XXIV ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

GASTOS SOCIAIS E POLTICAS SOCIAIS NOS ANOS 90:

A PERSISTNCIA DO PADRO HISTRICO DE
PROTEO SOCIAL BRASILEIRO


Amlia Cohn
(*)




GT 03 ESTRUTURA SOCIAL E DESIGUALDADE










Outubro 2000


(*)
Docente do Depto. de Medicina Preventiva da FMUSP e pesquisadora do CEDEC.
2

A maioria dos estudos sobre polticas sociais no Brasil, e sobretudo quando se trata da
dcada de 90, enfatiza dois principais ngulos de anlise: o perfil dos gastos no setor e o
arcabouo institucional das polticas setoriais, a no geral tendo como eixo central o processo
de descentralizao. A proposta deste texto analisar o perfil do sistema de proteo social
brasileiro que vem se configurando nesse perodo mais recente, levando-se em conta no s os
gastos sociais, mas enfatizando-se sobretudo a forma pela qual vem sendo enfrentada a questo
da pobreza e da desigualdade social no pas.
Desde logo, no entanto, h que se alertar para o fato de que este texto consiste numa
verso revisitada de artigo j publicado e dedicado anlise das polticas sociais no governo
Fernando Henrique Cardoso
1
. Assim, ele obedecer a mesma estrutura daquele artigo, e que se
desenvolve nuclearmente a partir de trs grandes eixos: o padro de relao e articulao entre
as polticas econmicas e sociais; a relao entre Estado e sociedade na formulao e
implementao das polticas sociais; e a questo da pobreza e da desigualdade social nas
polticas sociais.
A tese central aqui presente a de que as assim concebidas como inovaes e reformas
setoriais empreendidas pelo governo federal durante a dcada de 90, e particularmente na sua
segunda metade, no alteraram o padro de o Estado brasileiro enfrentar a questo social no
pas, e se configuram como um simples (porm grave) desmonte do modelo getulista da era
desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua essncia o padro tradicional de ao do
poder institudo frente questo da pobreza, ou mais precisamente, dos pobres.

O econmico e o social: uma inverso de papis?
Neste pas de tantos paradoxos, esse perodo mais recente vem sendo palco, talvez, de
mais um deles: no perodo de vigncia modelo de Estado desenvolvimentista, a teoria e a
prtica estabeleciam uma clara antinomia entre polticas econmicas e polticas sociais. A
questo social o desenvolvimento social era tida ento como decorrncia natural e bvia do
desenvolvimento econmico, e portanto dos investimentos estatais. E de fato, como todos
sabemos e a literatura confirma, investimentos econmicos naquela poca geravam novos
empregos e criavam novos postos de trabalho em volume significativo, possibilitando assim
um movimento de incluso social dos setores at ento marginalizados (a utilizao desse
conceito aqui proposital) da sociedade via trabalho. Trabalho este regulado atravs do

1
Cohn, A. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social Revista de Sociologia da USP, So Paulo, vol.
11, n 2, 1999 (ed. em 2000), pp.183-198.
3
arcabouo legal trabalhista, previdencirio e sindical herdado do getulismo
2
, e que relegava
exatamente as polticas sociais a segundo plano, uma vez que esse padro bsico de regulao
voltado para as classes assalariadas urbanas era exatamente o que articulava o econmico e o
social.
Nos tempos atuais, aquela relao no s no mais ocorre, uma vez que investimentos
no setor econmico tendem cada vez mais a gerar menos postos de trabalho e a expulsar do
mercado de trabalho contingentes cada vez maiores dos at ento includos, como ela
praticamente se inverte: trata-se, agora, de a poltica econmica se transformar na poltica
social por excelncia.
De fato, parece ser consenso entre nossos economistas que o ltimo plano de
estabilizao econmica - o Plano Real - efetivamente significou em termos imediatos uma
transferncia de renda para os segmentos mais pobres da populao, sobretudo por desoner-
los do assim denominado imposto inflacionrio. Por exemplo, segundo Rocha
3
, dentre
outros, no incio dos anos 90 a incidncia da pobreza estava estabilizada em torno de 44%,
sendo que com o rendimento mdio das pessoas apresentando um ganho real expressivo,
sobretudo para os segmentos que percebiam rendimentos mais baixos, em 1995 a pobreza cai
para 33,3% (49 milhes de pessoas), e o que importante, afetando todos os estratos de
residncia e regies. No entanto, a prpria autora assinala que essa reduo da pobreza
absoluta que se verificou aps o plano de estabilizao no se deve somente a ele,
isoladamente, mas resulta de uma combinao favorvel de fatores, j que o objetivo da
poltica governamental esteve centrado na estabilizao dos preos.
No entanto, embora tambm assinalado por inmeros estudos, vrios deles tambm de
autoria de economistas, no to consensual assim a interpretao de que esse impacto
redistributivo do Plano Real tenha j se esgotado. Rocha (1999), por exemplo, interpretando o
perfil da curva da proporo de pobres para valores da linha de pobreza no perodo de 1993 a
1997, mostra como as propores de pobres, que correspondem a linhas de pobreza
assumindo valores entre 1/4 e 2 salrios mnimos para a renda familiar per capita, so
praticamente coincidentes nos [ltimos] trs anos. Esses resultados indicam que os efeitos
distributivos do Plano Real em nvel nacional j tinham se esgotado em setembro de 1996 e
que a proporo de pobres se estabilizava num novo patamar em torno de 34% (p. 9). Por

