DA PRESCRITIBILIDADE DAS AES DE RESSARCIMENTO POR ATOS DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
HASS, Adriane
1

HOFFMANN, Eduardo
2

BIANCONI, Viviana
3


RESUMO: O presente estudo trata da discusso sobre a ocorrncia da prescrio nas aes
de ressarcimento por atos de improbidade administrativa. Assevera-se que, embora o
Ministrio Pblico tente manter a tese de que tal ao seria imprescritvel, no este o melhor
entendimento que deve prosperar. Dessa forma, admite-se a prescrio da ao de
ressarcimento por atos de improbidade administrativa, para se garantir a segurana jurdica.
Verifica-se ainda, qual o prazo para prescrio da referida ao deve ser aplicado, se o da lei
geral (Cdigo Civil), que dispe prescrever em trs anos o prazo para aes de reparao
civil, ou, se o da lei especial, qual seja a Lei da Ao Popular, que prev um prazo maior de
cinco anos, considerando a lacuna da Lei da Ao Civil Pblica. Neste caso, por analogia,
deve-se acolher que a ao de ressarcimento por atos de improbidade administrativa prescreve
no prazo de cinco anos, por aplicao analgica da Lei da Ao Popular, entendimento este j
consolidado no ordenamento jurdico brasileiro, atravs da doutrina e jurisprudncia.

PALAVRAS-CHAVE: Prazo prescrio aes improbidade administrativa
ressarcimento danos.



PRESCRITIBILIDADE OF SHARES OF REMEDY FOR ACTS OF
ADMINISTRATIVE DISHONESTY


ABSTRACT: The present study deals with the discussion of the occurrence
of the prescription claims for reimbursement for acts of improper conduct. Asserts that
while prosecutors try to keep the thesis that such action would be imprescriptible, this is not
the best understanding shall prosper. Thus, it is assumed to prescription action for
compensation for acts of improper conduct, to ensure greater legal certainty. There
is still time for which the prescription of such action must be applied, if the general law (Civil
Code), which provides prescribe in three years the period for civil actions for remediation, or,
if the special law, which is the Law of Popular Action, which provides for a longer period of
five years, considering the gap of the Law of Public Civil Action.
In this case, by analogy, one must accept that the action for compensation for acts
of administrative dishonesty and prescribes, within five years, by analogical application
of the Law of Popular Action, understanding this already consolidated in Brazilian legal
system, through the doctrine and jurisprudence.


1
Mestre em Direito Processual Civil e Cidadania. Professora da Faculdade Assis Gurgacz (FAG). Advogada no
Paran.
2
Mestre em Direito Processual Civil e Cidadania. Professor das Faculdades Assis Gurgacz (FAG) e Sul Brasil
(FASUL). Assessor Jurdico da Cmara Municipal de Toledo e Advogado no Paran.
3
Mestre em Direito Processual Civil e Cidadania. Coordenadora do Curso de Direito da Faculdade Assis
Gurgacz (FAG). Advogada no Paran.
KEYWORDS: Term prescription - actions - administrative misconduct - injury
compensation.


1 INTRODUO


A prescrio prevista no ordenamento jurdico fato natural, tendo como
consequncia a extino da pretenso ao exerccio da ao, por decorrncia do tempo.
Sua previso garante uma maior segurana jurdica, a medida que no deixa
disposio da parte lesada exercer o seu direito em qualquer momento, mas sim, dentro do
prazo prescrito para o seu exerccio (pois j diz o brocardo jurdico: o direito no socorre os
que dormem), embora hajam alguns direitos que a prpria lei, expressamente declara como
sendo imprescritveis.
Com relao ao para ressarcimento de danos causados por atos de improbidade
administrativa, o Ministrio Pblico deseja manter o entendimento que tal ao seria
imprescritvel, fazendo uma interpretao ao art. 37, 5 da Constituio Federal.
Assim, pretende analisar se vivel manter este entendimento, autorizando aos
legitimados ajuizar ao contra determinado agente que cometeu ato de improbidade
administrativa, vinte, trinta, cinqenta anos atrs, ou ainda, ad eternum.
Desta forma, o presente estudo analisar se a referida ao prescritvel, e qual o
prazo que ela se aplicaria, em vista que existem dois entendimentos diversos, um permitindo
a aplicao do prazo previsto no Cdigo Civil, de trs anos, e outro, que analisa ser autorizado
o prazo da Lei da Ao Popular, de cinco anos.


