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Controle compartilhado da administrao da Justia


Prof. Dr. Adilson Abreu Dallari
Titular de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da PUC/SP
Sumrio:
I Introduo - II Fundamentos constitucionais do controle da Administrao Pblica - III O dogma da separao de
poderes - IV - Problemas da administrao da Justia - V Profissionalizao da Administrao Pblica - VI Concluses
I Introduo
A inspirao, ou mais que isso, a instigao para a feitura deste estudo est em uma pequena passagem do captulo sobre
"As bases ideolgicas do Direito Administrativo" do Curso de Direito Administrativo do Prof. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO (Malheiros Editores, 15 ed., 2003, p. 43). Depois de lembrar que o Direito Administrativo nasceu com o Estado de
Direito e de discorrer detalhadamente, com a percucincia e a elegncia que lhe so peculiares, a respeito da evoluo do
Direito Administrativo, a partir da noo de "poder" para chegar noo de "dever", o consagrado mestre faz o seguinte
registro:
"De resto, a histria poltica da humanidade a histria da luta dos membros da coletividade contra os
detentores do Poder. Ao se perpassarem as vrias conquistas polticas do corpo social e os momentos
culminantes, pinaculares, do direito pblico, o que se vai encontrar exata e precisamente a instaurao
progressiva de garantias do indivduo contra aqueles que exercem o Poder".
A inquietude que emerge diante desse pensamento a de saber se, e em que medida, isso pode ser aplicado ao Poder
Judicirio. Deve o Poder Judicirio ser um poder absoluto? Toda e qualquer restrio a qualquer parcela do exerccio das
atribuies conferidas ao Poder Judicirio significa uma agresso contra esse Poder, em detrimento das garantias do
cidado? Existe um ponto de equilbrio que permita, ao mesmo tempo, evitar os males decorrentes da excessiva
autonomia e preservar, ou at mesmo fortalecer, essa mesma autonomia? Tais indagaes delineiam o fio condutor deste
estudo.
De imediato cabe esclarecer que no se pretende aqui ingressar na apaixonada e desabrida discusso, precipuamente
poltica, que se tem travado a respeito do controle externo do Poder Judicirio. O que se pretende fazer uma abordagem
cautelosa e prudente da administrao da Justia, do controle das atividades administrativas desenvolvidas no mbito do
Poder Judicirio, esclarecendo alguns equvocos freqentes e procedendo a distines fundamentais para a correta
compreenso do assunto, sempre com base na Constituio Federal e luz de princpios fundamentais de Direito
Administrativo.
II Fundamentos constitucionais do controle da Administrao Pblica
Administrao Pblica atividade de quem no dono. No campo das atividades empresarias pode ocorrer que o
administrador seja tambm o dono, mas na administrao da coisa pblica isso no pode acontecer, pois o titular dos
interesses geridos sempre o povo, a coletividade em seu conjunto, apenas representada pelo Estado. Nenhum
administrador pblico dono dos bens e interesses de que deve curar.
O administrador pblico sempre gestor de coisa alheia. Quem gere coisa alheia est sempre obrigado a atuar em favor
do titular da coisa e, conseqentemente, deve prestar contas de suas aes. O controle da administrao dos interesses
pblicos, portanto, algo elementar.
Por maior mrito que possa ter e inobstante a maior confiabilidade que possa merecer, nunca se pode ignorar que gestores
so seres humanos e, nessa condio, esto sempre sujeitos inevitvel falibilidade humana. Seres humanos erram,
voluntria ou involuntariamente. Nenhuma autoridade pblica pode irrogar-se atributos divinos, capazes de gerar
imunidade ao controle.
Essa verdade universal tem especial aplicao no sistema jurdico brasileiro, pois a Constituio Federal, em seu artigo
primeiro, acolhe e consagra o princpio republicano, cujos traos principais foram assim delineados pelo sempre lembrado
GERALDO ATALIBA:
"Repblica o regime poltico em que os exercentes de funes polticas (executivas e legislativas)
representam o povo e decidem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente e mediante
mandatos renovveis periodicamente.
So, assim, caractersticas da repblica a eletividade, a periodicidade e a responsabilidade. A eletividade
instrumento da representao. A periodicidade assegura a fidelidade aos mandatos e possibilita a
alternncia no poder. A responsabilidade o penhor da idoneidade da representao popular.
Todo poder emana do povo e em seu nome exercido. Como o povo no pode apresentar-se na funo de
governo, os seus escolhidos o representam. Governam em seu nome, no seu lugar, expressando sua
vontade".
GERALDO ATALIBA, "Repblica e Constituio, Editora RT, So Paulo, 1985, p. X.
verdade que os agentes que atuam em nome do Poder Judicirio no so eleitos, no so titulares de mandatos, mas,
de qualquer forma, exercem uma parcela do Poder Pblico e, assim, como todo e qualquer detentor de prerrogativas
pblicas, recebe seus poderes do povo, mediante um processo distinto de atribuio de tais poderes, prescrito pela prpria
Constituio. indubitvel, portanto, que as autoridades judicirias esto elementarmente sujeitas a controle,
especialmente quando no exerccio de funes administrativas.
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Todos os chamados Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), alm do exerccio de funes tpicas, voltadas
para o atingimento das finalidades especficas, exercem tambm atividades instrumentais, como o caso da gesto dos
bens, do pessoal e dos recursos financeiros, essenciais para o seu funcionamento. Administrao Pblica atividade tpica
do Poder Executivo, mas , tambm, atividade atpica do Legislativo e do Judicirio.
HELY LOPES MEIRELLES, ao conceituar o controle administrativo, deixa claro que a atividade administrativa exercida por
todos os Poderes e que em cada um deles dever haver um sistema de controle das aes administrativas:
"Controle administrativo todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes
exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do
servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo que um controle de legalidade e de
mrito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo para que a atividade
pblica em geral se realize com legitimidade e eficincia, atingindo sua finalidade plena, que a satisfao
das necessidades coletivas e atendimento dos direitos individuais dos administrados".
("Direito Administrativo Brasileiro", 29 edio, Malheiros Editores, 2004, p. 644-645).
Para os fins deste estudo, convm deixar claro que o Poder Judicirio, quando cuida da construo e da conservao de
prdios, da aquisio e manuteno de veculos, da seleo, treinamento e controle de seu pessoal, da elaborao da
proposta oramentria, da execuo dos projetos e programas de seu oramento e da aplicao de seus recursos
financeiros, no est exercendo funo jurisdicional, mas, sim, atividades de gesto da coisa pblica, ou seja,
Administrao Pblica.
No direito brasileiro, toda e qualquer atividade que possa ser configurada como Administrao Pblica, seja como atividade
fim do Poder Executivo, seja como atividade instrumental de qualquer Poder, est irrecusavelmente submetida ao princpio
da legalidade, conforme ensina o mestre CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO:
"No Estado de Direito a Administrao s pode agir em obedincia lei, esforada nela e tendo em mira o
fiel cumprimento das finalidades assinadas na ordenao normativa.
Como sabido, o liame que vincula a Administrao lei mais estrito que o travado entre a lei e o
comportamento dos particulares.
