Revista CEJ, Braslia, n. 36, p. 30-38, jan./ mar.

2007
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DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITOS
JURDICOS
INDETERMINADOS E
DISCRICIONARIEDADE
ADMINISTRATIVA
LUZ DA TEORIA DA
ADEQUABILIDADE
NORMATIVA
RESUMO
Dem o n st r a, r ep o r t an d o -se Teo r i a d a
Ad eq u ab i l i d ad e N o r m at i v a, d e Kl au s
Gnther, que no h discrio adm inistrati-
va quando da interpretao e aplicao de
conceitos jurdicos indeterm inados.
Entende que o fato de o legislador ( discurso
de justificao) ter utilizado um conceito
j u r d i co i n d e t e r m i n ad o n o i m p l i ca
discricionariedade, um a vez que o discurso
de aplicao, sob o senso de adequabilidade,
resultar na deciso adequada para o caso
concreto e no em opes para o adm inis-
trador pbl i co.
Conclui que a aplicao de tais conceitos
pela Administrao, especialmente em pro-
cessos adm inistrativos sancionadores, no
co m p r o m e t e u m am p l o co n t r o l e
jurisdicional, pois se trata de interpretao e
aplicao da norm a e no de m era aprecia-
o pautada por j uzo de conveni nci a e
oportunidade.
PALAVRAS-CHAVE
Direito Adm inistrativo; Teoria da Adequa-
bilidade Norm ativa; discricionariedade ad-
m inistrativa; Filosofia do Direito; processo,
ato adm inistrativo. Flvio Henrique Unes Pereira
Kleber Sales
Revista CEJ, Braslia, n. 36, p. 30-38, jan./ mar. 2007
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1 INTRODUO
A exi st n ci a d e co n cei t o s j u r d i co s
i ndeterm i nados
1
na norm a desencadei a
discricionariedade adm inistrativa quando
de sua aplicao? Eis a questo que moti-
vou o presente estudo.
Pretende-se dem onstrar, reportando-
se Teoria da Adequabilidade Normativa,
d esen vo l vi d a p o r Kl au s G n t h er
2
, q u e
inexiste discrio adm inistrativa quando da
interpretao e aplicao dos cham ados
conceitos jurdicos indeterminados . Esta
anlise levar em conta a aplicao de nor-
mas por meio de atos administrativos, es-
pecialmente no momento em que se deci-
de a situao contenciosa no m bito de
processos adm inistrativos sancionadores.
Caso se entenda que h discriciona-
riedade na ocorrncia de conceitos jurdi-
cos indeterminados, o controle jurisdicional
dos respecti vos atos adm i ni strati vos ter
extenso mais limitada do que teria na hi-
ptese de inexistncia de tal discrio. Evi-
dente, portanto, a relevncia da questo
em apreo.
2 DISCRICIONARIEDADE
ADMINISTRATIVA E CONCEITO
JURDICO INDETERMINADO
Cel so An t n i o Ban d ei r a d e M el l o
conceitua discricionariedade adm inistrati-
va com o:
( ...) a margemde liberdade que
remanesa ao administrador para eleger,
segundo critrios consistentes de
razoabilidade, um, dentre pelo menos dois
comportamentos cabveis, perante cada
caso concreto, a fimde cumprir o dever
de adotar a soluo mais adequada
satisfao da finalidade legal, quando, por
fora da fluidez das expresses da lei
ou da liberdade conferida no mandamen-
to, dela no se possa extrair objetivamen-
te, uma soluo unvoca para a situao
vertente
3
. ( Grifo nosso.)
Doi s aspectos m erecem destaque na
co n cei t u ao d o i l u st r e ad m i n i st r at i vi st a.
Um del es di z respei t o ao el em ent o co-
m u m e n t r e v r i o s d o u t r i n ad o r e s: a
di scri ci onari edade envol ve m argem de l i -
b er d ad e p ar a o ad m i n i st r ad o r q u e, d i an -
t e d e m ai s d e u m co m p o r t am en t o cab -
vel , opta por um del es. o que ensi na
Fer n an d o Sai n z M o r en o , p ar a q u em a
d eci so d i scr i ci o n r i a aq u el a q u e se
t o m a en t r e d u as o u m ai s so l u es, t o d as
i gu al m en t e vl i d as p ar a o Di r ei t o
4
.
O outro j extrem am ente contro-
ver t i d o n a m ed i d a em q u e vi su al i za a
discricionariedade adm inistrativa quando
d a ap l i cao d e co n ce i t o s j u r d i co s
indeterm inados
5
ou, com o af i rm a Cel so
Antnio, em razo da fluidez das expres-
ses da lei. Nessa hiptese, o Poder Judi-
cirio no poderia intervir, tendo em vista a
obedincia que se deve ter ao princpio da
separao de poderes.
Eduardo Garca de Enterra e Tom s-
Ramn Fernandz so dois dos autores que,
diferentem ente de Celso Antnio Bandeira
de Mello, no se reportam fluidez das
expresses da lei ou a conceitos jurdicos
i n d e t e r m i n ad o s p ar a co n ce i t u ar a
discricionariedade administrativa
6
. Para eles,
a discricionariedade cinge-se liberdade de
escolha entre alternativas igualmente justas
indiferentes jurdicos um a vez que a
deciso a ser adotada se fundam enta em
critrios extrajurdicos, no-includos na lei
e remetidos ao julgamento subjetivo da
Administrao
7
. J os concei tos j urdi cos
indeterm inados, bem ao contrrio, so um
caso de aplicao da lei cujo processo no
acarreta qualquer interferncia subjetiva do
intrprete. Por conseguinte, o juiz pode fis-
calizar semesforo algumtal aplicao,
avaliando se a soluo comela alcanada
a nica soluo justa que a lei permite
8
.
Interessante observao acerca dos
conceitos jurdicos indeterm inados foi feita
por Fernando Sainz Moreno, ao afirm ar
que inexiste uma distino clara entre essa
espcie de conceito e o denominado con-
ceito jurdico determ inado , tendo em vista
q u e a i n d et er m i n ao u m el em en t o
conatural a qualquer conceito. Sendo as-
sim, em princpio, seria despropositado fa-
lar em um a teoria dos conceitos jurdicos
indeterm inados. Porm , observa o autor, a
cogitada teoria tem plena razo de ser, na
medida em que, a partir dela, foi possvel
expor as razes pelas quais todo conceito
incorporado a um a norm a jurdica, inde-
p e n d e n t e m e n t e d o g r au d e su a
i ndeterm i nao, pode ser i nterpretado e
aplicado de acordo com um a deciso jus-
ta que esse conceito, em cada caso e em
seu contexto legal e situacional, carrega
implicitamente
9
.
A t cn i ca d o s co n cei t o s j u r d i co s
indeterminados comum em todas as es-
feras do Direito, porm a m atria ganha
com plexidade quando se trata de norm as
do Direito Adm inistrativo, j que a aplica-
o inicial desses conceitos feita pela Ad-
m inistrao. No entanto, no se deve con-
fundir essa aplicao prvia com o uso de
poder di scri ci onri o
10
.
Antnio Francisco de Sousa tam bm
observa que o tem a conceitos jurdicos
indeterm inados possui peculiaridade no
m bito do Direito Adm inistrativo, j que,
no Direito Civil e no Direito Penal, o tribu-
nal o nico rgo que aplica a lei ao caso
concret o e, poi s, os concei t os j urdi cos
indeterminados, enquanto naquele, o juiz
tem a funo de fiscalizar se a Adm inistra-
o deu a correta interpretao e aplica-
o de tais conceitos
11
. A i nterpretao e
ap l i cao d o s co n ce i t o s j u r d i co s
indeterm inados pela Adm inistrao consti-
tuem , portanto, um a atividade estritam en-
te vinculada lei. Adm itir qualquer m ar-
gem de apreciao a favor da Adm inistra-
o significaria alargar o campo da
discricionariedade ao Tatbestand legal e
comisso se estaria a aplicar umgrave
golpe nas garantias do cidado que o Es-
tado de Direito no admite
12
.