2 PRESCRIO


A prescrio entendida como a extino de uma ao ajuizvel, em virtude da inrcia
de seu titular durante um certo lapso de tempo.
4
Ou, conforme assinalava Pontes de Miranda,

4
CMARA LEAL, Antnio Luiz. Da prescrio e decadncia. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p. 12.
que esta se trata da exceo, que algum tem, contra o que no exerceu, durante certo tempo,
que alguma regra jurdica fixa, a sua pretenso ou ao.
5

A este respeito, Miguel Reale j apontava um problema terminolgico. Afirmava que,
necessrio se fazia saber se prescreve a ao ou a pretenso, conforme constante do conceito
de Pontes de Miranda, afirmando, por fim, que, aps amadurecidos estudos, preferiu-se a
segunda soluo, por ser considerada a mais condizente com o Direito Processual
contemporneo, que de h muito superou a teoria da ao como simples projeo de direitos
subjetivos.
6

O Cdigo Civil de 1916, no trazia qualquer dispositivo quanto ao conceito da
prescrio. Este apenas enunciava nos artigos 177 e 178 que as aes pessoais prescrevem ou
ento de que prescreve em determinado prazo a ao, por exemplo, dos advogados para
cobrana de seus honorrios.
Com o advento do Cdigo de Defesa do Consumidor, em 11 de setembro de 1990,
que parece ter sido adotado pela legislao nacional o conceito de que a prescrio extingue a
pretenso, conforme expressamente consta do artigo 27 deste diploma legal.
7

Posteriormente, com o Novo Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
que ficou consagrado de que a prescrio fulmina a pretenso e no a ao propriamente dita,
conforme a redao do artigo 189
8
, quando se ultrapasse o lapso temporal descrito nos
artigos 205 e 206, e desde que no estejam presentes quaisquer das causas de suspenso ou
interrupo da prescrio, a teor dos artigos 197 a 204 do Cdigo Civil.
H de se ressaltar que o fundamento da prescrio, de que esta serve segurana e
paz pblicas, para limite temporal eficcia das pretenses e das aes
9
.
O seu maior fundamento est na garantia da pacificao social, no sendo razovel
que, para a preservao do sentido de estabilidade social e segurana jurdica, haja o

5
PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado. Parte geral. Tomo VI. Rio de Janeiro: Editor Borsoi,
1955, p. 100.
6
REALE, Miguel. O projeto do Novo Cdigo Civil. 2. Ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 68.
7
Prescreve em cinco anos a pretenso reparao pelos danos causados por fato do produto ou do servio
prevista na Seo II deste Captulo, iniciando-se a contagem do prazo a partir do conhecimento do dano e de sua
autoria. LEI N 8.078, DE 11 DE SETEMBRO DE 1990. Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de
12.9.1990 - Retificado no DOU de 10.1.2007
8
Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretenso, a qual se extingue, pela prescrio, nos prazos a
que aludem os arts. 205 e 206.
9
PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado. Parte geral. Tomo VI. Rio de Janeiro: Editor Borsoi,
1955, p. 100.
estabelecimento de relaes jurdicas perptuas, que podem obrigar, sem limitao temporal,
outros sujeitos, merc do titular.
10

Neste sentido j explicava Cmara Leal que, no , pois contra a inrcia do direito,
mas contra a inrcia da ao, que a prescrio age, com o fim de restabelecer a estabilidade do
direito, fazendo desaparecer o estado de incerteza resultante da perturbao, no removida
pelo seu titular.
11

Assim, para se proteger a segurana jurdica e a certeza no ordenamento jurdico, h
limitao de tempo para exigibilidade e exerccio dos direitos subjetivos, com fixao de
prazos de acordo com a funo de cada direito.
12

A funo precpua da prescrio foi exatamente extinguir as aes, sendo ela criada
como medida de ordem pblica, para que a instabilidade do direito no viesse a perpetuar-se,
com sacrifcio da harmonia social, que a base fundamental do equilbrio sobre que se
assenta a ordem pblica.
13

Neste sentido, modernamente, h consenso doutrinrio e jurisprudencial no sentido de
explic-la por interesses de ordem social
14
, isto , no sentido de conferir segurana jurdica,
em vista da consolidao das situaes pelo decurso do tempo, ou ento, ainda, pela
necessidade de procurar uma prova de liberao de um devedor que pagou, mas no recebeu a
quitao ou a perdeu.
15