Com efeito, enquanto na atividade privada pode-se fazer tudo o que no proibido, na atividade
administrativa s se pode fazer o que permitido. Em outras palavras, no basta a simples relao de
no-contradio, posto que, demais disso, exige-se ainda uma relao de subsuno. Vale dizer, para a
legitimidade de um ato administrativo insuficiente o fato de no ser ofensivo lei. Cumpre que seja
praticado com embasamento em alguma norma permissiva que lhe sirva de supedneo.
Por isso, Fritz Fleiner observou, em dico que quadra a preceito: "Administrao legal, ento, aquela
posta em movimento pela lei e exercida dentro dos limites de suas disposies".
Seabra Fagundes sintetizou esta idia mediante frase concisa e lapidar, lecionando: "Administrar aplicar a
lei de ofcio".
Igualmente, o mestre Cirne Lima deixou averbado: "Jaz, conseqentemente, a Administrao Pblica
debaixo da legislao que deve enunciar a regra de Direito".
A pinha de citaes tiradas a lume encarece o carter estritamente subordinado que Administrao calha
em regime de tripartio do exerccio do Poder. Sobretudo no Direito brasileiro este ditame aplica-se com
especial vigor".
"Curso de Direito Administrativo", 15. ed., Malheiros Editores, 2003, p. 819.
Ao longo do tempo a doutrina foi demonstrando e a jurisprudncia foi assimilando que o princpio da legalidade no se
resume a uma formal observncia da letra da lei, mas sim, de seu esprito, de suas finalidades, dos princpios que
informam e condicionam sua interpretao e aplicao. No suficiente que a Administrao Pblica observe estritamente
determinado preceito legal ou determinada lei, mas essencial que se curve aos preceitos que integram o sistema jurdico
em sua integralidade.
Tomando por base os estudos de CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA, para quem "o administrador pblico submete-se no
apenas lei, mas ao Direito, e este pode ser instrumentalizado por outros meios que no a lei formal", GERMANA DE
OLIVEIRA MORAES propugna pela substituio do princpio da legalidade pelo princpio da juridicidade, que melhor
espelharia essa amplitude:
"A noo de juridicidade, alm de abranger a conformidade dos atos com as regras jurdicas, exige que sua
produo (a desses atos) observe no contrarie os princpios gerais de Direito previstos explcita ou
implicitamente na Constituio.
A moderna compreenso filosfica do direito, marcada pela normatividade e constitucionalizao dos
princpios gerais do Direito e pela hegemonia normativa e axiolgica dos princpios da legalidade pelo
princpio da juridicidade, demanda, por um lado, uma redefinio da discricionariedade, e por outro lado,
conduz a uma redelimitao dos confins de controle jurisdicional da Administrao Pblica."
"Controle Jurisdicional da Administrao Pblica", Dialtica, 1999, p. 24.
A moderna Administrao Pblica pautada, portanto, por uma pluralidade de princpios, alguns deles expressamente
positivados no texto constitucional e outros apontados pela doutrina, como o caso, exemplificativamente, dos princpios
da razoabilidade, da proporcionalidade, da finalidade e da indisponibilidade dos interesses pblicos.
Entre os princpios que caracterizam a moderna administrao figura o princpio participativo, contido no pargrafo nico do
art. 1 da Constituio Federal. Cabe perguntar: qual o significado, qual a fora, qual a eficcia jurdica, quais as
emanaes do princpio participativo? O intrprete desavisado no enxergar a seno uma afirmao romntica,
totalmente desprovida de eficcia concreta.
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No essa, entretanto, a viso do eminente mestre CAIO TCITO, que, com sua extraordinria lucidez, mostra que esse
princpio no figura na Constituio sem qualquer motivo, mas, sim, que faz parte de um processo evolutivo, iniciado com
os clssicos direitos individuais e chegando, agora, aos chamados direitos coletivos e difusos, que o intrprete e o
aplicador das normas jurdicas no pode ignorar:
"Cuida-se no mais de amparar apenas o indivduo, na garantia de sua clssica liberdade, ou ao cidado, no
acesso aos direitos polticos, mas de colocar sob o palio da lei e ao alcance de instrumentos processuais
especficos, o consumidor, o usurio ou diretamente a comunidade agredida sem condies adequadas de
fruio de bens e servios.
E, j agora, na iminncia de um novo sculo, as inovaes tecnolgicas e a abertura de novos canais de
comunicao, colocam em pauta a expectativa de uma nova gerao de direitos humanos que permita a
garantia de segurana na vida comunitria e prestigie os princpios da solidariedade e da paz sob a tica de
uma ordem jurdica evoluda em busca de um novo ponto de equilbrio.
A transio para o Estado pluriclasse -- em que, como observa MASSIMO SEVERO GIANINI, os parlamentos
passam a atrair a presena de todas as classes sociais interessadas um desafio para os fundamentos
do Direito Administrativo, como forma de relacionamento entre a Administrao Pblica e os administrados.
O Direito Administrativo contemporneo tende ao abandono da vertente autoritria para valorizar a
participao de seus destinatrios finais quanto formao da conduta administrativa.
O Direito Administrativo de mo nica caminha para modelos de colaborao, acolhidos em modernos
textos constitucionais e legais, mediante a perspectiva de iniciativa popular ou de cooperao privada no
desempenho das prestaes administrativas".
CAIO TCITO, "Direito Administrativo Participativo", in Revista de Direito Administrativo, n 209, Editora
Renovar, Rio de Janeiro, jul./set. 1997, p. 02.
Atualmente, alm de acatar o princpio da legalidade, preciso dar atendimento tambm a um outro novo e significativo
princpio constitucional da administrao pblica, o princpio da eficincia, introduzido no cenrio jurdico nacional pela
Emenda Constitucional da reforma administrativa, sobre o qual, em obra escrita em parceria com SRGIO FERRAZ, j
fizemos algumas ponderaes:
"A Emenda Constitucional 19, de 04/06/98, conhecida como "Emenda da Reforma Administrativa", trouxe
profundas modificaes na Administrao Pblica brasileira. O propsito fundamental dessa reforma era a
substituio do antigo modelo burocrtico, caracterizado pelo controle rigoroso dos procedimentos, pelo
novo modelo gerencial, no qual so abrandados os controles de procedimentos e incrementados os
controles de resultados. Essa linha de pensamento, esse novo valor afirmado pela Constituio, no pode
ser ignorado pelo intrprete e aplicador da lei.
No por acaso, aos princpios j previstos na redao original do art. 37, foi acrescentado o princpio da
eficincia. obvio que esse princpio j estava implcito. Ao torn-lo explcito, ao afirm-lo expressamente,
o que se pretendeu foi demonstrar a redobrada importncia que ele passou a ter. Em termos prticos,
deve-se considerar que, quando mera formalidade burocrtica for um empecilho realizao do interesse
pblico, o formalismo deve ceder diante da eficincia.
Isso significa que preciso superar concepes puramente burocrticas ou meramente formalsticas,
dando-se maior nfase ao exame da legitimidade, da economicidade e da razoabilidade, em benefcio da
eficincia. No basta ao administrador demonstrar que agiu bem, em estrita conformidade com a lei; sem
se divorciar da legalidade (que no se confunde com a estrita legalidade), cabe a ele evidenciar que
caminhou no sentido da obteno dos melhores resultados"..