Assim, o legislador, ao valer-se de con-
ceitos jurdicos indeterminados, pode ter
vrias intenes, m enos a de atribuir ipso
facto um m onopl i o de i nterpretao e
aplicao Adm inistrao. O fato de o ad-
m i ni strador ser, m ui ta vez, o pri m ei ro a
form ul ar o j uzo acerca da i nterpretao
l egal n o o t o r n a i m u n e ao co n t r o l e
jurisdicional, pois a aplicao de tais con-
ceitos resulta em um a nica valorao, cor-
reta que naturalm ente a m elhor de todas
as outras. V-se que, para Antnio Francis-
co de Sousa, a Adm inistrao est vincula-
da no apenas ao fim , com o tam bm
m elhor aplicao possvel do conceito
13
.
Fl ori val do Dutra de Araj o observa
no haver dvida, quanto ao cabim ento
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do exam e por parte do juiz, a propsito de um litgio entre particu-
lares, da existncia ou no de boa-f , m au com portam ento ou
honestidade . Assim, do mesmo modo, quando expresses dessa
natureza surgem num a regra dirigida autoridade adm inistrativa,
no haveria com o dar um tratam ento diferente, im aginando que,
nessa hiptese, com o que por um passe de m gica, o juiz se torna
inapto para saber se a condio abstratam ente apontada pela nor-
m a efetivam ente ocorre no caso concreto
14
.
O argumento de que haveria a paralisao da Administrao
Pblica mediante a supresso da discricionariedade administrativa
por meio de conceitos jurdicos indeterminados considerado por
Antnio Francisco de Sousa como ultrapassado, pois tal fundamento
no leva em conta os reais valores do Estado democrtico de Direito.
e aprim orada por Srvulo Correia, os quais defendem que h um
l i m i t e p ar a o co n t r o l e j u d i ci al d as d eci s es q u e en vo l vem a
densificao dos conceitos de prognose, ou seja, aqueles cujo pre-
enchim ento dem anda um a avaliao de pessoas, coisas ou proces-
sos sociais, por interm dio de um juzo de aptido
17
.
H outras hipteses em que a lei, antecipadamente, expressa
quanto existncia de m ais de um a opo vlida perante o Direito
e, desta forma, legitima a discrio administrativa. Exemplo tpico
refere-se ao m ecanism o de provim ento de certos cargos pblicos,
o qual prev a escolha de um nome entre os indicados em determi-
nada lista. Outra hiptese refere-se aos cargos de provim ento em
comisso. H balizas que devem ser respeitadas, porm a lei expres-
samente admite a existncia de mais de uma opo.
Ressal vadas essas hi pt eses, a apl i cao de concei t os j ur-
d i co s i n d et er m i n ad o s p el a Ad m i n i st r ao n o co m p r o m et e u m
am p l o co n t r o l e j u r i sd i ci o n al , u m a vez q u e se t r at a d e i n t er p r e-
t ao d e n o r m a j u zo d e l egal i d ad e e n o u m a m er a ap r e-
ci ao p au t ad a em j u zo d e co n ven i n ci a e o p o r t u n i d ad e. Nes-
t e, h u m a r est r i o a priorid o co n t r o l e so b r e a o p o ad m i n i s-
trati va, enquanto que naquel e est em pauta o exam e da exi s-
t n ci a e q u al i f i cao j u r d i ca d e f at o s
18
.
2.1 CONCEITOS DE VALOR E CONCEITOS
DE EXPERINCIA
H d o u t r i n ad o r es q u e cl assi f i cam o s co n cei t o s j u r d i co s
i n d et er m i n ad o s em co n cei t o s d e val o r e co n cei t o s d e exp er i n -
ci a, en t en d en d o q u e, em r el ao q u el es, a ap l i cao d esen ca-
d ear i a d i scr i ci o n ar i ed ad e ad m i n i st r at i va. J o s co n cei t o s d e ex-
p er i n ci a o u em p r i co s p r essu p o r i am cr i t r i o s o b j et i vo s, p r t i -
co s, ext r ad o s d a exp er i n ci a co m u m , q u e p er m i t i r i am , p o r t an -
t o , co n cl u i r q u al a n i ca d eci so p o ssvel . o q u e o co r r er i a em
f ace d e exp r ess es co m o caso f o r t u i t o , f o r a m ai o r , b o n s
an t eced en t es . Nesses caso s n o h aver i a d vi d a d e q u e a m at -
r i a d e p u r a i n t er p r et ao e p o d e o Po d er Ju d i ci r i o r ever a
d eci so ad m i n i st r at i va, p o r q u e el a est f o r a d o m b i t o d a
d i scr i ci o n ar i ed ad e
19
. J n a h i p t ese d e co n cei t o d e val o r , M ar i a
Syl vi a Zanel l a Di Pi et ro ent ende que exi st e a di scri ci onari edade,
em bora no si gni f i que l i berdade t ot al , i sent a de qual quer l i m i -
te
20
. Para a i l ustre adm i ni strati vi sta exi ste di scri ci onari edade quan-
do ( ...) a lei usa certos conceitos indeterminados ou, nas pala-
vras de Linares, frmulas elsticas, assimconsideradas aquelas
que encerramvaloraes, isto , sentidos axiolgicos, jurdicos,
tais como comoo interna, utilidade pblica, bemcomum,
justia, equidade, decoro, moralidade etc.
21
.
A m esm a classificao apontada por Germ ana de Oliveira
Moraes, para quem , no entanto, os conceitos de valor podem
conduzir a um a nica soluo, com o a boa-f, ou ainda conduzir
a juzos subjetivos de prognose, os quais nem sempre conduzem a
univocidade de solues, como, por exemplo, se a exibio de um
film e pornogrfico prejudicial form ao da juventude. Des-
sa form a, conclui a autora, a m era classificao entre conceitos de
experincia e de valor no fornece critrio seguro de delim itao da
sindicabilidade judicial de sua aplicao
22
.
O f at o de a norm a, em di versos m om ent os, val er-se de
co n cei t o s j u r d i co s i n d et er m i n ad o s, o s q u ai s p o d em ser cl assi f i -
cad o s em co n cei t o s d e exp er i n ci a (v.g. i n cap aci d ad e p ar a o
exer cci o d e su as f u n es , f o r a i r r esi st vel ) o u d e val o r (v.g.
boa-f , m oral i dade , j ust o preo ) , resul t a de as real i dades
A tcnica dos conceitos jurdicos
indeterminados comum em todas as esferas
do Direito, porm a matria ganha
complexidade quando se trata de normas do
Direito Administrativo, j que a aplicao inicial
desses conceitos feita pela Administrao. No
entanto, no se deve confundir essa aplicao
prvia com o uso de poder discricionrio.
Para o autor, a Administrao deve ser hoje, por imposio
constitucional, dinmica, interveniente, mas tambmclara e trans-
parente. Os seus actos deveme tmde ser quanto possvel trans-
parentes e as incompatibilidades entre os interesses da Adminis-
trao e os interesses dos particulares devemser resolvidas de
acordo como quadro legislativo emque se inserem. No h
motivo para considerar uma eventual cedncia da Administrao
relativamente a umadministrado como uma derrota ou uma
submisso daquela a este. Se isso acontecer, apenas sinal de
que cada umest a ocupar o seu lugar e que o sistema funciona
bem; emsuma, que a vontade do legislador est a ser cumprida
15
.
A atividade administrativa que merece tratamento diferenciado
refere-se, no dizer de Antnio Francisco de Sousa, planificao
administrativa. Nessa seara, os conceitos jurdicos indeterminados
so considerados como diretivas de conduta. Os exemplos indicados
pelo autor so, entre outros, as necessidades ambientais e as de
habitao. A criao de planos de conduta administrativa se manifes-
ta, essencialmente, em opes que tm de ser tomadas, muitas delas
de natureza mais poltica do que jurdica. Eis a concluso a que chega
Antnio Francisco de Sousa: inquestionvel queos elementos da
prognose se reflectemno seu resultado, pelo que a deciso dever
ser anulada sempre que no se apresente como o resultado lgico
da base da prognose accionada pelo mtodo adequado (legal)
utilizado, embora seja de aceitar que, na prtica, alguns destes
elementos (da base como do mtodo) no possamser plenamente
controlados (comevidentes reflexos para uma moderao da in-
tensidade do controlo da deciso final). Certo que a fixao da
meta ou alvo prognstico emsi mesmo no poder emprincpio e
semmais ser posto emcausa pelo tribunal
16
.