3. FIXAO DO TERMO INICIAL DA PRESCRIO DNAS AES POR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA



10
GAGLIANO, Pablo Stolze. Novo curso de direito civil (abrangendo o Cdigo de 1916 e o novo Cdigo Civil).
So Paulo: Saraiva, 2003, p. 475.
11
CMARA LEAL, Antnio Luiz. Da prescrio e decadncia. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p. 10. A
este respeito ainda comenta o autor que: quatro so os elementos integrantes, ou condies elementares da
prescrio: 1 existncia de uma ao exercitvel (actio nata); 2 inrcia do titular da ao pelo seu no-
exerccio; 3 continuidade dessa inrcia durante um certo lapso de tempo; 4 ausncia de algum fato ou ato a
que a lei atribua eficcia impeditiva, suspensiva ou interruptiva do curso prescricional. (p. 11).
12
AMARAL, Francisco. Direito civil introduo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 561.
13
CMARA LEAL, Antnio Luiz. Da prescrio e decadncia. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p. 15.
14
Neste sentido, confira-se: Este entendimento de afastar a prescrio por tempo indefinido se assenta no
princpio de que deve haver um momento de estabilidade jurdica, geradora da paz social, que o objetivo
primordial do Poder Judicirio, e esta estabilidade, em termos de prescrio da ao de cobrana do crdito
tributrio, se assenta no art. 174, fixada em cinco anos, contados da data da sua constituio definitiva, s
interrompida nas hipteses que enumera no seu pargrafo nico, no includas nestas a do art. 40 da Lei n.
6.830/80. (RSTF 17/359).
15
CAHALI, Yussef Said. Prescrio e decadncia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 18.
A Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos
agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de cargos na administrao
pblica, quando trata da prescrio a faz levando em considerao o sujeito passivo.
Neste sentido que o art. 23 da Lei de Improbidade Administrativa assevera que as
aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas, para
queles no exerccio de mandato, cargo em comisso ou de funo de confiana, no prazo de
at cinco anos aps o trmino do respectivo, na forma do inciso I.
Neste ponto, em especfico necessrio apontar que o Superior Tribunal de Justia,
fixou jurisprudncia no sentido que o termo inicial do prazo prescricional da ao de
improbidade administrativa, no caso de reeleio de prefeito, se aperfeioa aps o trmino do
segundo mandato, justificando que, no caso de reeleio, aps o trmino do segundo mandato,
pois que, nesse caso, h continuidade do exerccio da funo de Prefeito, por inexigido o
afastamento do cargo.
16

Conquanto queles que possuam cargo efetivo ou emprego, pode-se propor ao
dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com
demisso a bem do servio pblico, conforme dispe o inciso II do artigo 23 da referida lei.
Ressalte-se ainda que, no caso de pessoas fsicas particulares autoras ou beneficirias
da apontada conduta mproba, que no tm a investidura em cargo pblico, a prescrio da
ao para aplicao das respectivas sanes, se opera a partir da data do suposto ato
mprobo.
17

Fixadas estas premissas iniciais, mas indispensveis ao cerceamento do tema em
estudo, analisa-se, portanto, a prescritibilidade das aes de improbidade administrativa.


4 DA PRESCRITIBILIDADE DAS AES DECORRENTE DE ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


A prescrio princpio universal, formulado em benefcio da paz social e da
segurana judicial, como supra referido. por isso que todas as pretenses esto sujeitas

16
REsp 1153079/BA, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em
13/04/2010, DJe 29/04/2010.
17
RIZZARDO, Arnaldo. Ao civil pblica e ao de improbidade administrativa. Rio de Janeiro: GZ Ed., 2009,
p. 569.
prescrio, e alguns direitos, sujeitos decadncia. A esse propsito, o STF j decidiu que a
regra a da prescritibilidade.
18

Ao contrrio do que os membros do Ministrio Pblico vm argumentando nas aes
de improbidade administrativa, isto , que ao lado das condutas censuradas pelo artigo 12 da
LIA, remanesce o direito imprescritvel de ser cobrado dos requeridos o ressarcimento ao
errio do dinheiro por eles desviado, tem-se que a pretenso neste sentido no pode prosperar.
A fundamentao utilizada pelo parquet oriunda de uma interpretao equivocada do
disposto no 5 do artigo 37 da Constituio Federal de 1988, o qual disciplina:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte:
(...)
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas
aes de ressarcimento.

Preconiza-se que em vista da palavra ressalvadas contida na parte final do 5 do art.
37, estaria exclusa de qualquer prescrio ao de ressarcimento contra aqueles que causem
prejuzo ao errio. Contudo, cabe demonstrar o engano de tal entendimento.
A utilizao de dita palavra gera to somente uma indefinio semntica, pois que, no
tem um significado preciso. Indica unicamente a existncia de uma distino entre a
prescrio das aes punitivas e a prescrio das aes de ressarcimento.
A norma em apreo, quando de sua elaborao, isto , h mais de vinte anos, tinha
como escopo distinguir que a prescrio do ilcito no acarreta a prescrio da pretenso de
reparao.
Naquele momento, a prescrio das aes de reparao civil, sob o manto do Cdigo
Civil de 1916, era de 20 anos, ao cabo que a prescrio das infraes administrativas era de no
mximo 05 anos. Deste modo, quis distinguir que a reparao derivada de ato ilcito no
uma penalidade, mas apenas uma indenizao, de cunho reparatrio civil.
Decorre ento, que a interpretao que deve ser dada a norma constitucional, que
esta apenas buscou esclarecer uma situao, deixando explcita a incomunicabilidade das

18
REsp 727.131/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/03/2008, DJe 23/04/2008.
prescries disciplinar e reparatria, pois aps o prazo prescricional de cinco anos, haveria
mais quinze dentro dos quais o Estado poderia postular a reparao civil pelo ilcito.
19

