1

RAQUEL GARCIA GONALVES

MODELOS EMERGENTES DE PLANEJAMENTO:
ELABORAO E DIFUSO
Um estudo do Planejamento Estratgico Situacional





















IPPUR UFRJ
2005
2
Raquel Garcia Gonalves







MODELOS EMERGENTES DE PLANEJAMENTO:
ELABORAO E DIFUSO
Um estudo do Planejamento Estratgico Situacional







Tese apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de
Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como
parte dos requisitos necessrios obteno do grau de
Doutor em Planejamento Urbano e Regional.
Orientador: Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer
Doutor em Desenvolvimento Econmico e
Social / Universidade de Paris I






Rio de Janeiro
2005


3





Ficha Catalgrfica

























4
Raquel Garcia Gonalves

Modelos emergentes de planejamento: elaborao e difuso. Um estudo do
Planejamento Estratgico Situacional.

Tese apresentada ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como requisito parcial obteno do grau de
Doutor em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovada em 06 de junho de 2005 por:

________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer
(Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social / Universidade de Paris I)

________________________________________________
Prof. Dr. Geraldo Magela Costa
(Doutor em Estudos Urbanos / LSE Universidade de Londres)

________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro
(Doutor em Planejamento Urbano / USP)

________________________________________________
Prof. Dr. Pedro de Novais Lima Jnior
(Doutor em Planejamento Urbano e Regional / IPPUR - UFRJ)

________________________________________________
Prof. Dr. Glauco Bienenstein
(Doutor em Planejamento Urbano e Regional / IPPUR - UFRJ)

5




























Para o Ricardo,
com amor.

6
AGRADECIMENTOS

Muitas pessoas contriburam para a realizao deste trabalho. Algumas delas foram
especialmente importantes, as quais dedico meu apreo e meus sinceros agradecimentos.
Primeiramente, agradeo ao Professor Carlos Vainer pelas oportunidades: de t-lo
como orientador, de desfrutar de seus ensinamentos e brilhantismo e de poder conviver com um
ser humano de tamanha capacidade e grandeza. Qualquer expresso de gratido seria insuficiente
diante de minha admirao e do reconhecimento de que, aps conhec-lo, meu olhar sobre o
mundo se modificou. Agradeo tambm aos demais professores, funcionrios e colegas do
IPPUR / UFRJ pela indispensvel ajuda.
Aos Professores Pedro de Novais e Luciana Lago, agradeo as sugestes e os
comentrios oferecidos no momento de minha qualificao.
No poderia deixar de mencionar o nome do Professor Geraldo Magela Costa, cuja
colaborao foi determinante para impulsionar a minha escolha pela vida acadmica. Obrigada
sempre!
s pessoas que contriburam e demonstraram total boa vontade, mesmo antes de me
conhecerem, e que foram peas fundamentais no desenrolar do trabalho: Ronaldo Coutinho
Garcia, Luiz Srgio Gomes da Silva, Luiz Parreiras, Geraldo Magela da Trindade, Edmo da
Cunha Pereira, Aristogiton Moura e Miriam Chaves.
Aos amigos Luciana Sofia e Thiago, pelo carinho e acolhida em Braslia.
7
minha famlia: minhas irms e cunhados pelo incentivo, meus sobrinhos, pela
alegria, e, principalmente, aos meus pais, base de tudo, pelo apoio incondicional.
Agradeo, por fim, de forma muito especial, ao Ricardo, pela pacincia, carinho,
fora e compreenso, sem o qual, certamente, este curso de doutorado e este trabalho no teriam
acontecido. Qualquer tentativa de verbalizar minha gratido e o meu reconhecimento seria em
vo.













8














O modelo por definio aquele em que no h
nada a modificar, aquele que funciona com
perfeio; ao passo que a realidade, vemos bem que
ela no funciona e que se esfrangalha por todos os
lados; portanto, resta apenas obrig-la a adquirir a
forma do modelo, por bem ou por mal (CALVINO,
1995: 98).
9
RESUMO

A crise do planejamento instaurada a partir da dcada de 1970, as mudanas
histricas ocorridas no Brasil nos anos de 1980, a fora da ideologia neoliberal e das idias de
globalizao, em nvel mundial, e a atuao de consultores constituem elementos importantes
para o entendimento dos processos de difuso e legitimao de paradigmas que passam a
reorientar as pesquisas na rea urbana, assim como as prticas de planejamento.
A partir desses elementos, o presente trabalho apresenta uma reflexo sobre a idia da
propagao de inovaes, procurando entender a emergncia e a disseminao de modelos de
planejamento no Brasil, na atualidade. Ao estudar diretamente o Planejamento Estratgico
Situacional (PES) e seus atributos, buscar-se- estabelecer conexes entre o contexto histrico
vivenciado no pas e a propagao de novas idias, assim como desvendar as relaes operantes
no processo de elaborao e de difuso dos paradigmas emergentes.






10
ABSTRACT

The planning crisis which started in the 1970s, the historical changes that happened
in Brazil during the 80s, the neoliberal ideology forces from the globalization ideas, in a
worldwide basis, and the performance of consultants, are important elements for the
comprehension of the diffused processes and the legitimated paradigms that got to reorient the
urban researches, as much as the planning practices.
From these mentioned elements, the proposed study presents a reflection about the
idea of innovation propagation, trying to understand the emergency and the spread of planning
models in Brazil nowadays. While studying directly the Situational Strategic Planning (PES) and
its attributes, we will try to establish the connections between the historical context lived by the
country and the propagation of new ideas, as so to reveal the operating relations involved in the
elaboration and application processes of the emerged paradigms.

















11
SUMRIO
Pgina

INTRODUO ..........................................................................................................................13
Captulo 1- FRAGMENTAO DOS CONTEXTOS DE PLANEJAMENTO ...................18
1.1- As origens da crise do planejamento .....................................................................18
1.2- Constituio de 1988: a questo urbana no foco da cena ......................................32
1.3- Novo contexto, emergncia de idias, novas estratgias .......................................39
1.4- Reflexes sobre a fragmentao dos contextos de planejamento ..........................49
Captulo 2- PLANEJAMENTOS ESTRATGICOS: DA GUERRA, DAS EMPRESAS,
DAS LOCALIDADES .................................................................................................................52
2.1- Planejamento Estratgico: da guerra para as empresas .........................................52
2.2- Planejamento Estratgico: da guerra e das empresas para o setor pblico ............73
2.3- O Planejamento Estratgico Urbano modelo catalo: das empresas para as
cidades ...................................................................................................................80
Captulo 3- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL ..................................91
3.1- O Planejamento Estratgico Situacional: da guerra para o setor pblico ..................91
3.2- A trajetria de Carlos Matus .....................................................................................92
3.3- O Planejamento Estratgico Situacional: as idias de Carlos Matus ........................98
3.3.1- Fundamentao do mtodo ...............................................................................98
3.3.2- O conceito de situao e de estratgia ............................................................108
3.3.3- O Planejamento Estratgico Situacional: o mtodo ......................................113
12
3.3.4- Distines entre o Planejamento Normativo e o Planejamento Estratgico
Situacional .................................................................................................116
3.3.5- O tringulo de governo ...............................................................................123
3.3.6- Os momentos de planejamento ...................................................................124
3.3.7- Os subsistemas da direo estratgica ........................................................130
3.3.8- Caractersticas gerais do Planejamento Estratgico Situacional .................132
3.3.9- O Planejamento Estratgico Corporativo e o Planejamento Estratgico
Situacional ..............................................................................................................134
3.4- Reflexes sobre os planejamentos estratgicos ......................................................135
Captulo 4- A DIFUSO COMO ESTRATGIA ..................................................................140
4.1- A difuso espacial de inovaes ..........................................................................140
4.2- O Planejamento Estratgico Situacional: a trajetria de um modelo ...................150
4.2.1- O incio de uma trajetria ..........................................................................151
4.2.2- O avano da metodologia no movimento sindical ...................................156
4.2.3- O avano da metodologia nas prefeituras municipais ..............................158
4.2.4- A diversificao da difuso: o PES em campos diversos ........................164
4.2.5- Os fatores atrativos da metodologia PES .................................................166
4.2.6- O mercado de consultoria ........................................................................167
4.2.7- xitos e limites do trabalho de difuso ....................................................170
4.3- Reflexes sobre a difuso espacial do mtodo PES ............................................173
CONSIDERAES FINAIS ....................................................................................................176
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................................189
ANEXO .......................................................................................................................................198
13
INTRODUO

A elaborao recente de algumas idias situadas no campo do planejamento, assim
como a propagao das mesmas no Brasil podem ser entendidas como parte das mudanas
histricas por que passam as estruturas scio-econmicas e polticas. A dcada de 1980,
momento marcado pela crise de confiana nos paradigmas tradicionais de gesto do pas, pela
remodelao do quadro poltico nacional, pelas mudanas acarretadas pela Constituio de 1988
e por seus desdobramentos, apresenta-se extremamente favorvel afirmao de novos modelos.
Somam-se a esse quadro a fora da ideologia neoliberal e das idias de globalizao,
em nvel mundial, a atuao de consultores e rgos diversos e as formas de divulgao dos
novos modelos que emergem. Tudo isso contribui para a formao de um ambiente propcio para
a elaborao e legitimao de instrumentos que passam a reorientar as pesquisas na rea urbana,
assim como as prticas de planejamento.
O fato que esses instrumentos, produzidos e amplamente divulgados por agncias e
rgos diversos, vm sendo incorporados, como grande inovao, em um nmero crescente de
cidades. De um lado, observa-se o grande engajamento de consultores e instituies na difuso de
conceitos e mtodos, que apresentam, alm de anlises e propostas, verdadeiras receitas para a
aplicao dos modelos. De outro lado, notrio o nmero crescente de Prefeituras que, no Brasil
e na Amrica Latina, vem contratando os servios de consultoria ou utilizando os ensinamentos
difundidos a respeito, sobretudo, do Planejamento Estratgico.
14
Emergncia e difuso de concepes, modelos e prticas de planejamento, no Brasil:
eis o foco principal desta pesquisa
1
. Ao estudar diretamente o Planejamento Estratgico
Situacional (PES) e seus atributos, buscar-se- estabelecer conexes entre o contexto histrico
vivenciado no pas e a propagao de novas idias, assim como desvendar as relaes operantes
no processo de elaborao e de difuso dos paradigmas emergentes.
Muito embora a preocupao inicial esteja voltada para a difuso de modelos de
planejamento no Brasil, enfocando principalmente o nvel municipal, ser preciso recorrer a
escalas mais amplas, j que o mtodo PES, abordado na pesquisa, teve o incio de sua elaborao
e desenvolvimento na Venezuela e tambm utilizado em outros pases e difundido por agncias
e rgos estrangeiros. Dessa forma, o trabalho, que ora se apresenta, caminha em direo a um
dos temas centrais do processo de globalizao, relativo trans-escalaridade dos processos, ou
seja, entende-se que uma das marcas da globalizao a multiplicao e a reconfigurao das
relaes inter-escalares
2
.
Ressalta-se que a necessidade de se introduzir a noo de tempo nos estudos
espaciais, justifica o interesse pela difuso espacial de inovaes. Se as inovaes tratadas
causarem, de alguma maneira, interferncias e modificaes scio-espaciais, o que um fato
quando se trata de modelos de planejamento, torna-se maior a importncia da anlise. Assim, o
estudo da emergncia e da difuso de mtodos de planejamento estreitaria as relaes entre
tempo e espao e, ainda, ampliaria a reflexo acerca dos processos scio-poltico-espaciais.

1
Esta pesquisa parte de um esforo mais amplo desenvolvido no mbito do Projeto Territrios, Planejamento e
Competio, do ETTERN Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza, coordenado pelo Professor Carlos
Bernardo Vainer. Perseguindo questes semelhantes a respeito de concepes e difuso de modelos competitivos de
planejamento pode-se citar, dentre outros membros do ETTERN, os nomes de Pedro de Novais Lima Jnior,
Fernanda Snchez e Fabrcio Leal Oliveira.
2
Pode-se, aqui, citar Vainer (2001) quando, concordando com Swyngedouw (1997), coloca a dialtica inter-escalar
como elemento central da contemporaneidade.
15
Em sntese, buscar-se- atravs da pesquisa investigar:
1. As condies polticas, econmicas e sociais em que emergem novos modelos de
planejamento, enfocando mais especificamente a dcada de 1980 at os dias de hoje.
A definio do contexto histrico mostra-se de fundamental importncia por se
entender que a recente emergncia de propostas de planejamento parte das mudanas por que
passam as estruturas scio-econmicas e polticas.
2. A forma como se d o processo de elaborao de modelos de planejamento.
O planejamento estratgico competitivo
3
trabalha no mbito de um saber gerencial,
importando das tcnicas de guerra ou de empresas para as instituies governamentais, buscando
substituir os modelos vigentes.
Uma das metas da pesquisa investigar o processo de elaborao de modelos de
planejamento, considerando a influncia do contexto histrico e entendendo que as tcnicas
utilizadas na constituio de modelos acabam propiciando e/ou facilitando a sua prpria
divulgao e legitimao.
3. Os atores sociais interessados em defender um determinado modelo.
Deve-se reconhecer a relevncia de alguns atores sociais que apiam polticas, planos
e projetos governamentais e que atuam na divulgao de novos modelos de planejamento.

3
Como planejamento estratgico competitivo designamos alguns modelos de planejamento amplamente difundidos
na atualidade, entre eles o Planejamento Estratgico Urbano, modelo catalo, e o Planejamento Estratgico
Situacional. De acordo com Vainer, no h como desconhecer a centralidade da idia de competio entre cidades
no projeto terico e poltico do planejamento estratgico urbano. a constatao da competio entre cidades que
autoriza a transposio do modelo estratgico do mundo das empresas para o universo urbano (...) (2000: 99). Os
Captulos 2 e 3 desta tese abordaro o tema de forma mais detalhada e elucidaro as idias centrais dos modelos
acima mencionados.
16
Almeja-se analisar o papel dos atores sociais envolvidos no processo de difuso de
modelos de planejamento, investigando seus interesses.
4. A conduo do processo de valorizao e as formas de difuso de regras e modelos
de planejamento.
A fora dos modelos de planejamento que emergem na atualidade pode ser
relacionada, em grande medida, com as formas de divulgao dessas idias e com a rede formada
por consultores, rgos diversos e lderes de opinio que, atravs da atuao conjunta, embora
nem sempre ou no necessariamente concertada, conseguem instaurar e legitimar concepes que
venham a reorientar as prticas na rea urbana.
5. A difuso espacial de inovaes.
Um levantamento de elementos terico-conceituais sobre a propagao de inovaes
dever sustentar a anlise das prticas de difuso de modelos de planejamento no Brasil, na
atualidade.
De forma geral, buscar-se- desvendar as relaes que operam no processo de difuso
e elaborao de modelos de planejamento, assim como os interesses envolvidos nesses processos.
Importante ressaltar que o estudo do Planejamento Estratgico Situacional servir como
ilustrao e suporte para a anlise pretendida.
Para que sejam alcanados esses objetivos, inicialmente, procurar-se- traar um
breve histrico do planejamento no Brasil, partindo da dcada de 1930 at a atualidade. Dessa
forma, o Captulo 1 apresenta o contexto no qual se instala a crise do planejamento, as mudanas
ocorridas na dcada de 1980 e o quadro contemporneo, marcado pelas idias neoliberais e pelas
17
reestruturaes polticas, econmicas e sociais. O objetivo maior relacionar a fragmentao dos
contextos de planejamento e a emergncia e consolidao de novos modelos de planejamento.
Em seguida, o Captulo 2 apresenta e discute as idias de estratgia e planejamento
estratgico, buscando analisar a transposio desses conceitos e propostas do mbito militar para
as empresas e, posteriormente, para o setor pblico e as localidades.
Dando seqncia s idias anteriormente discutidas, o Captulo 3 apresenta as
propostas do Planejamento Estratgico Situacional, resgatando a trajetria de Carlos Matus e os
principais conceitos e caractersticas da metodologia PES.
O Captulo 4, ao levantar elementos terico-conceituais sobre a difuso espacial de
inovaes, constri a base de sustentao para a discusso das especificidades da propagao do
Planejamento Estratgico Situacional no Brasil, que so apresentadas em seguida, ainda no
mesmo captulo.
Por fim, tecem-se as Consideraes Finais com o objetivo de relacionar melhor os
captulos anteriormente desenvolvidos, ampliar as reflexes sobre o tema investigado e
contribuir, de forma geral, para o entendimento do processo evolutivo do fenmeno de difuso
espacial de modelos de planejamento.




18
Captulo 1- FRAGMENTAO DOS CONTEXTOS DE PLANEJAMENTO

O presente captulo busca elaborar um breve histrico do planejamento no Brasil,
partindo da dcada de 1930 at a atualidade. Pretende-se apresentar o contexto no qual se instala
a crise do planejamento, as mudanas ocorridas na dcada de 1980 e o quadro contemporneo,
marcado pelas idias neoliberais e pelas reestruturaes polticas, econmicas e sociais. O
objetivo maior relacionar a fragmentao dos contextos de planejamento e a emergncia e
consolidao de novos modelos de planejamento.

1.1- AS ORIGENS DA CRISE DO PLANEJAMENTO

A ruptura, ocasionada pela Revoluo de 1930, com o Estado tipicamente oligrquico
brasileiro assinala o impulso para a reestruturao das relaes entre o Estado que se instala,
propriamente burgus, e a sociedade
4
. Comea-se a criar, a partir desse momento, as condies
para a conformao de um novo sistema em termos polticos, econmicos, sociais e culturais, que
representasse os contedos e interesses da burguesia emergente. Destaca-se, contudo, que,

4
Na viso de Octvio Ianni, o prprio Estado oligrquico que se rompe internamente, pela impossibilidade de
acomodarem-se as tenses e conciliarem-se os contrrios liberados pela crise poltica e econmica mundial e interna
(IANNI, 1977: 19). Segundo o autor, uma srie de problemas estruturais e conjunturais se avolumavam antes da
dcada de 1930, entre os quais: inmeras crises na cafeicultura, que representava o principal setor da economia do
pas; o surgimento de grupos com interesses distintos aos dos setores vinculados cafeicultura; a Depresso
Econmica Mundial de 1929-33, que provocou graves efeitos na cafeicultura e, conseqentemente, no sistema
poltico-econmico brasileiro, ao conduzir a uma maior conscientizao dos limites de uma economia voltada para o
mercado externo; entre outros.
19
geralmente, as realizaes governamentais
5
, nesse sentido, resultavam de situaes crticas e de
problemas prticos que surgiam no decorrer do processo poltico e de alteraes econmicas, no
envolvendo estudos prvios, de carter global e sistemtico (IANNI, 1977).
Com a complexidade crescente das relaes scio-poltico-econmicas, a atuao do
Estado tornava-se cada vez mais acentuada, atravs de medidas intervencionistas. Apesar de
medidas dessa natureza j serem adotadas por governantes brasileiros em dcadas anteriores a
1930
6
, ser a partir de ento que o pensamento governamental voltar-se- para questes como:
a crescente interferncia estatal nas decises sobre assuntos econmico-
financeiros; a adoo e a elaborao da poltica econmica governamental
planificada; o papel do poder pblico na criao de condies (financeiras,
tcnicas, jurdicas, etc.) para a expanso e a diversificao do setor privado da
economia do Pas; as novas exigncias econmicas da defesa nacional (IANNI,
1977: 43).
Tais questes conduziriam, sobretudo a partir da Segunda Guerra Mundial (1939-45),
incorporao pelo poder pblico brasileiro da tcnica de planejamento, enquanto instrumento de
poltica econmica estatal, na busca de maior racionalidade na organizao das informaes,
anlise de problemas, tomada de decises e controle da execuo de polticas econmico-
financeiras (IANNI, 1977: 43).
De fato, a Segunda Guerra colocou o Brasil diante de novos problemas
7
, conduzindo
o pas a uma situao de crise econmica e poltica, na qual mostrava-se necessria a atuao do

5
De 1930 a 1945 Getlio Vargas esteve frente do governo brasileiro, retornando em 1951 e permanecendo at
1954.
6
Nessa linha de atuao, foram postas em prtica, com maior ou menor sucesso, as seguintes polticas
governamentais: plano de recuperao econmico-financeira, do Governo Campos Salles (1898-1902), conduzido
por seu Ministro da Fazenda, Joaquim Murtinho; plano de defesa e valorizao do caf, segundo os termos do
Convnio de Taubat (1906), formulado pelos governos dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo;
vrios planos de obras contra as secas, realizados principalmente pelos governos federais, desde o princpio do
sculo vinte; legislao trabalhista, para disciplinar, controlar e reprimir as reivindicaes econmicas, sociais e
polticas do nascente proletariado (IANNI, 1977: 44).
7
Tais problemas relacionam-se queda das exportaes de produtos agrcolas devido ao isolamento dos mercados
externos; escassez dos produtos importados (carvo, mquinas metais, etc.); ao crescimento da demanda de
20
Estado, ou seja, a situao de crise associada s transformaes da sociedade urbana, marcadas
pela expanso do setor tercirio, pela industrializao, com conseqente aumento da classe
mdia, do proletariado e da burguesia industrial levou a uma maior preocupao com o
planejamento e interveno estatal. Dessa forma, pouco a pouco criaram-se novas condies
para a formao e o desenvolvimento de uma espcie de tecnoestrutura estatal no Brasil
(IANNI, 1977: 50).
De acordo com Ianni, as origens da ideologia e da prtica do planejamento
governamental brasileiro envolveram:
Uma combinao privilegiada de condies (economia de guerra, perspectivas
de desenvolvimento industrial, problemas de defesa nacional, reestruturao do
poder poltico e do Estado, nova constelao de classes sociais) que transformou
a linguagem e a tcnica do planejamento em um componente dinmico do
sistema poltico-administrativo. Ou melhor, a linguagem e a tcnica do
planejamento foram incorporadas de forma desigual e fragmentria, segundo as
possibilidades apresentadas pelo sistema poltico-administrativo e os interesses
predominantes do setor privado da Economia (IANNI, 1977: 57).
A partir de 1945, com o Golpe de Estado que deps Getlio Vargas, iniciou-se um
processo de desmantelamento das estruturas que ento se identificavam com a ditadura do Estado
Novo e com a figura do presidente Vargas
8
. Foram eliminados os rgos estatais ligados ao
intervencionismo e criadas as condies para a entrada de capital estrangeiro no pas. Pode-se
dizer que a poltica econmica governamental dos anos 1945-50 serviu principalmente aos
interesses mais imediatos da empresa privada, nacional e estrangeira (IANNI, 1977: 84).
O compromisso fundamental com a livre iniciativa e contra a modalidade
anterior de intervencionismo estatal na economia aparece em quase todas as
principais atuaes e diretrizes do Governo Dutra. Dizemos intencionalmente

material blico; ao agravamento da situao econmica e social dos assalariados urbanos, em conseqncia do
aumento inflacionrio provocado pelo crescimento das despesas governamentais e pelo acmulo de divisas
provenientes das exportaes de suprimentos de guerra para os Estados Unidos e Inglaterra (IANNI, 1977).
8
... a Constituio ditatorial de 1937 foi substituda pela Constituio democrtica de 1946, elaborada por uma
Assemblia Constituinte (IANNI, 1977: 75).
21
modalidade anterior de intervencionismo estatal, porque nos anos 1946-50 o
poder pblico continuou a desempenhar papis decisivos na economia do pas
9
.
Ocorre que a direo dessa atividade se havia alterado, alterando-se, em
conseqncia, tambm os instrumentos e os contedos ideolgicos. Mesmo a
omisso do poder pblico, quando houve, ela pode ter sido uma omisso
deliberada, com sentido (IANNI, 1977: 84).
O papel do Estado tambm pode ser notado por sua atuao na rea de planejamento
urbano
10
. At a dcada de 1950, essa atuao pautava-se, em grande medida, no discurso
higienista e urbanstico advindo dos pases centrais e produzidos, com maior intensidade, no final
do sculo XIX
11
. As principais idias apoiavam-se nas categorias do funcionalismo taylorista,
segundo o modelo de linha de montagem fordista, com toda a racionalidade, funcionalidade,
regularidade e produtos padronizados presentes em tais processos (VAINER, 2000) e
apresentavam as seguintes caractersticas:

9
Pode-se citar algumas atuaes do governo Dutra diante de problemas que surgiam, entre as quais: as aes
relativas poltica cambial, a elaborao do Plano SALTE e a Misso Abbink, com a particularidade de ter sido
constituda pelos governos dos Estados Unidos e Brasil. De fato, so famosas as misses americanas de 1942,
chefiadas por Edward Taub; de 1943 conhecida como Misso Cooke. Ambas vieram ao Brasil para elaborar um
plano decenal de investimentos (...). Em 1948, veio ao Brasil outra misso americana chefiada por John Abbink, mas
a diferena que desta vez formou-se uma Comisso Conjunta Brasil-USA. Havia, portanto, uma contrapartida de
tcnicos brasileiros. A idia de comisses mistas parece que vingou. Tanto que o mesmo aconteceu no trinio 51/53,
a partir do acordo Brasil-USA de 1950, quando se formou uma misso especfica para dar assistncia tcnica
preparao de projetos para pedidos de emprstimos a organismos internacionais e estudar os pontos de
estrangulamento da economia brasileira (STEINBERGER, 1976: 16). Deve-se destacar que, ainda em 1948,
comeou a funcionar em Santiago, no Chile, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL).
10
O papel desempenhado pelo governo central como indutor da urbanizao a partir da Revoluo de 1930 e sua
acentuao nas dcadas seguintes, em especial com o apoio expanso do setor industrial e modernizao da
agricultura, vm sendo assinalados nas anlises sobre o impacto crescente da urbanizao no processo de
configurao do espao brasileiro (BERNARDES, 1986: 84).
11
A partir do final do sculo XVIII e, sobretudo, dos primeiros decnios do sculo XIX, os efeitos da revoluo
industrial, dos progressos tcnicos e da revoluo demogrfica se tornaram cada vez mais notveis. Uma grande
transformao na distribuio da populao pelo territrio vai surgir como uma das conseqncias das
transformaes econmicas, alterando significativamente o equilbrio, at ento existente, entre cidade e campo e
gerando inmeras tenses e carncias (higinicas, de novos locais de fixao, entre outras). nesse quadro que
comeam a ocorrer os primeiros questionamentos a respeito da organizao do espao urbano. Diversas propostas
vo surgir negando a cidade grande ou, em contraponto, exaltando a necessidade de uma cidade cada vez mais atual,
eficiente e moderna. J nessa poca, na grande maioria dos casos, a preocupao com a desordem e a crena em
modelos e padronizaes do espao urbano demonstravam a busca de uma nova ordem e de uma racionalidade
contrria espontaneidade das estruturas urbanas. Segundo Monte-Mor (1980: 12), diversas correntes se formaram
sob diferentes enfoques, mas sempre partindo do princpio de que a industrializao gerou uma desordem social e
urbana qual deveria ser imposta uma nova ordenao espacial. Tendo em vista a necessidade de ordenar o espao,
surgiram modelos diversos (...). Pode-se destacar, dentre esses modelos, a chamada corrente progressista ou
racionalista, qual pertencem Le Corbusier, Gropius, entre outros, que tiveram notvel influncia sobre o
urbanismo brasileiro.

22
a. Concepo organicista na formulao do diagnstico. A categoria meio
natural e social organiza um discurso condenatrio da realidade e sustenta a
formulao da cidade ideal.
b. Embelezamento, monumentalidade e controle social sobre o uso do espao
orientando a interveno. Grandes operaes de renovao/construo e
normatizao das prticas sociais.
Essas caractersticas do padro iro sofrer no Brasil uma transformao, no nas
suas categorias bsicas, mas na finalidade da sua utilizao. Desde o incio do
sculo, as idias-fora da nacionalidade e da modernizao impem-se
reflexo sobre o social. Isso significa que o discurso da higiene e da
funcionalidade guarda assim muito mais um carter modernizador e afirmador
da nacionalidade emergente que propriamente de controle social. Ou melhor, o
controle social um dos elementos da modernizao e da constituio da nao.
Trata-se, a, de reproduzir idias, prticas e morfologias urbanas que sintetizam a
modernidade, tal como ela se expressa nos pases civilizados (RIBEIRO e
CARDOSO, 1996: 58).
Destaca-se que o carter universalista e a uniformidade presentes nas formas
arquitetnicas e nos planos urbanos de larga escala demonstravam, dentre outras coisas, a
negao da diversidade e o temor e a preocupao com o que se considerava desorganizado e
irracional.
O carter universal e purista atribudo forma e a aceitao de um homem tipo
universal permite uma padronizao do urbanismo em todo o mundo. Assim, um
plano para uma cidade latino-americana, europia ou africana poderiam ser
iguais, visto que as necessidades bsicas dos homens so as mesmas, e se regem
pelos princpios fundamentais de esttica e eficcia (MONTE-MOR, 1980: 16).
O retorno do presidente Vargas ao poder, em 1951
12
, marca uma nova forma de
atuao governamental. O sistema poltico do pas apresentava-se mais complexo e a sociedade
havia passado por grandes alteraes, sobretudo devido ao crescimento do setor industrial, do
setor tercirio e dos principais centros urbanos. Como resultado dessa diferenciao social,
econmica, poltica e espacial surgiam novos problemas. Tudo isso levou o poder pblico a
engajar-se, novamente, de forma mais ampla e direta, no sistema econmico.
O conjunto de atividades governamentais nos anos 1951-54 revela que o poder
pblico foi levado a criar mais algumas condies infra-estruturais e
institucionais para a acelerao do desenvolvimento industrial do Pas. No s

12
Getlio Vargas volta ao poder em 1951 e nele permanece at a sua deposio e suicdio em 1954.
23
criaram-se rgos destinados a favorecer o desenvolvimento econmico, mas
tambm realizaram-se estudos tcnico-cientficos sobre os problemas
econmicos brasileiros. Alm disso, aprofundou-se o debate tcnico e poltico
sobre as perspectivas abertas expanso da economia nacional. Mais que isso,
ampliou-se a discusso a propsito do planejamento econmico e da adoo de
polticas econmicas planificadas por parte do governo e dos setores
governamentais. Devido convergncia das experincias brasileiras de
coordenao e planejamento de diretrizes econmicas governamentais, por um
lado, e o debate latino-americano liderado pela CEPAL, por outro, a
problemtica da planificao econmica estatal passou a ser discutida tambm
no Congresso Nacional, nas universidades, em livros, em artigos de jornais,
revistas e em reunies promovidas por partidos polticos. Essa foi a poca em
que se criaram novos rgos governamentais, com a finalidade especfica de
impulsionar a industrializao e a resoluo de problemas econmico-
financeiros e administrativos (IANNI, 1977: 116).
O estmulo industrializao e a incorporao da ideologia e da prtica do
planejamento pelo poder pblico marcam, ento, esse momento histrico brasileiro, com
destaque, nos anos de 1952-53, para a criao do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), da
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobrs).
Assim, no foi por mero acaso que o BNDE e a CEPAL constituram, em 1953, um grupo de
economistas para realizar um diagnstico global sobre a economia do Pas e propor um programa
de desenvolvimento (IANNI, 1977: 130).
Com a posse de Juscelino Kubitschek como presidente do Brasil, em 1956, foram
aprofundadas as relaes entre o Estado, a economia e o planejamento.
Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento econmico passaram a ser
conceitos associados, tanto para governantes, empresrios e tcnicos como para
boa parte da opinio pblica. Alm disso, membros do governo, economistas,
tcnicos e administradores procuraram difundir a concepo de que o
planejamento era uma tcnica neutra; uma tcnica que se aplicaria
indiferentemente, em qualquer regime econmico, em diferentes fases do
processo do desenvolvimento. Dizia-se que a planificao experimentada em
pases socialistas era apenas uma das possibilidades de aplicao da tcnica; que
esta se havia aplicado tambm nos pases capitalistas industrializados, para
organizar as economias de guerra e, tambm, para acelerar a reconstruo
econmica no ps-guerra (IANNI, 1977: 146).
24
Deve-se destacar, contudo, que o poder pblico brasileiro j acumulava alguma
experincia sobre poltica econmica planejada e que a CEPAL, desde 1948, vinha discutindo
questes relativas ao desenvolvimento interno dos pases da Amrica Latina, modernizao
poltico-administrativa, substituio de importaes e ao planejamento, entre outras, o que
colaborou para a configurao do governo de Juscelino Kubitschek e de seu Programa de
Metas
13
.
As metas do programa de Kubitschek abrangiam os setores de energia, transportes,
alimentao e indstria de base. Contudo, talvez se possa dizer que a criao da indstria
automobilstica e a construo de Braslia transformaram-se nos smbolos do Governo
Kubitschek e, ao mesmo tempo, do novo Brasil (IANNI, 1977: 155). Ainda de acordo com
Ianni:
Ao desenvolver-se ainda mais o modo de produo capitalista no Brasil (como
parte do sistema capitalista mundial), desenvolveram-se tanto as relaes de
produo como o conjunto da estrutura social. Principalmente nos centros
urbanos e industriais mais importantes do Pas, desenvolveu-se bastante a
estrutura de classes sociais, com suas implicaes polticas e culturais. A prpria
cultura, em sentido amplo, transformou-se de modo notvel, pelo
desenvolvimento de novas formas de pensar e novas possibilidades de ao.
Pode-se mesmo dizer que durante o Governo Juscelino Kubitschek de Oliveira a
cidade conquistou uma segunda vitria sobre o campo, no sentido de que o
poder pblico passou, em maior escala, s mos da burguesia industrial. De fato,
nesses anos, a cultura da cidade, enquanto sistema de valores, padres de
comportamento e modos de pensar peculiares s relaes de produo geradas
com a produo industrial e a expanso do setor tercirio, passou a exercer uma
influncia ainda maior nos debates polticos, cientficos e artsticos realizados
nos centros dominantes do Pas. A partir dos anos 1956-60, j no era mais
possvel reviver a no ser como anacronismo a ideologia da vocao
agrria do Brasil
14
. A indstria, como categoria econmica, poltica e cultural

13
O Governo Kubitschek foi marcado por quatro realizaes importantes, ainda que de sucesso desigual: o
Programa de Metas, a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Operao Pan-Americana
(OPA) e Braslia. (...) Pode-se dizer que o Programa de Metas visava a transformar a estrutura econmica do Pas,
pela criao da indstria de base e a reformulao das condies reais de interdependncia com o capitalismo
mundial (IANNI, 1977: 150).
14
Em 1940, o Brasil possua 68,8% de sua populao no campo. Situao essa invertida em 1980. Calcula-se que,
entre 1960 e 1980, cerca de 30 milhes de pessoas saram da rea rural em direo reas urbanas e que a
25
passara a dominar o pensamento e a atividade dos governantes, e das classes
sociais dos centros urbanos grandes e mdios (IANNI, 1977: 172).
Nesse sentido, a fase desenvolvimentista brasileira, que pode ser traduzida,
sobretudo, pela expanso acelerada do desenvolvimento industrial e dos transportes rodovirios,
marcou, segundo Lysia Bernardes (1986), o agravamento de inmeras disfunes atuais do
sistema urbano nacional
15
. A autora ressalta que: era amplamente aceito, desde os anos do
governo JK (embora alguns setores tcnico-acadmicos ousassem contra isso se rebelar), que um
desenvolvimento industrial continuado iria induzir ou mesmo forar a soluo para tais questes
e que o equilbrio seria alcanado (BERNARDES, 1986: 87). J para Ianni, tanto Vargas como
Kubitschek possuam a convico de que a industrializao acelerada seria a nica soluo para
o progresso econmico-social do Pas
16
(IANNI, 1977: 181). Da mesma forma, para Ribeiro e
Cardoso, assume-se que a constituio da nacionalidade deixa, definitivamente, de ser buscada
numa essncia rural para ser valorizada uma perspectiva industrializante e modernizadora, vista
como a redeno do pas, frmula para a superao do atraso, etc
17
(RIBEIRO e CARDOSO,
1996: 67).

participao da populao urbana no total populacional passou de 45% em 1960 para 67% em 1980 (BAENINGER,
1992).
15
Vrias interpretaes tentam explicar toda essa trajetria do desenvolvimento e de suas inerentes distores sociais
e econmicas. Pode-se chamar a ateno para o que foi intitulado de fordismo perifrico. Tal expresso procura
traduzir essa trajetria, interpretando que: a industrializao baseada na substituio de importaes implantou
modernas foras de produo sem relaes sociais que lhe fossem compatveis (STORPER, 1990: 123). O que se
constata que houve uma insero de indstrias altamente produtivas com uma falta de acompanhamento e
crescimento de renda para sustentar a expanso contnua dos produtos. Assim, verifica-se um fordismo
incompleto. Para um maior aprofundamento no assunto ver Storper (1990).
16
Note-se, entretanto, que o conceito de industrializao, para Juscelino Kubitschek de Oliveira, no continha a
idia de autonomia. Para Getlio Vargas (...) toda a problemtica do desenvolvimento econmico (e a
industrializao, em particular) estava ligada idia de emancipao econmica nacional. No pensamento de
Kubitschek, todavia, esta idia no aparece, ou simplesmente secundria. Talvez se possa dizer que para
Kubitschek industrializao e independncia econmica nacional seriam duas entidades distintas (IANNI, 1977:
183).
17
Destaca-se que a concepo das classes dominantes sobre a cidade, at ento entendida como uma espcie de
apndice de um grande pas rural, comea a ser alterada a partir do governo JK, momento tambm em que as
migraes para os centros urbanos deixam de ser vistas como um grave problema e passam a ser encaradas como
algo positivo, como um sinal de progresso.
26
O tempo, as experincias vividas e seus efeitos reais, contudo, vo demonstrar aos
pases latino-americanos que um maior ritmo de crescimento e desenvolvimento no seria
suficiente para torn-los menos dependentes em relao aos pases centrais
18
e nem para a
eliminar seus inmeros problemas econmicos e sociais.
Sobretudo a partir do perodo de substituio de importaes brasileiro, a expanso
industrial e o conseqente processo de urbanizao e concentrao populacional vo ser
responsveis por profundas modificaes quantitativas e qualitativas na estrutura espacial,
demogrfica e social do pas, assim como pelo surgimento ou agravamento de desequilbrios e
problemas urbanos. E nesse contexto de transformao das grandes cidades brasileiras que o
planejamento urbano e as propostas urbansticas ganham fora
19
.
Destaca-se que, no perodo desenvolvimentista, sobretudo a partir da dcada de 1950,
a questo urbana passa a ser entendida como um problema de desenvolvimento econmico.
Trata-se no mais de criar a cidade ideal, mas de gerir com eficincia a cidade existente,
eliminando-se os focos de distoro, oriundos de disfuncionalidades do crescimento
econmico (RIBEIRO e CARDOSO, 1996: 68). Como principais caractersticas das idias de
planejamento urbano que se intensificam no Brasil, sobretudo aps a Segunda Guerra Mundial,
pode-se citar:
a. Concepo desenvolvimentista na formulao do diagnstico. A categoria
racionalidade organiza um discurso produtor dos problemas urbanos
(transformao tecnocrtica da questo social) como disfunes do crescimento,

18
As esperanas depositadas no processo de substituio de importaes no se concretizaram com a intensidade e
com os efeitos esperados. Dentre outros problemas, somente pequena parte da populao que deixou o campo em
direo cidade encontrou ocupao industrial, o que acentuou a marginalidade e os problemas sociais e de infra-
estrutura urbana. Ver Matus (1984).
19
Entendia-se por planejamento urbano o conjunto das aes de ordenao espacial das atividades urbanas que, no
podendo ser realizadas ou sequer orientadas pelo mercado, tinham de ser assumidas pelo Estado, tanto na sua
concepo quanto na sua implementao (DEK, CSABA & SCHIFFER, 1999: 13).

27
e organiza um conjunto de medidas que se pretende consistente, traduzindo a
idia de plano. A conceituao de cidade ultrapassada pela idia de urbano e
de urbanizao, onde se pensam os problemas urbanos numa escala regional
ou nacional. Formulam-se ento os conceitos de rede urbana, hierarquias
urbanas, sistemas de cidades.
b. O objetivo da interveno passa a ser o prprio poder, na medida em que
as causas dos problemas urbanos so: (i) os entraves polticos da gesto
pblica da cidade, e (ii) as insuficincias do desenvolvimento econmico. A
modernizao e a centralizao administrativas so os objetivos fundamentais da
ao das polticas urbanas. O plano e o processo de planejamento cumprem um
papel de ordenadores e racionalizadores da ao pblica sobre as cidades. A
poltica urbana centralizada e constri-se a idia de um sistema nacional de
planejamento (RIBEIRO e CARDOSO, 1996: 68-69).
O desenvolvimento da economia brasileira, contudo, acabou acentuando
desigualdades, desequilbrios e tenses. Tornava-se evidente a necessidade de reformas
institucionais mais ou menos profundas, (...) a fim de que o sistema poltico-econmico pudesse
recompor-se em novo nvel, conforme as possibilidades abertas pela intensa industrializao, o
xodo rural e a ampla urbanizao
20
(IANNI, 1977: 195). Pode-se dizer que no perodo de 1961
a 1964
21
, aps a sada de Juscelino Kubitschek da presidncia, alguns problemas, tanto no mbito
poltico, como nos mbitos econmico e social, gerados, sobretudo, pela forma de

20
No governo de Joo Goulart, observa-se a tentativa de praticar uma poltica econmica planificada com a
elaborao do Plano Trienal que exprimia a convergncia das experincias prticas dos diversos governos
brasileiros anteriores e dos debates tcnicos e tericos realizados por economistas brasileiros e latino-americanos,
principalmente no mbito da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) (IANNI, 1977: 205). Pode-se
dizer que o Plano Trienal correspondeu primeira tentativa de planificao global e globalizante. E podemos
acrescentar que esse Plano resultou da convergncia positiva de condies polticas e econmicas internas e externas.
Entretanto, o Plano Trienal no pde ser executado porque ento se aprofundava com rapidez o divrcio entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo. O Legislativo, por um lado, estava muito mais comprometido com a
sociedade agrria; isto , com a economia primria exportadora. Alm disso, tendia a possuir uma viso muito mais
retrica e fragmentria dos problemas econmicos, monetrios, cambiais e fiscais do Pas. O Executivo, por seu lado,
estava muito mais comprometido com a sociedade industrial e financeira. Era composto de polticos,
administradores, tcnicos e economistas de mentalidade mais urbana, informada pelo pensamento tcnico-cientfico
produzido no mbito da industrializao (IANNI, 1977: 214).
21
Aps o trmino do mandato presidencial de Juscelino Kubitschek de Oliveira, exerceram a Presidncia da
Repblica: Jnio Quadros, de 31 de janeiro a 25 de agosto de 1961; Ranieri Mazzilli, de 25 de agosto a 7 de outubro
de 1961; e Joo Goulart, de 7 de outubro de 1961 a 1 de abril de 1964. Em abril desse ano, assumiu a Presidncia o
Mal. Humberto de Alencar Castello Branco (IANNI, 1977: 191).
28
desenvolvimento econmico recorrente no Brasil
22
, manifestaram-se e tornaram-se mais
evidentes.
A crise poltica e econmica que caracterizou os Governos de Jnio Quadros e
Joo Goulart (1961-64) apresentava trs facetas particularmente importantes.
Em primeiro lugar, ela exprimia o agravamento dos antagonismos entre
diferentes estratgias ou opes polticas de desenvolvimento. Em segundo
lugar, ela exprimia o aprofundamento dos antagonismos entre os poderes da
Repblica, em especial o Executivo e o Legislativo. E, em terceiro lugar,
medida que se estendia e aprofundava a crise poltico-econmica, politizavam-se
ainda mais as populaes urbanas e rurais, acentuando-se as contradies entre
as classes sociais (IANNI, 1977: 217).
Somam-se a tudo isso as contradies e os dilemas urbanos evidenciados nas
questes referentes precariedade da infra-estrutura em geral, poluio ambiental, s pssimas
condies de transporte e habitao, ao aumento da marginalidade, escassez de moradias, ao
aumento das construes clandestinas e de favelas, da especulao imobiliria e da presso sobre
o sistema poltico.
A partir da instalao do regime militar em 1964, observa-se o fortalecimento do
Poder Executivo, a interferncia crescente do poder pblico em praticamente todos os setores do
sistema econmico nacional e a expanso da tecnoestrutura estatal, consubstanciada na grande
elaborao de planos, programas, criao de rgos pblicos e de fundos de financiamento.
... medida que cresceu a importncia do Estado, para o conjunto do sistema
econmico, cresceram tambm as exigncias relacionadas com a coleta de
informaes, a sistematizao de dados, a anlise de problemas, a formulao de

22
A histria da poltica econmica governamental brasileira, desde 1930, indica que esta oscilou entre duas
tendncias principais. Uma dessas tendncias, que pode ser denominada estratgia de desenvolvimento nacionalista,
predominou nos anos 1930-45, 1951-54 e 1961-64. Ela continha, como pressuposto implcito e explcito, o projeto
de um capitalismo nacional, como uma nica alternativa para o progresso econmico e social. Note-se que o projeto
de capitalismo nacional deveria implicar na crescente nacionalizao dos centros de deciso sobre assuntos
econmicos; e continha o pressuposto de uma hegemonia possvel, principalmente nas relaes com os pases da
Amrica Latina e da frica. A outra, que pode ser chamada estratgia de desenvolvimento dependente, predominou
nos anos 1946-50, 1955-60 e 1964-70. Ela continha, como pressuposto implcito e explcito, o projeto de um
capitalismo dependente, como nica alternativa para o progresso econmico e social. Note-se que o projeto de
capitalismo dependente implicava no reconhecimento das convenincias e exigncias da interdependncia das naes
capitalistas, sob a hegemonia dos Estados Unidos (IANNI, 1977: 307-308).
29
previses, a tomada de decises, o controle da execuo, e a avaliao dos
resultados particulares e gerais dos planos, programas e projetos. Isto ,
medida que crescia a importncia relativa e absoluta da participao do Estado
na economia, havia uma contnua incorporao de conselheiros, assessores,
tcnicos, engenheiros, estatsticos, economistas nos rgos de formulao,
execuo e controle da poltica econmica governamental. Pouco a pouco,
formou-se uma dependncia muito especial do Poder Executivo, com os
caractersticos de uma nova estrutura burocrtica. (...) as pessoas que
compunham essa tecnoestrutura estatal passaram a representar uma dimenso
nova e importante do Poder Executivo. Assim, a hipertrofia crescente do
Executivo (em detrimento do Legislativo) caminha de par em par com a
crescente importncia do grupo que compe essa nova estrutura burocrtica
(IANNI, 1977: 311-312).
De acordo com Ianni, a idia de reforma urbana substituda, nesse momento, pelo
programa habitacional, por meio do qual se procurou fazer face carncia de habitaes nas
cidades e urgncia de criar-se uma frente de trabalho (IANNI, 1977: 232). Surgem, nesse
sentido, o BNH (Banco Nacional de Habitao) e o SERFHAU
23
(Servio Federal de Habitao e
Urbanismo) indicando o incio de uma nova fase da poltica habitacional
24
. Indicou, tambm, a
renovada preocupao do governo emergente de tentar garantir legitimidade junto s massas
25

e conter as mobilizaes e agitaes dos setores populares
26
.
Com o tempo, porm, principalmente devido ao afastamento do perigo populista
(presente sobretudo no perodo pr-1964), essa inspirao de carter poltico e social (com

23
Com a criao do BNH, foram rapidamente dados os passos iniciais para a institucionalizao do planejamento
urbano no Brasil, atravs de mecanismos assumidos pela esfera federal de governo. Os recursos financeiros seriam
provenientes do FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio, criado pela lei n 5.107 de 13 de setembro de
1966. No mesmo ano, o decreto n 59.917, de 30 de dezembro, instituiu o SNPLI Sistema Nacional de
Planejamento Local Integrado, e criou o FIPLAN Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local
Integrado, com recursos do FGTS, denominado SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo, seu gestor
e rgo coordenador central do sistema. Em janeiro de 1967, o decreto-lei n 200 criou o Ministrio do Interior, ao
qual foram vinculados o SERFHAU e o BNH, sendo reafirmadas suas funes (MONTE-MOR, 1980: 31).
24
A Fundao da Casa Popular, criada em 1946, foi extinta nesta poca. Para informaes detalhadas a respeito da
Fundao da Casa Popular, do BNH e do SERFHAU, ver Azevedo e Andrade (1981) e Monte-Mor (1980).
25
Azevedo e Andrade sugerem como hiptese que, a partir de 1964, os perodos de maiores investimentos
habitacionais para as classes de baixa renda so aqueles em que o governo procura uma base mais ampla de
legitimao poltica, atravs de respaldo popular (AZEVEDO e ANDRADE, 1981: 108).
26
importante destacar, contudo, que: o fato de, por uma parte, a poltica habitacional emergir com o propsito de
contribuir para estabilidade social ou para criar aliados da ordem no quer dizer que tenham sido estes os nicos
efeitos perseguidos. A gerao de novos empregos, a mobilizao da construo civil para atenuar a crise econmica
30
implcita conotao de controle, tipicamente autoritrio) foi se perdendo e se esvaziando. Graves
distores foram sendo geradas ao longo da trajetria do BNH e os objetivos sociais acabaram
deixados de lado em detrimento de grupos de maior rendimento e da predominante mentalidade
financeira e da ideologia empresarial. Assim, contraditoriamente, terminou por acentuar as
desigualdades sociais. Nas palavras de Monte-Mor:
(...) no apenas o problema habitacional no foi solucionado onde era mais
crtico a habitao popular, pois descobriu-se que a populao pobre brasileira
no tem renda para ter casas como tampouco foram equacionados os
problemas urbanos trazidos luz quase como decorrncia da poltica
habitacional. Na verdade, ao contrrio, a atuao do BNH veio apenas agravar
dois problemas fundamentais das grandes cidades brasileiras: a supervalorizao
da terra urbana (e imveis) gerando (e sendo gerada pela) especulao
imobiliria, e o seu corolrio, o processo de expanso perifrica das cidades, de
densidade rarefeita e marginal ao processo urbanizador (1980: 34).
Sem a inteno de um maior aprofundamento na anlise dos servios, programas,
rgos pblicos, planos e demais polticas urbanas do perodo militar
27
, importante destacar,
resumidamente, que, durante este perodo, a atividade de planejamento (ao menos se for
considerada a intensa elaborao de planos, mesmo que esses tenham ficado nas estantes e
gavetas) teve um grande desenvolvimento no Brasil. Tal constatao permite sugerir que o caos
urbano (de ontem e de hoje), se que ele existe, dificilmente pode ser atribudo falta de
planejamento. A ttulo de exemplificao pode-se citar os inmeros Planos Municipais (Planos
Diretores, Planos de Desenvolvimento Local Integrado, Plano Municipal de Desenvolvimento,
que so algumas das denominaes dadas a esses planos) elaborados, sobretudo nos anos 70. De
acordo com Maricato,
... durante o regime militar, o planejamento urbano conheceu seu perodo de
maior desenvolvimento que se inicia com a elaborao da PNDU Poltica

e as vantagens tticas de sua utilizao para sanar crises localizadas tiveram bastante peso na concepo da poltica e
foram, desde o incio, percebidos como um dos seus papis principais (...) (AZEVEDO e ANDRADE, 1981).
27
Para um maior aprofundamento no assunto ver Monte-Mor (1980); Azevedo e Andrade (1981); Bernardes (1986);
Maricato (2000).
31
Nacional de Desenvolvimento Urbano, integrante do II PND Plano Nacional
de Desenvolvimento, de 1973 (Maricato, 2000: 127). Dois rgos federais se
tornaram implementadores dessa proposta: a SAREM Secretaria de
Articulao entre Estados e Municpios e o SERFHAU Servio Federal de
Habitao e Urbanismo. A primeira controlava o Fundo de Participao dos
Municpios e a segunda o Fundo de Financiamento ao Planejamento. Mais
adiante foi criada a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies
Metropolitanas, organismo que visava incorporar as regies metropolitanas,
criadas pela Lei Complementar 14 de 1974, ao sistema de planejamento urbano
e municipal. A CNPU controlou o FNDU Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano e o FNTU Fundo Nacional de Transporte Urbano,
transferido posteriormente para a abrangncia da EBTU (Empresa Brasileira de
Transporte Urbano) (MARICATO, 2000: 139).
Vale ainda lembrar, o carter autoritrio e centralista do governo federal, nesse
momento da histria brasileira, e a reduo significativa da autonomia tanto dos estados quanto
dos municpios, o que, por si s, representavam limitaes e dificuldades atuao dos diversos
rgos e programas criados, assim como contribuam para uma grande falta de coordenao das
diversas aes propostas.
Alm disso, Villaa (1999) acrescenta que a questo ideolgica prevalece no
planejamento urbano brasileiro: como se os planos valessem por si mesmos, e no pelos
resultados alcanados, gerando uma espcie de autonomizao dos mesmos. Essas idias so
compartilhadas por Maricato:
Uma quantidade indita de Planos Diretores foi elaborada no perodo [de 1964
at os anos 1980]. Escritrios tcnicos de consultoria e planejamento se
multiplicaram. libi ou convico positivista, o planejamento foi tomado como
soluo para o caos urbano e o crescimento descontrolado. Essas idias
dissimulavam os conflitos e os reais motores desse caos. A maior parte desses
planos foi elaborada por especialistas pouco engajados na realidade sociocultural
local. A populao no foi ouvida e, freqentemente, nem mesmo os tcnicos
municipais (MARICATO, 2000: 139).
Contudo, apesar de alguns ganhos e resultados, as experincias frustradas, a
inutilidade da maioria dos planos elaborados e a ambiciosa crena e esperana de que o
planejamento, por si s, resolveria todas as inmeras questes e dilemas scio-econmico-
32
espaciais, foram contribuindo para a consolidao da idia de que as propostas e as polticas, at
ento adotadas, se mostravam inadequadas e incapazes de resolver os problemas e suprir as
necessidades da populao que se encontrava margem do modelo de crescimento econmico e
urbano que se desenvolvia no Brasil.
nesse contexto, esboado em linhas gerais, que comea a se processar a
transformao/fragmentao dos contextos de planejamento e a conseqente crise do aparelho
planejador nacional
28
, estruturado nos anos setenta, ancorado no modelo racionalista-
tecnocrtico-autoritrio
29
.