SRGIO FERRAZ e ADILSON ABREU DALLARI, "Processo Administrativo", Malheiros Editores, 2.000, p. 77 e
78.
No basta atuar de maneira conforme a lei. No faz sentido emperrar a administrao para dar estrito cumprimento
literalidade da lei. Agora preciso mais: a administrao deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, deve buscar,
entre as solues teoricamente possveis, aquela que, diante das circunstncias do caso concreto, permita atingir os
resultados necessrios satisfao do interesse pblico.
Ficam, assim, destacados, por sua relevncia para os fins deste estudo, os princpios constitucionais do controle
administrativo, da participao dos destinatrios da atuao estatal na gesto pblica, e o princpio da eficincia do agir
administrativo. A Administrao Pblica atual no pode ser fechada nem se limitar ao ritualismo formalista, mas, sim,
deve ser aberta, transparente, permitindo o acompanhamento e controle do desenvolvimento de suas aes, que devem
ser delineadas de maneira a propiciar o efetivo atingimento de suas finalidades.
III O dogma da separao de poderes
Dogma uma verdade absoluta, ponto fundamental e indiscutvel de uma doutrina, no comportando contrariedade,
contestaes ou limitaes. A independncia e a autonomia do Poder Judicirio so temas que costumam ser tratados com
verdadeiro fundamentalismo religioso, com muito mais retrica do que objetividade e, sobretudo, de maneira pontual, no
sistemtica, divorciada do dimensionamento estabelecido pela Constituio Federal.
Num simples e rpido passar de olhos pela Constituio Federal, bastando enfocar, exemplificativamente, apenas dois de
seus dispositivos (art. 101, pargrafo nico, e art. 104, pargrafo nico), pode-se perceber, de imediato, que a autonomia
e a independncia do Poder Judicirio no se revestem de carter absoluto, pois tanto os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, quanto os Ministros do Superior Tribunal de Justia, so nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao
pelo Senado Federal.
O objetivo fundamental da chamada teoria da separao de Poderes, ou, mais exatamente, da especificao das funes
de cada Poder, exatamente evitar o absolutismo, o exerccio do Poder Pblico em termos absolutos, sem qualquer
limitao, pois isso levaria inevitavelmente tirania. Evidentemente, no se pode logicamente entender que a tripartio
do Poder tenha tido como propsito criar trs Poderes absolutamente autnomos e independentes, pois isso
corresponderia, nada mais nada menos, a triplicar a tirania. O objetivo fundamental dessa teoria a criao de
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instrumentos de conteno do Poder, possibilitando que cada um dos Poderes controle cada um dos outros Poderes.
Numa bem elaborada sntese, LUIZ ROBERTO GOMES traz essas consideraes doutrinrias para o mbito da Constituio
Federal, ressaltando a qualidade de "clusula ptrea" da regra que estabelece a separao de Poderes:
" da essncia do Estado Democrtico a existncia de controles recprocos entre os rgos do Estado, em
que pese a separao de poderes alada categoria de clusula ptrea constitucional (CF, art. 2. E art.
60, 4), em face da necessidade de se imprimir, democraticamente, visibilidade, transparncia, moralidade
e eficincia atividade daqueles que exercem o poder poltico estatal, cujo titular o povo.
Existem, pois, mecanismos de controle tanto do Poder Executivo, como do Legislativo e do Judicirio,
formando o conhecido sistema de freios e contrapesos."
"O Ministrio Pblico e o Controle da Omisso Administrativa", Forense Universitria, 2003, p. 63.
O art. 2 da Constituio Federal afirma que o Legislativo, o Executivo e o Judicirio so poderes independentes e
harmnicos. Cada um deles tem funes prprias e especficas, que so estabelecidas no Ttulo IV - Da Organizao dos
Poderes, a partir do art. 44 at o art. 135.
As razes de ser da especificao das funes de cada rgo do Poder Pblico foram muito bem descritas e justificadas por
Montesquieu, e esto magnificamente sintetizadas nesta breve e objetiva lio de um dos mais consagrados publicistas
brasileiros da atualidade:
"Nos aludidos versculos constitucionais estampa-se o cuidado que engendrou a tripartio do exerccio do
Poder, isto , o de evitar que os poderes pblicos se concentrem em um "mesmo homem ou corpo de
principais", para usar das expresses do prprio Montesquieu, cautela indispensvel, porquanto, no dizer
deste iluminado terico: " uma experincia eterna a que de todo homem que tem poder levado a abusar
dele; ele vai at que encontre limites".
Nisto, alis, justificou sua postulao de que aquele que faz as leis no as execute nem julgue; que o que
julga no faa as leis nem as execute e que aquele que as executa no faa as lei nem julgue (De lEspirit
des Lois, Paris, Garnier Frres, Livraires diteurs, 1869, pp. 142 e 143)."
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, "Regulamento Limites Proibio de fumar em restaurantes", in
RTDP 8, Malheiros, p. 62 e 63.
No possvel, portanto, interpretar qualquer dispositivo constitucional isolado (e muito menos qualquer artigo da
legislao ordinria) desconsiderando, contornando, aniquilando ou mesmo enfraquecendo o princpio da independncia e
harmonia dos poderes, cujo contedo ou significado foi assim descrito pela doutrina tradicional:
"O princpio da separao dos poderes (ou diviso, ou distribuio, conforme a terminologia adotada)
significa, portanto, entrosamento, coordenao, colaborao, desempenho harmnico e independente das
respectivas funes, e ainda que cada rgo (poder), ao lado de suas funes principais, correspondentes
sua natureza, em carter secundrio colabora com os demais rgos de diferente natureza, ou pratica
certos atos que, teoricamente, no pertenceriam sua esfera de competncia.
nesse sentido que a Constituio brasileira no fala, como j observamos, em "separao de poderes",
mas apenas em "harmonia e independncia dos poderes", e declara serem poderes da Unio o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio, "independentes e harmnicos entre si".
"A nenhum Poder ser lcito, portanto, fora dos casos estabelecidos pela Constituio, praticar atos ou
funes que, pela sua natureza intrnseca, pelo seu contedo, correspondam competncia de outro poder
e, muito menos, evidentemente, usurpar competncia de outro, isto , praticar atos e funes que a
Constituio assinale a outro Poder. Do mesmo modo, salvo nos casos expressamente previstos e
estabelecidos na Constituio, nenhum Poder poder, direta ou indiretamente, limitar, embaraar ou
controlar a ao de outro, nem subordinar outro Poder sua ao, seja condicionando-lhe a atividade, seja
revogando-lhe atos e decises".
"Separao de poderes" no significa, portanto, e j o vimos, ausncia de limitaes recprocas, de
coordenao, de interdependncia, de tarefas comuns entre os poderes. Significa, entretanto, que essas
limitaes, esses controles, essas interferncias de cada Poder na esfera teoricamente de competncia dos
demais, essa interdependncia e coordenao, sero estritamente aquelas estabelecidas e admitidas pela
Constituio, pois se fssemos admitir outras, por obra da lei ordinria, dos atos administrativos e das
decises judiciais, cairia por terra todo o sistema constitucional, e, de mutilao em mutilao desse
sistema, chegaramos, afinal, acumulao e confuso dos poderes".