2
Fato este importante de ser assinalado, uma vez que a proposta do ento recm-eleito presidente da Repblica,
em 1994, era exatamente a de virar a pgina da histria pondo fim ao modelo getulista at ento vigente.
3
Rocha, Sonia. Pobreza e desigualdade no Brasil O esgotamento dos efeitos distributivos do Plano Real,
Congresso Brasil-Portugal Ano 2000, Sesso de Sociologia e Antropologia, Fundao Joaquim Nabuco, Recife,
setembro de 1999, pp. 1 e segs. (no prelo).
4
outro lado, nesse mesmo texto assinalado como, em que pese a reduo da incidncia de
pobreza de 44% para 34%, suas principais caractersticas estruturais persistem e se mantm
nesse novo patamar: seu forte e histrico componente regional e rural, em que pese o fato de a
maioria dos pobres se concentrarem nas reas urbanas, sobretudo nas reas metropolitanas.
Mas se esses fatos em si no so surpreendentes, o que chama a ateno exatamente a
partir desse quadro social a nova articulao que vem se esboando entre as polticas
econmicas e sociais, desenhando um novo perfil de sistema de proteo social no pas.
Esgotado o potencial redistributivo do plano de estabilizao, a poltica econmica volta a
ditar com mo frrea os destinos das polticas sociais no pas: a estabilizao a qualquer
custo torna-se agora a principal alavanca para a promessa de um crescimento econmico
sustentado, e a imerso do pas no seleto circuito dos pases de ponta. Assim, claro que num
outro nvel de complexidade, as polticas sociais tornam-se cada vez mais no s refns das
diretrizes macroeconmicas, mas num movimento paradoxal, elas em si se constituindo como
fonte potencial de poupana interna ( o caso das propostas governamentais de reforma do
sistema de previdncia social, por exemplo), ou como um novo mercado de investimento
privado subsidiado pelo Estado, haja vista o instrumento da renncia fiscal para as reas de
sade e educao configurando-se a rea social num setor altamente lucrativo para o capital
privado.
Mas esse no um fenmeno novo na nossa histria: a vasta literatura a respeito de
nosso sistema previdencirio registra como ele se configurou ao longo das dcadas para alm
de um instrumento de regulao social num mecanismo de poupana interna para
investimentos no setor produtivo da economia nos moldes do modelo desenvolvimentista
4
. A
grande diferena entre aquele momento e o atual residiria exatamente no fato de as reformas
atuais estarem voltadas para a gerao de poupana para o capital privado, enquanto naquele
momento a preocupao central era com investimentos de infra-estrutura pelo prprio setor
estatal, com o objetivo de se criarem as condies necessrias para investimentos privados no
setor industrial.
Quanto sua dimenso de mecanismo de regulao social, este tambm sofre uma
mutao radical: no se trata mais de instituir direitos, mesmo que traduzidos no que Santos
5

denominou em um de seus estudos clssicos de cidadania regulada, mas agora de
desinstitucionalizar esses direitos, transladando para a esfera privada a responsabilidade do
cidado pela sua proteo social. Em resumo, o sistema de proteo brasileiro da cidadania