1.2- CONSTITUIO DE 1988: A QUESTO URBANA NO FOCO DA
CENA

No final da dcada de 70 e mais especificamente nos anos 80, o regime poltico e o
modelo econmico brasileiro atravessam uma forte crise, fruto da redemocratizao, da
degradao dos servios pblicos, entre outros fatores. O reflexo na rea do planejamento urbano
vai ser imediato e pode ser notado atravs da perda de capacidade de interveno urbana do
Estado; da desorganizao administrativa; da incapacidade de atender s necessidades da

28
Num movimento progressivo, mas quase ininterrupto, assistiu-se ao longo dos anos 80 desmontagem de
expressivos segmentos do extraordinrio aparato de planejamento que, montado na dcada anterior, tinha a cidade
como objeto e campo de interveno. Assim que se manifesta a insolvncia do Sistema Financeiro de Habitao,
fecha-se o Banco Nacional de Habitao, desativam-se as instncias metropolitanas de planejamento. A histria
administrativa da questo urbana , por si, expressiva: originalmente competncia do Ministrio do Interior, foi
deslocada para um novo Ministrio do Desenvolvimento Urbano, que se transformou em Ministrio da Habitao e
Urbanismo, que foi finalmente extinto, passando a questo habitacional, ltimo resduo, esfera de uma tradicional
instituio bancria a Caixa Econmica Federal (VAINER e SMOLKA, 1991: 21).
33
populao, com grande paralisia dos investimentos em equipamentos e servios pblicos urbanos
e deteriorao dos j implantados; da notvel crise interna do padro autoritrio-tecnocrtico-
racionalista de planejamento (VAINER e SMOLKA, 1991).
A crise brasileira instala-se nos anos 80, quando o choque dos juros atinge de
frente o Estado brasileiro, patrocinador principal do crescimento em meio
crise, promovido nos anos 70. A dvida externa havia mais do que
quadruplicado, passando dos US$ 12 bi para US$ 54 bi, no perodo Geisel, e seu
principal tomador o setor pblico que vai receber o impacto principal do
choque dos juros. Os encargos dessa dvida explodem e instala-se a crise
financeira do setor pblico brasileiro. Crise, alis, que s tendeu a se agravar, na
dcada seguinte (DE ARAJO, 2000: 12).
Acrescentem-se, ao quadro acima exposto, as mobilizaes polticas que pretendiam
acelerar o processo de transio democrtica, alm das vrias manifestaes que tinham a cidade
como campo de luta e reivindicao. Para Vainer e Smolka:
Seria simplista e mecnico associar a emergncia e generalizao dos chamados
movimentos sociais urbanos degradao das condies de vida. Talvez seja
mais adequado afirmar que esses movimentos contriburam (e seguem
contribuindo), mais que qualquer exerccio tcnico ou acadmico, para dar
visibilidade a certas irracionalidades, expor carncias novas e antigas (1991: 22).
nesse sentido que, na dcada de 1980, setores da sociedade brasileira se envolvem,
de forma indita, em um grande movimento centrado, sobretudo, na idia de direitos urbanos.
Tal movimento, intitulado Movimento Nacional pela Reforma Urbana, terminou por influenciar
a nova Constituio Federal, as Leis Orgnicas Municipais e Constituies Estaduais, assim
como muitos novos Planos Diretores (MARICATO, 1997b: 15).
Foi em meio s discusses, que ocorreram antes e durante o processo constituinte,
que surgiu um grande debate em torno da necessidade de uma reforma urbana, resgatando uma

29
Expresso utilizada por Vainer.
34
antiga bandeira
30
e levando ao ressurgimento das esperanas e crenas no planejamento. Deve-se
ressaltar a importncia da participao de movimentos sociais e associaes de classe no processo
de elaborao da Constituio Federal que pode ser considerada (ao menos pelos avanos obtidos
e pela mobilizao popular alcanada) como um marco e um passo notrio para a
redemocratizao do pas. Como destaca Costa:
A reforma urbana no aparece como a panacia contra todos os males, porm
visa a atacar os problemas urbanos a partir da priorizao de dois princpios
fundamentais no trato da questo urbana, quais sejam: estabelecer a prevalncia
da funo social da propriedade e a gesto democrtica da cidade. Como?
Criando mecanismos que garantam populao a manuteno de direitos j
adquiridos e a participao no estabelecimento de prioridades, bem como
permitam ao poder pblico penalizar a especulao imobiliria pelo uso
improdutivo do solo e dispor de reas urbanas de forma que uma mais justa
ocupao do espao possa ser obtida (1988: 890).
Entre os pressupostos tericos que balizam o projeto da reforma urbana, destacam-se,
com efeito, a gesto democrtica da cidade, visando ampliao do espao de exerccio da
cidadania e maior eficincia/eficcia da atuao governamental; o fortalecimento da regulao
pblica do uso do solo urbano, com a criao de novos instrumentos de poltica pblica
31
que
garantam, sobretudo, o cumprimento da funo social da propriedade; e a inverso de prioridades
com o intuito de valorizao e atendimento das necessidades coletivas (RIBEIRO, 1994).
Os processos participativos ganham vulto, a partir de ento, e o tema da participao
comea a se destacar nas pautas dos debates e documentos oficiais, merecendo meno as
iniciativas no sentido de implantar o denominado planejamento participativo.

30
Em 1963, setores organizados da sociedade, liderados por arquitetos e outros profissionais ligados questo
urbana, ousaram elaborar uma proposta modernizadora e democrtica para as cidades no Brasil. A proposta de
Reforma Urbana foi lanada no Congresso do IAB Instituto de Arquitetos do Brasil, que teve lugar naquele ano em
Petrpolis. Ela previa o controle sobre a propriedade da terra. Mas como as demais propostas de reformas de base
elaboradas pela sociedade, no perodo, teve o destino dado pela soluo da equao representada pelas foras que
disputavam a conduo do futuro do pas (MARICATO, 2000: 144).
31
Entre esses instrumentos enumeram-se: o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, a
desapropriao com pagamentos em ttulos, a outorga onerosa do direito de construir (solo criado), o usucapio
35
O fato que, aps muitas discusses, avanos e retrocessos no desenvolver da
elaborao constitucional, algumas propostas do Movimento Nacional pela Reforma Urbana
32

foram incorporadas ao resultado final do processo constituinte, a Constituio de 1988, em um
captulo dedicado poltica urbana (o que pode ser considerado um avano, j que as
Constituies, at ento existentes, praticamente no tratavam de questes urbanas). Dentre os
principais pontos abordados nesse captulo podemos destacar a obrigatoriedade dos Planos
Diretores
33
para as cidades com mais de 20.000 habitantes e a limitao ao exerccio do direito de
propriedade, a partir do momento em que estabelece que ela deve cumprir sua funo social
34
.
Dessa maneira, o texto constitucional delega maiores competncias para os
municpios, que, ao menos teoricamente, passam a ter uma participao mais expressiva nos
recursos financeiros gerados por uma nova tributao (Reforma Tributria), assim como poderes
mais amplos para a formulao de princpios legais e elaborao de Planos Diretores que
garantam, sobretudo, o cumprimento da funo social da propriedade.
Vale lembrar que o modelo de desenvolvimento praticado desde os anos 50, no
Brasil, baseava-se, sobretudo, na idia de que o crescimento econmico e a modernizao trariam

especial de imvel urbano, entre outros. A Lei Federal nmero 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade,
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, instituindo os instrumentos acima citados.
32
Sobre a proposta final do movimento (Emenda Popular pela Reforma Urbana), o desenrolar do processo
constituinte e mais detalhes sobre o assunto ver Cardoso (1997).
33
A exigncia de elaborao de Planos Diretores para as cidades com mais de 20 mil habitantes surpreendeu o
conjunto dos integrantes do Movimento Nacional de Reforma Urbana, em primeiro lugar, por tratar-se da
recuperao de um instrumento de planejamento urbano largamente utilizado na dcada de 70 com procedimentos de
contedo tecnocrtico e autoritrio. Em segundo lugar, porque a exigncia de um Plano Diretor surgiu de debates no
interior da Comisso de Sistematizao, no tendo sido proposta anteriormente nem pela Subcomisso da Questo
Urbana, nem pela Emenda popular e nem pelo lobby do capital imobilirio (GUIMARES, 1997: 22).
34
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas
em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
1
o
O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes, o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
2
o
A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988).
36
como conseqncia a reduo das desigualdades sociais e regionais. Em trinta anos, houve, de
fato, a emergncia de uma complexa sociedade urbano-industrial
35
; contudo, a agudizao dos
problemas sociais urbanos e da segregao so apenas indcios da derrocada dessa concepo de
desenvolvimento, o que poderia conduzir, segundo Vainer e Smolka (1991: 25), a um outro
modelo em que o dinamismo ser conferido pelo econmico liberado de travas, e o social ser
administrado compensatoriamente pelo Estado.
Diretamente relacionada legitimao dos movimentos sociais urbanos,
revitalizao da vida poltica nas cidades e ao processo de redemocratizao em geral, observa-se
uma busca pela alterao das formas de elaborao dos planos. Maricato (1997) comenta que,
durante muito tempo (sobretudo na dcada de 70), os Planos Diretores foram elaborados de forma
tecnocrtica por especialistas (funcionrios pblicos especializados, agentes imobilirios,
vereadores), enquanto o cidado comum, o maior interessado, no tinha acesso ao processo de
elaborao. Esse pode ser apontado como um dos motivos da ineficcia de tais planos,
juntamente com o pouco comprometimento das gestes urbanas efetivamente praticadas. Assim,
coloca Maricato:
Entre lei e gesto da cidade h uma grande distncia; a mesma distncia que
separa a atividade intelectual alienada dos processos reais e conflituosos que
determinam a produo e a apropriao do espao e a ao mais pragmtica que
termina por privatizar a esfera pblica. Trata-se da tradicional distncia entre o
discurso e a prtica (1997b: 14).

35
Enquanto os anos 70 marcam a entrada no atual ciclo de baixa da dinmica econmica mundial; no Brasil, a
crise mais recente. O governo Geisel, nos anos 70, com um ousado programa de investimentos pblicos,
financiado, em grande parte, com o endividamento externo, conseguiu manter a economia do Pas crescendo a uma
taxa mdia anual excepcional (cerca de 7%). Megaprojetos, como a hidreltrica de Itaipu, o Grande Carajs, entre
muitos outros, estimularam a produo no setor privado e promoveram uma fuga para a frente em meio crise
mundial. Assim, o Brasil chega ao final da dcada de 70 como a oitava maior e mais diversificada base industrial do
mundo. Para completar o longo ciclo expansivo que vivia desde os anos 50, o Estado desenvolvimentista brasileiro
foi levado a atuar at a exausto, no perodo ps-primeiro choque do petrleo (DE ARAJO, 2000).
37
Cabe ressaltar que, se por um lado, a descentralizao administrativa e a maior
autonomia financeira municipal, propiciadas pela Constituio de 1988, conferiram aos governos
locais maiores competncias (sobretudo para planejar e executar suas aes); por outro lado,
esses mesmos governos devem arcar tambm com maiores responsabilidades diante dos
problemas e desafios existentes e que surgem e se acumulam a cada momento. Vrias opes de
programas e instrumentos tm-se apresentado nesta atual realidade e cabe ao municpio criar
oportunidades e traar o seu prprio caminho, porm tendo conscincia sobretudo dos perigos e
riscos dessa maior autonomia que pode levar perda ou restrio de solidariedades regionais,
isolamento exagerado das cidades, entre outros
36
.
Vainer e Smolka acrescentam que o reconhecimento dos inmeros atores sociais e o
condicionamento da elaborao e da execuo dos planos pelo forte jogo de interesses presente
na vida poltica local so fatores que conferem maiores complexidades e dificuldades s
administraes pblicas municipais.
Embora a Constituio tenha atribudo ao poder local o controle do uso do solo,
decises e projetos estaduais e nacionais (s vezes internacionais) com enorme
impacto sobre a vida local encontram municipalidades inteiramente desprovidas
de efetivos instrumentos polticos e real fora de barganha face a grandes
agncias nacionais ou grandes empresas. E como no bastasse, a persistente
fragilidade econmico-financeira dos municpios amenizada, mas nem por isso
resolvida pela Constituio os tem levado a se engajarem em concorrncias
literalmente autofgicas para atrair investimentos em troca de vantagens
locacionais e fiscais (VAINER e SMOLKA, 1991: 29).
Alm disso, o simples estabelecimento da obrigatoriedade de execuo de Planos
Diretores para os municpios com mais de 20.000 habitantes, no significa (nem nunca
significou) a resoluo dos incontveis problemas urbanos de nossas cidades
37
. Mais uma vez,

36
Ver Nabuco (1995).
37
Um bom exemplo a cidade de So Paulo. Nas palavras de Maricato (2000: 140): a proposta de Plano Diretor
apresentada pela gesto Maluf (1993/96) e posteriormente pela gesto Pitta (1997) para a cidade de So Paulo
ignorou a cidade ilegal (mais de 50% dos moradores do municpio que esto em favelas, loteamentos ilegais e
38
deve-se ter em mente que as cidades so o que so e esto como esto, no por falta de
planejamento. A se comprovar pelos planos elaborados no perodo militar
38
. No rol dos grandes
viles do caos urbano, poderamos citar, rapidamente, a especulao imobiliria, a aplicao
discriminatria da lei, o favorecimento de pequenos interesses localizados, a distncia entre
discurso e prtica, entre outros. Maricato acrescenta:
Embora indispensveis, instrumentos jurdicos adequados ou mudanas
administrativas so insuficientes para reverter um quadro de misria social,
segregao espacial, predao ao meio ambiente, privatizao de parcela do
lucro imobilirio, e corrupo nas obras pblicas e no controle urbanstico.
Nenhum instrumento tem a eficcia da participao democrtica que encontra
um espao mais propcio ao nvel do poder municipal e das propostas locais de
urbanizao especfica (favelas, loteamentos irregulares, reas de conflito
fundirio e ambiental, reas deterioradas de ocupao antiga, etc...)
(MARICATO, 1994: 322).
Importante comentar que, aps o momento de auge dos movimentos sociais e da
participao popular, aps a grande visibilidade pblica alcanada e os ganhos e resultados
obtidos, observa-se uma diminuio da intensidade das lutas urbanas, encontrando as
organizaes populares e vicinais notvel dificuldade para manter os nveis de mobilizao
atingidos anteriormente
39
.

cortios) e ignorou tambm a relao entre circulao e uso do solo. Sem falar dos aspectos que no so
exclusivamente urbansticos: comrcio informal, segurana, pobreza, sade, educao... Para uma cidade que
apresenta congestionamentos que somam, freqentemente, mais de 200 km, a Secretaria do Planejamento apresentou
simplesmente um projeto de lei para flexibilizar a lei de zoneamento (aumentar o potencial construtivo e portanto
adensar a ocupao do solo) em grande parte do territrio da cidade do mercado imobilirio legal. A isto se deu o
nome de Plano Diretor de So Paulo. Mas preciso reconhecer que os excludos estavam l, na introduo e
justificativa do projeto de lei. Devemos salientar que tal proposta foi impedida at mesmo de ser enviada para a
Cmara Municipal.
38
Para fortalecer a idia da construo ideolgica do plano como salvao dos males urbanos, Villaa argumenta
que, ao agravamento dos problemas sociais, a classe dominante responde com... plano diretor. Essa foi a resposta,
da ditadura aos problemas urbanos. Essa foi a resposta, na Constituio de 1988, ao aguamento dos movimentos
urbanos e entidades sociais que haviam rejeitado a proposta de plano diretor na proposta de Iniciativa Popular
Constitucional de Reforma Urbana, apresentada por seis entidades nacionais e subscrita por mais de 130.000
eleitores (MARICATO, 2000: 174).
39
Ainda que a relativa expresso desse movimento <da Reforma Urbana> se faa sentir nos dias de hoje (por
exemplo, com a aprovao do Estatuto da Cidade), Ribeiro observa que a agenda reformista, voltada para a questo
de justia social e democracia perde prestgio medida que passa a se impor uma nova elaborao da questo urbana
explicada como resultante de um desajustamento entre a cidade e a economia global e dos modos de enfrent-la
(LIMA JNIOR, 2003: 6).
39
Por fim, pode-se concluir que o desgaste do padro de desenvolvimento baseado na
combinao de crescimento e desigualdade, a crise do planejamento tradicional, calcado nas
idias tecnocrticas e autoritrias e as contundentes crticas a esse modelo conduziram a uma
busca, tanto no meio acadmico, como nos movimentos sociais urbanos e nos quadros tcnicos,
por atributos que dessem corpo a um padro alternativo. Democracia, participao,
descentralizao e fortalecimento do poder local, competncia e eficcia tcnica, estariam entre
esses parmetros perseguidos e passam a ser palavras de ordem nos novos discursos e propostas
que surgem.

1.3- NOVO CONTEXTO, EMERGNCIA DE IDIAS, NOVAS
ESTRATGIAS

Ao novo quadro poltico instalado na dcada de 80 e, especificamente, s mudanas
acarretadas pela Constituio de 1988, somam-se as significativas alteraes da organizao
espacial e da estrutura social, no final do sculo XX, expressando as novas realidades polticas,
econmicas e ideolgicas da cidade contempornea.
Essas novas realidades ganham terreno, em nvel global, sobretudo a partir da
primeira grande recesso do ps-guerra (de 1973 a 1975), e, desde ento, uma grande
reestruturao da distribuio geogrfica das atividades e da dinmica poltica, econmica e
social vem ocorrendo.
40
Uma das mudanas significativas diz respeito aos novos padres de localizao
adotados pelas indstrias
40
e atividades econmicas de modo geral, juntamente com as tendncias
de desconcentrao urbana populacional, demonstrando, dentre outras coisas, a saturao de
grandes metrpoles, com suas limitaes, deficincias e incapacidade de atender a inmeras e
diferenciadas demandas sociais. Segundo Diniz & Crocco:
Nos pases de industrializao recente, aps um histrico processo de
concentrao industrial em um nmero limitado de cidades ou metrpoles
dominantes, vm ocorrendo nas ltimas dcadas o enfraquecimento dos
processos de polarizao, com a emergncia de reas industriais e rpido
crescimento em cidades de porte mdio ou pequeno (1996: 78).
Em se tratando especificamente do caso brasileiro, vrios fatores podem ser
mencionados como colaboradores para a descentralizao (tanto em termos de emprego como no
valor da produo da indstria) e crescimento industrial de outras reas
41
, tais como: as polticas
de desenvolvimento federal para as regies, com incentivos fiscais e outros (apesar de que a
poltica dos estados com melhores recursos tenha contrariado a poltica federal); a busca de
recursos naturais em novas regies; as deseconomias de aglomerao na rea Metropolitana de
So Paulo, com surgimento de economias de aglomerao em outros centros urbanos; a
unificao do mercado, com crescente melhoria da infra-estrutura (criao de economias de
urbanizao), principalmente de transporte e comunicaes; entre outros fatores (DINIZ, 1993).
Considerem-se igualmente as profundas alteraes tecnolgicas, a abertura externa, a
criao do MERCOSUL, a mudana no papel do Estado e a diminuio da importncia dos

40
Um dos fatos marcantes e notveis, a respeito da mudana na distribuio da produo industrial, o relativo
declnio da elevada participao da rea Metropolitana de So Paulo, o que fundamenta a hiptese da ocorrncia de
um processo de desconcentrao ou, como chamado por alguns autores, de polarizao reversa. Ver Diniz (1993) e
Diniz & Crocco (1996).
41
(...) embora a produo do Pas ainda apresentasse uma padro de localizao fortemente concentrado, em 1990 a
concentrao era menor que nos anos 70. Entre 1970 e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60% seu peso no PIB
brasileiro, enquanto o Sul permanece estvel, respondendo por cerca de 17% da produo nacional. Mas o Nordeste,
41
recursos naturais. Esses fatores compem um amplo conjunto associado ao advento da produo
flexvel (ou regime ps-fordista) na dcada de 70 e demonstram o alcance (no Brasil) das idias
de globalizao ou das condies ps-modernas
42
que se instalaram desde ento.
Resultante da reconfigurao da economia, mas tambm da geopoltica mundial
conseqente ao desmoronamento do bloco sovitico e do socialismo real, assiste-se a uma
redistribuio das atividades produtivas e ao surgimento de novas hierarquias urbanas e
territoriais. Este novo contexto tomado como argumento para justificar a atribuio de um novo
papel para as cidades. As grandes questes urbanas que, durante considervel perodo,
concentravam-se em temas como equipamentos de consumo coletivo, crescimento acelerado e
desordenado das metrpoles, especulao imobiliria, habitao, movimentos sociais urbanos,
vm sendo reinterpretadas, baseadas no novo quadro que se instala. Agora, vistas como
plataformas produtivas e vetores econmicos, as cidades so pensadas, sobretudo, a partir da
construo e reproduo de vantagens competitivas e das estratgias de desenvolvimento local
capazes de assegurar-lhes uma posio favorvel no espao da competio interurbana. Nesta
nova elaborao da questo urbana, as relaes global-local estariam conduzindo as localidades
adoo de polticas e prticas que prometem assegurar a sua insero no mundo globalizado.
Qualquer que seja (...) o esquema explicativo do longo descenso da economia
mundial, o fato que, com o fim da Era do Crescimento, o planejamento urbano,
destinado por definio a disciplin-lo, simplesmente perdeu seu carter de
evidncia e cifra da racionalidade moderna, tornando-se o alvo predileto da
ofensiva liberal-conservadora, politicamente vitoriosa a partir de 1979/80
(ARANTES, 2000: 21).

Norte e Centro-Oeste ganham importncia relativa (essas trs regies, juntas, passam de 18% para 23% sua
participao no PIB do Brasil (DE ARAJO, 2000: 13).
42
Toma-se aqui emprestado o ttulo do livro Condio Ps-Moderna, de David Harvey (1994), no qual o autor
procura determinar o significado do termo ps-modernidade, examinando ainda, paralelamente, as proposies da
modernidade.
42
Segundo Otlia Arantes, os efeitos da chamada globalizao sobre as polticas
urbanas no devem ser desprezados. Algo que os urbanistas estratgicos, ao contrrio, no s
no ignoram, mas ho de transformar num dado essencial nos clculos sobre como tornar uma
cidade competitiva (ARANTES, 2000: 20).
As intervenes relacionadas s comunicaes ou outras atividades conectadas com a
economia globalizada (informaes, qualidade de servios pblicos, cultura, acessibilidade) vm
ganhando espao no contexto contemporneo, sendo, na maioria das vezes, intervenes pontuais
(o que demonstra a menor nfase dada aos planos gerais) e de carter monumental ou simblico -
grandes obras visveis que podem se transformar em espetculo. Observa-se que as polticas
urbanas deveriam, de acordo com as atuais propostas, posicionar a cidade da melhor forma
possvel para aproveitar as oportunidades, identificar e promover os principais atrativos, usar de
forma mais efetiva os recursos, incentivar a construo de consenso. Tambm de acordo com
Arantes:
Embora se saiba que as cidades modernas sempre estiveram associadas diviso
social do trabalho e acumulao capitalista, que a explorao da propriedade
do solo no seja um fato novo, e que haja (...) uma relao direta entre a
configurao espacial urbana e a produo ou reproduo do capital, (...) h algo
de novo a registrar nessa fase do capitalismo em que as cidades passaram elas
mesmas a ser geridas e consumidas como mercadorias (ARANTES, 2000: 26).
Percebe-se que a viso de mundo que se impe, na contemporaneidade, reveste-se
com uma espcie de racionalizao econmica e a lgica do mercado passa a dominar
conscincias e a permear os novos discursos que surgem. Um arsenal de palavras-chave e/ou
idias-fora, a comear pela to falada globalizao, crena instaurada que, por muitas vezes,
atua como justificativa para pensamentos e atitudes, e outras como crescimento mximo,
produtividade e competitividade aparecem, em tempos recentes, como pano de fundo de um
contexto onde o reino empresarial/comercial praticamente imposto aos mais diversos campos
43
discursivos, ganhando fora tambm nas atuaes prticas que se referem ao espao de forma
geral.
Essas atuais questes remetem fora da ideologia neoliberal que, segundo Bourdieu
(1998: 58), se apia em uma espcie de neodarwinismo social: so os melhores e os mais
brilhantes, como se diz em Harvard, que triunfam. Ressaltar as vantagens competitivas de um
local, nesse sentido, seria uma das estratgias utilizadas para a obteno do sucesso.
Da mesma forma, pode-se enxergar como pano de fundo para as idias de
competitividade interurbana, to divulgadas em tempos recentes, o discurso dominante segundo o
qual a chamada globalizao e a viso neoliberal aparecem revestidas da aparncia da
inevitabilidade (BOURDIEU, 1998).
Ouve-se dizer por toda a parte, o dia inteiro a reside a fora desse discurso
dominante que no h nada a opor viso neoliberal, que ela consegue se
apresentar como evidente, como desprovida de qualquer alternativa. Se ela
comporta essa espcie de banalidade, porque h todo um trabalho de
doutrinao simblica do qual participam passivamente os jornalistas ou os
simples cidados e, sobretudo, ativamente, um certo nmero de intelectuais
(BOURDIEU, 1998: 42).
Assim, apesar de algumas foras se insurgirem contra o pensamento dominante
43
e
hegemnico, a idia do fatalismo neoliberal e do mito da mundializao passam a impregnar a
maioria dos discursos, tanto dos seus promotores, como de polticos, jornalistas e cidados
comuns que, formando uma espcie de rede de solidariedade, colaboram para a massiva
divulgao e/ou imposio de um certo economicismo, calcado na primazia das foras

43
Boaventura de Souza Santos, em seu livro Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa
(2003), defende a idia de que: esta forma de globalizao, apesar de hegemnica, no a nica, e de fato tem sido
crescentemente confrontada por uma outra forma de globalizao, uma globalizao alternativa, contra-hegemnica,
constituda pelo conjunto de iniciativas, movimentos e organizaes que, atravs de vnculos, redes e alianas
locais/globais, lutam contra a globalizao neoliberal mobilizados pela aspirao de um mundo melhor, mais justo e
mais pacfico que julgam possvel e ao qual sentem ter direito (2003: 31).
44
produtivas, na anulao do poltico e no abandono do social. A competitividade e a produtividade
passam a ser vistas como o nico meio para se alcanar o sucesso
44
.
Amplie-se a perspectiva oferecida pelas idias acima expostas e, principalmente, pelo
processo de globalizao em curso, e considerem-se o processo de transformao/fragmentao
dos contextos de planejamento e a conseqente crise do aparelho planejador nacional, estruturado
nos anos setenta, sob a gide do modelo racionalista-tecnocrtico-autoritrio: tem-se um
ambiente propcio para a elaborao e legitimao de paradigmas que passam a reorientar as
pesquisas na rea urbana, assim como as prticas de planejamento. De fato, alm de atingir as
relaes sociais, econmicas, polticas e culturais e atuar na redefinio de escalas,
reconfigurando o significado do espao de forma geral, a chamada globalizao atinge o cerne
dos processos de elaborao e legitimao de paradigmas que direcionam as pesquisas na rea de
estudos urbanos e regionais e as prticas de planejamento (VAINER, 2001).
Num momento marcado pela fora da ideologia neoliberal, em que imperam a
seduo, mais que a dominao, as leis do mercado, do lucro mximo e da eficincia econmica,
so adaptados conceitos e tcnicas inspiradas no mbito empresarial para que sejam aplicados no
setor pblico e, mais especificamente, nas cidades. Por muitas vezes, as estratgias de
desenvolvimento local so colocadas como o nico caminho possvel de sobrevivncia e sucesso
dentro da chamada nova economia, marcada pelo empresariamento urbano
45
. E se, de acordo
com esses paradigmas, a globalizao e o neoliberalismo revestem-se da aparncia da

44
A idia de sucesso, em se tratando de cidades, deve ser relativizada. Vainer, por exemplo, entende que ali onde a
mercantilizao do espao pblico est sendo contestada, ali onde os citadinos investidos de cidadania politizam o
quotidiano e quotidianizam a poltica, atravs de um permanente processo de reconstruo e reapropriao dos
espaos pblicos, esto despontando os primeiros elementos de uma alternativa que, por no estar ainda modelada e
consolidada, nem por isso menos promissora (2000: 101).
45
O termo empresariamento urbano encontra-se em: HARVEY, D. Do gerenciamento ao empresariamento: a
transformao urbana no capitalismo tardio. Espao & Debates, n. 39, ano XVI. So Paulo: NERU, 1996. pp. 48-64.
45
inevitabilidade, da mesma forma essas estratgias para o desenvolvimento das localidades
tambm so colocadas como algo inevitvel.
Os instrumentos de planejamento mais divulgados, na atualidade, acabam, assim, por
atuarem como verdadeiros sistemas simblicos, ou seja,
(...) cumprem a sua funo poltica de instrumentos de imposio ou de
legitimao da dominao, que contribuem para assegurar a dominao de uma
classe sobre outra (violncia simblica) dando o reforo da sua prpria fora s
relaes de foras que as fundamentam e contribuindo assim, segundo a
expresso de Weber, para a domesticao dos dominados (BOURDIEU, 2001:
11).
Destaque-se ainda que a partir do final dos anos 80 que agncias estrangeiras
multilaterais ou no passam a atuar, de forma mais intensa, como protagonistas no
estabelecimento de diretrizes relativas s questes urbanas e regionais brasileiras, apoiando e/ou
induzindo a adoo de prticas institucionais que expressem concepes e objetivos especficos
do planejamento.
A esses fatos, pode-se associar ainda o enfraquecimento do Estado que vem,
paulatinamente, retirando-se de vrios setores da vida social anteriormente de sua
responsabilidade. O discurso pblico de estmulo ao interesse privado juntamente com as idias-
fora daqueles que pregam a redefinio do tamanho e do papel do Estado e empenham-se para
o reinado absoluto do mercado e do consumidor, substituto comercial do cidado, (assaltaram) o
Estado: (fizeram) do bem pblico um bem privado, da coisa pblica, da Repblica, uma coisa
sua(BOURDIEU: 1998: 38). Ao processo de regresso do Estado em nvel mundial, soma-se a
crise do aparelho planejador nacional, como j comentado anteriormente.
nos marcos dessa problemtica que emergem novos modelos de planejamento,
alternativos ao padro considerado tradicional. Dentre os instrumentos divulgados envolvidos no
46
mesmo contexto de competitividade intermunicipal e as novas prticas realizadas, interessa aqui,
de forma especial, o Planejamento Estratgico de Cidades, baseado principalmente no modelo
catalo, e o Planejamento Estratgico Situacional, inspirado nos trabalhos de Carlos Matus.
Ressalta-se que a expressiva divulgao desses modelos atravs, sobretudo, da ao
combinada de agncias internacionais e de consultores, e a consequente utilizao por parte dos
governos de inmeras cidades das propostas mais difundidas na atualidade, conduzem a atentar
para o fato de
a fora de um discurso depender menos das suas propriedades intrnsecas do que
da fora mobilizadora que ele exerce, quer dizer, ao menos em parte, do grau em
que ele reconhecido por um grupo numeroso e poderoso que se reconhece nele
e de que ele exprime os interesses (em forma mais ou menos transfigurada e
irreconhecvel) (BOURDIEU, 2001: 183).
A fora das propostas e modelos de planejamento que emergem na
contemporaneidade, em grande parte, pode ser relacionada com as formas de divulgao dessas
idias calcadas na valorizao de um discurso baseado no binmio utilizao do modelo
obteno de sucesso e, ao mesmo tempo, essa fora pode ser conectada com a rede formada por
consultores e rgos diversos que, atravs da atuao conjunta, conseguem instaurar e legitimar
concepes e tcnicas que venham a reorientar as prticas na rea urbana. Ainda, de acordo com
Bourdieu:
A fora das idias (de um porta-voz) mede-se, no como no terreno da cincia,
pelo seu valor de verdade (mesmo que elas devam uma parte de sua fora sua
capacidade para convencer que ele detm a verdade), mas sim pela fora de
mobilizao que elas encerram, quer dizer, pela fora do grupo que as
reconhece, nem que seja pelo silncio ou pela ausncia de desmentido, e que
pode manifestar recolhendo as suas vozes ou reunindo-as no espao (2001: 185).
Considerando as observaes anteriores, no h como desconhecer que as promessas
presentes nos discursos dos planejamentos estratgicos exercem um grande poder de
47
convencimento. Nesse ponto, fica clara a importncia da definio do contexto histrico em que
se situa a emergncia das atuais propostas, isto , a emergncia de algumas recentes idias
situadas no campo do planejamento parte das mudanas histricas por que passam as estruturas
scio-econmicas e polticas. Constituem, assim, parte de um processo maior em que se disputam
concepes do que seja a cidade; em que se busca uma redefinio das relaes inter-escalares,
assim como dos sujeitos sociais e polticos e de suas relaes com o territrio.
Vale mencionar que um momento de crise dos padres de planejamento propicia um
aumento da capacidade de fazer crer na veracidade dessas idias que surgem. Recorre-se, aqui, a
Choay (2000: 07) e constata-se que o que expresso de desordem chama sua anttese, a
ordem... E essa a grande promessa dos planos estratgicos: retomar a fora do planejamento,
substituir a desordem pela ordem, a crise pelo desenvolvimento. nesse sentido que alguns dos
principais idealizadores
46
desses novos instrumentos afirmam que a crise ou a decadncia no
do planejamento em si. O problema estaria na falta de capacidade de adequar o planejamento aos
novos espaos urbanos, de conceb-lo de uma maneira distinta da tradicional.
O fato que esses instrumentos, produzidos e amplamente divulgados por agncias e
centros internacionais, vm sendo incorporados como grande inovao por um nmero crescente
de cidades.
De um lado, observa-se o grande engajamento de consultores e instituies
multilaterais na difuso de conceitos e mtodos, que apresentam, alm de anlises e propostas,
verdadeiras receitas para a aplicao dos modelos.

46
Entre esses autores podemos citar Matus (1993) e Castells & Borja (1997).
48
De outro lado, notrio o nmero crescente de Prefeituras que, no Brasil e na
Amrica Latina, vm contratando os servios de consultoria ou utilizando os ensinamentos
difundidos a respeito, sobretudo, do Planejamento Estratgico de Cidades. Importante destacar
que vrios so os autores, planejadores e consultores internacionais que vm aplicando conceitos
e modelos semelhantes, envolvidos no contexto de crescente competitividade intermunicipal
merece destaque, neste ponto, o chamado Planejamento Estratgico Situacional (PES), proposto
pelos trabalhos de Carlos Matus, amplamente divulgado e praticado por governos municipais,
rgos governamentais e ONGs
47
e que interessa a esta pesquisa de forma mais direta.
Ressalta-se, por fim, que a importao de propostas, modelos e instrumentos de
planejamento de outros pases, h muito tempo, fato comum na nossa histria. Crticas e
questionamentos no faltam
48
, mas a influncia marca, ainda, os dias de hoje. Elaborados em
universos econmicos, polticos e culturais diferentes, essas concepes no so, obviamente,
neutras, na medida em que estruturam relaes e representam, de determinada maneira, uma
realidade scio-espacial, projetando um modo de enfrentamento que, na verdade, constitui receita
nica para realidades completamente diversas (VAINER, 2001).




47
Entre as cidades brasileiras, que utilizam ou j utilizaram as propostas de Carlos Matus, podemos exemplificar
com Betim (MG), Ipatinga (MG), Santos (SP), Piracicaba (SP), Campinas (SP), Porto Alegre (RS), Rio Branco
(AC), Natal (RN), Marab (PA), Parauapebas (PA), Belm (PA), entre outras. Alm dessas cidades, vrias so as
Secretarias, Fundaes, Institutos, Governos e outras entidades governamentais ou privadas adeptas do Mtodo PES.
48
Para maior aprofundamento no tema ver: Maricato (1997a, 1997b, 2000); Monte-Mor (1980).
49
1.4- REFLEXES SOBRE A FRAGMENTAO DOS CONTEXTOS DE
PLANEJAMENTO

Na busca de entendimento sobre a emergncia e difuso de modelos de planejamento,
e mais especificamente do mtodo PES, constata-se, inicialmente, que a dcada de 80 parece
extremamente favorvel afirmao de novas idias no Brasil.
Primeiramente, o pas passa pela conscientizao da falncia do modelo at ento
implementado, tanto considerando o nvel scio-econmico e poltico, como suas conseqncias
mais imediatas para as questes urbanas. De um lado, torna-se bvia a associao do perodo de
crescimento econmico com o acmulo de desigualdades e mazelas sociais. De outro lado, a crise
fiscal apresenta reflexos sobre as possibilidades de ao do Estado que passa a cortar gastos na
tentativa de reequilibrar as contas pblicas, levando a uma gradativa paralisia do setor pblico.
As polticas sociais sofrero, com efeito, crescente deteriorao e limites sero impostos tambm
implementao de polticas de desenvolvimento econmico.
O Estado passa a ser alvo de acusaes referentes corrupo, elitizao, sua
ineficincia e desorganizao. A tecnocracia e o autoritarismo, conformadores do aparelho
administrativo nacional no perodo militar, completariam o que seria um ambiente propcio para
insatisfaes em vrios nveis.
As manifestaes eclodem e ganham destaque atravs dos movimentos sociais
urbanos. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana pode ser apontado como uma das mais
50
importantes expresses de mobilizao e conquistas rumo redemocratizao do pas e a
Constituio de 1988 seria o grande marco desse processo de transio.
O trato das questes urbanas ganha destaque juntamente com as cidades que, com
competncias e autonomia acrescidas, encontram-se frente a uma situao complexa e vidas por
solues e alternativas inovadoras. Deve-se ainda considerar as vitrias nas eleies municipais
ps-1988 de coalizes polticas ditas reformistas e progressistas, em algumas das mais
importantes cidades brasileiras. Mudam-se as responsabilidades municipais e, muitas vezes,
tambm os quadros polticos.
Este aumento das responsabilidades locais resultado quer de transferncias
institucionais de competncia, quer ainda da difuso de novas prticas acionadas
pelos novos problemas, procedimentos por vezes experimentais de incio, mas
progressivamente estabilizados (GUERRA, 2003: 344).
Diante de todas as mudanas, compreende-se que tenham se multiplicado as crticas
a tudo que representava o passado. Assim, a revalorizao do saber popular surge como crtica ao
saber tcnico e a idia de participao e gesto se sobrepe definio de planos e polticas
nacionais e globais. Alm desses, outros atributos passam a ser valorizados, tais como
democracia, descentralizao, fortalecimento do poder local, eficincia e eficcia organizacional,
administrativa e operacional passando a balizar os novos discursos e expressando, com
freqncia, estratgias de convencimento em relao s novas idias propostas. Ou seja, a
utilizao macia desses termos acaba incutindo valor ao discurso, independentemente da
concretizao prtica dos termos citados.
O contexto exposto j seria suficientemente frtil para a emergncia e consolidao
de novos modelos. Mas o quadro se completa com a fora da ideologia neoliberal, das idias de
globalizao e da reestruturao da dinmica poltica, econmica e social que vm acontecendo,
51
em nvel mundial. Questes como desenvolvimento local, competitividade inter-urbana,
empresariamento urbano, crescimento mximo e produtividade passam a sustentar os discursos
hegemnicos, ganhando fora tambm nas atuaes prticas que se referem ao espao de forma
geral.
No Brasil, os municpios ganham novas competncias, e com elas lhes igualmente
atribuda, quase imposta, a tarefa de se tornarem competitivos e de se enquadrarem
mundializao da economia, sob a pena de insucesso e fracasso.
Assim, diante das presses sofridas e/ou aceitas, diante da remodelao do quadro
poltico nacional, das mudanas acarretadas pela Constituio de 1988 e de seus desdobramentos,
os dirigentes locais passam a buscar novos padres de planejamento que, se possvel, renam
idias de democracia, participao, eficcia administrativa, competitividade e produtividade. A
essas necessidades ou anseios que os modelos que se oferecero como alternativa ao padro
tradicional de planejamento prometem atender. Entre eles, em lugar de destaque, o Planejamento
Estratgico Situacional PES.
Aps discutir o contexto de emergncia de novos modelos de planejamento no Brasil,
tratar-se-, no captulo seguinte, da discusso sobre as origens conceituais e metodolgicas das
propostas que interessam mais especificamente a este trabalho: os planejamentos estratgicos.




52
Captulo 2- PLANEJAMENTOS ESTRATGICOS:
DA GUERRA, DAS EMPRESAS, DAS LOCALIDADES

Neste captulo sero discutidas as idias de estratgia e planejamento estratgico,
buscando entender a transposio de seus conceitos e propostas do mbito militar para as
empresas e, posteriormente, para o setor pblico e as localidades.

2.1- PLANEJAMENTO ESTRATGICO: DA GUERRA PARA AS
EMPRESAS

A estratgia, inicialmente, foi utilizada como tcnica no meio militar. Nas palavras de
Lopes:
A estratgia como disciplina provm dos gregos que a definiam como um
conjunto de manobras, ou um esquema utilizado para obter vantagens sobre um
inimigo em combate. O seu carter extensivo a distinguia da ttica que se referia
a aes especficas limitadas. Assim, a sua origem vem da ao militar em
tempos de guerra (LOPES, 1998: 75).
na China, contudo, que surge um dos mais conhecidos e influentes livros de
estratgia A Arte da Guerra
49
(escrito por volta de 400 a.C.) que, ainda nos dias de hoje, vem

49
A Arte da Guerra foi compilado h mais de dois mil anos por um misterioso guerreiro-filsofo chins.
O primeiro captulo de A Arte da Guerra dedicado importncia da estratgia. Como o clssico I Ching afirma:
O lder planeja no incio, antes de comear a agir, e o lder avalia os problemas e os previne (CLEARY, Thomas,
tradutor para a lngua inglesa, em Introduo do livro A Arte da Guerra).