J. H. MEIRELLES TEIXEIRA, constantes de seu "Curso de Direito Constitucional" (atualizado por MARIA
GARCIA, Ed. Forense Universitria, 1991, p. 585, 594 e 595).
Tais ensinamentos da doutrina tradicional permanecem vlidos e so integralmente corroborados pela doutrina mais
recente, conforme se pode notar nas passagens que so abaixo transcritas:
"Esse um princpio geral do Direito Constitucional que a Constituio inscreve como um dos princpios
fundamentais que ela adota. Consta de seu art. 2 que so poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio so
expresses com duplo sentido. Exprimem, a um tempo, as funes legislativa, executiva e jurisdicional e
indicam os respectivos rgos, conforme descrio e discriminao estabelecidas no ttulo da organizao
dos poderes (respectivamente, nos arts. 44 a 75, 76 a 91 e 92 a 135)."
"A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recproco e no
respeito s prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos tm direito".
"Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas tambm do
Judicirio, s se desenvolvero a bom termo, se esses rgos se subordinarem ao princpio da harmonia,
que no significa nem o domnio de um pelo outro nem a usurpao de atribuies, mas a verificao de
que, entre eles, h de haver consciente colaborao e controle recproco (que, alis, integra o mecanismo),
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para evitar distores e desmandos. A desarmonia, porm, se d sempre que se acrescem atribuies,
faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro".
JOS AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", 14 ed., Malheiros Editores, 1997, p.
112.
luz de tais ensinamentos, fica perfeitamente claro que, quando a Constituio Federal confere o status de clusula
ptrea separao dos Poderes, ela est se referindo s funes tpicas de cada um e na medida da autonomia e
independncia delimitadas pela prpria Constituio.
Clusula ptrea, dotada de especial proteo constitucional, afastando at mesmo a possibilidade de emenda
constitucional, apenas aquela que atribui ao Poder Judicirio o monoplio da jurisdio, entendida como a competncia
para dizer o direito, para decidir em ltima instncia, fazendo coisa julgada.
Conforme se ver mais adiante, para o desempenho da funo jurisdicional os magistrados precisam de coadjuvantes, que
esto fora da estrutura do Poder Judicirio. Se at mesmo para desempenhar sua atividade tpica o Poder Judicirio no
auto-suficiente, no h razo alguma que possa sustentar um absoluto isolamento no tocante s atividades
administrativas, meramente instrumentais.
Administrao da justia no atividade jurisdicional, mas, sim, administrativa. Nessa qualidade, est sujeita a todas as
limitaes e a todos os condicionamentos estabelecidos pelo art. 37 da Constituio Federal para a Administrao Pblica
em geral, alm de outros dispositivos dispersos ao longo do Texto, o qual no confere, quanto a isso, qualquer imunidade
ao Poder Judicirio.
Tendo ficado perfeitamente claro que o Poder Judicirio no e no pode ser um poder absoluto, deve-se, agora,
aprofundar e detalhar essa questo, mediante o exame de especficos dispositivos da Constituio Federal.
O art. 92, que abre o Captulo destinado a cuidar do Poder Judicirio, enumera os rgos que integram a estrutura do
Poder Judicirio. O intrprete menos avisado pode entender que o exerccio da funo jurisdicional se resume e se encerra
na atuao desses rgos, que seriam bastantes em si e que estariam livres de toda e qualquer ingerncia externa.
Mas o artigo subseqente, art. 93, ao estabelecer balizamentos para a lei complementar que dispor sobre o Estatuto da
Magistratura, diz, logo no inciso I, que os concursos de ingresso na magistratura devero ser feitos "com a participao da
Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases". Isto significa que a participao dos advogados na
administrao da Justia tem assento constitucional e no pode ser tida como uma ingerncia indevida no Poder Judicirio.
Logo mais adiante, em diversos dispositivos (art. 104, pargrafo nico, inciso II, art. 107, inciso I, art. 111, 1, art. 119,
inciso II e art. 120, inciso III), a Constituio Federal cuida da participao de advogados e membros do Ministrio Pblico
nos diversos Tribunais. A regra geral estabelecida pela Constituio a de que os Tribunais, alm de juizes de carreira,
tenham em sua composio membros no pertencentes magistratura, mas, sim, originrios do Ministrio Pblico e da
militncia na advocacia. Portanto, promotores e advogados, quando ingressam diretamente nos Tribunais, no podem ser
havidos como intrusos, pois sua participao nesses colegiados em nada afeta a autonomia e a independncia do Poder
Judicirio, na forma e na medida em que tais atributos foram delineados pela Constituio.
Ainda mais significativo o disposto no art. 127, que afirma ser o Ministrio Pblico "essencial funo jurisdicional do
Estado". Essencial aquilo que se caracteriza por ser fundamental, indispensvel. Portanto, a funo jurisdicional do
Estado no pode ser exercida exclusivamente pelos rgos integrantes da estrutura do Poder Judicirio, pois a participao
do Ministrio Pblico essencial, fundamental, indispensvel.
Note-se que o Ministrio Pblico no participa apenas da administrao da Justia, mas, sim, tambm, do prprio exerccio
da funo jurisdicional. A Justia no pode funcionar regularmente sem a atuao conjunta de juizes e promotores de
justia. A prestao jurisdicional requer, em muitos casos, a presena indispensvel do Ministrio Pblico.
Dada a intensa conexo entre as atividades da Magistratura e do Ministrio Pblico, a Constituio Federal, em seu artigo
128, incisos I e II, prescreve que os membros desta instituio desfrutem de garantias e tenham limitaes correlatas s
dos magistrados.
Maior cuidado se exige para a perfeita compreenso do disposto no artigo 133 da Constituio Federal, o qual afirma que
"o advogado indispensvel administrao da justia". A primeira inferncia que se pode tirar desse dispositivo aquela
que emerge de sua literalidade, no sentido de que o advogado no pode ser tido como um corpo estranho, um intruso, no
trato de questes pertinentes s atividades administrativas desenvolvidas pelos rgos do Poder Judicirio.
Isso que decorre imediatamente da literalidade do dispositivo ainda mais se refora num exame mais aprofundado. Basta
lembrar que toda atividade administrativa instrumental, visando atingir uma certa finalidade. Toda atividade
administrativa do Poder Judicirio visa proporcionar ao povo, ao conjunto dos cidados, a prestao jurisdicional, garantida
pela Constituio. O destinatrio da atuao do Poder Judicirio cada cidado que necessite da prestao jurisdicional,
sendo o advogado seu procurador, seu representante.
O advogado tem especialssimo interesse na qualidade da prestao jurisdicional e especialssima qualificao para cuidar
da administrao da Justia, pois por intermdio do advogado que o povo (em nome de quem todo Poder exercido)
recebe Justia.
Disto se pode tirar uma segunda inferncia, no expressa mas implcita na literalidade do art. 133, no sentido de que o
advogado tambm essencial ao exerccio da funo jurisdicional. Com efeito, uma caracterstica fundamental da atuao
do Poder Judicirio que ele no dispe da iniciativa para exercer suas funes tpicas, ou, melhor dizendo, o Judicirio
atua sempre mediante provocao, somente quando solicitado a proporcionar a prestao jurisdicional. Tal solicitao
feita, precipuamente, por intermdio do advogado. Sem que o advogado deduza um pleito, uma postulao, o Poder
Judicirio no pode atuar.