Germana de Oliveira Moraes destaca, na mesma linha, que
no h com o negar a existncia de um a categoria de conceitos
indeterm inados cuja valorao adm inistrativa insuscetvel de con-
trole jurisdicional pleno. Segundo a autora, a m elhor base terica
para a identificao desses conceitos a proposta por Walter Schimidt
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r ef er i d as n o ad m i t i r em o u t r o t i p o d e
d et er m i n ao m ai s p r eci sa
23
, o q u e n o
si gn i f i ca q u e a su b su n o d e t ai s co n cei -
t o s ao s f at o s i m p l i q u e j u zo d e co n ve-
n i n ci a e o p o r t u n i d ad e. Val e d i zer , n a
ap l i cao d e t ai s co n cei t o s, n o h m ai s
q u e u m a so l u o : o u se d o u n o se d
o co n cei t o ; o u h b o a f o u n o h ; o u
o p r eo j u st o o u n o ; o u f al t o u -se
p r o b i d ad e o u n o se f al t o u
24
.
Cristiano Carvalho caminha no mes-
mo sentido: No pode existir, na dimenso
dentica, algo como meio honesto ou
meio criminoso. Ou ou no , sob pena
da prpria desintegrao de qualquer sen-
tido para o valor emreferncia. Emoutras
palavras, no quer dizer que pelo fato das
pessoas nemsempreconseguiremalcan-
ar (ser) a virtude (dever-ser), esta, emsi
mesma, deva ser graduada. S h sentido
para o valor emsua aplicao bipolar com
o respectivo desvalor; qualquer graduao
nesse percurso desintegra a prpria signifi-
cao do termo
25
.
Martin Bullinger destaca que ( ...) a
concretizao de preceitos legais de valor,
assimcomo sua aplicao ao caso concre-
to constitui, emmaior ou menor medida,
umfennemo normal da aplicao do di-
reito efica, assim, reservada ltima ins-
tncia judicial, seja no direito civil, no direito
penal, ou no direito administrativo
26
.
Assim , tanto nos conceitos jurdicos
i ndet erm i nados, di t os de experi nci a ,
quanto nos denominados de valor , h a
necessria interpretao de norm a que re-
sulta em uma nica deciso adequada para
o caso concreto
27
. Por conseguinte, a classi-
ficao intil, ao m enos no que diz res-
peito aplicao dos conceitos jurdicos
i ndeterm i nados, vez que no apresenta
caracteres prprios suficientes o bastante
para justificar um tratam ento diferenciado
entre as espcies.
3 CONCEITO JURDICO
INDETERMINADO E A TEORIA DA
ADEQUABILIDADE NORMATIVA
Celso Antnio Bandeira de Mello en-
t e n d e q u e a p r e se n a d e co n ce i t o s
plurissignificativos ( isto , conceitos vagos,
imprecisos, tambm chamados de fluidos
ou i ndet erm i nados ) podem vi abi l i zar a
discricionariedade administrativa, especial-
m ente, quanto finalidade da norm a
28
. As-
sim , conclui o autor que se estaria diante
de uma discrio administrativa tanto na
hiptese da norma, no caso da ausncia
de indicao explcita do pressuposto de
fato, ou no caso de o pressuposto de fato
ter sido descrito atravs de palavras que
recobremconceitos vagos, fluidos ou
imprecisos
29
. ( Grifo nosso) .
Essa co n cl u so f u n d am en t ad a a
partir da afirm ao de que nem sem pre
possvel, perante o caso concreto, encon-
t rar densi dade para o concei t o j urdi co
indeterm inado de m odo a dissipar, por in-
teiro, as dvidas sobre a aplicabilidade ou
no do term o por el as recoberto
30
. Par a
Cel so Ant ni o, em di versas si t uaes,
invivel questionar a possibilidade de con-
viverem inteleces diferentes, sem que, por
isto, uma delas tenha de ser havida como
incorreta, desde que quaisquer delas sejam
igualmente razoveis
31
. Reportando-se s li-
es de Bernatzik, o adm inistrativista afir-
ma que existe um limite alm do qual nun-
ca terceiros podem verificar a exatido ou
inexatido da concluso atingida
32
.
Tal entendimento parte do pressupos-
to de que a verdade nem sempre passvel
de ser contrastvel ou dem onstrvel, razo
pela qual estaria viabilizada a margem de
liberdade adm inistrativa para que se che-
gue definio acerca de qual atitude deva
ser adotada
33
.
An t n i o Ban d ei r a d e M el l o , a ap l i cao
d e co n cei t o s j u r d i co s i n d et er m i n ad o s
en sej a, p o t en ci al m en t e, a d i scr i ci o n a-
ri edade adm i ni st rat i va. O aut or argum en-
t a, ai n d a, q u e ap en as a d vi d a, p r esen t e
n o i n t er val o en t r e a cer t eza p o si t i va e a
cer t eza n egat i va, vi ab i l i zar i a a m ar gem
d e l i b er d ad e d o ad m i n i st r ad o r .
Par a d em o n st r ar a i m p o r t n ci a d a
uti l i zao de concei tos vagos, Cel so Ant-
ni o l ana m o do conheci do exem pl o: a
l ei que di spuser ser gratui ta a i nternao
em hospital pblico para aqueles que re-
ceb am u m sal r i o m n i m o i n vi ab i l i zar
qualquer discricionariedade, tendo em vis-
ta o el em ento vi ncul ado nel a di sposto
um salrio m nim o. Esse m odo de legislar,
t odavi a, obri gari a o adm i ni st rador a veri f i -
car apenas o quanto a pessoa ganha, sem
qual quer anl i se de outro aspecto, o que
engessari a a Adm i ni strao Pbl i ca di ante
da di versi dade de si tuaes que podem
o co r r er
35
. Para evitar esse engessam ento,
f azer -se-i a n ecessr i o o u t o r gar cer t a m ar -
gem de l i berdade ao adm i ni strador para
q u e est e, so p esan d o as ci r cu n st n ci as,
possa dar verdadei ra sati sfao fi nal i da-
de legal
36
. Da o uso de um concei to fl ui -
do, com o ocorreri a, por exem pl o, se a l ei
(...) tanto nos conceitos jurdicos indeterminados, ditos
de experincia, quanto nos denominados de valor, h
a necessria interpretao de norma que resulta em uma
nica deciso adequada para o caso concreto.
Dessa form a, ( ...) se emdetermina-
da situao real o administrador repu-
tar, ementendimento razovel (isto ,
comportado pela situao, ainda que
outra opinio divergente fosse igual-
mente sustentvel), que lhe aplica o
conceito normativo vago e agir nesta
conformidade, no se poder dizer que
violou a lei, que transgrediu o direito. E se
no violou a lei, se no lhe traiu a finali-
dade, claro que ter procedido na con-
formidade do direito. Emassimsendo,
evidentemente ter procedido dentro de
uma liberdade intelectiva que, in concre-
to, o direito lhe facultava. Logo, no ha-
veria ttulo jurdico para que qualquer
controlador de legitimidade, ainda que
fosse o Judicirio, lhe corrigisse a condu-
ta, pois a este incumbe reparar violaes
de direito e no procedimentos que lhe
sejamconformes
34
. ( Gri f o nosso) .
Evi d en t e, p o r t an t o , q u e, p ar a Cel so
di spusesse que tero i nternam ento gra-
tuito nos hospitais pblicos as pessoas que
f orem pobres
37
.
