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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL


ESCOLA DE ADMINISTRAO (EA)
DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS (DCA)
COMISSO DE GRADUAO EM ADMINISTRAO (CONGRAD-ADM)






MAURCIO ALMEIDA DA SILVEIRA






ORAMENTO BASE ZERO E A APLICAO DO COTA BASE ZERO











PORTO ALEGRE
2007
UFRGS UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

MAURCIO ALMEIDA DA SILVEIRA










ORAMENTO BASE ZERO E A APLICAO DO COTA BASE ZERO







Monografia de Concluso de Curso,
apresentada como requisito parcial para
obteno do grau de Bacharel em
Administrao de Empresas pela Escola de
Administrao da Universidade Federal do Rio
Grande do sul.


Orientador: Prof. Aristeu Jorge dos Santos.




PORTO ALEGRE
2007
UFRGS UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

RESUMO


O objetivo deste trabalho fazer um estudo sobre a aplicao da ferramenta Cota
Base Zero desenvolvida pela diviso de Programao Oramentria da Secretaria da Fazenda
do Estado do Rio Grande do Sul. Esse estudo passa necessariamente por uma reviso terica,
importante, da metodologia Oramento Base Zero, que foi desenvolvida por Peter Pyhrr em
1969 e que deu origem criao na DPO do Cota Base Zero. Desse modo procurou-se a
partir de uma base terica do OBZ acompanhar a construo da metodologia CBZ e avaliar a
primeira parte de sua aplicao na Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais.
O intuito da DPO em construir a ferramenta CBZ foi sistematizar um mtodo de programao
oramentria de baixo para cima que apurasse o montante ideal das cotas de custeio da
Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, tendo como parmetros o ajuste
fiscal e a prestao de servios pblicos eficientes e eficazes, tornando o planejamento
oramentrio um pouco mais fidedigno com a realidade. O objetivo foi fazer um trabalho
original, porm muito antes de se esgotar o assunto, devido a sua grande abrangncia e
diversidade, mas que possa trazer uma contribuio, mesmo que pequena para a DPO e para
estudos posteriores sobre o tema.

Palavras-chave: Programao Oramentria. Oramento Base Zero. Cota Base Zero.

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LISTA DE FIGURAS


Figura 1 Organograma Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos
Internacionais .................................................................................................

14
Figura 2 Diagrama dos principais componentes do Oramento-Programa ................. 28
Figura 3 Relao entre pacotes de deciso com varivel Base Zero ............................ 55
Figura 4 Oramento por desempenho .......................................................................... 57


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LISTA DE TABELAS


Tabela 1 Execuo por grupos de despesa ................................................................... 18
Tabela 2 Participao dos grupos de despesa da SEDAI na RCL ................................ 19
Tabela 3 Principais rubricas executadas, grupo Outras Despesas Correntes ............... 19
Tabela 4 Dotaes por grupos de despesa, em 2008 .................................................... 20
Tabela 5 Despesas dos principais projetos e atividades, grupo Pessoal ....................... 20
Tabela 6 Despesas dos principais projetos e atividades, grupo Outras Despesas
Correntes ........................................................................................................

21
Tabela 7 Valores dos principais projetos e atividades, grupo Investimentos ............... 21
Tabela 8 Valores previstos para o rgo, por programa e grupo de despesa, no PPA
2008 2011 ...................................................................................................

24
Tabela 9 Projetos/Atividades Essenciais ...................................................................... 58
Tabela 10 Projeto/Atividade Discricionria ................................................................... 58


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SUMRIO


1 INTRODUO ............................................................................................................. 7
2 OBJETIVOS .................................................................................................................. 10
2.1 OBJETIVO GERAL ..................................................................................................... 10
2.2 OBJETIVOS ESPECFICOS ....................................................................................... 10
3 DEFINIO DO PROBLEMA ................................................................................... 11
4 DESCRIO DO RGO .......................................................................................... 14
4.1 DADOS GERAIS DO RGO (SECRETARIA DO DESENVOLVIMENTO E
ASSUNTOS INTERNACIONAIS) .....................................................................................................

14
4.1.1 Programas estruturantes ........................................................................................ 15
4.2 ANLISE DA EXECUO ORAMENTRIA ...................................................... 17
4.2.1 Anlise do oramento 2007 ..................................................................................... 20
4.3 PLANO PLURIANUAL .............................................................................................. 22
4.4 ANLISE DA BASE LEGAL ..................................................................................... 24
5 REFERENCIAL TERICO SOBRE O ORAMENTO .......................................... 27
5.1 O CONCEITO DE ORAMENTO-PROGRAMA ..................................................... 27
5.1.1 Oramento tradicional x oramento-programa ................................................... 30
5.1.2 Limitaes e crticas ao oramento-programa ...................................................... 31
5.2 ORAMENTO BASE ZERO ...................................................................................... 34
5.2.1 Finalidade do oramento base zero ........................................................................ 35
5.2.2 Filosofia e conceitos gerais do oramento base zero ............................................. 37
5.2.2.1 Conceito de pacote de deciso ................................................................................ 37
5.2.2.2 Priorizao dos pacotes de deciso ......................................................................... 38
5.2.3 Benefcios e aspectos negativos do OBZ ................................................................ 48
5.2.3.1 Benefcios ............................................................................................................... 48
5.2.3.2 Aspectos negativos ................................................................................................. 50
6 UMA AVALIAO DA FERRAMENTA CBZ ........................................................ 52
6.1 PROPOSTA DE METODOLOGIA COTA BASE ZERO (CBZ) DESENVOLVIDA
PELA EQUIPE DA DPO DIVISO DE PROGRAMAO ORAMENTRIA DA
SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ..................


54
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6.1.1 Proposta de metodologia do Projeto Cota-Base Zero .......................................... 54
6.2 AVALIAO E CRTICA APLICAO DA ETAPA DO COMPOSTO
ESTRATGICO DO CBZ NA SEDAI..............................................................................

59
6.2.1 Perspectiva e viabilidade de implantao .............................................................. 60
6.2.2 Avaliao da aplicao da ferramenta .................................................................. 62
6.2.3 Crtica a aplicao do composto estratgico ......................................................... 68
7 CONCLUSO ................................................................................................................ 74
REFERNCIAS ............................................................................................................... 78


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1 INTRODUO


Fazendo um breve histrico da evoluo do Oramento Tradicional ao Oramento
Moderno, pode-se dizer que o oramento pblico, at o nosso sculo, vem sofrendo uma
evoluo que reflete a prpria evoluo das instituies polticas. Somente depois que se
instituram os governos representativos constitucionais que o oramento pblico passou a
apresentar uma frmula mais detalhada na sua normatizao. At o final do sculo XIX, j
haviam sido criados os sistemas de contabilidade pblica e os principais princpios
oramentrios, com o oramento tradicional, onde prevalecia o aspecto jurdico do oramento,
tendo o aspecto econmico funo secundria. Era enfatizada a neutralidade, segundo a
qual, deveria ser observado o equilbrio financeiro.

Ao longo do tempo as funes, o conceito e a tcnica do oramento pblico vem
sofrendo uma notria evoluo. Oramento tradicional e Oramento moderno so
caracterizaes ideais das situaes extremas dessa evoluo. Supondo que essa trajetria
esteja processando-se sobre um contnuo, o oramento tradicional e o moderno esto,
respectivamente, nos ponto inicial e final da linha, entre os quais esto, presentemente, todos
os oramentos pblicos: uns a meio caminho, outros mais adiantados e outros ainda prximos
ao ponto de partida.

Por ser ideal, a posio do oramento moderno inalcanvel. medida que os
oramentos reais vo aproximando-se do ideal moderno, esse enriquecido por novos
conceitos e novas tcnicas e se distancia, indo para uma nova posio que, percebe-se, nunca
a final.

Descrever de forma precisa e acabada as atuais concepes do oramento moderno
uma tarefa virtualmente impossvel de ser realizada. Apesar do sentido evolucionrio da
trajetria modernizadora, nem sempre uma tcnica ou um modelo orientador integralmente
substitudo por outro mais atual. Geralmente apenas parte das novas recomendaes
incorporada e passa a conviver com disposies antigas e mais resistentes. O oramento
moderno seria, ento constitudo de certos componentes j assimilados pelos oramentos mais
avanados, e, principalmente, de outros apenas idealizados pelas correntes doutrinrias.
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Mesmo que se consideram bastante convergentes as posies dessas correntes no que
diz respeito a conceitos e postulados bsicos, existem diferenas nas questes tcnicas que
ocasionam mudanas nas prprias funes do oramento. Assim, por exemplo, o oramento
de desempenho visa especialmente instrumentalizar a ao gerencial, e o sistema de
planejamento, programao e oramento (PPBS) orientado para o planejamento; j o
Oramento Base Zero (OBZ) uma tcnica administrativa que, ao contrrio do Oramento de
Desempenho, se volta especialmente s avaliaes dos resultados do oramento em curso.

Apesar de o Brasil ser tradicionalmente receptivo s novas tecnologias
administrativas, aqui as mais recentes orientaes, no campo oramentrio experimentadas
nos pases desenvolvidos ainda esto distantes de aplicao generalizada. No Brasil, assim
como nos demais pases latino-americanos, a idealizao do oramento moderno est
representada no chamado oramento-Programa. Conjunto de conceitos e disposies tcnicas
sistematizadas originalmente pela organizao das Naes Unidas (ONU).

A concepo bsica desse sistema foi extrada da experincia federal americana obtida
com a implantao do Oramento de desempenho (performance budget), sistema
pioneiramente experimentado durante a segunda guerra Mundial e recomendado pela Primeira
(1949) e pela Segunda Comisso Hoover (1955) para adoo por todo servio pblico. No
final dos anos 50 e incio dos anos 60, a ONU, atravs de seus diversos organismos, inclusive
a comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), patrocinou intensa programao de
reunies e debates das novas propostas visando a sua assimilao pelas equipes de oramento
dos pases-membros.

O modelo de Oramento-programa decorrente daqueles esforos iniciais e no deve
ser confundido com outro que, sob a mesma denominao programa budgeting -, foi
implantado por Robert Mcnamara na Secretaria de defesa e estendido pelo presidente
Johnson, em 1965, ao restante da administrao federal civil sob o rtulo de PPBS.

Nestes ltimos vinte anos, o Oramento-programa perdeu as caractersticas de
originalidade existentes no modelo da ONU e, atravs de contribuies de diversas correntes,
incorporou novos conceitos, alguns retirados do prprio PPBS. Essa concepo hbrida,
dominante inclusive no Brasil, tornou o Oramento-programa mais avanado, mais
distanciado das possibilidades reais de implantao, mais.., ideal. Uma das conseqncias
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disso poderia ser a diminuio do interesse das equipes responsveis pelos oramentos em
prosseguir na adoo dos novos conceitos e procedimentos que, alm de complexos, no
teriam a estabilidade que seria necessria segundo uma estratgia de implantao gradual.
Em estudo destinado a tornar mais rigorosa a base terica do Oramento-programa, seus
autores concluem que:

A prtica formal da tcnica de oramento por programas na Amrica Latina,
inadvertidamente e pouco a pouco, est perdendo seus propsitos fundamentais e, sob a
aparente forma programtica, persistem em muitos casos as mesmas rotinas do oramento
tradicional (ROMO, 1980).

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2 OBJETIVOS


2.1 OBJETIVO GERAL


Estudar a tcnica de programao oramentria OBZ Oramento Base Zero e
acompanhar e criticar a aplicao piloto na SEDAI da ferramenta operacional Cota Base Zero,
desenvolvida pela Diviso de Programao Oramentria da Secretaria da Fazenda do RS.


2.2 OBJETIVOS ESPECFICOS


a) fazer um estudo conceitual sobre a metodologia de programao Oramento
Programa e sua evoluo histrica do oramento tradicional ao oramento
programa;
b) fazer um estudo conceitual sobre a ferramenta operacional OBZ e sua finalidade;
c) Estudar o desenvolvimento da metodologia do CBZ (Cota Base Zero) da DPO;
d) acompanhar e criticar a aplicao da fase do composto estratgico da metodologia
CBZ na SEDAI.
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3 DEFINIO DO PROBLEMA


Atualmente o Estado do Rio Grande do Sul, bem como todos os demais entes pblicos
da Administrao Direta do nosso Pas, em princpio, utilizam a metodologia de programao
oramentria, Oramento-Programa. Dessa modalidade de programao o nosso Estado
utiliza apenas uma parte, chamada de classificao funcional-programtica, pois veremos que
toda tcnica muito mais abrangente e complexa que a atualmente aplicada.

A Diviso de Programao Oramentria (DPO) est, conforme contexto hierrquico
da Secretaria da Fazenda Estadual do Rio Grande do Sul (SEFAZ), diretamente subordinada
ao Departamento de Despesa Pblica Estadual (DDPE) e esse, por conseguinte, est
subordinada a Direo Geral.

A Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul um rgo pblico com
cerca de 3.000 funcionrios com muitas atribuies e sua atuao geogrfica atinge todo o
Estado do Rio Grande do Sul. Ela estrutura-se em departamentos e supervises, que so os
primeiros nveis hierrquicos abaixo do Diretor Geral. Esses por sua vez se subdividem em
divises, que tambm se subdividem em sees e setores.

A DPO - Diviso de Programao Oramentria dentro desta estrutura responde pela
programao e execuo oramentria (suplementao e liberao de recursos oramentrios),
negociao com os rgos para fixao das cotas de manuteno e pela administrao do
sistema de contratos de servios terceirizados.

O mtodo utilizado para implantao das cotas de custeio em 2006, pela Diviso de
Programao Oramentria, nos rgos do Estado: Secretarias, Autarquias e Fundaes, fora
mensurar os valores empenhados durante o ano de 2005, dividi-los por 12 e a partir do
resultado implant-lo igualitariamente em todos os meses de 2006. Para a distribuio do
valor mensal, entre as diversas modalidades de custeio, baseou-se na distribuio feita no ms
de dezembro de 2005.

Com o intuito de diminuir os gastos dos rgos do Estado em Custeio, devido ao
dficit atual que h entre as receitas e despesas no Estado do Rio Grande do Sul, a DPO
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(Diviso de Programao Oramentria) em 2006 utilizou-se do corte linear e igualitrio em
todas as cotas oramentrias de custeio dos rgos do Estado, Secretarias Autarquias e
Fundaes em 30%. Essa metodologia utilizada em 2006 acarretou num aumento das
solicitaes de liberaes oramentrias na modalidade extra cota (alm da cota), na
antecipao das cotas dos ltimos meses do ano e principalmente na acumulao de
prateleiras (despesas que no so pagas devido, principalmente, a insuficincia da cota
oramentria).

Em nenhum momento fora feito na administrao anterior da DPO um trabalho de
planejamento e programao, que mensurasse as reais necessidades de cumprimento de
contratos, despesas imprescindveis e necessidades fundamentais para o funcionamento
administrativo bsico das Secretarias.
Entretanto no final do ano de 2006 houve a substituio poltica dos gestores pblicos
do Estado a partir das eleies e uma nova forma de gerir os recursos pblicos comeou a ser
implantada pelo novo governo.

Com o objetivo de se adequar lei de responsabilidade de fiscal, n 101 de
04/05/2000, surgem com a nova administrao da atual governadora, uma preocupao real
em adequar as despesas pblicas aos limites impostos pela lei de responsabilidade fiscal, bem
como alcanar o equilbrio fiscal e monetrio.

Dentre as muitas divises da Secretaria da Fazenda do Estado do RS, o Departamento
de Programao Oramentria passa a exercer um papel importantssimo na busca desse
equilbrio, pois so responsveis por programar, gerir e acompanhar a execuo oramentria
de todos os rgos que compem a Administrao Executiva Estadual. Por conseguinte a
principal dificuldade da Diviso de Programao passa a ser busca de ferramentas que os
auxiliem na identificao de ineficincias na programao e utilizao dos recursos pblicos
pelas Secretarias.

A partir de uma ponderao de todas as metodologias de programao oramentrias
aplicveis ao servio pblico, surge o interesse em avaliar e desenvolver uma metodologia em
especial, o Oramento Base Zero (OBZ), que possui seu foco na identificao de problemas e
ineficincias administrativas, atravs de uma metodologia de programao feita de baixo para
cima.
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Logo, pretende-se com esse estudo contribuir com o desenvolvimento e avaliar a
tcnica utilizada para elaborao do CBZ (Cota Base Zero), uma evoluo do OBZ, como
ferramenta operacional para a DPO aplica-la a princpio na SEDAI Secretaria de
Desenvolvimento e Assuntos Internacionais.

Conseguir-se- desenvolver e aplicar a ferramenta CBZ na SEDAI?
Com base na aplicao da ferramenta CBZ se conseguir mensurar o mnimo que o
rgo necessita para operar seus servios essenciais, com qualidade e eficincia?
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4 DESCRIO DO RGO
1



4.1 DADOS GERAIS DO RGO (SECRETARIA DO DESENVOLVIMENTO E
ASSUNTOS INTERNACIONAIS)




Figura 1 Organograma Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais
Fonte: Rio Grande do Sul, 2007.


A Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais (SEDAI) desempenha
sua atuao com base no estmulo atividade produtiva, promovendo a atrao de
investimentos privados e a disseminao do desenvolvimento econmico no Estado. Ela
formula e implementa programas e projetos de desenvolvimento econmico-empresarial e de
aprimoramento e insero externa das empresas gachas, mediante a contnua integrao com
os demais agentes de fomento ao setor produtivo.