4
Cohn, A. Previdncia Social e processo poltico no Brasil. So Paulo: Editora Moderna, 1980.
5
Santos, W. G. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979.
5
regulada vem sendo substitudo pela construo de um novo perfil de proteo social
fundamentado num processo crescente do que Born nomeou de forma precisa, apesar de uma
certa deselegncia do termo por ele utilizado, de descidadanizao
6
.
Acresce-se ainda um novo elemento: at o final da dcada de 80, o sistema de proteo
social brasileiro tem como pilar central o trabalho. Em outros termos, os direitos sociais aqui
constitudos e incorporados pelo Estado tm como via de acesso o trabalho, nucleando-se dessa
forma o estatuto de cidadania sempre associado insero do indivduo no mercado formal de
trabalho, diferindo-se assim formas de acesso a distintos tipos de servios e benefcios entre os
ativos e os pobres; estes constituem-se historicamente no pblico-alvo por excelncia dos
servios estatais e/ou da filantropia.
Nos anos mais recentes, esgota-se esse modelo de regulao social no que diz respeito
ao nosso sistema de proteo social, simplesmente porque anteriormente j havia se esgotado o
modelo de acumulao e desenvolvimento econmico, tambm este pautado no trabalho. O
movimento agora vai no sentido de se desvincular o perfil do sistema de proteo social da
insero dos indivduos no mercado de trabalho, vinculando-o situao dos respectivos nveis
de renda.
Configura-se, assim, um movimento inverso quele que caracteriza a construo e a
dinmica dos sistemas de welfare state dos pases centrais: l, uma de suas principais
caractersticas reside na desvinculao entre acesso a servios e benefcios sociais bsicos da
situao dos indivduos no mercado, o que viabilizado sobretudo por seu modelo bsico de
financiamento atravs fundamentalmente dos recursos fiscais, traduzindo-se, apesar das
nuances das distintas experincias dos diferentes pases, num acesso universal, e equnime
proteo social. Aqui, no s se assiste a um movimento de desmonte e negao dos direitos
sociais conquistados, e caracterizados fundamentalmente pela dicotomia entre aqueles
segmentos que pertencem ao mercado formal de trabalho (e no seu interior hierarquizados pela
insero desses trabalhadores pelos setores da economia) e aqueles no pertencentes ao
mercado de trabalho. Nesse movimento, o sistema de proteo social, este sim condizente com
os processos em curso de globalizao e com a opo poltica brasileira de insero de nossa
economia nesse novo contexto atravs do que Tavares denominou de um modelo de ajuste
passivo, vale dizer, da opo nacional pela via de uma modernizao conservadora
7
.

6
Born, A. Os novos Leviats e a polis democrtica: neoliberalismo, decomposio estatal e decadncia da
democracia na Amrica Latina. In: Sader, E. e Gentili, P. Ps-neolibarelismo II Que Estado para que
democracia?. Petrpolis: Editora Vozes/CLACSO, 1999, pp.7-67.
7
Tavares. M. C. e Fiori, J. L. Desajuste global e modernizao conservadora. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra,
1993.
6
E exatamente essa opo que faz com que as polticas sociais, ao mesmo tempo que
tal como quando da vigncia do modelo desenvolvimentista continuem subjugadas e
determinadas s diretrizes e polticas macroeconmicas, elas passem com elas a se articular de
forma diversa: ou como mecanismo de poupana agora individual destinada a
investimentos do capital privado e com isso alavancar o crescimento econmico, ou
secundariamente e de forma indireta, como se ver adiante, continuando a ser o que vm sendo
sobretudo a partir das quatro ltimas dcadas mecanismo de capitalizao do setor privado
produtor de servios sociais, sem que este tenha que correr os riscos do mercado. Tome-se
como exemplo, aqui, a sade: atravs do sistema previdencirio, o setor privado produtor de
servios constituiu-se, consolidou-se e se transformou num slido setor de capitalizao, tendo
como fator essencial apesar de todas as mazelas que suas lideranas apontam com relao ao
Estado como um mal pagador o prprio Estado, uma vez que atravs do sistema
previdencirio este lhe garantia um mercado consumidor cativo e que o dispensava da
concorrncia com seus pares
8
.
Na atualidade, portanto, configura-se uma dupla rede de sistema de proteo social no
pas: aquela prpria dos segmentos com acesso ao mercado, e aquela destinada aos pobres, e
portanto queles segmentos que, por no possurem recursos para acessarem a primeira,
transformam-se em dependentes da proviso dos servios pelo Estado. No entanto, este
processo no pouco complexo, uma vez que sua articulao com a lgica macroeconmica
altamente diferenciada, tanto em termos da relao pblico/privado quanto em termos setoriais
e mesmo intra-setoriais. Em que pese isso, no entanto, todo o sistema encontra-se, necessrio
que se frise, sob a gide dos ditames macroeconmicos, variando somente sua forma de
articulao com as diretrizes macroestruturais.
Nesse sentido, acompanhar o gasto social talvez seja um caminho que permita indicar
as lgicas a presentes, embora certamente no seja suficiente nem o mais elucidativo para o
processo em curso. Para o exerccio que vem aqui sendo desenvolvido, talvez seja suficiente
to somente assinalar o comportamento dos gastos com sade e educao no perodo mais
recente, por ilustrar exatamente duas modalidades distintas de mecanismos de financiamento
desses servios sociais bsicos sob encargo da proviso do Estado.