Cu r i o so n o t ar q u e o e m i n e n t e
administrativista, a despeito de utilizar do
exem plo para dem onstrar a necessidade
do uso de conceito jurdico indeterm inado
com o m eio de conferir certa m argem de
liberdade ao administrador, acaba por apre-
sentar um a situao em que o resultado
diverso da tese defendida, vez que a hip-
tese apresentada leva a uma nica deciso
para o caso e, por consegui nte, no h
margem de liberdade alguma.
As prprias palavras do autor esclare-
cem o que acaba de ser afirm ado:
Poderia ocorrer que se apresentas-
sem, na mesma ocasio, dois indivduos:
um, cuja retribuio fosse de umsalrio
mnimo e meio e outro que se enqua-
drasse perfeitamente no teto legalmente
estabelecido. Ao primeiro indivduo, como
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determinava a lei, seria indeferido o internamento e ao segundo,
como natural, conceder-se-ia tal benefcio. Agora imagine-se
que este primeiro, que ganhava umsalrio mnimo e meio, fosse
casado, tivesse 12 filhos dependentes e sustentasse a sogra. E
suponha-se que este segundo, que solicitou o internamento e
que ganhava apenas umsalrio mnimo, fosse solteiro, tivesse
pais muito ricos e morasse comeles. Se a lei estabelecesse em
termos vinculados, fixando por salrios mnimos o pressuposto
ftico, caberia perguntar: nas situaes supostas, a finalidade
inspiradora da lei teria sido atendida? Evidentemente que no.
Ento, se a lei houvesse estabelecido que tero direito a
internamento gratuito as pessoas pobres (conceito vago), por
que ela o faria nestes termos? Pura e simplesmente porque pre-
tenderia garantir o perfeito atendimento de sua finalidade. Ela
poderia dispor de outra maneira, porm, se o fizesse, emmuitos
casos, qui, na maioria deles, a finalidade da lei, seria plena-
mente atendida, mas, emvrios outros seria desatendida
38
.
O exem plo bem dem onstra que as peculiaridades do caso
concreto conduzem deciso adequada e no a opes de livre
escolha do administrador. Dessa forma, mesmo que a lei disponha
que o internam ento gratuito deve ser garantido ao m ais pobre,
continua a inexistir discricionariedade adm inistrativa, j que os da-
dos do caso indicaro a deciso adequada que deve ser adotada
pela Adm inistrao
39
.
Assi m , o term o pobre , na hi ptese em exam e, foi uti l i zado
pel o l egi sl ador para que sej a possvel a concreti zao da fi nal i da-
de da norm a no caso concret o. Di t o de out ro m odo, a ut i l i zao
de concei t os j urdi cos i ndet erm i nados vi abi l i za ao operador do
Di rei to o exercci o de seu dever de adotar a deci so que atenda
f i n al i d ad e l egal , o q u e, d e m o d o al gu m , t em a ver co m
di scri ci onari edade adm i ni strati va. A m ul ti pl i ci dade de possvei s
situaes, no passveis de serem previam ente detalhadas pelo
legislador, que justifica o uso de conceitos indeterm inados, os
quai s, com o vi sto, di ante das ci rcunstnci as fti cas, conduzem a
u m r esu l t ad o n i co p ar a o caso co n cr et o .
tncias concretas
41
. A deciso perfeita, ou correta, ou nica no
quer dizer outra coisa seno aquela que se dem onstrou adequada
ao caso concreto, a partir da descrio com pleta dos elem entos
fticos relevantes. No se trata de um a deciso que seria a expres-
so da verdade absoluta, a priori e abstratam ente considerada.
No h, per se, a soluo unvoca. Esta construda no juzo de
aplicao da norm a e, dessa form a, a posteriori, ou seja, quando,
alm das normas prima facieaplicveis, tem-se a completa descri-
o da si tuao concreta.
Portanto, quando se afirm a que a nica soluo justa um
artifcio irreal, est-se considerando apenas o juzo de justificao
das norm as
42
. De fato, no plano de validade, no h com o apontar
a nica deciso verdade absoluta, vez que possvel imaginar
uma pluralidade de solues, medida que se imaginam hipteses
com peculiaridades diversas. Para cada um a, em tese, pode haver
respostas diferentes, a partir dos elementos que tenham sido cogi-
tados. Por esse m otivo, faz-se necessria a inaugurao do discurso
de apl i cao, a parti r da ocorrnci a do caso concreto datado e
contextualizado, para que se construa a nica deciso adequada.
Gerson dos Santos Sicca, ao analisar a posio de Celso Ant-
nio Bandeira de Mello, aponta para o perigo de se reconhecer a
discricionariedade sob o fundam ento de que se viabiliza o cum pri-
m en t o d a f i n al i d ad e l egal , p o i s a p r e se n a d o s co n ce i t o s
i n d et er m i n ad o s l egi t i m ar i a a d el i m i t ao d i scr i ci o n r i a d o s
el em en t o s co n cr et o s a ser em p o n d er ad o s p o r p ar t e d a Ad m i -
n i st r ao delim itao ftica. Por conseguinte, ao se adm itir que a
Administrao temesse espao destinado seleo dos elemen-
tos relevantes, o controle judicial limita-se apreciao daqueles
que foramselecionados, r est an d o l i m i t ad a n o s a ver i f i cao
d o s el em en t o s t r azi d o s co m o t am b m a val o r ao r eal i zad a n a
d e ci so ad m i n i st r at i v a
43
.( Gr i f o n o sso ) . Co m e f e i t o , se a
discricionariedade adm inistrativa for tratada, pura e sim plesm ente,
com o instrum ento para a edio de decises justas, estar-se-ia tra-
tando de m odo idntico duas situaes diferentes.
Um a se refere aplicao de norm as jurdicas que im pem o
controle judicial acerca da sel eo d o s f at o s considerados pela
d eci so , b em co m o so b r e a r esp ect i va v al o r ao j u r d i ca
( vinculao) . Outra se refere aplicao de norm as que, expressa-
m ente, conferem ao adm inistrador liberdade entre opes igual-
m ente adm itidas pelo ordenam ento jurdico ( discricionariedade)
44
.
A Teoria da Adequabilidade Normativa, defendida por Klaus
Gnther, dem onstra que a norm a adequada ao caso ser determ i-
nada aps o exam e das norm as prima facieaplicveis, como, tam-
bm, aps a anlise de todas as peculiaridades do caso. Portanto, a
seleo dos elementos relevantes no conduta disponvel por
parte do adm inistrador pblico, tendo em vista que a deciso ade-
quada im pe a descrio com pleta da situao.
Lcio Antnio Cham on Jnior descreve, com proficincia, a
teori a defendi da por Gnther:
O juzo de adequabilidade normativa para Kl. Gnther, por-
tanto, pressupe dois nveis, ainda que simultaneamente, e de
maneira co-implicada, determinados na argumentao. O pri-
meiro nvel se refere quele que assume o caso concreto a srio:
somente posso pretender aplicar uma norma quando, do ponto
de vista dos implicados, tenho o caso reconstrudo
argumentativamente e que, para tanto, foramtomadas emconta
argumentativa e contra-argumentativamente todas as circuns-
tncias consideradas relevantes por aqueles sujeitos naquele con-
(...) mesmo que a lei disponha que o
internamento gratuito deve ser garantido ao
mais pobre, continua a inexistir
discricionariedade administrativa, j que os
dados do caso indicaro a deciso adequada
que deve ser adotada pela Administrao.
Im precisa, por conseguinte, a concluso a que chega Celso
Antnio: exatamente porque a norma legal s quer a soluo
tima, perfeita, adequada s circunstncias concretas, que, ante
o carter polifactico, multifrio, dos fatos da vida, se v
compelida a outorgar ao administrador quemse confronta
coma realidade dos fatos segundo seu colorido prprio certa
margemde liberdade para que este, sopesando as circunstn-
cias, possa dar verdadeira satisfao finalidade legal.
Ento, a discrio nasce precisamente do propsito normativo
de que s se tome a providncia excelente, e no a providncia
sofrvel e eventualmente ruim, porque, se no fosse por isso, ela
teria sido redigida vinculadamente
40
. ( Grifo nosso) .