1
Informaes deste captulo retiradas do site da Secretaria da Fazenda, no PPA Pano Plurianual do Estado, no
Oramento Anual do Estado. Em reunies com a SEDAI e atravs de documentos deles sobre suas atribuies
(documentao de acesso interno).
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As principais atribuies da SEDAI, segundo o Oramento de 2008, so:

a) atrair e incentivar o investimento industrial, comercial e de servios;
b) apoiar e promover projetos que estimulem a gerao de trabalho e renda;
c) promover o desenvolvimento industrial, comercial e de servios;
d) executar o registro de empresas;
e) apoiar o empreendedorismo e a competitividade de micro e pequenas empresas;
f) apoiar e desenvolver projetos empresariais na rea de gesto e de tecnologia da
informao;
g) promover o relacionamento econmico, de integrao comunitria com outros
pases e organismos internacionais;
h) promover o comrcio exterior;
i) administrar fundos de desenvolvimento;
j) promover o aumento da competitividade da economia estadual;
k) articular as atividades relacionadas com gesto de setores estratgicos e
inovadores, objetivando a agregao de valor produo e complementao da
matriz produtiva.

A Secretaria possui ao todo 170 servidores ativos e se situa no 16 e 17 andares do
Centro Administrativo Fernando Ferrari (CAFF). Desse total, 43 servidores (25,29%) esto
lotados na Junta Comercial do Rio Grande do Sul (JUCERGS), que considerado um
departamento da SEDAI.


4.1.1 Programas estruturantes


So programas definidos pela prpria SEDAI atravs dos quais ela articula, organiza e
executa em conjunto com seus parceiros no mbito estadual as aes necessrias para atingir
os objetivos estratgicos, otimizando os recursos tcnicos e financeiros disponveis. Segundo
o site da Secretaria, existem oito programas:

a) Programa Gesto de Polticas Pblicas de Desenvolvimento Regional Objetiva
implantar os programas estruturantes da SEDAI, com instrumentos necessrios
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para desenvolver e operar as polticas pblicas de orientao estrutural:
programao, parceria, adicionalidade, gesto, acompanhamento e avaliao.
Buscar a promoo da incluso social, no reforo das capacidades e vocaes, com
base no estmulo ao desenvolvimento integrado e harmnico das regies;
b) Programa de Capacitao para a Competitividade Empresarial Tem o objetivo de
articular e configurar uma rede de capacitao para o empreendedor, ampliando a
eficincia e eficcia das aes de apoio micro, pequena e mdia empresa. Busca
incentivar as vocaes de empreendedores e a ampla difuso da cultura do
desenvolvimento e da tica empresarial, bem como dar apoio elaborao de
planos de negcio e ao ensino de tcnicas gerenciais.
Subprogramas:
ba) Empreendedorismo e tica Empresarial;
bb) Treinamento Empresarial / Capacitao Empresarial;
bc) Extenso Empresarial.
c) Programa de Cooperao Empresarial e Inovao Trata da cooperao entre
empresas em dois subprogramas que atuam em diferentes nveis:
Apoio a Arranjos Produtivos Locais (APLs), incentivando aes de cooperao
empresarial que fortaleam a competitividade dos agrupamentos empresariais
presentes em distintas regies do Estado.
Apoio formao e consolidao de redes de empresas, atravs do Programa
Redes de Cooperao, que permite, pela cooperao entre empresas, a reduo de
custos, a conquista de mercado, a melhoria dos produtos e o aprimoramento
tecnolgico e gerencial;
d) Programa de Atrao de Investimentos Busca combinar os objetivos de aumentar
a atividade produtiva e reduzir as desigualdades regionais, atravs do
INTEGRAR/RS, bem como de incubadoras empresariais, reas e distritos
industriais, promoo do Estado, fomento a novos investimentos, inclusive
estratgicos.
FUNDOPEM/RS Trata-se de um incentivo na poltica de atrao de
investimentos industriais e agroindustriais para o RS, financiando at 75% do
ICMS incremental devido mensalmente pelo estabelecimento incentivado.
INTEGRAR/RS Consiste na concesso de um percentual de abatimento
incidente sobre o valor de cada parcela de amortizao do financiamento do
FUNDOPEM/RS, inclusive encargos. Esse abatimento, dependendo do estgio de
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desenvolvimento da regio ou do municpio, determinado pelo indicador
denominado INTEGRAR/IDESE, poder variar com base no mnimo de 39% at o
mximo de 75%.
Subprogramas:
da) FUNDOPEM INTEGRAR RS;
db) Programa de Incubadoras, Distritos e reas Industriais;
dc) Promoo do Estado;
dd) Fomento Implantao de Novos Investimentos;
de) Projetos Estratgicos ou Especiais.
e) Programa Exporta - RS Esse programa tem como objetivo a insero das
empresas gachas no comrcio internacional, atravs da estruturao e integrao
de redes de informao comercial, da promoo de feiras, misses e encontros de
negcios e da formao de sistema de orientao ao exportador com nfase na
prospeco de mercados. Foi institudo pelo Decreto n. 42.605, de 28 de outubro
de 2003.
Subprogramas:
ea) Servios de Informaes e Oportunidades de Negcios;
eb) Apoio a Feiras e Misses Comerciais;
ec) Inteligncia Setorial e Mercadolgica;
ed) Cooperao e Capacitao para o Mercado Externo.
f) Programa de Integrao e Cooperao Internacional Tem como objetivo
desenvolver aes que fortaleam a participao do Estado no MERCOSUL e nos
acordos comerciais, bem como o aproveitamento de oportunidades de cooperao
tcnica internacional;
g) Programa de Registro de Empresas Implementa, com base na legislao vigente,
o sistema de registro de empresas;
h) Programa de Melhoria da Gesto.


4.2 ANLISE DA EXECUO ORAMENTRIA


Os valores empenhados nos ltimos quatro anos na SEDAI, classificados por grupos
de despesa, foram:
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Tabela 1 Execuo por grupos de despesa
R$ 1.000
Grupo Classificao do Recurso 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %
01 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 0001 - RECURSOS DO TESOURO - LIVRES 6.666 35,65 6.821 39,61 7.278 32,29 7.332 48,44
01 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS Total 6.666 35,65 6.821 39,61 7.278 32,29 7.332 48,44
03 OUTRAS DESPESAS CORRENTES 0001 - RECURSOS DO TESOURO - LIVRES 11.300 60,44 5.488 31,87 4.706 20,88 4.544 30,02
0012 a 0092 RECURSOS CONSULTA POPULAR - - 4.505 26,16 7.844 34,80 2.995 19,79
0100 a 0199 RECURSOS DE ORIGEM ESTADUAL - - - - 22 0,10 - 0,00
03 OUTRAS DESPESAS CORRENTES Total 11.300 60,44 9.993 58,03 12.572 55,78 7.539 49,81
04 INVESTIMENTOS 0001 - RECURSOS DO TESOURO - LIVRES 731 3,91 30 0,17 148 0,66 85 0,56
0012 a 0092 RECURSOS CONSULTA POPULAR - - 368 2,14 864 3,83 - 0,00
0100 a 0199 RECURSOS DE ORIGEM ESTADUAL - - 9 0,05 1.676 7,44 150 0,99
1100 a 1199 RECURSOS DE ORIGEM ESTADUAL - - - - - - 30 0,20
04 - INVESTIMENTOS Total 731 3,91 406 2,36 2.688 11,93 264 1,74
Total geral 18.697 100,00 17.221 100,00 22.539 100,00 15.135 100,00
Fonte: Cubos Portal DW.
2



Grfico 1 - Execuo por Grupo de despesa em
2003 - 2006
-
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
2003 2004 2005 2006
01 - PESSOAL E
ENCARGOS SOCIAI
03 - OUTRAS
DESPESAS
CORRENTES
04 -
INVESTIMENTOS
TOTAL

Grfico 1 Execuo por grupo de despesa em 2003-2006
Fonte: Cubos Portal DW


Analisando o grfico da execuo por grupo de despesa cabe destacar que no ano de
2005 houve um grande aumento nos valores empenhados em relao ao que normalmente
ocorreu nos anos de 2003 a 2006. Outro ponto de relevncia a evoluo do grupo de
natureza 03 outras despesas correntes, pois durante o perodo analisado verificou-se que
apesar de ter havido um aumento significativo no gasto em 2005, a diminuio que ocorrera
em 2006 foi muito relevante. Os gastos de 2006 foram 59,97% do valor gasto em 2005 e
75,44% do valor gasto em 2004. Logo houve uma diminuio de 24,66% nos gastos de 2006
em relao a ano base 2004. Caso no tenha sido acumulada prateleira de despesas no
liberada, a diminuio dos gastos, nessa modalidade, bem significativa em 2006.

2
Sistema de Gerenciamento de informaes da Secretaria da Fazenda. Acesso interno.
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19
Ao se analisar a participao dos grupos de despesa da SEDAI na Receita Corrente
Lquida (RCL) do RS, podemos constatar como esses grupos tm se comportado em
comparao ao crescimento da receita disponvel do Estado.

Tabela 2 Participao dos grupos de despesa da SEDAI na RCL
Grupo 2003 2004 2005 2006
01 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 0,69% 0,64% 0,59% 0,55%
03 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES 1,17% 0,93% 1,02% 0,57%
04 INVESTIMENTOS 0,08% 0,04% 0,22% 0,02%
Total geral 1,94% 1,60% 1,83% 1,14%
Fonte: Cubos Portal DW e Balanos Gerais do Estado do RS
OBS: Para melhor visualizao, a Receita Corrente Lquida foi dividia por 1.000.

As principais rubricas do grupo de Outras Despesas correntes executadas desde 2004
na Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais, tendo como fonte qualquer
um dos recursos do oramento, segundo os valores empenhados, foram:

Tabela 3 Principais rubricas executadas, grupo Outras Despesas Correntes
R$ 1.000
Rubrica 2004 % 2005 % 2006 % 2007 %
HABILITAO E/OU CAPACITAO
PROFISSIONAL
5.199 52,03 8.348 66,4 3.471 46,03 577 28,57
LOCAO DE IMOVEIS 611 6,12 641 5,1 650 8,62 332 16,44
ESTAGIRIOS E MONITORES 608 6,09 566 4,5 567 7,53 283 14
SERVIOS GERAIS - - 537 7,13 -
ORGANIZAO DE FEIRAS, CONGRESSOS,
SEMINRIOS E SIMPSIOS
1.068 10,69 728 5,79 375 4,98 206 10,18
PROCESSAMENTO DE DADOS - 213 1,7 348 4,61 124 6,15
DIVULGAO PROMOCIONAL OU
INSTITUCIONAL
674 6,74 219 1,74 240 3,18 -
LOCAO DE MQUINAS E EQUIPAMENTOS 164 1,64 168 1,33 146 1,94 71 3,52
DIVULGAO OBRIGATRIA 174 1,74 135 1,07 141 1,87 58 2,86
VIGILNCIA E/OU ZELADORIA 108 1,08 135 1,07 135 1,78 69 3,43
TELEFONIA FIXA 154 1,54 164 1,31 105 1,4 41 2,02
Total das selecionadas 8.760 87,67 11.317 90,01 6.715 89,07 1.761 87,17
Total geral 9.993 100,00 12.572 100,00 7.539 100,00 2.019 100,00
Fonte: Cubos Portal DW
OBS: Classificado em ordem decrescente de valores de 2006. Em 2007, executado at junho.

Conforme demonstra a Tabela 3, a rubrica Habilitao e/ou Capacitao Profissional
a de maior valor na Secretaria. Os gastos dessa rubrica se referem a cursos e treinamentos que
visam capacitar ou aprimorar pessoas estranhas Administrao Pblica Estadual. Essa
rubrica est associada basicamente a dois projetos, Redes de Cooperao e Extenso
Empresarial, que sero analisadas a posteriori.
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20
4.2.1 Anlise do oramento 2007


GRUPOS DE DESPESA
A Secretaria tem a seguinte distribuio das dotaes com alterao por grupos de
despesa:

Tabela 4 Dotaes por grupos de despesa, em 2008
R$ 1,00
GRUPOS DE DESPESA VALOR DA DOTAO PERCENTUAL DA DOTAO
Pessoal 8.592.744 39,21%
Custeio 9.899.979 45,17%
Investimentos 3.423.654 15,62%
Inverses Financeiras 0 0,00%
Total 21.916.377 100%
Fonte: Cubos Portal DW


O grande volume de despesa dotada para o Custeio da SEDAI se deve basicamente
atividade da Junta Comercial, que, conforme ser explicado posteriormente, responsvel
pela abertura de novas empresas, alteraes cadastrais, emisso de certides, entre outros
servios prestados s empresas gachas. Esse gasto compensado em grande parte pelo
ingresso de receita gerada por essas atividades.

PROJETOS E ATIVIDADES
Os valores empenhados de 2004 a 2006 e a dotao com alterao de 2007 dos
principais projetos e atividades, separados por grupos de despesa:

Tabela 5 Despesas dos principais projetos e atividades, grupo Pessoal
R$ 1,00
Projeto 2004 % 2005 % 2006 % 2007 %
EXECUCAO DAS AES ADMINIST DA
SECRETARIA
5.548.049 81,33 5.924.946 81,41 6.063.563 82,70 6.553.562 80,72
EXECUCAO DAS AES ADMINIST DA
JUNTA COMERCIAL
1.273.245 18,67 1.352.887 18,59 1.268.240 17,30 1.565.000 19,28
Total 6.821.295 100,00 7.277.833 100,00 7.331.803 100,00 8.118.562 100,00
Fonte: Cubos Portal DW e Lei Oramentria Anual 2007
OBS: Entre 2004 e 2006 Despesa empenhada. Em 2007 Dotao com alterao




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21
Tabela 6 Despesas dos principais projetos e atividades, grupo Outras Despesas
Correntes
R$ 1,00
Projeto 2004 2005 2006 2007
REDES DE COOPERAO* 204.921 3.216.690 1.727.526 4.235.044
EXTENSO EMPRESARIAL* 193.501 3.413.294 1.537.060 3.252.442
EXECUO DAS AES ADMINISTRATIVAS DA JUNTA COMERCIAL 1.815.329 1.793.343 1.874.843 1.866.116
PLANO ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL CP 1.582.839
PROJETOS SETORIAIS* 2.295 319.057 1.125 1.398.841
APOIO AO DESENVOLMENTO REGIONAL 1.000.000
EXECUO DAS AES ADMINISTRATIVAS DA SECRETARIA 809.664 815.260 744.688 996.265
CADASTRAMENTO EMPRESARIAL INFORMATIZADO 564.116 760.000
PROMOO COMERCIAL 1.137.316 769.111 383.613 671.745
APOIO AOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS APL* 256.920 807.111 57.664 469.570
CAPACITAO EMPRESARIAL* 289.107 418.579 160.138 381.953
REORDENAO TERRITORIAL - RUMOS 2015/RF7 305.900
PUBLICIDADE 673.552 218.580 239.522 190.000
IMPLANTAO E DESENVOLVIMENTO DE ESPAOS INDUSTRIAIS 26.672 196.510 205.913 144.247
SOCIEDADE DE GARANTIA DE CRDITO 5.680 150.329 142.572
ELABORAR ESTUDOS DE REORDENAO TERRITORIAL E
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
346 122.375
APOIO AO FOMENTO DE NOVOS INVESTIMENTOS 230 489 100.475
PORTAL E SALA DO EXPORTADOR 31.049 60.800
INCUBADORAS EMPRESARIAIS 1.371 220 2.357 49.040
CAPITALIZAO SCIO-ECONMICA PERMANENTE 138 38.875
ORIENTAR E INCREMENTAR AES PBLICAS PARA O
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
55 21.850
GERENCIAMENTO DE CONVENIOS DE FRATERNIDADE 3.137 4.112 4.503 7.326
MANUTENO DO D.I. DE RIO GRANDE 2.722 2.884 3.592 4.750
GERENCIAMENTO DE AES DE COOPERAO TCNICA
INTERNACIONAL
225 2.114
CONCRETIZAO DA INTEGRAO DO RS NO MERCOSUL 83 1.530
PROMOO DAS RELAES CONSULARES 188 394 68 1.425
ESCRITRIOS REGIONAIS 523
APOIO A INICIATIVAS MUNICIPAIS 883 303 303 475
ARTICULAO COM AGENTES PBLICOS E PRIVADOS E APOIO AS
EMPRESAS GAUCHAS
211
Total 5.423.258 12.126.315 7.539.108 17.809.303
Fonte: Cubos Portal DW e Lei Oramentria Anual 2007
OBS: Entre 2004 e 2006 Despesa empenhada. Em 2007 Dotao com alterao
*No oramento, esses projetos esto subdivididos em trs tipos: um vinculado Consulta Popular, outro ao
estudo Rumos 2015 e outro sem vinculao.