8
O setor privado de sade no Brasil um dos mais sofisticados e complexos da Amrica Latina, tanto em termos
de disponibilidade tecnolgica quanto de diferenciao de modalidades de organizao, abrangendo parcela
significativa da populao (1/5) e movimentando volume significativo de recursos, atingindo aproximadamente
3% do PIB, segundo dados extrados do estudo de Almeida, C. O Mercado Privado de Servios de Sade no
Brasil: panorama atual e tendncias da Assistncia Mdica Suplementar. Braslia: IPEA, 1998 (Textos para
Discusso n 599). Vale notar, no entanto, que os dados, basicamente fornecidos pelo prprio setor, sofrem uma
enorme variao, o que indica a necessidade urgente de um mapeamento mais preciso do mesmo.
7
No que diz respeito educao, em que pese o fato de seus recursos serem
constitucionalmente vinculados ao oramento da Unio, bem como das demais esferas de
governo, nota-se que os gastos federais no setor vm sofrendo um ligeiro declnio. Em valores
constantes de junho de 1998 (R$ milhes), o volume de recursos gastos passou de R$9.106,6
em 1995 para R$8.218,0 em 1998
9
. De fato segundo Oliveira
10
, a rea Educao conhece uma
reduo contnua e crescente do volume de recursos para ela destinado, acumulando perdas
de 17,3% no perodo [entre 1994-96] e apresentando taxas negativas de 4,4% em 1995, e
18,9%, em 1996, na variao absoluta ocorrida nos gastos nesses anos.
Interessante notar que, segundo esse estudo, o mesmo no ocorre no caso do setor
sade, que apresenta inicialmente um expressivo aumento de recursos de 21% somente no
ano de 1995, respondendo ento o setor por 16,6% da expanso dos gastos registrada entre
1995/1994, seguida dos cortes promovidos no ano seguinte, e que representaram em termos
negativos 45% da variao total dos gastos sociais de ento. Neste caso, no entanto, vale o
destaque de dois componentes: o primeiro deles que o mecanismo de financiamento da sade
basicamente realizado por transferncias negociadas de recursos para as esferas subnacionais,
sendo que eles no so, tal como no caso da educao, vinculados ao oramento da Unio; o
segundo deles, que a sade conta, a partir de 1996, com recursos adicionais provenientes da
CPMF.
Se ambos os setores comungam o fato de verem o comportamento da curva dos
recursos a eles destinados ser declinante, diferem no entanto quanto natureza dos mesmos,
salientando-se o fato de que nem mesmo a sua vinculao constitucional ao oramento federal
traduz-se em mecanismo eficiente de defesa de sua preservao frente s investidas das
necessidades impostas pela racionalidade macroeconmica. Por outro lado, o prprio Oliveira
chama a ateno para a necessidade de se levar em conta a composio desses gastos na
interpretao do significado dessa tendncia. Aponta o autor que ambas so reas em que a
participao da folha de salrios nos custos totais elevada, e que sofreu uma retrao
significativa, o que por sua vez no oblitera o fato de ter havido uma contrao acentuada dos
investimentos governamentais nesses setores.
No que diz respeito previdncia social, esta sim tendo financiamento de carter
contributivo, ela vem apresentando nesse perodo um crescimento acumulado significativo dos
gastos (da ordem de 40,2%), respondendo por 63,7% da variao absoluta registrada no

9
Kerstenetsky, C. L. e Carvalho, F. C. At que ponto o Brasil honrou os compromissos assumidos em
Copenhague?. In: Observatrio da Cidadania Brasil. Rio de Janeiro: IBASE, 2000.
10
Oliveira, F. A. Evoluo, determinantes e dinmica do gasto social no Brasil: 1980/1996. Braslia: IPEA, 1998,
p. 56 (Textos para Discusso n 649).
8
montante total dos mesmos. Segundo Oliveira, os gastos com previdncia social e com os
benefcios aos servidores pblicos federais absorveram no perodo cerca de 90% do aumento
dos gastos ocorrido no trinio, o que pe em evidncia a sua importncia na composio do
GSF
11
.
Por outro lado, o texto de autoria de Oliveira, Beltro e Pasinato
12
aponta dois fatores
importantes: um, de que a maior parte dos problemas relativos ao equilbrio contbil do sistema
previdencirio brasileiro deve-se aos sistemas que atendem o funcionalismo pblico, uma vez
que o dficit comparativamente menor do sistema do INSS repousa no acentuado acrscimo
das contribuies dos empregados e empregadores; e dois, que os sistemas de previdncia
social ocupam lugar central e portanto estratgico no que diz respeito ao dficit pblico
brasileiro.
Por sua vez, o enfrentamento da questo da dvida pblica brasileira, e portanto do
dficit pblico, assume papel absolutamente central na manuteno da estabilidade da moeda,
reforando-se assim o ciclo vicioso da incompatibilidade entre as exigncias da racionalidade
macroeconmica e a efetivao dos direitos sociais, repondo-se portanto a antinomia, no nosso
caso clssica, entre o econmico e o social.
Mais do que isso, acentua-se a conformao, no pas, de um sistema dual de proteo
social, submetido a distintas lgicas na sua articulao com a dinmica macroeconmica: um
subsistema relativo aos benefcios sociais securitrios, de carter contributivo, e outro relativo
aos benefcios sociais assistenciais, de carter no contributivo, e portanto em tese
potencialmente redistributivo sempre e quando financiado com recursos do oramento fiscal.
No entanto, como aponta Oliveira, em ambos os casos evidencia-se o fato de os recursos
destinados rea social configurarem-se como o amortecedor por excelncia no
cumprimento das exigncias impostas pelos ditames do modelo de ajuste estrutural e de
estabilizao econmica vigentes.
E talvez, exatamente por isso, que a agenda do debate pblico construda pelos
governantes desse perodo mais recente tenha como eixo dominante o volume dos gastos,
seguido do refro no aleatrio de que o problema no o volume de recursos destinado s
polticas sociais, uma vez que se gasta muito na rea social (cerca de 21% do PIB, o que
tomado em termos absolutos uma verdade), mas se gasta mal. Com isso, na prtica desvia-se
da anlise da antinomia apontada, focalizando-se a ateno nos procedimentos burocrticos-

