o b r a s i l e a p o l t i c a i n t e r n a c i o n a l

Poltica externa brasileira

padres e descontinuidades
no perodo republicano
*
Gelson Fonseca Jr.
1
obserVaes preliMinares eM torno Da noo De continUiDaDe
E
xiste um razovel consenso, entre historiadores, de que a continuidade um dos
traos caractersticos da poltica externa brasileira. Assim, talvez valha a pena
retomar aquela noo como fio condutor desta breve apresentao da diplomacia repu-
blicana. um perodo extenso, que comea em 1889, e, por isto, serei forado a drs-
ticas simplificaes que, espero, no prejudiquem a tentativa de apontar movimentos
essenciais da diplomacia.
Para comear, necessrio examinar de que continuidade se trata. E, neste sentido,
haveria, ao menos, duas interpretaes possveis: a) a noo estaria associada a princ-
pios e valores que tm inspirado aes especficas, como o repdio guerra de conquista,
a defesa da soberania e das solues pacficas e, agora, a partir da restaurao da
democracia, a promoo dos direitos humanos, a integrao latino-americana e a proi-
bio (constitucional) de aquisio de armas nucleares; b) a noo revelaria comporta-
mentos diplomticos que perduram no tempo, como a aspirao a uma participao
ampliada nas decises sobre a ordem internacional ou a necessidade de manter relaes
equilibradas com a Argentina e de cooperao com os vizinhos; o cuidado no engaja-
mento com as Potncias.
Em tese, as duas noes, que combinam valores e interesses, se completam e se refor-
am, a primeira conferindo legitimidade segunda. Assim, no modelo ideal da ao
diplomtica, a continuidade seria uma referncia inicial e necessria para entender a
dinmica da poltica externa brasileira. Porm, preciso aplic-la a situaes diversas
para medir, efetivamente, o seu alcance real. A construo analtica no simples,
porque devemos evitar o risco de partir aprioristicamente da existncia da continui-
dade, o que poderia levar a distores, perdendo os movimentos diplomticos a sua
especificidade. A dificuldade de reconstru-la fica ntida quando se chocam valores ou
atitudes permanentes na formulao da poltica, e preciso encontrar algum ponto
de apoio para arbitrar o que prevalece. Para ficar em um tema atual: at que ponto a
defesa da soberania e da no interveno impede ou atenua as manifestaes sobre a
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 [ pp. 015-032 ] 015
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 016
situao de direitos humanos em outro pas? Se permanente uma atitude de coope-
rao com os vizinhos, no permanente o grau de desafio ao diplomtica na
rea: que parmetros indicaro a melhor soluo, se cooperao ou confrontao, para
superar desafios concretos; se confrontao, at que ponto, se cooperao, com que
grau de generosidade? Outras hipteses poderiam ser apresentadas (e a histria no
fornece poucas...), mas o que fica claro que a primeira questo dar especificidade
ao que contnuo. Continuidade no equivale a padres repetitivos, que a histria
normalmente repele.
Em seguida, preciso examinar as razes da continuidade: estaria no prestgio do
Itamaraty (que se estabelece ainda no princpio do sculo XX, com o seu patrono, Rio
Branco, chanceler de 1902 a 1912)? Estaria a continuidade vinculada, menos a movi-
mentos especficos, e mais ao fato de que, pelo peso institucional da Chancelaria, a
poltica externa identificou-se com opes de Estado e sofreu pouco a influncia con-
juntural de governos? Estaria na natureza da identidade nacional? Estaria nos modelos
de hegemonia poltica, derivados das formas de insero do Brasil no capitalismo
internacional?
Poderamos acrescentar explicaes, mas um primeiro dado o de que a poltica externa
tem, desde os primeiros anos da Repblica, uma agenda suficientemente ampla e
complexa que sugere explicaes que incorporem mltiplas variveis. H opes que
nascem claramente da identidade, como fica claro no nvel nico de integrao tnica
que se d no Brasil e motivaria uma atitude que favorece a tolerncia e o dilogo na
construo da ordem internacional. H outras ligadas a mudanas no modelo econ-
mico, como se d no vnculo entre as polticas de substituio de exportao e a defesa
de uma nova ordem econmica internacional nos anos 1960 e 1970. As mudanas no
mundo, a descolonizao, induzem a universalizao da diplomacia brasileira no prin-
cpio dos anos 1960, com Jnio Quadros. O pragmatismo responsvel, do Governo Geisel,
, em parte, explicado pela vulnerabilidade decorrente da crise do petrleo. Celso Lafer
, dos analistas contemporneos, quem talvez apresente a mais abrangente, ainda que
sinttica, sugesto sobre o padro histrico da diplomacia, a partir da noo de iden-
tidade nacional
2
.
A caracterizao da continuidade permite elaborar referncias sobre o alcance e a natu-
reza das mudanas, afinal, essenciais para examinar qualquer argumento histrico.