Neste sentido, a ressalva no gera a imprescritibilidade, mas apenas explicita que no
h uma relao causal entre a punibilidade do ilcito e a exigibilidade da indenizao,
interpretao essa que plenamente condizente com a distino entre o direito de punir e o
dever de reparar.
Este o entendimento prevalente, isto , de que as aes de ressarcimento por
improbidade administrativa so prescritveis.
Ademais disso, se fosse de se considerar como imprescritvel a punio dos atos ditos
mprobos, a prpria Constituio Federal de 1988, assim teria feito, como nos demais casos.
Ora, quando o legislador Constituinte quis expressamente deixar claro que se tratava de ato
imprescritvel assim o fez em outros casos. Confira-se:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade
do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes:
(...)
XLII - a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito
pena de recluso, nos termos da lei;
(...)
XLIV - constitui crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados,
civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrtico;

Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas,
crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus
bens.
(...)
4 - As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos
sobre elas, imprescritveis.

Entender de modo diverso afrontar a prpria Constituio Federal de 1988. violar
a segurana jurdica, perturbando toda a sociedade e postergando demandas injustificadas no
decorrer do tempo.
Portanto, se o legislador tivesse optado pela imprescritibilidade, este expressamente
incluiria a situao no texto legal, sob pena de interpretao extensiva a vrias outras
situaes de violao do direito subjetivo, mas que no possuem literalmente o prazo fixado
em lei.

19
COSTA, Alexandre Arajo. COSTA, Henrique Arajo. A prescrio da pretenso de ressarcimento ao errio
no mbito do TCU. Extrado de http://www.arcos.org.br/artigos/a-prescricao-da-pretensao-de-ressarcimento-ao-
erario/ em 12.01.2010, s 19h28m.
Ademais, se a interpretao pela imprescritibilidade prosperasse, a disposio do art.
205 do Cdigo Civil seria incua, quando dispe sobre o prazo de dez anos para ocorrncia da
prescrio, quando a lei no fixar prazo menor para o exerccio do direito subjetivo.
Desta forma, o entendimento pela prescritibilidade das aes decorrentes de atos de
improbidade administrativa deve prevalecer.



5. PRAZO PRESCRICIONAL DAS AES DE RESSARCIMENTO DECORRENTES
DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


Ao que se v, a doutrina e a jurisprudncia duelam pela aplicao de prazos
prescricionais distintos s aes de ressarcimentos por ato improbidade administrativa,
oriundos ainda, de sistemas diversos.
De um lado, nota-se no Tribunal de Contas da Unio pela aplicao do prazo inscrito
no Cdigo Civil e de outro lado, o Superior Tribunal de Justia, pela aplicao do prazo
contido na lei da ao popular.
Para tanto, os dois prazos e formas de aplicao so abaixo delineados, pontuando-se
ainda, qual seria o prazo que merece ser aplicado ao caso em estudo.


5.1 APLICAO DO CDIGO CIVIL: PRAZO DE TRS ANOS


Tema corrente no Tribunal de Contas da Unio exatamente a prescrio das aes de
ressarcimento decorrentes de supostos atos de improbidade administrativa.
Tal Corte diuturnamente tem decidido ser inconcebvel em nosso ordenamento
jurdico a tese da imprescritibilidade dessas aes, como quer fazer crer o Ministrio Pblico,
sendo que tal tema, vem sendo h muito tempo esclarecido pelo TCU.
Neste vis, confira-se o voto precursor de tal entendimento naquele Tribunal,
elaborado pelo Ministro Adhemar Paladini Ghisi, no acrdo n 8/1997 da 2 Cmara, quando
em vigor o Cdigo Civil de 1916:

(...) 3. Parece-me claro inexistir a alegada prescrio, no em funo da
"imprescritibilidade em favor do Errio", consoante defendido nos pareceres, mas
em face da prescrio vintenria estabelecida no art. 177 do Cdigo Civil. Alis,
entendo necessrio tecer algumas consideraes acerca do tema, em face da
crescente utilizao da tese da "imprescritibilidade" no seio desta Casa. 4. De fato, o
estudo da legislao e da doutrina demonstram que a imprescritibilidade em favor do
Errio, capitaneada no passado por Clvis Bevilaqua, no se apresenta como a tese
mais aceita no meio jurdico, e que, ao contrrio, o princpio da prescritibilidade das
aes que competem ao Estado, como pessoa jurdica, antiqssimo. (...) 9. De
fato, tal interpretao encontra-se estritamente vinculada ao comando inserido no
art. 179 do Cdigo Civil, que rege que os casos de prescries que nele no estejam
expressamente previstos sero regulados, quanto ao prazo, pela regra geral do j
mencionado art. 177 (prescrio vintenria para aes pessoais e decenal para as
aes reais). (...) 12. Assim, feita esta breve preleo, como regra chega-se ao
seguinte corolrio, no que tange ao binmio prescrio/Estado: a) as dvidas
passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim de toda e qualquer
ao contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, sujeitam-se prescrio
qinqenal; b) as dvidas ativas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim
toda e qualquer ao movida pela Fazenda federal, estadual ou municipal, regem-se
pela prescrio vintenria; c) as dvidas ativas ou passivas da Unio, dos Estados e
dos Municpios, no sujeitas s prescries ordinrias ou gerais elencadas nas
alneas "a" e "b" supra, sujeitam-se s denominadas prescries especiais ou mais
curtas, disciplinadas em legislaes prprias e especficas.