11
Oliveira, F. A., op. cit., p. 59.
12
Oliveira, F. E. B., Beltro, K. I. e Pasinato, M. T. M. Reforma estrutural da Previdncia: uma proposta para
assegurar proteo social e eqidade. Braslia: IPEA, 1999 (Texto para Discusso n 690).
9
institucionais do aparato estatal voltado para o setor
13
. Nesse sentido, o debate pblico
orquestrado pelo governo nestes ltimos anos sobre a questo social no Brasil leva a se
desconhecer o fato de que a articulao entre polticas econmicas e polticas sociais continua
obedecendo mesma lgica da era desenvolvimentista, em que pese a ampliao significativa
da diversidade e complexidade destas ltimas nesse perodo.

O social e o poltico: a naturalizao da pobreza
Essa antinomia que se estabelece entre o econmico e o social na concepo hoje
prevalecente no pas encontra seu correspondente na relao entre o poltico e o social na exata
medida em que este tende a ser concebido como um mero somatrio de problemas sociais.
Em conseqncia, a questo social passa a ser enfrentada atravs de um somatrio de polticas
e programas sociais setorializados, sem a presena de um projeto para a sociedade que as
articule e imprima um sentido poltico ao seu conjunto. Com isto, a questo social no Brasil
deixa de ser uma questo de incluso social via trabalho, forma clssica de regulao social no
capitalismo moderno antes da terceira revoluo tecnolgica, e passa a ser uma questo de
incluso social via consumo, o que faz com que passem a prevalecer novos padres de
regulao social, e que consistem exatamente num processo de desregulao dos direitos de
cidadania regulada at ento vigentes e de conseqente ruptura dos contratos sociais
preestabelecidos, levando ao que Francisco de Oliveira denomina de totalitarismo neoliberal
e Boaventura de Sousa Santos de fascismo social
14
.
Por outro lado, a literatura sociolgica atual vem apontando para a complexidade social
que caracteriza a realidade contempornea, no fundo recuperando-se o questionamento de
Offe
15
sobre at que ponto o trabalho permanece como uma categoria sociolgica chave.
Fitoussi e Rosanvallon
16
, por exemplo, valem-se do conceito de sociedade opaca para
designar essa nova realidade, chamando a ateno para o deslocamento que a questo social
vem sofrendo nos dias atuais: passa-se de uma anlise global do sistema (explorao,