No sem razo que o art. 2, 1, da Lei n 8.906, de 04/07/94, Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do
Brasil, dispe que "no seu ministrio privado, o advogado presta servio pblico". O servio pblico prestado pelo
advogado est diretamente relacionado s funes do Poder Judicirio, tanto as administrativas, quanto as jurisdicionais.
Do quanto foi exposto at agora, pode-se concluir, com segurana, que a atividade jurisdicional no pode prescindir da
participao do Ministrio Pblico e da Advocacia e, muito especialmente, que a administrao da Justia
necessariamente compartilhada com o Ministrio Pblico e a Advocacia. Essa participao e esse compartilhamento no
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ofendem, mas, ao contrrio, integram o perfil constitucional da autonomia e independncia do Poder Judicirio.
Por essa razo, seria perfeitamente constitucional, no ofenderia clusula ptrea alguma, a lei ou emenda constitucional
que estabelecesse a participao de advogados e membros do Ministrio Pblico em rgo de controle da administrao da
Justia. Tal participao atenderia perfeitamente ao esprito da Constituio, podendo-se at mesmo dizer que a excluso
de advogados e promotores desse rgo de controle que configuraria ofensa Constituio Federal.
No se est cogitando de qualquer participao igualitria, mas, sim, proporcional relevncia ou a intensidade da
atuao das trs partes (Magistratura, Ministrio Pblico e Advocacia) na prestao da atividade jurisdicional. O
importante que haja um compartilhamento de prerrogativas e responsabilidades.
Nem mesmo se est falando de um controle externo, pois, conforme foi demonstrado saciedade, o Ministrio Pblico e a
Advocacia so essenciais, indispensveis, para a prestao jurisdicional e esto expressamente habilitados pela
Constituio Federal para colaborar na administrao da Justia.
IV - Problemas da administrao da Justia
Por administrao da Justia deve-se entender toda atividade instrumental necessria prestao jurisdicional,
abrangendo desde a aquisio, manuteno, acompanhamento e controle dos bens materiais e dos servios burocrticos
correlatos at a prpria tramitao fsica de papis, publicaes, certides, intimaes e autos de processos, excludas,
evidente, as questes regidas ou disciplinadas pela legislao processual. No h voz discordante no tocante ao fato de
que a administrao da Justia tem deixado muito a desejar, para dizer o mnimo.
Falar de problemas ou deficincias de qualquer corporao ou instituio sempre um problema, pois qualquer crtica
sempre tomada como ofensa pessoal a todos os seus membros e agresso contra a respectiva corporao ou instituio.
Especialmente quando a crtica procedente, a resposta imediata sempre no sentido de tentar desqualificar quem a
formula, geralmente suscitando propsitos ocultos, ilcitos ou imorais.
essencial, portanto, deixar expressamente consignado que o Poder Judicirio precisa dispor de meios para atuar com
autonomia, e que os magistrados no podem sofrer presses ou constrangimentos para que possam decidir com
independncia. Toda e qualquer restrio ou limitao indevida que possa comprometer ou afetar o regular exerccio da
atividade jurisdicional redundar sempre em detrimento do cidado, da democracia e da liberdade.
A experincia tem demonstrado que a quase totalidade dos magistrados desempenha suas funes como verdadeiro
sacerdcio, com a justa ambio de fazer Justia e com imensos sacrifcios decorrentes de uma absurda carga de trabalho.
Mas, com o desenvolvimento dos meios de comunicao, com alguma freqncia afloram ao conhecimento pblico casos
espordicos de juizes que abusam de suas prerrogativas.
Como em qualquer agrupamento humano, na magistratura tambm existem pessoas de maior ou menor qualificao, em
seu sentido mais amplo. Maus elementos sempre existiro em qualquer corporao ou instituio. Apontar, punir e mesmo
excluir tais maus elementos em nada compromete o conjunto; ao contrrio, somente contribui para o seu aprimoramento.
No tem sido esse, entretanto, o entendimento e o comportamento do Poder Judicirio ao longo do tempo. A idia
predominante, desde longa data, sempre foi no sentido de que reconhecer publicamente a m conduta de um juiz ou a
deficincia do servio levaria a uma perda de credibilidade no Judicirio por parte da sociedade.
A caracterstica fundamental do Poder Judicirio sempre foi o isolamento, a opacidade, o tratamento de seus problemas
internos como algo de interesse exclusivo dos magistrados, deslembrados do carter instrumental de sua atuao e de
que o povo a fonte de seus poderes e o destinatrio final de suas aes.
Quem descreve essa situao, com rara felicidade, o jovem e j consagrado Professor Titular de Direito Constitucional da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro, LUS ROBERTO BARROSO, em artigo publicado na imprensa:
"Sem embargo de desempenhar um poder poltico, o Judicirio tem caractersticas bem diversas dos outros
Poderes. que seus membros no so investidos por critrios eletivos nem por processos majoritrios. E
bom que seja assim. A maior parte dos pases do mundo reserva uma parcela de poder para que seja
desempenhado por agentes pblicos selecionados com base no mrito e no conhecimento especfico.
Idealmente preservado das paixes polticas, ao juiz cabe decidir com imparcialidade, baseado na
Constituio e nas leis.
certo, contudo, que o poder de juzes e tribunais, como todo poder em um Estado democrtico,
representativo. Vale dizer: exercido em nome do podo e deve contas sociedade. O Judicirio demorou a
perceber isso. Em nome da iseno e da autopreservao, conservou-se pela vida afora como uma
instituio distante e pretensamente assptica. A inteno pode ter sido a da reserva e a da virtude, mas a
conseqncia foi a incompreenso: com seu cdigo de relao prprio, do vesturio linguagem, o mundo
jurdico tornou-se misterioso, temido e desamado."
"O controle externo favorvel ao Judicirio", Folha de So Paulo, 15/02/04, p. A3.
Um smbolo desse distanciamento anacrnico o fato dos Tribunais ainda se referirem a si mesmos como "cortes", talvez
como meio de justificar atributos de nobreza a seus membros, marcando uma diferena com a plebe ignara, que
atendida por pura magnanimidade.
No o caso de entrar em detalhes, mas de conhecimento pblico, especialmente no mbito dos profissionais do
Direito, que o corporativismo e o nepotismo vicejam no aparelhamento administrativo do Poder Judicirio. Rarssimas so
as punies, mas no so to raros os casos de perseguio ou favorecimento, sendo bastante significativa a presena e a
evoluo funcional de parentes de magistrados.
Para evitar injustias, de rigor registrar que isso no a regra geral, mas , sem dvida, algo que existe e que no pode
existir. E somente existe por falta de um sistema de controle administrativo que atue de maneira regular, impessoal, s
abertas, com publicidade, de maneira a evitar presses e constrangimentos.
O fato incontestvel a clamorosa ineficincia na prestao jurisdicional. Diz um velho ditado que a Justia tarda, mas
no falha. Ora, a Justia tardia necessariamente falha. A prestao jurisdicional, quando proporcionada apenas aps um
longo perodo de tempo, beneficia e incentiva os violadores da ordem jurdica. A necessidade de segurana nas decises
judicirias sempre acarretou alguma delonga, mas, atualmente, no Brasil, isso tem desbordado espantosamente dos
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limites do razovel, j atingindo as raias do absurdo e configurando, mesmo, denegao de Justia.