Tabela 7 Valores dos principais projetos e atividades, grupo Investimentos
R$ 1,00
Projeto 2004 2005 2006 2007
IMPLANTACAO E DESENVOLVIMENTO DE ESPACOS INDUSTRIAIS 8.500 1.706.962 179.747 1.014.900
EXECUCAO DAS ACOES ADMINISTRATIVAS DA JUNTA COMERCIAL 639 17.926 1.400 419.000
APOIO AO DESENVOLMENTO REGIONAL 300.000
EXECUCAO DAS ACOES ADMINISTRATIVAS DA SECRETARIA 52.105 51.855 136.137
ESCRITORIOS REGIONAIS 20.350 66.750
APOIO A INICIATIVAS MUNICIPAIS 50.000
EMPRESA MAIS FACIL 27.000 27.000
Total 9.139 1.824.343 233.002 2.013.787
Fonte: Cubos Portal DW e Lei Oramentria Anual 2007
OBS: Entre 2004 e 2006 Despesa empenhada. Em 2007 Dotao com alterao
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22
4.3 PLANO PLURIANUAL


A SEDAI est associada aos principais desafios para o perodo de vigncia do Plano
Plurianual (PPA) 2008-2011. Sendo uma Secretaria que interage com o ciclo produtivo,
qualquer estratgia de crescimento tem sua base na expanso dos investimentos e exportaes,
como forma de reduzir a vulnerabilidade do Estado do Rio Grande do Sul e fortalecer a
economia gacha.

O PPA 2008-2011 apresenta trs eixos de ao, a saber: (a) Desenvolvimento
Econmico Sustentvel; (b) Desenvolvimento Social; e (c) Finanas e gesto Pblica. A
questo da Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais est contemplada no
eixo (a) - diretriz estratgica Desenvolvimento econmico sustentvel: mais e melhores
empregos para os gachos, dentro das estratgias (9) Atrair e promover investimentos nas
regies em apoio aos sistemas de produo local com base em planejamento estratgico e
(10) Estimular o empreendedorismo, associativismo e parcerias com o terceiro setor.

Com relao atrao e promoo de investimentos, a SEDAI atuar atravs do seu
programa de apoio aos setores produtivos, promovendo a articulao de empresas e
instituies pblicas e privadas para incentivar a cooperao entre os agentes para
consolidao e dinamizao dos arranjos produtivos locais.

J na estratgia de estimular o empreendorismo, o programa Redes de Cooperao
atua no desenvolvimento da cultura associativa entre as pequenas empresas, garantindo
melhores condies de concorrncia nos mercados. Atualmente existem 219 redes no estado,
e est prevista no PPA a ampliao deste nmero para mais 345 redes at 2011.

Os programas constantes no Plano Plurianual 2008-2011, cujo rgo responsvel a
SEDAI, so os seguintes:

a) Articulao e Apoio aos Setores Produtivos Visa agregar competitividade
economia gacha, promovendo a diversificao, modernizao e complementao
da estrutura produtiva do estado, alm de apoiar a inovao de setores produtivos
tradicionais e a estruturao de setores portadores de futuro, apoiar o
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23
desenvolvimento e a articulao de economias regionais e intensificar a atrao e
promoo de investimentos privados ambientalmente sustentveis. Uma de suas
aes ser de responsabilidade da Caixa RS - Agncia de Fomento;
b) Assuntos Internacionais Objetiva qualificar as relaes internacionais do
Governo do Estado e estimular o comrcio internacional. Uma de suas aes ser
de responsabilidade da Caixa RS - Agncia de Fomento;
c) Financiamento ao Desenvolvimento Empresarial Visa interagir com os setores
produtivos do Estado, atuando na expanso ou na atrao de novos
empreendimentos, disponibilizando uma srie de linhas de financiamento para
contornar os problemas conjunturais e estruturais da economia estadual, agregando
competitividade e proporcionando uma insero qualificada nos mercados. A sua
nica ao, financiamento indstria, comrcio e servios agropecurios, que
objetiva disponibilizar uma srie de linhas de financiamento a esse setor
especfico, ser de responsabilidade da Caixa RS - Agncia de Fomento. Como
esses financiamentos no incluem recursos do Tesouro do Estado, esse programa
no possui recurso previsto no PPA;
d) Fomento Estruturao Competitiva da Economia do Rio Grande do Sul
Participar da construo de um novo padro de desenvolvimento sustentvel,
gerador de oportunidades de trabalho e impulsionado pela inovao tecnolgica
com a diversificao e o adensamento de cadeias produtivas, alm do aumento do
valor agregado dos produtos e servios gachos. Da mesma maneira que o
programa anterior, as aes desse programa tambm sero de responsabilidade da
Caixa RS - Agncia de Fomento. Como as aes no requerem investimento por
parte do Estado, esse programa tambm no possui recurso previsto no PPA;
e) Fomento Empresarial Esta atividade visa implementar e consolidar o processo
permanente de apoio s empresas, especialmente as micro e pequenas, utilizando
instrumentos de fomento, assessoria tcnica, capacitao e cooperao empresarial,
acesso ao crdito, profissionalizao da atividade com base tica dos negcios,
estmulo ao empreendedorismo, modernizao de tcnicas de gesto e ampliao
da capacidade de inovao. E com isso, construir um ambiente integrado que
viabilize a implantao das diretrizes estaduais de desenvolvimento econmico
sustentvel e disseminando, de forma estruturada, informaes de interesse
empresarial. Implementar, com base na legislao vigente, o sistema de registro
das empresas. Todas as aes so de responsabilidade da prpria SEDAI.
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24
Tabela 8 Valores previstos para o rgo, por programa e grupo de despesa, no PPA
2008 - 2011
R$ 1,00
Programas da SEDAI Tesouro %
Articulao e apoio aos setores produtivos 6.043.844 8,17
Despesa Corrente 5.039.844 6,81
Despesa de Capital 1.004.000 1,36
Assuntos internacionais 2.720.000 3,68
Despesa Corrente 2.720.000 3,68
Fomento empresarial 25.810.624 34,87
Despesa Corrente 22.614.903 30,56
Despesa de Capital 3.195.721 4,32
Programa de Apoio Administrativo 39.438.603 53,29
Despesa Corrente 38.650.663 52,22
Despesa de Capital 787.940 1,06
Total do rgo 74.013.071 100,00
Fonte: PPA 2008 - 2011


Constam no oramento 2008 os seguintes programas:

138 PROGRAMA DE APOIO ADMINISTRATIVO
298 ASSUNTOS INTERNACIONAIS
299 ARTICULAO E APOIO AOS SETORES PRODUTIVOS
308 FOMENTO EMPRESARIAL


4.4 ANLISE DA BASE LEGAL


A Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais foi criada pela Lei n.
10.356, de 10 de janeiro de 1995. A Secretaria tem sua origem na antiga Secretaria da
Agricultura, Indstria e Comrcio, criada em 1935. Ao longo desse tempo, ela mudou de
funo e de nome algumas vezes. Em 1958, ela deu origem a Secretaria de Estado dos
Negcios da Economia. Em 1969, ela passou a se chamar Secretaria da Indstria e Comrcio
(SIC). No ano de 1991, o nome da Secretaria foi modificado para Secretaria do
Desenvolvimento Econmico e Social, da qual surgiu a atual Secretaria, em 1995, a partir da
simples mudana de denominao definida por lei. No entanto, na prtica ela foi uma fuso de
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25
duas secretarias, a prpria Secretaria do Desenvolvimento Econmico e Social com a
Secretaria Especial para Assuntos Internacionais. Essa ltima foi extinta pelo art. 17 dessa
mesma lei.

No art. 1, inciso II, alnea b, do Decreto n. 35.808, de 31 de janeiro de 1995, que
dispe sobre a superviso dos rgos da Administrao Indireta prevista na Lei n. 10.356,
consta que a Companhia Administradora da Zona de Processamento de Exportao de Rio
Grande - ZOPERG/RS fica sob a superviso do secretrio de Estado da SEDAI.
3


J o decreto n. 35.915, de 12 de abril de 1995, dispe sobre a estrutura bsica da
Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais. A estrutura bsica da SEDAI,
constante no art. 2, integrada pelos seguintes rgos:

I - rgos de Assistncia e Assessoramento Direto e Imediato ao Secretrio:
a) Gabinete;
b) Assessoria Jurdica;
c) Assessoria de Comunicao Social;
d) Assessoria Tcnica;

II - rgo de Direo Superior:
a) Diretoria-Geral;

III - rgos de Execuo:
a) Departamento de Cooperao e Negcios Internacionais;
b) Departamento de Integrao Latino-americana;
c) Departamento de Desenvolvimento Empresarial;
d) Departamento de Fomento aos Investimentos;
e) Departamento de Gesto da Inovao;
f) Junta Comercial;

IV - rgo de Apoio Administrativo:
a) Departamento Administrativo.
4


A Lei 12.697, de 04/05/2007, foi ltima a alterar a estrutura e as funes da
Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais. Ela dispe sobre a estrutura
administrativa do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul e, em seu ANEXO II,
define as seguintes atribuies para a SEDAI:

a) Atrao e incentivo ao investimento industrial, comercial e de servios;
b) Apoio e promoo de projetos que estimulem a gerao de trabalho e renda;
c) Desenvolvimento industrial, comercial e de servios;

3
Portal da Legislao e Jurisprudncia do Estado do Rio Grande do Sul, disponvel para os funcionrios da
Fazenda na pgina interna da Secretria da Fazenda.
4
Portal da Legislao e Jurisprudncia do Estado do Rio Grande do Sul, disponvel para os funcionrios da
Fazenda na pgina interna da Secretria da Fazenda. Art 2 do decreto n. 35.915, de 12 de abril de 1995.
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26
d) Registro de empresas;
e) Apoio ao empreendedorismo e competitividade de micro e pequenas
empresas;
f) Apoio e desenvolvimento de projetos empresariais na rea de gesto e de
tecnologia da informao;
g) Relacionamento econmico, de integrao comunitria com outros pases e
organismos internacionais;
h) Promoo do comrcio exterior;
i) Fundos de desenvolvimento;
j) Promoo do aumento da competitividade da economia estadual; e
k) Articulao de atividades relacionadas com gesto de setores estratgicos e
inovadores, objetivando a agregao de valor produo e complementao da
matriz produtiva
5


O Decreto n. 45.039, de 04 de maio de 2007, dispe sobre a superviso dos rgos e
entidades da Administrao Indireta prevista na Lei n. 12.697. No art. 1, consta que fica
sujeito superviso do secretrio de Estado da Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos
Internacionais, observada a rea de atuao que estiver enquadrada a sua principal atividade:

a) Companhia Administradora da Zona de Processamento de Exportao de Rio
Grande - ZOPERG/RS;
b) Caixa Estadual S.A. - AGNCIA DE FOMENTO/RS; [...]
6




5
Portal da Legislao e Jurisprudncia do Estado do Rio Grande do Sul, disponvel para os funcionrios da
Fazenda na pgina interna da Secretria da Fazenda. Lei 12.697, de 04/05/2007.
6
Portal da Legislao e Jurisprudncia do Estado do Rio Grande do Sul, disponvel para os funcionrios da
Fazenda na pgina interna da Secretria da Fazenda. Art. 1 do Decreto n. 45.039, de 04 de maio de 2007.
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27
5 REFERENCIAL TERICO SOBRE O ORAMENTO


5.1 O CONCEITO DE ORAMENTO-PROGRAMA


Em documento de 1959, a ONU conceituava o Oramento-programa como:
Um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo adquire, tais
como servios pessoais, provises, equipamentos, meios de transporte etc., no so,
naturalmente, seno meios que emprega para o cumprimento de suas funes. As copias que
um governo realiza em cumprimento de suas funes podem ser estradas, escolas, terras
distribudas, casos tramitados e resolvidos, permisso expedidas, estudos elaborados ou
qualquer das inmeras coisas que podem ser apontadas. O que no fica claro nos sistemas
oramentrios esta relao entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza
(MARTNER, 1972).


A questo central da definio acima nfase nas realizaes no se constitua em
novidade, pois j era defendida pelos reformistas americanos do incio do sculo. A
originalidade do Oramento-programa estava na sua organicidade, isto , possua todos os
componentes bem articulados, o que lhe possibilitava reais chances de implantao
generalizada em substituio ao antigo e arraigado oramento tradicional. Uma definio
clssica que esclarece bem a nova concepo foi concebida para a performace budget
americano:

Um oramento de desempenho aquele que apresenta os propsitos e objetivos para
os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para atingir
queles objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito
em cada programa.

Esto nessa definio os elementos essenciais do Oramento-programa:

a) Os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja consecuo so
utilizados os recursos oramentrios;
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28
b) os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos governamentais
no sentido da concretizao dos objetivos;
c) os custos dos programas medidos atravs da identificao dos meios ou insumos
(pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios para a obteno dos
resultados;
d) medidas de desempenho com finalidade de medir as realizaes (produto Final) e
os esforos despendidos na execuo dos programas.

O diagrama mostra como se relacionam as partes principais do sistema anteriormente
descrito.
Figura 2 Diagrama dos principais componentes do Oramento-Programa
Fonte: GIACOMONI, 1997, p. 144.

O manual da ONU assim descreve o inter-relacionamento dos componentes do
Oramento-programa:

Em primeiro lugar, estabelecem-se programas e atividades significativos para cada
funo confiada a uma organizao ou entidade, a fim de indicar exatamente os objetivos
perseguidos pelos diversos rgos. Segundo, o sistema de contas e de gesto financeira passa
a ser correlacionado com essa classificao. Terceiro, em relao a cada programa e suas
subdivises operacionais, estabelecem-se medidas de programas e de trabalho que permitam
avaliar o rendimento (NAES UNIDAS, 1959).

Objetivo
Programa
Medida de
desempenho
Produto
Final
Custo
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29
Parece ter ficado claro, pois, h proximidade conceitual entre performace bugget
americano e o oramento por Programa e Realizaes concebido e difundido pela ONU. Nas
suas experincias prticas, ambos os sistemas voltaram-se especialmente para a adoo da
classificao programtica, com xito, alis, pois tal classificao est hoje praticamente
universalizada. J na parte da mensurao do trabalho e dos produtos finais, os resultados
foram modestos, inclusive na rea federal americana.

O PPBS Planing, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento,
Programao e Oramento) surgiu cobrindo reas negligenciadas pelo Oramento-programa.
David Novick, um de seus principais formuladores, assim o define: O PPBS se caracteriza
pela nfase nos objetivos, nos programas, nos elementos dos programas, tudo estabelecido em
termos de produto. (NOVICK, 1973, p. 16).


Charles L. Schultze, outro autor bastante identificado com o PPBS, visando diminuir a
euforia dos partidrios e o mpeto dos crticos, trata o novo sistema como [...] apenas um
instrumento para auxiliar o administrador a tomar decises. (SCHULTZE, 1974, p. 5).

Ainda
segundo o mesmo autor, os requisitos para a implantao do PPBS so os seguintes:

a) explicitar de forma mais precisa possvel os objetivos bsicos de cada programa.
Preciso aqui significa questionar realmente que resultados se pretendem alcanar.
O objetivo de um Programa Rodovirio no deve ser, por exemplo, construo de
estradas simplesmente, mas o transporte de pessoas e bens, de forma eficaz e
segura, isto , um objetivo superior;
b) identificar o produto final de cada programa para representar adequadamente os
objetivos inicialmente traados. Voltando ao exemplo do Programa Rodovirio,
construir n quilmetros de estradas no so boa indicao do produto final do
programa. O indicador adequado para um programa que objetiva transporte eficaz
e seguro so as horas de viagens economizadas, o nmero de acidentes evitados
etc.;
c) em cada programa devem aparecer consignados todos os custos envolvidos na
consecuo dos objetivos. Para tal, em muitos casos devero ser analisados os
custos que extrapolam o perodo do oramento anual;
d) anlise das alternativas um requisito-chave no PPBS. Sempre que possvel
devem ser cotejadas alternativas de forma que seja possibilitada a identificao
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30
daquela que maiores vantagens apresentam em termos de eficcia e de economia.
Se o objetivo, por exemplo, for o da agilizao do escoamento de safras agrcolas,
a alternativa rodoviria deve ser cotejada com a alternativa ferrovia e at com a
hidrovia caso exista;
e) o ltimo requisito recomenda a aplicao do mtodo em todos os rgos do
governo de forma sistemtica, objetivando enquadrar, nesse processo, o maior
nmero de decises oramentrias, no menor prazo de tempo (SCHULTZE, 1974).

O Oramento-programa e o PPBS so sistemas inconciliveis? Wright (1974, p. 49)
acredita que no: [...] posso afirmar que o Oramento-programa um pr-requisito
necessrio implantao do PPBS. Na verdade, nem o Oramento-programa pode substituir
a forma tradicional de oramentao por objeto de despesa, nem o PPBS pode tomar o lugar
do Oramento-programa, j que cada um desses trs sistemas oramentrios fornece
diferentes informaes, as quais, entretanto, so altamente interdependentes entre si. O
relacionamento entre os trs tipos de oramento, a partir das informaes geradas por cada
um. Segundo os autores dessa concepo, Lyden e Miller (1982), para entender plenamente a
operao de uma organizao, necessitamos conhecer seus objetivos e metas, as atividades
que possibilitam alcanar esses objetivos, a combinao de recursos que so utilizados, as
unidades organizacionais responsveis pela produo dessas combinaes, os resultados
produzidos e os impactos determinados pelo processo, o oramento de desempenho no
processamento (atividades e produtos) e o oramento por objeto de despesa ou item nos bens
e servios supridos.