13
Note-se, no entanto, que este discurso vem muito recentemente sendo alterado pelo prprio governo. Em artigo
da Folha de S. Paulo, de 18 de setembro do corrente, o secretrio-executivo do Ministrio da Sade d o seguinte
ttulo a artigo de sua autoria: A sade gasta bem, obrigado. Bem verdade que nesse mesmo texto, da a cautela
da autora que optou por to somente valer-se de anlises de dados econmicos realizados por economistas, com a
soberba que marca o grupo governante atual, o autor frisa que o Siafi no um equipamento como videogame,
para ficar brincando e dele extrair concluses equivocadas sobre o gasto pblico.
14
Oliveira, F. Privatizao do pblico, destituio da fala e anulao da poltica: o totalitarismo neoliberal. In:
Oliveira, F. e Paoli M. C. (orgs.). Os sentidos da democracia Polticas do dissenso e hegemonia global.
Petrpolis: Editora Vozes, 1999, pp. 55-82; Santos, B. S. Pela mo de Alice O social e o poltico na ps-
modernidade. So Paulo: Ed. Cortez, 1995.
15
Offe, C. Trabalho: a categoria sociolgica chave?. In: Capitalismo desorganizado. So Paulo: Ed. Brasiliense,
1989.
16
Fitoussi, J-P. e Rosanvallon, P. Le nouvel ge des inegalits. Paris: ditions du Seuil, 1996.
10
repartio etc.) para uma perspectiva focalizada exatamente nos segmentos da populao
socialmente mais vulnerveis. Em decorrncia, segundo os autores, passa-se a uma
simplificao do social, reforada pela perda da fora nessa nova ordem das identidades
coletivas.
Em que pese a referncia desses autores ser a realidade francesa, e de eles chamarem
ateno para o fato de que as desigualdades sociais, mesmo que no apresentem na sua
referncia necessariamente a amplitude do passado, no s permanecem acentuadas como sua
natureza mudou. Mas se com isso buscam apontar para o fato de que nas sociedades atuais no
so mais as identidades coletivas relativamente estveis que so necessrias de ser descritas e
incorporadas, apontam tambm para a necessidade de se destacar a importncia agora dos
percursos individuais e sua variao no tempo.
Transpondo esse alerta para o caso brasileiro, fica claro que em nossa realidade as
desigualdades brutais de renda no s persistem e tendem a se acentuar, haja vista a
persistncia num patamar extremamente elevado do coeficiente de Gini, como a elas se
associam as condies da velha e da nova pobreza, esta fruto do modelo de ajuste
estrutural de nossa economia que vem sendo adotado.
Isso porque, se aqui tambm no mais prevalece o padro de integrao/excluso social
e conseqentemente de regulao social pautado pelo trabalho, e cada vez mais vem sendo
comprovada a impossibilidade de se estabelecer um padro de integrao social via mercado,
as desigualdades sociais tendem a se manifestar atravs de outras formas de polarizao, no
mais a partir das identidades coletivas tradicionais, relativamente estveis. Essas novas formas
de polarizao, por sua vez, tendem a se expressar em termos dos segmentos sociais
globalizveis versus no globalizveis (termos utilizado por Fiori); includos versus excludos;
organizados versus no organizados. Dessa forma, opacidade social associa-se a
radicalizao das segmentaes e desigualdades sociais estruturalmente presentes em nossa
sociedade.
De forma paralela e articulada, ocorre um processo de naturalizao da pobreza: ela
agora vem sendo tida como fatalidade, fruto da globalizao, e portanto criada por um fator
externo nossa realidade e fora do controle nacional e do governo. Em conseqncia e
expresso da aliana da elite poltica governante nos ltimos anos, verifica-se a associao de
representantes da mais tradicional oligarquia com os setores industriais e financeiros
potencialmente mais modernos, numa estranha combinao que acaba por favorecer o retorno
ao passado, tambm recente, dos tempos autoritrios: a pobreza como problema social somente
11
ganha presena no cenrio poltico quando, e somente quando, decodificada tecnicamente
como questo social.
Enfrentar a pobreza, dessa perspectiva, significa a formulao de polticas sociais
focalizadas nos grupos sociais identificados atravs de parmetros tcnicos como socialmente
vulnerveis o principal deles a renda. E com isso verifica-se um processo crescente de
naturalizao da pobreza, uma vez que a questo social passa a ser remetida no campo
poltico aos limites restritos do alvio da pobreza, no geral esta sempre tomada em termos
absolutos, e no em termos da desigualdade social vigente no pas. Ao mesmo tempo, verifica-
se um consenso nas anlises sobre a pobreza no Brasil de que a principal causa de sua
persistncia reside na concentrao da renda, sobretudo nos estratos de mais alta renda
17
.
Dessa forma, a conformao de um sistema dual de proteo social vai se dando no
mais referido insero ou no dos indivduos no mercado formal de trabalho, mas a nveis de
renda que traduzem a sua capacidade contributiva segundo o estrato de renda em que se
inserem, o que nos tempos atuais significa numa pequena parcela daqueles que tm a
possibilidade de serem includos ou passveis de serem globalizveis, nos termos de Fiori
18
-
nesse novo modelo econmico que o autor denomina de novssima dependncia. Em
conseqncia, verificam-se, de um lado, polticas de universalizao de um patamar bsico de
acesso a determinados nveis de benefcios e servios sociais, financiadas com recursos
oramentrios, e de outro um sistema privado, no geral subsidiado pelo Estado, e destinado aos
segmentos sociais com capacidade de acesso a esse mercado.
Dessa forma, transpe-se para a esfera da responsabilidade privada a garantia da
satisfao de determinadas necessidades sociais bsicas famlia, vizinhana, filantropia etc.
ao mesmo tempo que, coerente com essa perspectiva que vem sendo adotada, se faz a defesa
da focalizao das polticas sociais a partir da constatao dos limites estruturais do prprio
Estado: insuficincia de recursos, agravada pela crise fiscal do Estado, heranas do prprio
modelo de Estado desenvolvimentista antes prevalecente, dentre outros. Diante desse quadro, o
que vem ocorrendo um sistema igualmente dual nas possibilidades de representao poltica
na formulao das demandas polticas na rea social: aquele dos inseridos e aquele dos no
inseridos, ou dos organizados e dos no organizados; ou, o que se torna estratgico na