Em decorrncia de seu isolamento, confiando piamente em sua intangibilidade, o Poder Judicirio no se instrumentou
para a prestao de uma justia de massa. As estruturas administrativas do Poder Judicirio ainda esto configuradas ao
tempo em que a prestao jurisdicional era apangio de uma camada da sociedade, de uma elite, dado que os pobres
ficavam fora do mundo jurdico. Atualmente, o processo de urbanizao e o grande desenvolvimento dos meios de
comunicao proporcionaram uma significativa incluso social, aumentaram a conscincia das injustias e desencadearam
um crescimento geomtrico da conflituosidade entre os cidados, soterrando juizes e Tribunais debaixo de uma avalanche
de processos judiciais.
Para enfrentar o volume desumano de trabalho, mas sem perda de poderes pessoais, no mbito dos Tribunais lanou-se
mo de julgamentos em bloco, ou em lotes, e de um expediente flagrantemente absurdo e inconstitucional: atribuir a
assessores ou auxiliares de Desembargadores e Ministros o estudo das questes e as decises que a estes competiriam.
Em termos prticos, na realidade concreta, quem examina os autos, avalia as provas, sopesa os argumentos produzidos e
acaba, por fim, decidindo, so pessoas totalmente desprovidas dos requisitos constitucionalmente exigidos para isso. So
jovens, at mesmo brilhantes e dedicados, mas que no possuem o nvel de conhecimentos, nem, muito menos, o rico
acervo de experincias, que so requisitos indispensveis para que algum possa ser Desembargador ou Ministro.
Tais improvisaes geraram decises estereotipadas, pr-fabricadas, incoerentes, incompatveis com uma viso
sistemtica do direito, desvinculadas das peculiaridades do especfico caso em julgamento, com sensvel perda de
qualidade, acarretando justas insatisfaes e multiplicando agravos e recursos, aumentando a carga de trabalho e o tempo
de tramitao dos processos.
A decorrente ineficincia na prestao jurisdicional, somada ao afloramento de atos de corrupo praticados por membros
do Poder Judicirio, acabaram por levar a uma sensvel perda de confiana na Instituio, abalando a segurana jurdica,
comprometendo o desenvolvimento econmico e social e, potencialmente, trazendo riscos para a democracia.
Esse processo precisa ser revertido e um dos instrumentos para essa reverso est no aprimoramento da administrao da
Justia.
V Profissionalizao da Administrao Pblica
O juiz no um profissional da Administrao Pblica. Existem casos de Juizes, Desembargadores e Ministros dotados de
excepcional tino administrativo, de louvvel capacidade executiva, mas isso apenas em decorrncia de qualificaes
pessoais, pois no condio de ingresso na magistratura o domnio da cincia da administrao.
O grande problema que a gesto da coisa pblica se tornou, com o decorrer do tempo e os avanos institucionais e
tecnolgicos em algo extremamente complexo, exigindo o domnio de conhecimentos especficos especializados. Embora a
Administrao Pblica seja uma atividade que se desenvolve em cumprimento da lei, certo que, para bem administrar,
no basta conhecer a lei, pois no se admite mais a improvisao e o empirismo, mas se exige a adoo de tcnicas de
planejamento, voltadas para a execuo de polticas pblicas.
O que se pode observar, com o advento dos chamados direitos de terceira gerao (difusos e coletivos) que, alm de
regular o relacionamento entre o indivduo isolado e a Administrao Pblica, prescrevendo condutas determinadas para
situaes especficas, a lei estabelece princpios, diretrizes e objetivos que condicionam a atuao concreta dos rgos e
entidades da Administrao Pblica.
As polticas pblicas so opes polticas e, por isso, so formuladas por quem dispe de capacidade poltica, por quem
recebeu da ordem jurdica competncia para decidir sobre o que bom, necessrio, conveniente, oportuno e prioritrio para
a satisfao dos interesses qualificados como pblicos. Por isso mesmo que so condicionantes da atuao
administrativa, na prtica de atos especficos e determinados, conforme ensina a doutrina:
"A escolha das diretrizes da poltica, os objetivos de determinado programa no so simples princpios de
ao, mas so os vetores para a implementao concreta de certas formas de agir do Poder Pblico, que
levaro a resultados desejados. E essa a conexo das polticas pblicas com o direito administrativo.
Cada vez mais os atos, contratos, regulamentos e operaes materiais encetados pela Administrao
Pblica, mesmo no exerccio de competncias discricionrias, devem exprimir no a deciso isolada e
pessoal do agente pblico, mas escolhas politicamente informadas que por essa via demonstrem os
interesses pblicos a concretizar".
MARIA PAULA DALLARI BUCCI, "Direito Administrativo e Polticas Pblicas", Saraiva, 2.002, p. 267/268.
As polticas pblicas se destinam precipuamente a condicionar a atuao da prpria Administrao Pblica, incluindo,
evidentemente, a atuao dos rgos e entidades dotados de poder/dever para sua execuo no mbito de qualquer dos
Poderes.
Gesto administrativa voltada ou orientada para a execuo de polticas pblicas exige um perfeito domnio de todos os
instrumentos da mquina administrativa, de maneira a permitir a escolha da melhor alternativa entre as variveis
possveis, com criatividade, mas sem temeridade, sem conservadorismo formalista, mas com segurana.
Uma das ferramentas essenciais para isso o domnio das amplssimas e sempre renovadas possibilidades da informtica.
O Poder Judicirio j avanou bastante nesse campo, mas muita coisa ainda existe por fazer, sendo imensas as
dificuldades decorrentes da heterogeneidade das comarcas e do pessoal nelas disponvel.
No preciso ir muito longe para evidenciar o anacronismo da burocracia judiciria: basta enfocar a simples questo da
tramitao dos autos de processos judiciais. Quem efetivamente milita na advocacia sabe o verdadeiro inferno que tem de
ser encarado para se cuidar de vistas, juntadas, publicaes, cpias, levantamentos, intimaes e elementares
informaes de andamento, sem falar do sempre conflitivo problema do contato pessoal com magistrados. Ningum melhor
que o advogado militante conhece esse assunto.
Outro instrumento importantssimo para a melhoria dos padres administrativos a criteriosa seleo de pessoal,
acompanhada do devido treinamento (que sempre apresenta resistncias), como condio para a evoluo funcional,
desvinculada de apadrinhamentos e ingerncias de toda ordem. Dado que o Direito est em constante evoluo, a
necessidade de atualizao e reciclagem abrange, necessariamente, os magistrados, que so exatamente os mais
resistentes com relao a isso.
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Algo extremamente complexo o problema da elaborao do oramento, sua execuo e articulao com a programao
financeira, especialmente agora, aps o tardio advento da Lei de Responsabilidade Fiscal. No faz sentido reclamar da
escassez de recursos, sem antes ter evidenciado a aplicao tima dos recursos disponveis. Descentralizao da gesto
oramentria e financeira algo absolutamente essencial, mas que somente funciona se acompanhada de instrumentos
adequados de controle.