Desde ento, este o entendimento adotado pelo TCU. Confira-se, excerto extrado do
acrdo 61/2003 do Plenrio:

(...)
I.4.Relativamente a esse direito de punir do Estado, deve-se destacar que a prpria
Constituio Federal, em seu artigo 37, 5., determina a fixao, por intermdio de
lei ordinria, de prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente
pblico, ressalvando-se, todavia, as respectivas aes de ressarcimento. Nota-se que
a situao em tela encaixa-se regra contida no incio do pargrafo supracitado, e
no na exceo contemplada no seu final.
(...)
I.6.Considerando que o ordenamento ptrio parece repudiar a tese da
imprescritibilidade, em nome da segurana das relaes jurdicas, a maior parte dos
pareceres desta Corte de Contas tem se posicionado pela aplicao da regra geral do
prazo prescricional de vinte anos, estabelecido nos dispositivos do Cdigo Civil
mencionados anteriormente, embora tal questo ainda no se encontre
pacificada.(...)

Conforme entendimento do TCU, no se pode diante de uma lacuna legislativa pregar
pela imprescritibilidade da ao de ressarcimento decorrente de ato de improbidade
administrativa. Deve-se, sim, aplicar subsidiariamente s normas da lei civil.
Decorrncia da aplicao das normas de direito civil que relativamente ao tratamento
das aes de reparao civil, sob a gide do novo Cdigo Civil de 2002, houve uma drstica
reduo do prazo prescricional, sendo este reduzido do antigo prazo vintenrio para o atual
prazo de trs anos, conforme infirma o artigo 206, 3 inciso V.
20


20
Art. 206. Prescreve: (...) 3
o
Em trs anos: (...) V - a pretenso de reparao civil;
Assim, embora no haja disposio literal acerca da prescrio da ao de
ressarcimento de danos causados ao errio pblico, faz-se uma interpretao analgica ao art.
206, 3 inciso V do Cdigo Civil, que prev o prazo de trs anos para a ocorrncia da
prescrio em casos de pretenso reparatria civil.
Deste modo, o primeiro entendimento que se tem, que estar prescrita qualquer
pretenso quanto ao ressarcimento por danos causados ao errio, no prazo de trs anos,
ressalvados os casos de aplicao da regra de transio do art. 2.028 do Cdigo Civil
21
.
5.2 APLICAO DA LEI DA AO POPULAR: PRAZO DE CINCO ANOS


Consta no pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio, e, de forma primria,
colocado disposio de qualquer cidado a possibilidade de promover ao de anulao de
atos lesivos ao patrimnio pblico.
Neste sentido, o artigo 1 da Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula a Ao
Popular. Fixa, de incio, que qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a
declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos
Estados, dos Municpios.
De forma subsidiria, isto , caso no proposta a ao tendente a anular ato lesivo por
qualquer cidado, tem-se a Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985 que disciplina a ao civil
pblica. Esta, a seu turno elege uma gama de legitimados
22
propor Ao Civil, em face de

21
Art. 2.028. Sero os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Cdigo, e se, na data de sua entrada
em vigor, j houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.
22
Art. 5
o
Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar: I - o Ministrio Pblico; II - a
Defensoria Pblica; III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; IV - a autarquia, empresa
pblica, fundao ou sociedade de economia mista; V - a associao que, concomitantemente: a) esteja
constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a
proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico. 1 O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte,
atuar obrigatoriamente como fiscal da lei. 2 Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes
legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes. 3 Em caso de
desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado
assumir a titularidade ativa. 4. O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem
jurdico a ser protegido. 5. Admitir-se- o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da Unio, do
Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei. 6 Os rgos pblicos
legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais,
mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
uma srie de atos, dos quais, apenas para averbar no se encontram os atos de
improbidade administrativa.
23

Tem-se como decorrncia lgica a aplicao dos preceitos da Lei da Ao Popular
Ao Civil Pblica, e isto reconhecidamente pela doutrina e jurisprudncia. Tanto assim,
que o prprio artigo 1 da Lei da Ao Civil Pblica dispe que esta ser proposta de forma
subsidiria, ou seja, aps a ao popular, ou, como prega a norma, sem prejuzo da ao
popular.
Neste sentido, o Ministro Luiz Fux, quando atuava no STJ, j decidia:

A Ao Civil Pblica, consoante cedio, no veicula bem jurdico mais relevante
para a coletividade do que a Ao Popular. Alis, a bem da verdade, hodiernamente
ambas as aes fazem parte de um microssistema de tutela dos direitos difusos onde
se encartam a moralidade administrativa sob seus vrios ngulos e facetas. Assim,
mngua de previso do prazo prescricional para a propositura da Ao Civil Pblica,
inafastvel a incidncia da analogia legis, recomendando o prazo quinquenal para a
prescrio das Aes Civis Pblicas, tal como ocorre com a prescritibilidade da
Ao Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio.
24


Por este fundamento, que, parece superado o prazo estatudo no Cdigo Civil, isto ,
de trs anos. mais condizente, o prazo prescricional da Ao Popular, isto , prazo de cinco
anos (Lei n 4.717/65, art. 21), para o ajuizamento de eventual ao civil pblica para
ressarcimento de danos, aplicando-se subsidiariamente tal norma, por ser mais especfica, em
contraponto com a lei geral (Cdigo Civil).
Ao se argumentar ao contrrio possvel que se depare com a hipottica situao: em
determinada Comarca proposta Ao Popular tendente a anular suposto ato mprobo
cometido no ano de 2000. Noutra Comarca proposta Ao Civil Pblica tendente anular ato
idntico, ocorrido no mesmo dia. Em vista da legitimidade de ambos, poder-se-ia chegar ao
esdrxulo caso, de que, na primeira ao (Popular) o prazo para anular de 05 anos, ao cabo
que na segunda ao (Civil Pblica) o prazo de vinte anos. Ora, o ato atacado idntico. A
forma de propositura que foi diversa, deste modo, no se pode em s conscincia admitir-se
que o ato imprescritvel ou ento de que a prescrio de vinte anos, pela aplicao do
Cdigo Civil de 1916.

23
Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por
danos morais e patrimoniais causados: l - ao meio-ambiente; ll - ao consumidor; III ordem urbanstica; IV a
bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; V - por infrao da ordem econmica
e da economia popular; VI - ordem urbanstica.
24
REsp 406.545/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/11/2002, DJ 09/12/2002 p.
292.
Admitir tal situao criar insegurana jurdica e atentar contra a solidez das
instituies pblicas nacionais. A lgica que o prazo a ser considerado idntico, ou seja, o
prazo ser de cinco anos.
Ainda, nem se pode querer cogitar da inaplicabilidade de tal prazo, em vista da
ausncia de tratamento normativo especfico. que se deve dar uma interpretao analgica
ao sistema. Esta a regra do artigo 4 do Decreto-lei n 4.657/42, Lei de Introduo s
Normas do Direito Brasileiro, que dispe que quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso
de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
Para superar-se a lacuna existente na Lei da Ao Civil Pblica, deve-se partir da
analogia, a qual consiste em aplicar a hiptese no prevista especialmente em lei, disposio
relativa a caso semelhante.
25

Trcio Sampaio Ferraz Junior aponta que o uso da analogia, no direito,

(...) funda-se no princpio geral de que se deve dar tratamento igual a casos
semelhantes. Segue da que a semelhana deve ser demonstrada sob o ponto de vista
dos efeitos jurdicos, supondo-se que as coincidncias sejam maiores e
juridicamente mais significativas que as diferenas. Demonstrada a semelhana
entre dois casos, o intrprete percebe, simultaneamente, que um no est regulado e
aplica a ele a norma do outro. A analogia permite constatar e preencher a lacuna.
26


E, para a hiptese em comento, a disposio que mais se assemelha hiptese, a da
Ao Popular (Lei n. 4.717/65), pois que em seu art. 21, dispe que a ao prevista nesta lei
prescreve em 5 (cinco) anos. Neste mesmo sentido o entendimento de Hely Lopes Meirelles:

Apesar das diferenas entre as aes civis pblicas e as aes populares, que no
podem ser desprezadas, inegvel, porm, que ambas fazem parte de um mesmo
sistema de defesa dos interesses difusos e coletivos. As regras aplicveis a ambas,
assim, devem ser compatibilizadas e integradas numa interpretao sistemtica.
Dentro desse esforo de aproximao e coordenao das duas modalidades de aes,
e em virtude do silncio da Lei n. 7.347/85, de se ter como aplicvel s aes
civis pblicas, por analogia, o prazo prescricional de cinco anos previsto para as
aes populares.
27


Acerca do bem jurdico tratado, Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que da mesma
forma que a ao popular e o mandado de segurana coletivo, a ao civil pblica refoge aos