No h com o reconhecer certa m argem de liberdade quan-
do se im pe a adoo da deciso perfeita e adequada s circuns-
Revista CEJ, Braslia, n. 36, p. 30-38, jan./ mar. 2007
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texto e referente quele caso especfico.
Assim, que ao longo desta reconstruo
que as normas que antes prima facie
aplicveis passama ser tomadas como
candidatas adequabilidade naquela si-
tuao que vai se delineando, ou ento
vo sendo descartadas porque inadequa-
das. Destarte, o Direito, segundo K.
Gnther, h que ser assumido como um
sistema idealmente coerente, o que impli-
ca, emumsegundo nvel, assumir a prti-
ca aplicativa enquanto referida a umes-
foro argumentativo, e interpretativo, pois,
de adequao da norma, ou normas,
antes to-somente prim a facie aplicveis,
ao caso concretamente reconstrudo:
aquela norma h que ser, aps ento, um
juzo de adequabilidade que assume o
Direito como umsistema idealmente coe-
rente, no somente aplicvel prim a facie,
mas a norma quele caso aplicada
45
.
Assi m , e co n si d er an d o as p ecu l i ar i -
dades de cada caso, no h escol ha da
n o r m a a ser ap l i cad a, m as, si m , ad eq u a-
o n o r m at i va.
Alis, o prprio Celso Antnio Ban-
deira de Mello que acaba por reconhecer
que di ant e do caso concret o a supost a
di scri ci onari edade acaba por reduzi r-se a
zero. So do autor as seguintes palavras:
Est-se afirmando que a liberdade admi-
nistrativa, que a discrio administrativa,
maior na norma de Direito, do que
perante a situao concreta. Emoutras
palavras: que o plexo de circunstncias
fticas vai compor balizas suplementares
discrio que est traada abstratamen-
te na norma (que podem, at mesmo,
chegar ao ponto de suprimi-la), pois
isto que, obviamente, pretendido pela
norma atributiva de discrio, como con-
dio de atendimento de sua finalidade
46
.
( Grifo nosso) .
Essa passagem i l ust rat i va para de-
m o n st r ar a n ecessi d ad e d e se d i st i n gu i r
o j u zo d e j u st i f i cao d o j u zo d e ap l i ca-
o d as n o r m as. Qu an d o o au t o r p r ecei -
t u a q u e a d i scr i o ser i a m ai o r n a n o r m a
de Di rei t o do que perant e a si t uao con-
cr et a, n a ver d ad e, r eco n h ece q u e o d i s-
cu r so d e j u st i f i cao d a n o r m a i n su f i-
ci en t e, p o r si s , p ar a r egu l ar a p r p r i a
co n d i o d e ap l i cao d a n o r m a. To r n a-
se, poi s, i ndi spensvel , o di scurso de apl i -
cao . Co m o d i z J r gen Hab er m as, ( ...)
os discursos de justificao no podem
levar emconsiderao ex an t e todas as
possveis constelaes de casos futuros,
a aplicao das normas exige uma cla-
rificao argumentativa por direito pr-
prio ( a u s e i g e n e m Re c h t ) . Emtais
discursos de aplicao, a imparcialidade
de julgamento alcanada, por outro
lado, no atravs do uso do
princpio da universalizao
( Un i ver sal i si er u n gsgr u n d sat z) , mas atra-
vs do princpio da adequabilidade
( Pr i n zi p d e r An g e m e sse n h e i t)
47
. ( Gr i f o
n o sso ) .
A Teoria da Adequabilidade Normativa,
especialm ente luz das lies de Klaus
Gnther, est em plena sintonia com os
ensinamentos de Habermas, vez que de-
m onstra que a adequao da norm a a um
determ inado caso s acontece por m eio
de um processo de concreo que desco-
bre todas as caractersticas da situao, bem
com o analisa todas as norm as que even-
tual m ente podem ser apl i cadas ao caso
concreto. Est em pauta a adequao da
norm a em relao a todas as caractersti-
cas do caso concreto. Ou seja: discursos
de aplicao representam o processo por
m eio do qual se verifica qual a norm a cor-
reta em relao a cada um a das norm as
vlidas. Assim, ( ...) se toda norma vlida
requer umcomplemento coerente com
todas as outras normas que podemser
aplicadas prim a facie situao, ento o
significado da norma est se alterando
emcada uma das situaes. Desta manei-
ra, dependemos da histria, cada momen-
to que encaramos uma situao que no
poderamos prever e que nos fora a alte-
rar nossa interpretao de todas as nor-
mas que aceitamos como vlidas
48
.
A inviabilidade de o discurso de justifi-
cao da norm a abarcar todos os casos
possveis de aplicao no quer dizer, po-
r m , q u e se est d i an t e d e d i scr i ci o n a-
riedade adm inistrativa. Isso porque o ope-
rador do Direito deve valer-se do discurso
de aplicao que im pe o m anejo do que
Haberm as e Gnther cham am de princ-
pio ou senso de adequabilidade .
Menelick de Carvalho Netto bem ob-
serva que a sensibilidade do operador do
Direito para as especificidades do caso con-
creto fundamental para que se possa en-
contrar a norma adequada a produzir justi-
a naquela situao especfica. Segundo o
autor, a diferena entre o discurso de justifi-
cao validade ou legislativo , regido pela
exigncia de abstrao, e os discursos de
aplicao judiciais ou executivos , regidos
pela exigncia de respeito s especificidades
e concretude de cada caso, que forne-
ce o susbrato que Klaus Gnther denomi-
na de senso de adequabilidade, que, no
Est ad o d em o cr t i co d e D i r ei t o , dese
exigir do concretizador do ordenamento
ao tomar as decises
49
. ( Grifo nosso) .
A fase de aplicao vincula-se s ca-
ractersticas nicas do caso posto em exa-
me, valendo-se, ainda, especialmente quan-
do diante de uma situao em que o inte-
ressado identificado, de um procedim en-
t o n o q u al as p ar t es i n t er agem d i scu r -
sivam ente, afastando, por conseguinte, a
imagem autoritria de quem tem o dever
de decidir.
Gerson dos Santos Sicca, ao analisar a
posio de Celso Antnio Bandeira de Mello
sobre o tem a, destaca que este autor acaba
por desconhecer que a verificao do sen-
tido da norm a no prescinde da participa-
o dos sujeitos interagentes, includas aqui
toda as pessoas envolvidas no processo,
pelo que impossvel pensar emuma
mecnica atividade de revelao do senti-
do da norma
50
.
A m otivao
51
da deci so adotada tor-
na-se, nesse contexto, indispensvel, j que
som ente a partir da exposio dos funda-
mentos de fato e de direito, entre os quais
se impe o exame dos elementos relevan-
tes apresentados no procedim ento adm i-
nistrativo, ser possvel avaliar se o princ-
pio de adequabilidade foi, de fato, maneja-
do pelo operador do Direito
52
.
Concluem Eduardo Garca de Enterra
e Toms-Ramn Fernndez, a despeito de
no se reportarem Teoria da Adequa-
bilidade Norm ativa, que a indeterminao
do enunciado no se traduz emuma
indeterminao das aplicaes deste, as
quais s permitemuma unidade de solu-
o justa emcada caso
53
. ( Grifo nosso) .
4 CONCLUSES
Dessa forma, sustentar a existncia de
discricionariedade adm inistrativa quando
presente fluidez significativa do pressupos-
to ou da finalidade da norma , nas hipteses
em que se pode admitir mais de um ponto
de vista razovel ou que haveria dvida
ineliminvel, ignorar a existncia de um
plano de justificao ( legislao) que se dife-
rencia do plano de aplicao das normas.
O fato de o legislador discurso de
justificao ter utilizado um conceito jur-
d i co i n d e t e r m i n ad o n o i m p l i ca
discricionariedade, pois o discurso de apli-
cao, sob o senso de adequabilidade, re-
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sultar na deciso adequada para o caso concreto e no em op-
es para o adm inistrador pblico.