A prtica tem demonstrado que juizes no so exatamente as pessoas mais habilitadas para enfrentar as dificuldades de
seleo de contratantes, controle da execuo de contratos e de suprimentos. O caso do Juiz Nicolau dos Santos Neto
uma amarga experincia, altamente deletria para o Poder Judicirio.
Tambm o controle da tramitao de papis e processos exige conhecimentos especializados, sem os quais o sigilo, a
segurana e a confiabilidade nos atos judiciais ficam comprometidos. O caso do Juiz Joo Carlos da Rocha Matos foi outra
experincia extremamente amarga, por ter respingado e maculado o patrimnio moral de todos os outros juizes que
exercem suas atribuies com dignidade e honradez. Todo esse desgaste poderia perfeitamente ter sido evitado se
existissem meios de controle que assegurassem racionalidade e rapidez na tramitao dos expedientes forenses, sem
perda da segurana.
O problema que todo controle realmente consistente e eficiente acarreta perda de poder pessoal. Controles meramente
formais no incomodam os desonestos, que sabem perfeitamente como escapar deles. Controles meramente formais no
impedem desvios de poder, pois preservam apenas a aparncia de legalidade.
No basta que a gesto da coisa pblica seja feita apenas legalmente. A sempre presente escassez de recursos exige
especial ateno para com a economicidade.
"O controle da economicidade entende com o exame e fiscalizao material da execuo oramentria, em
contraponto com o formal, que o da legalidade. Aparece pela primeira vez na Constituio do Brasil,
embora j fosse reclamado h muito tempo pela doutrina. A Constituio alem (art. 114, 2) utiliza o termo
Wirtschaftlichkeit, que se traduz exatamente por economicidade. O conceito de economicidade, originrio
da linguagem dos economistas, corresponde, no discurso jurdico, ao de justia.
Controle da economicidade significa controle da eficincia na gesto financeira e na execuo
oramentria, consubstanciada na minimizao de custos e gastos pblicos e na maximizao da receita e
da arrecadao".
RICARDO LOBO TORRES, "O Tribunal de Contas e o controle da legalidade, economicidade e legitimidade",
in RIL 121, p. 267.
Tudo isso mostra que a administrao da justia deve ser cada vez mais profissionalizada, no fazendo o menor sentido
desperdiar o precioso tempo do juiz para que este cuide de assuntos com relao aos quais no tem habilitao
especfica.
No cabe ao juiz administrar, mas, sim, controlar a administrao da justia, compartilhando essa tarefa com seus
coadjuvantes, que so igualmente interessados no bom xito da gesto. Evidentemente o compartilhamento do controle
significa perda de poder pessoal, mas largamente compensado pelo decorrente compartilhamento das responsabilidades.
O maior inimigo da ineficincia, da corrupo e de toda e qualquer forma de abuso ou desvio de poder a publicidade.
Uma das formas de abrir a chamada "caixa preta" do Judicirio, quebrando o carter reservado, secreto ou interno das
aes desenvolvidas, dando um mnimo de publicidade e sem qualquer perda de independncia e autonomia,
exatamente contar com a presena dos coadjuvantes indispensveis para a prestao jurisdicional no processo de tomada
de decises e no controle das atividades administrativas instrumentais do Poder Judicirio.
VI Concluses
Aqueles que defendem a absoluta impermeabilidade de toda e qualquer atividade, administrativa ou jurisdicional,
desenvolvida no mbito do Poder Judicirio, sempre se revoltam contra o que qualificam como uma injusta desconfiana ou
perseguio aos ilustres magistrados, sempre vislumbrando no elementar exerccio do controle administrativo uma
tentativa de enfraquecer ou subjugar o Judicirio. Extremistas de esquerda e de direita (os extremos se tocam) enxergam
nisso uma deliberada inteno, da outra parte, de interferir nas decises judiciais, para a realizao de objetivos polticos.
Convm deixar claro que o Poder Judicirio j controla todos os outros Poderes e instituies independentes. Toda e
qualquer atividade administrativa, inclusive o processo legislativo, o procedimento do inqurito civil, o processo de
julgamento perante os Tribunais de Contas, a motivao das decises das agncias reguladoras independentes, a
tramitao de processos perante rgos como o CADE, enfim, qualquer atividade-meio de qualquer Poder sempre pode ser
sindicada pelo Poder Judicirio.
Quando o Judicirio interfere na administrao dos outros Poderes, ningum enxerga nisso qualquer violao ao princpio
da separao de poderes. Mas quando se fala em controle externo da administrao da Justia (e no da atividade
jurisdicional, do mrito das decises judiciais) sempre se ouvem discursos inflamados denunciando a violao daquele
princpio, como se o Poder Judicirio fosse, como a figura do Imperador, na Constituio Imperial de 1824, "inviolvel e
sagrado", imune a qualquer controle ou responsabilidade.
Outra reao automtica a qualquer referncia a controle externo dizer que isso significa uma politizao do Judicirio.
Extremistas de esquerda e de direita se irmanam no combate ao controle externo, ambos afirmando, em unssono, que a
implantao do controle externo seria uma forma de, indiretamente, constranger o juiz ou influir nas decises judiciais,
para favorecer os interesses ou propsitos polticos daquele que exerce o controle.
Afirmar que o controle externo introduziria um componente poltico na mquina judiciria revela uma indesculpvel
ingenuidade. Como toda corporao, como todo agrupamento humano, os integrantes do Poder Judicirio tambm fazem
poltica, tambm se agregam em correntes ou faces polticas, conforme revelam as renhidas disputas pela direo deste
ou daquele Tribunal, que ocorrem com bastante freqncia.
O homem um animal poltico, j afirmavam os gregos desde a mais remota antiguidade. Quem pretende ingressar ou
evoluir na estrutura administrativa ou na carreira judiciria tem que aprender a comportar-se de maneira politicamente
conveniente. No se est afirmando que todas as decises sejam polticas, mas, sim, que o senso poltico ajuda muito ou,
pelo menos, no atrapalha a evoluo funcional. Conforme j foi ressaltado, a composio do prprio Supremo Tribunal
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Federal depende de uma deciso poltica.
Existe poltica no Poder Judicirio, no Ministrio Pblico e na Ordem dos Advogados do Brasil, muitas vezes acompanhando
ou caminhando paralelamente poltica partidria. O trabalho conjunto desses trs segmentos no vai introduzir a poltica
onde j existe muita poltica, mas, sim, vai contribuir para a configurao de um cenrio poltico mais aberto, mais amplo,
com a reduo de poderes ou influncias pessoais, em benefcio dos interesses comuns de todos esses atores, cujo
trabalho conjunto essencial para proporcionar ao povo a prestao jurisdicional.
O que se observa atualmente no ambiente forense o fato de que advogados, promotores e juizes se relacionam como
cordiais inimigos, que apenas se toleram porque esto condenados a conviver no mesmo espao. Cada segmento atribui
aos outros dois a culpa pelo mau funcionamento do aparelhamento judicirio. O compartilhamento das decises
concernentes administrao da Justia transformar esses inimigos em parceiros, na medida em que todos eles sero
responsveis pelos bons ou maus resultados alcanados.
Quem se fecha, se encastela por trs de uma barreira de presuno e arrogncia, no pode cobrar responsabilidades dos
excludos. Por outro lado, a experincia mostra que o maior inimigo do descaso e da corrupo a publicidade, a
transparncia.