17
Dentre inmeros outros, Rocha, S., op. cit.; Oliveira, F. A., op. cit.; e as vrias anlises de Ricardo Paes de
Barros.
18
Fiori, J. L. A governabilidade democrtica na nova ordem econmica. So Paulo: IEA/USP (Coleo
Documentos, Srie Teoria Poltica n 13).
12
atual conjuntura, daqueles segmentos que vm se revelando capazes de construrem sua prpria
identidade social no interior de um quadro de carncias e aqueles que no o so
19
.
Em resumo, na essncia, o que vem se consolidando, a partir da persistncia do domnio
absoluto do econmico sobre o social, a constituio de um novo modelo de solidariedade
social baseado na lgica de a cada um segundo sua capacidade prpria de poupana durante
seu perodo ativo e de ao Estado caber a responsabilidade no campo social somente e to
somente pelos mais pobres. A traduo imediata disto, nas reas de sade e educao, por
exemplo, verifica-se na universalizao acentuada que vem ocorrendo no acesso a nveis
fundamentais e bsicos de servios sob a responsabilidade do Estado ensino fundamental e
ateno de nvel primrio, sem no entanto se lograr a integrao do acesso aos distintos nveis
de complexidade, seja na rea do ensino seja na rea da sade. O que vem ocorrendo que o
Estado vem atuando fundamentalmente nos dois extremos o nvel bsico, pblico-estatal e o
nvel superior e de mais alta complexidade, pblico e privado, mas apresentando um acelerado
perfil privatizante. Criam-se em profuso e busca-se regulamentar universidades privadas, e
busca-se regular o sistema supletivo de assistncia mdica atravs da Agncia Nacional de
Sade, por exemplo.
nesse contexto que vem se dando o debate, ou melhor, o embate sobre a questo da
reforma do Estado. Do ponto de vista estrutural, o que est em jogo a definio do papel do
Estado no campo das polticas sociais: a amplitude das reas sob sua responsabilidade de
atuao no campo social, suas competncias diante das novas formas de regulao social que
vm sendo forjadas, e que crescentemente no s se distanciam do trabalho como se
aproximam do fator renda, e em conseqncia da questo da excluso social. E do ponto de
vista da dimenso burocrtico-administrativa, no menos importante, necessrio que se frise,
o que est em jogo o debate sobre as novas formas possveis de gerenciamento dos
equipamentos sociais pblico-estatais.
Ambas essas dimenses confundem-se na agenda do debate pblico atual e acabam por
confluir em defesas da descentralizao, da focalizao e de novas formas de parceria entre
Estado, mercado e sociedade. Na essncia, o que est em jogo, da perspectiva do poder central,
a racionalizao do gasto social, e que acaba por estruturar a forma pela qual vem sendo
equacionado no s o processo de descentralizao das polticas sociais, como a sua
focalizao. Quanto descentralizao, necessrio que se frise a contradio a presente,
registrada por parte da vastssima literatura a respeito, entre os interesses dos nveis central e