5.1.1 Oramento tradicional x Oramento-programa


Apesar das dificuldades que cercaram a implantao do PPBS, boa parte de seus
elementos conceituais est, presentemente, integrada no Oramento-programa, cuja feio
moderna, conforme j afirmado, incorporou quase todas as idias reformistas geradas,
especialmente, aps a Segunda Guerra mundial. O Oramento-programa resultante dessas
modernas orientaes mais ambicioso e, conseqentemente, de mais difcil aplicao prtica
isso compreensvel, pois aumentou a distncia a ser ultrapassada entre as formas tradicionais
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31
e modernas de oramentao. No quadro abaixo, esto sintetizadas as principais diferenas
entre o oramento tradicional e o Oramento-programa.

Quadro 1 - Oramento tradicional X Oramento programa
Fonte: GIACOMONI, 1997, p. 146.


5.1.2 Limitaes e crticas ao Oramento-programa


Mesmo em sua concepo mais original, o Oramento-programa j representava
significativo avano em relao aos sistemas oramentrios vigentes. A riqueza conceitual do
novo modelo de oramento era sua grande fora, mas, ao mesmo tempo, uma forte limitao,
pois implicava vencer, alm da natural resistncia s mudanas, tpica da administrao
pblica, as concepes e os princpios de uma rea cheia de tradies.

Aps a implementao da classificao programtica, o que foi alcanado sem muitos
problemas na maior parte dos pases e instituies, surgiu uma dificuldade concreta: a adoo
de padres de medio do trabalho, especialmente a definio dos produtos finais. Para o
Oramento-programa, a definio dos produtos finais fundamental, o que d significado ao
sistema e , por sua vez, seu fator mais limitante. Em primeiro lugar, h a necessidade de que
os novos conceitos sejam conhecidos por todos os rgos executores de atividades e
programas, bem como por todos os tcnicos que elaboram e avaliam projetos e programas e
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por todas as autoridades que tomam decises. Em segundo lugar, as prprias dificuldades em
identificar produtos finais fazem com que sejam apressadamente apontados como tal,
verdadeiros produtos intermedirios ou produtos de segunda linha, que certamente perdero
na comparao com outros produtos finais, quando do cotejamento dos programas a serem
contemplados com recursos. Em terceiro lugar, certas atividades relevantes do estado so
intangveis, seus resultados na ao se prestam a medies; um sistema oramentrio que
valoriza sobremaneira a quantificao dos produtos finais pode, nesses casos acabar
induzindo decises de alocao de recursos grosseiramente equivocadas.

O Oramento-programa estava s voltas com essas limitaes no plano da mensurao
fsica quando houve a tentativa de implantao do PPBS no servio federal americano. As
ambies do novo sistema significaram novas limitaes. Uma das principais aparecia junto
ao primeiro dos requisitos do PPBS: a identificao dos objetos e propsitos do governo. O
novo sistema oramentrio recomenda a utilizao de anlise cientfica na definio dos
objetos governamentais, o que acaba sendo impossvel de ser feito, pois a escolha dos
objetivos resulta de juzos de valor havendo, ainda muita motivao poltica no processo de
deciso.

Na opinio de Schick (1977 apud GIACOMONI, 1997), autor identificado com a
doutrina do PPBS, o fracasso da tentativa de introduo do sistema na administrao civil
americana deveu-se, especialmente a erros na estratgia de implantao.

A morte do PPBS resultou de mltiplas causas, mas qualquer delas isoladamente
produziria o mesmo efeito. Morreu em virtude da maneira por que foi introduzido, por cima
do muro e sem muita preparao. Morreu por causa da arrogante insensibilidade dos novos
homens no poder s tradies oramentrias, s lealdades institucionais e s relaes pessoais.
Morreu por falta de adequado suporte e liderana com parcos recursos investidos. Em seu
apogeu, a equipe do Bureau de oramento encarregada de orientar e promover o esforo
governamental no ia alm de doze profissionais. O PPBS morreu por deficincias de bons
analistas e de dados e por exigir muito tempo para suprir o dficit. As causas do passamento
do PPBS foram to variadas e numerosas quanto s perspectivas daqueles que estudaram a
dbcle (SCHICK, 1977 apud GIACOMONI, 1997).


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A lista de Schick (1977 apud GIACOMONI, 1997) continua: o Bureau de Oramento
ao implantar o PPBS simplesmente transplantou os procedimentos vigentes no Departamento
da Despesa, sem considerar as particularidades dos departamentos civis. Alm disso, o
sistema todo foi concebido sem levar em conta a participao do Congresso no processo
oramentrio. De todas as causas do fracasso, a principal, segundo o autor, foi resistncia
empreendida pelos oramentistas que os tcnicos do PPBS (economistas, analistas de sistemas
etc.) no souberam vencer.

Wildavsky (1974), geralmente apontado como o mais severo crtico do PPBS, no
concorda com tais justificativas e afirma que os defeitos do sistema esto no plano dos
princpios, no na implementao. Com duas classes de argumentos ataca os princpios do
PPBS. Em primeiro lugar, o critrio que preside a elaborao dos oramentos o
incrementalismo, isto , grande parte dos recursos apropriada em programas antigos, j
objetos de anlises e decises anteriores, e os novos programas tm de competir em busca dos
poucos recursos disponveis, o chamado incremento anual. O oramento seria ento uma
espcie de iceberg, cuja grande parte submersa est sempre comprometida e a salvo das
avaliaes (WILDAVSKY, 1974). Para operar adequadamente, o PPBS necessitaria de uma
realidade bem diversa, onde os programas seriam permanentemente reavaliados e substitudos
caso no produzissem os resultados desejados. No outro argumento, Wildavsky critica o
PPBS por pretender enquadrar as grandes decises em processos racionais e cientficos.
Escreve o autor:

PPBS como a equao simultnea de interveno governamental na sociedade. Se
algum define precisamente os objetivos, se encontra medidas quantitativas para
eles, se especifica meios alternativos de alcan-los com diferentes tipos de recursos,
e se os ordena de acordo com as convenincias, ter resolvido os problemas sociais
daquele perodo. Esse algum ter apenas que manter o oramento atualizado a cada
ano. (WILDAVSKY, 1974, p. 206-207).


Ao buscar esse tipo de racionalidade, o PPBS seria irracional, pois ignoraria as foras
dos grupos de presso e as influncias polticas que cercam o processo decisrio
governamental.



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5.2 ORAMENTO BASE ZERO


O oramento base zero um processo de planejamento e de oramento de cima para
baixo, debaixo para cima e, de novo, de cima para baixo:

De cima para baixo porque a direo tem que determinar as metas e os objetivos de
cada entidade organizacional importante e estabelecer as diretrizes operacionais gerais e os
nveis de despesa aceitveis para a consecuo dos objetivos.

Debaixo para cima porque os administradores operacionais responsveis por cada
atividade tm a oportunidade de avaliar suas prprias operaes e recomendar uma alternativa
de ao para atingir os objetivos da organizao.

De cima para baixo, de novo, porque a direo pode ouvir as recomendaes e as
prioridades estabelecidas pelas organizaes operacionais, fazer quaisquer mudanas que
queira fazer e alocar os recursos da organizao de acordo com isso.

O Oramento Base Zero pode ajudar a administrao a desenvolver um sistema de
controle inteiramente integrado que:

a) estabelea metas e objetivos bem definidos;
b) mea o progresso em direo a estas metas e a estes objetivos;
c) indique uma ao positiva necessria se o desempenho se desviar do plano e do
oramento;
d) tenha um potencial de maior aperfeioamento.

O Oramento Base Zero exige o estabelecimento de metas e objetivos para a
organizao, e depois define as metas e os objetivos microeconmicos de cada atividade. D
medidas de oramento e de desempenho e estabelece objetivos operacionais, de modo que os
sistemas de controle e de relatrios da administrao possam indicar variaes tanto de
oramento quanto de desempenho. Estas variaes na unidade oramentria ou no centro de
custo podem ser avaliadas detalhadamente analisando-se as vrias atividades e a srie de
pacotes de deciso que servem de base para a determinao do oramento do centro de custo e
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das capacidades de desempenho, podendo, portanto, ajudar a identificar precisamente a ao
especfica que se faz necessria e que s possa afetar algumas atividades executadas. A
avaliao detalhada das medidas de desempenho especialmente importante nas atividades
gerais, de servios e de apoio que se prestam ao oramento base zero, pois as variaes
oramentrias destas operaes so maus indicadores de desempenho. O oramento base zero
tambm ajuda o trabalho de auditoria operacional da administrao, identificando problemas e
reas de melhora potencial operacional e o dos lucros, bem como aumentando a eficincia e a
eficcia da prpria auditoria operacional.

Talvez o maior impacto a longo prazo do oramento base zero sobre o aumento da
eficincia administrativa venha a ser sentido quando a filosofia bsica a os procedimentos de
anlise forem completamente absorvidos pelo pensamento ou psique administrativa. O
dicionrio Webmaster define psique como a mente considerada como um sistema orgnico
que atinge todas as partes do corpo e que serve para ajustar todo o organismo s necessidades
e exigncias do ambiente. Aps passar vrias vezes pelo processo do oramento base zero,
muitos administradores adquiriro o hbito de avaliar maneiras alternativas de resolver um
problema, considerando diversos nveis de esforo e avaliando a importncia relativa e as
prioridades dos problemas e das necessidades que estejam competindo pela ateno e pelos
recursos limitados no s durante o processo formal de planejamento e de oramento, mas
tambm durante o ano operacional, medida que se virem diante de situaes que se
modifiquem.

Logo o oramento base zero um processo administrativo prtico e uma parte da
psique que vai alm da faixa das tcnicas tpicas de planejamento e oramento, tendo um
impacto sobre todos os segmentos da administrao.


5.2.1 Finalidade do oramento base zero


Na maioria dos casos, os planos e oramentos so elaborados tomando-se o nvel atual
de operaes e de custos, e adicionando ajustes automticos ao nvel atual, como aumentos
de ordenados. E depois pedindo autorizao para os programas e as despesas adicionais. Este
processo no exige que examinemos detalhadamente as operaes e os nveis de despesa
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atuais, tem levado a oramentos cada vez maiores e transfere o nus da prova para o
progresso de exame pela direo para alterar as solicitaes de dotaes oramentrias.

O conceito de oramento base zero, exige que cada administrador justifique todo o seu
pedido de dotao detalhadamente, e que transfere o nus da prova para cada administrador,
que ter que justificar porque deve gastar dinheiro. Este processo exige que todas as
atividades e operaes sejam identificadas em pacotes de deciso, que sero avaliados e
priorizados pela ordem de importncia atravs de uma anlise sistemtica.

O que que o oramento base zero far pelos chefes de diviso?

a) a identificao de 100% de cada atividade e de cada operao (chamada oramento
base zero) exige que cada administrador avalie e leve em considerao a
necessidade de cada funo e diferentes nveis de esforo e maneiras alternativas
de se executar cada funo;
b) cada administrador de centro de custo ou de atividade ter a oportunidade de
avaliar em profundidade suas operaes, de avaliar alternativas e de comunicar sua
anlise e suas recomendaes instncia superior para exame e considerao,
visando ao estabelecimento das dotaes oramentrias;
c) uma vez identificados os pacotes de deciso e priorizados de acordo com sua
prioridade, as mudanas dos nveis de despesa necessrios para os oramentos das
divises no exigem a reciclagem dos insumos do oramento, mas o pacote de
deciso identifica as atividades ou operaes (pacote de deciso) a serem
acrescentadas ou eliminadas;
d) a lista de pacotes de deciso priorizados pode ser usada durante o ano operacional
para identificar atividades a serem reduzidas ou expandidas se os nveis
permissveis de despesa forem alterados ou se os custos reais se desviarem dos
orados.






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5.2.2 Filosofia e conceitos gerais do oramento base zero


5.2.2.1 Conceito de pacote de deciso


Um pacote de deciso identifica uma funo ou uma operao separada de modo
definitivo, para a avaliao e a comparao, pela administrao, com outras funes,
incluindo conseqncias do no-desempenho da funo, alternativas de ao e custos e
benefcios. Os pacotes de deciso sero definidos em nveis operacionais ou funcionais, em
nvel de centro de custo ou abaixo dele na maioria das divises, onde se possam identificar e
avaliar, com algum sentido, partes separadas de uma operao.

Existem dois tipos de alternativa que devem ser levados em considerao quando do
preparo dos pacotes de deciso:

Diferentes maneiras de se executar a mesma funo. Esta anlise identifica maneiras
alternativas de se executar uma funo. A melhor alternativa escolhida e as outras so postas
de lado:
Se for escolhida uma alternativa para a maneira de se executar uma funo, a maneira
alternativa dever aparecer no pacote de deciso e a maneira atual dever aparecer como
alternativa.

S preparado um pacote de deciso. Este pacote mostra a maneira recomendada de
executar a funo e identifica as maneiras alternativas levadas em considerao, dando uma
breve explicao de por que elas no foram escolhidas.

Diferentes nveis de esforo para a execuo da funo. Esta anlise identifica nveis
alternativos de esforo para a execuo de uma funo especfica ou relacionada. Deve-se
estabelecer um nvel mnimo de esforo e identificar nveis de esforo adicional como pacotes
de deciso separados:

Este pacote de nvel mnimo de esforo pode no atingir completamente o objetivo da
funo (mesmo os pacotes de esforo adicional propostos podem no atingi-lo devido a nveis
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oramentrios e de realizao realistas), mas deve identificar e atacar os elementos mais
importantes. Em muitos casos, o nvel mnimo de esforo estar entre 50 e 70% do atual nvel
de operaes. (uma exceo a esta regra seriam as funes ou operaes de incio de
atividades que no estivessem no seu ritmo normal no ano oramentrio anterior).

O pacote de nvel mnimo de esforo teria que ser escalonado numa posio mais alta
que os nveis de esforo adicional para que a eliminao destes pacotes priorizados em
posies mais baixos no impedisse o desempenho dos pacotes priorizados em posies mais
altas.

Os administradores devem levar em considerao ambos os tipos de alternativas na
identificao e na avaliao de cada funo. Os administradores geralmente identificaro
primeiro, diferentes maneiras de se executar a mesma funo e depois avaliar diferentes
nveis de esforo para a execuo da funo qualquer que seja o mtodo ou a maneira
escolhida.


5.2.2.2 Priorizao dos pacotes de deciso


Esta parte sugere alguns procedimentos de priorizao que podem ajudar cada
administrador a escalonar seus pacotes de deciso. O processo de priorizao procura dar
administrao uma tcnica de alocao de seus recursos limitados, respondendo as seguintes
perguntas:

Que objetivos devemos procurar atingir?
Quanto devemos gastar nesta tentativa?

A administrao pode tentar responder a esta pergunta tomando os pacotes de deciso
identificados e os listando (escalonando) por ordem decrescente de benefcio para cada
organizao. A administrao poderia, depois disso, identificar tanto os benefcios a serem
auferidos em cada nvel de despesa e as conseqncias da no-aprovao de outros pacotes
priorizados abaixo daquele nvel de despesa.

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A priorizao inicial dos pacotes deve ser feita no nvel organizacional onde os
pacotes forem preparados, a fim de permitir a cada administrador a avaliao da importncia
relativa de sua prpria funo ou de suas prprias operaes.

Esta priorizao ser examinada em nveis organizacionais mais altos e usada como
orientao para a combinao das priorizaes. Nos nveis organizacionais mais baixos, as
prioridades podem ser feitas por um indivduo se ele tiver um conhecimento detalhado das
reas em questo. Mas nos nveis mais altos, a especializao necessria para priorizar os
pacotes pode ser obtida melhor com uma comisso.

Pode-se esperar que surjam duas reas de problemas durante a implantao inicial do
processo de priorizao:

a) os administradores podem ter alguma dificuldade conceitual de priorizar pacotes
que considerem necessidades e podem expressar preocupao quanto sua
capacidade de julgar a importncia relativa de funes diferentes, pois muitos
pacotes exigem julgamento subjetivo;
b) o nmero de pacotes de deciso pode ser muito grande para o tempo de que dispe
administrao para avaliar e priorizar completamente os pacotes.

A dificuldade e o tempo gasto na priorizao dos pacotes podem ser reduzidos se os
administradores:

a) no se concentrarem na priorizao de pacotes de alta prioridade ou que sejam
necessidades e estiverem bem dentro das diretrizes de despesa (que no as
destinadas a garantir que todas as alternativas, oportunidades de reduo de custos
e aperfeioamento operacionais forma analisadas e incorporadas corretamente),
mas se concentrarem em funes e nveis de esforo separados;
b) no passarem muito tempo se preocupando se o pacote 4 mais importante que o
pacote 5, s se assegurando de que os pacotes 4 e 5 so mais importantes que o
pacote 15, que o 15 mais importante que o 25 e assim por diante.

A priorizao dos pacotes em cada nvel organizacional permite que os
administradores responsveis avaliem a oportunidade de vrios nveis de despesa em todo o
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processo de planejamento e oramento. Sero escolhidas equipes formadas por chefes de
departamentos e de diviso para ajudar os administradores a preparar e priorizar os pacotes,
devendo-se procur-las no caso de surgir qualquer dvida relativa ao oramento base zero.

Muitos analistas consideram que a maior contribuio do Oramento Base Zero o
aspecto de priorizao. Sem dvida, numa conjuntura de cortes, obrigarem os rgos a
priorizar fazer com que eles prprios digam onde deve ser cortado, o que, se no torna a
amputao menos dolorosa, pelo menos reduz o conflito e a responsabilidade de quem decide.