53
sendo estudado por polticos e executivos, da mesma forma que o fizeram lderes e estrategistas
militares por mais de vinte sculos.
Como um estudo da anatomia de organizaes em conflito, A Arte da Guerra se
aplica competio e ao conflito em geral, em todos os nveis, desde o
interpessoal at o internacional. Sua meta a invencibilidade, a vitria sem luta
e a fora inexpugnvel pela compreenso da fsica, da poltica e da psicologia do
conflito (CLEARY, Thomas, tradutor para a lngua inglesa, em Prefcio do livro
A Arte da Guerra).
Os registros de Sun Tzu tratam da seleo de estratgias timas, a partir de
determinadas posies no contexto de batalhas militares. Enfatizam a importncia das
informaes a respeito do inimigo e do local da batalha e relacionam, de forma direta, a
probabilidade de vitria com a elaborao de clculos bem feitos.
Quando tua estratgia profunda e de grande alcance, o que obtm com tuas
avaliaes muito, e assim podes vencer antes mesmo de lutar. Quando o teu
senso estratgico superficial e mope, o que obtm com tuas estimativas
pouco, de modo que perdes antes mesmo de lutar. Muita estratgia sobrepe-se
a pouca estratgia, e por isso os que no tm nenhuma estratgia s podem ser
derrotados. Da dizer-se que os guerreiros vitoriosos vencem primeiro e s
depois vo para a guerra, ao passo que guerreiros derrotados antes vo para a
guerra e da tentam vencer (TZU, Sun, 1998: 66).
O trabalho do oficial prussiano von Clausewitz, escrito no sculo XVIII, tambm
ainda influente na atualidade. Em seu livro Da Guerra
50
, aborda temas como a criao de
estratgias, ataque e defesa, manobras e operaes, habilidade e determinao. Segundo
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000),
Clausewitz procurou substituir a viso estabelecida de estratgia militar por um
conjunto de princpios flexveis para reger o pensamento a respeito de guerra.
Enquanto seus predecessores viam a estratgia como uma atividade de resoluo
de problemas, ele afirmava (...) que ela era ilimitada e criativa, devido s tenses
e contradies inerentes guerra como atividade humana e social. Contudo, ela
tambm exigia organizao em uma situao cheia de caos e confuso. A
estratgia busca moldar o futuro; porm, as intenes podem ser frustradas pelo
acaso e pela ignorncia por aquilo que Clausewitz chamava de atrito. Para
fazer com que a estratgia acontea, preciso reunir uma organizao com uma

50
O livro, originalmente, foi escrito em alemo sob o ttulo Vom Kriege.
54
cadeia formal de comando, na qual as ordens so executadas sem
questionamento (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:72).
Por volta dos anos 60, a idia de estratgia foi adaptada do mbito militar para as
corporaes e empresas
51
, passando a ser, segundo Mintzberg (1994), a partir dessa dcada, uma
verdadeira obsesso nas corporaes americanas e no governo americano com o PPBS (Planing
Programming Budgeting System). No clssico Strategy and Structure, Chapters in the History of
the Industrial Enterprise, publicado em 1962, o autor Alfred D. Chandler Jr. reorientava o perfil
industrial analisando as estruturas existentes
52
(CAVALCANTI, 2001).
A partir de ento, o termo estratgia passa a ser utilizado com freqncia no campo
da administrao de empresas, ocorrendo que a estratgia como disciplina ganha relevncia,
curiosamente, a partir do que hoje pode ser considerado um seu instrumento, o planejamento
estratgico (MEIRELLES e GONALVES, 2001: 21).
Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), a palavra estratgia apresenta uma srie
de definies. Grande parte dos livros sobre o tema apresenta o termo como planos da alta
administrao que conduzam a resultados condizentes com as misses e objetivos da
organizao. J em muitas situaes prticas a estratgia acaba se concretizando como um
padro, ou seja, um comportamento consistente ao longo do tempo. Assim, para os autores acima,
ambos os conceitos parecem vlidos: as organizaes desenvolvem planos para seu futuro e
tambm extraem padres de seu passado. Podemos chamar uma de estratgia pretendida e a outra
de estratgia realizada (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 18). Alm dessas, os

51
Tem havido uma tendncia geral de considerar que o incio dessa literatura se deu em meados dos anos 60, talvez
antes, pois h um artigo de William Newman de 1951, mas os escritos sobre estratgia militar vo muito mais
longe... (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:24).
52
Sobre essa obra de Chandler Jr., Cavalcanti comenta: esse amplo estudo histrico da Estratgia Empresarial at os
anos 60 afirma que, por volta de 1948, estavam concludas as mudanas empreendidas durante os anos 20 nos USA,
consolidando-se os deveres do Conselho de Administrao (Board), reorganizando-se os comits de coordenao e
55
autores ainda acrescentam as estratgias deliberadas que seriam as intenes plenamente
realizadas, as estratgias irrealizadas e as estratgias emergentes entendidas como um padro
realizado que no era expressamente pretendido
53
.
Outros autores definem estratgia como uma posio, enfatizando a importncia da
localizao de alguns produtos em determinados mercados, ou ainda como uma perspectiva, isto
, o modo como uma organizao age. Segundo Porter,
Estratgia criar uma posio exclusiva e valiosa, envolvendo um diferente
conjunto de atividades. Se houvesse apenas uma nica posio ideal, no haveria
necessidade de estratgia. As empresas enfrentariam um imperativo simples
ganhar a corrida para descobrir e se apropriar da posio nica. A essncia do
posicionamento estratgico consiste em escolher atividades diferentes daquelas
dos rivais (PORTER, 1996: 63).
Ao lado das idias de plano, padro, posio e perspectiva h uma quinta definio. A
estratgia poderia ser definida como um truque, ou manobra especfica para enganar um
oponente ou concorrente (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 20).
Mintzberg (1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) consideram a existncia
de dez escolas de pensamento sobre formao estratgica
54

55
. A primeira intitulada Escola do
Design e representa a viso mais influente sobre o tema, sendo os seus conceitos amplamente
utilizados nos cursos sobre estratgia e nas prticas de administrao. A origem dessa escola
encontra-se nos livros Leadership in Administration, de Philip Selznick, em 1957, e Strategy and

se clarificando as linhas de autoridade em trs nveis administrativos: estratgico, ttico e operacional
(CAVALCANTI, 2001: 14).
53
A estratgia deliberada focaliza o controle certificando-se de que as intenes gerenciais so realizadas em ao
ao passo que a estratgia emergente focaliza o aprendizado vir a entender atravs da execuo de aes regidas
pelas intenes (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:143).
54
Simbieda lista 4 escolas (1994, p. 5-6); Kaufman e Jacobs, com base em outros autores, referem-se a 5 estilos
principais (1996); Bryson refere-se a seis escolas de pensamento ou modelos de planejamento estratgico (1988,
p.23), ao passo que a taxonomia proposta por Mintzberg conta com 10 escolas (LIMA JNIOR, 2003: 45).
55
Mintzberg (1994) no livro The rise and the fall of strategic planning, e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) no
livro Safri de Estratgia, apresentam uma bem elaborada e completa anlise sobre as principais idias no campo do
56
Structure, de Alfred D. Chandler, em 1962. O impulso da Escola do Design, contudo,
possibilitado pelo grupo de Administrao Geral da Harvard Business School com a publicao
do seu livro-texto bsico, Business Policy: Text and Cases
56
, em 1965, por Learned, Christensen,
Andrews e Guth (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000).
Em sua verso mais simples, a escola do design prope um modelo de formulao
de estratgia que busca atingir uma adequao entre as capacidades internas e as possibilidades
externas (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 28). Esse modelo consubstancia-se
na famosa anlise SWOT avaliao dos pontos fortes (Strenghts) e dos pontos fracos
(Weaknesses) internos de uma organizao luz do ambiente externo, entendido como composto
de oportunidades (Opportunities) e ameaas (Threats).
Na viso de Mintzberg (1994) e de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), baseados
nos propositores da Escola do Design, algumas premissas se destacam na caracterizao dessa
escola de pensamento. Primeiramente, a formao da estratgia deve ser um processo deliberado
e a ao deve fluir da razo. Em segundo lugar, o estrategista entendido como o executivo
principal (ou a alta administrao) de uma organizao, sendo de sua responsabilidade todas as
decises importantes e o controle das mesmas
57
. Como terceira e quarta caractersticas tm-se
que o modelo da formao de estratgia deve ser mantido simples e informal e que as estratgias

planejamento estratgico, motivo pelo qual sero utilizados, neste captulo, como base para a descrio e
entendimento do planejamento estratgico empresarial.
56
... o grupo de Harvard perseguiu sua prpria estratgia, pois existe uma clara adequao entre a viso de formao
de estratgia que ele vem promovendo h vrias dcadas e a sua pedagogia de ensino atravs do estudo de casos
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:29).
57
Em um artigo sobre as deficincias da organizao militar tradicional, Feld (1959) notou a acentuada distino
que feita entre os oficiais na retaguarda, que possuem poder para formular planos e dirigir sua execuo, e as tropas
nas frentes de combate que, apesar da sua experincia direta, podem somente implementar os planos que lhes so
dados. Isto se baseia na suposio de que a posio dos oficiais serve para mant-los informados a respeito de que
est acontecendo com o exrcito como um todo... a qual apoiada pela estrutura hierrquica da organizao militar
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:39).

57
devem ser nicas. Entende-se aqui que as estratgias devem partir de um processo de design
individual. Percebe-se, assim, que a escola do design pouco diz a respeito do contedo das
estratgias em si, mas concentra-se no processo pelo qual elas devem ser desenvolvidas
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 33). A quinta premissa baseada na idia da
estratgia como perspectiva, como a grande concepo pronta para ser implementada. Outras
premissas apontam que as estratgias devem ser explcitas e simples e que s devem ser
implementadas depois de totalmente formuladas. Em conformidade com as noes clssicas de
racionalidade diagnstico seguido por prescrio e depois ao a escola do design faz uma
separao clara entre pensamento e ao (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 34).
Sem deixar de considerar as importantes contribuies dessa escola, especialmente no
que diz respeito relao estabelecida entre oportunidades externas e capacidade interna das
organizaes como base para a formulao de estratgias, Mintzberg (1994) e Mintzberg,
Ahlstrand e Lampel (2000) apontam possveis falhas:
Se o modelo da escola do design encorajou lderes a simplificar em excesso a
estratgia, se lhes deu a impresso de que voc me d uma sinopse e eu lhe dou
uma estratgia, se ela negou a formao da estratgia como um longo, sutil e
difcil processo de aprendizado, se ela encorajou os executivos a separar
pensamento de ao, permanecendo em suas salas em vez de ir s fbricas e
conhecendo clientes, que onde as verdadeiras informaes podem ter de ser
cavadas, ento ela pode ser a causa de alguns dos srios problemas enfrentados
por muitas organizaes de hoje (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL,
2000:39).
A segunda, entre as dez escolas de pensamento sobre formao estratgica apontadas
por Mintzberg (1994) e por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), denominada por esses
autores como Escola de Planejamento. Surge ao mesmo tempo em que a Escola de Design, tendo
como obra principal o livro Corporate Strategy, de H. Igor Ansoff, publicado em 1965. Ressalta-
se que,
58
As mensagens centrais da escola de planejamento sintonizavam perfeitamente
com toda a tendncia em ensino de Administrao e com a prtica empresarial e
governamental: procedimento formal, treinamento formal, anlise formal,
muitos nmeros. (...) O problema foi que, em termos quantitativos, esta literatura
de planejamento estratgico cresceu de forma acentuada, mas em termos
qualitativos, muito pouco. (...) Para muitos autores, o planejamento tornou-se
no apenas uma abordagem formao de estratgia, mas uma virtual religio, a
ser pregada com o fervor de missionrios (MINTZBERG, AHLSTRAND e
LAMPEL, 2000:44).
A Escola de Planejamento bastante semelhante Escola do Design. Apresenta,
contudo, como principais diferenas, uma fase executiva altamente formal e, alm disso, atribui a
concepo dos planos estratgicos aos planejadores e no mais ao executivo principal que,
entretanto, atuaria na aprovao dos mesmos. Nesse sentido, na Escola de Planejamento as
estratgias devem resultar de um processo controlado de planejamento formal, apoiado
tecnicamente. Desse processo surgem as estratgias que devem ser explicitadas para posterior
implementao. Destaca-se ainda que o executivo principal responsvel por todo o processo,
mas na prtica a execuo fica a cargo dos planejadores
58
(MINTZBERG,1994; MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000).
A nfase na decomposio e na formalizao significava que as atividades mais
operacionais recebiam a ateno em especial (...) programao e
oramentao. Em comparao, quase nada era dito a respeito da criao de
estratgias. Em conseqncia disso, o planejamento estratgico muitas vezes
reduzia-se a um jogo de nmeros de controle de desempenho que pouco tinha a
ver com estratgia (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:51).

58
As tcnicas de planejamento de cenrios e de controle estratgico podem ser enquadradas na Escola de
Planejamento. Cenrios so histrias construdas sobre o que pode acontecer no futuro. A sua construo deve ser
planejada, mas no com o propsito de previso do futuro e sim como uma procura das diferentes foras que podem
manipular esse futuro. (...) Assim, permite que a organizao passe a ter maiores possibilidades de ser gil e
desempenhar-se com xito nos eventos vindouros. (...) A Tcnica de anlise de cenrios j vem percorrendo um
longo caminho e antecede dcada dos anos 50. Tem-se conhecimento de que ela era usada pelos militares na
Segunda Guerra Mundial, os quais construam cenrios para visualizar o sucesso das investidas que teriam de fazer
na execuo de suas ordens de ataque (SALAZAR, 2001: 130-131).
No mtodo de controle estratgico, a responsabilidade pela estratgia fica com a diviso, mas as estratgias devem
ser aprovadas pela direo central. (...) Uma vez que a direo central aprove um plano e um oramento (...), ela
monitora o desempenho dos negcios em relao a marcos estratgicos, tais como participao de mercado e
oramento (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:53). Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, grande
parte daquilo que tem sido chamado de planejamento estratgico , na realidade, controle estratgico
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:53).
59
Mintzberg (1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), baseados nas principais
caractersticas dessa escola de pensamento sobre formao estratgica, apontam algumas
crticas
59
, sobretudo relacionadas ao alto grau de formalizao, ao excessivo controle estratgico
confundido com o planejamento em si, separao entre formulao e implementao e entre
estratgias e operaes, e necessidade de previsibilidade e estabilidade durante e depois da
formao da estratgia.
O fracasso do planejamento estratgico o fracasso da formalizao de
sistemas para executar essas tarefas melhor que seres humanos de carne e
sangue. o fracasso da previso para prever descontinuidades, da
institucionalizao para prover inovaes, dos dados factuais como substitutos
dos intangveis, de programaes apertadas para responder aos fatores
dinmicos. Os sistemas formais certamente podem processar mais informaes,
pelo menos factuais, consolid-las, agreg-las, moviment-las. Mas eles no
podem internaliz-las, compreend-las, sintetiz-las (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:62).
No ano de 1980, a publicao do livro Competitive Strategy, de Michael Porter,
acrescentou novas idias ao pensamento estratgico, apresentando uma metodologia para a
anlise de indstrias e da concorrncia
60
. Enfatizando a importncia do contedo das estratgias e
no apenas do processo de formulao, a obra de Porter chamou a ateno de acadmicos e
consultores
61
. Surge, ento, a Escola de Posicionamento
62
(MINTZBERG, 1994; MINTZBERG,

59
Queremos deixar claro que nossa crtica no ao planejamento, mas sim ao planejamento estratgico a idia de
que a estratgia pode ser desenvolvida em um processo estruturado e formalizado. (O planejamento em si tem outras
funes teis nas organizaes) (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:57).
60
No essencial, a obra porteriana consiste em extenses de um artigo de base publicado na Harvard Business
Review: How competitive forces chape strategy (maro/abril 1979). Encontramos nesse texto o ncleo da teoria
porteriana que se desenvolver em futuras importantes publicaes: Competitive strategy: techniques for analyzing
industries and competitors, em 1980; Compeitive advantage: creaning and sustaing superior performance, em 1985;
Competitive advantage of nations, em 1990, entre outros. Porter , desde ento, apresentado como o mentor dos
desenvolvimentos recentes em estratgia das organizaes (da (...) escola do posicionamento estratgico)
(AKTOUF, 2002: 44).
61
O porterismo tornou-se mais do que uma simples teoria, ou um declogo de normas para o uso de gerentes que
querem crer-se estratgicos. Seu modelo analtico passou a ser um molde generalizado de concepo e de anlise,
uma viso de mundo, uma ideologia plena e inteira. Porter qualificado sistematicamente como o mentor dos
especialistas em estratgia. Ele ainda o autor mais citado, nos dez ltimos anos, nas publicaes de administrao e
de economia (AKTOUF, 2002: 44).
62
Para que a escola de posicionamento focalize, de fato, a seleo de estratgias especficas como posies
tangveis em contextos competitivos, ela precisa ser reconhecida como sendo muito mais antiga que outra forma se
60
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Segundo Maas (2001), o posicionamento estratgico tem
para Porter uma essncia bsica, que a escolha das atividades que sejam diferentes das dos
concorrentes. Isto garante o que se chama de diferencial de competitividade a vantagem
competitiva (MAAS, 2001: 48).
Na Escola de Posicionamento
63
, as estratgias so posies genricas, selecionadas
atravs de clculos analticos. Desse processo, formam-se estratgias desenvolvidas para serem
implementadas, considerando-se um mercado altamente competitivo. Para Porter (1989, 1996),
h trs principais estratgias genricas para se alcanar uma vantagem competitiva: liderana de
custo, diferenciao e enfoque. Nota-se que,
Como nas outras duas escolas prescritivas, a formao de estratgia continuou a
ser vista como um processo controlado e consciente, que produzia estratgias
deliberadas completamente desenvolvidas, a serem tornadas explcitas antes da
sua implementao formal. Mas aqui, o processo se concentrava mais nos
clculos para ser especfico, na seleo de posies estratgicas genricas, ao
invs de no desenvolvimento de perspectivas estratgicas integradas e incomuns
(como na escola do design) ou na especificao de conjuntos coordenados de
planos (como na escola de planejamento). A noo de que estratgia precede a
estrutura tambm foi mantida nesta escola. (...) O processo continuou
semelhante quele da escola de planejamento em sua formalidade,
particularmente nos estgios de avaliao externa, com Porter (1980) sendo
especialmente detalhista a respeito das etapas pelas quais a anlise competitiva e

poderia supor. Na verdade, ela de longe a escola mais antiga de formao de estratgia, uma vez que os primeiros
registros escritos sobre estratgia, que datam de mais de dois mil anos, tratavam da seleo de estratgias timas para
posies especficas no contexto de batalhas militares. Esses escritos codificavam e expressavam a sabedoria do
senso comum, a respeito das condies ideais para se atacar um inimigo e defender a prpria posio
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:57). Pode-se citar aqui Sun Tzu e Von Clausewitz mencionados
no incio deste captulo.
63
A escola de posicionamento tem uma considervel dvida intelectual com a teoria econmica (...). Mais
recentemente, pesquisadores de estratgia tm procurado tirar proveito de outra rea que tem-se popularizado em
economia, chamada teoria dos jogos. Essa teoria, desenvolvida por von Neumann e Morgenstern (1947), foi
originalmente aplicada anlise do equilbrio nuclear entre as superpotncias durante a guerra fria. Na economia, a
teoria dos jogos tem sido usada para examinar a concorrncia e a cooperao dentro de pequenos grupos de
empresas. A partir da, era um pequeno passo at a estratgia. (...) ela [a teoria dos jogos] examina de forma
sistemtica vrias permutaes e combinaes de condies que podem alterar a situao. Infelizmente, a maior parte
das questes estratgicas da vida real d origem a grandes nmeros de possibilidades. Raramente existe aquilo que os
tericos de jogos chamam de estratgia dominante, prefervel a todas as outras. Assim, a abordagem no deve ser
de resolver questes estratgicas, mas sim de ajudar a ordenar o pensamento estratgico, provendo especialmente um
conjunto de conceitos para ajudar a compreender as dinmicas manobras estratgicas contra os concorrentes
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 88-89).
61
da indstria deveria ser feita (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:
69).
O modelo de Porter, em um de seus mais comentados e utilizados pontos, identifica
cinco foras competitivas que influenciam a concorrncia e determinam a rentabilidade de uma
indstria, quais sejam: ameaa de novos entrantes, poder de negociao dos fornecedores, poder
de negociao dos compradores, ameaa de servios ou produtos substitutos, rivalidade entre
empresas existentes (PORTER, 1989: 4)
64
.
Mintzberg (1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), destacam que a Escola de
Posicionamento atendia muito bem aos interesses dos consultores que, muitas vezes, chegavam
sem um prvio conhecimento de um determinado negcio, analisavam os dados, selecionavam
um conjunto de estratgias genricas, redigiam um relatrio, enviavam uma fatura e estava
concludo o servio. Assim, nas dcadas de 1970 e 1980 surgiram verdadeiras butiques de
estratgias
65
.
As crticas a essa escola partem das mesmas crticas s escolas anteriormente citadas
(Design e Planejamento). Nesse sentido, considera-se mais o foco limitado e estreito dessa
abordagem do que o erro propriamente dito. Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, o foco da
Escola de Posicionamento:
orientado para o econmico e, em especial, o quantificvel, em oposio ao
social e poltico, ou mesmo ao econmico no-quantificvel. Assim, at mesmo
a seleo de estratgias pode ser tendenciosa, porque as estratgias de liderana
em custo geralmente contam com mais dados factuais para corrobor-las do que,
digamos, as estratgias de diferenciao pela qualidade (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:90).

64
Para maiores detalhes ver Porter (1989 e 1996), Mintzberg (1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, (2000).
65
Antes de surgirem essas butiques de estratgias, poucas firmas de consultoria concentravam-se em estratgia. (...)
O Boston Consulting Group (BCG) mudou tudo isso, com duas tcnicas em particular: a matriz de crescimento-
participao e a curva de experincia. E, a seguir, veio o PIMS, com sua base de dados venda. Aqui, como no caso
do BCG, a base era emprica, mas a tendncia era imperativa: encontrar a melhor maneira (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:76).
62
Critica-se ainda, entre outras coisas, o excesso de clculos, proposto por essa escola,
que pode impedir o aprendizado e a criatividade, ou seja, o estrategista ao lidar com nmeros,
clculos e relatrios, muitas vezes, permanece distante do mundo tangvel. Alm de que, com os
planejadores isolados nos escritrios centrais enviando relatrios aos altos dirigentes, todos os
restantes so desprezados como meros implementadores (MINTZBERG, AHLSTRAND e
LAMPEL, 2000: 92).
Para Aktouf (2002), autor que desenvolve uma linha de pensamento crtico
abordagem estratgica proposta por Michael Porter,
o porterismo preconiza uma competitividade generalizada e uma corrida s
vantagens competitivas, que no so complementares, equilibradas, visando um
bem estar social recproco, inscritas na durao, na preocupao de uma
homogeneidade. Ao contrrio so egostas, imediatistas, com um estado de
esprito definitivamente belicoso. Porter fala de afrontamentos, mesmo nas
zonas ditas de livre comrcio (AKTOUF, 2002: 46).
Alm disso, segundo o mesmo autor,
Porter postula, implicitamente, como todos os economistas ortodoxos, que a
acumulao e a produo de riquezas podem ser infinitas, e que a organizao da
sociedade que a acompanha capitalista, definitivamente dominada pelas
finanas, industrializada e neoliberal um constante progresso que cabe ser
generalizado a todos, para a felicidade de todos (AKTOUF, 2002: 46).
A quarta escola de pensamento sobre formao estratgica identificada por Mintzberg
(1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) denominada de Escola Empreendedora
66
. Essa
escola, como a Escola do Design, focaliza o processo de formao de estratgia em um nico
lder. Enfatiza, contudo, a sua intuio, sabedoria e critrio, ou seja, entende a formao da

66
Pode-se dizer que a Escola Empreendedora tem sua origem na economia. Ressalta-se que na teoria econmica
neoclssica o empreendedor tem um importante papel. Havia, entretanto, economistas que consideravam esta viso
estreita do empreendedor uma grande falha da Economia. Karl Marx, estranhamente, foi um deles. Ele elogiava os
empreendedores como agentes de mudanas econmicas e tecnolgicas, mas criticava fortemente seu impacto sobre
a sociedade em geral. A figura seminal que colocou o empreendedor em proeminncia no pensamento econmico foi
Joseph Schumpeter (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:101).

63
estratgia como um processo visionrio de um lder forte. O conceito mais central dessa escola
a viso: uma representao mental de estratgia, criada ou ao menos expressa na cabea do lder.
Essa viso serve como inspirao e tambm como um senso daquilo que precisa ser feito uma
idia guia... (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 98).
Ressalta-se que o foco das organizaes empreendedoras encontra-se nas
oportunidades, sendo os problemas secundrios. A estratgia seria uma perspectiva na mente de
um lder, uma viso do futuro organizacional. Esse mesmo lder seria responsvel pelo controle
de sua implementao, possuindo ampla liberdade de manobra, o que torna a estratgia
empreendedora tanto deliberada quanto emergente (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL,
2000).
Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel,
Sob o esprito empreendedor, as decises vitais ligadas estratgia e s
operaes esto centralizadas na sala do executivo principal. Essa centralizao
pode assegurar que a resposta estratgica reflete o pleno conhecimento das
operaes. Ela tambm encoraja a flexibilidade e a adaptabilidade: apenas uma
pessoa precisa tomar a iniciativa. Por outro lado, o chefe pode ficar to preso a
detalhes operacionais que perde de vista consideraes estratgicas. Ou, por
outro lado, o lder pode acabar nas nuvens, enamorado por uma viso que perdeu
suas razes. Ento as operaes mais rotineiras podero enfraquecer por falta de
ateno, acabando por afundar toda a organizao. Ambos os problemas
ocorrem freqentemente em situaes empreendedoras (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:112).
A quinta abordagem sobre formao de estratgia estudada por Mintzberg (1994) e
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) intitulada de Escola Cognitiva. Essa escola vem
chamando cada vez mais a ateno de pesquisadores, principalmente a partir dos ltimos quinze
anos, encontrando-se ainda em processo de evoluo.
64
Para os propositores dessa escola, a formao de estratgia um processo cognitivo e
as estratgias surgem como perspectivas que estruturam o modo pelo qual as pessoas lidam com
informaes que vm do ambiente.
Essas informaes (de acordo com a ala objetiva desta escola) fluem atravs de
todos os tipos de filtros deturpadores, antes de serem decodificadas pelos mapas
cognitivos, ou (de acordo com a ala subjetiva) so meramente interpretaes de
um mundo que existe somente em termos de como percebido. Em outras
palavras, o mundo visto pode ser modelado, pode ser emoldurado e pode ser
construdo (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:131).
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, entretanto, acreditam que,
Acima de tudo, a escola cognitiva diz-nos que precisamos compreender a mente
humana, assim como o crebro humano, para compreender a formao de
estratgia. Mas isso pode ter implicaes mais importantes para a psicologia
cognitiva como fornecedora de teoria do que para a administrao estratgica
como sua consumidora (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:132).
O livro Strategies for Change: Logical Incrementalism, de Brian Quinn, publicado
em 1980, assinala a consolidao de uma outra escola: a Escola de Aprendizado. A grande
questo que a permeia baseia-se em como as estratgias se formam nas organizaes e no como
elas so formuladas.
Os pesquisadores simpatizantes da abordagem de aprendizado descobriram que,
quando ocorria um redimensionamento estratgico importante, este raramente se
originava de um esforo formal de planejamento, e de fato, muitas vezes nem
mesmo das salas de alta administrao. Em vez disso, as estratgias se deviam a
uma variedade de pequenas aes e decises tomadas por todos os tipos de
pessoas diferentes (algumas vezes de forma acidental ou por sorte, sem nenhuma
considerao quanto s suas conseqncias estratgicas). Tomadas em conjunto
ao longo do tempo, essas pequenas mudanas freqentemente produziam
grandes mudanas de direo (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL,
2000:135).
J na dcada de 1960, um livro de Charles Lindblom
67
descrevia a gerao de
polticas pblicas como um processo fragmentado, que envolvia muitos agentes que pouco

67
BRAYBROOKE, D., LINDBLOM, C. E. 1963. A Strategy of Decision. New York: Free Press.
65
eram orientados por uma autoridade central. As decises, na verdade, eram tomadas margem,
mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, com pouca considerao por
metas definitivas ou mesmo por conexes entre decises diferentes (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 136).
Na Escola de Aprendizado a formao de estratgia entendida como um processo
de aprendizado ao longo do tempo, em que formulao e implementao so indistinguveis. O
lder deve aprender, mas considera-se a existncia de muitos estrategistas em potencial nas
organizaes. Sendo assim, o sistema coletivo tambm aprende e as iniciativas estratgicas
partem daqueles que tm capacidade e recursos para poder aprender
68
(MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000).
Assim, o papel da liderana passa a ser de no preconceber estratgias
deliberadas, mas de gerenciar o processo de aprendizado estratgico, pelo qual
novas estratgias podem emergir. Portanto, a administrao estratgica envolve
a elaborao das relaes sutis entre pensamento e ao, controle e aprendizado,
estabilidade e mudana.
Dessa forma, as estratgias aparecem primeiro como padres do passado; mais
tarde, talvez, como planos para o futuro e, finalmente, como perspectiva para
guiar o comportamento geral (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL,
2000:156).
Os comentadores citados anteriormente ressaltam que a nfase excessiva na
aprendizagem pode prejudicar uma organizao, destruindo estratgias coerentes e viveis que j
funcionavam anteriormente s novas idias e recomendam que a aprendizagem deve ocorrer
concomitantemente com o andamento das estratgias testadas. Alm disso, acrescentam, a
aprendizagem pode ser dispendiosa, tanto com relao aos custos, como em relao ao tempo.
Esse fato se expressaria nas inmeras reunies que precisam ser realizadas, nos investimentos em
falsas iniciativas, nas tentativas de convencer os membros de uma organizao sobre os
66
benefcios de uma iniciativa frente outra. Os gerentes devem focalizar sua aprendizagem; eles
precisam saber sobre o que aprender? Uma organizao que realmente aprende tambm se
preocupa com a aprendizagem desnecessria (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:
170).
A stima escola de formao de estratgia identificada por Mintzberg (1994) e
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) conhecida como Escola de Poder.
A escola de aprendizado, em especial nas obras de Quinn e Lindblom, j
introduziu poder e poltica na discusso, em comparao com as quatro
primeiras escolas, as quais os ignoram. A escola de poder abre o jogo e
caracteriza a formao de estratgia como um processo aberto de influncia,
enfatizando o uso de poder e poltica para negociar estratgias favorveis a
determinados interesses (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:174).
Apesar de, na prtica, poder e poltica sempre permearem as organizaes e os seus
processos de formulao de estratgias, o reconhecimento formal e literal desse fato acontece
somente no final da dcada de 1970
69
.
Destacam-se dois ramos dessa escola. O primeiro lida com o jogo poltico dentro de
uma organizao, focalizando os conflitos de seus agentes internos e chamado de poder micro.
O segundo ramo, denominado de poder macro, relativo ao uso do poder pela organizao,
focalizando as aes de conflito ou cooperao da organizao em seu interesse prprio, isto ,
refletindo a relao de uma organizao com seu ambiente (MINTZBERG, AHLSTRAND e
LAMPEL, 2000).

68
Algumas obras mais recentes ampliam a questo do aprendizado atravs de novas abordagens. Ver, por exemplo,
Nonaka e Takeuchi (1997), onde se discute a criao de conhecimento nas empresas. Ver tambm Hamel e
Prahalad (1995), que consideram a administrao estratgica como um processo de aprendizado coletivo.
69
... surgiram algumas publicaes no final dos anos 70 (como o texto de MacMillan [1978] Strategy Formulation:
Political Concepts; o estudo de Sarrazin [1975, 1977-78] do lado poltico do planejamento; e os trabalhos de
Pettigrew [1977] e Bower e Davis [1979] sobre a formulao de estratgia como processo poltico). Contudo, quando
acrescentamos a isto o trabalho associado da cincia poltica sobre a formulao de poltica pblica, a literatura desta
escola torna-se bastante grande (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:175).
67
A Escola de Poder entende a formulao estratgica como um processo de
negociao entre indivduos e grupos, ou seja, como algo que envolve poder (tanto macro como
micro) e poltica.
O poder micro v a formao de estratgia como a interao, atravs de
persuaso, barganha e, s vezes, confronto direto, na forma de jogos polticos,
entre interesses estreitos e coalizes inconstantes, em que nenhum predomina
por um perodo significativo.
O poder macro v a organizao como promovendo seu prprio bem-estar por
controle ou cooperao com outras organizaes, atravs do uso de manobras
estratgicas bem como de estratgias coletivas em vrias espcies de redes e
alianas (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:191).
Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), necessrio observar que o poder, como
prope essa escola, no deve ser o nico elemento a ser considerado na formao de estratgia.
Contudo, ao introduzir termos como coalizo, jogos polticos e estratgia coletiva e ao
demonstrar a importncia da poltica na promoo de mudanas estratgicas, a Escola de Poder
deixa sua marca e contribuio administrao estratgica.
Como oitava escola de pensamento sobre formao estratgica, Mintzberg (1994) e
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) indicam a Escola Cultural. Comparando-a com a Escola
de Poder colocam,
Analogamente, a literatura daquela que chamamos de escola cultural formao
de estratgia como um processo enraizado na fora social da cultura espelha a
escola de poder. Enquanto uma lida com a influncia de polticas internas na
promoo de mudanas estratgicas, a outra preocupa-se em grande parte com a
influncia da cultura na manuteno da estabilidade estratgica e, em alguns
casos, resistindo ativamente s mudanas estratgicas (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:194).
Assim, na Escola Cultural o processo de formao estratgica baseado nas crenas e
interpretaes comuns dos indivduos de uma organizao e parte da interao desses indivduos.
Nesse sentido, organizaes com culturas diferentes possuiriam interpretaes diversas sobre um
mesmo ambiente. A estratgia assume a forma de uma perspectiva (...) enraizada em intenes
68
coletivas (no necessariamente explicadas) e refletidas nos padres pelos quais os recursos ou
capacidades da organizao so protegidos e usados para sua vantagem competitiva
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 196).
Embora Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) team crticas a essa escola,
principalmente relativas nfase na tradio e consenso, ao entendimento das mudanas como
algo complexo e tendncia conseqente estagnao organizacional, esses autores ressaltam
tambm as contribuies da Escola Cultural,
Em comparao com o conflito incoerente da poltica, ela [Escola Cultural]
oferece o consenso integrado de ideologia. Contra o individualismo das escolas
do design, cognitiva e empreendedora, ela traz a importante dimenso coletivista
de processo social, assegurando um lugar para o estilo organizacional ao lado do
estilo pessoal e questionando a tendncia popular de se dividir tudo em partes
desconexas agentes como partes de portflios em favor da criao de
perspectivas integradas. Em comparao com as tendncias sem preocupaes
histricas das escolas de planejamento e posicionamento mudar de estratgia
como se muda de roupa ela embute a estratgia na rica tapearia da histria de
uma organizao. Nesta escola, a formao de estratgia torna-se a
administrao da cognio coletiva uma idia criticamente importante, embora
difcil de administrar (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:207).
Uma outra abordagem sobre formao de estratgica intitulada de Escola
Ambiental
70
. Nela o ambiente o principal ator no processo de gerao de estratgia, sendo
entendido como um conjunto de foras gerais s quais a organizao deve reagir para no ser
eliminada. A liderana, assim como a organizao, torna-se subordinada ao ambiente externo.
De fato, medida que nos movamos atravs das vrias escolas, o poder do estrategista central
gradualmente diminuiu (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 210). Enfatizam,

70
A escola ambiental provm da assim chamada teoria da contingncia, a qual descrevia as relaes entre
determinadas dimenses do ambiente e atributos especficos da organizao por exemplo, quanto mais estvel o
ambiente externo, mais formalizada a estrutura interna. Mais tarde, essas idias foram estendidas gerao de
estratgia por exemplo, quais ambientes estveis favoreciam mais planejamento. Ento surgiu um grupo de tericos
de organizao que se autodenominavam ecologistas de populao, postulando que as condies externas foravam
as organizaes para determinados nichos: a organizao fazia o que seu ambiente mandava ou era eliminada
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000: 211).
69
entretanto, que em todas as escolas anteriormente citadas, a figura do estrategista permaneceu
fundamental seja esse um indivduo (como na Escola do Design) ou a coletividade (como na
Escola Cultural).
As principais crticas a essa escola apontam que o imperativo ambiental acaba por
eliminar qualquer opo estratgica real da organizao. Alm disso, os comentadores destacam
que as dimenses ambientais so tratadas de forma excessivamente vaga pela Escola Ambiental e
consideram que o ambiente pode no ser completamente hostil ou generoso (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000).
A ltima das dez escolas de pensamento sobre formao de estratgia abordada por
Mintzberg (1994) e Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) a que designam de Escola de
Configurao. Essa escola trata, basicamente, de configuraes como estados organizacionais ou
contextuais e de transformaes como o processo de gerao estratgica.
Para os propositores da Escola de Configurao
71
,
Na maior parte das vezes, uma organizao pode ser descrita em termos de
algum tipo de configurao estvel de suas caractersticas: para um perodo
distinguvel de tempo, ela adota uma determinada forma de estrutura adequada a
um determinado tipo de contexto, o que faz com que ela se engaje em
determinados comportamentos que do origem a um determinado conjunto de
estratgias.
Esses perodos de estabilidade so ocasionalmente interrompidos por algum
processo de transformao um salto quntico para outra configurao.
(...) A chave para a administrao estratgica sustentar a estabilidade ou, no
mnimo, mudanas estratgicas adaptveis a maior parte do tempo, mas
reconhecer periodicamente a necessidade de transformao e ser capaz de
gerenciar esses processos de ruptura sem destruir a organizao (MINTZBERG,
AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:224).

71
A chegada de Pradip Khandwalla Faculdade de Administrao da McGill University, no incio dos anos 70,
estimulou o interesse pela abordagem da configurao naquela escola (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL,
2000:225). Outros autores importantes para a consolidao da Escola de Configurao so: Danny Miller e Andrew
Pettigrew.
70
A principal crtica
72
abordagem da configurao recai sobre a idia de que as
organizaes ou so estticas ou esto mudando rapidamente. Para os crticos, as mudanas, em
geral, so graduais e incrementais
73
. Ao mesmo tempo, entendem que a descrio por
configurao acaba gerando uma simplificao excessiva e uma distoro da realidade.
Atravs das dez escolas de planejamento estratgico, citadas e comentadas
anteriormente, percebe-se, de forma sinttica, a trajetria da administrao estratgica
empresarial. Todas as escolas tratam de um mesmo processo, mas cada uma a sua maneira. A
literatura e a prtica em questo ganham impulso nos anos 1960, crescendo vigorosamente nas
dcadas de 1970 e 80 e apresentando vrias frentes nos anos 1990. O campo encontra-se,
atualmente, dinmico, sendo que as primeiras escolas deram origem a outras, bem mais
complexas e com novas variveis. Nos dias de hoje, cada vez mais aceito que,
Todo processo de estratgia precisa combinar vrios aspectos das diferentes
escolas. Ser que algum pode imaginar a gerao de estratgia em qualquer
organizao sria sem aspectos mentais e sociais, sem as demandas do ambiente,
a energia da liderana e as foras da organizao, sem concesses entre o
incremental e o revolucionrio? E ser que qualquer processo estratgico pode
ser seguido de forma realista como puramente deliberado ou puramente
emergente? Negar o aprendizado to tolo quanto negar o controle
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:270).
Apresenta-se, a seguir, um quadro com um panorama geral de algumas dimenses das
dez escolas abordadas sobre formao estratgica, extrado e adaptado de Mintzberg, Ahlstrand e
Lampel (2000: 259-264).

72
O principal autor crtico a Escola de Configurao Lex Donaldson. Para maiores detalhes ver Mintzberg,
Ahlstrand e Lampel (2000).
73
A literatura popular sobre transformao trata, na verdade, de mudanas planejadas e conduzidas em outras
palavras, mudanas gerenciadas, seja formalmente, atravs de procedimentos, ou menos formalmente por um lder
(...). Seus defensores podem argumentar que as mudanas precisam ser gerenciadas nas organizaes; mas nos
perguntamos se grande parte disso no tem a ver com os egos dos executivos e os honorrios dos consultores
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000:247).
71

AS DEZ ESCOLAS DE PENSAMENTO SOBRE FORMAO DE ESTRATGIA ALGUMAS DIMENSES
Escola Design Planejamento Posicionamento Empreendedora Cognitiva

Fontes

Selznick, 1957 (e obras
anteriores, por exemplo,
Newman) e depois
Andrews, 1965.

Ansoff, 1965.

Obra de Purdue
(Schendel, Hatten),
meados dos anos 70;
depois Porter, 1980 e
1985.

Schumpeter, 1950;
Cole, 1959, outros em
economia.

Simon, 1947, 1957,
March e Simon, 1958.

Disciplina-Base

Nenhuma (arquitetura
como metfora).

Ligaes com
engenharia,
planejamento urbano,
teoria de sistemas e
ciberntica.

Economia (organizao
industrial), histria
militar.

Nenhuma, embora os
escritos iniciais sejam
de economistas.

Psicologia (cognitiva).

Defensores

Professores de estudo de
casos (em especial de
Harvard), estudiosos de
liderana, em particular na
Amrica.

Executivos
profissionais, MBAs,
experts de assessoria,
consultores de
governo; especialmente
na Frana e na
Amrica.


Como na Escola de
Planejamento, em
especial assessores
analticos, butiques de
consultoria e autores
militares, em particular
na Amrica.

Imprensa de negcios,
individualistas
romnticos, pequenos
empresrios em toda
parte.

Apstolos de sistemas
de informao, puristas
filosficos, pessoas
com inclinao
psicolgica.

Palavras-chave

Congruncia/encaixe,
competncia distintiva,
SWOT,
formulao/implementao.

Programao,
oramentao,
cenrios.

Estratgia genrica,
grupo estratgico,
anlise competitiva,
portflio, curva de
experincia.

Golpe ousado, viso,
critrio.

Mapa, quadro,
conceito, esquema,
percepo,
interpretao,
racionalidade, estilo.

Fonte: MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL (2000: 259-264).
72
AS DEZ ESCOLAS DE PENSAMENTO SOBRE FORMAO DE ESTRATGIA ALGUMAS DIMENSES (Continuao)
Escola Aprendizado Poder Cultural Ambiental Configurao
Fontes

Lindblom, 1959, 1968;
Cyert e March, 1963;
Weick, 1969; Quinn,
1980; Prahalad e
Hamel, incio dos anos
90.

Allison, 1971 (micro);
Pfeffer e Salancik,
1978; Astley, 1984
(macro).

Rhenman e Normann,
final dos anos 60 na
Sucia; nenhuma fonte
bvia em outra parte.

Hannan e Freeman,
1977; tericos de
contingencia (p. Ex.,
Pugh et al., final dos
anos 60).

Chandler, 1962; grupo
de MCGill (Mintzberg,
Miller, etc., final dos
anos 70; Miles e Snow,
1978).
Disciplina-Base

Nenhuma (talvez
ligaes perifricas com
a teoria do aprendizado
em psicologia e
educao); teoria do
caos em matemtica.


Cincia poltica.

Antropologia.

Biologia, Sociologia
Poltica.

Histria.
Defensores

Pessoas inclinadas para
a experimentao,
ambigidade,
adaptabilidade, em
especial no Japo e
Escandinvia.

Pessoas que gostam de
poder, poltica e
conspirao;
especialmente na
Frana.

Pessoas inclinadas para
o social, o espiritual, o
coletivo; em especial no
Japo e Escandinvia.

Ecologistas
populacionais, alguns
tericos de organizao,
separadores positivistas
em geral; nos pases
anglo-saxnicos.

Agregadores e
integradores em geral,
bem como agentes de
mudana, configurao
talvez mais popular na
Holanda e Alemanha,
transformao nos
EUA.
Palavras-chave

Incrementalismo,
estratgia, fazer sentido,
esprito empreendedor,
aventura, defensor,
competncia essencial.

Barganha, conflito,
coalizo, interessados,
jogo poltico, estratgia
coletiva, rede, aliana.

Valores, crenas, mitos,
cultura, ideologia,
simbolismo.

Adaptao, evoluo,
contingncia, seleo,
complexidade, nicho.