Cabe repetir e deixar bem claro que o compartilhamento no configura controle externo, pois dever ser praticado no
mbito do Poder Judicirio, cujos representantes devero ser necessariamente majoritrios. Os demais parceiros,
minoritrios, certamente tero alguma influncia, mas limitada aos assuntos pertinentes ao colegiado e nunca a ponto de
subjugar ou submeter o Poder Judicirio.
A proposta sustentada neste artigo no nova. Ela j foi formulada, de maneira bastante semelhante, h mais de dez
anos, em uma srie de conferncias feitas em todo o Brasil, por uma pessoa absolutamente insuspeita: o Ministro Carlos
Mrio Velloso, do Supremo Tribunal Federal. Vale lembrar que o Ministro CARLOS VELLOSO ascendeu ao Supremo depois de
toda uma longa carreira na magistratura, percorrendo todas as instncias, tendo um formidvel acervo de experincias
concretas, que foram muito bem avaliadas luz de sua notvel cultura jurdica e de seu reconhecido esprito de justia. O
texto bsico dessas conferncias foi objeto de publicao, da qual transcrevemos os seguintes excertos:
"O fato de no concordar com o "controle externo do Judicirio", no quer dizer que no reclame eu a
instituio de um Conselho Nacional da Magistratura que realizaria um controle de qualidade do Judicirio e
dos juzes. Primeiro que tudo, no podemos ignorar que h problemas no Judicirio que precisam ser
corrigidos".
"Penso, por isso mesmo, que dever dos juzes, que dever dos juristas, propugnar por um Judicirio
melhor, cujos problemas sejam atacados de frente, por um Judicirio transparente, sem as mazelas que
causam desgostos aos magistrados e aos advogados e afligem o jurisdicionado, que no recebe, a tempo e
modo, a prestao jurisdicional, mazelas que mancham e desacreditam a funo jurisdicional. Por isso,
tenho proposto e tenho propugnado um controle de qualidade do Judicirio e da magistratura.
Para que se efetive esse controle controle que o prprio Judicirio realizar proponho a criao de um
Conselho Nacional da Magistratura, que seria institudo junto ao Supremo Tribunal Federal e que teria as
atribuies principais de fiscalizar o andamento dos servios judicirios, tornar efetiva a pronta prestao
jurisdicional, mediante a investigao e o exame das causas de emperramento da mquina judiciria,
formulando proposta de solues, punindo, se for o caso, o juiz ou o servidor que no seja laborioso,
afastando e punindo os juzes e servidores desonestos ou que no tenham vocao para o cargo".
" que penso que o Conselho Nacional da Magistratura pode e deve ser integrado, tambm, por
representante do Conselho Federal da O.A.B., indicado, por este, ao Supremo Tribunal Federal, em lista
trplice, cabendo ao Supremo Tribunal a sua designao. E, junto ao Conselho, oficiar o Procurador-Geral
da Repblica. Os grandes problemas do Poder Judicirio seriam levados ao Conselho, principalmente, pelo
representante da O.A.B., porque os advogados que podem sentir e perceber mais nitidamente esses
problemas. Assim, o representante da O.A.B. seria utilizo-me de imagem formulada por um eminente
colega, em conversa informal o homem que apagaria o estopim, porque este homem, repito, transmitiria
ao Conselho os problemas da Justia e ajudaria, com a sua experincia, a eliminar esses problemas.
No considero nem o advogado nem o representante do Ministrio Pblico elementos estranhos ao Poder
Judicirio. que o Ministrio Pblico considerado, pela Constituio, instituio essencial funo
jurisdicional (CF, art. 127), enquanto que o advogado, segundo dispe o art. 133 da Constituio,
indispensvel administrao da Justia. Nenhum Tribunal funciona e nenhum juiz decide sem a
participao do advogado. Juzes, advogados e membros do Ministrio Pblico estamos todos empenhados
no distribuir justia, integramos uma mesma instituio, fazemos parte de uma mesma famlia. Creio, por
isso mesmo, que estaria justificada a participao, no Conselho, do advogado e do promotor, aquele como
membro do Conselho, o Ministrio Pblico, pelo seu chefe, o Procurador-Geral, nele oficiando, exercendo a
funo de fiscal da lei".
CARLOS MRIO DA SILVA VELLOSO, "Controle externo do Poder Judicirio e controle de qualidade do
Judicirio e da magistratura: uma proposta", in RDA 195, p. 17, 19, 20 e 21.
O que se fez no presente estudo foi desenvolver essa proposta, reforando seus fundamentos, dado que o pano de fundo,
a crise do Poder Judicirio, ainda mais se agravou, talvez mesmo pela ausncia de implantao dessas medidas.
O que se deseja uma retomada dessas consideraes, sem facciosismos ou preconceitos, luz do direito constitucional
positivo brasileiro, tomando como ponto de partida a distino, essencial, entre funo jurisdicional e funo
administrativa. Para deixar essa distino perfeitamente clara, mais uma vez recorremos lucidez de CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO (op. cit. p. 34):
"Funo jurisdicional a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de decises que resolvem
controvrsias com fora de "coisa julgada". Atributo este que corresponde deciso proferida em ltima
instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por qualquer sentena ou acrdo contra o qual no
tenha havido tempestivo recurso.
Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na intimidade de uma
estrutura e regime hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser
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desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais,
submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio".
A jurisdio somente poder ser exercida pelo Poder Judicirio e o controle das decises judiciais aquele, e somente
aquele, exercido por meio do sistema de recursos judiciais, previsto na Constituio e na legislao processual. O controle
formal, jurisdicional, de legalidade, das atividades administrativas do Poder Judicirio continuar sendo feito
exclusivamente pelo prprio Poder Judicirio. Mas o controle da funo administrativa exercida pelo aparelhamento
burocrtico do Poder Judicirio, compreendendo um controle preventivo de legalidade e mais o controle do mrito, da
qualidade, da convenincia, da oportunidade, da economicidade e da eficincia da atuao administrativa, exercitada tanto
por magistrados quanto por servidores e prestadores de servio, dever ser compartilhada com a Advocacia e o Ministrio
Pblico.
O compartilhamento proporcionar uma efetiva co-laborao, uma percepo conjunta das dificuldades, a procura conjunta
de solues, militando no sentido do reconhecimento dos esforos e da dedicao dos magistrados, e redundando na
valorizao do juiz, da primeira ltima instncias.
O abandono de preconceitos imperiais e a efetiva implantao dos valores republicanos certamente possibilitar ganhos de
produtividade, aumentar a eficincia, proporcionar defesa segura e eficiente contra crticas injustas e resultar, em
ltima anlise, no fortalecimento do Poder Judicirio.
Voltando ao tema inicial, posto por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, sobre a luta dos membros da coletividade
contra os detentores do Poder, pode-se concluir que o controle do Poder, destinado a evitar que os agentes que atuam em
seu nome abusem de suas prerrogativas ou se desviem das finalidades em funo das quais receberam tais prerrogativas,
no enfraquece, mas, sim, ao contrrio, acaba por fortalecer o exerccio legtimo do Poder.
Obs.: Artigo publicado conforme originais enviados.
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