Entretanto, a priorizao no a nica caracterstica do Base Zero. Alias, se formos
levar em conta a imagem divulgada por seu idealizador ou por seu propagandista mais
entusiasta, o Presidente Jimmy Carter, constataremos que o OBZ de uma pretenso que no
tem tamanho: quer avaliar todos os gastos do governo como se estivssemos no primeiro dia
da criao, isto , a partir do Zero (PYHRR, 1977).

A tcnica procura organizar de maneira coerente e vendvel alguns conceitos e
instrumentos que j possuem foro de cidadania na arte da administrao, tais como a
identificao de unidades reais de deciso, a elaborao de alternativas e a definio de
prioridades. Estes elementos e a forma de sua organizao constituem o essencial do
Oramento Base Zero (TAYLOR, 1977 apud RABELLO, 1980a). Para cada unidade de
deciso so oferecidas alternativas de gastos, as quais so classificadas dentro de uma escala
de prioridades.

A aplicao do oramento ser bem til para a tomada de decises, principalmente
numa situao em que os recursos obtenveis no so suficientes para financiar o nvel
corrente de gastos, ou giram muito estreitamente em torno dele. Mas naturalmente, essa
utilidade vai depender do grau de realismo com que o procedimento fora desenhado e
aplicado, em cada caso concreto, na luta nada fcil contra a tendncia irrefrevel do
formalismo. E tudo indica que o componente mais vulnervel a essa endmica doena
justamente a pedra angular do sistema: a unidade de deciso.

Na hiptese de implantao do oramento Base zero, os projetos e atividades
poderiam automaticamente ser tomados como unidades de deciso. A esse respeito bom
lembrar que, no prprio departamento de Defesa dos Estados Unidos, laboratrio de onde
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emergiu o sofisticado oramento-programa da dcada de 60, ao se introduzir o base zero a
estrutura Programtica serviu apenas para os nveis superiores de agregao. Como unidades
de deciso, efetivamente, foram tomadas as divises administrativas, para os gastos correntes,
e itens de despesa, para os investimentos (QUESTSCH, 1978 apud RABELLO, 1980a).

Nada impede, porm, que a estrutura programtica seja utilizada como estrutura de
unidades de deciso, desde que haja uma superposio real dos agrupamentos para efeito de
deciso oramentrias.

Igualmente delicado o problema da formulao de nveis alternativos de
financiamento para cada unidade de deciso. Geralmente o esquema aponta para a elaborao
de uma proposta ao nvel mnimo, abaixo do nvel corrente, outra no nvel corrente e outra em
termos de acrscimos ao nvel corrente.

Sua racionalidade no est no uso de sofisticados instrumentos de anlise, mas no fato
de ser uma prtica que, nas condies existentes, a que obtm o resultado mais satisfatrio,
ao menor custo financeiro, administrativo e poltico.

Parece fora de dvida que as despesas advindas com a criao de atividades novas ou
com o incremento das j existentes no podero figurar com as trs alternativas de
financiamento mencionadas, quer seja porque j representam um acrscimo ao oramento
corrente, quer porque ainda no fazem parte da estrutura de unidades de decises, ou ainda
porque inexiste uma base corrente para esses casos. Desse modo, a atividade nova, representa
um componente de acrscimo em uma unidade de deciso j existente, integrando o seu nvel
aumentado ou incrementado. A mesma coisa se pode dizer para os projetos novos constitudos
de despesas de custeio e que freqentemente so denominados de projetos administrativos.

Num ambiente de recesso, de se perguntar se o Oramento base zero se aplica s
despesas de capital, em particular no caso do governo. A resposta parece ser claramente
positiva. Poderia os projetos ser apresentados em trs alternativas de desenvolvimento ou seja:
ofereceu-se a hiptese de desacelerao do projeto, a de seu prosseguimento normal, de
acordo com o cronograma aprovado, e a alternativa de promover-se sua acelerao. claro
que desse modo no seria razovel a utilizao de percentuais fixos para a fixao do mnimo
ou do mximo. Os projetos no podem ser encarados pura e simplesmente em que, definido
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um limite global para um conjunto de despesas, se possam efetuar cortes a partir da escala de
prioridades resultante da consolidao de pacotes. A incluso dos investimentos nesta
listagem, e, portanto no teto, implicaria prejulgamento de que no se buscaro fontes
alternativas para financi-los. Isto sem falar em outros problemas relacionados com o nosso
real estgio em termos de deciso e administrao de projetos.

Pacotes de deciso e sua classificao numa escala de prioridades. Para cada nvel de
financiamento de uma unidade deve-se oferecer um conjunto de informaes que auxilie o
exame da alternativa, basicamente referindo-se aos servios que sero ou deixaro de ser
oferecidos e s repercusses sobre outras unidades. Uma primeira priorizao, automtica e
intrnseca ao sistema, ocorre do plano: o nvel mnimo o de mais alta prioridade, seguindo-
se-lhe o nvel corrente, e depois o incrementado. Na medida em que os pacotes vo sendo
revistos e consolidados pelos escales superiores, vai-se elaborando uma priorizao agregada
e revista. A classificao consolidada dos pacotes em ordem de prioridade encontra uma
resistncia justificada porquanto implica numa avaliao aberta da importncia de cada
unidade para os nveis organizacionais correspondentes.

A tcnica recomenda que sejam as avaliaes efetuadas em colegiados, com a
participao dos responsveis pelas unidades.

Problemas inerentes:
A anlise no comea de zero. E mesmo os nveis definidos pelos pacotes de deciso
no podem ser examinados muito apuradamente, principalmente se o seu nmero for muito
elevado. Para se ter uma idia, no Estado da Gergia, quando foi introduzido o OBZ, apurou-
se 10.000 pacotes de deciso. Sem dvida num caso desses, vale como nunca o principio da
administrao por exceo, podendo-se, por exemplo, deixar que a priorizao v sendo
formada pelas avaliaes sucessivas, atravs da cadeia hierrquica e, ao final, examinarem-se
detidamente apenas as unidades que, por esse processo, devessem ser eliminadas ou
reduzidas.

Tratando-se de uma tcnica administrativa, e no de planejamento (SCHICK, 1977
apud RABELLO, 1980a), o OBZ possui mais afinidade com o Oramento de Desempenho do
que com o oramento-programa propriamente dito. O oramento de desempenho, com sua
nfase na mensurao de tarefas e no controle de custos, calcado na idia de eficincia, e no
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na de eficcia ou efetividade, pode ser visto como um precursor dialtico do Base Zero, que,
por sua vez, pode ser encarado como a anttese do sistema integrado de planejamento-
programao e oramento, com seus programas inter-institucionais e plurianuais e a pretenso
de tudo submeter ao custo-benefcio macroeconmico.

O OBZ uma tcnica oramentria com enfoque administrativo. A primeira
conseqncia que os princpios bsicos do OBZ devem ser adaptados cultura e estrutura
administrativas peculiares a cada organizao. A segunda que, sendo uma tcnica
oramentria no sentido estrito, no alcana o longo ou mdio prazo, no dispensando,
portanto, o uso de outras ferramentas caso se considere necessrio o planejamento plurianual.

Uma das vantagens freqentemente atribudas ao Base Zero a de que ele provoca, ou
at obriga, a participao dos escales operativos no processo oramentrio. Em outras
palavras, enquanto o oramento-programa segue uma orientao de cima-para-baixo, o Base
zero seria um oramento feito de baixo-para-cima.

O Base Zero realmente parece possuir um instrumental mais eficiente nessa induo
participativa cuja chave est, certamente, na produo de alternativas e na priorizao. H
quem reclame, entretanto, por uma maior orientao de cima-para-baixo no OBZ, sob o
argumento de que:

a) as polticas pblicas tm de ser formuladas nos nveis superiores de governo, alm
de que;
b) recursos escassos tm de ser alocado pela cpula, sendo uma pretenso ridcula, e
uma perda de tempo, querer fazer um oramento de baixo-para-cima (MILLER,
1978).

Essa uma colocao, um tanto, exagerada, embora se deva reconhecer que o grande
mrito do amplo envolvimento empreendido pelo OBZ est como j foi sugerido, em trazer
mais segurana aos nveis superiores na realizao de cortes oramentrios, que, no novo
procedimento, tem at um nome mais suave e menos traumtico: opo pelo nvel mnimo.

No Mxico a tcnica do OBZ utilizou como pacotes de deciso os programas. O
resultado foi um oramento conciliado, composto e originado na base da unidade de produo
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e que se entrega Secretaria de Planejamento e Oramento para uma compatibilizao final
com as grandes metas nacionais.

A metodologia OBZ surgiu com um nico propsito na Texas Instruments, de ser um
instrumento para fazer redues no oramento.
O Oramento de Base Zero uma evoluo natural, no uma revoluo na
administrao oramentria e se tornou um sistema que essencialmente incorpora o oramento
ao processo administrativo, constituindo ambos os conceitos; oramento e sistema de
administrao uma s idia.

As decises de carter oramentrio e as de ndole administrativa se manipulam
conjuntamente. , conseqentemente, um conceito administrativo que envolve o oramento
de forma permanente, em todos os nveis da organizao. Dentro desse sistema, os
administradores so envolvidos na atividade oramentria e os funcionrios oramentrios,
nas atividades bsicas.

Ainda que o oramento Base zero no seja nada conceitualmente novo, um processo
que combinam muitos dos elementos de uma administrao efetiva, por exemplo: a
identificao de objetivos, a avaliao de alternativas e de cargas de trabalho, medidas de
execuo, bem como o estabelecimento de prioridades.

Pyhrr (1977) define o Oramento Base Zero, em primeiro lugar, como um processo de
tipo administrativo, em seguida, como um processo de planejamento e finalmente, como um
processo oramentrio.

Este processo aplicvel a todas as atividades, programas ou funes.

[...] um processo operacional de planejamento e avaliao oramentria que requer
de cada administrador uma justificativa detalhada, a partir de zero, sobre toda
solicitao de recursos. Todo administrador deve justificar qualquer quantia
solicitada, bem como o procedimento escolhido para executar o seu trabalho. O
processo requer assim, que todas as atividades e operaes sejam identificadas em
pacotes de decises que so avaliadas e classificadas segundo ordem de importncia,
atravs de uma anlise sistemtica. (RABELLO, 1980b, p. 71).

Quando o Oramento base Zero adequadamente implementado traz as seguintes
vantagens (YOUNG et al., [19--] apud RABELLO, 1980b, p. 71-72):
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45

- Maior envolvimento dos administradores no processo oramentrio.
Consequentemente a comunicao interna entre os gerentes dos diversos
escales bastante melhorada, aumentando tambm a compreenso dos
administradores sobre os parmetros oramentrios;
- Ainda que empregando a mesma quantidade de recursos, a ateno dos
administradores sobre os aumentos anuais, diminuda, passando a centralizar-
se mais sobre os resultados;
- Propicia um mecanismo que reduz racionalmente os recursos. Proporcionam
uma base onde situar os recursos internos de forma planejada e sistemtica;
- Os novos programas propostos tm igual probabilidade de serem considerados e
levados avante, dos programas j estabelecidos, pois todos so avaliados pelos
resultados obtidos o que d aos gerentes uma maior possibilidade de selecionar
alternativas;
- A confiabilidade do processo oramentrio aumenta j que os programas
existentes so analisados como se fossem propostos pela primeira vez. Oferece
aos programas pblicos respostas s demandas do contribuinte, atravs de um
incremento na produtividade e maior responsabilidade dos administradores.


O processo de Oramento Base Zero se desenvolve com as seguintes caractersticas:

Em primeiro lugar, adota a premissa fundamental que qualquer atividade incorporada
ao oramento tem a mesma possibilidade de ser financiada, no importando que corresponda
a programas j implantados ou a novos. Para tanto a ateno recai sobre as atividades da
empresa que possam ter um valor significativo.

Consta de quatro fases:

a) identificar as Unidades de deciso;
b) analisar cada unidade de deciso dentro de pacotes de deciso;
c) avaliar e hierarquizar todos os pacotes de deciso para obter a solicitao de
atribuies;
d) preparar detalhadamente os oramentos operativos de modo a refletirem os pacotes
de deciso aprovados no oramento atribudo.

Identificar Unidades de Deciso: Uma atividade significativa se define como uma
unidade de deciso. Esta unidade pode ser ou um elemento da organizao, um projeto, um
programa ou um plano de trabalho que exija uma ateno particular e uma avaliao.

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Analisar Unidades Atravs de Pacotes: Em segundo lugar, os gerentes analisam e
descrevem cada unidade de deciso em um ou diversos pacotes. O pacote de deciso a pedra
angular do conceito de avaliao oramentria de Base zero e consiste de um breve
documento que identifica e descreve cada unidade de deciso, de tal forma que o gerente
possa avaliar a atividade envolvida e os benefcios respectivos, quando atribui os recursos.
O pacote de deciso apresenta uma srie de questes:

Qual o objetivo?
Qual o meio proposto para a execuo?
Qual o custo e o lucro?
Quais so as medidas de execuo e de rendimento?
Que alternativas existem para fazer o mesmo trabalho?

Apesar das perguntas serem simples, as respostas so freqentemente insatisfatrias. O
ponto bsico para o processo oramentrio a identificao de alternativas. Existem e
alternativas necessrias para a avaliao de cada pacote de deciso.

A primeira consiste em diferentes meios de executar a mesma funo e a segunda, em
diferentes nveis de esforo para empreender o trabalho.

Os gerentes devem identificar e avaliar todas as alternativas existentes, escolherem o
mtodo que considerem o melhor. Se, ao invs do mtodo comum de operao, for escolhida
uma alternativa, esta constar do pacote de deciso e o mtodo comum se identificar como
uma alternativa no recomendada.

Caso o pacote de deciso seja aprovado, o gerente de operaes tem automaticamente
autorizao para modificar seu mtodo de trabalho em funo daquele por ele recomendado.
Uma vez determinado a melhor forma de executar um trabalho, o gerente dever tambm
identificar os diferentes nveis de execuo.

O gerente estabelece o nvel mnimo de esforo. Por definio, tal nvel dever ser
inferior forma tradicional de executar um trabalho. A partir de ento, caso for conveniente,
adiciona-se os nveis de esforos superiores, os quais podem ser superiores ao nvel
tradicional.
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47
Definio de pacote: O pacote de deciso pode ser definido como um nvel de
incremento dentro de uma unidade de deciso. Assim sendo, podem existir diversos pacotes
dentro de uma unidade de deciso. Os nveis de incremento so os que devem ser
hierarquizados a fim de se obter o financiamento das atividades.

Hierarquizao: um aspecto importante o fato de ser o prprio gerente de operaes
que efetua a hierarquizao das atividades, pois ele quem possui maiores conhecimentos
sobre a operao e o responsvel de lev-la a cabo. Entretanto, sua deciso ainda ser
revisada por escales superiores antes de se ter a deciso final.

Deste modo, a alta diretoria tem a seu dispor, todos os programas novos e comuns
analisados e uma listagem das prioridades estabelecidas pelos nveis inferiores da diretoria, o
que lhe d condies de identificar possibilidades de transferncia entre os programas,
conhecendo os efeitos dos respectivos nveis de gastos, o que tem por conseqncia uma nova
e melhor situao dos recursos para o novo oramento.

Preparar detalhadamente os Oramentos Operativos: Uma vez satisfeitas s fases
anteriores obtm-se uma cifra de gastos integrados por diferentes nveis, correspondendo
Diretoria da entidade, definir o montante que integrar o oramento detalhadamente, o qual
inclui a anlise das cifras, pelo seu objeto de gasto.

A vantagem desta tcnica reside em que os diversos nveis propostos oferecem uma
perspectiva flexvel para a tomada de deciso e no caso de se ter de modificar o montante
definitivo do oramento total, os diversos nveis de gasto analisados permitem uma regulagem
automtica para a elaborao do oramento detalhado.

H outras experincias e possveis comparaes. O Oramento Base-Zero foi,
inicialmente adotado em empresas privadas, como a Texas Instruments, no final dos anos 60,
e na Ambev e Grupo Po de Acar, no Brasil, mais recentemente. Enquanto no Grupo Po
de Acar a adoo da tcnica gerou apreenso no Mercado, por levar suposio de que a
empresa estaria em dificuldades, na Ambev, entretanto, a tentativa foi considerada bem
sucedida, apesar do ceticismo inicial dos funcionrios. Para tanto, houve um grande
investimento motivacional e tcnico. As reunies para decidir os contingenciamentos foram
planejadas e realizadas com alto grau de organizao, com funcionrios de ambas as
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48
empresas-me (Brahma e Antrtica), havendo premiao salarial de acordo com o
desempenho individual.

Segundo Gomes (2000, p. 64), analisando o OBZ nas empresas privadas, a
metodologia [...] d administrao uma enorme base de dados de informao e para
anlises, e pode ser um timo instrumento auxiliar nas auditorias operacionais identificando
problemas e determinando reas de melhora das operaes e dos lucros e melhorando a
eficincia e eficcia na auditoria operacional. A mesma autora tambm enfatiza o papel dos
administradores nas decises tomadas, no podendo haver problemas de administrao e
comunicao, alm de ressaltar a linguagem essencialmente contbil da metodologia.
Ressalva, ainda, que [...] qualquer tipo de oramento que for adotado por uma organizao
no dar resultado satisfatrio se no houver um controle oramentrio eficiente e eficaz da
empresa. Esse controle deve ser utilizado como indicador estratgico de produtividade e
competitividade das organizaes.