Configurao,
arqutipo, perodo,
estgio, ciclo de vida,
transformao,
revoluo,
reformulao,
revitalizao.
Fonte: MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL (2000: 259-264).
73
2.2- PLANEJAMENTO ESTRATGICO: DA GUERRA E DAS EMPRESAS
PARA O SETOR PBLICO

Se por volta dos anos 60, as idias de estratgia e planejamento estratgico foram
importadas do mbito militar para as corporaes e empresas, no final dos anos 70, passaram a
ser utilizadas em cidades norte-americanas e europias, e mais recentemente no Brasil e outros
pases perifricos, tanto na Amrica Latina quanto na sia e frica.
O contexto atual, caracterizado pela reconfigurao da economia e da geopoltica
mundial, utilizado na justificativa da atribuio de um novo papel a ser desempenhado pelas
cidades. Nesse sentido, se a racionalizao econmica e a lgica do mercado permeiam os
discursos que surgem e a viso de mundo que se impe, em tempos recentes, essas idias acabam
por atingir tambm as atuaes prticas que se referem ao espao de forma geral
74
.
Numa poca em que o reino empresarial/comercial impera, as tcnicas e conceitos
utilizados no mbito das corporaes so adaptados para que sejam aplicados no setor pblico.
Emergem, assim, modelos de planejamento para a esfera pblica advindos do mbito privado,
alternativos ao padro considerado tradicional. Destaca-se, aqui, o planejamento estratgico
urbano.
Para Lima Jnior,
A indicao do ambiente de mudanas e da incerteza, caracterstica do mundo
contemporneo, permite identificar o poder pblico com a direo da empresa
privada e a cidade com esta, sem enfrentar a questo da similitude entre as duas.
Supe-se que, submetidos a uma mesma situao, as prticas adotadas em

74
Essas idias so discutidas no Captulo 1, item 1.3, deste trabalho.
74
ambos os setores sero similares, em outras palavras, que h uma relao
unvoca e sem mediaes entre o contexto experimentado e o instrumental a ser
utilizado para enfrent-lo. Bryson e Einsweiler, por exemplo, dizem que,
confrontados com mudanas drsticas, os administradores pblicos so levados a
pensar como os da iniciativa privada... (LIMA JNIOR, 2003:63).
H, assim uma transferncia de conceitos e modelos de um setor para o outro (do
privado para o pblico), sendo essa transposio alimentada pela crena de que o mundo mudou e
apresenta-se caracterizado por grande incerteza. Essas mudanas e incertezas contemporneas
justificariam a utilizao de novas abordagens, independentemente do setor a ser tratado. O
planejamento estratgico , ento, apresentado como o mtodo mais adequado para o
enfrentamento do atual contexto, sendo muitas vezes colocado como o nico caminho possvel
para a obteno de sucesso dentro da chamada nova economia. A lgica circular: a descrio
do contexto (de mudanas e incertezas) e a prescrio para sua superao (a abordagem
estratgica) se sustentam mutuamente, sendo indissociveis (LIMA JNIOR, 2003: 62).
Autores, anteriormente envolvidos estritamente com as empresas e indstrias,
comeam a ampliar suas reas de atuao, envolvendo-se tambm com questes voltadas para o
setor pblico. Pode-se destacar, aqui, Michael Porter, que, no incio da dcada de 1980,
interessava-se por estudos sobre as estratgias competitivas industriais e, j em meados da mesma
dcada, passa a tratar tambm da competio entre lugares e da competitividade dos lugares
75
.
Igualmente merece meno Philip Kotler, que, utilizando seu renome e experincia em

75
O primeiro sucesso editorial de Porter deu-se em 1980, quando lanou o Competitive Strategy: Techniques for
Analysing Industries and Competitors best-seller, atualmente com quase 60 reimpresses em ingls e com traduo
para 19 idiomas. A preocupao do autor era a empresa individual, pensada em relao a seu ramo industrial. O
envolvimento dele com o setor pblico se iniciou aps 1983, quando de sua participao, durante o governo Reagan,
na Comisso Presidencial sobre Competitividade Industrial (Presidents Commission on Industrial Competitiveness),
da qual presidiu o Comit de Estratgia (Strategy Committee). A partir dessa experincia que surgiu The
Competitive Advantege os Nations que trata da competio entre lugares, ou melhor, da explicao do papel
desempenhado pelo ambiente econmico, pelas instituies e pelas polticas de uma nao no xito competitivo de
suas empresas [...] (Porter, 1989, p.2) (LIMA JNIOR, 2003: 49).
75
estratgias de marketing empresarial, elabora uma metodologia a ser aplicada ao setor pblico
(cidades, regies, estados e pases)
76
.
Para Porter, diante da competio global crescente, os pases vm se tornando mais
importantes, estando a competitividade de um pas diretamente dependente da capacidade de sua
indstria de inovar e melhorar. Alm disso, para se alcanar a prosperidade de uma nao torna-
se fundamental a criao de um ambiente de negcios e de instituies de apoio que possibilitem
a essa mesma nao usar e atualizar produtivamente seus fatores de produo
(PORTER,1989b, 1996). A competitividade nacional se transformou numa das preocupaes
centrais do governo e da indstria em todos os pases. (...) Embora a noo de empresa
competitiva seja ntida, a idia de pas competitivo ainda obscura (PORTER, 1996: 170).
Nesse sentido, o autor comenta que algumas pessoas entendem a competitividade
nacional como um fenmeno macroeconmico. Para outras, essa competitividade est
relacionada mo-de-obra barata e abundante. H ainda os que estabelecem relaes entre a
competitividade nacional e a abundncia de recursos naturais, ou aqueles que vem as polticas
governamentais como indutoras da competio entre naes. Por ltimo, o autor cita alguns
indivduos que vem na diferena das prticas gerenciais a explicao para a competitividade
nacional (PORTER, 1989b,1996). Para Porter, contudo, apesar de todas essas vises possurem
traos verdadeiros, nenhuma consegue abarcar a amplitude e a complexidade do tema,
concluindo que,
O nico conceito significativo de competitividade no nvel nacional a
produtividade. O principal objetivo de um pas consiste em proporcionar um
padro de vida elevado e crescente para os cidados. A capacidade para tanto
depende da produtividade com que o trabalho e o capital atuam. Produtividade

76
Pode-se citar os seguintes livros de Philip Kotler nessa linha: Marketing Pblico (1994, em autoria com Haider e
Rein) e O Marketing das Naes: uma abordagem estratgica para construir as riquezas nacionais (1997).
76
o valor da produo de uma unidade de trabalho ou de capital. Depende tanto da
qualidade e das caractersticas dos produtos (que determinam o seu preo) como
da eficincia com que so produzidos. A produtividade o principal
determinante do padro de vida de longo prazo do pas: a causa primordial da
renda per capita nacional. A produtividade dos recursos humanos determina o
salrio dos empregados, a do capital estabelece o retorno gerado para seus
detentores (PORTER, 1996:172).
Kotler, Haider e Rein desenvolvem seus trabalhos em linha semelhante de Porter.
Para eles, diante de vrios problemas, crises e desafios enfrentados, na atualidade, as localidades
devem portar-se como qualquer negcio voltado para o mercado, tornando-se produtos
atraentes, melhorando sua base industrial e divulgando suas qualidades especiais mais
eficientemente aos seus mercados-alvo (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994, orelha do livro).
Percebe-se, aqui, a transposio das idias, conceitos e termos utilizados,
originalmente, nas empresas para os lugares. Para os autores, assim como para Porter, na nova
economia mundial, todas as localidades precisam concorrer com outras para obter vantagens
econmicas. (...) Aqueles que no conseguem fazer uma boa promoo de si mesmos correm o
risco da estagnao econmica e do declnio (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994: 11). De
acordo com essas idias, como se a concorrncia e a promoo se mostrassem inevitveis para o
sucesso e a prosperidade local.
Utilizando-se dos mtodos oriundos das corporaes e, mais especificamente, da
tcnica de SWOT, Kotler, Haider e Rein propem e defendem uma abordagem que denominam
Planejamento Estratgico de Marketing para ser aplicada em uma localidade (aldeias, cidades,
regies, pases). Essa proposta abrangeria quatro principais atividades:
Elaborar a mistura (o mix) correta das atraes e dos servios da
comunidade.
Estabelecer incentivos atraentes para os atuais e possveis compradores e
usurios de seus bens e servios.
Fornecer produtos e servios locais de uma maneira eficiente e acessvel.
77
Promover os valores e a imagem do local de uma maneira que os
possveis usurios conscientizem-se realmente das vantagens
diferenciadas dele (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994: 20).
Mesmo admitindo que o marketing pblico, ao utilizar mtodos de planejamento
comuns no mbito das organizaes comerciais, simplifica bastante muitos problemas de se
administrar entidades to complexas quanto cidades, regies ou pases, Kotler elabora, no livro O
Marketing das Naes, uma metodologia que pretende ser aplicvel nos pases para avaliar as
condies iniciais, as oportunidades, os pontos fracos e fortes e os melhores caminhos a serem
seguidos para se alcanar o progresso ou a revitalizao econmica.
Se o foco aqui fosse uma empresa e no uma nao, chamaramos tal
metodologia de gerenciamento estratgico de mercado. Gostaramos de assumir
a perspectiva de que uma nao pode funcionar como uma empresa e, como tal,
pode-se beneficiar da adoo de uma abordagem estratgica de gerenciamento
do mercado. No se pode, entretanto, esquecer que a complexidade cultural e
poltica em se governar uma nao muito maior (KOTLER, 1997: 11).
Para alguns autores, entretanto, h bastante tempo, o conceito poltica pblica tem
significado para o setor pblico o que o conceito estratgia significa para o setor privado
(MINTZBERG e JORGENSEN, 1995).
Ambos sectores consideran que es una gua, un plano conjunto de directrices
intencionadas para influir sobre ciertas decisiones o actos en particular en el
futuro (MINTZBERG e JORGENSEN, 1995:27). [Alm disso], tanto en el
sector pblico como en el privado, el modelo predominante ha sido muy
racional, esto es, que las polticas o estrategias se forman consciente y, sobre
todo, analticamente, se hacen explicitas y despus se aplican de manera formal.
Si la poltica pblica o las estrategias son un plan deliberado, entonces se deduce
que el proceso mediante el cual se formulan debe ser muy racional. La esencia
del modelo resultante es que el conocimiento debe preceder al acto. En la
administracin, esto se ha institucionalizado como la dicotoma entre
formulacin y aplicacin: primero se concibe o, al menos, se elige la
estrategia y despus empieza su aplicacin. El sector pblico lleva ms all esta
distincin, con su separacin entre poltica pblica y la administracin,
formalizada en la divisin del trabajo entre los polticos electos y los servidores
pblicos designados (MINTZBERG e JORGENSEN, 1995:27-28).
78
Mintzberg e Jorgensen ressaltam que possvel perceber, recentemente, algumas
tentativas de descentralizao e ampliao de responsabilidade de departamentos governamentais
por seus atos, envolvendo-os no processo de formulao de polticas, atividade anteriormente
concentrada nos agentes centrais. Os autores acreditam, porm, que essa aparente flexibilidade
acaba conduzindo, contraditoriamente, a uma maior centralizao em alguns departamentos, em
funo da necessidade de um planejamento constante que demonstre e articule as intenes
departamentais. De acordo com as idias de estratgias emergentes, a descentralizao no se
traduziria pela transferncia de poder a poucas pessoas dos altos escales dos departamentos
governamentais sino la difusin del poder, en ocasiones hacia lo ms profundo de esos
departamentos, a la gente que tiene el conocimiento necesario para responder a las necesidades
particulares (MINTZBERG e JORGENSEN, 1995: 46). Assim,
... lo que parecen ser algunos principios muy razonables de la democracia liberal
en realidad entran en conflicto con algunas necesidades muy importantes de la
sociedad contempornea. (...) No solo se debe permitir que los administradores
administren, sino que se debe permitir que todos los actores bien informados
piensen y, as, influyan en las estrategias que en realidad se ejecutan, pues no
basta que nuestras instituciones pblicas sean democrticas formalmente;
tambin deben ser responsables informalmente (MINTZBERG e JORGENSEN,
1995:46).
Outros autores demonstram suas preocupaes com relao transposio de
modelos entre o setor privado e pblico, entendendo que essa transferncia pode no ser to
simples como, muitas vezes, apresentada. Para Aktouf, os objetivos dos estados ou naes no
podem ser reduzidos s pesquisas de vantagens, de ganhos, de aproveitamento (tudo isso
podendo ser reunido como eficincia) concebidos em termos de indicadores de rentabilidade
econmica, de concorrncia... (AKTOUF, 2002: 48). Ao analisar os trabalhos de Porter, esse
autor comenta de forma crtica,
79
Fazendo do planeta um vasto campo de batalha pela infinita competitividade,
sob a nica obrigao de maximizao de lucros e dividendos de firmas
colocadas como a finalidade histrica das naes, Porter simplesmente nos
conduz a submeter a macroeconomia a uma dependncia da microeconomia e as
polticas nacionais das decises empresariais! O tratamento da economia
concebido somente em curto prazo e em agravamento exponencial de
desequilbrios, j desastrosos, entre norte e sul e entre os prprios fatores de
produo (capital, trabalho e natureza) (AKTOUF, 2002:52).
Segundo Lima Jnior, as principais diferenas entre a aplicao do modelo
estratgico no setor privado e no setor pblico so apontadas por Bouinot e Bermils.
Para Bouinot e Bermils, estas diferenas concentram-se em trs aspectos.
Primeiramente, na tradio cultural nacional, que se impor na escolha ou
aceitao social dos instrumentos de gesto de um modo particularmente mais
intenso no setor pblico do que no privado. Em segundo lugar, na maneira como
cada setor lida com o espao urbano: para as empresas o espao um meio,
fator de produo e fonte de vantagem competitiva; para o poder pblico, ele o
prprio objeto da ao. Finalmente, a diferena entre o setor privado e o pblico
reside tambm no fato de que o critrio de deciso na empresa responde
questo da eficcia, enquanto no poder pblico deve tambm nortear-se pelo
critrio de equidade social (1995, p. 13-14). A participao de diferentes atores
e interesses no processo decisrio dificulta o consenso em torno de objetivos,
necessrio para dar lugar postura pragmtica tpica da noo de estratgia no
setor privado: a utilizao dos meios disponveis para, nas condies
encontradas, alcanarem-se determinados objetivos (LIMA JNIOR, 2003: 59).
Sero apresentados, a seguir, dois modelos que explicitam a transposio das idias
do planejamento estratgico para o setor pblico. Primeiramente, faz-se uma breve reviso das
idias e crticas sobre o Planejamento Estratgico Urbano, modelo catalo, e, posteriormente, em
um captulo parte, apresenta-se, de forma mais detalhada, o Planejamento Estratgico
Situacional, foco direto desta pesquisa.


80
2.3- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO URBANO MODELO
CATALO: DAS EMPRESAS PARA AS CIDADES

Um dos modelos de planejamento mais divulgado, comentado e utilizado, na
atualidade, no qual possvel perceber a transferncia das idias empresariais para o setor
pblico o Planejamento Estratgico Urbano modelo catalo. Como catales, designamos
alguns autores que, atravs de consultorias ou da produo de textos, vm divulgando a
experincia de Barcelona
77
e as vantagens do modelo de planejamento adotado naquela cidade
dos anos 90 em seguida. Dentre esses autores, os de maior influncia na Amrica Latina e no
Brasil certamente so Jordi Borja e Manuel Castells (VAINER, 2000).
O Planejamento Estratgico Urbano
78
modelo catalo, surge a partir de uma
adaptao da base do modelo de planejamento estratgico oriundo do setor privado para o setor
pblico. O processo, tal qual foi concebido e modelado, utiliza como instrumento bsico a
conhecida anlise SWOT: Strenghts (pontos fortes), Weaknesses (pontos fracos), Opportunities
(oportunidades) and Threats (ameaas) (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994; KAUFMAN e
JACOBS, 1997). Esse procedimento, adaptado para as cidades, mimetiza de maneira perfeita o

77
Um dos casos mais significativos de utilizao de estratgias de desenvolvimento, baseadas no planejamento
estratgico, a cidade de Barcelona. Essa cidade teve como marco os Jogos Olmpicos de 1992, embora, em 1986, as
transformaes, sobretudo urbansticas, j fossem uma realidade local. Houve um grande investimento nas reas de
infra-estrutura relacionadas mobilidade e comunicaes e em grandes obras geralmente pontuais e ligadas criao
de novos espaos ou revitalizao de espaos antigos. A fora da experincia de reestruturao urbana de
Barcelona, viabilizada pelos Jogos Olmpicos de 1992, transformou a cidade em paradigma, apresentada como
modelo a ser seguido pelas cidades que procuram uma insero competitiva na nova ordem econmica (SNCHEZ,
1999: 121).
78
A importncia de uma sucinta explicao sobre o Planejamento Estratgico modelo catalo, reside no fato de
existirem algumas confuses sobre suas diferenciaes em relao ao Planejamento Estratgico Situacional, foco
deste trabalho, que devem ser esclarecidas. As idias do Planejamento Estratgico Situacional sero discutidas em
seguida.
81
que recomendam os tericos do planejamento estratgico empresarial: trata-se, assim, de
identificar os pontos fortes
79
(que devem ser potencializados) e os pontos fracos (que devem ser
minimizados). Alm dessas caractersticas internas de uma cidade, prescreve-se a necessidade de
identificar as principais oportunidades
80
e ameaas
81
presentes no ambiente externo localidade.
Com isso, determinam-se as metas e os objetivos a serem atingidos e traam-se as aes
estratgicas e os projetos prioritrios necessrios para que os resultados desejados sejam
alcanados. Percebe-se, assim, a imediata e direta filiao do modelo catalo chamada Escola
do Design de formao estratgica, cujo impulso foi possibilitado pelo grupo de Administrao
Geral da Harvard Business School.
Nesse sentido, a elaborao do plano estratgico deve partir de um diagnstico
(identificao das oportunidades e ameaas externas e das fortalezas e fraquezas internas
localidade). A partir da, deve ser definido o processo de construo da cidade desejada, com
indicao do objetivo central (explicao, de forma resumida, do modelo de cidade desejada, ou
seja, da misso a ser cumprida) e estratgias a serem desenvolvidas atravs dos objetivos, aes e
projetos. Assim, o plano estratgico seria constitudo pelo objetivo central (misso), estratgias,
objetivos, aes e projetos.
possvel perceber que a anlise SWOT, aplicada s cidades, est diretamente
relacionada idia de vantagens competitivas de municipalidades. Se as empresas buscam com
esse instrumento, sobretudo, a conquista de novos mercados, as cidades passam a buscar,

79
Embora um local possa ter um ponto forte importante (isto , uma determinada competncia especial), este no
representa necessariamente uma vantagem competitiva. Em primeiro lugar, ele pode ser um atributo sem importncia
alguma para o mercado-alvo. Em segundo lugar, mesmo se for importante, os concorrentes podem t-lo no mesmo
nvel. O que fundamental, nesse caso, o local ter uma fora relativa maior no atributo importante para um grupo-
alvo (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994: 92).
80
A oportunidade uma arena para aes na qual o local tem uma chance bastante razovel de obter uma vantagem
competitiva (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994: 93).
82
principalmente, a manuteno e expanso de investimentos privados e a insero na chamada
nova economia, marcada pela crescente competitividade interurbana e pelo neoliberalismo. De
acordo com esses princpios e segundo os defensores do planejamento estratgico, tal
instrumento deve ser adotado pelos governos locais em razo de estarem as cidades submetidas
s mesmas condies e desafios que as empresas (VAINER, 2000: 76).
Nos modelos propostos de planejamento estratgico corporativo adaptado para as
administraes pblicas comum a nfase dada ao novo papel que deve ser desempenhado
pelas cidades, assim como o entendimento da competio entre localidades como algo inevitvel
para a sobrevivncia das mesmas no mundo globalizado.
Os especialistas e consultores espanhis (catales) Manuel Castells e Jordi Borja
(1996, 1997), que se destacam na divulgao e apoio ao Planejamento Estratgico Urbano,
consideram a cidade contempornea como um ator poltico de protagonismo inegvel, devendo
assumir novas competncias, funes e seu papel central de forma dinmica e inovadora. De
acordo com essas consideraes so enfticos ao ressaltar que:
As grandes cidades devem responder a cinco tipos de objetivos: nova base
econmica, infra-estrutura urbana, qualidade de vida, integrao social e
governabilidade. Somente gerando uma capacidade de resposta a estes
propsitos podero, por um lado, ser competitivas para o exterior e inserir-se nos
espaos econmicos globais, por outro, dar garantias sua populao de um
mnimo de bem-estar para que a convivncia democrtica possa se consolidar
(CASTELLS e BORJA,1996: 155).
Esses mesmos autores acreditam que para alcanar esses objetivos necessrio um
projeto de cidade ou um projeto de transformao urbana que geralmente surge devido
sensao de crise (crise essa que aparece como um provvel reflexo da globalizao econmica).

81
Ameaas so um desafio imposto por uma tendncia ou acontecimento desfavorvel no ambiente, que levariam,
na falta de uma atitude objetiva, eroso das condies do local (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994: 94).
83
Argumentam que esse projeto deve contar com a parceria entre os atores urbanos, pblicos e
privados e com uma liderana local personalizada (a figura do prefeito pode ser decisiva). Ainda
destacam a importncia do consenso pblico que resulte num patriotismo de cidade para o
desenvolvimento local e o sucesso dos planos estratgicos.
Partindo dessas premissas, Castells e Borja afirmam que o projeto de transformao
urbana gerado pelo planejamento estratgico surge como uma somatria de trs principais
fatores:
a) a sensao de crise aguda pela conscientizao da globalizao da economia;
b) a negociao entre os atores urbanos, pblicos e privados, e a gerao de
liderana local (poltica e cvica);
c) a vontade conjunta e o consenso pblico para que a cidade d um salto
adiante, tanto do ponto de vista fsico como econmico, social e cultural
(CASTELLS E BORJA, 1996: 156).
como se a globalizao econmica e a maior competio entre cidades
conduzissem a uma conscincia de crise do modelo de produo. E as cidades, obrigadas a
prestarem mais ateno ao clima de negcios e a adquirirem uma postura mais agressiva diante
da competio por recursos, oportunidades de insero no mercado mundial e mais empregos,
devessem buscar uma forma de se planejar que fosse diferente da forma tradicional e capaz de
contribuir para a superao dessa crise.
Segundo os catales, essa tarefa poderia ser assumida pelo Planejamento
Estratgico. Assim, a cooperao pblico-privada, a gerao de uma liderana local forte, a
promoo da cidade e a formao de consensos, apresentam-se como a base deste planejamento
competitivo e a receita mais propagada nos ltimos tempos.
A eficcia dos planos estratgicos vai depender, de acordo com Castells e Borja
(1996), de uma conjugao de mltiplos pontos relevantes. Em primeiro lugar, para ser eficaz,
84
deve mobilizar atores urbanos, pblicos e privados, e concretizar-se em aes e medidas que
sejam implementadas de imediato. Isso pode colaborar na gerao de confiana entre os agentes
que o promovem e na construo de um consenso pblico que derive numa cultura cvica e
num patriotismo de cidade. Esta ser a principal fora de um plano estratgico (CASTELLS e
BORJA, 1996: 158).
Em segundo lugar, o plano deve possibilitar a construo e/ou modificao da
imagem que a cidade tem de si mesma e transmite para o exterior. Seria uma resposta sensao
de crise, atravs da promoo interna e externa do local, com um grande empreendimento de
comunicao, de marketing e de mobilizao dos cidados. Castells e Borja (1997) colocam que
deve ser realizado um diagnstico, no qual devem ser considerados os pontos crticos, os
obstculos e as potencialidades, as demandas sociais e a dinmica em curso e atravs desse
diagnstico, deve-se determinar a situao inicial, os cenrios possveis e a situao desejvel,
o que possibilita a definio das aes (objetivos, linhas ou estratgias a se desenvolverem e
projetos concretos) a se empreenderem a fim de se atingir o objetivo do plano.
Um outro ponto relevante refere-se realizao de uma grande reforma poltica-
administrativa, com questionamentos a respeito das competncias e organizao do governo
local, necessidade de que sua imagem e presena sejam marcantes e positivas internacionalmente,
criao de mecanismos que possibilitem um bom relacionamento entre o governante e outras
administraes municipais e que levem a um consenso entre os cidados. Isso demonstra a
importncia da iniciativa poltica e do papel do prefeito para o sucesso do plano.
Vainer (2000), um dos autores que desenvolveu uma crtica sistemtica das idias
propostas pelos defensores do Planejamento Estratgico Urbano, entende que a adoo do
85
planejamento competitivo expressa a completa subordinao aos interesses e lgicas do mercado.
Assim, comportamento empresarial, competitividade e produtividade urbanas se impem. Como
conseqncia,
... o planejamento estratgico urbano e seu patriotismo de cidade desembocam
claramente num projeto de eliminao da esfera poltica local, transformada em
espao do exerccio de um projeto empresarial encarnado por uma liderana
personalizada e carismtica. Transfigurando-a em mercadoria, em empresa ou
em ptria, definitivamente a estratgia conduz destruio da cidade como
espao da poltica, como lugar de construo da cidadania. A reivindicao de
poder para as comunidades e coletividades locais, conquistada numa luta travada
em nome do autogoverno, se consuma como abdicao em favor de chefes
carismticos que encarnam o projeto empresarial. A cidade conquistou parte dos
recursos polticos antes concentrados no poder central, mas no realizou o sonho
do autogoverno (VAINER, 2000: 98).
J os consultores espanhis consideram que se uma cidade quer se articular
economia global deve contar com alguns requisitos indispensveis, a saber: um bom sistema de
informaes e telecomunicaes, facilidade de mobilidade e acessibilidade, gerao e
reconverso de centralidades, qualidade dos servios para a produo, qualificao de seu
mercado de trabalho, disposio de infra-estrutura tecnolgica, alm de ter bons hotis e
aeroporto internacional, segurana adequada, entre outros.
Destaca-se que essa proposta de diagnstico, identificando os pontos crticos, os
obstculos e as potencialidades, considerada, por muitas vezes, como inovao catal, nada
mais que a reproduo da chamada anlise SWOT transposta do mbito empresarial para o
setor pblico. Alm disso, se os atributos acima mencionados so requisitos indispensveis,
independentemente do local onde esteja sendo feito o plano, em outras palavras, se
independentemente do diagnstico, as metas j esto praticamente preestabelecidas, tal
procedimento parece perder o sentido. Parece haver aqui uma tentativa de universalizao de
86
valores e necessidades em cidades que vivenciam questes e demandas totalmente diferenciadas
(VAINER, 2000).
Compans comenta que, com base na mesma lgica do marketing empresarial, as
cidades, adaptando-se s novas estratgias de desenvolvimento e promoo, procuram
diagnosticar suas potencialidades, avaliar a demanda das empresas ou setores-alvo e construir
uma imagem positiva para ser divulgada. Essa imagem deve ser promovida por meio de
propagandas e publicidade e tambm de realizao de feiras e exposies, da recuperao de
centros histricos, melhorias da infra-estrutura de comunicao, entre outros. Porm, a autora
acredita que:
Todas as estratgias de atrao de empresas e investimentos, orientadas a
responder antecipadamente aos requisitos de produtividade e competitividade
das firmas so socialmente segregadoras. Elas se traduzem em inverses
volumosas de recursos pblicos, proviso de equipamentos urbanos e operaes
imobilirias destinadas apenas a certos tipos de usurios, aos executivos das
grandes empresas e s novas camadas profissionais estratgicas do tercirio
avanado (COMPANS, 1999: 112).
Snchez acrescenta que os planos estratgicos atuam como verdadeiras fbricas de
imagens, que so criadas ou modificadas para a obteno de consenso poltico e para a projeo
das cidades no exterior. Assim, a utilizao de estratgias de marketing torna-se de fundamental
importncia para a divulgao e promoo dos produtos considerados principais (turismo,
cultura, etc.) e das imagens construdas. As cidades passam a ser cada vez mais tratadas como
produtos para serem vendidos e o marketing utilizado como fundamental instrumento para
aumentar a capacidade de atrao do produto cidade (SNCHEZ, 1999: 118).
Snchez tambm questiona a criao de imagens urbanas que deformam a realidade e
apresentam apenas as grandes obras (espetculos) resultantes de intervenes pblicas e privadas,
assim como a transformao da cidade em sujeito, omitindo muitos dos atores sociais que
87
conferem vida s cidades. Para a autora, o consenso social, alcanado por esses projetos de
cidade, esconde um cidado passivo e alienado diante da imagem-mito construda, como indica
o seguinte trecho:
Verificamos que muitas vezes os cidados consumidores?- tm uma atitude
reverenciadora, complacente e, em ltima instncia, passiva, em relao
cidade. O espao transformado em cenrio onde tudo objeto de consumo
esttico e contemplativo. Nesse sentido, a cidade que est no centro da cena, a
cidade tornada sujeito, que em determinadas circunstncias transforma os
prprios cidados em meros figurantes, atores secundrios de seu roteiro
(SNCHEZ, 1999: 126).
Contudo, de acordo com Borja & Castells (1997), o planejamento estratgico traz
inmeros benefcios, entre os quais possvel destacar os seguintes: ajuda na utilizao mais
efetiva dos recursos de uma localidade; possibilita um melhor posicionamento da cidade, com
aproveitamento ou criao de oportunidades (o que vai depender, sobretudo, do potencial da
liderana promotora do governo local); gera uma conscincia de cidade, com construo de
consenso; propicia uma colaborao entre os setores pblico e privado; age a curto prazo.
Por outro lado, Vainer sustenta que nas chamadas parcerias pblico-privadas, o termo
privado evoca to somente o interesse particular dos capitalistas, no incluindo indivduos ou
grupos privados em geral. Nesse caso, o discurso generalizado vem pregando e pretendendo
legitimar a apropriao direta dos instrumentos de poder pblico por grupos empresariais
privados (VAINER, 2000: 89).
Snchez tambm sugere que os planos estratgicos e os investimentos em marketing
podem ser entendidos como: a) um resultado e uma estratgia dos processos de reestruturao
urbana; b) instrumentos do novo planejamento urbano; c) instrumentos para a legitimao dos
interesses das coalizes dominantes com interesses no lugar (SNCHEZ, 1999: 116). Ou seja, o
planejamento contribuiria para a reafirmao dos interesses de grupos dominantes.
88
Outro ponto que deve ser observado que Castells e Borja, assim como os demais
defensores da aplicao s cidades das tcnicas e procedimentos do planejamento estratgico,
freqentemente sustentam seus argumentos por meio de distines que estabelecem entre o
planejamento estratgico e o que denominam planejamento territorial convencional (ou plano
diretor). Porm, necessrio que se esclarea que o plano diretor territorial, ao qual os autores
fazem referncia, mais condizente aos planos feitos anteriormente dcada de 80. Sobretudo,
quela forma autoritria, centralista e tecnocrtica de se planejar que vigorou no perodo militar e
que j foi to criticada. Nesse sentido, as experincias bem sucedidas de planejamento, no Brasil,
ps-Constituio de 1988, de carter mais democrtico e participativo, parecem desconsideradas
(ou omitidas) e ficam esquecidas
82
.
O quadro a seguir resume as diferenas destacadas por Castells e Borja (1997) entre o
planejamento estratgico territorial e o que esses autores chamam de plano diretor:








82
Ainda sobre esse aspecto, parece haver uma lacuna ou um espao de tempo no considerado, ou no mencionado
pelos catales e seus seguidores, digno de ser destacado. O planejamento participativo experimentado e
praticado em algumas cidades brasileiras, sobretudo no perodo ps-1988, tambm aparece como uma alternativa ao
planejamento tecnocrtico-centralista-autoritrio, podendo ser traduzido pelas tendncias mais atuais de gesto
democrtica de cidades, que tm como smbolo principal o chamado oramento participativo. Santos e Avritzer
mostram como, entre as diversas formas de participao que emergiram no Brasil ps-autoritrio, o oramento
participativo adquiriu proeminncia particular (SANTOS, 2003: 65). Como principais caractersticas do oramento
participativo so enumeradas: (1) participao aberta a todos os cidados sem nenhum status especial atribudo a
qualquer organizao, inclusive as comunitrias; (2) combinao de democracia direta e representativa, cuja
dinmica institucional atribui aos prprios participantes a definio das regras internas; e (3) alocao dos recursos
para investimentos baseada na combinao de critrios gerais e tcnicos, ou seja, compatibilizao das decises e
regras estabelecidas pelos participantes com as exigncias tcnicas e legais da ao governamental, respeitando
tambm os limites financeiros (SANTOS, 2003: 66).
89
DIFERENAS ENTRE PLANO ESTRATGICO E PLANO DIRETOR

PLANO ESTRATGICO TERRITORIAL PLANO DIRETOR
Plano integral com alguns objetivos de
uso do solo.
Ordenao do espao urbano.
Prioriza projetos, mas no os localiza no
Espao.
Determina os usos do solo no seu conjunto
e localiza com preciso os sistemas gerais
e as grandes atuaes pblicas.
Baseado no consenso e na participao
em todas as suas fases.
Responsabilidade da administrao
pblica e participao a posteriori.
Utilizao de anlises qualitativas e de
Fatores crticos.
Utilizao de estudos territoriais e
fsicos.
Plano de compromissos e acordos entre
agentes para a ao imediata ou de
curto prazo.
Plano normativo para regulamentar a
ao privada futura e possvel.
um plano de ao. um plano para regulamentar a ao.
Fonte: CASTELLS e BORJA (1997: 212; original em espanhol).
Outra crtica, formulada por Snchez, recai sobre as promessas e discursos acerca do
planejamento estratgico e marketing de cidade
83
apontados e apresentados por aqueles que
apiam essas idias, como grandes instrumentos capazes de solucionar problemas, como
alternativas progressistas de carter democrtico. Para ela, importante que se lembre que os
antecedentes do planejamento estratgico so empresariais e militares, que o urbanismo e as
obras monumentais so expresses de uma ideologia autoritria, que o prprio patriotismo de
cidade um mecanismo verticalista ao incutir na populao o sentimento patritico e que,
inevitavelmente, no conjunto das estratgias, algumas acabam sendo consideradas mais
estratgicas e so claramente priorizadas em detrimento de outras, merc da correlao de

83
De modo geral, todos os defensores do planejamento estratgico vo destacar a importncia da mdia e dos
programas de marketing. E os autores Kotler, Haider & Rein (1994), vo inclusive, propor e defender, como j
90
foras e dos interesses em jogo na definio do que seja mais ou menos estratgico
(SNCHEZ, 1999: 122).
Vainer afirma ainda que a cidade vem sendo tratada como mercadoria (a mais
complexa de todas as mercadorias) destinada a um grupo especfico de compradores o capital
internacional, turistas e usurios com recursos:
Talvez esta seja, hoje, uma das idias mais populares entre os neoplanejadores
urbanos: a cidade uma mercadoria a ser vendida, num mercado extremamente
competitivo, em que outras cidades tambm esto venda. Isto explicaria que o
chamado marketing urbano se imponha cada vez mais como uma esfera
especfica e determinante do processo de planejamento e gesto de cidades. Ao
mesmo tempo, a encontraramos as bases para entender o comportamento de
muitos prefeitos, que mais parecem vendedores ambulantes que dirigentes
polticos (VAINER, 2000: 78).
Aps essa breve exposio das propostas de Planejamento Estratgico de Cidades
mais expressivamente divulgadas na atualidade e das crticas e comentrios referentes a esse
instrumento, percebe-se a grande polmica suscitada em torno das propostas catals. De um lado,
encontram-se verdadeiras receitas, de cunho ideolgico, que buscam, sobretudo, difundir os
citados modelos de sucesso de planejamento estratgico
84
; de outro lado, apresenta-se uma bem
fundamentada crtica contrria a esses modelos procurando mostrar que, na prtica, esses
discursos vm conduzindo reafirmao dos interesses de grupos dominantes
85
.
Completando as idias a respeito do planejamento estratgico e suas transposies, o
prximo captulo apresentar as idias do Planejamento Estratgico Situacional, foco direto desta
pesquisa.

comentado, uma abordagem que denominam Planejamento Estratgico de Marketing, que tambm se utiliza dos
mtodos oriundos das corporaes, que tm como smbolo principal a anlise SWOT.
84
O chamado modelo de sucesso mais difundido a experincia de Barcelona.
85
Importante observar que, mesmo na Catalunha e em Barcelona, crescente o nmero de crticos ao modelo
exportado. Pode-se citar, por exemplo, os trabalhos de Pere Lopez Sanchez.
91
Captulo 3- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL

Este captulo pretende apresentar as propostas do Planejamento Estratgico
Situacional. Resgata-se a trajetria de Carlos Matus e, em seguida, a metodologia PES, seus
conceitos e caractersticas.

3.1- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL: DA GUERRA
PARA O SETOR PBLICO

O Planejamento Estratgico Situacional (PES) um modelo da famlia dos modelos
de planejamento estratgico aplicado ao setor pblico, que interessa direta e especialmente a essa
pesquisa. O modelo foi elaborado por Carlos Matus, e apresenta-se como uma alternativa crise
do planejamento autoritrio e tecnocrata. Algumas teorias econmicas e sobre estratgias de
guerra permeiam o discurso do autor e do suporte s suas idias.
Segundo seu propositor, o Planejamento Estratgico Situacional um mtodo de
planejamento governamental, voltado para a organizao da mquina administrativa do governo,
distinto do planejamento tradicional e do planejamento estratgico empresarial. Seria prprio
para ser utilizado como ferramenta a servio do dirigente poltico, no governo ou na oposio,
permitindo o resgate do valor prtico do planejamento. De acordo com Matus,
no devemos confundir o planejamento com a predio. A predio um
recurso de clculo utilizado pelos governantes e planejadores, mas no o nico.
92
O planejamento situacional semelhante a uma guerra de trincheiras contra a
incerteza futura gerada pelos sistemas complexos
86
(MATUS, 1997a: 29).
A crtica ao planejamento tradicional (e encontramos aqui uma primeira convergncia
com os demais integrantes da mesma famlia) seria o pano de fundo da elaborao do PES,
servindo ao mesmo tempo como sustentao e valorizao do mtodo proposto. Nesse sentido, o
Planejamento Estratgico Situacional apresentado como um modelo pautado na democracia e
na descentralizao, no qual o plano fruto de criao coletiva, e a partir dessa caracterizao
disputa com outras escolas a sucesso do reinado do planejamento, acfalo desde a crise do
chamado planejamento tradicional.

3.2- A TRAJETRIA DE CARLOS MATUS

Vale destacar, inicialmente, alguns dados referentes trajetria de Carlos Matus
87
.
Carlos Matus Romo nasceu no Chile, em 1931. Formou-se, em 1955, na Escola de
Economia da Universidade do Chile, tendo-se ps-graduado, em 1956, na Universidade de
Harvard
88
e, em 1958, em Santiago do Chile, na CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica
Latina).
Atuou como assessor do Ministro da Fazenda, de 1957 a 1959, e como Ministro da
Economia (1971-72) do Governo do Presidente Allende. Entre 1965 e 1970, como diretor da

86
Utilizando a metfora da guerra, Matus imagina um sistema de quatro trincheiras: a primeira seria a capacidade de
predio; a segunda, a capacidade de previso; a terceira, a capacidade de reao veloz ante a surpresa; e a ltima, a
capacidade de aprendizagem com os erros.
87
O Curriculum Vitae de Carlos Matus, em sua ntegra, encontra-se anexado no final deste trabalho.
88
Matus ps-graduou-se em Harvard na rea financeira, com foco em financiamento de projetos.
93
diviso de servios de assessoria do Instituto Latinoamericano de Planejamento Econmico e
Social (ILPES), organismo autnomo criado sob a gide da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (CEPAL), em Santiago do Chile, dirigiu misses na Amrica Central, Brasil (Minas
Gerais), Repblica Dominicana, Equador, Bolvia, Peru, Colmbia, entre outros pases.
En los incios de la construccin intelectual de Carlos Matus ocurre un hecho
esencial que trascender a lo largo de su vida: La ruptura epistemolgica que
comieza, hacia fines de la dcada de los aos sesenta, respecto de la llamada
planificacin normativa que haba aplicado y difundido durante su permanencia
como Jefe de la Divisin de Asesoria del ILPES. Producto de las primeras lneas
de discontinuidad con la planificacin normativa, las cuales profundizar
intensamente en las siguientes obras, escribe Estrategia y Plan
89
(...)
(ZAMBRANO, 2000, Prefcio do livro Teoria Del Juego Social, obra
pstuma de Carlos Matus).
Em 1969, Matus publica o livro Estrategia y Plan no qual j elaborava suas
primeiras crticas ao planejamento tradicional (normativo).
Em 1973, Matus atuou como professor universitrio e como presidente do Banco
Central Chileno. Aps o golpe de estado no Chile (1973-1975), foi preso poltico nos campos de
concentrao da ilha Dawson e Ritoque, onde intensifica suas crticas ao planejamento tradicional
e desenvolve as primeiras idias a respeito do Planejamento Estratgico Situacional (PES). Aps
ser libertado, parte para o exlio, em outubro de 1975, na Venezuela, onde passa a prestar
assessoria e ocupar cargos junto ao governo venezuelano.
Em 1980, publica Planificacin de Situaciones
90
, obra, em grande parte, elaborada
na poca de encarceramento. O avano das idias do mtodo PES se d a partir de 1978 at 1981,
quando Matus conta com a colaborao de uma equipe do CENDES (Centro de Estudos do
Desenvolvimento da Universidade Central da Venezuela). Em 1984 lana o documento Poltica

89
MATUS, Carlos. 1969. Estrategia y Plan. Mxico DF, Mxico: Siglo XXI Editores.
90
MATUS, Carlos. 1980. Planificacin de situaciones. FCE. Mxico DF, Mxico.
94
y Plan
91
, texto que reelabora e estende, posteriormente, em Poltica, Planificacin y
Gobierno
92
, com la adicin de elementos mtodicos para el desarrollo de procesos de
planificacin estratgica situacional, a diferencia de Planificacin de Situaciones que incluye
elementos de enfoque metodolgico, ms que de mtodo (ZAMBRANO, 2000, Prefcio do livro
Teoria Del Juego Social, obra pstuma de Carlos Matus).
Em 1988, Carlos Matus cria, em Caracas, Venezuela, a Fundao ALTADIR
93
,
organismo que visa o desenvolvimento do planejamento estratgico e das tcnicas de alta
direo. A partir de ento, passa a assessorar equipes de governo e planejamento, difundindo as
propostas do PES em vrios pases, entre os quais Colmbia, Equador, Brasil e Venezuela.
Durante la dcada de los aos noventa su intensa actividad docente para
funcionarios de alto gobierno docencia con fines prcticos: Formar equipos
tecnopolticos , las espordicas actividades de asesora que aceptaba y la
continuidad del contacto con la realidad de los gobiernos de Amrica Latina le
permiten captar que los problemas de la planificacin en Latinoamrica
requieren comprenderse en un espacio ms amplio: La problemtica de los
sistemas, mtodos y tcnicas de Gobierno, frente a los cuales construye una
teora de las organizaciones pblicas, y propone la Escuela de Ciencia y
Tcnicas de Gobierno (ZAMBRANO, 2000, Prefcio do livro Teoria Del Juego
Social, obra pstuma de Carlos Matus).
O livro Adios, Seor Presidente
94
, no qual o autor d continuidade reflexo
crtica sobre o exerccio de governo cujo incio se d em Poltica, Planificacin y Gobierno-
publicado em 1994. J em 1995 publica Chimpanc, Maquiavelo y Gandhi
95
e em 1997
ocorre a publicao de Los Trs Cinturones del Gobierno
96
.

91
MATUS, Carlos. 1984. Poltica y Plan. Caracas, Venezuela: IVEPLAN.
92
MATUS, Carlos, 1989. Poltica, Planificacin y Gobierno. Caracas, Venezuela: Fundacin ALTADIR ILPES
OPS.
93
ALTADIR uma sigla para alta direo.
94
MATUS, Carlos. 1994. Adios, Seor Presidente. Caracas, Venezuela: Fundadin ALTADIR.
95
MATUS, Carlos. 1995. Chimpanc, Maquiavelo y Gandhi. Caracas, Venezuela: Fondo Editorial ALTADIR.
96
MATUS, Carlos. 1997. Los Tres Cinturones del Gobierno. Caracas, Venezuela: Fondo Editorial ALTADIR.
95
Considerando dbil a formao dos governantes, Matus elabora o Projeto Escola
Latinoamericana de Governo (ESCOLAG)
97
.
No ano de 2000, publicado, quase dois anos aps a morte de Carlos Matus, o livro
Teoria del Juego Social
98
, graas, principalmente, ao empenho de sua filha Sol Maria Matus
Mac-Niven e de seu amigo Kilian Zambrano.
El desarrollo de este proceso de construccin intelectual a mediados de la
dcada 1991/2000 muestra la creciente expansin de una teora de la accin
social teoria del juego social con varios frentes de exploracin y
construccin cognitiva: (i) la produccin social como proceso poltico, es decir
como proceso estratgico; (ii) la teoria de las organizaciones pblicas; (iii) la
crtica a la teoria econmica tradicional; y (iv) los sistemas de informacin para
apoyar el ejercicio de Gobierno. Estas temticas quedaron con niveles diferentes
de desarrollo, no obstante todas se articulan y forman sub espacios de una teoria
del juego social (ZAMBRANO, 2000, Prefcio do livro Teoria Del Juego
Social, obra pstuma de Carlos Matus).
Em entrevista ao jornalista Franco Huertas (1996: 127), Matus, que se considerava
um progressista preocupado com a democracia, foi questionado por, normalmente, prestar
assessoria a governos que no so de partidos de esquerda
99
. Ele respondeu que no
condicionava seu trabalho (seu e da Fundao ALTADIR) a identidades ideolgicas e sim a
elementos ticos. Para ele, os partidos progressistas e de esquerda, que na sua opinio seriam os
que mais poderiam necessitar da assessoria da Fundao ALTADIR, ignoravam-na, e comentou:
creio que lamentavelmente o dogmatismo tradicional da esquerda continua
vigorando em boa parte e se expressa pelo menosprezo intelectual pelas cincias
e tcnicas de governo. Portanto, minhas contribuies no so, no momento,

97
O projeto da Escola Latinoamericana de Governo (ESCOLAG) encontra-se, em sua ntegra, no livro Teoria del
Juego Social, obra pstuma de Carlos Matus. Nesse projeto o autor desenvolve os fundamentos tericos, os
propsitos e um plano de curso para a escola. Nesse plano so listadas as disciplinas a serem ofertadas pelo curso e
correspondente carga horria de cada uma delas. Carlos Matus desenvolve, ainda, as ementas explicativas de cada
disciplina proposta. Para maiores detalhes ver Matus (2000: 415-446).
98
MATUS, Carlos. 2000. Teoria del Juego Social. Caracas, Venezuela: Fondo Editorial ALTADIR.
99
Entre tais governos, o jornalista destaca: governador do Estado de Zulia, na Venezuela; governadores dos
Departamentos de Risaralda e de Huila, na Colmbia; prefeitos de Cartagena das ndias e de Valledupar, na
Colmbia.
96
suficientemente valorizadas pelos partidos de esquerda que consideram que
Marx suficiente para governar (MATUS, em entrevista a Huertas, 1996: 128).
Mas Matus citou como exceo o Brasil e a Repblica Dominicana, onde foras da
esquerda solicitaram sua cooperao para treinamento. E, de fato, isso aconteceu. No final da
dcada de 1980, a CUT, que buscava melhorias em sua organizao, solicitou a Matus que
auxiliasse os sindicalistas e tcnicos na busca de um mtodo que pudesse ser adaptado para a
realidade e as condies da central dos trabalhadores
100
. Um pouco mais tarde (meados de 1990),
vrias entidades, entre elas o DIEESE, a Escola Sindical 7 de Outubro, o Instituto Cajamar, o
INAPP (Instituto Nacional de Administrao e Polticas Pblicas) e algumas prefeituras
conquistadas pelo Partido dos Trabalhadores (Campinas, Porto Alegre, Piracicaba, Vitria,
Macap, etc.) reuniram-se em seminrios a fim de buscarem alternativas que propiciassem uma
maior capacidade de gesto das pessoas e instituies desses setores da sociedade. Desses
seminrios, originou-se o Projeto Gesto
101
, que desenvolvia, como uma de suas atividades, a
disseminao do conhecimento sobre metodologias de planejamento, entre as quais se destacava
o PES (PEREIRA, 1995).
Ainda no final da dcada de 1980, o CENDEC Centro de Treinamento para o
Desenvolvimento Econmico, pertencente ao IPEA (Instituto de Planejamento Econmico e
Social vinculado Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica), desenvolvia uma

100
As idias sobre a difuso do PES na CUT sero desenvolvidas no Captulo 4 desta tese.
101
O Projeto Gesto possua as tarefas de buscar mtodos, socializ-los e adapt-los; conhecer experincias de
gesto democrtica, sistematiz-las e public-las; capacitar equipes tecno-polticas em administraes pblicas e
civis; criar banco de dados das experincias, acompanh-las e reproduzi-las.
Entre as diversas atividades desenvolvidas, vrias se destinaram a disseminar o conhecimento sobre metodologias de
Planejamento, entre as quais se destacaram o PES (Planejamento Estratgico Situacional), o MAPP (Mtodo Altadir
de Planejamento Popular e o ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos) (PEREIRA, 1995: 03).
97
discusso sobre a crise do planejamento governamental no Brasil. Nesse perodo, foi feito um
contato com Carlos Matus
102
.
De fato, no prefcio edio brasileira da obra Poltica, Planejamento e Governo
(1993), Matus destaca que o Brasil foi um dos primeiros pases da Amrica do Sul a se interessar
pelo Planejamento Estratgico Situacional, atribuindo, inclusive, a sigla PES ao estilo sinttico
dos brasileiros.
O CENDEC, rgo integrado ao IPEA, empenhou-se na renovao do
planejamento tradicional a partir do final de 1988 e, deste ano at 1992,
ministrei dez cursos para o IPEA/CENDEC, trs cursos para a Sudene, um para
o Dieese, dois para o governo de Pernambuco, um para o BNDES, um para a
Fundao Nacional de Sade, trs cursos para partidos polticos, dois para a
Receita Federal e um curso para a Fundap de So Paulo. Foram, no total, vinte e
quatro cursos em pouco mais de quatro anos; um grande esforo de difuso
(MATUS, 1993: prefcio edio brasileira).
Atualmente, a empresa Strategia Consultores representa, no Brasil, a Fundao
ALTADIR
103
, que tambm conta com representaes no Panam, Colmbia, Chile, Bolvia,
Uruguai e Argentina.
Matus faleceu em 21 de dezembro de 1998, deixando, entretanto, inmeros
seguidores e divulgadores
104
de suas idias e, sobretudo, do mtodo de Planejamento Estratgico
Situacional.



102
O resultado dessa aproximao foi a elaborao de um documento chamado: Planejamento em Novos Tempos,
que apresentava as linhas gerais do mtodo do Planejamento Estratgico Situacional e um contrato para ministrar
cursos de PES no CENDEC (PEREIRA, 1995).
103
O Captulo 4, deste trabalho, especifica melhor as atribuies da empresa Strategia Consultores.
104
O INAPP (Instituto Nacional de Administrao e Polticas Pblicas) uma das ONGs que trabalha, entre outras
coisas, com a divulgao do PES.
98
3.3- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL: AS IDIAS DE
CARLOS MATUS

3.3.1- Fundamentao do mtodo
Segundo Matus (2000), a capacidade de governo encontra-se em crise, em contraste
com o avano das cincias naturais e com o crescimento, em complexidade e intensidade, dos
problemas sociais.
A prtica cotidiana est marcada pela baixa qualidade governamental, pelo estilo
primrio de fazer poltica, pela pobreza terica da cooperao tcnica internacional e pela carncia
de respostas das universidades aos problemas de governo. Matus (2000) acredita que essas
deficincias tm origem na separao entre poltica e cincia, ou seja, entre prtica e teoria.
Segundo ele, a conduo da poltica uma arte, mas h espao para as cincias, quando se aprende
a teorizar sobre a prtica.
Por muitas vezes, a improvisao, o imediatismo e a incapacidade para processar
tecno-politicamente os problemas sociais aparecem como resultado da ausncia de
embasamento cientfico nas esferas poltico-administrativas. Os compartimentos verticais das
cincias criam barreiras entre o tcnico e o poltico. Os problemas prticos, contudo, se diferem
dos problemas das cincias. Os problemas apresentados ao dirigente que exerce uma funo
pblica no so reconhecidos pelas cincias e transpem as fronteiras da formao tradicional
especializada por faculdades (MATUS, 2000).
99
A partir dessas colocaes, Matus (2000) entende ser necessria uma viso trans-
departamental e prope a construo de uma cincia social horizontal com o intuito de
reconstruir uma teoria do governo capaz de fundamentar os mtodos de governo. Assim, de
acordo com sua proposta, torna-se importante uma teoria da prtica e essa teoria deve ser
entendida como uma cincia horizontal.
sobre a base da teoria da produo no jogo social, que sustenta o Planejamento
Estratgico Situacional, que Matus prope construir as cincias e tcnicas de governo.
El mtodo PES, Planificacin Estratgica Situacional, surgi como respuesta a las
complejidades anotadas. Ha tenido xito en superar a la planificacin tradicional,
en exceder los lmites del mbito econmico para constituirse en planificacin de
la accin, y en rebasar tambin el espacio de la mera planificacin, imponiendo
gradualmente sus herramientas como mtodo de gobierno. Es decir, ha
inaugurado una nueva disciplina. Ha demostrado alta eficacia en la prctica y una
buena capacidad de respuesta ante los interrogantes tericos. (...)Pero, la fortaleza
del PES y su continuo enriquecimiento dependen de um desarrollo terico ms
profundo, que lo defienda de las interpretaciones simplistas y mecnicas, adems
de las amputaciones arbitrarias generadas por la incomprensin. La Teoria de la
Produccin en el Juego Social persigue ese propsito: constituirse en la teora
social capaz de sustentar los mtodos de gobierno y las Ciencias y Tcnicas de
Gobierno (MATUS, 2000: 27).
Segundo Matus (2000), a prtica social horizontal
105
, exercida no mbito pblico,
atravessa os departamentos das cincias tradicionais, produzindo problemas comuns, gerando
relaes entre esses departamentos e, conseqentemente, produzindo um intercmbio de
problemas entre eles
106
, ou seja, a ao pblica acaba por gerar efeitos positivos ou negativos em
relao s metas anunciadas. Hacer poltica es intercambiar problemas. Un proyecto de gobierno
es una propuesta de intercambio de problemas (MATUS, 2000: 29).

105
A prtica social no reconhece a diviso vertical por departamentos, tal como estabelecido pelas cincias
tradicionais.
106
Por exemplo: uma ao no campo econmico gera efeitos polticos que devem ser avaliados e vice-versa.
100
O quadro a seguir enumera alguns problemas, vistos pelo autor como inerentes e
comuns a qualquer atividade prtica de interao humana, que exigem uma teorizao, e alguns
conceitos propostos pela teoria do jogo social, concebida por Matus, com o intuito de elevar a
qualidade da prtica horizontal e evitar a improvisao.