Com efeito, e ressalvado o m bito de planificao adm inistra-
t i va ( j u zo s d e p r o gn o se) , a ap l i cao d e co n cei t o s j u r d i co s
indeterminados pela Administrao, especialmente em processos
adm inistrativos sancionadores, no com prom ete um am plo con-
trole jurisdicional, uma vez que se trata de interpretao e aplicao
da norm a juzo de legalidade e no de m era apreciao pautada
em juzo de convenincia e oportunidade. Neste, h um a restrio
a priori do controle sobre a opo adm inistrativa, enquanto que
naquele juzo de legalidade est em pauta o exame da existncia e
qualificao jurdica de fatos.
REFERNCIAS
1 No se pretende aqui exam i nar a adequao ou no do term o concei -
t os j urdi cos i ndet erm i nados . De t odo m odo, adot a-se a observao de
Florivaldo Dutra de Arajo: ( ...) a impreciso no se encontra nos signos
abstratos da comunicao, nemnos objetos concretos (coisas, fatos)
que existemou ocorrem, mas na subsuno aos signos desses mlti-
plos objetos que cotidianamente comeles desejamos indicar. Assi m ,
para o m enci onado aut or, nem t erm o nem concei t o i ndet erm i nado
seri am adequados, vez que se t rat a de indeterminao (impreciso)
na subsuno do fato ao conceito previsto na lei. Todavia, para evitar o
u so d e t o ext en sa exp r esso , acei t a-se, d esd e q u e d evi d am en t e co m -
preendi da, o uso de concei t os j urdi cos i ndet erm i nados . ( ARAJO,
Fl ori val do Dutra de. Di scri ci onari edade e Moti vao do Ato Adm i ni strati -
vo. In. LIMA, Srgi o Mouro Corra ( Coord) . Temas de Direito Adminis-
trativo: Estudos emHomenagemao Professor Paulo Neves de Carva-
lho. Rio de Janeiro: Forense. p. 110 e 112, 2006) .
2 GNTHER, Klaus. Teoria da Argumentao no Direito e na Moral:
Justificao e Aplicao. Trad. Cludio Molz. So Paulo: Landy Editora,
2004.
3 BANDEIRA DE MELLO, Cel so Antni o. Discricionariedade e Controle
Jurisdicional. 2. ed. 6 t i ragem . So Paul o: Mal hei ros, 2003. p. 48.
4 SAINZ M ORENO, Fer n an d o . Conceptos Jurdicos, interpretacin y
discrecionalidad administrativa. Madri d: Ci vi tas, 1976. p. 304.
5 Para Eduardo Garca de Ent erra e Tom s-Ram n Fernandz, com a
t cni ca dos concei t os j urdi cos i ndet erm i nados, a lei refere uma esfera
da realidade cujos limites no aparecembemprecisados no seu
enunciado, no obstante o qual claro que tenta delimitar uma
hiptese concreta ( GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNANDZ, To-
m s-Ram n. Curso de Direito Administrativo. Trad. Arnal do Setti . So
Paulo: Revista dos Tribunais. p. 393. 1990) .
6 Fl o r i val d o D u t r a d e Ar a j o t am b m n o i n cl u i , n o co n cei t o d e
di scri ci onari edade, os concei tos j urdi cos i ndeterm i nados: ( ...) a di scri o
caract eri zar dado aspect o do at o adm i ni st rat i vo sem pre que a norm a
de di rei to posi ti vo regul -l o de m odo a transparecer que, na apreci ao
d o d i r ei t o e d as ci r cu n st n ci as em q u e est e se f az ap l i cvel , est o
adm i ni st rador di ant e de um nm ero det erm i nado ou i ndet erm i nado de
o p es q u e se car act er i zam co m o i n d i f er en t es j u r d i co s, p el o q u e a
consi derao axi ol gi ca da m el hor al ternati va se far por m ei o de outros
cri tri os que no de di rei to. ( ARAJO, Fl ori val do Dutra de. Moti vao e
control e do ato adm i ni strati vo. 2. ed.. Bel o Hori zonte: Del Rey, 2005. p.
85) .
7 GARCA DE ENTERRA; FERNANDZ, op. cit., p. 394.
8 Idem .
9 SAINZ MORENO, op. cit., p. 212-213.
10 GARCA DE ENTERRA; op. cit., p . 393-394.
11 SOUSA, Antni o Franci sco de. Conceitos Indeterminados no Direito
Administrativo. Coim bra: Alm edina, 1994, p. 18.
12 Idem , p. 60.
13 Idem , p. 80.
14 ARAJO, op. cit., p. 113.
15 SOUSA, op. cit.; p. 82. No m esm o sent i do observa Gerson dos Sant os
Si cca: Def ender a i nt ensa l i m i t ao do cont rol e a part i r de argum ent os
com o a necessi dade de m obi l i dade por parte da Adm i ni strao e sua
pref erenci al posi o na ponderao dos i nt eresses conf unde argum en-
t o s p o l t i co s e j u r d i co s, sem co n si d er ar q u e o esp ao d e d eci so
concedi do ao adm i ni strador para atuar na form a e nos l i m i tes i m postos
pel o l egi sl ador. Um a m obi l i dade decorrent e da real i dade dos f at os
nada m ai s do que o i nt ent o de l i m i t ar a f ora norm at i va do Di rei t o
p er an t e o s d i ver so s gr u p o s d e i n t er esse q u e q u o t i d i an am en t e p r essi o -
nam a Adm i ni strao, di versas vezes com propsi tos que no al m ej am
o b e m - e st a r d a c o l e t i v i d a d e . ( SI CCA, G e r so n d o s Sa n t o s.
Di scri ci onari edade Adm i ni strati va: Concei tos Indeterm i nados e Apl i ca-
o. Curitiba: Juru, 2006, p. 216.)
16 FRANCISCO DE SOUSA, op cit., p.126. Gerson dos Santos Si cca tam bm
se api a nas l i es de Antni o Franci sco de Sousa ao tratar do control e
j uri sdi ci onal de casos em que h j uzo de prognose: Na prognose, a lei
confere ao administrador a atribuio de realizar uma espcie de
avaliao que no pode ser enquadrada emumsimples juzo de
aplicao ou no, da lei, pois a deciso remetida a consideraes de
pura poltica administrativa ou fatos que no podemser apreciados
por estaremprojetados para o futuro. Isto no impede o controle, mas
apenas o limita ( ...) na medida da racionalidade possvel, emrazo
da particularidade e a excepcionalidade da medida que no se restrin-
ge ao procedimento de concretizao da norma.
A prognose se suj ei t a ao cont rol e j udi ci al , com o t odos os at os adm i ni s-
t r at i vo s, r esp ei t ad o s o s segu i n t es p ar m et r o s, co m o o b ser va An t n i o
Franci sco de Souza:
1 Se a aut ori dade vi ol ou norm as de procedi m ent o; 2 se consi derou
asp ect o s est r an h o s p r o gn o se; 3 se a p r o gn o se f o i d evi d am en t e
f undam ent ada; - 4 se a prognose se apresent a pl ausvel , raci onal e
consensual ; 5 se a Adm i ni strao observou na sua deci so prognsti ca
o s p ad r es ger ai s d e val o r ; 6 se a p r o gn o se r eco n h eci d am en t e o u
de m odo evi dent e errada. ( SICCA, op. ci t ., p. 272-273.) .
17 MORAES, Germ ana de Ol i vei ra. Controle Jurisdicional da Administrao
Pblica. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 70.
18 Nesse sent i do l eci ona Eros Robert o Grau: O aplicador do Direito, ao
decidir pela atribuio ou-no atribuio de umconceito a uma certa
coisa, estado ou situao, valendo-se, para tanto, de dados extrados
observao da realidade, decide questo de direito e no questo
de fato. Tal deciso envolve ato de apreciao jurdica, ou seja, uma
valorao jurdica. A questo, assim, de direito e no de fato: a
verificao do fato est inserida na apreciao jurdica, possuindo
apenas funo auxiliar emrelao a esta ltima.( GRAU, Eros Roberto.
Direito, conceitos e normas jurdicas. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1988. p. 83-84) .