5.2.3 Benefcios e aspectos negativos do OBZ


5.2.3.1 Benefcios


Na experincia americana, os benefcios e custos do Base Zero podem ser enumerados
como:

Em primeiro lugar, comparado com o Oramento por Programas, o OBZ bastante
fcil de ser compreendido, isto porque o OBZ mais limitado em seus objetivos e depende
menos de um grupo de tcnicos em oramento em nvel nacional.

O segundo benefcio a flexibilidade. Pode ser implementado tanto em partes como
em todo, em entidades administrativas isoladas, ou em todo o setor pblico. Constatou-se que
o OBZ compatvel com outros sistemas de administrao ou de avaliao oramentria
adotados, exemplo: com o Oramento por Programas, ou de modo, complementar aos
sistemas de Oramento por Programas e ao de administrao por Objetivos.
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49
O terceiro benefcio consiste em uma correspondncia com as linhas da Organizao.
Constri-se sobre as diretrizes e realidades das organizaes e envolve gerentes e analistas
dos vrios escales.

O quarto benefcio consiste de uma maior participao dos gerentes na elaborao do
oramento, o que permite que a programao seja mais real do que a obtida pelo sistema
tradicional de incentivos. Existem diferenas bsicas entre o OBZ e o Oramento por
Programas, pois o primeiro elaborado de baixo para cima, enquanto que o Oramento por
Programas feito de maneira oposta, cabendo aos gerentes apenas proporcionar informaes
e buscar dados para o planejamento que elaborado a nvel central.

Logo tal tipo de participao faz com que os gerentes estejam mais comprometidos
com as metas adotadas nos seus processos oramentrios.

O quinto benefcio consiste em que, o Oramento sendo baseado em objetivos, o que
no nada novo, pois j constava do oramento por Programas, faz com que os gerentes se
atenham mais ao tempo, ao custo e ao que est realizando, o que propicia uma relao mais
clara entre custo e resultados.

O sexto benefcio o de ser um incentivo tomada de decises por parte dos gerentes,
pois estimula a imaginao para efetuar da melhor forma as aes bsicas de uma entidade,
isto porque requer deles alternativas e outras formas de realizar o mesmo trabalho.

O stimo e ltimo benefcio talvez seja o mais importante. O Oramento Base Zero
melhora a comunicao na empresa e isto favorece aos gerentes dos escales mdios e altos
uma melhor compreenso do que se passa em sua organizao.


5.2.3.2 Aspectos Negativos


O aumento do tempo gasto em sua elaborao. Exigindo de uma a quatro vezes mais
do empregado pela tcnica tradicional de oramento, sendo que esse tempo maior na poca
de sua implantao. Posteriormente, o custo menor. Deve-se salientar tambm, que essa
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50
inverso de tempo cobre o planejamento e a melhora na qualidade da informao
administrativa.

Um segundo custo relacionado com o anterior o do planejamento adequado. No
Governo Federal do nosso pas, a fase de preparao do oramento dura trs meses e meio,
sendo esse tempo insuficiente para planejar bem os nveis de financiamento, selecionar os
objetivos e definir os mtodos alternativos de execuo. Dentre as solues propostas, foi
sugerido separar a etapa do planejamento da etapa de avaliao do oramento.

O terceiro custo consiste de um aumento de documentao ou aumento de
justificativas de gastos. Este aumento de documentao, entre 20 e 800%, depende da
profundidade na qual os gerentes penetrem na definio da unidade de deciso.

O quarto custo a fixao do nvel mnimo. muito difcil definir at que ponto um
programa j no se aplica, ou se muitos dos programas j implementados esto baseados em
termos vagos ou muito amplos. Em conseqncia, fez-se necessria escolha arbitrria de
porcentagens em torno de 80% ou 90%, sob o gasto comum de um programa, o que, no
entanto no correto, porque o conceito real de Base Zero implica na definio do ponto no
qual o Programa no mais vivel, o que na prtica, por razes tcnicas muito difcil.

O quinto custo a dificuldade de implementao. A hierarquizao, pelas mesmas
razes, incomoda aos funcionrios, pois todos pensam que seu trabalho da mais alta
prioridade. A hierarquizao, no entanto, revela claramente, as prioridades da entidade, e os
administrados, sofrem um choque quando descobrem que seu programa no to importante
para a empresa.

O sexto custo consiste em que o base zero no favorece a coordenao externa entre
diferente entidades, ainda que o faa dentro de cada uma delas. Esta dificuldade levou a que
se buscassem solues, sendo uma delas criao de comits.

Redues de custo arbitrrias nas funes de servios e de apoio, sem um
entendimento completo das conseqncias envolvidas, podem criar srios problemas, e as
economias de custos podem ser insignificantes em comparao com os problemas de
arrecadao e prestao ineficaz de servios fundamentais.
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O processo de oramento base zero consiste na identificao de pacotes de deciso e
em sua priorizao por ordem de importncia por meio de uma anlise de custo/benefcio.
Portanto o oramento base zero pode ser usado em quaisquer atividades, funes, ou
operaes em que se possa identificar uma relao de custo/benefcio mesmo que esta
avaliao seja altamente subjetiva.




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6 UMA AVALIAO DA FERRAMENTA CBZ


A metodologia de programao oramentria atualmente aplicada no Estado do Rio
Grande do Sul pode-se dizer que se aproxima da tcnica utilizada no Oramento-programa.
Essa modalidade de planejamento oramentria como j fora ponderado gera inmeros bices
aos gestores dos recursos, alm disso, outros inmeros problemas existem no oramento que o
tornam to fictcio.

Logo a equipe Cota Base Zero DPO desenvolveu uma nova metodologia de
programao oramentria com nfase na gesto administrativa, que seja uma ferramenta
aplicvel inicialmente na SEDAI. A metodologia que se desenvolveu, possui sua base na
teoria do Oramento Base Zero, porm com muitas modificaes e evolues se utilizando de
conceitos e tcnicas modernas de administrao como o BSC Balanced Scorecard. O intuito
deste projeto avaliar o CBZ como ferramenta que apurar o montante ideal da cota de
custeio da Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, tendo como parmetros
o ajuste fiscal e a prestao de servios pblicos eficientes e eficazes.

Em consonncia com esses novos desafios de governo de alcanar o equilbrio fiscal,
surge a necessidade de se buscar uma nova metodologia de programar a execuo do
oramento pblico dentro da administrao pblica, pois este o primeiro caminho, por onde
passam todas as solicitaes de despesas da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande
do Sul.

Todas as organizaes tm que se adaptar a um meio em que a alocao de recursos
constitui um desafio cada vez mais srio, com a crise que o Estado vem enfrentando uma
receita no limite e despesas cada vez maiores e presses cada vez mais fortes da sociedade
para manter um servio pblico de qualidade. imprescindvel nos dias de hoje, um processo
oramentrio eficiente em todos os setores do servio pblico e o enfoque do OBZ
justamente a identificao de problemas e ineficincias administrativas, atravs de uma
anlise minuciosa dos programas, projetos e atividades do rgo.

Logo a contribuio no desenvolvimento e a avaliao do CBZ Cota Base Zero, ser
proporcionar aos gestores da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul, mais
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53
especificamente aos chefes do Departamento de Despesa Pblica Estadual e da Diviso de
Programao Oramentria, um estudo cientfico da metodologia OBZ e uma avaliao da
aplicao da ferramenta operacional CBZ, aplicada pela primeira vez na SEDAI e que poder
trazer grandes benefcios para sua eficincia.

Um estudo do Oramento Base Zero, e sua evoluo o Cota Base Zero, fornecer
Direo da SEFAZ elementos importantssimos para a sua eficincia, entre eles:

a) fornece informaes detalhadas relativas ao dinheiro necessrio para se realizar os
fins desejados;
b) chama a ateno para os excessos e para a duplicidade de esforo entre os
departamentos;
c) concentra-se nas quantias necessrias para os programas, e no no aumento (ou
diminuio) percentual em relao ao ano anterior;
d) especifica prioridades dentro dos departamentos, entre divises e comparaes
entre diversas unidades da empresa, se houver;
e) permite a determinao, por uma auditoria de desempenho, de se cada atividade ou
operao teve o desempenho prometido.

O OBZ um instrumento que visa reduo dos gastos e das despesas, visualizando
um aumento do resultado da organizao. O enfoque desse oramento nas despesas deve-se
ao fato de que as organizaes pblicas gastam indiscriminadamente com os seus processos
administrativos, tendo nesses processos grande possibilidade de ganho, desde que bem
orados.

Logo, a correo dos problemas e o alcance da eficincia administrativa que a
aplicao da ferramenta operacional CBZ proporcionar, a DPO alcanar uma reduo nas
despesas de custeio da Secretaria do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, em sintonia
com o ajuste fiscal, mantendo a qualidade e a eficcia dos servios.




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54
6.1 PROPOSTA DE METODOLOGIA COTA BASE ZERO (CBZ) DESENVOLVIDA
PELA EQUIPE DA DPO DIVISO DE PROGRAMAO ORAMENTRIA DA
SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL


Ser a princpio aplicada em dois rgos de forma piloto: SEDAI e Secretaria da
Educao

Objetivo Geral: dessa metodologia Cota base Zero definir e perseguir que a meta de
custeio mnina seja cumprida, conjuntamente com a prestao de servios pblicos eficazes
foco do rgo e sem o acmulo de despesas para o exerccio seguinte.

Objetivos Especficos da ferramenta:

a) dialogar com o rgo buscando clarear o foco de servios pblicos do mesmo e
relacion-los com os atuais projetos e atividades (P/A) de maneira estabelecer
as suas prioridades e aes complementares, estabelecendo conjuntamente com
o rgo possibilidades de ganhos em relao ao quadro atual;
b) dentro dos projetos/atividades identificar as possibilidades de economias com
certas rubricas, bem com tomar cincia daquelas que por sua natureza so
incomprimveis;
c) conhecer e explorar a possibilidade de utilizao dos diferentes recursos
(federais, estaduais, convnios);
d) construir e acompanhar a evoluo de indicadores do esforo financeiro
realizado e de resultados, com o objetivo de avaliar a evoluo real
relativamente trajetria desejada.


6.1.1 Proposta de metodologia do Projeto Cota-Base Zero


A metodologia proposta dever combinar caractersticas do Oramento Base-Zero,
Oramento Orientado por Desempenho e Balanced Scorecard.
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Pacote de Gastos Varivel Base Zero

Veculos
Despesas Financeiras
Despesas Gerais
Utilidades
Aluguis
Marketing
Terceiros
Pessoal
Imveis
Outros
Material de Expediente
Viagens
Telefone

Aps a elaborao da proposta de metodologia, o trabalho de campo se inicia com a
discusso sobre a misso do rgo. Em seguida dessa discusso de nivelamento, inicia-se a
definio das metas e objetivos e a avaliao dos projetos/atividades e alternativas de custos
para que essas metas e objetivos sejam alcanados. Nessa fase, os gestores devem definir
quais so suas atividades prioritrias e levantar os pacotes de gastos que sero utilizados
para a execuo das atividades. Esses pacotes so agrupamentos de contas similares de acordo
com o plano de contas de cada instituio. Esse grupo de contas denomina-se Varivel Base
Zero (VBZ) e abrange diversos tipos de gastos conhecidos como Nvel Base Zero (NBZ) que
o menor nvel de desagregao dos dados, conforme o exemplo do quando abaixo.











Figura 3 - Relao entre pacotes de deciso com varivel Base Zero
Fonte: Gomes, 2000, p. 29.


Na anlise dos p/as prope-se dividir o oramento em dois grandes grupos que podem
ser chamadas de essenciais e discricionrias (complementares).

As atividades essenciais so aquelas oriundas de determinao legal, bem como
aquelas destinadas manuteno do rgo (energia eltrica, gua e esgoto etc.) ou mesmo a
sua atividade fim (medicamentos, patrulhamento das ruas etc.). J as atividades
discricionrias (complementares) so aquelas em que a sua no realizao no impede o
funcionamento normal do rgo, mas so realizadas em funo de sua relevncia para a
sociedade.

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56
Essas atividades devem ser selecionadas numa discusso com o rgo de acordo com
as prioridades de governo e atravs da utilizao da metodologia do Balanced Scorecard.

Esses dois grupos de projetos atividades tero abordagens distintas. Os chamados p/as
essenciais sero analisados considerando, principalmente, a necessidade e o montante a ser
alocado em cada rubrica. Os gestores dos rgos devero justificar detalhadamente a
necessidade de cada item em funo da sua misso e priorizao de programas e p/as.
importante tambm, que sejam apresentadas alternativas de custos e os motivos que
embasaram a deciso pela alternativa proposta.

J em relao aos projetos/atividades discricionrios (complementares), devero ser
analisados levando em conta as prioridades do rgo e a condies financeiras do Estado.
fundamental que o rgo liste, em ordem de prioridade, seus projetos/atividades para
que, a partir da anlise da viabilidade financeira, seja tomada a deciso pela sua
realizao ou no. Definidos quais projetos/atividades sero implementados, procede-se
elaborao de seus oramentos, sempre considerando a real necessidade das cotas e
apresentando alternativas de custos que justifiquem a deciso tomada.

Para a definio e avaliao dos projetos deve-se partir da misso do rgo e a partir
dela estabelecer as metas, programas e as atividades a serem desenvolvidos.
Concomitantemente, devem ser definidos os indicadores de esforo e de resultado, tais como
custos, quantidades produzidas, nmero de pessoas atendidas, etc. Esses indicadores sero
definidos em conjunto com o rgo, de acordo com as suas peculiaridades.

A figura abaixo sintetiza a metodologia conhecida como Oramento Orientado por
Desempenho que ser adotada na definio e avaliao dos projetos/atividades.
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Figura 4 - Oramento por desempenho
Fonte: Shah, 2006.

A terminologia adotada por esta abordagem pode ser explicada conforme o quadro
abaixo:

Medidas de desempenho:
Custo: insumos/recursos utilizados para gerar produtos.
Produto: quantidade e qualidade de bens e servios produzidos.
Resultado: progressos na realizao dos objetivos programados.
Impacto: metas programadas.
Fonte: idem.

Aps a discusso da misso do rgo o prximo passo ser a definio, por parte do
rgo, de seus projetos/atividades essncias e discricionrios.

Para ilustrar a proposta, apresentamos um exemplo meramente ilustrativo, uma vez
que a definio dos projetos essenciais e discricionrios deve ficar a cargo do rgo. Os dados
so referentes a valores empenhados no Grupo Outras Despesas em 2006.

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Secretaria da Educao.
Projeto/Atividade Essencial: 6093 Despesas Mensais do Ensino Fundamental
Tabela 9 - Projetos/Atividades Essenciais
Em R$
Rubrica Valor Empenhado
3918 - ENERGIA ELETRICA 19.775.413
3901 - AGUA E ESGOTO 11.623.776
3920 - LOCACAO DE IMOVEIS 2.348.239
3978 - TRANSPORTE NAO SERVIDORES 251.061
3614 - LOCACAO DE IMOVEIS 231.538
3982 - ARMAZENAGENS, FRET CARRET 127.847
4707 - TAXAS PELA PRESTACAO DE S 113.232
3979 - TELEF FIXA 107.113
3921 - LOCACAO DE MAQUINAS E EQU 32.681
3941 - ENCARGOS CONTRATUAIS COM 24.428
4714 - JRS ATUALIZ S/RETENCOES 20.000
3618 - ENCARG CONT LOC IMOVEIS 2.143
3931 - CONSERVACAO DE BENS MOVEI 550
3014 - MATERIAL DIDATICO 206
3008 - ESPORTES E/OU RECREACAO 173
Total geral 34.658.400

Fonte: Cubos Portal DW.

Projeto/Atividade Discricionrio (complementar): 6110 - Jogos Escolares do Rio Grande
do Sul

Tabela 10 - Projeto/Atividade Discricionria
Em R$
Rubrica Valores Empenhados
3301 - LOCACAO DE VEICULOS 2.224.449
3977 - ARBITRAGEM DESPORT - PJ 655.495
3936 - ALIMENT E/OU HOSP N SERVI 394.820
3102 - DIPL, CONDEC, MEDAL PREMI 147.409
1402 - DIARIAS DE VIAGEM 53.657
3302 - TRANSPORTE DE PESSOAL 16.800
3937 - LEVANTAMENTO PROSPECCAO A 13.100
Total geral 3.505.730

Fonte: Cubos Portal DW.

Plano de trabalho no rgo - imerso
a) apresentao DPO sobre o Projeto e seus objetivos;
b) discusso com rgo sobre sua misso;
c) discusso sobre prioridades programas, projetos e atividades;
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59
d) o oramento reflete essas prioridades? Anlise por programas, projetos/atividades
e principais rubricas;
e) definio de indicadores de resultado e esforo;
f) definio conjunta dos valores que assegurem o cumprimento das prioridades
respeitando a necessidade do ajuste fiscal;
g) acordo de resultados.


6.2 AVALIAO E CRTICA APLICAO DA ETAPA DO COMPOSTO
ESTRATGICO DO CBZ NA SEDAI


A crise fiscal crnica por que passa o Estado do Rio Grande do Sul atinge propores
alarmantes. Nesse sentido, somente um conjunto de aes pelo lado da receita e da despesa
so capazes de encaminhar a soluo para o problema. Mais do que um conjunto de aes,
esse esforo deve ser compartilhado e constante.