LOS DOCE PROBLEMAS DE LA PRACTICA HORIZONTAL
PROBLEMA CONCEPTOS
1- Comprender la realidad global desde adentro,
como actor participante en un juego.
ACTOR, SITUACIN, JUEGO SOCIAL,
PRODUCCIN SOCIAL, ACCIN SOCIAL.
2- Comprender el papel del lenguaje en la accin
prctica.
ACTO DE HABLA, CONVERSACIONES.
3- Identificar y analizar problemas
cuasiestructurados.
MALESTAR, PAISAJE SOCIAL, PROBLEMA
CUASIESTRUCTURADO.
4- Identificar posibilidades de accin. JUEGO NEBULOSO, CREATIVIDAD, JUEGO
LIBRE ABIERTO.
5- Evaluar posibilidades tcnicas de accin. EFICIENCIA Y EFICACIA TCNICA O
DEPARTAMENTAL, VECTOR DE RECURSOS
ESCASOS.
6- Evaluar viabilidad de la accin. ESTRATEGIA, TCTICA, REFORMA Y
REVOLUCIN DEL JUEGO.
7- Lidiar con la incerteza y las sorpresas. INDETERMINISMO, INCERTIDUMBRE DURA,
SORPRESAS.
8- Ejercer el juicio humano para evaluar la
conveniencia de las posibilidades.
JUICIO HUMANO, VALOR DE UN
PROBLEMA, INTERCAMBIO DE PROBLEMAS.
9- Experimentar y ensayar para simular la realidad
antes de actuar.
SIMULACIN HUMANA, CONFIABILIDAD DE
UNA APUESTA.
10- Acompaar el impacto de la accin sobre la
realidad y corregir desviaciones.
MONITOREO DE GESTIN.
11- Organizarse para la accin. JUEGO MACROORGANIZATIVO,
ORGANIZACIN.
12- Explorar el futuro para fundamentar la accin
presente.
APUESTA ESTRATGICA, PLANIFICACIN
ESTRATGICA, CREACIN DEL FUTURO.
Fonte: MATUS (2000: 35-36).
101
O padro explicativo da teoria social tradicional, seguindo as cincias naturais, baseia-
se em uma observao objetiva da realidade a partir de fora. Essa explicao assume uma
relao fria entre o sujeito observador e o objeto observado, desconhecendo a complexidade da
interao humana. J a ao prtica realizada no jogo social a partir de dentro, atravs da
interao entre jogadores e jogadas
107
. Em la accin social siempre hay una relacin entre sujetos
que genera una interaccin entre ellos. (...) La eficacia de mi accin no es absoluta es relativa a la
accin del otro (MATUS, 2000: 40).
De forma sinttica, Matus afirma que a perspectiva do cientista clssico, baseada na
prxis vertical, possui como caractersticas principais: o determinismo
108
; a desconsiderao das
subjetividades; a compartimentalizao vertical das cincias; a explicao nica da realidade
atravs de diagnstico; a considerao da sociedade como um objeto sem atores
109
ou como um
sistema manipulvel. Para os deterministas, o homem no tem a liberdade de criar o seu futuro.
Matus (2000) entende que a rigidez dessas idias infensa complexidade e nebulosidade da
prxis social. Em contraponto, prope a perspectiva do ator que protagoniza o jogo social, baseada
na prxis horizontal, ou seja, prope uma teoria da ao social.
Entendendo o jogo social como a arena onde ocorre a prtica poltica e se exercita o
governo, constata-se que ele se apresenta como um meio conflitivo, competitivo e/ou cooperativo.
A perspectiva proposta pretende enfatizar a relao entre sujeitos e os problemas da interao

107
La palabra accin merece un examen. De su significado impreciso nacen muchas confusiones. Por de pronto,
conviene distinguir entre la accin instrumental, tpica de la aplicacin de las ciencias naturales, que establece una
relacin entre sujeto explicante y objeto explicado, y la accin social, que implica la interaccin entre dos o ms
sujetos o actores de un juego (MATUS, 2000: 40).
108
No determinismo cientfico, a estrutura do mundo segue leis nicas e precisas, o sistema fechado, de modo que
o futuro pode ser calculado racional e antecipadamente. Admite um s resultado possvel. A certeza indeterminstica
define um espao de resultados possveis.
109
A teoria do jogo social procura superar o conceito de agente e aprofundar o conceito de ator social. Para Matus
(2000), um ator deve ser entendido como um produtor e um produto social. uma fenoestrutura social, cujos
102
social; a legitimao das incertezas, da subjetividade e da criatividade; a explicao da realidade a
partir da observao dos vrios atores participantes do jogo; a substituio do conceito de
diagnstico pelo conceito de anlise situacional
110
, a identificao de problemas sociais, que so
sempre quase-estruturados, ou seja, relativos a um jogador, podendo, ao mesmo tempo,
representar uma ameaa para alguns atores e, por outro lado, uma oportunidade para outros
(MATUS, 2000).
No espao social, assim, no haveria uma ordem determinstica, sendo o lugar de um
jogo aberto e criativo. Desse modo, pode o homem, com algumas restries, criar o seu futuro,
mesmo que no possa escolher as circunstncias dessa ao criadora, ou seja, o contexto.
Matus (2000) acrescenta que a ao social orientada e motivada por um sentido
(racional ou passional) e executada mediante uma causalidade. As relaes causais so
independentes de nossa vontade, j as conexes de sentido representam o porqu da ao, ou seja,
a vontade e o motivo dos atores; logo, para compreender a realidade, necessrio compreender
tanto as causas como os sentidos. Interessam, assim, teoria da ao social, os valores, as
tradies, o juzo analtico e o juzo intuitivo, diferentemente das consideraes da ao
instrumental, prpria das cincias naturais. Dessa forma, nas cincias sociais seria de suma
importncia identificar quem atua e por que atua, considerando que os resultados dependem, em
parte, do ator que os produz e dos atores afetados. Dever-se-ia levar em conta que os valores e as
motivaes esto por trs da ao.
Matus estabelece uma diferenciao entre o chamado clculo paramtrico e o
clculo interativo. O clculo paramtrico seria o clculo da continuidade, que estabelece uma

recursos pessoais podem ser sintetizados nos seguintes vetores: vetor de personalidade; vetor de valores; vetor de
capacidades cognitivas; vetor de motivaes.
103
projeo nica sobre o futuro, no havendo criatividade, nem incerteza. Ao contrrio, o clculo
interativo seria um conceito relevante para o entendimento da ao social, sendo um modo
distinto de explorar o futuro.
El clculo interactivo (...) asume a plenitud el concepto de accin social, como
una relacin entre actores en un juego, se basa en el reconocimiento del otro. (...)
Como seala Clausewitz, la accin ms eficaz de un actor no depende solamente
de lo que cada jugador hace, sino adems de la accin anterior y posterior del
otro. De este modo, los jugadores pierden el control absoluto de la eficacia de sus
jugadas y pasan a depender de la dialctica del juego (MATUS, 2000: 124).
O clculo paramtrico vlido em sistemas repetitivos que podem ser controlados por
um planejamento normativo e determinista. Os processos criativos exigem um planejamento mais
complexo relacionado diretamente ao clculo interativo e sua incerteza intrnseca.
Nas situaes de conflito, prprias do jogo social, a deciso tomada por um ator, com
o intuito de atingir o seu objetivo, depende das decises desconhecidas dos outros participantes do
jogo. H uma incerteza inevitvel sobre o plano de ambas as partes
111
. A eficcia do plano de um
jogador depende do plano do outro e vice-versa. Assim, o ator social joga baseado no clculo
interativo que prprio de sistemas abertos a muitas possibilidades, ou seja, de um sistema
criativo. Na vida cotidiana h uma combinao de criatividade com incerteza. A incerteza refere-
se, sobretudo, aos eventos de ocorrncia possvel e s probabilidades de ocorrncia de tais
possibilidades
112
(MATUS, 2000).
Importante esclarecer alguns pontos sobre a idia de jogo, sempre presente nas obras
de Matus. O jogo, segundo o autor, pode apoiar o plano de cada um. uma tcnica de simulao

110
Esse conceito ser discutido posteriormente, no sub-item 3.3.2, deste Captulo.
111
Conviene recordar que la certeza no es siempre un atributo de la mejor decisin. Una jugada incierta con
resultados probables y brillantes puede ser mejor que una jugada cierta con resultados mediocres (MATUS, 2000:
99).
104
social, que visa a tratar do clculo interativo em processos criativos, no repetitivos e no regidos
por leis de comportamento que permitam predizer os movimentos e suas conseqncias.
La tcnica de juegos o simulacin humana no es una herramienta que surgi y
evolucion desde las ciencias o la teora hacia la prctica. Por el contrario, viene
desde la prctica hacia su desarrollo como tcnica. Por consiguiente, su
fundamento terico es dbil y su validez como experimentacin social simulada
no est bien probada ni fundada. Esto hace que la tcnica de juegos sea, por
ahora, una herramienta poderosa, pero tambin peligrosa para aquellos que no
estn conscientes de sus debilidades (MATUS, 2000: 135).
No jogo social, como em outros tipos de jogos, h competio, cooperao e conflito
entre os jogadores. Entretanto, um tipo especial de jogo. Tem algumas caractersticas comuns
com os jogos desportivos, porm, segundo Matus (2000), apresenta poucas semelhanas com a
Teoria dos Jogos de von Neumann y Morgenstern, j que essa teoria lida com a interao humana
como se fosse um problema bem-estruturado, em que as possibilidades e probabilidades so
conhecidas. Logo, se nos sistemas criativos, tpicos dos jogos sociais, os homens lidam com
problemas quase-estruturados
113
, torna-se bvia a diferena entre os jogos matemticos e os
sociais.
O jogo da produo social tem algumas regras que Matus (2000) denomina de
genoestruturas e que representam um produto social. Da mesma forma, cada ator
114
do jogo
denominado de fenoestrutura humana que se determina por um vetor de atributos acumulados.
Nesse sentido, a personalidade, os valores, as capacidades, os recursos e as motivaes, que

112
A possibilidade enumerativa e qualitativa. A probabilidade a possibilidade quantitativa da ocorrncia de um
evento e no existe sem referncia possibilidade. A mxima incerteza acontece quando h dvidas sobre as
possibilidades e as probabilidades.
113
A expresso quase-estruturado significa mais ou menos estruturado, estruturado em parte ou deficientemente
estruturado (MATUS, 1993: 182).
114
O ator deve ser entendido como um jogador criativo, situado dentro do jogo (MATUS, 2000).
105
expressariam em conjunto as acumulaes ou atributos acumulados de um ator, condicionam a
produo das jogadas
115
. Logo, as fenoestruturas condicionam a capacidade de produo.
O grande jogo social, segundo Matus (2000), composto por nove jogos paralelos,
mas inter-relacionados
116
, no se dividindo em compartimentos excludentes, seno em lgicas de
jogo superpostas. cumulativo e contnuo. Cada momento do jogo uma situao, que distinta
para os diversos jogadores, ou seja, as vises so distintas sobre a evoluo do jogo e sobre os
problemas que o mesmo apresenta. Lida-se, constantemente, com a incerteza dura que
qualitativa e quantitativa, permitindo apreciar somente parcialmente as possibilidades e impedindo
a fixao de probabilidades objetivas. Nesse jogo, as condies iniciais no so vlidas para todos,
o que o torna desigual, ao contrrio dos jogos desportivos que partem de uma condio de
igualdade.
Alm disso, os atores do jogo social lidam com ameaas, oportunidades e problemas.
As ameaas se traduzem pelo risco de perder vantagens ou conquistas j acumuladas. As
possibilidades abertas pelo jogo e que podem ser aproveitadas ou no, so chamadas de
oportunidades
117
. Deve-se considerar, contudo, que uma oportunidade pode ser, ao mesmo tempo,
um problema e seu inverso, em outras palavras, uma oportunidade para um pode ser um problema
para outro. Matus define problema como uma discrepncia entre o ser (ou a possibilidade de ser),

115
As jogadas, produo ou fluxos indicam as aes realizadas pelos atores (MATUS, 2000).
116
Os jogos que compem o grande jogo social, segundo Matus (2000) so: o jogo poltico, que produz, distribui e
concentra o poder poltico; o jogo econmico, no qual se disputa e se distribui o poder econmico; o jogo da vida
cotidiana, em que se distribui a qualidade de vida e o poder comunitrio; o jogo pessoal; o jogo comunicacional, no
qual se realiza o apoio aos outros jogos no plano do entendimento e da comunicao entre os jogadores; o jogo
macroorganizativo, cuja funo produzir a ao organizativa institucional; o jogo dos valores, que representa a
conscincia de todos os jogos, ou seja, o capital tico, esttico e emocional sobre os quais giram os outros jogos; o
jogo das cincias; o jogo da natureza, onde opera o poder da natureza.
117
Percebe-se, aqui, o aparecimento da mesma linguagem e, apesar da retrica sofisticada, das mesmas idias
presentes na escola do design de formao estratgica desenvolvidas no final da dcada de 1950 e incio da dcada
de 1960, cujo impulso veio de um grupo da Harvard Business School. Para maiores detalhes sobre a escola do
design, ver o Captulo 3, desta tese.
106
e o deve ser, discrepncia essa que um ator encara como evitvel e inaceitvel
118
(MATUS,
1997a: 259).
Matus conclui:
A teoria do planejamento situacional a teoria de um jogo, no no sentido
matemtico da teoria dos jogos, mas no sentido de kriegspiel (jogo de guerra),
como assinala corretamente o professor Noel Mc Ginn, da Universidade de
Harvard. (...) o problema do plano consiste em que cada fora deve vencer a
resistncia ativa e criativa do oponente para poder alcanar sua situao-objetivo.
Conseqentemente, cada jogador deve desenhar uma estratgia e uma ttica para
construir a viabilidade de seu arco direcional. (...) se o processo avana na direo
desejada pela fora A, ele se afasta da situao-objetivo da fora B. Por isso, o
que construo de viabilidade para uma fora destruio de viabilidade para
seu oponente (MATUS, 1997a: 171-172).
Segundo Carlos Matus (2000), o pensamento cientfico avanado contemporneo
reconhece que os processos, em geral, seguem um padro no determinstico. A partir dessa
considerao, critica a teoria econmica que, para ele, est, aparentemente, fundada como uma
cincia social, mas que no representa a complexidade do jogo social, tratando de sistemas
fechados, atravs do paradigma determinista. Si el mundo es indeterminstico como sostiene
Popper, y tambin la teora PES, las ciencias definidas con criterios determinsticos significaran
una renuncia a comprender el mundo (MATUS, 2000:173). Assim, o aspecto econmico
importante na prtica social, mas no tudo.
Nesse sentido, Matus sustenta que a teoria econmica se baseia nos seguintes
supostos: uma cincia vertical que impe suas fronteiras, excluindo outras dimenses, como a

118
Com relao aos problemas, Matus aponta alguns elementos conceituais: i. um problema relativo posio de
um ator; ele no definvel como algo absoluto; ii. Um problema atual se constitui uma discrepncia entre o ser e
o deve ser , e potencial se surge se uma discrepncia entre a possibilidade de ser e o deveria ser; iii. Um
problema considerado inaceitvel por um ator se este atribui valor ou interesse positivo sua eliminao; iv. Um
problema terminal se constitui uma realidade insatisfatria de contato direto ou frontal com os atores saciais, e
intermedirio quando tais atores so afetados por realidades das quais no tm conscincia ou com as quais no tm
uma relao direta; v. um problema tido como evitvel, isto , como manifestao de causas identificveis e
eliminveis, se a natureza das causas indica a dificuldade de solucion-lo (MATUS, 1997a: 259, 260).
107
dimenso poltica; segue leis e desconsidera a criatividade; sua potncia depende de sua
capacidade de predio do futuro; estabelece relaes do homem com as coisas e no se refere s
relaes entre os homens, no explorando o mundo interno humano; seu mtodo de investigao
similar aos mtodos das cincias da natureza, no considerando as diferenas entre cincias
naturais e sociais (MATUS, 2000: 187).
Uma das crticas de Matus teoria econmica recai sobre as muitas solues
inadequadas e custosas dadas aos problemas reais, fato que ele relaciona, sobretudo,
desconsiderao e falta de anlise do intercmbio de problemas com os outros departamentos
das cincias, especialmente as relaes com o jogo poltico, e despreocupao com a teoria da
ao humana e suas complexidades.
A complexidade da teoria social deve-se, em grande parte, sua relao com os
processos criativos e considerao do mundo interno do homem. Se, de acordo com o
positivismo lgico, um enunciado s racional ou cientfico quando verificvel na observao
emprica, contraditoriamente, os juzos de valor que esto por trs da conduta humana, como
conexes de sentido, no podem ser ignorados e declarados insignificantes para as cincias. El
criterio de verificacin para declarar verdadera o falsa una teora es un criterio que se refiere solo a
una parcela del conocimiento humano. Los valores y las ideologas no son ni verdaderas ni falsas,
pero ello no los hace menos relevantes para la prctica social que las aserciones falsables
(MATUS, 2000: 178).
Ainda que atuantes em um mesmo jogo social, os atores vivem realidades diferentes.
Um problema para um pode ser um bom negcio para outro. As diferenas e desigualdades so
inerentes ao jogo social, principalmente ao se considerar as relaes de conflito e cooperao entre
108
os jogadores. Cada um est marcado por sua experincia, formao intelectual e intuitiva, pelo seu
trabalho, seu status social, seus hbitos.
No es posible apreciar la realidad del juego y anticipar el clculo de la eficacia de
las jugadas slo con el soporte de las ciencias tradicionales verticales, cuya
herramienta bsica es el juicio analtico departamentalizado. Es necesario
desarrollar el juicio analtico horizontal de las ciencias de la accin y
complementarlo con el juicio intuitivo. Esa combinacin produce un juicio cuasi-
racional que hemos llamado juicio tecnopoltico o razn tecnopoltica. (...) Esta
argumentacin no puede entenderse como una apologa de la intuicin. Es una
argumentacin en favor de no menospreciar la intuicin, sobre todo en un mundo
demasiado influido por los barbarismos cientficos que surgen de las ciencias
verticales (MATUS, 2000: 200, 201).
Diante dessas premissas, o mundo no deve ser ajustado a uma explicao terica
simples. A complexidade da realidade deve ser respeitada. Com essa inteno, Matus (2000)
afirma buscar um conceito mais amplo que abra espao para os processos criativos, negando a
concepo das cincias determinsticas.

3.3.2- O conceito de situao e de estratgia
Para Matus (2000), a teoria da ao exige uma teoria das situaes
119
. Ele destaca que
o investigador cientfico, geralmente, tem como interesse a compreenso do mundo, sem relao
com a ao. Alm disso, sua compreenso se restringe a uma parcela da realidade, um recorte que
objeto da cincia. Desse modo, o cientista no um ator direto da transformao social,
diferentemente do dirigente poltico que atua no jogo em papel protagnico, no se limitando
simples observao. Contudo, por muitas vezes, seu modo de compreender para atuar carece de

119
El concepto de situacin tiene antecedentes ilustres. Gramsci desarrol un anlisis de las correlaciones de fuerzas
y de los conceptos de estrategia, tctica y plan estratgico. (...) Podra decirse que en Gramsci el concepto de
situacin no est limitado a una explicacin del presente sino que tambin es una categora para concebir el futuro,
explicar el pasado, entender la historia y construir el futuro (MATUS, 2000: 141).
109
objetividade, capacidade e juzo analtico, prprios do cientfico. Acaba dominado pela
impacincia da ao. Aqui, volta-se questo da separao entre poltica e cincia.
Com base nessas idias, algumas diferenciaes so estabelecidas entre o diagnstico
e a anlise situacional. O diagnstico impessoal, no necessitando da identificao do autor que
explica. Ele vale pelo seu rigor como investigao cientfica, pelos mritos de sua proposta, no
por quem diagnostica. A anlise situacional, ao contrrio, sendo uma explicao prtica prpria
de um ator no jogo social, s tem valor pelo autor da fala. Lo que vale de la explicacin
situacional es quin lo dice, aunque lo que diga tenga poco o ningn valor cientfico. Vale,
porque tiene valor poltico, y quin lo dice fundamenta su accin en ese dicho (MATUS, 2000:
142).
Assim, entende-se o diagnstico como um monlogo que desconsidera a existncia
do outro e que elaborado sem qualquer compromisso com a ao. J a apreciao situacional
um dilogo entre atores, ou seja, h uma considerao da interao humana, tanto em casos de
conflito como de cooperao e, assim, o clculo interativo ganha destaque na tentativa de
conhecer as motivaes e possveis aes do oponente. Nesse sentido, a teoria das situaes
procura diferenciar as explicaes segundo seus autores, ao invs de se prender a uma nica
explicao verdadeira.
Segundo Matus (2000), as cincias tradicionais denominam de diagnstico a
explicao da realidade baseada em normas de objetividade e rigor. No planejamento normativo
tradicional a palavra diagnstico significa a explicao que fundamenta o plano. De acordo com o
autor, a palavra a mesma, mas seu uso deve ser diferenciado.
110
Es um trasplante indebido sin las debidas interfaces entre dos juegos distintos y
paralelos: El Juego de las Ciencias y el Juego Poltico en el gobierno. (...) En el
Juego de las Ciencias ese diagnstico es uno y nico, si pretende ser riguroso.
En ese caso, sin mayor reflexin, la palabra riguroso parece sinnimo de
objetivo. Pero, en el Juego Poltico, la fuerza o el actor que planifica est dentro
del sistema planificado y ste contiene adems oponentes con capacidad de
explicar y planificar segn sus propios intereses. Resulta evidente que pueden
existir varios diagnsticos sobre una misma realidad, porque tal objetividad pura
es imposible en un juego conflictivo. Esa subjetividad existe, es inevitable (...).
Si el diagnstico ignora o amputa las subjetividades, no puede ser riguroso. Un
modelo terico slo puede y debe simplificar la realidad, pero no puede
amputarla. (...) Por conseguiente, el diagnstico no puede ser, al mismo tiempo,
nico, riguroso y objetivo. Aqu es donde aparece la necesidad de la explicacin
situacional (MATUS, 2000: 150).
Matus (2000) utiliza-se das idias de pensadores como Heidegger (1927), Sartre
(1943), Gadamer (1975) e, principalmente, Ortega e Gasset (1936) na elaborao do conceito de
situao
120
. Parte do princpio de que a teoria da ao exige uma teoria das situaes e de que o
homem de ao no um acadmico ou um intelectual, nem est guiado por razes cientficas.
Na verdade, esse mesmo homem complementaria seu juzo analtico dbil com seu juzo
intuitivo. Dessa forma, sua ao jamais poderia basear-se em diagnsticos (MATUS, 2000).
La capacidad de Ortega y Gasset para comprender la insuficiencia de la
reflexin cientfica en la comprensin del mundo real es notable. Ortega destaca
la razn vital, que es situacional, por encima de la razn abstracta, que podemos
entenderla como una razn cientfica (MATUS, 2000: 143).
Matus sintetiza como segue as principais idias de Ortega que utiliza:
a) a situao uma imposio ao ator social;
b) a ao no tem significado fora da situao;
c) explicar algo dialogar com a situao; o diagnstico um monlogo;
d) a histria est presente na situao;
e) no h ao na distncia; atua-se apenas no presente (MATUS, 1997a: 208).
A partir dessas idias, Matus conclui que se pode pensar a dinmica do jogo social
como uma trajetria de situaes e que os jogadores podem tentar criar novas situaes visando

120
La idea de estar envuelto en una situacin, de ser y hacer en una situacin, junto con conocer y explicar desde
dentro o desde una situacin, es una aportacin de pensadores como Heidegger (El Ser y el Tiempo, 1927), Sartre
(El Ser y la Nada, 1943), Gadamer (Truth and Method, 1975) y Ortega y Gasset (Historia como Sistema, 1936)
(MATUS, 2000: 142).
111
a alguma situao-objetivo. Assim, possvel planificar situaciones, no para predecir el
futuro, sino para luchar por crearlo. El hombre de accin necesita planificar situaciones
(MATUS, 2000: 146).
Em sentido amplo, o termo situao pode ser entendido como uma apreciao do
conjunto, como categora integradora de los distintos aspectos y regiones de la realidad social o
de una formacin social em um momento determinado (MATUS, 1981: 02); ou ainda,
Una situacin es una distincin hecha por un actor en relacin con su accin en
el juego social. De esta forma existen muchas maneras para distinguir una
situacin, con sus fronteras difusas, del contexto que slo nos interesa como tal.
La situacin, as definida, constituye un espacio de produccin social donde
nosotros jugamos un papel al igual que nuestros oponentes, y donde todo lo que
all ocurre en trminos de produccin social depende de nosotros y ellos, en
interaccin con el entorno que nos envuelve a ambos (MATUS, 2000: 149).
De forma simplificada, poderia ser dito que o conceito do termo situacional estaria
ligado idia de relao entre sujeitos, ou seja, deve-se reconhecer a existncia do outro e, assim,
entende-se que h mais de uma explicao possvel e verdadeira sobre uma mesma realidade.
Para uma explicao completa dessa realidade fundamental considerar o papel dos outros atores
e procurar entender a explicao de cada um. Dessa maneira, o poder passa a ser um recurso
escasso, porque o outro tambm tem poder e o plano passa a trabalhar e a considerar as incertezas
(a realidade mutvel e as explicaes dos diversos atores sociais sobre ela so diferenciadas).
Deve-se destacar que cada explicao depende de quem explica, para qu explica, de
que posio explica e para quem explica (MATUS, 1993). Assim, a situao seria um espao de
produo social onde cada um desempenha um papel e onde tudo o que acontece depende de
todos os jogadores, em interao com o cenrio
121
que os envolve.

121
O cenrio deve ser entendido, aqui, simplesmente como pano de fundo da cena ou como entorno (MATUS, 1993).
112
A situao a explicao da realidade, elaborada por uma fora social em
funo da sua ao e da sua luta com outras foras sociais. Ela se refere ao ator
da explicao, seus oponentes e aliados, suas aes, s aes de seus oponentes e
aliados, assim como realidade social construda no processo social. Essa
realidade apresenta-se como dada num certo momento da formao social, mas
produto da luta constante por manter, reproduzir e transformar o sistema. Esta
explicao situacional alternativa ao conceito tradicional de diagnstico (...)
(MATUS, 1993: 219).
Ressalta-se que, de certa forma, toda explicao situacional incompleta, j que seria
impossvel apreciar a realidade a partir dos pontos de vista de todos os jogadores relevantes.
Assim, todo jugador explica com um cierto grado de ceguera situacional (MATUS, 2000:
160). Contudo, segundo Matus (1993), o diagnstico seria ainda menos rigoroso, j que cego
sua prpria cegueira.
A partir dessas consideraes, Matus enumera algumas das caractersticas que
confeririam superioridade explicao situacional. Primeiramente, uma explicao ativa, pois
feita pelo ator envolvido na ao. auto-referencial, j que se realiza para servir ao propsito
definido e ao ponto de vista do ator. policntrica, porque o ator que explica deve considerar a
auto-referncia do outro. uma explicao dinmica, a partir do momento em que tenta captar a
realidade como um processo mutante, relacionando-a com seu percurso histrico. totalizante,
pois compreende as vrias dimenses da realidade, referindo-se a um momento do processo de
produo social (MATUS, 1993: 220).
Convm, por fim, determinar o conceito de estratgia abordado por Matus em suas
obras. Para o autor, o termo estratgico deve ser entendido como um modo de vencer num jogo
dialtico (MATUS, 1993: 193), ou seja, a estratgia refere-se ao que importante para superar a
oposio de outros jogadores no sistema social. Destaca-se, aqui, a necessidade de se preocupar
com a articulao do que importante hoje com o que ser importante no futuro. De forma
resumida,
113
Ttica o uso ou aplicao de recursos escassos, visando uma mudana
situacional imediata. Estratgia o uso ou aplicao da mudana situacional
visando a alcanar a situao-objetivo. Desta forma, o encadeamento de
operaes tticas constri a viabilidade da estratgia. A estratgia e a ttica
desenvolvem-se entre oponentes historicamente situados que, por serem atores
criativos, no podem enumerar exaustivamente seus planos possveis e,
conseqentemente, tentam resolver um problema quase-estruturado ( MATUS,
1993: 195).

3.3.3- O Planejamento Estratgico Situacional: o mtodo
O planejamento, segundo Matus (1993), deve ser entendido como a constante
articulao da estratgia e da ttica, que so elementos fundamentais em um sistema onde outros
sujeitos planejam e cada um possui objetivos distintos, gerando, muitas vezes, uma relao de
foras. Para alcanar uma situao-objetivo torna-se necessrio vencer a resistncia do oponente
ou obter a sua cooperao. O plano, assim, envolveria conflito e/ou cooperao.
Partindo-se da explicao situacional, cada ator distingue e seleciona problemas numa
perspectiva particular, ou seja, distinta da do outro e, ento, desenvolve aes para alcanar as
mudanas intencionadas. Dessa forma, no centro do plano esto os problemas e as operaes para
enfrent-los. Na verdade, esse enfrentamento poderia ser entendido como um processo de
intercmbio de problemas.
Em se tratando de um jogo social, o clculo interativo seria imprescindvel, j que a
eficcia da ao de um jogador depende das aes do outro. Nesse sentido, atravs do clculo
interativo deve-se buscar desvendar o cdigo operacional do oponente, o qual passaria a
conduzir os clculos sobre a sua estratgia.
Matus (1993, 2000) entende que a simulao de cenrios pode contribuir para a
explorao do futuro e para o enfrentamento das inmeras possibilidades incertas, tpicas de um
114
processo criativo e nebuloso. A tcnica de cenrios baseada na idia de que o jogador escolhe
seu plano, mas no o contexto em que deve coloc-lo em prtica. Assim, o cenrio poderia ser
traduzido como a circunstncia, como algo que se encontra fora do controle do ator, ou seja, o
ator no pode escolher o cenrio.
Nesse sentido, o conceito de cenrio no deve ser confundido com o conceito de
alternativa. A alternativa simplesmente uma opo, algo que se pode escolher. O cenrio,
diferentemente, composto no s por opes, mas tambm por variveis que no so passveis
de escolha. No Planejamento Estratgico Situacional essa tcnica deve ser utilizada com a funo
de incorporar as variveis no controlveis ao clculo do plano.
Algunos confunden los escenarios de planificacin, que son herramienta contra
la incertidumbre, con los escenarios de prospectiva, que son para explorar
caminos inditos y elegir un camino. Carentes de esa distincin, piensan que se
puede elegir un escenario. Basta con pensar que ello significa elegir las
circunstancias, para comprender el error. No se puede elegir un escenario de
planificacin, porque se compone de opciones, variantes e invariantes, y slo
podemos elegir las opciones (MATUS, 2000: 89).
Destaca-se que entre a situao-inicial e a situao-objetivo h vrias trajetrias
possveis e incertas a se seguir. Diante da incerteza, surge a importncia do clculo que deve
preceder e presidir a ao dos jogadores.
O clculo sobre o futuro, na viso de Matus (1993), deve ser realizado,
incessantemente, antes da atuao. Deve ser entendido, contudo, como um meio que garanta
racionalidade ao clculo sobre as decises presentes. Importante esclarecer que o objetivo do
planejamento o presente e no o futuro. Por isso, o clculo sobre o presente deve ser dominante
no plano da ao que intenciona a mudana situacional. A idia do autor resgatar o sentido
prtico do planejamento, centrando a ateno no processo de governo e planejamento.
115
Meu plano estar sempre pronto, mas estar sempre em processo de reviso. No
haver tempo para o plano-livro. Devo calcular rapidamente e com capacidade
de antecipar a mudana situacional real. Esse clculo deve ser um processo
incessante e permanente de pr-alimentao do futuro e de retroalimentao do
passado recente. Assim, meu plano se parece mais com a estratgia num jogo
que com um desenho normativo (...) No entanto, o plano tem muito de jogo e
tambm muito de desenho. um jogo em que cada um de ns deve desenhar o
objetivo que procura. Meu programa direcional meu desenho. Nele, preciso
minha situao-objetivo, os problemas que valoro na minha situao inicial e os
projetos de ao com que os enfrentarei (MATUS, 1993: 288).
Para Matus o plano deve ser um empreendimento de criao coletiva, em que se
valorize a criatividade e o compromisso (MATUS, 1993). Assim, deve ser democrtico e
descentralizado
122
; contudo, algumas regras devem ser estabelecidas para assegurar a coerncia
global. Da surge um dilema apontado por Matus (2000): as regras do jogo social definem
espaos de liberdade e espaos de igualdade, regulando a relao entre os indivduos e,
conseqentemente, restringindo a liberdade individual e gerando a possibilidade de desigualdade
entre os jogadores, j que os mais fortes usam a liberdade produzindo desigualdades; se em um
sistema democrtico almeja-se o mximo grau de liberdade compartilhado para todos, entra-se
em contradio com a aspirao social de igualdade. El mximo de libertad individual es
incompatible con el mximo de igualdad. La conciliacin de ambos propsitos es la funcin ms
importante de las reglas de convivencia (MATUS, 2000: 219). Geralmente, sacrifica-se algo de
cada propsito (liberdade e igualdade) na regra poltica determinante do sistema social. Esse
dilema definiria o grande intercmbio de problemas que caracteriza a estrutura do jogo social.



122
No es posible resolver los problemas monopolizando y centralizando su anlisis. Debemos elevar masivamente
la capacidad de la poblacin para analizar sus propios problemas.Ello facilita la asimilacin de las medidas
adecuadas para enfrentar los problemas que exigen sacrificios. La poblacin rechaza los sacrificios impuestos que no
comprende, pero acepta los sacrificios que ella misma califica como necesarios y justos (MATUS, 2000: 233).
116
3.3.4- Distines entre o Planejamento Normativo e o Planejamento Estratgico Situacional
Para compor seu modelo de planejamento, Carlos Matus (1981, 1984, 1993, 1997a)
faz inmeras distines entre o Planejamento Tradicional ou, como chamado por ele, Normativo,
e o Planejamento Estratgico que prope. Acredita, porm, que todo plano tem tanto um aspecto
normativo quanto um aspecto estratgico que, nesse sentido, no so opostos e sim
complementares. A principal crtica que faz ao planejamento tradicional por acabar tornando-se
pura norma, estabelecendo uma diviso da realidade entre os aspectos polticos e econmicos, ao
apresentar um enfoque principalmente econmico, constituindo um discurso baseado no que
deve ser sem integrao e relao direta com a prtica e com as aes e decises concretas e
possveis. Assim, a norma teria sua origem no necessrio, diferentemente do estratgico que se
originaria na construo do possvel. Contudo, ressalta-se que as mudanas no jogo que hoje
parecem impossveis s se realizam no futuro quando se faz, hoje, o que possvel. Para Matus, o
procedimento normativo e o procedimento estratgico devem buscar uma convergncia do deve
ser e do pode ser.
Ao propor, em seu mtodo, o clculo interativo em situaes conflituosas, tpicas do
jogo social, Matus questiona e critica o que chama de clculo unilateral realizado no
planejamento normativo, sem a considerao da existncia de oponentes que tambm planejam.
Ainda com relao s crticas ao planejamento tradicional, confronta a teoria das
situaes e a considerao da totalidade social fundamentais para a ao, com o clculo
econmico-social que incide apenas em parcela dessa totalidade. Por fim, acrescenta:
Pode-se acusar o planejamento normativo de insinceridade, porque ele oculta a
ambigidade inconsistente de sua resposta pergunta: caso se faa tudo o que
est anunciado no plano-livro, os objetivos sero alcanados? Mais ainda, a
117
causa principal do no-cumprimento dos objetivos no est no no-cumprimento
dos planos, mas no fato de que eles no conduzem aos objetivos que declaram
(MATUS, 1997a: 563).
Segundo Matus (1981, 1982, 1993, 1997a), as estratgias de desenvolvimento,
sobretudo no caso dos pases menos desenvolvidos, devem propor mudanas situacionais
significativas e, em alguns casos, transformaes profundas. Essas transformaes somente
podero se concretizar atravs de um processo de luta, que abrange desde o conflito poltico entre
governo e oposio ou no interior de uma fora social at o extremo da guerra revolucionria. E
nesse caso, o planejamento normativo parece inoperante, ou seja, se pode ser vlido em situaes
onde predomina o consenso entre as diversas foras sociais ou em situaes de poder absoluto,
apresenta-se incompleto e incapaz de atuar em situaes de conflito. Da a necessidade de buscar
um enfoque que integre o poltico e o econmico como aspectos de uma totalidade situacional,
que articule o normativo e o estratgico e que reconhea a existncia de oponentes em conflito
que lutam pela viabilizao de projetos distintos e/ou contraditrios.
A metodologia proposta no Planejamento Estratgico Situacional vlida, de acordo
com Matus (1993), quando se considera a existncia desses oponentes em luta e a presena de
atores no homogneos no jogo social; quando foras sociais significativas atuam com a inteno
de transformar o sistema; quando se busca mais que conquistas econmicas e percebe-se que o
planejamento econmico, somente, ineficaz, o que conduz necessidade de integrao ao
planejamento poltico. Dessa forma, o autor aponta para a necessidade de re-valorizar a idia de
planejamento como instrumento de governo, abandonando as prticas puramente normativas e
economicistas de planejamento.
A prxis a partir da qual foi inicialmente teorizado este enfoque metodolgico
foi a tentativa de transformao social no perodo de Allende no Chile;
produziu-se ento um trplice divrcio entre o planejamento econmico
normativo (que ficou relegado a meras frmulas), a conduo econmica (que
118
imps autonomia em relao ao planejamento formal) e a conduo poltica (que
no considerou nem o planejamento formal nem as conseqncias da conduo
econmica). Foi esta experincia rica e frustrada que inspirou o livro
Planejamento de Situaes, enquanto enfoque de planejamento que pretende
integrar estes trs aspectos (MATUS, 1997a: 202).
Alm disso, de acordo com esse autor, o plano estratgico est ligado idia de
processo, que envolve discusso e anlise para escolher a direo a se tomar a fim de se
alcanar a mudana situacional desejada e para preceder e coordenar cada ao relevante. Assim,
diferentemente do normativo, no se constitui em um escrito pblico, mas necessita de constante
apoio de fluxos de informao, clculos tcnicos e polticos. Tambm deve contar com uma
permanente avaliao que dever adotar, como critrios de xito, o grau de avano na direo
correta e a economia de tempo (MATUS, 1981).
Outro ponto destacado por Matus que o plano normativo vem-se convertendo ms
en una obligacin poltica ante otros que en un instrumento interno de necesidad sentida para el
ordenamiento de la accin (MATUS, 1981: 29), motivo esse apontado como um dos causadores
da dissociao entre norma e prtica.
Diante das diferenciaes j estabelecidas, o autor conclui que o plano estratgico
deve assumir o papel de:
herramienta auxiliar del proceso sistemtico de anlisis y discusin que precede
y preside la accin. Las categoras de sus modelos no pueden ser puramente
econmicas ni limitarse a los aspectos medibles o cuantificables de los
problemas. Necesita tratar cada problema en su especificidad, sin caer en el
reduccionismo econmico. Los problemas educativos, de salud, econmicos,
regionales, de calidad de la vida, militares y de seguridad, etc., tiene su propia
especificidad, aunque naturalmente tengan un aspecto econmico. Por ello, la
planificacin estratgica utiliza la categora de situacin, que no obliga al
reduccionismo econmico. Cada problema puede ser tratado en su propia e
irreductible especificidad como un aspecto de la situacin. Tampoco puede el
enfoque estratgico ignorar la incertidumbre, desde el momento que lo poltico y
lo econmico son una unidad en la situacin donde luchan oponentes. Debe en
consecuencia tratar con opciones normativas y con variantes que cubran la
probabilidad de lo incierto. Por eso mismo, sus trayectorias tiene que ser
119
flexibles. Cada actor se encuentra frente a una red de caminos posibles y ningn
camino es recto sino de curso variable y zigzagueante, con avances y probables
retrocesos (MATUS, 1981: 30).
Partindo dessas premissas, percebe-se que Matus faz uma proposta bastante ampla e
complexa. Poderia ser dito, de forma mais simplificada, que o Planejamento Estratgico
Situacional, proposto pelo autor, uma ferramenta que busca auxiliar na organizao de
administraes pblicas. Surge como resposta necessidade de aumentar a capacidade de
governo e necessidade de propor fundamentos tcnico-metodolgicos adequados a sistemas
complexos. O mtodo baseia-se no entendimento de uma determinada realidade, com seus
problemas reais e suas possveis oportunidades, e em discusses e anlises, que devem servir de
apoio para a concretizao de aes que conduzam a uma mudana desejada. Todo o processo
deve, porm, ser flexvel, principalmente por se reconhecerem as incertezas provenientes de lidar
com opinies divergentes dos diversos atores sociais e do prprio futuro.
Com essas idias, Matus (1981, 1993) prope uma forma de planejar que,
fundamentada no conceito de situao, faa uma articulao entre o procedimento normativo e o
procedimento estratgico.
Baseando-se na afirmao de que todo planejamento tem como objetivo alterar uma
realidade detectada
123
na direo de uma meta social estabelecida, prope levar em considerao
trs aspectos interrelacionados: 1) situao inicial; 2) situao-objetivo; 3) projetos. Assim, o
plano parte do conhecimento de uma situao inicial que leva determinao de uma situao-
objetivo. A partir desses dois aspectos, os projetos so definidos, explorados e realizados a fim de
se alterar a situao inicial e de se alcanar a situao-objetivo, que deve ser um guia ou uma

123
Nota-se que num processo social contraditrio e conflitante a realidade consiste no apenas naquilo que eu creio
que , mas tambm naquilo que os outros crem que . Isto de importncia fundamental para o planejamento
120
referncia flexvel e mvel e no uma imagem rgida, podendo ser reatualizada e alterada, com
vistas ao seu prprio cumprimento, sempre que se mostrar necessrio (surgimento de novos
problemas, inviabilidade de certas solues, criao de novas possibilidades, etc.). Deve-se
destacar, neste ponto, que o Planejamento Estratgico Situacional se identificaria com a realidade
e giraria em torno de problemas. Matus aponta que no PES fala-se de processar problemas, o
que significa:
(1) explicar como nasce e se desenvolve o problema;
(2) fazer planos para atacar as causas do problema mediante operaes;
(3) analisar a viabilidade poltica do plano ou verificar o modo de construir sua
viabilidade;
e (4) atacar o problema na prtica, realizando operaes planejadas (MATUS em
entrevista a Huertas, 1996: 36).
Apresentam-se, a seguir, trs quadros nos quais o autor estabelece uma comparao
entre o procedimento normativo e o procedimento estratgico situacional.









estratgico, porque o clculo interativo exige tentar conhecer as motivaes e aes possveis do oponente, sendo
121
1 - O PLANEJAMENTO E O PLANEJADOR
PROCEDIMENTO NORMATIVO PROCEDIMENTO ESTRATGICO
1- Planejar estabelecer normas racionais e
coerentes sobre o futuro.
1- Planejar estabelecer um processo contnuo e
sistemtico de anlise e discusso para selecionar
uma direo que guie a mudana situacional e
produzir aes que construam viabilidade, vencendo a
resistncia incerta e ativa dos oponentes.
2- Este conceito de plano tende a formalizar-se em
um livro ou um documento e a criar oficinas de
planejamento com caractersticas de unidades de
investigao que formulam de forma muito lenta e
custosa cada plano.
2- Este conceito de plano tende a formalizar um
sistema peridico de discusso e anlise que precede
e preside a ao, apoiado por fluxos contnuos de
informao, clculo tcnico e clculo poltico. O
plano est sempre sendo feito e avaliado, porm
sempre h um plano.
3- Metas compatveis e consistentes. No h
oponentes, no h outros planos.
3- Metas conflitivas. Existem oponentes que so as
foras sociais em luta, cada uma com seus prprios
planos.
4- O planejador um tcnico a servio do poltico. 4- O planejador parte de uma fora social que
planeja. Todo ator planeja; todo aquele que planeja
parte integrante de um ator.
5- O critrio de xito: cumprimento das metas no
tempo planejado.
5- Avano na direo correta e economia de tempo.
Fonte: MATUS, Carlos (1981: 24; original em espanhol).





que elas no dependem da minha explicao situacional, mas da sua explicao (MATUS, 1993: 211).
122
2 - SOBRE A METODOLOGIA
PROCEDIMENTO NORMATIVO PROCEDIMENTO ESTRATGICO
6- Planejamento de medidas no marco dado pelos
objetivos polticos. Explicitao dos objetivos em
metas.
6- Planejamento de objetivos e medidas, assim como
do processo de criao de viabilidade s medidas e
aos objetivos.
7- A realidade um sistema controlvel a partir de
uma posio externa de poder do planejador. O
sistema econmico-social o objeto do
planejador.
7- A realidade um sistema complexo que se auto-
organiza, auto-regula e auto-planeja. O planejador
est no planejado e ali deve ganhar poder para
ampliar o mbito de sua ao planejada.
8- Separa o econmico do poltico. O
planejamento neutro em relao ao poltico.
8- O econmico e o poltico formam uma unidade. O
planejamento poltico, embora em alguns casos
ponha nfase no econmico.
9- Agentes econmicos como entes sujeitos a leis
decifrveis.
9- Foras sociais vivas que atuam com capacidade e
imaginao e surpreendem o planejador.
10- Cronologia rgida, cada meta tem dimenso e
data.
10- Cronologia flexvel. Critrio de economia do
tempo e oportunidade de ao. As metas no tm
data.
11- Ruptura entre histria (diagnstico) e plano. 11- O mesmo enfoque deve ser vlido para a anlise
do passado e o plano.
12- Planejamento mais pertinente reproduo e
reforma do sistema em condies de consenso ou
poder total.
12- Planejamento mais pertinente para tratar os
problemas da transformao social e as mudanas
conflitivas em situaes de poder compartilhado.
13- O plano um guia pblico de orientao. 13- O plano em parte pblico e em parte um guia
interno de ao.
Fonte: MATUS, Carlos (1981: 28; original em espanhol).

123
3 - AS CATEGORIAS E CARACTERSTICAS DE SUAS METODOLOGIAS
PROCEDIMENTO NORMATIVO PROCEDIMENTO ESTRATGICO
14- Sua metodologia utiliza as categorias bsicas
econmicas da Contabilidade Nacional que
resultam mais pertinentes a aspectos econmicos:
a velocidade de crescimento e o equilbrio de
balanas. A metodologia tende a ser independente
da discusso poltica do plano.
14- Sua metodologia uma ferramenta da discusso
poltica e se baseia em categorias compreensivas de
uma totalidade relevante para a ao societal. Busca
evitar o reducionismo econmico por meio da
categoria de situao.
15- Eliminao das incertezas. Se se produz A o
resultado B. S existem opes, no variantes.
15- Reconhecimento das incertezas prprias de se
tratar com oponentes e com o futuro. Existem opes
normativas e variantes para tratar a probabilidade do
incerto.
16- Trajetrias fixas e de curso estvel que
conduzam direto ao cumprimento dos objetivos.
16- Trajetrias flexveis e redes de trajetrias de
curso varivel e ziguezagueante, avanos e
retrocessos.
Fonte: MATUS, Carlos (1981: 30; original em espanhol).

3.3.5- O tringulo de governo
Uma idia bastante comentada nas obras de Matus refere-se ao denominado
tringulo de governo. Se o governo de situaes mostra-se, na viso do autor, indissocivel do
planejamento e da gerncia, necessrio ao governante um certo domnio terico sobre os
sistemas sociais. Assim,
O condutor dirige um processo para alcanar objetivos que escolhe e altera
segundo as circunstncias (seu projeto), superando os obstculos de maneira
no-passiva, mas ativamente resistente (governabilidade do sistema). E, para
vencer essa resistncia com sua fora limitada, o condutor deve demonstrar
capacidade de governo.
124
Governar, ento, exige a constante articulao de trs variveis: a) projeto de
governo; b) capacidade de governo; c) governabilidade do sistema (MATUS,
1997a: 59).
Essas variveis formariam o tringulo de governo e so dependentes umas das outras.
O projeto de governo pode ser entendido como as idias que um ator prope-se a realizar para
atingir seus objetivos. Esse projeto fruto das circunstncias, do interesse do governante e de sua
capacidade de governo (MATUS, 1997a).
Como governabilidade do sistema, entende-se a relao entre as variveis que o ator
controla e as que ele no controla no processo de governo. A maior governabilidade seria
proporcional ao nmero de variveis decisivas controladas. Logo, a governabilidade relativa a
um ator determinado, sua capacidade de governo e s propostas do seu projeto (MATUS,
1997a).
Por fim, fechando o tringulo, a capacidade de governo expressa-se na capacidade
de direo, de gerncia e de administrao e controle (MATUS, 1997a: 61). Os mtodos e
tcnicas de planejamento teriam o papel de alterar ou melhorar a capacidade governamental.