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na
Constituio de 1988. 2. ed., So Paulo: Atlas S.A., 2001. p. 132.
20 Idem , p. 132. Celso Antnio Bandeira de Mello, com o j salientado ante-
riorm ente, com unga do m esm o entendim ento: quea finalidadeapon-
ta para valores, eas palavras (quenada mais so almdertulos que
recobremas realidades pensadas, ou seja, vozes designativas deconcei-
tos) ao se reportarema umconceito devalor, como ocorrena finalida-
de, esto se reportando a conceitos plurissignificativos (isto , conceitos
vagos, imprecisos, tambmchamados defluidos ou indeterminados) e
no unissignificativos. ( Grifo nosso) . ( BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 19) .
No diferente a posio de Regina Helena Costa: Os conceitos jurdicos
indeterminados podemser classificados emconceitos de experincia e
conceitos de valor. E, conforme pretendemos demonstrar, entendemos
que, quando setratar deconceitos deexperincia, o administrador, aps
socorrer-sedo processo interpretativo, torna preciso o conceito, no lhe
restando qualquer margemdeliberdadedeescolha deseu significado.
Quando estivermos diantedeconceitos devalor, diversamente, caber
quele, terminada a interpretao, uma vez restando ainda umcampo
nebuloso do conceito queesta no foi suficientepara eliminar, definir o
conceito por intermdio de sua apreciao subjetiva, que outra coisa
no quea prpria discricionariedade. ( COSTA, Regina Helena. Concei-
tos jurdicos indeterm inados e discricionariedade adm inistrativa. Revista
da Procuradoria-Geral do Estado deSo Paulo, n. 29, jun. 88, p. 98) .
Luciano Ferreira Leite cam inhava no m esm o sentido quando afirm ou que
na hi ptese de ocorrnci a de conceitos de valor, os critrios a serem
adotados pelas autoridades administrativas sero sempre necessaria-
mente discricionrios.( FERREIRA LEITE, Luciano. Discricionariedade Admi-
nistrativa e Controle Judicial. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 57) .
Todavia, em obra recm lanada, o autor muda sua posio, passando a
reconhecer que os conceitos jurdicos indeterm inados ( ...) so suscept-
vei s d e d et er m i n ao , val en d o -se o r go ap l i cad o r , d e m t o d o s
interpretativos( ...) ; ( FERREIRA LEITE, op. cit., p. 114.) .
21 ZANELLA DI PIETRO, op. cit., p. 76.
22 M ORAES, op. cit., p. 62.
23 GARCA DE ENTERRA; FERNANDZ, op. cit., p . 3 9 3 .
24 Id em , p . 393, 1990. Ger so n d o s San t o s Si cca t am b m o b ser va q u e a
cl assi f i cao dos concei t os j urdi cos i ndet erm i nados no al t era a del i m i -
Revista CEJ, Braslia, n. 36, p. 30-38, jan./ mar. 2007
37
tao do controle jurisdicional: ( ...) a delimitao do controlejurisdicional
da Administrao Pblica no se resolve coma distino entre concei-
tos empricos e conceitos de carter valorativo, pois a indeterminao
pode at mesmo surgir naqueles, enquanto que emdeterminadas
situaes a valorao pode gerar menores dificuldades para a apreci-
ao pelo juiz. Almdo mais, a indeterminao no significa liberdade
para a definio dos pressupostos, mas apenas uma particular posi-
o da Administrao que permite a tomada da deciso prvia, sujeita
a reviso pelo Judicirio. Este temo dever de controlar a ponderao
das circunstncias determinantes da aplicao da norma, para que se
verifique seu enquadramento no texto legal, cujo sentido somente
pode ser definido atravs da interpretao. ( SICCA, op. cit., p. 256) .
25 CARVALHO, Cri sti ano. Teoria do Sistema Jurdico: di rei t o, econom i a,
tri butao. So Paul o: Quarti er Lati n do Brasi l , 2005, p. 79.
26 BULLINGER, Martin. A Discricionariedade da Adm inistrao Pblica. Re-
vista de Cincia Poltica, v. 30, n. 2, p. 22, abr/ jun, 1987.
27 Ri t a To u r i n h o cl ar a n esse sen t i d o : Nos conceitos jurdicos
indeterminados, que no so exclusivos do direito pblico, conforme j
observado, estamos diante de normas comconceitos de valor (boa-f,
probidade, justo preo) ou experincia (premeditao, fora irresistvel),
conceitos estes que dependemde exerccio interpretativo para alcan-
ce do seu sentido, que podero variar de acordo como tempo e o
espao, no importa, pormsempre voltados a atingir umentendi-
mento comum, aceito pelo meio social. O intrprete, ao desenvolver o
raciocnio de interpretao, chegar a uma nica soluo para o caso
concreto, no lhe sendo possvel adotar tal ou qual conceito, guiado
por uma liberdade subjetiva. ( TOURINHO, Rita. A discricionariedade
adm i ni st rat i va perant e os concei t os j urdi cos i ndet erm i nados. Revista
de Direito Administrativo, Ri o de Janei ro, n. 237, p. 324-325, j ul ./ set .
2004) .
28 Segurana pbl i ca , m oral i dade pbl i ca , hi gi ene pbl i ca , sal ubri -
d ad e p b l i ca , o u i n t er esse p b l i co , ser i am exem p l o s d esses co n cei -
tos vagos. ( BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 19.) .
29 Idem , p. 20. Assi m , para Cel so Antni o Bandei ra de Mel l o basta que um a
d as i n t e l e c e s n o se j a r az o v e l p ar a q u e se j a af ast ad a a
di scri ci onari edade. Quanto a esse ponto, Fl ori val do Dutra de Araj o
ap o n t a u m a r el ev an t e co n t r ad i o : Se os conceitos jurdicos
indeterminados so umfator que potencialmente desencadeia
discricionariedade, como pretender limit-la invocando razoabilidade?
Haver algumconceito mais fluido, vago, indeterminado, que
razoabilidade? Como, ento, pretender limitar discricionariedade por
meio de outro elemento que leva discricionariedade?
Cl ar o est q u e est e d i l em a so m en t e se ap r esen t ar se vi sl u m b r ar m o s
n o s c o n c e i t o s j u r d i c o s i n d e t e r m i n a d o s u m a v e r t e n t e d a
di scri ci onari edade, concl uso aqui j rej ei tada.
Precisamente pelo fato de que a razoabilidade, como todo conceito
indeterminado, no leva discricionariedade, que se pode vislum-
brar nela o mtodo adequado a se perquirir o mais apropriado enten-
dimento do texto legal a ser aplicado. ( ARAJO,op. cit., p. 119) .
30 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 22.
31 Idem , p. 23.
32 Idem .
33 Essa i d i a exp r essa p el o au t o r n a segu i n t e p assagem : Pode dar-se
que terceiros sejamde outra opinio, mas no podempretender que
s eles estejamna verdade, e que os outros tenhamopinio falsa
( BANDEIRA DE MELLO, op cit.p. 23) .
34 Idem , p. 23-24.
35 Idem , p. 29.
36 Idem , p. 35.
37 Idem , p. 34.
38 Idem , p. 34-35.
39 Er o s Ro b er t o Gr au val e-se d e i n t er essan t e exem p l o p ar a d em o n st r ar
que a apl i cao de concei t os j urdi cos i ndet erm i nados no conduz
di scri ci onari edade adm i ni strati va: O preenchimento dos conceitos jur-
dicos abertos de ser empreendido, tal como anteriormente enfatizei,
mediante a considerao de dados extrados realidade. Considere-
se, como tema para umexerccio dessa ordem, o conceito de servio
adequado, tomado pelo art. 167, I, da vigente Constituio Federal.