25
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil: parte geral. 28 ed. atual. So Paulo: Saraiva,
1989. v. 1, p. 39.
26
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao. 4 ed. So
Paulo: Atlas, 2003, p. 302.
27
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 26 ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 166.
esquemas tradicionais do direito de ao, estruturado para proteger o direito subjetivo, o
direito individual. Nestas trs hipteses, o que se protege so os interesses metaindivuduais,
os chamados interesses pblicos, que abrangem vrias modalidades, como o interesse geral,
afeto a toda a sociedade; o interesse difuso, pertinente a um grupo de pessoas caracterizadas
pela indeterminao e indivisibilidade; e tambm os interesses coletivos, que dizem respeito a
um grupo de pessoas determinadas e determinveis.
28

Por fim, arremata Jesualdo Eduardo de Almeida Jnior afirmando que, sendo assim,
tanto a ao civil pblica quanto a ao popular, uma vez que abordem atos de moralidade
administrativa, tero similitude de objeto, e igualmente ficaro a merc das regras de
substituio processual. Portanto, o seu tratamento, destarte, deve ser rigorosamente o mesmo,
inclusive no tocante aos aspectos prescricionais.
29

Para que no restem dvidas quanto aplicao analgica aos institutos confira-se que
se fazem presentes no presente caso, todos os pressupostos necessrios aplicao da
analogia. Como bem observa Maria Helena Diniz:

Requer a aplicao analgica:
1 Que o caso sub judice no esteja previsto em norma jurdica. Isto porque direito
expresso ou literal disposio legal no abrange analogia, porque esta dilata a
aplicao da lei a casos no declarados por ela, que, por identidade de razo devem
submeter-se a ela. A analogia compara, e da semelhana conclui pela aplicao da
norma ao caso em tela, sendo, portanto, um processo mental, ao passo que a norma
um imperativo. Se houvesse lei regulando o caso, ter-se-ia interpretao extensiva.
2 Que o caso no contemplado tenha com o previsto, pelo menos, uma relao de
semelhana.
3 Que o elemento de identidade entre eles no seja qualquer um, mas sim essencial
ou fundamental ou de fato que levou o legislador a elaborar o dispositivo que
estabelece a situao a qual se quer comparar a no contemplada. Ter de haver uma
verdadeira e real semelhana e a mesma razo entre ambas as situaes. Meras
semelhanas aparentes, afinidades formais ou identidades relativas a pontos
secundrios no justificam o emprego da argumentao analgica. Presentes estes
trs requisitos permitida est a analogia.
30


Como se v, realmente esto presentes todos estes pressupostos, vale dizer: a) a Lei da
Ao Civil Pblica no faz qualquer referncia a prazo prescricional; b) as leis confrontadas
so semelhantes, pois visam tutelar os interesses difusos e coletivos (transindividuais); c) as
semelhanas entre as leis confrontadas so essenciais.

28
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7 ed. So Paulo: Atlas, 1996, p. 534/535.
29
ALMEIDA JNIOR, Jesualdo Eduardo de, A Prescrio das Aes Indenizatrias por Danos Causados ao
Errio, Revista IOB de Direito Administrativo, v. 1, n. 3, maro de 2006, p. 112.
30
DINIZ, Maria Helena. As lacunas no direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 139/40.
Em suma, no restam dvidas de que deve ser aplicado ao caso em estudo, por
analogia o prazo de cinco anos da Lei da Ao Popular. Inclusive este o entendimento
majoritrio e atual, seguido, pelo STJ:

(...) 2. A Ao Civil Pblica e a Ao Popular compe um microssistema de tutela
dos direitos difusos onde se encartam a moralidade administrativa sob seus vrios
ngulos e facetas. Assim, mngua de previso do prazo prescricional para a
propositura da Ao Civil Pblica, inafastvel a incidncia da analogia legis,
recomendando o prazo quinquenal para a prescrio das Aes Civis Pblicas, tal
como ocorre com a prescritibilidade da Ao Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi
eadem legis dispositio. Precedentes do STJ: Resp. n 1084916, Primeira Turma,
Relator Min. Luiz Fux, voto-vista vencedor, Julgado em 21/05/2009.
31