3.3.6- Os momentos de planejamento
H ainda outros conceitos, que devem ser tratados ao longo da produo de um plano
estratgico, quais sejam: a direcionalidade, a viabilidade e a aceitabilidade. A direcionalidade
encontra-se no mbito daquilo que necessrio para que um ator possa se aproximar da situao-
objetivo. J a viabilidade situa-se no mbito do que possvel e um aspecto que deve ser
examinado, no no momento inicial do plano e sim durante todo o processo. a condio de
realizao, ou o juzo poltico de possibilidade. Um resultado s alcanvel se for vivel. Alm
125
disso, a construo da viabilidade deve contar com um ator ou fora social que pretenda abrir
caminho para um programa direcional, muitas vezes, em oposio a outros atores e aos seus
objetivos. Em contrapartida, a aceitabilidade indica se o resultado vivel aceito ou no pelos
participantes do jogo. Representa um juzo humano de valor (MATUS, 1981, 2000).
A partir desses conceitos, chega-se idia de momentos de planejamento. Para Matus
(1993), o processo de planejamento pode ser visto como uma articulao dinmica de quatro
momentos repetitivos e constantes, os quais permitem abordar de forma metodolgica e
sistemtica os instrumentos prticos de planejamento. No devem ser entendidos, no entanto,
como cortes definidos, lineares e rgidos, e sim como capazes de reafirmar a complexidade
dialtica da dinmica do processo de planejamento. Logo, os momentos desenvolvem-se em
cadeia contnua, porm em qualquer ordem, sendo que cada momento compreende os demais.
Esses quatro momentos so o momento explicativo, que explora a realidade com
as formas verbais foi, e tende a ser; o momento normativo, que se
concentra no desenho de uma proposta de como deve ser nossa realidade e
assume essa norma como um compromisso; o momento estratgico, que articula
dialeticamente o deve ser com o pode ser, e o momento ttico-operacional,
que o momento de fazer (MATUS, 1993: 292).
Assim, para o autor, torna-se fundamental no processo de planejamento uma
articulao do momento explicativo, que se traduziria na avaliao situacional; do momento
normativo, que representa a direcionalidade; do momento estratgico, que seria a viabilidade e do
ttico-operacional, entendido como o clculo que precede e preside a ao. O objetivo que eles
constituam um sistema eficaz de tomada de decises.
Ressalta-se que, segundo Matus, a explicao da realidade um dos primeiros
desafios enfrentados pelo planejador. Surgem vrias questes, tais como: que problemas
126
selecionar para o plano? Qual o valor de cada problema? Quantos problemas devem ser
selecionados? Assim, Matus afirma que,
Numa primeira instncia, as equipes encarregadas de manter vigente a
direcionalidade e o desenho do plano procuram entender a situao inicial e
chegar a um acordo sobre os critrios gerais e restries a adotar. Para os efeitos
que nos interessam, a situao inicial muda sempre e sempre a situao de
hoje. Hoje a nossa linha de partida para calcular nossa ao futura e o nico
ponto no tempo em que a ao possvel. Amanh plano e ontem histria
(MATUS, 1997a: 304).
Para determinar o valor de um problema, deve-se determinar as fronteiras entre as
realidades insatisfatrias, superveis, que permitem um intercmbio favorvel com outra
realidade e que, assim, so consideradas problemas que convidam ao e as realidades
inevitveis que devero ser incorporadas paisagem social, j que seria impossvel lutar contra o
inevitvel (MATUS, 1997a). Sobre a questo dos valores dos problemas, Matus prope o que
chama de mapa valorativo de problemas de um ator, que seria uma espcie de esquema no qual
cada ator situa os problemas de acordo com a valorao que os mesmos representam na sua
viso
124
.
Com relao questo da determinao do nmero de problemas que devem ser
selecionados no plano, Matus prope que essa deciso parta da anlise de critrios globais
(relacionados capacidade de enfrentar problemas e eficcia de tal enfrentamento) e de
critrios especficos de cada espao de ao (buscando que o plano se consubstancie em um
esforo criativo de compromisso com a ao).
Os resultados obtidos nas anlises qualitativas (os problemas selecionados),
valorativas (o valor atribudo a cada um dos problemas) e quantitativas (o nmero de problemas
127
selecionados) devem ser agregados em um arquivo que permita uma viso sinttica do conjunto
de temas problemticos (problemas selecionados e valores que lhes foram atribudos por cada
ator). A informao que relaciona os atores sociais com o arquivo de problemas valorados e os
valores que cada ator atribui a cada problema pode ser sistematizada numa matriz: atores
problemas valorados (MATUS, 1997a: 310). Matus explica essa matriz atravs de exemplos:
Cada clula da matriz indica o valor que cada ator social atribui a cada problema
em seu espao direcional. Esse valor no constante; um produto situacional
e, portanto, altera-se com o movimento situacional e com o papel que os atores
sociais desempenham na nova situao.
Problemas
Atores Problema 1 Problema 2 Problema 3 --- Problema Z
Ator 1 +3 -1 +2 --- 0
Ator 2 -2 0 1 --- 1
Ator 3 -1 -2 1 --- +3
--- --- --- --- --- ---
Ator j +1 +2 0 --- +3
Fonte: MATUS (1997a: 311).
Nessa matriz cada clula deve ser objeto de explicao situacional, a fim de
elaborarem-se estratgias e tticas para promover ou dificultar o enfrentamento
dos problemas valorados (MATUS, 1997a: 310, 311).
Os processos que geram os problemas que foram destacados por um ator devem, a
partir de ento, ser elucidados de forma simplificada atravs daquilo que Matus denomina de
explicao situacional
125
, cuja expresso grfica seria o fluxograma situacional
126
.

124
Por exemplo: o nvel mais alto de valorao seria 3, representando que o fato indicado um problema para um
determinado ator e o nvel mais baixo seria representado pelo nmero -2, indicando o no-reconhecimento de uma
realidade como problema na viso daquele ator.
125
... a explicao situacional dos problemas a base para desenhar o deve ser no momento normativo (MATUS,
1997a: 324).
126
Para se chegar a um acordo sobre a definio de um determinado problema, Matus prope a utilizao do
chamado vetor de definio do problema (VDP). O primeiro debate sobre o VDP permite constatar diferentes
posies sobre o problema. O VDP expressa o consenso ou a diviso dos participantes em grupos com diferenas de
opinio e diferentes relaes prticas com o problema. Recorde-se que o VDP no uma explicao: o enunciado
do que deve ser explicado (MATUS, 1997a: 313).
128
Como toda tcnica, simplesmente uma ajuda para sistematizar o conhecimento
de uma realidade. Essa ajuda , por vezes, desnecessria para pessoas
experientes e com mente bem organizada. Mas se o planejamento deve
sustentar-se numa anlise dos problemas que afetam a populao, so
necessrios mtodos simples para que todos compreendam a gestao e o
desenvolvimento dos problemas. Naturalmente, os mtodos de explicao
situacional devem ser praticados com assessoria tcnica de pessoas com
experincia nos problemas. As pessoas que conhecem a tcnica de explicao
situacional, mas no conhecem os problemas no podem obter resultados teis
(MATUS, 1997a: 312).
Matus destaca, entretanto, que o plano no pode ser constitudo de uma simples
agregao de problemas, que, nesse sentido, devem se inter-relacionar. Com esse intuito
recomendada a construo de um fluxograma situacional global, que reconhea a unidade da
realidade como um grande problema
127
(MATUS, 1997a: 324).
Em contraposio aos problemas detectados, surge, na concepo de Matus, o
momento normativo que determinaria o desenho do contedo propositivo do plano, ou seja,
estipularia como deve ser a realidade
128
.
O desenho do plano abrange diversos nveis de generalidade e especificidade.
Comea com o programa (linhas e critrios), continua com o programa
direcional (preciso global em nvel de projetos de ao), prossegue com a
desagregao do plano na matriz geral problemas-operaes, passa subdiviso
do plano em subplanos (os mdulos O-P), para em seguida desagregar as
operaes em aes e as aes em subaes.
Essas parties derivam da necessidade de descentralizar para que o
planejamento seja criativo e democrtico, embora deva-se ao mesmo tempo
respeitar certos critrios de coerncia global, indispensveis para a eficcia da
conduo (MATUS, 1997a:336).
A ordem lgica e formal no deve ser, necessariamente, seguida, mas importante
que se busque, na viso de Matus, um equilbrio entre os critrios de coerncia global e a
criatividade descentralizada.

127
A apreciao da situao global a explicao do macroproblema que representa para ns a inter-relao
sistmica do conjunto de problemas selecionados para constituir o contedo do plano (MATUS, 1997a: 324).
128
Mas o desenho normativo incide tambm sobre como deve ser a estratgia (M3), como deve ser a deciso e a
execuo do plano (M4) e como deve ser a norma que serve de referncia para explicar a situao presente (M1) e
selecionar os problemas. Assim, embora o centro do momento normativo seja o deve ser do contedo do plano, os
outros momentos do processo de planejamento esto sempre presentes (MATUS, 1997a: 336).
129
Ressalta-se que o programa, alm de buscar o enfrentamento de alguns problemas,
tambm representa uma convocao ao
129
. Em nvel poltico, pode ter a forma de um
programa eleitoral; no nvel de um dirigente, pode ser uma proposta de desenvolvimento da
empresa; para um dirigente sindical, a sua plataforma de luta por novas conquistas para os
trabalhadores
130
(MATUS, 1997a:337).
A anlise da viabilidade do programa direcional do plano passa, ento, a ser a
preocupao central do momento estratgico. Deve-se considerar tanto a viabilidade poltica,
quanto a econmica, a tecnolgica e a institucional-organizacional. O momento estratgico
concentra-se, dessa forma, na anlise de viabilidade
131
que aponta para a dialtica entre o
necessrio, o possvel e a criao de possibilidades
132
.
Aps analisar e conhecer a realidade, desenhar o futuro e definir as possibilidades de
realizao do plano, o planejamento deve-se converter em ao concreta. A mediao entre o
conhecimento e a ao representa a tarefa do momento ttico-operacional. Ressalta-se que a
ao sempre o produto final de um clculo, mas no necessariamente o produto final do plano

129
Destaca-se, porm, que o programa formulado para que suas intenes sejam conhecidas e debatidas,
permitindo-lhe ganhar adeso da base: ele no tem o objetivo de constituir um esquema rigoroso de apoio ao
(MATUS, 1997a: 338).
130
No Tomo II do livro Poltica, Planejamento e Governo (1997a: 340-401), Matus desenvolve um mtodo voltado
para a formulao de programas de governo. A estrutura proposta inicia-se com uma apreciao situacional do
conjunto. Em seguida deve ser realizada uma anlise dos macroproblemas que conformam o contexto geral do
programa (...), uma anlise dos problemas de alcance nacional e das operaes destinadas a enfrent-los [e] um
conjunto de programas de governos locais que constituem um compromisso de ao local, mediante operaes locais
complementadas com aes nacionais (MATUS, 1997a: 345). Para a elucidao do mtodo proposto para a
elaborao de programas de governo, o autor utiliza-se de exemplos fictcios, grficos, clculos, matrizes e quadros
diversos.
131
A anlise de viabilidade o exame das possibilidades de um ator social de construir a viabilidade do plano a
partir de uma situao concreta. A viabilidade no est determinada, ela est aberta nossa habilidade estratgica.
Mas nem todo plano vivel em qualquer circunstncia. Mesmo aps esgotar nossa habilidade e nossa vontade,
ainda existir o impossvel (MATUS, 1997a: 422).
132
necessrio adaptar os meios e os objetivos s circunstncias de cada situao, s vezes, ceder diante das
restries, buscar aliados, aplicar os meios a tempo e aproveitar cada oportunidade para ampliar o prprio espao de
liberdade, fazendo retroceder as restries. Tudo isso deve ser feito sem que se perca a direcionalidade ltima,
130
formalizado. Tal divergncia deve ser resolvida pelo momento ttico-operacional (MATUS,
1997a: 485).
De forma sinttica, para Matus o planejamento confunde-se com o clculo totalizante
do processo de governo na ao concreta e essa ao deve buscar a soluo para as seguintes
questes:
O primeiro problema consiste em conhecer a realidade a partir de vrias
perspectivas situacionais (...).
O segundo problema tem carter normativo e refere-se ao desenho da
direcionalidade para responder s perguntas: para onde eu quero ir? O que devo
fazer para isso? Qual a situao-objetivo que desejo?
O terceiro problema de viabilidade, para enfrentar os desafios representados
pelas restries da realidade e pelos obstculos colocados pelo outro, que se
ope ao meu plano.
O quarto problema de operacionalidade, e refere-se pergunta: o que devo e
posso fazer hoje, e todos os dias quando forem hoje, para que eu avance em
direo minha situao-objetivo? (MATUS, 1996a: 562).

3.3.7- Os subsistemas da direo estratgica
Deve-se ainda considerar que a direo estratgica requer cinco subsistemas
(MATUS, 1993, 1997a). O primeiro chamado de Planejamento na Conjuntura. Seria o centro da
direo estratgica e consistiria no processo de mediao entre o conhecimento e a ao,
concentrando-se nos problemas e operaes estratgicas. Traduzir-se-ia como o clculo
imediatamente anterior ao.
O segundo subsistema denominado de Gerncia por Operaes. Seria responsvel
por distribuir e descentralizar as responsabilidades de direo, resgatando os espaos de

dinamicamente eficaz; o xito deve ser alcanado no pelo domnio da adaptao dos objetivos ao que possvel,
mas pela criao de possibilidades que construam a viabilidade dos objetivos perseguidos (MATUS, 1997a: 423).
131
autonomia e criatividade prprios de uma organizao que lida com problemas especficos em
cada nvel. Teria como funo principal converter os mdulos do plano em mdulos de gerncia.
A Petio e Prestao de Contas o terceiro subsistema proposto por Matus e poderia
ser entendido como um sistema de informao sobre resultados e gesto. A principal funo
voltar-se-ia para a avaliao dos processos de mudana situacional, servindo como suporte para
as decises.
Como quarto subsistema encontra-se o Oramento por Programas que poderia ser
entendido como uma forma de alocao de recursos econmicos pblicos por objetivos,
estabelecendo a correspondncia entre os mdulos oramentrios e os mdulos do plano.
Por ltimo, h o subsistema de Emergncia em Sala de Situaes. Quando a realidade
muda repentinamente, ocorrendo a tendncia de perder o controle do tempo, Matus (1993)
aconselha a utilizao de tal subsistema. Segundo o autor, a sala o menos importante. O
fundamental so os sistemas que para l convergem e que devem ser manejados em alta
velocidade. Poderia ser visto como um local preparado para a discusso sistemtica, que deve
culminar em decises, ou seja, como um suporte s decises submetidas grande presso de
tempo e alta tenso situacional. Deveria dispor de uma srie de conexes com sistemas de
informao previamente estabelecidos.
A idia de uma sala de situaes, sala de comando ou sala de operaes no
nova. O que novo a funo que propomos que ela desempenhe no
planejamento estratgico. At agora, as salas de situaes tm uma conotao
militar, oriunda do conceito de sala de guerra. Mas as situaes de tenso e de
perigo de descontrole do tempo no ocorrem apenas no mbito militar; o caso
de um conflito poltico grave, de uma situao econmica idem, de uma
catstrofe natural, de uma negociao com prazo curto e fixo, de um problema
de segurana interna ou de uma crise internacional. Em todas essas
circunstncias muito importante a rapidez do processo e a frieza de clculo
para resolver os problemas com eficincia e eficcia (MATUS, 1997a: 540).
132
3.3.8- Caractersticas gerais do Planejamento Estratgico Situacional
Segundo Matus, o processo de Planejamento Estratgico Situacional deve cumprir
algumas exigncias, a saber:
a) Integrar la dimensin poltica y econmica del proceso social, distinguiendo
las reas de consenso y de conflicto en el plan;
b) Constituirse en un proceso democrtico que recoga realmente la demanda
que emerge desde la base social;
c) Constituirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para
identificar problemas y soluciones en todos los niveles;
d) Llevar la planificacin hacia las instancias de gestin y operacin ya que ella
es la base de la prctica concreta de la planificacin;
e) Ligar permanentemente la planificacin de las situaciones de coyuntura con
las de situaciones perspectivas a mediano y largo plazo; y
f) Disponer de un plan de corto y largo alcance de permanente vigencia que
preceda y presida la accin de intervencin y produccin social (MATUS, 1981:
71).
Aps essas consideraes, o autor coloca que, para que se cumpram esses requisitos,
necessria uma significativa mudana nos processos de planejamento vigentes na Amrica
Latina, sobretudo porque o planejamento estratgico deve contar com um sistema interconectado
de discusses, nos distintos nveis sociais, que tenha como resultado um fluxo peridico de
decises que precedam e presidam a ao e isso exige um sistema democrtico e articulado de
organizao social.
Assim, as diversas foras sociais (a populao organizada nos bairros, em sindicatos,
em partidos polticos, em rgos empresariais, etc.) devem estar em constante interao com o
sistema de produo e as organizaes mais formais da institucionalizao pblica, concluindo-se
que:
Se trata de un proceso complejo que exige conciliar la coyuntura con el mediano
y largo plazo, lo poltico con lo econmico, las instancias democrticas con las
instancias jerrquicas y la creatividad y la iniciativa local con la normatividad
central que asegure una direccionalidad al proceso de desarrollo social
(MATUS, 1981: 75).
133
Nesse sentido, Matus (1981, 1993) afirma que os mtodos do Planejamento
Estratgico Situacional, apesar de simplificarem a realidade selecionando o que seja relevante
para os atores sociais, negam-se a amput-la, procurando ajustar-se mesma tal como ela , sem
deform-la em seus aspectos fundamentais, como a criatividade, a subjetividade, as diversas
vises e objetivos dos inmeros atores sociais, etc. O planejamento normativo, ao contrrio,
eliminaria as complexidades incmodas da realidade social, tratando-a como um sistema bem-
estruturado, ajustando, artificialmente, a realidade s possibilidades de soluo dos mtodos
tradicionais das cincias. Las principales amputaciones se refieren a lo cualitativo y creativo de
los sistemas humanos y a la cosificacin de los hombres como agentes econmicos sujetos a
comportamientos (MATUS, 2000: 279).
De forma resumida, pode-se enumerar algumas das principais propostas do mtodo
PES, a saber: substituir os diagnsticos por explicaes situacionais; criar a instncia de anlise
por problemas; substituir o plano-livro por uma estrutura baseada na identificao das operaes
que devem ser realizadas para enfrentar os problemas
133
; buscar a interao entre o planejamento
poltico e o planejamento econmico; abordar o problema da incerteza, de forma racional,
usando, dentre outros instrumentos, a tcnica de cenrios; elaborar um sistema de anlise e
acompanhamento das situaes, problemas e operaes que sustente a tomada de decises
conjunturais; montar um sistema de emergncia para situaes tensas e inesperadas (MATUS,
1993: 566).



133
A matriz problemas-operaes o ncleo normativo do plano situacional (MATUS, 1993: 565).
134
3.3.9- O Planejamento Estratgico Corporativo e o Planejamento Estratgico Situacional
Em entrevista ao jornalista Franco Huertas, Matus tece alguns comentrios a respeito
das diferenas e semelhanas entre o PES e o planejamento estratgico empresarial aplicado s
cidades ou, como chamado por ele, planejamento estratgico corporativo.
Em relao a esse ltimo, Matus coloca que um enfoque heterogneo, que apresenta
uma combinao de contribuies de tima qualidade e resduos do mais simplrio
planejamento tradicional.
O planejamento corporativo, mesmo a parte que se pode considerar como de boa
qualidade, no ferramenta adequada ao aparelho pblico no-empresarial, aos
atores polticos e ao gestor pblico. (...) Dada a impraticabilidade do
planejamento tradicional, h quem pense nas universidades e nos escritrios de
planejamento que seja possvel substitu-lo pelo planejamento estratgico
corporativo. Dupla confuso, porque os problemas da empresa privada s em
raros pontos assemelham-se aos problemas dos rgos pblicos, e h entre eles
mais diferenas que semelhanas (MATUS em entrevista a Huertas, 1996: 20).
Matus ainda acrescenta, na mesma entrevista concedida a Franco Huertas:
O que o PES tem em comum com a vertente boa do planejamento estratgico
corporativo o fato de que consideramos vrios atores em um jogo de conflito e
cooperao. O PES porm diferencia-se do planejamento estratgico corporativo
quanto ao aspecto de que, no PES, os atores so partidos polticos, governantes
ou dirigentes de organizaes pblicas, empresariais e sindicais. O PES um
mtodo e uma teoria do Planejamento Estratgico Pblico, o mais novo dos
ramos do planejamento estratgico. Foi concebido para servir aos dirigentes
polticos, no governo ou na oposio. Seu tema so os problemas pblicos e
tambm aplicvel a qualquer rgo cujo centro de jogo no seja exclusivamente
o mercado, mas o jogo poltico, econmico e social (MATUS em entrevista a
Huertas, 1996: 22).
Atravs desses comentrios Matus demonstra, de um lado, uma certa discordncia em
relao utilizao das idias do planejamento estratgico corporativo em administraes
pblicas. Por outro lado, contudo, afirma que h uma parte de boa qualidade no planejamento
estratgico empresarial aplicado s cidades e que o PES uma variante para o setor pblico
135
do planejamento estratgico. A diferena, segundo Matus, encontra-se nos atores, j que o PES
um instrumento para ser utilizado na organizao de mquinas administrativas pblicas,
envolvendo as pessoas que atuam dentro dessas mquinas, diferentemente do planejamento
estratgico corporativo, no qual o autor considera que haveria o envolvimento de diversos atores
sociais urbanos. Alm disso, os cenrios tambm seriam diferentes: no PES o cenrio no o
mercado e sim a poltica
134
.

3.4- REFLEXES SOBRE OS PLANEJAMENTOS ESTRATGICOS

Aps a apresentao das principais idias e escolas sobre planejamento estratgico, a
discusso sobre a transposio de modelos de planejamento dos mbitos militar e empresarial
para o setor pblico
135
e o resgate das idias da metodologia PES, pode-se afirmar que o
Planejamento Estratgico Situacional pertence a um conjunto mais amplo adjetivado de
estratgico.
Ainda que, segundo seus consultores e divulgadores, o PES no parta dos mesmos
princpios do modelo catalo (Planejamento Estratgico de Cidades), no apresentando
semelhanas com o mesmo, alguns atributos comuns aproximam os dois modelos. Pode-se dizer,

134
necessrio ressaltar que as idias de Matus so bem mais amplas do que as consideraes expostas aqui. Ele
apresenta, em algumas de suas obras, um detalhamento minucioso (praticamente uma receita) dos procedimentos,
processos e mtodos a serem utilizados e seguidos por aqueles que se interessem pelo PES. No entanto, a exposio
realizada at o momento mostra-se suficiente para o prosseguimento do trabalho.
135
Uma discusso mais aprofundada sobre a transposio de modelos de planejamento dos mbitos militar e
empresarial para o setor pblico encontra-se no Captulo 2, item 2.2, deste trabalho.
136
primeiramente, que tanto as empresas, como as cidades e/ou o governo apresentam-se nos
modelos estratgicos inseridos em um cenrio competitivo, de guerra.
O PES e o modelo catalo disputam o espao ocupado, anteriormente, pelo
Planejamento Tradicional, partindo da transposio de idias, seja das empresas ou do mbito
militar. Logo, possuem as mesmas razes, os mesmos princpios e pressupostos e, apesar da
criatividade terminolgica de Matus, se apropriam de instrumentos e prticas comuns, alm de
elaborarem propostas similares. Assim, apesar da complexidade dos conceitos e da criao de
frases e nomes, muitas das idias de Matus so utilizadas em outros mtodos de planejamento. A
ttulo de exemplificao, pode-se colocar que, para os catales, a elaborao do plano estratgico
de cidades, baseando-se nos mtodos empresariais, deve partir de um diagnstico (identificao
das oportunidades e ameaas externas e das fortalezas e fraquezas internas localidade), a partir
do qual se define o processo de construo da cidade desejada, com identificao do objetivo
central (modelo de cidade desejada) e estratgias a serem desenvolvidas atravs dos objetivos,
aes e projetos. Para Matus, h trs aspectos interrelacionados a se considerar no planejamento
estratgico situacional: 1) situao inicial; 2) situao-objetivo; 3) projetos; ou seja, o plano parte
do conhecimento de uma situao inicial que leva determinao de uma situao-objetivo
136
.
Alteram-se as denominaes e adjetivaes, entretanto, os instrumentos e propostas apresentam
ntida semelhana.
Destaca-se, ainda, que ambos os modelos partem, como todos os estrategistas, das
mesmas crticas ao Planejamento Tradicional. Ao relacionarem, de forma dual, uma imagem-
retrato e uma imagem-modelo, ou seja, ao se utilizarem do recurso da crtica modelizadora,
negam a normatividade e invocam um realismo mitigado.
137
A principal diferena, na verdade, vem do fato de que os catales falam
especificamente de planejamento estratgico para as cidades, enquanto Matus fala mais
genericamente de planejamento estratgico para o espao pblico.
Obviamente, h outras diferenas entre os dois modelos que no podem ser
desprezadas. O ponto de partida das idias de Matus o governo e suas debilidades em governar
com eficincia e eficcia. A viso estratgica de suas propostas pauta-se na busca pela
considerao e compreenso da existncia do outro. O embate ocorreria, ento, no ambiente
poltico. O PES seria uma ferramenta utilizada, normalmente, para dar maior capacidade de
governo e para agilizar a mquina administrativa. A participao e a democracia so
consideradas, segundo Matus, essenciais no processo de Planejamento Estratgico Situacional,
porm estariam limitadas aos atores da mquina administrativa onde est sendo aplicado tal
mtodo.
Sobre a questo da democracia, importante lembrar que declaraes acerca do
mesmo tema tambm aparecem na retrica dos catales
137
. Considerando os dois modelos
(situacional e catalo), vale recorrer, aqui, mais uma vez
138
, s idias de Mintzberg e Jorgensen
(1995). Para esses autores, as aparentes flexibilidade, participao e democracia poderiam
conduzir a uma maior concentrao de poder nas mos de algumas pessoas, sobretudo em funo
do excessivo monitoramento. Assim, para eles, todos os atores que possuam informaes
importantes deveriam influenciar na formulao estratgica no setor pblico, para se evitar que as
instituies pblicas sejam democrticas apenas formalmente.

136
As idias de Matus a esse respeito encontram-se no sub-item 3.3.4 deste trabalho.
137
Ver Captulo 2, item 2.3, deste trabalho.
138
Algumas idias desses autores encontram-se no Captulo 2, desta pesquisa.
138
Considerando, ainda, que nos trabalhos de Matus a grande questo volta-se para a
eficincia governamental e a capacidade de governo percebe-se que no Planejamento Estratgico
Situacional a questo no seria como fazer com que a sociedade controle o governo e sim como
conseguir que o governo se imponha e na sociedade, enfrentando os atores que se apem ou
resistem ao plano e ao governamental. Afinal, de acordo com Matus, em ltima instncia, o
teto de qualidade de gesto de governo imposto pela capacidade pessoal ou pela capacidade
institucional de governo (em entrevista a Huertas, 1996: 133). Busca-se no PES, desse modo,
mais a capacidade analtica, a racionalidade, a eficincia e a ordenao lgica e formal que, de
fato, a descentralizao cujo objetivo conduziria democratizao do processo de planejamento.
Se a grande inspirao de Matus encontra-se nas estratgias de guerra e nas idias de
autores como Sun Tzu e Clausewitz, as quais enfatizam a importncia de clculos e da
organizao reunida em torno de uma cadeia formal de comando, ao comparar o PES e as vrias
escolas de pensamento sobre formao estratgica apontadas por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel
(2000), vrias associaes tambm podem ser estabelecidas
139
.
Algumas premissas da chamada Escola do Design so encontradas no Planejamento
Estratgico Situacional, entre as quais a racionalidade excessiva e a aplicao da anlise SWOT,
apesar de Matus no utilizar essa denominao. Assim como na Escola de Planejamento, as
estratgias, no mtodo PES, so entendidas como o resultado de um processo controlado de
planejamento formal, apoiado tecnicamente e como na Escola de Posicionamento, h um excesso
de clculos, relatrios e monitoramento. A valorizao da figura de um lder, a formulao
estratgica envolvendo poder e poltica, as idias de cognio e de interao entre indivduos so

139
Deve-se lembrar, aqui, que vrias escolas foram diretamente inspiradas pelas idias de guerra e competio.
139
outras caractersticas presentes nas demais escolas de formao estratgica e encontradas como
pressupostos da metodologia PES.
No que, necessariamente, Matus tenha bebido das mesmas fontes dos autores e
propositores de algumas dessas escolas, apesar de ter estudado em Harvard. Apenas possvel
reafirmar que as propostas do Planejamento Estratgico Situacional so parte integrante de um
amplo conjunto.
Com o intuito de completar o quadro sobre as idias do PES, o prximo captulo ser
dedicado ao entendimento da difuso espacial de inovaes, enfocando a difuso desse mtodo
de planejamento.








140
Captulo 4- A DIFUSO COMO ESTRATGIA

O traado da trajetria de um modelo de planejamento apresenta, em geral, uma
grande complexidade. Antes de ser amplamente utilizado por prefeituras brasileiras, o mtodo
PES passou por um vasto processo de difuso espacial a ser investigado. Do surgimento e
amadurecimento das idias na Venezuela at a utilizao no Brasil delineia-se, assim, a
trajetria do modelo em foco. O estudo de elementos terico-conceituais sobre a difuso espacial
de inovaes e a discusso das especificidades do Planejamento Estratgico Situacional e de sua
propagao como inovao devem permear este captulo na busca do entendimento do processo
evolutivo do fenmeno de difuso espacial de modelos de planejamento.

4.1- A DIFUSO ESPACIAL DE INOVAES

A importncia dos estudos sobre a difuso espacial de inovaes est, em grande
medida, pautada pela necessidade de se introduzir a noo de tempo na geografia. Da mesma
forma, deve-se considerar que a histria da difuso de inovaes apresenta-se gravada no espao
(SANTOS, 1979).
141
O interesse pela difuso espacial ganha maior destaque aps os estudos sistemticos
de um gegrafo sueco, Torsten Hagerstrand, sobre o tema
140
. Hagerstrand interessou-se pelas
formas sob as quais as inovaes surgem, pelas modalidades e instrumentos de sua difuso e pelo
comportamento de grupos afetados por inovaes especficas (SANTOS, 1979: 32). O autor
volta suas preocupaes, sobretudo, para a construo de modelos matemticos baseados em
regularidades observadas empiricamente.
Contudo, autores como James Blaut (1994, citado por DE JESUS, 2000) entendem
que a abordagem difusionista se consolida no sculo XIX, relacionando-se diretamente com a
expanso colonial europia em direo frica e sia. A concepo de um mundo bipartido
onde, de um lado, existiriam regies e/ou povos biologicamente superiores e inovadores e, de
outro lado, povos incapazes de inovar, traduzia a viso eurocntrica do colonizador. A
colonizao, entre outros fatores ideolgicos, se justificaria pela misso de difundir
conhecimentos e hbitos superiores pelo mundo, cabendo aos povos atrasados imitar as
tcnicas das regies mais desenvolvidas (DE JESUS, 2000).
James Blaut (1994: 176) diferencia pelo menos a existncia de uma teoria
difusionista clssica de uma outra, moderna, a qual se impe no ps-guerra
mundial. A primeira se baseia em arcaicos princpios etnogrficos que
pressupem a existncia de raas humanas superiores (os brancos) com sua
misso civilizatria (a empresa colonial), e teria influenciado os estudos de
difuso na geografia tradicional. A segunda se pauta na superioridade
tecnolgica das naes desenvolvidas, e seu papel de difundir o progresso no
Terceiro Mundo.
A grosso modo, na teoria difusionista moderna a modernizao substitui o
efeito civilizao, e a suposta superioridade econmica-tecnolgica faz excluir
a tese da superioridade racial (DE JESUS, 2000: 02).
Assim, tem-se um primeiro momento marcado pela propagao de raas e crenas e,
em seguida, as redes de comunicao voltam-se para a difuso de bens e servios.

140
A publicao em sueco, de 1953, chega aos Estados Unidos quinze anos mais tarde, em 1968, aps traduzida por
A. Pred (SANTOS, 1979).
142
Segundo Milton Santos, a geografia histrica, para ser efetiva, deve levantar a
histria da mudana de um dado lugar ao longo de um segmento de tempo selecionado e por
outro lado ela deve acompanhar a disseminao de um ou mais fatores de modernizao sobre
uma poro do Globo mais ou menos dimensionvel (1979:31). O tempo histrico, o contexto
social e os lugares concretos, nesse sentido, so elementos essenciais para o estudo da difuso de
inovaes, na viso de Milton Santos
141
.
De acordo com Everett M. Rogers (1962), os quatro elementos centrais da difuso de
inovaes so: (1) the innovation, (2) its communication from one individual to another (3) in a
social system, (4) over time (ROGERS, 1962: 12).
Como inovao, compreendem-se tcnicas, produtos, prticas ou idias percebidas
como novas pelo indivduo e que se espalham (ROGERS, 1962; Hoock e Lepetit, 1987 e Brown,
1981, citados por DE JESUS, 2000 e Rogers e Shoemaker, 1971 e Peterson, 1970, citados por
SANTOS, 1979). Essa definio levanta a questo da existncia de inovaes estar condicionada
pela percepo individual. Outros autores relacionam o termo inveno. De acordo com J.
Friedmann (1974, citado por SANTOS, 1979: 34), a inovao a transformao de invenes
em fatos histricos, considerando a inveno como a criao de algo novo a partir de um
arranjo de elementos j existentes
142
.
Algumas caractersticas das inovaes podem, segundo Rogers (1962), afetar o seu
ndice de adoo, ou seja, a velocidade com a qual uma inovao adotada pelos indivduos de

141
Milton Santos (1979) critica a teoria da difuso referindo-se reduo da realidade modelos matemticos e
no-considerao de pressupostos scio-econmicos, incorporados, em poucos casos, apenas para atender interesses
empresariais.
142
Segundo Santos, este uso pede uma nova aproximao entre a difuso de inovaes e a modernizao.
Mabogunje (1973, p.68) definiu a modernizao como a transmisso, a partir do mais desenvolvido industrialmente,
para o menos desenvolvido, da imagem do prprio futuro deste ltimo (SANTOS, 1979: 34).
143
um sistema social. O autor cita, primeiramente, a vantagem relativa, entendida como o grau em
que uma inovao superior a idias que ela suplanta. Assim, mesmo sendo possuidora de uma
grande vantagem objetiva, uma determinada inovao pode no ser percebida por um grupo ou
um indivduo como algo vantajoso em termos relativos, o que dificultaria sua adoo.
Outra caracterstica mencionada por Rogers (1962) a compatibilidade de uma
inovao, expressa pelo grau em que a mesma concilivel com os valores pr-existentes e com
as vivncias anteriores dos adotantes. Quanto maior a compatibilidade com as normas
predominantes em um dado sistema social, mais facilmente adotada ser uma inovao.
A complexidade outro fator que afeta o ndice de adoo de uma inovao. A
clareza de significado determina uma maior ou menor velocidade de difuso e adoo (ROGERS,
1962).
Rogers (1962) ainda cita a divisibilidade e a comunicabilidade como caractersticas
determinantes para a adoo de inovaes. A divisibilidade refere-se possibilidade de
experimentar novas idias de forma parcial, dividida, o que torna a adoo mais rpida
comparativamente s idias indivisveis. J a comunicabilidade entendida como o grau de
visibilidade dos resultados alcanados pelo uso de alguma inovao.
Nesse sentido, as inovaes com maior vantagem relativa, maior compatibilidade,
menor complexidade, maior divisibilidade e comunicabilidade seriam aquelas com ndices mais
rpidos de adoo.
Se as novas idias tendem a se espalhar ou a se difundir, deve-se considerar a
importncia da comunicao nesse processo. Santos entende, inclusive, que a difuso de
144
informaes uma forma particular de comunicao (SANTOS, 1979: 36). De forma
semelhante, para Rogers, the essence of the diffusion process is the human interaction in which
one person communicates a new idea to another person (ROGERS, 1962: 13).
As inovaes podem ser disseminadas atravs de toda a sociedade e/ou dentro de um
determinado espao por meio de emissores e receptores que constituem verdadeiras redes de
comunicao ou difuso
143
. Assim, o processo de difuso relaciona-se transmisso de alguma
inovao, atravs de certos canais, entre os indivduos de um sistema social. Whiting e
Guimares (1969) acrescentam que
O simples fato da aceitao de uma nova idia, [por um indivduo ou por um
grupo], oferece um novo estmulo para os restantes. A deciso de adoo da
nova prtica no ocorre somente em razo da posio do adotante em potencial
com relao a certas condies preexistentes, mas tambm, das influncias e
incentivos despertados pelos que j adotaram. A intensidade destes incentivos
afetada pelo conhecimento prvio de outras aceitaes dentro do mesmo sistema
social, especialmente quando os outros adotantes so competidores e a prtica
em questo aumenta o nvel geral de produtividade (WHITING e
GUIMARES, 1969: 42).
Rogers destaca, no mesmo sentido, a importncia do chamado efeito interao no
processo de difuso de inovaes:
The rate of adoption is the relative speed with which an innovation is adopted by
members of a social system. The rate of adoption of new ideas is affected by the
interaction effect, the process through which individuals in a social system who
have adopted an innovation influence those who have not yet adopted. It is
through interaction that individuals in a system internalize the relative advantage
of an idea, as well as its other characteristics (ROGERS, 1962: 146).
Para Rogers, as decises de adoo de uma inovao independentes so aquelas
tomadas por um indivduo sem a considerao das decises de outros membros do sistema social.
As decises contingentes so aquelas que dependem da aceitao da maioria dos indivduos de

143
Cada indivduo participa de uma ou de vrias redes e sua capacidade de receber uma inovao e,
conseqentemente, se tornar um emissor, depende do nmero de redes a que pertence (SANTOS, 1979: 37).
145
um sistema social para a adoo de uma nova idia. Como consensuais entendem-se as decises
nas quais a aceitao pelo grupo fora a adoo, mesmo por parte daqueles que a rejeitam. E
impostas seriam as decises foradas a um indivduo por outro em posio superior de poder
(ROGERS, 1962).
Nem todos os indivduos, contudo, desempenham os mesmos papis na difuso de
inovaes. Alguns membros atuam como lderes de opinio, com maior capacidade de
influenciar outros indivduos e, conseqentemente, de difundir novas idias (ROGERS, 1962).
a superposio de redes adequadas de comunicao que determina a velocidade com a qual uma
inovao se dissemina atravs de todo o corpo social ou dentro de um espao geogrfico
(SANTOS, 1979: 37).
Para ilustrar essa questo, pode-se citar o trabalho de Dixon, Os Evangelistas do
Mercado (1999), no qual o autor reconstitui a histria do surgimento e propagao das idias
neoliberais no seio da sociedade britnica, a partir da atuao de um grupo inicial constitudo por
intelectuais
144
. Dixon ressalta, nesse sentido, o papel dos chamados think tanks
145
que seriam
organizaes que gostam de se apresentar como foros de reflexo, mas que devem ser antes

144
Entre os dias 1 a 10 de abril de 1947, foi organizada num hotel, situado nas imediaes de Montreux, no Mont-
Plerin, uma nova reunio intelectual internacional consagrada defesa do liberalismo econmico e sobretudo
discusso dos meios organizacionais de luta contra o keynesianismo, ento em vias de se transformar na nova
ortodoxia social e econmica do Ocidente. Essa reunio assinalou o nascimento de uma sociedade cientfica de tipo
muito particular, a Socit du Mont-Plerin (...). A Socit du Mont-Plerin desempenhou (...) um papel precursor
essencial estruturando a oposio intelectual a toda e qualquer forma de interveno do Estado e albergando nos seus
seminrios internacionais anuais, durante longos anos, tudo o que restava da direita liberal num mundo universitrio
e jornalstico muito amplamente dominado pelo consenso keynesiano (DIXON, 1999: 05). Para Dixon, a Socit du
Mont-Plerin pode ser considerada a casa-me dos think tanks neoliberais.
145
Os analistas dos think tanks no mundo anglo-saxnico estabelecem habitualmente uma distino entre os centros
de investigao independentes, alguns dos quais datam do princpio do sculo, em que o trabalho no politicamente
orientado e que merecem o nome de think tanks uma vez que o seu objetivo antes do mais continuar a reflexo
sobre este ou aquele aspecto da poltica pblica, e os centros de investigao, cada vez mais numerosos, que se
consagram defesa e ilustrao de uma doutrina, tentando no fazer avanar o pensamento mas sobretudo difundir
o seu pensamento; em relao a estes ltimos, os investigadores preferem servir-se do termo advocacy tank
(DIXON, 1999: 02).
146
entendidas como vetores privilegiados do ativismo poltico de certos intelectuais, pontos de apoio
essenciais da influncia exercida sobre os campos econmico e poltico (DIXON, 1999: 02).
A grande maioria dos think tanks desempenha hoje o papel de carros-vassoura
da ideologia neo-liberal, que no conhece fronteiras. Os evangelistas do mercado
multiplicam-se no mundo anglo-saxnico em sentido amplo, por onde se
expandiram os mais antigos dos think tanks britnicos e americanos (...): mas
estendem igualmente a sua atividade em direo ao mundo em desenvolvimento,
tendo de baixo da mira, por exemplo, a Amrica do Sul e os antigos pases do
Leste, onde certas experincias governamentais neo-liberais so diretamente
inspiradas pelos economistas de Chicago e ativamente sustentadas, no terreno,
pelas novas filiais dos think tanks ocidentais (DIXON, 1999: 07).
De acordo com Dixon, muitas vezes, as condies intelectuais e conjunturais
mostram-se fundamentais para uma bem sucedida difuso de novas idias. Assim, determinados
contextos, associados a trabalhos nos campos intelectual e tambm poltico, podem contribuir
para uma maior aceitao, propagao e aplicao de inovaes.
... no existe uma simples relao de causa e efeito entre a enunciao de uma
idia, ou at mesmo a sua adoo posterior por um nmero significativo de
fazedores de opinio, e a sua aplicao no plano poltico. necessrio criar as
condies intelectuais que fazem com que uma idia possa tornar-se uma fora
poltica, mas, uma vez levado a cabo este trabalho preliminar, falta levar ainda a
cabo o trabalho do campo poltico propriamente dito. Se, mais ainda,
depararmos com uma idia cujas conseqncias acarretaro uma modificao
profunda da paisagem econmica e poltica, uma mudana revolucionria de
paradigma, ser necessrio, ento, que uma conjuntura bastante excepcional se
oferea para que o pessoal poltico, conservador por natureza, aceite alterar em
profundidade os seus modos de pensamento e de ao. Podemos pensar que se as
redes de influncia neo-liberais, e em primeiro lugar os think tanks, foram
capazes de causar o impacto que causaram na Gr-Bretanha a partir de uma base
logstica relativamente restrita (...), foi justamente porque tiveram a
possibilidade de intervir num perodo de grande incerteza, de crise de confiana
nos paradigmas tradicionais de gesto do pas (DIXON, 1999: 45).
Geralmente, as fases de incerteza, de crise e de instabilidade poltica e/ou econmica
apresentam-se favorveis difuso e legitimao de novas idias, j que a insatisfao diante de
um determinado contexto aumenta a busca por solues inovadoras e que alterem o curso dos
147
acontecimentos
146
. Essa busca acaba aumentando, tambm, a capacidade de seduo e
convencimento em relao s promessas contidas nas idias propagadas, facilitando, assim, a
atuao dos divulgadores de inovaes
147
. Ao mesmo tempo, contribuindo com o processo de
difuso, tem-se a crena de que no h nada melhor, para dar lustre s pessoas e sociedade que
formam, do que as idias mais ilustres do tempo (SCHWARZ, 2000: 18).
Destaca-se, ainda, que pode haver um interesse direto por parte desses divulgadores
na propagao e aceitao de um determinado paradigma. Assim, mostra-se fundamental, no
processo de difuso, tanto o papel do receptor ou adotante da inovao, quanto o do emissor,
geralmente um propagador auto-interessado da inovao (SANTOS, 1979). Dessa forma,
muitas vezes, a mudana provocada pela introduo de novas idias dirigida ou planejada
segundo interesses e objetivos de agentes externos e/ou de seus representantes os ditos
inovadores. Para Santos (1979), h uma espcie de colonizao da teoria da difuso de inovaes
pelos interesses mercantis. Nesse sentido, D. Schon (1971, citado por SANTOS, 1979: 46) afirma
que a mercadologia a difuso chamada por outro nome.
De fato o emissor quem seleciona os pontos de impacto e isto em funo de
seus prprios interesses. Em todos os nveis, as influncias externas no so nem
acidentais, nem arbitrrias. Ao contrrio, elas pressupem uma ordem particular
ou mesmo leis baseadas no interesse do emissor em obter os resultados mximos
que so em grande parte uma funo da escolha da localizao-impacto
(SANTOS, 1979: 47).

146
Foi numa fase de incerteza e de instabilidade polticas, contra um pano de fundo de dificuldades econmicas
crescentes, que a estratgia dos ativistas intelectuais neo-liberais logrou afirmar-se. Perante a inadequao manifesta
das solues polticas tradicionais crise econmica em curso, a radicalidade dos neo-liberais transformava-se num
verdadeiro trunfo. Era necessria uma poltica nova, que sasse dos caminhos j percorridos... (DIXON, 1999: 51).
147
evidente que se a crise social e econmica da Gr-Bretanha, ao longo dos anos 70, favoreceu a emergncia do
neo-liberalismo enquanto fora poltica interna, a derrocada cada vez mais espetacular dos regimes de Leste na
segunda metade dos anos 80 criou novos espaos de experimentao para a ideologia neo-liberal, que gozava
doravante de fortes bases de retaguarda tanto nos Estados Unidos como na Gr-Bretanha. Os think tanks americanos
e britnicos ocuparam um lugar de relevo na nova estratgia americana de transformao da Europa Central e
Oriental em zona de economias de mercado brutalmente desregulamentadas (DIXON, 1999:101).
148
Santos (1979), considerando um contexto amplo, aborda a questo do interesse dos
pases centrais em introduzir idias capitalistas em pases mais pobres. Para o autor ocorre um
processo planejado de penetrao de idias e ideologias nesses ltimos pases. Primeiramente,
atravs da colonizao e, muitas vezes, da fora bruta. Em seguida, os processos de mercado
substituem o colonialismo. Mais tarde, a revoluo tecnolgica contribui para aumentar a
acumulao e a concentrao de capital, potencializando a difuso de idias e atuando na
propagao do modelo de consumo.
A maior parte dos analistas e planejadores do espao agem como se as teorias
elaboradas a partir de realidades ocidentais pudessem ser transportadas para o
Terceiro Mundo. Tal posio se baseia na premissa de que o Terceiro Mundo
um mundo em desenvolvimento isto , esteja em um estado transitrio que
progride em direo quilo que os pases desenvolvidos so hoje (SANTOS,
1979: 139).
Cabe ressaltar, dentro da mesma lgica, o importante papel, nos processos de difuso
espacial de idias, dos especialistas, estrangeiros ou no, com suas retricas e seus discursos
considerados inovadores, e que vm sendo historicamente valorizados por planejadores,
governantes e cidados comuns, no Brasil. No planejamento, traa-se, rapidamente, a trajetria
que, partindo, do incio do sculo XX, com as idias modernistas importadas, chega, nos dias de
hoje, s concepes hegemnicas de planejamento estratgico, tambm provenientes do exterior.
A importao de propostas, modelos e instrumentos de planejamento de outros pases, como j
mencionado
148
, h muito tempo, fato comum na histria brasileira. Apesar das crticas, a
subordinao a idias e modelos marca, ainda, os dias de hoje.
Na verdade, muitas das idias importadas por pases perifricos acabam por trazer
resultados indesejveis, por no cumprirem suas promessas e/ou por desconsiderarem as
diferentes caractersticas e necessidades dos pases receptores-adotantes, em relao aos pases
149
originrios-propagadores
149
. Schwarz, no mesmo sentido, acredita que ao longo de sua
reproduo social, incansavelmente o Brasil pe e repe idias europias, sempre em sentido
imprprio (SCHWARZ, 2000: 29). Do mesmo modo, Boaventura de Souza Santos (2003)
acredita que as cincias em geral atravessam, na atualidade, uma grave crise de confiana
epistemolgica, que se justifica em funo de que,
As promessas que legitimaram o privilgio epistemolgico do conhecimento
cientfico a partir do sculo XIX as promessas da paz e da racionalidade, da
liberdade e da igualdade, do progresso e da partilha do progresso no s no se
realizaram sequer no centro do sistema mundial, como se transformaram, nos
pases da periferia e da semiperiferia o que se convencionou chamar Terceiro
Mundo , na ideologia legitimadora da subordinao ao imperialismo ocidental.
(...) Em suma, em nome da cincia cometeu-se muito epistemicdio e o poder
imperial socorreu-se dele para desarmar a resistncia dos povos e grupos sociais
conquistados (SANTOS, 2003: 14).
Entretanto, Boaventura de Souza Santos reconhece que, cada vez mais, a cincia
moderna mede seus xitos pela capacidade de submeter relaes sociais e diversas regies
mundiais lgica do capitalismo global.
Trata-se de um longo processo histrico que desde o sculo XV at hoje teve
muitas facetas e assumiu muitos nomes: descobrimentos, colonialismo,
evangelizao, escravatura, imperialismo, desenvolvimento e
subdesenvolvimento, modernizao e, por ltimo, globalizao (SANTOS,
2003: 16).
O autor acrescenta que, geralmente, h uma total discrepncia das teorias
desenvolvidas na cincia dos pases centrais para analisar as realidades dos pases perifricos. Ao
mesmo tempo, o centro no reconhece o trabalho cientfico produzido nos pases mais pobres de
maneira autnoma e sem obedincia servil aos cnones metodolgicos e tericos e aos termos de

148
Ver Captulo 1, pgina 48, desta tese.
149
Roberto Schwarz cita, nesse sentido, as observaes de Srgio Buarque de Holanda: trazendo de pases distantes
nossas formas de vida, nossas instituies e nossa viso de mundo e timbrando em manter tudo isso em ambiente
muitas vezes desfavorvel e hostil, somos uns desterrados em nossa terra (HOLANDA, 1956: 15; citado por
SCHWARZ, 2000: 13).
150
referncia desenvolvidos pelos centros hegemnicos de produo cientfica e por eles exportados,
quando no impostos, em nvel global (SANTOS, 2003: 20).
Ainda no mesmo sentido, Dixon comenta que, muitas vezes, ocorre uma verdadeira
desqualificao das idias contrrias s concepes mais propagadas e hegemnicas. Analisando
a difuso do paradigma neoliberal, o autor coloca que aqueles que no aceitam curvar-se, de boa
vontade, diante das novas imposies da mundializao so considerados adversrios arcaicos,
corporativistas, irrealistas, irresponsveis, utopistas (e a utopia conduziria em linha reta
servido totalitria) (DIXON, 1999: 09).