Suponha-se ento, para tanto, que empresas permissionrias de trans-
porte coletivo intermunicipal de passageiros tenhaminstalado, em
seus veculos, as catracas nas quais so cobradas as tarifas pelos
servios prestados junto s portas traseiras dos mesmos, portas essas
pelas quais se d o acesso dos usurios dos servios a eles. Esse fato
efetivamente ocorreu, no Estado de So Paulo. E, mais, as empresas
emquesto, que operavamo servio entre os Municpios de Santos,
So Vicente e Cubato, instalaram, nos pequenos espaos que resta-
vamentre as portas de acesso aos veculos e as catracas, grades
direcionadoras do fluxo de usurios. Comisso, as dimenses daqueles
pequenos espaos, entre as portas de entrada e as catracas, foram
reduzidas de maneira extrema. Assimprocederamaquelas empresas
a pretexto de impedir que os usurios dos veculos se evadissempelas
portas traseiras, sempagar a tarifa pelo transporte.
Os usurios do servio passarama denominar aqueles pequenos
espaos fsicos de chiqueirinhos. Neles se amontoavampassageiros
que, a cada ponto de parada dos veculos, ingressavamnos mesmos,
permanecendo por algumtempo literalmente imprensados entre
catracas e portas de entrada. Por isso mesmo os condutores desses
veculos eramobrigados a trafegar pelas vias pblicas comas aludidas
portas abertas, o que, mais de uma vez, deu causa a quedas de
passageiros de veculos. Umdeles, inclusive, emvirtude disso, sofreu
ferimentos tais que lhe provocarama morte.
( ...)
A conduta de que cogitamos instalao, nos veculos, de catracas de
cobrana de passagens junto s portas de acesso a eles, como
acrscimo de grades que delimitamos chiqueirinhos compromete,
nitidamente, a segurana dos usurios do servio pblico.
Cumpre indagar, pois, se a proviso da segurana dos usurios do
servio requisito da manuteno de servio adequado.
Ora, no podemos vacilar emdar resposta afirmativa a tal indagao.
Por certo e fora de qualquer dvida a preservao da segurana
dos usurios requisito daquela manuteno, de servio adequado.
( ...)
A co n cl u so , co n t u d o , d eco r r eu d i r et am en t e d o p r een ch i m en t o d o
concei t o de servi o adequado que envol veu, ni t i dam ent e, a pondera-
o de dados ext rados da real i dade. Parece-m e t er i sso rest ando bem
evi dente. ( GRAU, op. cit., p. 100-106) .
40 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p . 34-35, 2003. Do m esm o m o d o Cel so
Lui z Moresco. H necessidade de conceitos indeterminados para ga-
rantir que a administrao faa uso de poder discricionrio e adote a
melhor soluo para o caso concreto. ( M ORESCO, Cel so Lu i z. Co n cei -
t os Jurdi cos Indet erm i nados. Revista Trimestral de Direito Pblico, n.
14, p. 94, 1996.) .
41 Ge r so n d o s San t o s Si cca b e m o b se r v a q u e ( . . . ) embora a
discricionariedade no se apresente como arbitrariedade, entendi-
mento j sustentado de h muito pela doutrina e jurisprudncia ptri-
as, a sua definio no sentido de umespao aberto a valoraes
conferido ao administrador para tomar a melhor deciso no caso
concreto acaba por ignorar os verdadeiros momentos de autonomia
do agente pblico. Se o espao lhe conferido para tomar a deciso
que melhor atenda finalidade legal ou melhor observncia dos
princpios informadores, no se est diante de uma verdadeira liber-
dade, e sim, de estrita vinculao, e o agente deve demonstrar, por
meio da motivao do ato, o raciocnio jurdico que o levou a entender
que a soluo adotada a melhor diante das circunstncias. Por via de
conseqncia, se o ato deve identificar a soluo correta, sua reviso
plena pelo Poder Judicirio dever ser plenamente admitida, tendo
emconta a legitimidade desse poder para a garantia dos Direito
Fundamentais. ( SICCA, p.139-140)
42 A afi rm ao de Eros Roberto Grau: A suposio da existncia de apenas
uma definio verdadeira exata insatisfatria no mbito do
Direito. No h, nele, uma definio exata dequalquer termo conceitual,
mas sempre umelenco de significaes, de cada termo, conversvel
emelenco de definies corretas. Vimos j que, no Direito, para cada
problema podemser discernidas inmeras solues, nenhuma delas
exata, pormtodas corretas. O dinamismo e a complexidade da
realidade social reclamama disponibilidade de umarsenal de solu-
es corretas a seremadotadas pelo aplicador do Direito.
De outra parte, emrazo das mesmas causas acima referidas
complexidade e dinamismo da realidade social a priso do aplicador
do Direito a uma concepo ontolgica unidimensional torna-se tam-
bminsatisfatria. ( GRAU, op cit., p. 78.) . O aut or , nat ur al m ent e, est
exam i nando a questo no m bi to do di scurso de val i dade ou j usti fi cao
da norm as, no qual , de fato, o enunci ado l egal pode i ndi car di versas
so l u es.
43 SICCA, op. cit., p. 128.
44 Idem .
45 CHAMON JUNIOR, Lcio Antnio. Teoria constitucional do Direito Penal:
contri bui es a um a reconstruo da dogm ti ca penal 100 anos depoi s.
Ri o de Janei ro: Lum en Juri s, 2006, p. 143-144.
46 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 36.
Revista CEJ, Braslia, n. 36, p. 30-38, jan./ mar. 2007
38
47 HABERMAS, Jrgen. ApudGALUPPO, Marcelo Gam pos. Igualdade e
Diferena: Est ado dem ocrt i co de Di rei t o a part i r do pensam ent o de
Haberm as. Bel o Hori zonte: Mandam entos. 2002, p. 144.
48 GNTHER, Kl aus. Um a concepo norm ati va de coernci a para um a
teori a di scursi va da argum entao. Trad. Leonel Cesari no Pessa. Cader-
nos de Filosofia Alem6, p. 97, 2000.
49 CARVALHO NETTO, Menel i ck de. Da responsabi l i dade da adm i ni strao
pel a si tuao fal i m entar da em presa pri vada econom i cam ente vi vel por
i nadi m pl nci a ou retardo i ndevi do da sati sfao de val ores contratados
com o cont raprest ao por obras real i zadas. Revista da Ordemdos
Advogados. Braslia: OAB, v. 26, n. 63, p. 146, jul./ dez. 1996.
50 SICCA, op. cit., p. 125.
51 A m oti vao ou fundam entao do ato adm i ni strati vo o seu di scurso
j usti fi cador, a expl i ci tao das razes que l evaram a Adm i ni strao a
pratic-lo. ( ARAJO, op. cit., p. 120.) .
52 A r esp ei t o d o t em a, h excel en t es t r ab al h o s d o u t r i n r i o s, o s q u ai s
dem onst ram que t ant o nos at os di t os vi ncul ados com o nos di scri ci on-
ri os, a m ot i vao i ndi spensvel . No caso dest es, deve-se dem onst rar
que o adm i ni st rador at eve-se aos l i m i t es di spost os na norm a, a qual l he
conf eri u cert a m argem de l i berdade, j que adm i t i u m ai s de um a opo
di ant e de det erm i nado caso concret o.
53 GARCA DE ENTERRA; FERNANDZ, op. cit., p. 393.
Artigo recebido em 12/ 3/ 2007.
ABSTRACT
Byreferring to Klaus Gnthers Theoryof Appropriateness,
the author demonstrates that there is no administrative discretion
upon the interpretation and application of indeterminate juridical
concepts.
As he understands it, the fact that the legislator (justification
discourse) has used an indeterminate juridical concept does not
lead to discretion, once the application discourse, under the sense
of appropriateness, will result in the adequate decision to the
concretesituation, rather than in options for thepublic administrator.
Regarding sanctioning administrative proceedings, in parti-
cular, he concludes that application of such concepts by the
Administration does not jeopardize an extensive jurisdictional
control, since the focus lies on the interpretation and application of
the rule, not on mere judgement grounded in a sense of
convenience and opportunity.
KEYWORDS
Administrative Law; Theoryof Appropriateness; administrative
discretion; Lawphilosophy; administrative proceeding, act.
Flvio Henrique Unes Pereira Assessor de Ministro do STJ e
Presidente do Instituto de Direito Adm inistrativo do Distrito Federal
IDADF.