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Registre-se aqui um dos fatos mais significativos na nossa histria contempornea, e que foi a invaso, assim
interpretada pelos includos, de um shopping no Rio de Janeiro por um movimento dos sem teto.
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local: em consonncia com o modelo econmico vigente, para o nvel central ela vem
significando a possibilidade do exerccio de maior controle sobre o gasto social, contribuindo
portanto para a reduo do dficit pblico, enquanto para o nvel local ela vem representando
maiores encargos na resposta s demandas e necessidades sociais que se manifestam nesse
mbito, mas geradas por processos macroeconmicos
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. Constata-se, assim, a configurao de
um processo de crescente especializao de funes entre as esferas da federao, conforme
apontado no estudo de Oliveira.
Por outro lado, ainda na dimenso poltica, a descentralizao vem sendo apontada
como um importante fator de democratizao do Estado, no s pela proximidade que
possibilita entre governantes e governados, mas sobretudo pelos espaos institucionais de
participao da sociedade previstos na Constituio de 1988, e que consistem nos Conselhos
setoriais (presentes em todas as esferas de governo). No entanto, estudos de experincias
concretas dessa forma de participao vm apontando o fato de, na sua grande maioria, essa
participao vir sendo incentivada pelo prprio poder executivo, o que certamente vem
impondo limitaes srias possibilidade de essas instncias se constiturem em espaos
efetivos de construo de novas identidades sociais. Alm do mais, os representantes da
sociedade nessas instncias so provenientes exatamente dos setores organizados, e portanto
dos includos, com srias conseqncias para a possibilidade de representao dos interesses
gerais e universais, base do princpio da cidadania, articulados aos particulares desses grupos
especficos. Agrava ainda esse fenmeno o fato de no geral se verificar um acmulo de poder
nas mos do responsvel local sobre determinada poltica setorial, o que acaba por reforar o
predomnio quase absoluto do executivo na formulao das polticas e programas locais.
Em conseqncia desse processo de descentralizao forada de gastos na rea social,
conforme denomina Oliveira no texto j citado, e das especificidades poltico-institucionais do
prprio processo poltico, no s o divrcio entre os globalizveis e os no globalizveis
vem sendo sedimentado, como sua traduo prtica imediata vem sendo a crescente
tecnificao das polticas sociais. Esta uma das outras dimenses do processo de
naturalizao da pobreza anteriormente referido: como conseqncia do predomnio da
concepo de que as polticas sociais devem estar voltadas para o combate pobreza, e no
para a sua superao, verifica-se no s uma distncia cada vez maior entre as instncias
polticas e sociais na representao das demandas sociais, reforando o fato de a pobreza como

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Elias, P. E. Reforma e Contra-Reforma na proteo sade. Lua Nova, So Paulo: Cedec, n 40/41, 1997, pp.
193-216; Souza, C. e Carvalho, I. M. M. Reforma do Estado, descentralizao e desigualdades. Lua Nova, So
Paulo: Cedec, n 48, 1999, pp. 187-212.
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questo social se traduzir em diagnsticos de natureza tcnica submetidos disponibilidade
sempre escassa e instvel de recursos econmicos e financeiros, como um processo de
segmentao das prprias polticas setoriais.
No que diz respeito s parcerias e s novas formas de gesto, vale ressaltar dois pontos:
o primeiro, que embora se tenha avanado no debate pblico sustentado pelas mais distintas
foras polticas no sentido da diferenciao entre Estado provedor e Estado produtor, esse
avano ainda no se verificou no que diz respeito redefinio da esfera pblica no pas. Em
decorrncia, vem ocorrendo o incentivo por parte do governo central de novas formas de
gesto dos equipamentos pblicos estatais (as organizaes sociais, por exemplo), no sentido
de buscar imprimir-lhes maior racionalidade, j que os preceitos da reforma administrativa do
Estado esto calcados na crena de ser atributo prprio e natural do Estado o desperdcio, a
irracionalidade e a impunidade. Como resultado, assiste-se a uma segunda gerao de
privatizao dos equipamentos pblicos estatais, que no mais consiste em o Estado comprar
servios sociais produzidos pelo setor privado, mas sim exatamente na transferncia da
racionalidade do custo/benefcio prpria do mercado para o interior da esfera pblica estatal,
criando-se novas formas de seletividade ao acesso dos distintos estratos sociais a bens e
servios sociais bsicos. Fecha-se assim o crculo, e vem tona uma outra racionalidade: o fato
de vir ocorrendo no pas um processo de universalizao do acesso a esses servios e
benefcios no nvel bsico (uma cesta bsica de servios), ao mesmo tempo que no se
consegue dar conta nem da integrao vertical desse acesso em termos de nveis distintos de
complexidade, nem da integrao horizontal do conjunto das polticas sociais, que continuam
segmentadas em termos intra e inter-setoriais.
E esse processo de crescente descolamento entre o social e o poltico, pautado pela
antinomia entre o econmico e o social, que exatamente nos coloca diante do desafio mais
instigante e urgente de ser enfrentado, tanto em termos intelectuais como em termos dos
valores democrticos, e que consiste na inverso que vem se verificando neste pas, em que a
relao e o jogo entre o atraso e a modernidade se fazem de forma invertida: como aponta
Francisco de Oliveira, criando-se uma dinmica paradoxal, uma vez que a restrio ou mesmo
destituio de direitos vem sendo tida como emblemtica de nossa modernidade, enquanto os
direitos histrica e arduamente conquistados so interpretados e representados como
privilgios, e como tal associados ao atraso. Ao mesmo tempo, bom lembrar que em nosso
pas, como de resto na Amrica Latina, o que parece vir sendo questionado exatamente a
quanta pobreza e excluso social um regime democrtico pode resistir e por quanto tempo a
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democracia pode suportar as tenses criadas pelas iniqidades estruturais do novo ordenamento
econmico
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Born, A., op. cit., p. 56.