4.2- O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL: A
TRAJETRIA DE UM MODELO

Para entender a difuso do Planejamento Estratgico Situacional no Brasil, foram
contactadas pessoas que participaram de cursos, seminrios e eventos com Carlos Matus para que
dessem seus depoimentos e relatos. Partindo-se do IPEA e do movimento sindical, buscou-se
traar os caminhos seguidos pelo mtodo no Brasil.
A referncia de partida era Ronaldo Coutinho Garcia
150
, uma das primeiras pessoas a
se interessar pelo mtodo PES no Brasil, tendo realizado o contato inicial com Matus,

150
Os relatos e opinies de Ronaldo Coutinho Garcia foram obtidos atravs de entrevista realizada no dia 16 de
agosto de 2004, no Palcio do Planalto, em Braslia. Ronaldo Coutinho Garcia, que teve seu primeiro contato com
Matus enquanto atuava como tcnico do IPEA, , atualmente, Subsecretrio de Polticas de Desenvolvimento da
Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica.
151
convidando-o para ministrar cursos no pas. A cada entrevista realizada, outros nomes e
referncias iam surgindo e sendo contactados.

4.2.1- O incio de uma trajetria
De acordo com Ronaldo Coutinho Garcia, na dcada de 1980, estava instalada uma
grande crise no Brasil que atingia o Estado, o planejamento e os valores econmicos, sociais e
polticos. Garcia, que era funcionrio do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) na
poca, conta que, aps a convocao da Assemblia Nacional Constituinte na mesma dcada, ele
e alguns colegas de trabalho formaram um pequeno grupo para acompanhar o desenvolver do
debate constitucional, principalmente em relao aos temas voltados para a rea de planejamento
e oramento. Era grande a inquietao dessas pessoas, tendo em vista que entendiam que no
havia propostas que se mostrassem adequadas para superar os problemas existentes e sequer
havia uma busca por formulaes alternativas aos padres tradicionais de planejamento. Observa-
se que os membros desse grupo tinham conhecimento dos trabalhos realizados na Frana,
Espanha, Estados Unidos e outras partes do mundo, mas nada se apresentava de modo
suficientemente convincente e que os inspirasse
151
. Garcia destaca que ele e os demais indivduos
do grupo formado no IPEA tinham clareza da importncia de se lidar com o aspecto social,
principalmente em funo da efervescncia social que emergia no pas, sobretudo no perodo
de redemocratizao.
Ronaldo Garcia, nesse momento, j havia lido algumas obras de Carlos Matus, entre
as quais Estrategia y Plan e Planificacin de Situaciones, quando leu um texto, do mesmo
152
autor, publicado em uma revista colombiana, que lhe despertou um grande interesse. Como
possua alguns amigos do prprio IPEA que atuavam na CEPAL e no ILPES conseguiu, atravs
deles, contactar com Matus. Garcia conta que ligou para ele, explicou a fase vivenciada pelo
Brasil e solicitou a sua vinda ao pas. A partir de ento, a relao entre Ronaldo Garcia e Carlos
Matus se estendeu at o falecimento do autor chileno.
Como resultado dessa conversa inicial, Matus esteve em Braslia em setembro de
1988, durante aproximadamente dez dias, discutindo e expondo suas idias para o grupo formado
no IPEA. O debate, que aconteceu no Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
Econmico (Centro de Treinamento do IPEA - CENDEC), por imaginarem que seria a partir
desse local que aconteceria a difuso de idias, girou em torno da experincia do Chile e da
Venezuela, enfocando o desenvolvimento terico-metodolgico elaborado pelo autor. Para
Garcia, a experincia foi muito marcante e os membros do grupo ficaram bastante entusiasmados
com a proposta apresentada, convencidos de que haviam encontrado um caminho alternativo e
adequado para o planejamento brasileiro. Matus presenteou os participantes dessa reunio
152
com
a primeira verso (mais sinttica) do livro Adeus, Senhor Presidente e trouxe tambm uma cpia
da obra Poltica, Planejamento e Governo que acabara de escrever.
Aps, aproximadamente, um ms e meio, Carlos Matus retornou ao Brasil e
ministrou o primeiro curso de Planejamento Estratgico Situacional, que teve a durao de quinze

151
Segundo Garcia, no havia a inteno de utilizar as idias de outros pases como modelo e sim como fonte de
inspirao.
152
Alm de Ronaldo Coutinho Garcia, participaram dessa primeira conversa com Matus: Maurcio Galinc, que era
tcnico do IPEA; Joo Vicente de Abreu Neto, que era diretor do Centro de Treinamento do IPEA; Ademar Satto,
que era do IPEA, mas estava atuando no Ministrio da Cincia e Tecnologia (GARCIA, em entrevista realizada em
16/08/2004).
153
dias
153
. De acordo com Garcia, foram selecionadas em torno de vinte pessoas para participarem
desse curso
154
. Ele considera que era uma turma de primeiro time, os melhores quadros do
IPEA, algumas poucas pessoas de outros ministrios que possuam afinidade com a questo do
planejamento, pessoas ligadas ao meio ambiente, energia, cincia e tecnologia e indstria. Foi
criada uma massa crtica considervel, um ambiente maravilhoso (GARCIA, em entrevista
realizada em 16/08/2004).
Garcia conta que o prprio Matus ficou muito entusiasmado com a qualidade da
turma formada e que, apesar de no ser uma caracterstica do autor, o debate foi muito aberto,
com grande interao entre Matus e os participantes do curso. Assim, com a inteno de
aperfeioar o mtodo, Matus estimulou a realizao de crticas que apontassem possveis
deficincias metodolgicas.
Como resultado direto desse primeiro curso foi elaborado, por Carlos Matus, Ronaldo
Garcia e Maurcio Galinc, um documento intitulado Planejamento em Novos Tempos
155
, o qual
apresentava uma proposta de planejamento e de difuso dessa abordagem para o governo. Garcia
comenta que era necessrio, contudo, convencer o pessoal do IPEA a assumir a proposta e, com
essa inteno, ele e alguns participantes do primeiro curso de PES passaram a realizar discusses
em vrias reas do Instituto, mostrando as idias desenvolvidas e suas vantagens. Procuravam
demonstrar que o momento era oportuno para a implantao de novos e apropriados conceitos,
instrumentos e mtodos na rea do planejamento, j que a Constituio de 1988 acabava de ser

153
Garcia comenta que durante esses quinze dias o trabalho foi intenso, tendo o curso ocorrido das oito horas da
manh s dez horas da noite, inclusive aos sbados e domingos.
154
Para que o debate fosse mais intenso e proveitoso, Matus colocou como condio que o grupo de participantes do
curso no fosse muito grande.
155
Segundo Garcia, esse documento apresentava, aproximadamente, quinze pginas.
154
promulgada e surgiam novas demandas diante da maior complexidade das questes scio-
econmicas e polticas.
A receptividade dos quadros do IPEA foi boa e, ento, contrataram, inicialmente, um
pacote de dez cursos de Planejamento Estratgico Situacional com Matus
156
. Assim, de
setembro de 1988 at o comeo de 1990, foram realizados vrios cursos e seminrios
157
. A
Secretria de Planejamento (SEPLAN) / IPEA financiou esses cursos
158
, atravs de um
emprstimo concedido pelo Banco Mundial proveniente do Programa de Modernizao do Setor
Pblico.
Foi tambm nessa mesma poca (a partir de 1988) e atravs dos cursos mencionados
acima que as propostas de Matus comearam a se difundir na rea sindical. Ademar Satto tinha
sido tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos (DIEESE)
durante um longo perodo e assessorado na criao da Central nica dos Trabalhadores (CUT), e
Ronaldo Garcia conhecia Walter Barelli que era Diretor-Tcnico do DIEESE
159
e que j havia
participado de um curso com Matus. O prprio Barelli, tendo ficado bastante entusiasmado com o
mtodo PES, conseguiu recursos para financiar um curso sobre a metodologia, em 1989, para
tcnicos do DIEESE e pessoas que atuavam na rea sindical, entre as quais estava Luiz Srgio
Gomes da Silva
160
que dirigia os programas do Instituto Cajamar e que muito contribuiu,
posteriormente, para a difuso mais intensa do mtodo em vrios sindicatos e tambm em ONGs

156
Esses cursos foram oferecidos para vrios ministrios em Braslia. Ocorreram tambm cursos em So Paulo, na
Sudene, etc.
157
Matus, nessa poca, ministrou um curso de curta durao para a direo do Partido dos Trabalhadores, do qual
Lus Incio Lula da Silva participou.
158
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) operava os recursos que eram do IPEA.
159
Posteriormente Walter Barelli assume o Ministrio do Trabalho.
160
Os relatos e opinies de Luiz Srgio Gomes da Silva foram obtidos em entrevista realizada no dia 16 de agosto de
2004, no Palcio do Planalto, em Braslia. Luiz Srgio Gomes da Silva teve o primeiro contato com Matus, quando
estava frente do Instituo Cajamar, e, hoje em dia, Subsecretrio de Gesto de Relaes Institucionais da
Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica.
155
e cidades (sobretudo no perodo que se estende de 1989 a 1997) e Luiz Parreiras
161
que
trabalhava no DIEESE na rea de formao sindical e assessorando negociaes e que tambm
contribuiu para a difuso da metodologia PES.
Para Garcia, muitas pessoas, que participaram dos debates realizados, estavam
convencidas de que um dos grandes dficits acumulados na poca era de natureza cognitiva. Os
quadros tcnicos no estavam preparados para lidar com sistemas complexos e com a
democracia. O PES era visto como um instrumento potente e apropriado para o caso brasileiro.
Nas eleies de 1989, Ronaldo Garcia pediu que Matus enviasse exemplares do livro
Adeus, Senhor Presidente para que encaminhasse a candidatos que considerava mais
progressistas
162
, confiveis e srios. Tinha, com essa atitude, a inteno de demonstrar a
importncia da utilizao de instrumentos, por parte do Estado, que favorecessem a democracia,
a nacionalidade e os interesses populares. Dessa forma, ia se formando uma espcie de rede de
relacionamento em torno da difuso do mtodo PES.
Nessa mesma poca (1989), quando Lus Incio Lula da Silva atingiu resultados que
o levaram para o segundo turno das eleies presidenciais, houve a necessidade de organizar
grupos de trabalho que pudessem auxiliar na formulao de um programa de ao para o
candidato petista. O coordenador da campanha de Lula
163
, nesse momento, chegou a conhecer
Matus, ganhar livros sobre o Planejamento Estratgico Situacional que pudessem auxili-lo na
elaborao do programa (GARCIA e GOMES DA SILVA, em entrevistas realizadas em
16/08/2004). A possibilidade de vitria do Partido dos Trabalhadores, segundo Luiz Srgio

161
O contato com Luiz Parreiras ocorreu nos dias 03 e 04 de setembro de 2004 e 20 de outubro de 2004, via e-mail.
Luiz Parreiras, que teve o primeiro contato com Carlos Matus quando trabalhava no Dieese, atua, desde 1997, no
IPEA.
162
Garcia conta que na campanha de 1989 tinha amigos assessorando candidatos do PDT, PSDB, PT e PMDB.
156
Gomes da Silva, conduziu reflexo sobre a baixa capacidade de gesto das organizaes do
Campo Democrtico Popular (CDP).

4.2.2- O avano da metodologia no movimento sindical
A partir da dcada de 1990, entretanto, com Fernando Collor de Melo assumindo a
Presidncia da Repblica, houve um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e em relao
motivao dos quadros administrativos governamentais. No entanto, a difuso do PES continuou
em alguns lugares. Pode-se citar, aqui, o avano da metodologia ocorrido no movimento sindical
(GARCIA, em entrevista realizada em 16/08/2004).
Os relatos de Luiz Srgio Gomes da Silva, Luiz Parreiras e Geraldo Magela da
Trindade
164
confirmam esse fato. Gomes da Silva, que estava ainda frente do Instituto Cajamar
(em 1990), conta que havia, naquele momento, uma busca por novos mtodos que contribussem
para a melhoria da capacidade dos sindicatos e como o PES apresentava-se como um instrumento
muito complexo e robusto, utilizaram, sobretudo, o mtodo MAPP (Mtodo Altadir de
Planejamento Popular, uma simplificao do PES para ser aplicado nos movimentos populares) e
posteriormente (a partir de 1992) formas hbridas dos mtodos PES e MAPP (GOMES DA
SILVA, em entrevista realizada em 16/08/2004). Luiz Parreiras, de forma semelhante, conta:
Em julho de 1990, comecei a trabalhar na Escola Sindical 7 de Outubro, da
CUT, em Belo Horizonte, em um programa de formao chamado
Planejamento e Administrao Sindical Cutista. Fiquei encarregado de propor
um curso de formao de monitores em planejamento, com base no Matus. A

163
Jos Dirceu de Oliveira e Silva foi um dos principais coordenadores da campanha presidencial de Lula, em 1989.
164
O contato com Geraldo Magela da Trindade ocorreu nos dias 21 e 27 de outubro de 2004, via e-mail. Geraldo da
Trindade, que teve o primeiro contato com Carlos Matus quando era educador da Escola Sindical 7 de Outubro,
situada em Belo Horizonte, , atualmente, assessor da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.

157
minha idia inicial era utilizar, no momento explicativo, o fluxograma
situacional. Porm, quando eu comecei a redigir o texto de apoio, me dei conta
da dificuldade que seria conseguir explicar de forma simples o recurso, haja
vista o pblico ao qual se destinava o curso. Dessa forma, resolvi direcionar a
proposta para o MAPP, usando a chamada rvore explicativa no lugar do
fluxograma. Nos demais momentos, fizemos tambm vrias simplificaes e
acabamos por formatar uma proposta de curso que, trabalhada em sua pedagogia
pela excelente equipe da Escola, acabou por se tornar um enorme sucesso de
pblico e de crtica (antes de iniciarmos o trabalho com a primeira turma, enviei
o texto para o Matus, para obter a sua aprovao).
A partir dessa primeira turma (mais ou menos em outubro de 1990), os cursos na
Escola foram se sucedendo. Em janeiro de 1991, realizamos (ns, da Escola) a
primeira oficina real com o Sindicato dos Metalrgicos do Rio de Janeiro. O
ano de 1991 foi repleto de turmas (em BH, no Nordeste, no Sul, em um trabalho
de difuso da proposta) e tambm de oficinas com algumas entidades sindicais.
Nesse ano, tambm trabalhei como monitor do Professor Matus em um curso de
PES em So Paulo, no qual um dos participantes era o Jorge Viana, atual
governador do Acre.
Com o sucesso da proposta no interior da CUT e junto a outros movimentos
sociais (um dos primeiros a utilizar o mtodo foi o Movimento de Meninas e
Meninos de Rua do Estado do Par, trabalho feito por uma monitora formada na
Escola), em dezembro de 1991, fomos chamados a desenvolver o planejamento
das aes da Direo Nacional da CUT, que havia sido eleita em setembro. A
partir da, passei a coordenar o trabalho de planejamento da CUT DN em So
Paulo, me afastando da Escola. Fiquei na CUT at maio de 1993, quando voltei
para o Rio, indo trabalhar, ainda pelo DIEESE, numa assessoria de planejamento
do Sindicato dos Telefnicos do Rio, onde fiquei at dezembro de 1994. Da fui
trabalhar numa ONG (CEDAC Centro de Ao Comunitria), em um
programa de gerao de trabalho e renda junto a grupos de produo.
Desde que sa da Escola, parei de atuar no campo da formao em planejamento,
trabalhando apenas como monitor de oficinas, em entidades sindicais de todos os
nveis (alm da CUT, a Contag, federaes, sindicatos diversos), ONGs, grupos
de produo. Em prefeituras, s atuei ao nvel de secretaria (em Volta Redonda e
Angra dos Reis) (PARREIRAS, em questionrio respondido em 03/09/2004).
O relato de Parreiras reforado pelas afirmaes de Magela da Trindade. Para esse
ltimo, o planejamento da ao sindical apresentava falhas e no contava com metodologias que
o facilitasse. Na dcada de 1990, o ILDES (Instituo Latino-Americano de Desenvolvimento
Econmico e Social), instituio alem vinculada Fundao Friedrich Ebert
165
, apresentou a

165
De acordo com o site www.fes.org.br, a Fundao Friedrich Ebert (FES) foi fundada em 1925, como legado
poltico do primeiro presidente alemo democraticamente eleito, sendo a mais antiga das seis fundaes polticas
alems, com quase seiscentos funcionrios e atividades em mais de 100 pases. A FES baseia seus programas no
iderio da social democracia alem e europia e mantm escritrios em mais de 70 pases do mundo, sempre com a
finalidade de cooperar na consolidao e no desenvolvimento de regimes democrticos e participativos. Geralmente,
realiza suas atividades junto com parceiros nacionais, pblicos ou privados, igualmente comprometidos com o
progresso democrtico dos seus pases. A atuao da FES no Brasil comeou em 1976, quando foi estabelecido no
Rio de Janeiro o Instituto Latino-americano de Desenvolvimento Econmico e Social (ILDES), sob o patrocnio da
158
algumas escolas sindicais, entre as quais a Escola Sindical 7 de Outubro, na qual Geraldo Magela
da Trindade era educador, o mtodo MAPP.
Ns combatamos o presidencialismo nos sindicatos, ou seja, criticvamos o
poder concentrado na mo do presidente do sindicato. A metodologia caia como
luvas na nossa concepo de gesto sindical: participativa, construtivista,
democrtica, alm de ps-no-cho, pois tinha como referncia os problemas, os
mal-estares, os incmodos. A explicao desses problemas um momento da
famosa anlise de conjuntura do movimento sindical. Alm disso, desmistifica
o planejamento. Vale dizer: o planejamento ferramenta importante,
imprescindvel, mas no assegura o xito no jogo social, pois os outros tambm
planejam. Ento, essa concepo de estratgia , para mim, um ponto forte (a
chamada correlao de foras).
Aplicamos a metodologia em dezenas de sindicatos, ONGs, governos e tambm
formamos moderadores da metodologia. Muitas das pessoas que passaram pelo
mtodo so hoje dirigentes pblicos (TRINDADE, em questionrio respondido
em 27/10/2004).




4.2.3- O avano da metodologia nas prefeituras municipais
Ainda em 1990, no mesmo perodo em que o mtodo PES passa por um processo
acelerado de difuso no meio sindical, o Instituto Nacional de Administrao e Polticas Pblicas
(INAPP) cria o Projeto Gesto, ao lado de outras entidades, entre as quais o DIEESE, a Escola
Sindical 7 de Outubro, o Instituto Cajamar, o Instituto POLIS (Instituto de Estudos, Assessoria e
Formao em Polticas Sociais), o ILDES e prefeituras conquistadas recentemente pelo Partido
dos Trabalhadores. De acordo com o depoimento de Edmo da Cunha Pereira
166
, esse projeto
nasceu a partir de dois seminrios realizados, em So Paulo e Belo Horizonte, onde ocorreram
debates na busca de alternativas para o aumento da capacidade de gesto do campo
democrtico-popular no Brasil e tinha como tarefas: buscar mtodos, sociabiliz-los e adapt-

FES. Em 1986 a sede do ILDES foi transferida para So Paulo e, desde o ano 2000, a FES est funcionando como
fundao, de acordo com a legislao brasileira (site www.fes.org.br, acessado em 09/11/2004).
166
Os relatos e as opinies de Edmo da Cunha Pereira foram obtidos atravs de entrevista realizada no dia 03 de
janeiro de 2001, na sede do INAPP, em Belo Horizonte, atravs de documentos e artigos fornecidos pelo mesmo e,
159
los; conhecer experincias de gesto democrtica, sistematiz-las e public-las; capacitar equipes
tecno-polticas
167
em instituies pblicas e civis; criar banco de dados das experincias,
acompanh-las e reproduzi-las (PEREIRA, 1995).
Entre as diversas atividades desenvolvidas, vrias se destinaram a disseminar o
conhecimento sobre metodologias de planejamento, entre as quais se destacaram
o PES (Planejamento Estratgico Situacional), o MAPP (Mtodo Altadir de
Planejamento Popular) e o ZOPP (Planejamento de Projetos Orientados por
Objetivos).
Por outro lado, as diversas instituies envolvidas passaram a coletar,
sistematizar e analisar as experincias de utilizao dos mtodos, promovendo
avaliaes e adaptaes sucessivas que implicaram no constante aprimoramento
de seu uso pelas entidades brasileiras (PEREIRA, 1995: 03).
Pereira ressalta ainda que
O INAPP se incorporou a esta nova onda do Campo Democrtico e Popular do
Brasil a partir do Projeto Gesto. Como um de seus idealizadores e executores,
trabalhou mais especificamente na organizao de cursos, seminrios e na
constituio de uma equipe interna que tambm assessora setores pblicos e
civis, com nfase para as Administraes Municipais e os Mandatos
Parlamentares.
(...) mantm-se articulado com uma rede de ajuda em nvel nacional, composta
por entidades que continuam atuando e refletindo sobre a experincia do
Planejamento Estratgico no Brasil (PEREIRA, 1995: 03).
Em 1991, aconteceu, em Florianpolis, um curso para a formao de oito pessoas em
PES, entre as quais: Patrus Ananias (ex-prefeito de Belo Horizonte, gesto 1993-1996, e atual
Ministro do Desenvolvimento Social), Jorge Viana (governador do Acre, gesto 2003-2006),
Afrnio Bopr (ex-vice-prefeito de Florianpolis, gesto 1997-2000) e Olvio Dutra (ex-
governador do Rio Grande Do Sul, gesto 1998-2002). Segundo Gomes da Silva, o investimento
nessas pessoas justificava-se pelo fato de que seriam possveis candidatos a cargos de prefeitos
nas eleies de 1992. A inteno era de canalizar esforos para a formao de dirigentes e
governantes com maiores possibilidades e capacidades administrativas.

posteriormente, atravs de respostas a questionrio, via e-mail, no dia 28 de outubro de 2004. Pereira diretor do
INAPP.
167
Observa-se a adoo, por Pereira, de termos utilizados nas obras de Matus.
160
No mesmo sentido, Parreiras comenta que a absoro do mtodo PES por vrias
prefeituras tem como fato antecessor a sua utilizao no PT, mais especificamente na organizao
das campanhas eleitorais, destacando-se que o primeiro manual de planejamento de campanha
eleitoral do PT, inspirado em Matus, foi feito para as eleies municipais de 1992. Assim,
muitos dirigentes municipais, ao chegarem s prefeituras, j tinham trabalhado a metodologia na
campanha e mesmo, no caso dos sindicalistas, no movimento sindical (PARREIRAS, em
questionrio respondido em 03/09/2004). Percebe-se, aqui, uma das formas de entrada da
metodologia nas prefeituras municipais
168
.
Faz-se necessrio esclarecer que, segundo Ronaldo Garcia, a palavra Governo para
Matus significa direo de processos de transformao ou processos complexos. Nesse sentido,
Garcia exemplifica:
qualquer fora social organizada tem uma direo. O trabalho de dirigir um
sindicato assemelha-se ao trabalho de governo, guardadas as devidas
propores. Um partido poltico existe com a inteno de chegar ao governo, ao
poder, logo precisa se qualificar. E o Planejamento Estratgico Pblico um
instrumento de direo, um instrumento de governo, no sentido amplo e restrito
(GARCIA, em entrevista realizada em 16/08/2004).
Gomes da Silva, concordando com Garcia, afirma que o mais adequado considerar
que o PES um mtodo para ser utilizado em sociedades complexas. Ele exemplifica citando
que a cidade de So Paulo, por exemplo, maior que o Chile, e as complexidades das duas
localidades podem ser equiparadas. Logo, tanto um pas quanto uma cidade podem aplicar a

168
Segundo Parreiras, uma das primeiras utilizaes do PES em prefeituras foi, por volta de 1990/1991, em Porto
Alegre. Estava-se caminhando para o final do mandato e a avaliao que a populao fazia era contraditria, com um
ndice bom de aprovao do trabalho realizado, mas uma imagem muito negativa do governo popular. Os
companheiros fizeram ento um planejamento utilizando o PES, colocando essa dissociao como o problema a
ser enfrentado. A partir da todo o trabalho de comunicao foi reformulado, chegando-se ao final do mandato em
condies de eleger o Tarso com tranqilidade, garantindo o comeo de uma continuidade poltico-administrativa
que ao final do prximo governo do Raul Pont estar completando vinte anos. Cito essa histria como exemplo da
riqueza do PES, que, numa prefeitura, por exemplo, no se restringe s aes administrativas (PARREIRAS, em
questionrio respondido em 03/09/2004).
161
mesma metodologia, de acordo com cada realidade. Assim, se inicialmente o PES foi pensado
para Presidncias, com o avano das idias, passa a ser aplicado, positivamente, em outras
situaes complexas (estados, cidades, sindicatos, etc.) (GOMES DA SILVA, em entrevista
realizada em 16/08/2004).
Considerando esse significado abrangente para a idia de governo, Matus participou
direta e pessoalmente da difuso de suas propostas para os sindicatos, governos de vrios estados,
prefeituras municipais e rgos institucionais.
Para Celso Daniel (ex-prefeito de Santo Andr, SP), os governos locais que se
comprometeram (e/ou se comprometem) com a reforma urbana e com a modernizao
administrativa buscaram (e/ou vm buscando) novas ferramentas para a utilizao na rea do
planejamento urbano. Essas ferramentas deveriam possibilitar uma maior transparncia e eficcia
governamental, atributos que seriam encontrados no Planejamento Estratgico Situacional.
(...) boa parte das experincias de planejamento local carregam a marca da
ineficincia. Em funo disso, evidentemente desejvel para uma gesto
democrtica fazer uso de tecnologias de planejamento que alcancem eficcia.
Embora com atraso relativo s organizaes privadas, as entidades pblicas que
perseguem a modernizao j vm fazendo uso do planejamento estratgico. Um
dos mtodos mais difundidos no servio pblico brasileiro o Planejamento
Estratgico Situacional, o PES.
Por um lado, o PES procura dar conta de que se planeja em condies de
incerteza, em face, sobretudo, da existncia de um conjunto de agentes que,
assim como o governo, tambm possuem vontade prpria. Da a utilizao do
conceito de tringulo de governo, cujos vrtices o programa de governo, a
capacidade de governo e a governabilidade precisam ser equilibrados para a
eficcia do planejamento. Por outro lado, o PES busca superar a separao entre
quem planeja e quem decide, pois tal divrcio tem sido fonte de muitos
desencontros. A idia-chave, quanto a isso, a de que os mesmos atores devem
governar e planejar. Alm disso, o PES se assenta num modelo de gesto por
operaes ou projetos, selecionados a partir da definio de problemas oriundos
do tringulo de governo. Para cada operao ou projeto, so estipulados, com
clareza, responsveis, prazos e recursos necessrios. Desse modo, o trabalho
descentralizado e as informaes relevantes concentradas numa sala de
situaes, o que permite a implantao de um sistema de prestao e petio de
contas, o qual, desde que haja interesse, pode ser colocado disposio da
162
comunidade. Como o PES por ser um mtodo presta-se ao planejamento de
diferentes organizaes, possvel implanta-lo no mbito do governo local, da
cidade, de uma secretaria, etc. (DANIEL, 1994: 303).
Aristogiton Moura
169
, que Diretor Presidente da Strategia Consultores, cuja rea de
atuao inclui assessoria e consultoria sobre o Planejamento Estratgico Situacional a prefeituras
municipais, comenta que o PES um mtodo para se jogar o jogo social. (...) o grande problema
que existe nas cidades no a adequao tcnica dos espaos, mas, principalmente, o grande
conflito poltico que ali reside. O mtodo permite planejar em situao de conflito, de incerteza e
de diferentes jogos, elementos prprios da realidade governamental de cidades (MOURA, em
questionrio respondido em 12/02/2001).
Garcia, da mesma forma, entende que o mtodo pode ser utilizado no planejamento
do Governo Municipal e, eventualmente, das cidades.
A vantagem que permite uma compreenso mais global da cidade. Surgem
relaes que, com a utilizao de um tratamento setorial, s vezes no surgem ou
no so bvias e percebidas. Melhora a coerncia global do conjunto de aes da
prefeitura municipal, se for bem feito. Contudo, uma prefeitura dificilmente vai
conseguir fazer uso de todos os recursos oferecidos pelo PES, pelo fato de no
possuir escala e diversidade de servidores com nveis de competncias exigidos
para se fazer um planejamento desse tipo e, assim, acaba fazendo bons planos e
menos planejamento. Fazer plano a parte fcil, difcil levar isso para a prtica
diariamente. (...) Eu no conheo nenhuma prefeitura que tenha feito uma
apropriao mais completa das possibilidades do PES. Eu j assessorei
prefeituras, ajudando a desenhar planos, montar sistemas de monitoramento e
tomada de decises, mas no emplaca para valer (GARCIA, em entrevista
realizada em 16/08/2004).
Gomes da Silva, sobre a mesma questo da utilizao do PES em prefeituras,
comenta que h uma grande dificuldade por parte das administraes municipais de assumir a
metodologia com algum rigor, contando com o interesse e a vontade dos quadros administrativos.
Ele considera, em funo disso, a necessidade de utilizao de uma metodologia mais
simplificada, dentro da viso do PES, pois entende que no adianta tentar aplicar um recurso
163
muito sofisticado e acabar afastando as pessoas envolvidas por acharem a proposta difcil,
cansativa, na qual so utilizadas muitas planilhas, etc.. Assim, se no houver massa crtica ou
recursos humanos para viabilizar a proposta, dificilmente haver sustentao do mtodo. Sem
massa crtica no h planejamento que sobreviva s sesses iniciais (GOMES DA SILVA, em
entrevista realizada em 16/08/2004).
Gomes da Silva acrescenta que o PES deve ser utilizado para potencializar as aes
de governo. No que o mtodo no possa abordar a questo urbana, ou social, mas ele vai abordar
enquanto planejamento de gesto, no enquanto planejamento urbano. Muitas vezes ocorre a
utilizao de partes da metodologia, sem a utilizao, de fato, do conjunto das idias. Trabalha-se
com algumas questes, mas no com todos os recursos do planejamento. Nesse sentido, vrias
seriam as referncias de utilizao do Planejamento Estratgico Situacional em cidades e distintas
seriam as experincias
170
.
A determinao e o empenho do prefeito seriam fatores decisivos para uma bem
sucedida utilizao do Planejamento Estratgico Situacional no Governo Municipal
171
, de acordo
com Garcia. Ele, entretanto, acredita no poder e na fora da proposta de Matus e comenta que,

169
Os relatos e as opinies de Aristogiton Moura foram obtidos atravs de questionrio respondido, via e-mail, no
dia 12 de fevereiro de 2004. Aristogiton Moura Diretor Presidente da Strategia Consultores.
170
Gomes da Silva cita algumas localidades que utilizam ou utilizaram o mtodo PES, seja de forma mais completa
ou de forma simplificada: Campinas, Santo Andr, Porto Alegre, Chapec, Cricima, Blumenau, Santa Catarina,
Belm, entre outras. Ele afirma que, em todos os estados brasileiros (seja em prefeituras ou sindicatos), houve algum
tipo de trabalho em torno da metodologia de Matus.
171
Garcia exemplifica com os casos de Blumenau e Dourados, cidades nas quais assessorou na aplicao da
metodologia PES. Na primeira cidade, segundo ele, foram identificados os principais problemas e o que eram as
prioridades, estabeleceu-se uma linha de ao consistente, com objetivos a serem alcanados em um horizonte
temporal. Foi montado um mecanismo de monitoramento no gabinete da prefeitura. Mas o que garantiu tudo isso foi
a determinao do prefeito e a dedicao da sua equipe. Depois de algum tempo, entretanto, o sistema de
planejamento de Blumenau deixou de operar. J na cidade de Dourados, a implantao do PES foi muito mais difcil
porque o dirigente, nos primeiros meses de mandato, no era to determinado. Garcia relaciona essa dificuldade com
o fato do prefeito dessa cidade, que anteriormente era professor universitrio, ter sado direto da academia para o
governo municipal. Na viso de Ronaldo Garcia, mais do que saber, preciso saber fazer.
164
mesmo quando o mtodo apenas parcialmente aplicado, como quase sempre o
em prefeituras, surte um efeito muito positivo e visvel, pois ordena a cabea
dos dirigentes, impe mais rumo e organiza melhor a administrao, evidencia a
relao entre os problemas e pode tornar a ao do poder pblico municipal
muito mais consistente. O fato tambm de ser aberto a debates, atualizao
permanente, casa perfeitamente e muito bem com qualquer proposta mais
participativa. O prprio Matus desenvolveu um modelo mais simplificado de
fazer planejamento participativo denominado MAPP. Matus era um democrata
convicto (entrevista realizada em 16/08/2004).
Garcia entende que um governo que faz o que promete, independentemente de
possveis discordncias quanto proposta realizada, contribui positivamente para a consolidao
democrtica e para a educao poltica de um povo. Mesmo no caso de a maioria ser contrria
ao empreendida, pode levar a populao a se conscientizar sobre aquilo que no deve ser
repetido. Assim, um governo eficaz, que faz o que se prope a fazer bom para a democracia.
Nesse sentido, para Garcia, se o PES auxilia na eficcia governamental tambm auxilia na
consolidao democrtica.

4.2.4- A diversificao da difuso: o PES em campos diversos
Como j mencionado, o prprio Matus amplia, com o passar do tempo, suas idias
originais restritas e focadas em Governos Centrais, estendendo-as a diversas localidades, reas,
rgos e instituies
172
. Vale citar a ttulo de exemplificao que, em 1997, Matus ministrou
cursos para o CNPQ (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico). Em um
desses cursos, foram iniciadas as negociaes para a elaborao de um sistema de apoio ao
planejamento e gesto baseado no PES, de acordo com Miriam Barbuda Fernandes Chaves
173
.

172
A rea da sade, por exemplo, vem utilizando amplamente a metodologia PES como instrumento de
administrao hospitalar.
173
O contato com Miriam Barbuda Fernandes Chaves ocorreu nos dias 16 e 23 de agosto de 2004, via telefone e e-
mail. Miriam Chaves teve seu primeiro contato com Carlos Matus quando atuava, em 1997, no Laboratrio Nacional
165
Miriam Chaves conta que tanto o CNPQ quanto um de seus institutos, na poca, o Laboratrio
Nacional de Computao Cientfica (LNCC) passaram por um processo de planejamento com
uma metodologia denominada PAE Planejando a Ao Estratgica, baseada no PES e
coordenado pelo Luiz Srgio Gomes da Silva. Chaves participou do grupo de planejamento e
ficou como Gerente do Processo no LNCC, interessando-se na construo de ambientes
computacionais para dar suporte ao Planejamento Estratgico Situacional. Carlos Matus
demonstrou interesse nesse projeto que foi financiado pelo Programa Temtico Multi-
Institucional (PROTEM-PG).
Posteriormente, em 1999 e 2000, Mriam Chaves atuou como Assessora de
Planejamento da Secretaria de Planejamento do Estado do Rio de Janeiro (SECPLAN)
contribuindo para a implantao do mtodo PES no Governo de Anthony Garotinho, do Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), eleito em 1998
174
.
A iniciativa de incorporar o planejamento estratgico na agenda do governo
partiu do ento Secretrio de Planejamento Jorge Bittar, deputado federal pelo
Partido dos Trabalhadores e um dos articuladores da coalizo de esquerda que
elegeu Anthony Garotinho do Partido Democrtico Trabalhista para governar o
estado em 1998.
O desenho metodolgico desse processo, iniciado antes mesmo da posse, em
dezembro de 1998, procurou compatibilizar os conceitos e ferramentas do PES
linguagem dos instrumentos de gesto (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO,
Lei de Oramentria LOA e Plano Plurianual PPA).
O Modelo de Gesto Estratgica Pblica adotado fundamenta-se nas tendncias
de mudana na administrao pblica, presentes em experincias recentes de
alguns governos municipais ditos, democrticos populares, e prope estratgias
que se contrapem aos modelos predominantes de administrao pblica, no
pas, caracterizados pela centralizao decisria e financeira; fragmentao e
fragilidade institucionais; atuao clientelista e setorial; sistemas gerenciais de
baixa responsabilidade; distanciamento do cidado/usurio; inoperncia de
controle social.

de Computao Cientfica (LNCC) que era um instituto do CNPQ e, atualmente, trabalha na Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
174
Em artigo intitulado Um modelo de gesto estratgica pblica para o Governo do Estado do Rio de Janeiro
Contribuies do PES, Miriam Chaves discute o Modelo de Gesto Estratgica Pblica proposto para o Governo do
Rio de Janeiro, avaliando as ferramentas e conceitos do Planejamento Estratgico Situacional utilizados naquele
momento.
166
(...) Entre janeiro de 1999 e maio de 2000, foram realizados mais de 50
seminrios de Planejamento Estratgico, envolvendo rgos governamentais e
grupos de municpios de uma mesma regio. Foram mais de 1000 dirigentes e
tcnicos que participaram de eventos e treinamentos de planejamento estratgico
(CHAVES, em artigo intitulado Um modelo de gesto estratgica pblica para
o Governo do Estado do Rio de Janeiro Contribuies do PES).

4.2.5- Os fatores atrativos da metodologia PES
Ronaldo Coutinho Garcia afirma que o PES era visto como uma alternativa ao
modelo de planejamento vigente. Segundo ele, o momento vivido no Brasil na dcada de 1980,
quando o desgoverno e a incapacidade de imprimir rumo ao pas eram evidentes e as
simplificaes dominavam, contribuiu para aumentar a atratividade do mtodo. Ele considera,
contudo, que o grande fator atrativo diz respeito aproximao que a proposta faz da realidade.
O esforo de lidar com o mundo como ele .
A proposta do PES faz demandas a todas as reas. O mtodo no est pronto e
no vai ficar pronto, porque sempre vamos ter avanos, sempre poderemos
incorporar coisas na rea das matemticas avanadas, da teoria dos sistemas, da
filosofia, da administrao, da economia, da poltica, da sociologia e,
principalmente, da prpria prtica. A prtica bem sucedida e refletida vai
produzir coisas importantes. Os problemas prprios da prtica no so
especficos de nenhuma disciplina. O bonito do PES que representa uma
sntese que vai absorvendo essas diversas reas e, ao mesmo tempo, tem como
objeto principal a prtica do jogo social que ilimitada, aberta, criativa (...).
Cada um l e faz uso das propostas, faz demandas de acordo com a sua
profisso, etc. (entrevista realizada em 16/08/2004).
J Luiz Parreiras relaciona seu interesse pelo mtodo PES com suas afinidades
ideolgicas com a viso socialista de mundo e com sua simpatia pelas propostas de
planejamento, destacando trs principais pontos presentes na metodologia que o atraram:
i) a teoria da produo social e o recurso do Fluxograma Situacional. Fiquei
fascinado com a possibilidade de se construir explicaes de processos
complexos com um recurso relativamente simples e visualizvel: as caixinhas e
setas sintetizando relaes de causalidade e retroalimentao, de uma forma que
167
poupava uma imensido de palavras e iam direto s mentes das pessoas
(mediadas por algumas palavras, claro);
ii) a nfase na preciso das palavras, a busca de clareza quanto ao significado
das expresses utilizadas;
iii) a concepo de interao estratgica dos atores sociais relevantes, por
oposio linearidade da conduta normativa, alm de alguns recursos
desenvolvidos para tentar operacionalizar essa concepo.
A par de todo o contedo do PES, deve-se levar em conta tambm o charme
intelectual e existencial do Professor Matus e de sua histria de vida. Ele era,
como talvez todos os grandes pedagogos, um grande sedutor. Sabia passar suas
idias de forma extremamente fascinante (PARREIRAS, em questionrio
respondido em 03/09/2004).
Edmo da Cunha Pereira aponta tambm alguns fatores que o atraram no mtodo
PES, a partir de uma perspectiva diferenciada:
- A origem latino-americana;
- O fato de ter sido concebido a partir de uma reflexo sobre o planejamento
tradicional e sobre as causas da derrota da esquerda no Chile;
- O fato de ter sido experimentado em outros pases da Amrica Latina
(Venezuela, Bolvia, Brasil, Amrica Central, etc.), atravs de tcnicos ligados
CEPAL;
- O fato de permitir uma construo participativa dos Planos;
- O fato de se destinar ao planejamento e estratgia de governo;
- O fato de o mtodo sistematizar muitos elementos ligados ao planejamento,
disponibilizados em obras escritas e acessveis (PEREIRA, em questionrio
respondido em 28/10/2004).

4.2.6- O mercado de consultoria
Sabe-se que o mercado de consultoria na rea de planejamento pblico tem atingido
um rpido crescimento nos ltimos anos, no Brasil. Apesar de Aristogiton Moura afirmar que a
empresa Strategia Consultores representa com exclusividade a Fundao Altadir, no Brasil,
velando para que os mtodos desenvolvidos por Matus sejam aplicados dentro do que foi
previsto por ele e que, no Brasil, o Curso de Cincias e Tcnicas de Governo (CITEG) da Escola
de Governo da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), vinculada Casa
168
Civil do Estado de So Paulo
175
o nico que possui autorizao para trabalhar com o PES
176
, o
que observado, na realidade, um grande nmero de consultores e organizaes atuando de
forma independente, prestando consultoria para instituies governamentais, prefeituras, estados,
etc.
177
, sobre a metodologia PES.
O primeiro contato de Aristogiton Moura com o Planejamento Estratgico Situacional
aconteceu por intermdio de tcnicos da Sudene que haviam participado de um seminrio
realizado pelo CENDEC-IPEA, no final da dcada de 1980. Em 1993, Moura, que j havia lido o
livro Adeus, Senhor Presidente, conheceu Matus pessoalmente, tambm em um seminrio no
CENDEC / IPEA. Ele conta que o seu interesse pelo mtodo foi despertado, porque naquele
momento trabalhava em um projeto de desenvolvimento no Lago de Sobradinho na Bahia e
tinha dificuldades em planejar em um complexo problema social que representava a nova represa
na poca. Aps esse contato inicial, foram realizados acordos de representao e negociaes e a
Strategia Consultores foi criada por Aristogiton Moura com o intuito de ser, na prtica, a

175
De acordo com o site www.fundap.sp.gov.br (acessado em 15/11/2004), a Fundao do Desenvolvimento
Administrativo (Fundap) dedica-se consultoria organizacional, formao de recursos humanos, desenvolvimento de
novas tecnologias de gesto administrativa e pesquisa aplicada. (...) Criada h 30 anos, busca alcanar dois grandes
objetivos: elevar os padres de organizao, gesto e desempenho da mquina pblica e propor formas mais efetivas
de interveno governamental.
176
Ronaldo Garcia, sobre essa questo, comenta que Matus demonstrou grande descontentamento com Aristogiton
Moura por que o mesmo teria registrado patente sobre a utilizao e a difuso do mtodo PES no Brasil. Carlos
Matus teria obrigado-o a retirar essa patente, dizendo que publicava suas obras para o mundo. Garcia afirma que a
Strategia Consultores, de fato, representa, formalmente, a Fundao Altadir. Contudo, seria impossvel imaginar a
existncia de monoplio de um determinado conhecimento. Dizer que ningum, alm da Strategia, pode fazer PES
uma insensatez (GARCIA, em entrevista realizada no dia 16/08/2004).
177
Pode-se citar, aqui, algumas organizaes que prestam consultoria sobre o PES e/ou que oferecem cursos
abordando a metodologia elaborada por Carlos Matus: o INAPP (Instituto Nacional de Administrao e Polticas
Pblicas); o Instituto POLIS (Instituto de Estudos, Assessoria e Formao em Polticas Sociais); o SERE (Servios,
Estudos e Realizaes para o Desenvolvimento Sustentvel) que representa um dos projetos da Fundao Friedrich
Ebert; a Coordenadoria de Educao Aberta e a Distncia (CEAD) da Universidade Federal de Viosa; a Associao
Brasileira de Tecnologia e Treinamento do Distrito Federal (ABTT-DF); a Empresa de Consultoria Consade; o
Programa de Desenvolvimento de Educadores do Curso a Distncia do SENAC; o Programa de Desenvolvimento
Gerencial em Sade da Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; a Escola Nacional
de Sade Pblica (ENSP) da Fundao Oswaldo Cruz; entre outras. H ainda um grande nmero de profissionais,
cujos currculos encontram-se disponibilizados em pginas da internet, que se apresentam como consultores de PES,
entre os quais: Estanislau Dobbeck, Edson Valadares, Reinaldo Geraldo, Neusa de Castro Zimmermann, entre
outros.
169
Fundao Altadir no Brasil (Aristogiton Moura, em questionrio respondido em 12/02/2004).
Moura, ento, passou a desempenhar atividades como monitor, professor, consultor e
coordenador de cursos e eventos promovidos pela Fundao Altadir, no Brasil e no Chile.
Atualmente, a Strategia Consultores uma das empresas que atua na capacitao, no
treinamento, na assessoria e na divulgao das Cincias e Tcnicas de Governo, aplicando os
princpios bsicos da Teoria do Jogo Social, Teoria das Macroorganizaes e do Planejamento
Estratgico Pblico Moderno
178
. De acordo com as informaes fornecidas por Aristogiton
Moura, a difuso do mtodo PES realizada pela empresa de vrias maneiras:
a mais tradicional acontece por meio da realizao de Seminrios de Cincias e
Tcnicas de Governo que fazemos desde 1993. um tipo de seminrio onde
divulgamos os mtodos e experincias relacionadas aplicao dos conceitos
desenvolvidos por Matus. Outros meios so a internet e a divulgao dos
resultados que obtemos por aqueles que contratam nossa consultoria (MOURA,
em questionrio respondido em 12/02/2004).
Moura acrescenta que os principais demandantes de consultoria e assessoria so os
sistemas de Alta Direo Pblica, nos trs nveis: Federal, Estadual e Municipal
179
.
Sobre o mercado de consultoria, Ronaldo Garcia comenta que o mtodo PES no
passvel de apropriao seno com a prtica. Por no contarem com uma diversificao de

178
De acordo com o site www.strategiaconsultores.com.br, acessado em 10/11/2004.
179
No site www.strategiaconsultores.com.br (acessado em 10/11/2004) so citados como clientes da empresa:
ASIPAG (Assessoria Integrada ao Palcio do Governo da Estado do Par); CNPQ PROTEM-PG; Departamento
Estadual de Trnsito do Par (DETRAN); EGAP (Escola de Governo e Administrao Pblica de So Paulo; ENAP
(Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica); Fundao Vale do rio Doce; Fundao Zerbini; FUNDAP
(Fundao do Desenvolvimento Administrativo do Estado de So Paulo); Governo do Estado de So Paulo; Governo
do Estado do Par; IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis); INCOR
(Instituto do Corao); INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria); Polcia Militar da Paraba
(Escola de Formao de Oficiais); Prefeitura Municipal de Marab-PA; Prefeitura Municipal de Natal-RN; Prefeitura
Municipal de Parauapebas-PA; PRODEPA (Processamento de Dados do Par); PRONAF (Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar); SAF (Secretaria de Agricultura Familiar); SEBRAE/PA (Servio Brasileiro
de Apoio a Pequena e Mdia Empresa); SEDURB (Secretaria Executiva de Desenvolvimento Urbano); SEPS/PA
(Secretaria Especial de Promoo Social); SESPA/PA (Secretaria Executiva de Sade Pblica); SETEPS/PA
(Secretaria Executiva do Trabalho e Proteo Social); SETRAN/PA (Secretaria Executiva de Transportes); TJE PA
170
experincias, muitos consultores acabam, simplesmente, auxiliando no desenho dos planos,
cumprindo apenas a etapa normativa. Gomes da Silva, concordando com Garcia, afirma que o
aprendizado com as experincias algo fundamental para a divulgao do mtodo e a
implantao posterior em outros lugares. Assim, pela inexperincia e aprendizado limitado de
grande parte dos consultores de PES, geralmente, trabalha-se de forma a se reduzir
consideravelmente a complexidade do jogo social, com uma seleo arbitrria e pouco
consistente de determinados problemas.
Segundo Garcia, a etapa estratgica, propriamente dita, acaba no sendo
desenvolvida, mesmo porque o estratgico produzido cotidianamente. A parte ttico-
operacional, que acontece no dia-a-dia e pressupe um sistema de planejamento, funcionando
com muita informao e monitoramento, deixada de lado. Assim, na viso de Garcia, a
maioria dos consultores de Planejamento Estratgico Situacional desenvolve a etapa formal,
chegando at a etapa explicativa-normativa do plano, mas no chega a trabalhar o mtodo de
forma ampla e completa. Com todas as limitaes, Garcia acredita, contudo, que, se a etapa
desenvolvida pelos consultores for bem feita, a capacidade de transformao governamental pode
aumentar.