Diversas iniciativas anteriores de racionalizao como j fora anteriormente
explicitado, no transformaram a estrutura dos gastos do Estado, gerando muitas vezes apenas
a chamada prateleira oriunda de cortes lineares e incrementais. Assim o desafio , estudar o
desenvolvimento da metodologia CBZ e avaliar sua aplicao na SEDAI. Tal metodologia
tentar apurar um valor adequado de custeio para o rgo. Um valor que seja fruto de uma
discusso que leve em conta o ajuste fiscal, as prioridades do rgo e a prestao de servios
pblicos.

O desafio da DPO grande, mas sabido que essa pode ser uma contribuio no
sentido no de cortar despesas, mas sim de adequar a boa prestao aos recursos disponveis
pelo Tesouro. Para tanto ser necessria uma discusso em sinergia que estabelea item a item
as principais despesas do rgo e a compatibilize com a capacidade de pagamento do
Tesouro.

A metodologia CBZ tratar de avaliar primordialmente o gasto de Custeio do rgo
selecionado. Acessoriamente, entretanto, podero avaliar-se as relaes entre os gastos de
Custeio e os referentes aos grupos de despesa de Pessoal e de Investimentos.
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60
Das diferentes formas de empreender a implantao do Cota Base Zero, iniciou-se
com uma experincia piloto de aplicao na SEDAI secretaria do Desenvolvimento e
Assuntos Internacionais. A utilizao dessa experincia piloto fundamentou-se na necessidade
de esclarecer previamente a aplicao dos elementos conceituais realidade administrativa do
rgo em anlise, com o fim de extrair suficiente experincia que permitisse posteriormente
sua aplicao ao restante dos rgos pblicos.

O critrio utilizado pela DPO foi o de aplicar o CBZ, em forma paralela vigncia do
oramento tradicional (funcional-programtico), principalmente pelo bice da falta de
experincia prtica.

Conforme definio do problema, j explicitado, se avaliar o grande desafio do CBZ
que conhecer qual o mnimo que o rgo necessita para operar seus servios essenciais, sem
deixar de atender as suas competncias legais e a obrigatoriedade da prestao de servios
pblicos, e principalmente devido ao quadro de grave restrio oramentria. Para o xito do
CBZ, entretanto, deve reconhecer-se que esse valor mnimo de custeio no pode ser
simplesmente imposto pelo rgo responsvel pela execuo oramentria
(SEFAZ/DDPE/DPO), mas, ao contrrio, deve ser estabelecido com base no nivelamento de
informaes tanto da DPO como do rgo envolvido. Por parte do rgo, deve consolidar-se a
proposta de que o momento de concentrar esforos humanos e financeiros, nesse sentido
deve-se trabalhar na definio do foco principal do rgo, e no enfrentamento/convencimento
de possveis resistncias internas, o que ser fundamental para uma efetiva priorizao de
projetos/atividades (P/A). Esse procedimento essencial para que, acordado uma meta
financeira, evite-se o costumeiro processo de acmulo de despesas sem empenho (prateleiras),
bem como, a precarizao dos servios pblicos, foco do rgo.


6.2.1 Perspectiva e viabilidade de implantao


O CBZ uma tcnica que incorpora em uma s unidade o oramento ao processo
administrativo.

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61
O fato de envolver um grande nmero de gerentes dentro do processo oramentrio e
faz-los compreender a relao ntima entre recursos e os objetivos, de estabelecer
comunicao entre os diferentes nveis, produzem um incremento na eficincia das operaes,
o que eleva melhores resultados.

O Cota Base Zero no um fim em si mesmo, mas um instrumento para ajudar
Administrao; esta a razo pela qual todos os gerentes participam e cada um deles se faz
responsvel por seu plano operativo e este levado adiante dentro do processo.

A implementao do Cota Base Zero para que tenha xito necessita de apoio da
direo e da elaborao de um esboo de oramento que retrate as caractersticas da
organizao onde ser aplicado.

O conceito de oramento base zero, que deu origem ao CBZ, traz, simultaneamente,
mudanas no enfoque das decises e da comunicao, e por tal motivo se faz necessrio
preparao, treinamento e apoio tcnico s pessoas que elaboraro os documentos.

O Oramento Base Zero deve estar integrado ao sistema de administrao e durante
sua implantao deve ser previamente planejado, seguindo uma estratgia gradual. Em
primeiro lugar, devem-se revisar todas as atividades da empresa a fim de se determinar onde
mais conveniente estabelecer o campo de ao do oramento, identificando as relaes com
os sistemas existentes e com as prticas administrativas. Em seguida, implantar, a ttulo de
teste, em uma rea importante da organizao, a fim de ganhar experincia, para finalmente
implementar o oramento em toda a organizao, pondo-se em prtica todo o aprendido nas
duas primeiras etapas.

O Oramento Base Zero na metodologia de estudo o pilar bsico que sustenta a
ferramenta Cota Base Zero, porm com o intuito de tornar a sua aplicao mais adequada as
especificidades da realidade administrativa e poltica que existe hoje na Secretaria do
Desenvolvimento e Assuntos Internacionais do Estado do Rio Grande do Sul fora necessrio
uma simbiose de outras duas metodologias de planejamento administrativo, o moderno
modelo de BSC (Balanced Scorecard) e o tradicional Oramento por Desempenho.


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62
6.2.2 Avaliao da aplicao da ferramenta


A aplicao da ferramenta Cota Base Zero comeou com uma srie de reunies entre
A DPO (Diviso de Programao Oramentria) da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio
Grande do Sul e os departamentos da SEDAI (Secretaria do desenvolvimento e Assuntos
Internacionais), em meados de setembro com a apresentao para a direo da secretaria, da
importncia e necessidade da ferramenta para eficientizar o seu planejamento oramentrio.
Conforme j fora destacado imprescindvel para o xito da implementao da ferramenta
CBZ, o apoio da direo e dos nveis gerenciais. Pois s assim ter-se- uma gesto qualificada
da ferramenta e um esboo do oramento que retrate as caractersticas fidedignas da
organizao em anlise.

Aps conquistar a confiana da direo e dos gerentes departamentais do rgo quanto
qualidade da ferramenta, iniciou-se uma srie de reunies com o intuito de a DPO apropriar-
se a respeito das atividades que so desenvolvidas por cada departamento da secretaria.
Apesar de terem feito um diagnstico preliminar com base em dados quantitativos de sistema
e informaes disponveis ao pblico, a observao, in loco, demonstrou uma realidade bem
mais abrangente e qualificada.

Fruto desses encontros com todos os departamentos da SEDAI, surgiu o seguinte
relatrio:

Relatrio das visitas aos departamentos da SEDAI, perodo de 24 a 28 de setembro

SEADAP - Sistema Estadual para Atrao e Desenvolvimento de Atividades
Produtivas, em 24/09/2007.
DEN - Departamento de Desenvolvimento Empresarial, em 25/09/2007.
DFI - Departamento de Fomento aos Investimentos, em 26/09/2007.
JUCERGS Junta Comercial do Estado do Rio Grande do Sul, em 27/09/2007.
DIN - Departamento de Assuntos Internacionais, 28/09/2007.

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63
Os objetivos das reunies eram conhecer os departamentos, suas funes, metas e
verificar o seu enquadramento no oramento.

SEADAP
H inmeras modalidades de incentivos com tramites na central do SEADAP.
FINANCEIROS
Venda de reas de terras para localizao industrial;
FUNDOPEM/RS;
INTEGRAR/RS;
FOMENTAR/RS (Concedido a General Motors);
FUNAMEP (Concedido aos microempresrios);
FITEC (Concedido DELL);
FDI (Seria o da FORD);
Financiamentos prioritrios junto ao Sistema Financeiro Estadual.
MATERIAL
Elaborao de Projetos;
Infra-Estrutura.

O incentivo FUNDOPEM/RS (Fundo Operao Empresa), atua em empreendimentos
industriais e agroindustriais, o carro chefe do SEADAP.

uma forma de financiamento para que as empresas realizem investimentos.

O financiamento no feito em moeda e sim em crditos presumidos no ICMS. Os
benefcios so de at 75% do incremento de ICMS proporcionado pelo investimento. O valor
abatido financiado em at 96 parcelas (08 anos), com 5 anos de carncia. O montante
incentivado depende de vrios indicadores (municpios c/ carncias scio-econmicas; n de
empregos proporcionados; distncia de plos industriais ou regies metropolitanas etc.).

O INTEGRAR/RS voltado concesso de percentual de abatimento sobre a parcela
de amortizao do financiamento do FUNDOPEM. O indicador de abatimento o
INTEGRAR/DIESE

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FUNAMEP, que destinado a incentivar as microempresas. Ele administrado pelo
SEADAP e destina-se a avalizar financiamentos. A CAIXA/RS libera o recurso s
Organizaes, porm aquelas que excederem o prazo de 61 dias em inadimplncia tm a
dvida paga pelos recursos livres do tesouro, que so posteriormente judicialmente cobrados
pela PGE. os ndices de inadimplncia so baixos.

Com relao ao enquadramento oramentrio da SEDAP no oramento, h
impreciso, pois basicamente as despesas correm pelos projetos 6274 (Apoio Administrativo
e Qualificao da Infra-Estrutura), 6465 (Remunerao de Pessoal Ativo) e 5489 (FUNAMEP
e FUNDOPEM).

As principais despesas do SEADAP so: Folha de pagamento, materiais de
almoxarifado, XEROX, dirias e passagens areas, visto que, os recursos dos financiamentos
so originrios do BNDES e CAIXA/RS.

DEN
Basicamente o departamento age com vistas formao de Redes de Cooperao e
acompanhamento do desenvolvimento das mesmas.

Esse projeto objetiva promover o fortalecimento de micro, pequenas e mdias
empresas em todo o Estado, fomentando a cooperao entre empresas do mesmo segmento e
com caractersticas semelhantes, melhorando a capacidade competitiva e fornecendo suporte
tcnico e formao, consolidao e desenvolvimento de redes.

Disseminao de uma nova maneira de promover o desenvolvimento a partir da
cultura associativa entre as empresas de menor porte. Ou seja, renem-se empresas com
interesses comuns em Redes de Cooperao, constituindo uma entidade juridicamente
estabelecida, sem quotas de capital, que mantm a independncia legal e a individualidade de
cada empreendimento participante.

O projeto Funciona pelo intermdio de convnios com as universidades da regio
(10 universidades no RS conveniadas com 219 redes concretizadas), atravs de uma ao em
conjunto com as universidades disponibilizando sem qualquer custo para as empresas infra-
estrutura necessria para execuo do programa. Oriundos dessas instituies e capacitados
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pela SEDAI, os consultores so peas fundamentais, pois garantem alm de um apoio
especializado, o acompanhamento passo a passo implementao da metodologia de redes,
mediando conflitos e motivando os empresrios.

Cada universidade tem sua poltica de contratao de consultores, mas em muitos
casos ele professor da prpria Universidade. O controle do andamento as redes feito
atravs de relatrios mensais.
Quanto ao enquadramento oramentrio, as atividades se enquadram basicamente nos
projetos/atividades 6156 - redes de cooperao e 6157 - capacitao empresarial e extenso
empresarial - projeto 7087, como demanda da consulta popular.

DFI
As aes do DFI visam a atrair o empreendedor privado para o Estado do Rio Grande
do Sul atravs de fatores como: valor de aluguel, potencialidades regionais, logstica, infra-
estrutura, tecnologia disponvel, apoio de universidades e etc.

H muitos problemas envolvendo custos para disponibilizao de infra-estrutura,
segurana, levantamento topogrfico, formalizao no Registro de Imveis, regularizao de
IPTU, entre outros, que acabam prejudicando a fluidez do negcio. Outra questo o preo
dos lotes que o Estado pe disposio das empresas que se encontra defasado. Exemplo: no
distrito de Rio Grande o valor do m de R$ 3,70 e a realidade de mercado aponta um valor
entre R$ 50,00 e R$ 100,00.

Projeto 5549, Implantao e Desenvolvimento de Espaos Industriais, que tem como
objetivo a implantao e manuteno da infra-estrutura de distritos industriais de propriedade
do Estado.

Projeto 1935, Apoio ao Fomento de Novos Investimentos, que tem como objetivo
atrair, apoiar e desconcentrar regionalmente os investimentos. Este projeto pede grande
articulao, tanto internamente com o SEADAP e com o Gabinete, quanto externamente com
as outras secretarias

O objetivo dos distritos no gerar renda com a venda de terrenos, mas sim facilitar a
instalao de empresas para o fomento da economia gacha.
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Projeto 6158, Apoio aos Arranjos Produtivos Locais APL, que tem como objetivo a
articulao de empresas e instituies incentivando a cooperao com vistas inovao. Ele
um projeto estruturante. O intuito do projeto dirimir gargalos que por ventura existam na
cadeia produtiva. Diferentemente das redes que analisam o processo de forma Horizontal, o
projeto APLs trabalha de forma vertical, do fornecedor de matrias primas at o consumidor
final.
Em relao anlise de resultado das aes de apoio foi relatado que existe
dificuldade no estabelecimento de indicadores, principalmente pela exigidade de recursos e
pela dissipao do resultado das aes.

JUCERGS
O projeto de modernizao est no aguardo de deliberaes entre a SEFAZ,
PROCERGS e JUCERGS/SEDAI.

Atualmente a arrecadao anual da junta de aproximadamente R$ 11.000.000,00.
Com as alteraes de funcionamento pretendidas, como informatizao do cadastro, a Junta
poder acrescer sua receita via cobrana por informaes prestadas.

O acordo com a SEFAZ, que est sendo reformulado, prev que ingressos financeiros
adicionais, tendo como base arrecadao de 2006, sero utilizados integralmente pela
JUCERGS para o projeto de modernizao e no sero incorporados ao caixa do Tesouro
Estadual.

A Junta composta de Presidente; vice-presidente; secretrio-geral. Essa organizao
imutvel face legislao federal.

Compe a Junta tambm o Quadro de Vogais, que uma espcie de conselho
composto por membros dos diversos segmentos/entidades representativas da economia do
RGS. Sua funo analisar e tomar decises sobre processos referentes ao Registro de
Comrcio e alteraes. So 21 integrantes, que se renem as teras e quintas-feiras. O registro
ou averbaes de Sociedades Annimas e Consrcios passam necessariamente pelo Quadro
O atual gargalo da Junta concentrado no problema de pessoal. O quadro
insuficiente e os setores so supridos basicamente por estagirios.

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O segundo gargalo apontado a falta de equipamentos que acaba comprometendo a
logstica de trabalho.

Os procedimentos so muito manuais. Dependendo da situao e do tipo de requisio,
o tempo de despacho final vai de 04 a 10 dias. As demais juntas estaduais ficam em torno de
01 a 02 dias, conforme planilha nacional.
DIM
Desde 1995 a rea internacional um departamento da SEDAI. A partir de ento o
DIN se constitui basicamente de 02 reas: fomento (comrcio internacional) e relaes
internacionais.

Em termos de classificao oramentria, a rea de Comrcio est dotada na
Atividade 2837, abarcando as aes relativas Sala do Exportador, e s Feiras.

Os setores de Fortalecimento Comercial/Integrao e o de Misses Internacionais
esto contemplados pelas Atividades 6170 e 6171, respectivamente.

Quanto ao custeio geral do Departamento, ele corre pela Atividade de Apoio
Administrativo de toda a Secretaria. J o custeio derivado dos trabalhos e aes especficos do
DIN que se valem das dotaes dos projetos supracitados.

Com intuito de divulgar os aspectos scio-econmicos do Estado do Rio Grande do
Sul editada uma revista eletrnica em 08 idiomas. A produo de material publicitrio, de
dados scio-econmicos, da agenda com os roteiros, a realizao de contatos, a articulao
com as embaixadas, as tradues, que so usadas pela governadora e os demais integrantes do
governo, so todos custeados para a SEDAI.

Segundo a SEDAI, difcil estabelecer indicadores de resultado tendo em vista o
envolvimento de vrias secretarias. O DIN responsvel por toda a organizao das misses
recebidas e enviadas [Fim do relatrio].




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6.2.3 Crtica a aplicao do composto estratgico


Aps uma semana de apresentaes e esclarecimentos das funes, atividades e
objetivos dos departamentos inicia-se a aplicao da fase do composto estratgico com o
auxlio, como mediador, de um consultor contratado especificamente para essa etapa,
planejada, a principio, para ser de quatro encontros.

O profissional de gesto estratgica, aps construir com a equipe da DPO a
metodologia que seria aplicada na Secretaria de Desenvolvimento, iniciou o primeiro
encontro com a construo conjunta rgo e DPO da ARA rvore da Realidade Atual, com
o intuito de esclarecer com os representantes de todos os departamentos e a direo da
secretaria a realidade estratgica dos problemas que o rgo possui e suas conseqncias.
Fruto dessa etapa surgiu a: ARA rvore da Realidade Atual da SEDAI

No segundo encontro foi consensualmente construda a sua misso, viso e valores da
organizao. Essa fase foi fundamental para o esclarecimento do negocio que a organizao
tem como fim realizar.

Essas duas primeiras reunies foram muito produtivas e esclarecedoras tanto para
equipe DPO, quanto par o rgo e nessa fase estratgica o auxilio externo de um consultor,
responsvel por orientar a dinmica foi muito importante principalmente devido
inexperincia dos funcionrios da DPO e conduzir este tipo de dinmica.