31
REsp 1089206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/06/2009, DJe 06/08/2009.
No mesmo sentido, de se conferir: (...) 2. Destarte, hodiernamente ambas as aes fazem parte de um
microssistema de tutela dos direitos difusos onde se encartam a moralidade administrativa sob seus vrios
ngulos e facetas. Assim, mngua de previso do prazo prescricional para a propositura da Ao Civil Pblica,
inafastvel a incidncia da analogia legis, recomendando o prazo quinquenal para a prescrio das Aes Civis
Pblicas, tal como ocorre com a prescritibilidade da Ao Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis
dispositio. Precedentes do STJ:REsp 890552/MG, Relator Ministro Jos Delgado, DJ de 22.03.2007 e REsp
406.545/SP, Relator Ministro Luiz Fux, DJ 09.12.2002. (...) 6. A doutrina do tema assenta que:"Trata o art. 23
da prescrio das aes civis de improbidade administrativa.(...).O prazo prescricional de 5 anos para serem
ajuizadas contra agentes pblicos eleitos ou ocupantes de cargo de comisso ou de funo de confiana, contados
a partir do trmino do mandato ou do exerccio funcional (inciso I).O prazo prescricional em relao aos demais
agentes pblicos que exeram cargo efetivo ou emprego pblico, o estabelecido em lei especfica para as faltas
disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico (inciso II).No mbito da Unio, de 5 anos e
comea a correr da data em que o fato tornou-se conhecido, no pendendo causa interruptiva ou suspensiva, e
dos Estados ou Municpios, no prazo previsto nas leis por eles editadas sobre essa matria. No caso de
particulares acionados por ato de improbidade administrativa, por serem coniventes com o agente pblico
improbo, tendo induzido-os ou concorrendo para a sua prtica, entendo eu, que observa a regra dos incisos I ou
II, conforme a qualificao do agente pblico envolvido. (...)" Marino Pazzaglini Filho, in Lei de Improbidade
Administrativa Comentada, Atlas, 2007, p. 228-229 7. Sob esse enfoque tambm assente que: "(...)No entanto,
no se pode deixar de trazer baila, disposies a respeito da Ao Civil Pblica trazidas pela Lei 8.429/92, que
visa o controle da probidade administrativa, quando o ato de improbidade cometido por agente pblico que
exera mandato, ou cargo em comisso com atribuies de direo, chefia e assessoramento, ou funo de
confiana. O art. 23 da Lei 8.429/92 dispe: "Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas
nesta lei podem ser propostas: I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso
ou de funo de confiana; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego. Nota-se
que simplesmente limitar-se a dizer que as aes civis pblicas no prescrevem, no nos parece cientificamente
correto afirmar, haja vista que o inc. I do art. 23 se refere ao prazo prescricional da Ao Civil Pblica, quando o
ato de improbidade administrativa tiver sido cometido por agente poltico, exercente dos cargos pblicos e
funes disciplinadas na citada lei. Em relao aos casos no previstos no artigo acima citado, Mateus Eduardo
Siqueira Nunes, citando Hely Lopes Meirelles, que entende que diante da ausncia de previso especfica,
estariam na falta de lei fixadora do prazo prescricional, no pode o servidor pblico ou o particular ficar
perpetuamente sujeito a sano administrativa por ato ou fato praticado h muito tempo. A esse propsito, O
STF j decidiu que "a regra a da prescritibilidade". Entendemos que, quando a lei no fixa o prazo da
prescrio administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, semelhana da prescrio das aes pessoais contra
a Fazenda Pblica (Dec. 20.910/32), das punies dos profissionais liberais (lei 6.838/80 e para a cobrana do
crdito tributrio (CTN, art. 174)" Fbio Lemos Zano in Revista do Instituto dos Advogados de So Paulo, RT,
2006, p 33-34 8. A exegese dos dispositivos legais atinentes questo sub examine conduz concluso de que o
ajuizamento das aes de improbidade em face de agentes pblicos eleitos, ocupantes de cargo em comisso ou
de funo de confiana, submetem-se ao prazo prescricional de 5 anos, cujo termo a quo o trmino do mandato
ou do exerccio funcional, consoante a ratio essendi do art. 23, inciso I, da Lei 8429/92.(...)REsp 910.625/RJ,
Rel. Ministro FRANCISCO FALCO, Rel. p/ Acrdo Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 17/04/2008, DJe 04/09/2008. Tambm: REsp 727.131/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 11/03/2008, DJe 23/04/2008.
Pelo j todo o exposto, como se v, o prazo condizente a ser aplicvel ao
ressarcimento de danos causados ao errio, o contido na Lei da Ao Popular, isto , de
cinco anos, contados na forma do art. 23, I, da Lei de Improbidade administrativa, aps o
trmino de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana.


6 CONCLUSO


A ao de ressarcimento por ato de improbidade administrativa prescritvel, embora
o Ministrio Pblico tente manter a tese contrria. Alis, este no o entendimento que
prevalece no ordenamento jurdico brasileiro, como forma de garantir a segurana jurdica.
O prazo para ocorrncia da prescrio neste caso, embora haja lacuna, tirado de dois
entendimentos: um que admite ser o prazo de trs anos, previsto no Cdigo Civil, aplicado
pelo Tribunal de Contas da Unio e outro de cinco anos, previsto na Lei da Ao Popular e j
aplicado pelo Superior Tribunal de Justia.
No presente caso, considerando a aproximao das leis da Ao Popular e da Ao
Civil Pblica, inclusive com aplicao subsidiria autorizada pelo art. 1 da Lei n
7.347/1985, e tendo em vista da regra da especialidade prevista para a hiptese, de se
acolher o prazo previsto na Lei da Ao Popular, que estipula ser de cinco anos o prazo para
propositura de ao de ressarcimento por atos de improbidade administrativa.


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PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/11/2002, DJ 09/12/2002 p. 292.

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FALCO, Rel. p/ Acrdo Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em
17/04/2008, DJe 04/09/2008.

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