4.2.7- xitos e limites do trabalho de difuso
Quando Carlos Matus j se encontrava bastante doente, convidou Ronaldo Garcia
para integrar um grupo que viesse a dar continuidade ao seu trabalho, aps a sua morte. Para

(Tribunal de Justia do Estado do Par; UFPA (Universidade Federal do Par); UNESP Botucatu, Projeto UNI;
UNESP Marlia, Projeto UNI; Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Projeto UNI.
171
viabilizar a proposta, Carlos Matus passou outra temporada no Brasil, em julho de 1998
180
. A
inteno de Matus no se concretizou e o grupo que pretendia formar nunca se reuniu, de fato.
Contudo, Garcia, que nessa poca dirigia o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
Econmico (Centro de Treinamento do IPEA CENDEC), selecionou pessoas para participarem
de um novo curso de PES, ministrado por Matus, no qual foi desenvolvido um treinamento sobre
a base terica de seus trabalhos que j haviam sofrido modificaes e acrscimos. Foram
convidados membros de vrias instituies entre as quais: universidades, rgos de planejamento
estadual e municipal, FUNDAP, Fundao Joo Pinheiro, Sudene, Sudam, Fundao de
Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul, etc. Importante destacar que, em todos os cursos
ministrados desde 1988, os atores, segundo Garcia, eram selecionados pela capacidade de
compreenso, pela posio que ocupavam e pela capacidade de influenciar.
Para Garcia, apesar das grandes idias e contribuies, Matus dificilmente vai ser um
dia reconhecido como um grande nome, sobretudo porque ele no investiu na academia, no
cuidou da formalizao de seus negcios, no era didtico e tinha muita pressa com a prtica,
fato que prejudicou e vem prejudicando uma propagao mais ampliada dos conceitos
desenvolvidos pelo autor.
O trabalho de difuso do Planejamento Estratgico Situacional, na viso de Ronaldo
Garcia, obteve um certo xito, mas apesar de conhecido por muitas pessoas que hoje encontram-
se em cargos governamentais, o mtodo praticado apenas tpica e parcialmente, principalmente
porque o Brasil no tem um sistema de planejamento bem organizado. Alm de conhecimento,
informao e competncia, preciso ter tempo. Garcia considera o horizonte temporal brasileiro

180
Matus que era portador de fibrose cstica, nessa poca j apresentava grande dificuldade respiratria, necessitando
utilizar balo de oxignio. O autor veio a falecer pouco tempo depois, em dezembro de 1998.
172
(mandato de quatro anos, entremeado por uma eleio) muito curto para que haja disposio, por
parte dos governantes, de desenvolver tarefas que exijam tempo e que sejam mais complexas (o
que seria o caso da aplicao do PES) e, em funo disso, a capacidade de governo fica cada vez
mais reduzida
181
.
Um dos grandes erros que Matus cometeu, segundo Ronaldo Garcia, foi de ter atuado
sempre sozinho. Ele no investiu na formao de ningum, no contratou ningum que pudesse
auxili-lo na difuso de suas idias
182
. Assim, todos os cursos eram ministrados diretamente por
Carlos Matus
183
. Provavelmente por isso, aps a sua morte, a Fundao Altadir deixou de
funcionar, encontrando-se, atualmente, desativada.





181
A implantao de um sistema de planejamento depende do amadurecimento do dirigente. possvel implantar
esse sistema em pouco tempo, se houver uma boa estratgia de implantao, de forma que potencialize e mantenha a
necessidade dos mdulos seguintes do sistema. Exige-se tambm uma massa crtica inicial. O PT, por exemplo, teve
tempo para fazer isso e no fez. Foram treze anos de 1989 a 2002 (quando Lula foi eleito presidente) (GARCIA, em
entrevista realizada em 16/08/2004). Garcia conta que chegou a elaborar um projeto, em 1990, propondo a
implantao de um sistema de planejamento para o PT, cujo custo era estimado em dois milhes de dlares/ano. A
direo do partido achou muito caro e recusou a proposta.
182
Deve-se dizer que Sol Maria Matus, filha de Carlos Matus, sempre auxiliou o pai em tudo, atuando e dando
suporte Fundao Altadir.
183
Segundo Garcia, Matus era muito seguro com relao a seu dinheiro. Ele conta, exemplificando, que um professor
da Faculdade de Educao de Harvard gostou muito do trabalho de Matus e interessou-se em publicar algumas de
suas obras, o que seria uma oportunidade para o autor entrar no mundo da academia. O professor solicitou,
contudo, que Matus mandasse traduzir essas obras para o ingls e ele no aceitou (quer publicar, traduza!, foi o
comentrio de Matus). Ronaldo Garcia props-se, nesse momento, a conseguir cursos para o autor ministrar e, com o
dinheiro recebido, ele pagaria a traduo e o comentrio de Matus foi: eu vou ter de trabalhar para pagar?. Com
toda a sua segurana, Matus deve ter deixado, de acordo com Garcia, um milho de dlares ou mais, conseguido com
os cursos e consultorias que prestava.
173
4.3- REFLEXES SOBRE A DIFUSO ESPACIAL DO MTODO PES

Considerando a definio, anteriormente citada, do termo inovao
184
, faz-se
necessrio discutir as especificidades do Planejamento Estratgico Situacional que o
classificariam como tal.
Pode-se entender o mtodo PES como um conjunto de idias e tcnicas que deveriam
conduzir atuao prtica na rea do planejamento governamental. Tais idias so divulgadas
como inovadoras
185
e, geralmente, percebidas dessa forma nos locais onde so utilizadas
186
.
As idias de Matus poderiam ser consideradas como algo criado a partir de um
arranjo de elementos, muitas vezes, j existentes, caracterizando o que J. Friedmann denominou
de inveno
187
. Assim, o PES representaria uma sistematizao de idias sobre o planejamento
que, no geral, so utilizadas em muitas localidades independentemente do ttulo estratgico ou
situacional. Esse esforo de sistematizao aproxima o mtodo da idia de modelo terico que,
caso aplicado conduziria modernizao da gesto pblica. Aqui, mostra-se presente a ligao
entre difuso de inovaes e modernizao.
Lima Junior, ao abordar o Planejamento Estratgico de Cidades, modelo catalo,
conclui que,

184
A definio do termo inovao encontra-se, neste trabalho, nas pginas 142 e 143.
185
O PES um mtodo e uma teoria do Planejamento Estratgico Pblico, o mais novo dos ramos do
planejamento estratgico (MATUS, 1996: 22).
186
Para uma discusso sobre semelhanas e diferenas entre modelos de planejamento estratgico ver Captulo 3,
item 3.5, desta tese.
187
Ver pgina 142, deste trabalho.
174
As diferentes pticas segundo as quais o planejamento urbano definido seja
tratado como o conjunto de tcnicas aplicadas ao espao fsico ou como a soma
das tticas de governo em relao cidade remetem sempre a um ideal
normativo, um paradigma para ao, ponto de convergncia de escolhas relativas
aos princpios, modos, objetivos e atores do processo decisrio. nesse sentido
que se justifica, na designao do planejamento estratgico, o uso do conceito de
modelo: seu carter arquetpico permite capturar as referncias a um exemplo ou
imagem que serve de inspirao ou que se busca reproduzir nas prticas sociais
(...) (LIMA JNIOR, 2003: 7).
Apesar dessas idias se referirem, originalmente, ao Planejamento Estratgico,
modelo catalo, possvel adequ-las s especificidades do Planejamento Estratgico Situacional
que, como mtodo de planejamento de governo tambm remete a um ideal normativo, um
paradigma para a ao, ponto de convergncia de escolhas relativas aos princpios, modos,
objetivos e atores do processo decisrio. Nesse sentido, tambm se justifica o uso do conceito de
modelo, com seu carter arquetpico que, no caso do PES, busca referncias, sobretudo, nas
idias de jogo, de competio e de estratgias de guerra
188
.
Com relao aos ndices, propostos por Rogers (1962), para a determinao da
velocidade de adoo de uma inovao
189
, possvel afirmar que o mtodo PES foi percebido
pelos seus receptores iniciais, no Brasil, como instrumento de grande vantagem relativa em
comparao com os modelos tradicionalmente adotados. Para isso, muito influenciaram o
contexto histrico vivenciado pelo pas, a busca por concepes alternativas de planejamento e a
prpria pr-disposio e engajamento das primeiras pessoas a terem acesso metodologia de
Matus. Esses mesmos fatores tambm contriburam aumentando a compatibilidade da inovao,
j que a metodologia mostrava-se compatvel com os valores pr-existentes e com as vivncias
anteriores dos adotantes. Logo, a percepo da maior vantagem relativa e da grande

188
Como j comentado anteriormente, as referncias do Planejamento Estratgico de Cidades, modelo catalo, vm,
sobretudo, dos mtodos empresariais.
189
Ver pginas 142 e 143.
175
compatibilidade com os anseios de membros do sistema social, naquele momento, mostraram-se
importantes para impulsionar o processo de difuso do Planejamento Estratgico Situacional.
Pode-se dizer, porm, que a complexidade das propostas de Matus foi fator
determinante para que a difuso de suas idias ocorresse de forma mais lenta, o que, em muitos
casos, conduziu busca de simplificaes. Vale lembrar, aqui, a utilizao, por exemplo, do
MAPP, sobretudo na rea sindical, e de formas hbridas e adaptadas do mtodo PES
empregadas em vrias prefeituras.
Por ltimo, deve-se considerar que, apesar dos poucos resultados concretos
alcanados a partir da utilizao da metodologia, alguns fatores contriburam para aumentar a
comunicabilidade do PES, entre os quais, o entusiasmo e empenho do grupo inicial formado no
IPEA, o chamado efeito interao
190
, a busca por formas alternativas de planejamento em
vrias esferas de poder, os inmeros cursos oferecidos por Matus, no Brasil, as mudanas de
rumo vivenciadas no pas, a partir da dcada de 1980, entre outros.
Nesse sentido, reafirma-se a importncia da comunicao e dos chamados lderes de
opinio na difuso de novas idias, assim como das condies conjunturais e intelectuais, ou
seja, o contexto propcio atravessado pelo Brasil, associado aos trabalhos nos campos intelectual
e poltico em muito contribuiu para a aceitao, propagao e aplicao do Planejamento
Estratgico Situacional.


176
CONSIDERAES FINAIS

A difuso de novas concepes de planejamento e a adoo desses modelos, com as
conseqentes alteraes nas prticas governamentais, abrem espao para um amplo espectro
reflexivo, ao apresentarem estreitas relaes com aspectos tanto polticos, como ideolgicos,
culturais, entre outros. Segundo Lima Junior:
Associando os diferentes modelos de ao do poder pblico a opes polticas
dos grupos que se sucedem no governo, estudos que enfatizam a dimenso
poltico-ideolgica do planejamento em suas diferentes manifestaes sugerem
que a dinmica de mudanas no planejamento ocorreria com o propsito de: (1)
encontrar novas bases de legitimidade para o poder pblico (Hague, 1991); (2)
favorecer a determinados segmentos da sociedade local (Healey, 1983; Lima
Junior, 1996A; Lima Junior, 1998; Compans, 2001) e/ou ainda; (3) distinguir e
promover posies polticas ou ideolgicas, estabelecendo diferenciao de
governos predecessores, divulgando aes governamentais (Grant, 1994; Tauxe,
1995), ou ainda ajustando-se aos valores das localidades nas quais so aplicadas
(Frey, 1996) (LIMA JNIOR, 2003: 17).
Como observado no Captulo 1 desta pesquisa, a introduo do Planejamento
Estratgico Situacional, em municpios brasileiros, acontece em um momento singular expresso
pela remodelao do quadro poltico nacional, pelas mudanas acarretadas pela Constituio de
1988 e por seus desdobramentos, e pela busca de novos padres de planejamento em vrios
mbitos do setor pblico e por grande parte das prefeituras municipais. Vale mencionar, aqui, as
vitrias nas eleies municipais de 1988, pelo pas, de coalizes polticas lideradas pelo Partido
dos Trabalhadores e a necessidade premente de legitimao daqueles que se elegem e querem
permanecer no poder. A mudana nas formas de planejamento seria um dos meios de se buscar a
legitimidade.

190
Como comentado no item 4.1, do Captulo 4, deste trabalho, o efeito interao seria o processo atravs do qual
177
Se as idias de democracia, participao, gesto, eficincia e eficcia organizacional
se destacavam no cenrio nacional, o Planejamento Estratgico Situacional surgia como uma
promessa de alcance prtico do iderio que se impunha. Inicialmente, a fora do discurso atraa
adeptos e, com o tempo, as experincias j realizadas em rgos pblicos e municpios brasileiros
passaram tambm a serem divulgadas como referncias.
Uma das razes da rpida absoro e adoo do mtodo PES, por municpios
brasileiros, mesmo com uma base logstica ainda tmida, pode estar relacionada, ento, com o
momento de crise de confiana nos paradigmas tradicionais de gesto do pas.
fato que as propostas e mtodos de planejamento divulgados em tempos recentes
buscam substituir os velhos aparatos conceitual-operatrios, o que conduz percepo dessas
idias como inovao, por parte de seus defensores e praticantes. Observa-se, no entanto, que
tanto num primeiro momento, e aqui destaca-se o surgimento da cidade industrial e dos utopistas
do sculo XIX
191
, quanto no final do sculo XX at os dias de hoje, as solues oferecidas
sempre estiveram baseadas na idia de modelo, ou de esquema ideal pr-estabelecido, a cujas
regras o projeto urbanstico e/ou governamental tem procurado submeter, forosamente, a
realidade (CHOAY, 1985, 2000). Alteram-se projetos terico-conceitual-metodolgicos,
permanece a anlise racional que permite a determinao de uma ordem-tipo, suscetvel de

indivduos de um sistema social que adotaram uma inovao influenciam os indivduos que ainda no a adotaram.
191
O que expresso de desordem chama sua anttese, a ordem. Assim veremos opor-se, a essa pseudodesordem
da cidade industrial, propostas de ordenamentos urbanos livremente construdas por uma reflexo que se desdobra no
imaginrio. Por no poder dar uma forma prtica ao questionamento da sociedade, a reflexo situa-se na dimenso da
utopia... (CHOAY, 2000: 07).


178
aplicar-se a qualquer agrupamento humano, em qualquer lugar. Choay ressalta que o modelo
progressista, proposto no sculo XIX, apresenta-se como sistema limitador e repressivo.
A limitao exerce-se, num primeiro nvel, pela rigidez de um quadro espacial
predeterminado.(...) Num segundo nvel, a ordem espacial prova que deve ser
assegurada por uma limitao mais propriamente poltica.(...) O autoritarismo
poltico de fato, que dissimula, em todas essas propostas, uma terminologia
democrtica, est ligado ao objetivo comum, mais ou menos assumido, do
rendimento mximo (CHOAY, 2000: 10).
Choay ainda destaca que todos os pensadores do sculo XIX imaginam a cidade do
futuro em termos de modelo. Em todos os casos, a cidade, ao invs de ser pensada como
processo ou problema, sempre colocada como uma coisa, um objeto reprodutvel. extrada da
temporalidade concreta e torna-se, no sentido etimolgico, utpica, quer dizer, de lugar
nenhum
192
(CHOAY, 2000: 14).
Como discutido no Captulo 2 e 3, assiste-se, no atual contexto, instaurao de
novos modelos com destaque para o planejamento estratgico competitivo, seja ele adjetivado
como de cidades ou como situacional que tratam, novamente, de um objeto reprodutvel
e trabalham no mbito de um saber gerencial, importado das tcnicas de guerra ou de empresas
para as instituies governamentais. Permanece, assim, a utilizao de procedimentos, baseados
em regras e modelos, que impem uma escolha entre concepes hegemnicas, de um lado, e/ou
corretivas e disciplinares, de outro lado. Como no sculo XIX, os modelos atuais apresentam-se
como instrumentos indefinidamente reprodutveis. Instrumentos de converso e de cura, que,
por meio de procedimentos corretivos e medicalizantes, possam promover uma nova ordem.

192
Como lembra L. Munford, o prprio Th. More, inventor do termo utopia, revelou o jogo de palavras com o
qual foi construdo esse neologismo, e sua dupla etimologia: eutopia (lugar agradvel) e outopia (sem lugar, de parte
alguma) (CHOAY, 2000: 14).
179
Oportuno observar que Matus, muito alm da idia de propor um novo modelo de
planejamento ou de criar uma nova teoria sobre o planejamento e o governo, pretende elaborar
uma nova disciplina ou cincia sobre o social, partindo do pressuposto de que uma teoria do
social tem como ponto de partida uma teoria do governo
193
. A teoria proposta baseada no
princpio de que a vida social concebida como uma guerra ou como um jogo competitivo,
omitindo a idia de jogos cooperativos, onde o objetivo no seria a vitria, nem a eliminao
ou a subordinao do outro.
Nesse sentido, a guerra transforma-se no modelo arquetpico de toda prtica social e
de toda ao planejada. A transposio de idias do mbito militar para o mbito poltico permeia
toda a proposta metodolgica de Matus
194
. Assim, se para Clausewitz a guerra a continuao
da poltica por outros meios, tem-se, nas obras de Matus, a idia de que a poltica a
continuao da guerra, pelos mesmos mtodos
195
.
As tcnicas de constituio de modelos, na atualidade, so semelhantes s tcnicas
utilizadas h mais de um sculo. Ao relacionarem, de forma dual, uma imagem-retrato e uma
imagem-modelo, ou seja, ao utilizarem do recurso da crtica modelizadora
196
, a partir do
momento que a cada defeito enumerado em relao ao padro vigente contrape-se uma
qualidade inversa que se ressalta das novas concepes propostas, acabam criando uma espcie
de oposio irredutvel que praticamente exclui a possibilidade de solues intermedirias.

193
Marx j criticara a idia de que o governo , em si, o elemento determinante da dinmica social.
194
Pode-se exemplificar com a idia da sala de situaes ou sala de comando, tpicas do meio militar.
195
Termos utilizados por Vainer.
196
Alguns quadros comparativos entre o Planejamento Estratgico de Cidades e os Planos Diretores (ver pgina 89)
e entre o Planejamento Estratgico Situacional e o Planejamento Normativo (ver pginas 121, 122 e 123)
apresentados, neste trabalho, ilustram essa idia.
180
A fora dos modelos de planejamento que emergem na atualidade, assim, pode ser
relacionada, em grande medida, com as formas de divulgao dessas idias calcadas na
valorizao de um discurso baseado no binmio utilizao do modelo obteno de sucesso.
Outras tcnicas, de inegvel efeito sobre aqueles aos quais se dirigem, so utilizadas, aumentando
o poder de coero. Vale lembrar que, o discurso no simplesmente aquilo que traduz as lutas
ou os sistemas de dominao, mas aquilo por que, pelo que se luta, o poder do qual nos queremos
apoderar (FOUCAULT, 2001: 10).
Geralmente, os novos modelos de planejamento, amplamente divulgados, sobretudo
por refinada retrica, complexos conceitos e aparncia incontestvel e inquestionvel, so
aceitos e influenciam o senso comum. No entanto, vale atentar para o fato de que,
... nem todas as regies do discurso so igualmente abertas e penetrveis;
algumas so altamente proibidas (diferenciadas e diferenciantes), enquanto
outras parecem quase abertas a todos os ventos e postas, sem restrio prvia...
(FOUCAULT, 2001: 37).
Nesse sentido, por muitas vezes, a aparncia dos discursos estratgicos difere da
essncia dos mesmos. Ao mesmo tempo, deve-se ter em mente que a manifestao, a
aparncia, faz parte da essncia (LEFEBVRE, 1995: 217). Assim, a ideologia que envolve os
modelos de planejamento em questo poderia ser melhor apreendida atravs de um processo de
aprofundamento, atravs da compreenso de possveis conexes e da captao das contradies e
movimentos (aparncia essncia) que levaria ao entendimento da aparncia enquanto negao,
muitas vezes intencional, da essncia.
Algumas dessas contradies e/ou conexes puderam ser destacadas no Captulo 3,
quando o mtodo PES foi apresentado e explicado de acordo com as proposies de Carlos
Matus. Ao comparar o Planejamento Estratgico Situacional com um suposto planejamento
181
convencional, o autor levanta, por exemplo, a questo do deve ser (normativo) e do pode ser
(estratgico)
197
. Se o estratgico tem sua gnese na construo do possvel, supe-se esse
possvel como algo objetivo. Assim, ao criticar o planejamento tradicional por propor o
impossvel, Matus apresenta o Planejamento Estratgico Situacional como possuidor de um
projeto de mudana vivel, isto , realista
198
. Qual o limite do possvel e do impossvel, do
vivel e do invivel? Atuar no campo do possvel no significa apenas reproduzir a sociedade
tal como est, ou seja, reproduzir o mesmo? Como ficam a mudana e a transformao nesse
caso? Considerando, por um lado, que os atores do jogo social no escolhem o cenrio e que as
regras do jogo so dadas, o possvel seria a reproduo das condies iniciais
199
. No mesmo
sentido, aceitar as regras do jogo social seria, em princpio, admitir e respeitar as condies
essenciais da sociedade vigente. Logo, o centro do poder encontrar-se-ia na determinao das
regras do jogo.
Por outro lado, deve-se observar que o PES passou a ser utilizado no Brasil tambm
por organizaes sindicais e partidrias supostamente de esquerda, ou seja, com pretenses de
alterar as estruturas sociais
200
. Estabelece-se, no caso brasileiro, um paradoxo entre as mudanas
viveis e as mudanas pretendidas.
Dvidas tambm so levantadas em relao ao desaparecimento da distino entre o
tcnico-planificador e o poltico no PES
201
. Na realidade, a retrica do planejamento normativo
o apresenta como um plano no qual a dimenso poltica est ausente, como um plano neutro, mas,

197
Ver pgina 116, deste trabalho.
198
Para determinar o valor de um problema deve-se determinar as fronteiras entre as realidades insatisfatrias,
superveis, que permitem um intercmbio favorvel com outra realidade e que, assim, so consideradas problemas
que convidam ao e as realidades inevitveis que devero ser incorporadas paisagem social, j que seria
impossvel lutar contra o inevitvel (MATUS, 1997a).
199
Observa-se que aquilo que ou era possvel numa determinada conjuntura histrica, muitas vezes, somente se
esclarece com o desenlace desta conjuntura.
182
na prtica, o planejamento normativo no separa o tcnico do poltico. Ao mesmo tempo, a
enorme preocupao com o sistema de monitoramento presente no PES acaba conduzindo a uma
subordinao da poltica tcnica, ou seja, o que parece politizao da tcnica transforma-se
em tecnificao da poltica
202
.
Acrescenta-se que a participao e a democracia, apresentadas como elementos
fundamentais no PES, seriam tambm questionveis. A prpria concepo do mtodo apresenta
contradies a esse respeito. O estratgico no oposto ao normativo, mas seu complemento
indispensvel (MATUS, 1981: 20). O plano normativo um guia pblico de orientao,
enquanto o plano estratgico s pode ser pblico em seu aspecto normativo, mantendo como guia
interno para a ao a anlise estratgica (MATUS, 1981: 27). Se a parte dita estratgica no se
torna pblica, como pode ser considerado um planejamento participativo e democrtico? A
concepo intrinsecamente no democrtica.
No mesmo sentido, se o PES nega o plano escrito, mas assume a necessidade de
constante apoio de fluxos de informao, clculos tcnicos e polticos, o resultado concreto
aproximar-se-ia da impossibilidade de um processo realmente participativo. Assim, o excesso de
monitoramento e a busca constante da eficcia governamental exigiriam decises rpidas e
centralizao de informaes constantes e precisas, caractersticas que afastariam o modelo das
idias de democracia e participao. A retrica democrtica sucumbe diante das exigncias de
um bom e eficaz planejamento
203
.

200
De modo geral, tudo o que consta de um projeto de esquerda visto como invivel pelos conservadores.
201
Ver pginas 121 e 122, deste trabalho.
202
Termos utilizados por Vainer.
203
Como observado na pgina 124 deste trabalho: a capacidade de governo expressa-se na capacidade de direo,
de gerncia e de administrao e controle (MATUS, 1997a: 61). Os mtodos e tcnicas de planejamento teriam o
papel de alterar ou melhorar a capacidade governamental.
183
A importncia do papel do lder, ressaltada nos trabalhos de Matus
204
, tambm
contradiz seu discurso a favor da democracia participativa. ...O condutor [ou lder] deve
demonstrar capacidade de governo (MATUS, 1997a: 59). Ou ainda: em ltima instncia, o teto
de qualidade de gesto de governo imposto pela capacidade pessoal ou pela capacidade
institucional de governo (em entrevista a Huertas, 1996: 133). A liderana e sua relao com a
eficcia e a capacidade de governo entram em contradio com a idia de descentralizao cujo
objetivo conduziria democratizao do processo de planejamento.
Da mesma forma, embora Matus em suas obras fale de governo do ponto de vista
poltico-institucional, ao se elaborar uma viso mais genrica do mtodo proposto
205
,
considerando-o como um instrumento de governo (em sentido amplo) e de direo, as supostas
idias democrticas do autor, mais uma vez, perdem espao e desaparecem.
Vale lembrar, ainda, que, segundo Ronaldo Garcia, um governo que faz o que
promete, independentemente de possveis discordncias quanto proposta realizada, contribui
positivamente para a consolidao democrtica. Para ele, um governo eficaz, que faz o que se
prope a fazer bom para a democracia. Nesse sentido, Garcia entende que se o PES auxilia na
eficcia governamental tambm auxilia na consolidao democrtica
206
. O que se afirma, de
forma curiosa, que qualquer ao contribui com a democracia. A noo de eficcia

204
A importncia do papel do lder igualmente ressaltada no Planejamento Estratgico Urbano modelo catalo,
aspecto que conduz a mais um ponto de convergncia entre esse modelo e o PES. Destaca-se que, da mesma forma
colocada pelos catales, Ronaldo Garcia ressalta que a determinao e o empenho do prefeito seriam fatores
decisivos para uma bem sucedida utilizao do Planejamento Estratgico Situacional no Governo Municipal.
205
Segundo Ronaldo Garcia: qualquer fora social organizada tem uma direo. O trabalho de dirigir um sindicato
assemelha-se ao trabalho de governo, guardadas as devidas propores. Um partido poltico existe com a inteno de
chegar ao governo, ao poder, logo precisa se qualificar. E o Planejamento Estratgico Pblico um instrumento de
direo, um instrumento de governo, no sentido amplo e restrito (GARCIA, em entrevista realizada em
16/08/2004). Para mais detalhes ver pgina 160, deste trabalho.
206
Ver pgina 164, deste trabalho.
184
reconstruda, assim, passando a ser entendida como um valor poltico em si e o pensamento
produtivista transforma-se em medida, inclusive na arena poltica.
Ao analisar as idias de Matus, ento, faz-se necessrio entender as relaes
fundamentais que se estabeleam em suas propostas metodolgicas. Tem-se, de um lado, a
relao governo sociedade. O governo, segundo Matus, deve considerar a presena dos demais
atores sociais, com os quais e contra os quais dever agir para atingir seus objetivos. Apresenta-
se, assim, uma relao contraditria e conflituosa e, nesse caso, o PES apresentar-se-ia como um
instrumento de controle social e de imposio de objetivos.
De outro lado, tem-se a relao entre os dirigentes governamentais e o conjunto da
mquina governamental. A questo, aqui, volta-se para a garantia da unidade de ao do governo.
Deve-se, de acordo com o mtodo proposto, assegurar que o potencial criativo e as iniciativas
descentralizadas no prejudiquem a coerncia global ou a unidade governamental. A questo
democrtica, diante dessa relao, confronta-se com a questo da eficincia e estabelece-se um
limite tnue entre a descentralizao (democracia) e a unidade (comando).
Diante do que foi exposto, pode-se entender que, por muitas vezes, a fora de um
modelo e de sua difuso apresenta uma conexo direta com o modo como se discursa, o modo
como se usam as palavras a favor da verdade que se busca valorizar, distribuir e instalar.
como se a aparncia de um discurso fosse construda estrategicamente com o intuito de aumentar
a sua veracidade e a crena dos receptores e adotantes.
Outro ponto a ser destacado que o PES, entendido como inovao e como modelo,
pode ser disseminado atravs de toda a sociedade e/ou dentro de um determinado espao por
meio de emissores e receptores, geralmente com interesses polticos e/ou financeiros. Santos, j
185
em 1979, relacionava a difuso de inovaes e os interesses mercantis que, nos dias de hoje, se
evidenciam atravs do crescente nmero de consultores, rgos e agncias que atuam
conjuntamente na propagao de mtodos e prticas de planejamento. Nesse sentido, torna-se
fundamental o reconhecimento da relevncia de alguns atores globais que apiam polticas,
planos e projetos governamentais e que atuam na divulgao dos novos modelos, por muitas
vezes, transportando experincias pontuais de um lado para outro do mundo, como objetos
reprodutveis.
Vale ressaltar, contudo, que os prprios consultores e divulgadores do mtodo PES
reconhecem que a complexidade do mtodo compromete a sua difuso e aplicao
207
. No s os
demandantes no estariam preparados para aplicar o modelo, mas os prprios consultores no
estariam capacitados para essa aplicao. Estabelece-se, assim, uma relao entre difuso e
degradao da proposta, ou seja, diante da falta de capacitao e preparo, medida que se
difunde, h uma tendncia de degradao da metodologia. Chega-se a mais uma situao
paradoxal: o modelo, na viso de seus divulgadores, excelente, mas na maioria dos casos,
somente aplicvel com simplificaes
208
. A complexidade e o excesso de racionalidade e
formalismo do Planejamento Estratgico Situacional entram em choque com as idias de prtica,
viabilidade e eficcia constantes nos trabalhos de Matus e, muitas vezes, contrariando as
pretenses e idealizaes do prprio autor, na prtica, o plano no sai do papel.
Curioso observar, tambm, que, antes mesmo da utilizao do mtodo por prefeituras,
no Brasil, o Planejamento Estratgico Situacional foi adotado por foras polticas distintas e
campos intelectuais antagnicos IPEA e CUT. Nesse caso, a realidade contraria o aporte terico

207
Ver os comentrios de Gomes da Silva na pgina 162, deste trabalho.
208
Interessante lembrar que o prprio Matus produziu uma verso completa o PES, e uma verso simplificada o
MAPP, de sua proposta metodolgica.
186
segundo o qual as mudanas no planejamento poderiam ocorrer com o propsito de distinguir e
promover posies polticas ou ideolgicas. Chega-se a um outro paradoxo ao entender que os
modelos, medida que estruturam relaes, no so neutros.
No mesmo sentido, geralmente o PES colocado como um mtodo prprio para ser
utilizado por governos populares, progressistas e mais democrticos. Entretanto, possvel
verificar a reproduo do modelo em governos de correntes ideolgicas aparentemente contrrias.
Chega-se a algumas questes, aps as consideraes realizadas anteriormente, que
merecem uma reflexo. Primeiramente, se na avaliao at mesmo de seus principais defensores,
difusores e consultores, o Planejamento Estratgico Situacional no tem atingido seus objetivos,
por que continua sendo apresentado como uma soluo alternativa de planejamento? Em segundo
lugar, como explicar que segmentos polticos e setores sociais to distintos tenham adotado o
mtodo?
Recorda-se, aqui, que, segundo Whiting e Guimares (1969), o simples fato da
aceitao de uma nova idia, por um indivduo ou por um grupo de pessoas, oferece um estmulo
para os restantes
209
. Recordando, contudo, as idias de Rogers (1962) sobre o efeito interao
no processo de difuso de inovaes, atravs do qual indivduos em um sistema social que
adotaram uma determinada inovao influenciam outros que ainda no a adotaram, sobretudo, em
funo dos possveis resultados vantajosos advindos dessas novas idias, reforam-se as questes
apresentadas, pois o mtodo PES se difunde e continua se difundindo apesar dos poucos
resultados concretos apresentados. As promessas de aumento de eficcia e eliminao do plano
escrito substitudo pelo plano flexvel, geralmente, no se cumprem. E muitos consultores, que

209
Ver pgina 144, deste trabalho.
187
tentam difundir a mensagem da flexibilidade do planejamento e do extermnio do plano papel,
acabam se transformando em produtores de planos situacionais estratgicos no papel
210
.
Logo, o efeito interao deveria ser negativo e, curiosamente, no o . O mtodo
continua se difundindo e esse fato pode estar relacionado, principalmente, com os elevados
investimentos financeiros, considerando os muitos consultores contratados; com os investimentos
retricos, considerando a produo de obras escritas e de discursos entusiasmados sobre o novo
mtodo e com os investimentos polticos.
Outros aspectos sobre a difuso do Planejamento Estratgico Situacional abrem
espao para novas reflexes. A concepo, apesar de filiar-se s escolas de planejamento de
Harvard e estar diretamente inspirada pelas estratgias de guerra e pelas idias de pensadores
como Sun Tzu e Clausewitz, pode ser entendida como uma adaptao de propostas realizada por
um autor que nasceu e viveu na Amrica do Sul. A inovao adaptativa, dessa forma, parte de um
pas sul-americano, contrariando as teses e as prticas acostumadas com as inovaes partindo
dos pases centrais. De algum modo, esse fato pode estar relacionado com a crise de confiana
epistemolgica citada por Santos (2003) e a conseqente fase de transio paradigmtica, o que
significa que a perda de confiana epistemolgica abria espaos para a inovao, ainda que
durante muito tempo a crtica da epistemologia fosse muito mais avanada que a epistemologia
da crtica (SANTOS, 2003: 26). Pode-se relacionar ainda idia de que para maximizar a
inovao, fosse necessrio partir de comunidades cientficas no hegemnicas, (...) e criar
desorientao terica e analtica (...) (SANTOS, 2003: 26)
211
.

210
Termos utilizados por Vainer.
211
Oportuno lembrar que Matus, segundo Garcia, optou por no adentrar o espao acadmico.
188
As promessas no realizadas dos modelos importados de pases centrais, pelo Brasil,
e a negao dos velhos aparatos conceituais-operatrios no campo do planejamento contribuiriam
para a busca/aceitao de um mtodo proveniente de um pas cuja realidade apresentar-se-ia mais
prxima da realidade brasileira.
Essas seriam algumas reflexes possveis acerca do tema investigado neste trabalho e
que, ao mesmo tempo, abrem espao para novos questionamentos e possibilidades reflexivas: a
importncia do contexto na legitimao de novos paradigamas; a importao de tcnicas de
outros mbitos para o setor pblico e a histrica utilizao, no Brasil, de procedimentos baseados
em regras e modelos; as formas de valorizao e de difuso de modelos de planejamento; as
particularidades da difuso do mtodo PES. Mesclam-se as idias de modelos e de difuso e
percebe-se que, muitas vezes, a eficcia das estratgias de difuso sobrepe-se eficcia dos
prprios modelos estratgicos.








189
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198
ANEXO

CURRICULUM VITAE

NOMBRE : CARLOS MATUS ROMO
NACIONALIDAD : CHILENO
FECHA NACIMIENTO: 19/NOVIEMBRE/1931
PROFESION : ECONOMISTA
ESPECIALIDAD : ALTA DIRECCION Y PLANIFICACION ESTRATEGICA

FORMACION UNIVERSITARIA

1955 INGENIERO COMERCIAL, ESCUELA DE ECONOMIA DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE

1956 MPA, LITTAUER CENTER, HARVARD UNIVERSITY, HOY KENNEDY SCHOOL OF
GOVERNMENT

1958 CURSO POST GRADO EN PLANIFICACION DEL DESARROLLO,COMISION ECONOMICA PARA
AMERICA LATINA (CEPAL), SANTIAGO DE CHILE.

PRINCIPALES CARGOS

1953-1957 ECONOMISTA DEL DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS FINANCIEROS DEL MINISTERIO
DE HACIENDA, CHILE.

1957-1959 DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ANTERIOR Y ASESOR DEL MINISTRO DE HACIENDA

1957-1959 PROFESOR ASISTENTE DE LA CATEDRA DE FINANZAS PUBLICAS EN LA ESCUELA DE
ECONOMIA, UNIVERSIDAD DE CHILE

196O-197O PROFESOR DE LA CATEDRA DE POLITICA ECONOMICA EN LOS CURSOS DE POST
GRADO EN PLANIFICACION Y DESARROLLO DICTADOS POR CEPAL Y EL INSTITUTO
LATINOAMERICANO DE PLANIFICACION ECONOMICA Y SOCIAL (ILPES), DE LAS NACIONES
UNIDAS, SANTIAGO DE CHILE. PROFESOR DE POLITICA ECONOMICA Y FINANCIAMIENTO DEL
DESARROLLO EN LOS CURSOS INTENSIVOS DICTADOS POR CEPAL-ILPES EN LOS DIVERSOS
PAISES DE AMERICA LATINAMIEMBRO DE VARIAS MISIONES DE ASESORIA EN
PLANIFICACION A DIVERSOS PAISES LATINOAMERICANOS.

1965-197O DIRECTOR DE LA DIVISION DE SERVICIOS DE ASESORIA DEL ILPES, NACIONES
UNIDAS, SANTIAGO DE CHILE. DIRIGIO MISIONES EN CENTRAMERICA, BRASIL (MINAS
GERAIS), REPUBLICA DOMINICANA, ECUADOR, BOLIVIA, PERU, COLOMBIA, ETC.

197O-1971 PRESIDENTE DE LA COMPAIA DE ACERO DEL PACIFICO (CAP), CHILE, DURANTE EL
GOBIERNO DEL PRESIDENTE ALLENDE. DIRIGE UN COMPLEJO SIDEROMETALURGICO DE MAS DE
4O EMPRESAS BAJO LA EGIDA DE LA CAP.

1971-1972 MINISTRO DE ECONOMIA DEL GOBIERNO DE CHILE Y PRESIDENTE DEL CONSEJO
DE LA CORPORACION DE FOMENTO DE LA PRODUCCION.

199
1973-1973 ASESOR ECONOMICO DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y PRESIDENTE DEL BANCO
CENTRAL DE CHILE.

1973-1975 PRESO POLITICO EN LOS CAMPOS DE CONCENTRACION DE LA ISLA DAWSON Y
RITOQUE.

1975-1976 INVESTIGADOR DEL CENDES, VENEZUELA, Y ASESOR DEL MINISTRO DE HACIENDA DE
VENEZUELA.

1977-1978 DIRECTOR DEL PROYECTO DE ASESORIA AL MINISTERIO DE HACIENDA DE VENEZUELA
"MODERNIZACION DEL SISTEMA FISCAL", PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL
DESARROLLO ( PNUD).

1978-1981 DIRECTOR DEL PROYECTO DEL PNUD/NACIONES UNIDAS EN VENEZUELA, DE "APOYO
AL CENDES" ( CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE
VENEZUELA)

1982-1985 CONSULTOR DE LA OFICINA CENTRAL DE PLANIFICACION EN VENEZUELA
(CORDIPLAN) . COLABORA EN EL DISEO DE IVEPLAN (INSTITUTO VENEZOLANO DE
PLANIFICACION) Y EN SU PUESTA EN MARCHA.

1883-1984 ASESOR EN LA REFORMA DEL SISTEMA DE PLANIFICACION Y LAS INNOVACIONES
METODOLOGICAS DEL VII PLAN DE LA NACION. PRIMER INTENTO EN AMERICA LATINA DE
APLICAR LA PLANIFICACION ESTRATEGICO-SITUACIONAL (PES).

1986-1987 CONSULTOR DEL ILPES Y DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA, EN CARACAS
Y WASHINGTON. SE RETIRA DE NACIONES UNIDAS.

1988-... PRESIDENTE DE LA FUNDACION ALTADIR, ORGANISMO PIONERO EN AMERICA
LATINA PARA EL DESARROLLO DE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA Y LAS TECNICAS DE ALTA
DIRECCION. EN ESTE CARGO DESARROLLA UNA INTENSA LABOR DE DOCENCIA EN
PLANIFICACION, PARA DIFUNDIR EL PES. POR LOS CURSOS DE LA FUNDACION ALTADIR HAN
PASADO HASTA LA FECHA APROXIMADAMENTE 2.000 PROFESIONALES DE BRASIL,
VENEZUELA, ECUADOR, COLOMBIA Y OTROS PAISES.

1988-1992 COORDINADOR ACADEMICO Y PROFESOR DE PLANIFICACION Y GOBIERNO EN LOS
CURSOS DE ALTA DIRECCION QUE DICT A NIVEL INTERNACIONAL EL ILDIS , FUNDACION
FRIEDRIECH EBERT, DE ALEMANIA.


EXPERIENCIA PROFESIONAL

1959-196O ASESOR DE NACIONES UNIDAS EN LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO DE LA
REPUBLICA DE CUBA. ASESOR EN LA REFORMA DEL SISTEMA DE PRESUPUESTO POR
PROGRAMAS. ASESOR EN LA REFORMA TRIBUTARIA.

1961-1961 ASESOR DE NACIONES UNIDAS PARA IMPLANTAR EL SISTEMA DE PRESUPUESTO POR
PROGRAMAS EN VENEZUELA. AUTOR DEL PRIMER MANUAL DE PRESUPUESTO POR
PROGRAMAS QUE SE HIZO EN VENEZUELA.

1967-1967 INVITADO POR EL GOBIERNO DE FRANCIA PARA CONOCER LAS EXPERIENCIAS EN EL
MINISTERIO DE FINANZAS Y EL COMISARIADO DEL PLAN. INICIO DE UNA INVESTIGACION
METODOLOGICA, A PARTIR DEL "BUDGET ECONOMIQUE" FRANCES PARA CREAR UN SISTEMA
DE PLANES ANUALES EN AMERICA LATINA.
200

1968-197O COMO DIRECTOR DE LA DIVISION DE ASESORIA DEL ILPES, DIRIGE EL EQUIPO DE
TECNICOS QUE DESARROLLA LA METODOLOGIA DE PLANES OPERATIVOS ANUALES (POA), QUE
SE DIFUNDIO DESPUES HACIA BUENA PARTE DE LOS PAISES LATINOEAMERICANOS.

1973-1975 DESARROLLO DE LAS PRIMERAS IDEAS DE LO QUE HOY ES LA PLANIFICACION
ESTRATEGICO-SITUACIONAL (PES), SUSTENTADA EN LA CRITICA TEORICA A LAS BASES DE
PLANIFICACION NORMATIVO-PRESCRIPTIVA FORMULADA EN "ESTRATEGIA Y PLAN", SIGLO XX1,
PUBLICADA EN 197O.

197O-1971 COMO PRESIDENTE DE LA CAP, EN CHILE, CREA EL COMPLEJO
SIDEROMETALURGICO, ENTIDAD QUE COMPRENDE 4O EMPRESAS DEL RAMO.

1972 PARTICIPA, COMO MINISTRO DE ECONOMIA DE CHILE, ENLA REFORMA DEL SISTEMA
TRIBUTARIO CHILENO.

1976-1977 ASESORA EN LA REFORMA DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO VENEZOLANO . CO-
REDACTOR DE LA LEY ORGANICA DE REGIMEN PRESUPUESTARIO. DISEA LA REFORMA DEL
SISTEMA DE TESORERIA, LA CUAL NO SE ALCANZA A IMPLANTAR.

1978-1981 CON UN EQUIPO DEL CENDES, ABANZA EN EL DISEO DE LA PLANIFICACION
ESTRATEGICO-SITUACIONAL

1984-1985 PRINCIPAL INSPIRADOR DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE PLANIFICACION EN
VENEZUELA, REFORMA QUE QUED INTERRUMPIDA CUANDO CAMBIA EL MINISTRO DE
PLANIFICACIN.

1988-199O DISEA LA ESTRUCTURA DE LA FUNDACION ALTADIR. DISEA EL CURSO DE ALTA
DIRECCION DEL ILDIS, FUNDACION FRIEDRIECH EBERT DE ALEMANIA.

1991 - DIRIGE LA MODERNIZACION DE CONZUPLAN, EN LA GOBERNACION DEL ZULIA,
VENEZUELA

1992 - DIRIGE LA MODERNIZACION DE LA DIRECCION SUPERIOR DE LA GOBERNACION DE
RISARALDA, COLOMBIA

1992 - ENTRENA EL EQUIPO DE LA DIRECCION SUPERIOR DEL NUEVO GOBIERNO DEL ECUADOR
(PRESIDENTE, VICEPRESIDENTE Y MINISTROS) Y ENTRENA LOS EQUIPOS TECNOPOLITICOS QUE
CONFORMAN EN NUEVO CONADE.

1993 - ASESORA EN LA MODERNIZACION DE LA GOBERNACION DEL HUILA EN COLOMBIA Y DE
LA ALCALDIA DE CARTAGENA DE INDIAS. ORIENTA EL DISEO DE LA ESCUELA DE GOBIERNO DE
CARTAGENA DE INDIAS.

1994-1995 ASESORA EN LA MODERNIZACIN DEL MOINISTERIO DE TRANSPORTES Y DEL
INSTITUTO NACIONAL DE VAS EN COLOMBIA.

PRINCIPALES PUBLICACIONES

1) ESTRATEGIA Y PLAN, SIGLO XX1, PUBLICACIONES DEL ILPES. PRIMERA CRITICA A LA
PLANIFICACION NORMATIVO-PRESCRIPTIVA.

2) REFLEXIONES EN TORNO A LOS PROBLEMAS DE LA PLANIFICACION EN AMERICA LATINA,
EN COLABORACION CON OTROS AUTORES, ILPES, 1969
201

3) POLEMICA SOBRE EL DESARROLLO INTERIOR DE AMERICA LATINA, ILPES, 1969, SIGLO
XX1, CON VARIOS OTROS AUTORES.

4) FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA, ARTICULO PUBLICADO EN EL TRIMESTRE ECONOMICO,
MEXICO 1957

5) PLANIFICACION DE SITUACIONES, FONDO DE CULTURA ECONOMICA, MEXICO, 1977

6) PLANIFICACION NORMATIVA Y PLANIFICACION SITUACIONAL, EN EL TRIMESTRE
ECONOMICO, 5O ANIVERSARIO DEL TRIMESTRE, MEXICO, 1982.

7) BASES TEORICAS DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS, 1979, EN COAUTORIA CON
MARCOS MAKON Y VICTOR ARRIECHE. EDICION, ASOCIACION VENEZOLANA DE PRESUPUESTO
PUBLICO.

8) ADIOS, SEOR PRESIDENTE, FONDO EDIT. ALTADIR, CARACAS, 1994

9) CHIMPANC, MACHIAVELLI Y GANDHI: ESTRATEGIAS POLTICAS, FONDO EDIT. ALTADIR,
1995

10) JUEGOS, FUNDACION ALTADIR (MIMEOGRAFIADO), CARACAS, 1987

11)POLITICA, PLANIFICACIN Y GOBIERNO, NACIONES UNIDAS / FUNDACION ALTADIR, 1989.

12)EL LIDER SIN ESTADO MAYOR, F.EDIT. ALTADIR, 1996

13) ADEUS, SENHOR PRESIDENTE, COLEO CINCIAS E TCNICAS DE GOVERNO, FUNDAP, 1997

14) CHIPANZ, MACHIAVEL E GHANDI ESTRATGIAS POLTICAS, COLEO CINCIAS E
TCNICAS DE GOVERNO, FUNDAP, 1996

15) ENTREVISTA COM MATUS, COLEO CINCIAS E TCNICAS DE GOVERNO. FUNDAP 1997.


RECONOCIMIENTOS HONORIFICOS

1)CONDECORACION EN PRIMERA CLASE DE ORDEN DEL "MERITO AL TRABAJO", OTORGADA POR
DECRETO DEL PRESIDENTE CARLOS ANDRES PEREZ DE VENEZUELA EN AGOSTO DE 1991.