Aps o fim da segunda reunio o grupo DPO fez uma ponderao com a rea
administrativa da SEDAI e estipulou-se que as duas prximas reunies seriam com o intuito
de construir DPO/SEFAZ com todos os departamentos da SEDAI, juntamente com a sua
direo e o maior nmero possvel de funcionrios, os objetivos estratgicos da Secretaria em
sintonia com as 32 Diretrizes Estratgicas do atual Governo. Atualmente essas diretrizes so
fundamentais para nortear a poltica de desenvolvimento do Estado. Foi decidido tambm
nessa reunio que posteriormente se far um cruzamento desses objetivos com os programas,
abertos em projetos e atividades, conforme definido no oramento 2008. A partir disso sero
atribudo valores de forma subjetiva, com o intuito de ter uma parametrizao, qualitativa para
hierarquizar uma escala de prioridades.
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A esses objetivos estratgicos construdos somar-se-o outros critrios considerados
pela equipe como relevantes para a anlise dos projetos atividades.

A terceira reunio iniciou finalizando os valores que havia ficado pendentes por uma
ltima ponderao em conjunto, o que se concluiu rapidamente. Em seguida iniciou-se atravs
da mediao do consultor, uma avaliao quantificada das 32 diretrizes estratgicas do
Governo, classificando-as atravs de um critrio de notas de 0 a 4, o grau de responsabilidade
da SEDAI para a Diretriz, sendo:

0 Nenhuma Responsabilidade
1 Muito Baixa Responsabilidade
2 Baixa Responsabilidade
3 Alta Responsabilidade
4 Muito Alta Responsabilidade

Conforme determina a metodologia Oramento Base Zero, a classificao da
hierarquia de prioridades deve ter a participao do maior nmero possvel de membros da
organizao, o ideal sendo 100%, porm no OBZ o processo pouco diferente, basicamente
existem pacotes de deciso e cada estgio da organizao hierarquiza os pacotes das suas
divises subalternas.

A terceira reunio contou com uma excelente participao de vrios funcionrios da
Secretaria, sendo todos os departamentos, setores e reas representadas pelos seus chefes,
alm de vrios outros funcionrios experientes e novatos com o interesse em contribui e se
apropriar.

Apesar da excelente participao dos funcionrios, porm do ecltico grupo ficou
evidenciado um gargalo, pois o conhecimento e a clareza sobre as 32 diretrizes estratgicas de
governo, que seriam classificadas, estavam apenas na expertise dos funcionrios em nvel de
direo que participaram do processo de construo das mesmas.

A falta de um esclarecimento do significado das diretrizes antes de iniciar a
classificao gerou alguns contratempos, pois o conhecimento aprofundado do significado de
cada diretriz era fundamental para equipe poder consensualmente classific-las.
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Para o futuro um esclarecimento das diretrizes deve ser feito antes de iniciar-se a
primeira classificao.

Com base na primeira classificao, foram construdos, a partir das diretrizes julgadas
de responsabilidade da Secretaria, os objetivos estratgicos da SEDAI. Outro bice, porm
surge aqui, e que pode fazer toda a diferena no resultado que a aplicao da metodologia ir
produzir.

A construo dos Objetivos mostrou serem esses mais abrangentes que as diretrizes
definidas pelo governo, logo se levarmos em considerao os objetivos como critrio de
classificao das prioridades dos projetos/atividades do rgo alguns deles que no teriam
ligao alguma com as diretrizes por no serem prioridades de governo tero ligao com os
objetivos. Exemplo disso o comrcio internacional que no est definido como diretriz
estratgica, porm a partir do entendimento dos funcionrios da secretaria ele acabou se
tornando um objetivo estratgico.

Aps a definio dos objetivos a partir da classificao da primeira parametrizao a
segunda proposta foi a de definir tambm notas, classificando de 1 a 4 o carter nico da
SEDAI com relao tambm as 32 diretrizes de governo, tendo as notas a seguinte
classificao:

1 - Todas as Secretarias
2 - H outras Secretarias
3 - H outra Secretaria
4 - nica Secretaria

O primeiro bice que pode ser identificado nesse segundo critrio, foi o de definir
como atribuio dos funcionrios da SEDAI a classificao da responsabilidade por cada
diretriz se nica da SEDAI ou compartilhada com outra ou outras secretarias. Ficou claro
nessa fase que esse critrio poderia ser mais bem definido por pessoas que possuem um
conhecimento mais amplo do Estado e principalmente das atribuies das outras secretarias.
Talvez esse critrio pudesse j ter sido trazido pronto e s ponderado em grupo as possveis
discordncias, se houvesse.

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Outro erro dessa parte da ferramenta est em mensurar uma pontuao muito maior,
nota quatro, por exemplo, para as diretrizes classificadas como sendo de nica
responsabilidade da SEDAI e apenas um quando a responsabilidade de todas as secretarias,
pois isso gerar uma classificao deturpada.

Veja, pois, que segundo o critrio definido na metodologia CBZ a diretriz que na
primeira classificao obteve nota quatro, como sendo de alta responsabilidade e importncia
ter nota 16 se for segunda parametrizao classificada como 4 de nica responsabilidade
da SEDAI. Pois no critrio CBZ as notas so multiplicadas. Outro exemplo: se pegar a mesma
primeira classificao da diretriz que obteve nota quatro e a responsabilidade na segunda
classificao for de todas as secretarias a nota dessa diretriz ser de apenas quatro, pois quatro
da primeira, vezes um da segunda igual quatro.

Logo, o critrio de multiplicar as duas classificaes gera conflito. Mesmo que se
somem as duas notas ainda assim estar se dando um peso superestimado ao critrio da
segunda classificao. Alem do que juntar as duas classificaes dando pesos iguais a elas
desmerecer a grande importncia da primeira.

Talvez o ideal fosse atribuir pesos diferentes as duas classificaes sendo a primeira
e a segunda .

Ficou claro que a DPO antes de aplicar essa parte da ferramenta CBZ, deveria ter feito
uma simulao da aplicao com sua equipe, pois em campo provavelmente esses
problemas teriam surgido e solucionados antes de se aplicar, mesmo que de forma piloto na
SEDAI.

No dia 07/11/2007 realizou-se a ltima reunio com os funcionrios, chefes de seo,
diretores e secretrio da SEDAI, juntamente com a equipe DPO, com o intuito de se finalizar
o composto estratgico da Secretaria, atravs da discusso e definio de critrios para
priorizao dos projetos e atividades.

Aos objetivos estratgicos construdos foram somados outros critrios considerados
pela equipe como relevantes para a priorizao dos Projetos/Atividades. Para cada critrio foi
definida uma escala para anlise. Foi feita uma anlise qualitativa de cada projeto/atividade
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dentro de cada critrio, de acordo com a escala definida. A cada critrio foram definidos pesos
relativos, gerando uma priorizao dos Projetos/Atividades da Secretaria.

Alm dos cinco objetivos estratgicos construdos na terceira reunio, foram definidos
pelo grupo SEDAI os critrios: 6 - potencial e gerao de renda e 7 - se um projeto
estruturante do Governo, como indicadores.

A partir desse momento comearam a ser consensualmente definidas notas conforme
escala de cada critrio com base apenas na opinio subjetiva dos participantes.

Fazendo uma avaliao do processo de hierarquizao que envolveu a equipe SEDAI,
com a mediao do consultor contratado pela DPO, pode-se dizer que o processo de definio
de forma consensual da escala de contribuio dos projetos e atividades para os objetivos,
correu de forma relativamente tranqila, porm deve-se destacar que dos vrios funcionrios
que participavam da ponderao apenas os mesmos 5 ou 6 acabavam falando e defendendo
sua idia, ou melhor impondo a sua idia. J era de certa forma esperada a disputa de poder
nessa fase da construo, porm ficou notria o quanto o processo privilegiou quem possua
melhor desenvoltura e poder ao defender sua opinio.

Outro problema, que ficou mais explcito quando iniciou a classificao do sexto
critrio, foi falta de nfase do mediador em lembrar equipe SEDAI que a classificao do
quanto contribuam os projetos atividades sobre os critrios era para ser avaliada apenas a
contribuio direta que um tinha sobre o outro.

O critrio de contribuio direta deveria ser a todo o momento lembrado aos
participantes, pois eles estavam constantemente esquecendo-se desse pressuposto
fundamental, que no levado em considerao, gerou muitos problemas, pois indiretamente
quase tudo estaria interligado.

O excesso de subjetividade dos critrios de classificao qualitativo gerou alguns
bices, que certamente critrios quantitativos de classificao no gerariam.

logo ficou notria a necessidade de indicadores quando o objetivo hierarquizar de
forma quantitativa, e sem subjetividade, projetos e atividades, do Oramento.
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Assim, depois de definido os valores que classificavam a contribuio direta de cada
projeto atividade aos cinco objetivos, ao potencial de gerao de renda e se era projeto
estruturante, foram atribudos consensualmente escalas de valores diferentes para cada
critrio, sendo 30 pontos para os trs primeiros objetivos 10 para os dois ltimos e 50 para os
dois critrios de gerao de emprego e renda e se estruturante.

Aps a mensurao dos valores, foram listados de forma decrescente, os 21 projetos
atividades da SEDAI.

Pode-se dizer que o processo de implantao da primeira fase do projeto Cota Base
Zero da DPO Diviso de Programao Oramentria da Secretaria da Fazenda do Estado do
Rio Grande do Sul obteve grande sucesso, tanto junto equipe da SEDAI, quanto no alcance
dos objetivos a que se propunha alcanar.

Pode-se dizer que para alcanar o objetivo geral do CBZ essa primeira fase ainda no
revelou o seu produto final, mas sem dvida foi fundamental para que os prximos passos
sejam dados no intuito de alcan-lo.

Alm de ser fundamental para o alcance do primeiro objetivo especfico definido no
projeto CBZ: 1) Dialogar com o rgo buscando clarear o foco de servios pblicos do
mesmo e relacion-los com os atuais projetos e atividades (P/A) de maneira estabelecer as
suas prioridades e aes complementares, estabelecendo conjuntamente com o rgo
possibilidades de ganhos em relao ao quadro atual.

Essa fase do composto estratgica obteve seu xito tambm ao conquistar a equipe
SEDAI com seu produto, pois alem da aplicao da ferramenta CBZ, essa fase gerou como
produto redefinio do planejamento estratgico do rgo. O resultado foi redefinio em
quatro eficientes reunies, da Misso, Viso, Valores e Objetivos Estratgicos da Secretaria e
a partir desses critrios verem o quanto cada projeto atividade contribui, qualitativamente,
para alcan-los e estipular uma hierarquia de importncia.

Observou-se tambm que nessa fase foi fundamental para o xito do projeto CBZ a
aceitao pela equipe SEDAI e principalmente pela importncia que foi dada ao projeto pelo
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Secretrio. Ficou claro que sem a aceitao e colaborao dos funcionrios e a parceria da
direo, provavelmente muito pouco seria alcanado.

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7 CONCLUSO


Como foi dito na parte introdutria do OBZ, a maioria dos conceitos j conhecido: a
idia de vrios nveis de financiamento do programa pblico um conceito introduzido nos
anos 50 do sculo XX por Verme B. Lewis; o conceito de unidade de deciso e de medidas de
resultados tem um antecedente no Oramento por Resultados, que faz parte de uma reforma
administrativa dos anos 50, conservada na idia de Programao e que parte do Oramento
por Programas introduzido nos anos 60.

O original nesta tcnica, como bem o salientou o Lic. Mejia; consiste na justificativa
anual obrigatria da base de um programa e na necessidade de considerar as diversas formas
de execuo, sendo esta o contraste bsico da poltica de incentivos. Na maneira tradicional a
base se supe perfeita e o debate do Oramento se refere a incentivos e decrscimos.

O OBZ foi introduzido por iniciativa privada em 1969 e posteriormente foi aplicado
no Estado de Gergia em 1971 pelo Sr. Jimmy Carter que era ento o governador.

Em 1976, o OBZ com algumas variaes, j havia sido empregado em 11 Estados.
Com a eleio de Carter e a introduo do Base Zero em nvel federal, esta tcnica teve
grande impulso e os especialistas estimam que para 1980 estaria introduzindo em 25 dos 50
estados da Unio Americana.

Antes de tentar um balano dos prs e contras, salienta-se que o Base Zero procede de
uma srie de reformas que muito tem a ver com o xito ou o fracasso do sistema oramentrio
de incentivo anual.

O Oramento Base Zero procede do Oramento por Resultados, que foi uma reforma
dos anos 50 do sculo XX, do Oramento por Programas, introduzido em 65 e da
Administrao por Objetivos, introduzida por Nixon e que vigorou do ano de 1970 a 73.

Observou-se que as melhores condies para o xito do Base Zero se apresentam em
entidades de produtos quantificveis e com estruturas, atividades e objetivos bem definidos.
Porm, ainda mais importante que esses aspectos estruturais so a existncia de um
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compromisso por parte da diretoria em implantar o Base Zero e de uma adequada estratgia
de implantao.

No Cota Base Zero uma ferramenta desenvolvida atravs de uma simbiose do OBZ,
BSC e Oramento por Desempenho, pela DPO no foi feito na fase do composto estratgico a
identificao de pacotes de deciso, manteve-se a unidade e a partir dela se buscou uma
avaliao qualitativa do benefcio de forma subjetiva, sem entrar no mrito do custo que cada
unidade de deciso, ou melhor, cada projeto atividade ir ter no oramento.

Ficou clara a necessidade de indicadores que mensurasse a relao de custo/benefcio
de cada um dos projetos atividades e esta ser uma tarefa a encargo da FEE Fundao de
Economia e Estatstica, produzir para a segunda fase do projeto Cota Base Zero.

H trs requisitos gerais para a implantao bem sucedida do oramento base zero ou
de qualquer outro sistema:

a) apoio da direo;
b) projeto eficaz do sistema para satisfazer as necessidades das organizaes
usurios;
c) administrao eficaz do sistema.

O fator que pode efetivamente impedir a implantao do Cota Base Zero a falta de
apoio da direo, porque os administradores experimentam toda a sorte de temores e de
problemas de implantao antes de perceberem os benefcios.

Os administradores ficam quase sempre apreensivos com qualquer processo que
obrigue a tomada de deciso e que exija exame detalhado de suas funes, exame este que
possa ser visto por todos.

Devido ao excelente trabalho de ponderao da equipe DPO na escolha da secretaria
mais adequada a implantao de um projeto piloto como CBZ no estado, muitos possveis
gargalos j foram previamente eliminados ao se escolher a SEDAI.

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Apesar dessa escolha previamente ponderada alguns problemas de receio quanto ao
projeto que eram esperados no ocorreram, pois a adeso ao projeto por parte da direo e da
equipe SEDAI foi de completa imerso.

Importante destacar tambm que a equipe SEDAI durante a construo do
planejamento estratgico (misso, viso e etc) e da parte mais conflitante de disputa de poder
que a classificao dos projetos atividades, todas as discusses ocorreram no mais alto nvel
de respeito e profissionalismo. Nessa fase normalmente de grande disputa de poder de
conflito de interesses espera-se que normalmente algumas pessoas se exaltem, porm em
nenhum momento isso ocorreu, as ponderaes e as definies consensuais foram um
exemplo de trabalho desenvolvido em equipe.

Outra relevante questo foi que geralmente no existem premissas formalizadas de
polticas e de planejamento, nas organizaes, e os que existem so, quase sempre,
inadequados ou no so corretamente comunicadas aos administradores dos nveis mais
baixos. Nessa questo foi de suma importncia essa primeira fase do CBZ de elaborar um
composto estratgico, pois ficou claro a necessidade que a SEDAI tinha em atualizar sua
Misso, Viso, Valores, Objetivos Estratgicos, sendo esse composto estratgico construdo
por toda a equipe SEDAI de baixo para cima e no apenas pela direo. Nessa construo
importante destacar que o mediador contratado pela DPO, para orientar esse processo esteve
excelente na funo de agente facilitador e o objetivo do seu trabalho foi plenamente
alcanado.

Com base no que foi apresentado, na teoria estudada, na metodologia proposta e no
desenvolvimento de sua aplicao, ficou evidenciado que o processo CBZ, requer um
planejamento efetivo e logo revela qualquer falta de planejamento. O processo de
planejamento pode ser contrastado com o de oramento da seguinte maneira:

O planejamento identifica o resultado desejado.
O oramento identifica os insumos necessrios.

Quando iniciou a imerso no rgo revisando os conceitos de misso, viso, valores e
objetivos ficou clara a importncia desse composto estratgico para atingir os objetivos que a
ferramenta se props.
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Um critrio importante que pode ser concludo do composto estratgico que
diferentemente do que apresenta o mtodo OBZ, a metodologia evoluda da DPO/SEFAZ,
CBZ, procurou estipular um critrio na priorizao dos projetos/atividades, que seriam
analogamente ao OBZ, os pacotes de deciso, uma forma de classificao a partir de critrios
definidos pela equipe SEDAI.

Pode-se dizer que a primeira fase de definio do composto estratgico do Cota Base
Zero atingiu plenamente seu objetivo, mesmo tendo alguns pequenos detalhes a serem
lapidados, pode-se dizer que como projeto piloto foi excelente a atuao de toda a equipe
DPO, que est de parabns.



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REFERNCIAS


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