E, aqui, toca-se em um dos problemas centrais para caracteriz-la, j que no se repe-
tem as situaes histricas onde a continuidade aplicada, tanto porque o Brasil
muda, tanto porque as circunstncias internacionais mudam. Em alguns casos, o trao
de continuidade aparece mais claro mesmo em situaes diversas, como a aspirao
maior participao em processos decisrios (e o exemplo clssico seria a busca de um
lugar permanente no Conselho da Liga e no Conselho de Segurana); em outros, a
continuidade se transforma e ganha contornos novos, como no caso da poltica africana,
que s ganha projeo efetiva quando abandonamos o apoio s posies de Portugal
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 017
na ONU e aceitamos todas as conseqncias da ordem internacional aberta com o fim
do processo de descolonizao: ento que o desejo de aproximao com a frica,
desenhado nos anos 1960, tem condies de se realizar. A evoluo da poltica comer-
cial interessante, porque est modulada pelas mudanas internas, e as tendncias a
mais abertura ou mais protecionismo, indicariam dificuldades especficas para carac-
terizar o que contnuo. De uma atitude de defesa da indstria nacional nos anos
1950, com a Petrobras, e nos anos 1960 e 1970, com tarifas altas, protees especficas
como a lei da informtica, evolumos para a liberao comercial e privatizao, que se
consolidaram, ainda que com crticas e qualificaes. A continuidade no significar,
portanto, conservadorismo, atitudes imutveis
3
.
H duas observaes adicionais que completam estas observaes preliminares. Existe
uma dimenso poltica da continuidade. curioso que chanceleres que promoveram
mudanas, como o prprio Rio Branco (no incio do sculo) ou San Tiago Dantas (nos
anos 1960), e mesmo presidentes, como Getlio Vargas, prestaram, no plano do dis-
curso, tributo continuidade, como se esta
reforasse a legitimidade do que faziam,
disfarando de permanentes as mudanas
de orientao que patrocinavam. O mesmo
valeria para o Governo Sarney, com novo
padro de aproximao com a Amrica do
Sul, ou Fernando Henrique, que toma deci-
ses que revertem tendncias, como a assi-
natura do Tratado de No Proliferao
(TNP). Por isto mesmo, os momentos de ruptura, em que a mudana simultaneamente
real e simblica, so raros. Jnio Quadros, com a poltica externa independente, e
Castelo Branco, com o realinhamento com os Estados Unidos em seguida ao movi-
mento militar de 1964, so os melhores exemplos do movimento. A poltica externa
de Lula inverteria, especialmente no incio do seu governo, a equao, porque anuncia,
no plano do discurso, mudanas que, para muitos analistas, no seriam tantas no
plano real. Porm, na seqncia, especialmente no segundo mandato, as mudanas
ficam mais claras: uma de nfase, com o reforo da poltica africana (que se coloca
em outro patamar de engajamento) e da sul-americana; outras de presena interna-
cional, com o fortalecimento de novas articulaes Sul-Sul, como a reunio dos BRIC,
o Frum ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), as cpulas com pases rabes, com a
Comunidade do Caribe (CARICOM), e outra ainda de atitude, marcada por maior pro-
tagonismo (a tentativa de mediar a questo iraniana se enquadraria na lgica da busca
de maior e mais visvel presena)
4
.
Esse interesse em sublinhar politicamente a continuidade deriva da prpria natureza
da presena internacional do Brasil. O pas tem peso especfico, derivado do territrio,
da populao, do oitavo lugar entre as economias mundiais e, como os outros grandes
curioso que chanceleres que promoveram
mudanas, como o prprio rio Branco
ou san Tiago danTas, e mesmo presidenTes,
como geTlio vargas, presTaram, no plano
do discurso, TriBuTo conTinuidade,
como se esTa reforasse a legiTimidade
do que faziam.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 018
(os pases-baleia na concepo de George Kennan), tem naturalmente muitas dimenses
de presena, mas claramente a diplomtica que prevalece. No fomos e no somos
uma potncia militar (as foras armadas esto voltadas para a dissuaso e misses de
paz, no para projetar poder); no somos uma potncia econmica plena (apesar de
sermos o oitavo produto, ainda temos caractersticas de pas em desenvolvimento), ou
comercial (o nosso comrcio internacional fica em torno de um por cento do global);
no somos uma potncia ideolgica (no sentido de que tenhamos um modelo que deve
ser usado como projeto hegemnico). Temos, sim, tradicionalmente uma presena
diplomtica nos negcios do mundo: a relao do Brasil com os outros tende a pas-
sar, quase sempre, pela negociao, pelo dilogo. Alis, esse aspecto tem ficado claro,
por exemplo, nas negociaes comerciais, quando, apesar da modstia na participao
no comrcio global, somos um dos principais players na OMC
5
.
Ora, em diplomacia, a continuidade um trunfo, serve credibilidade, pois o jogo
diplomtico tecido por compromissos em que os lados supem que sero cumpridos
e a tradio de cumprimento trabalha a favor do Estado que a ostenta, agregando valor
ao seu poder de negociao. A valorizao poltica da continuidade se justifica, por-
tanto, porque a marca essencial de nossa presena no mundo a diplomacia. E, uma
diplomacia que tem, desde os primeiros anos da Repblica, uma agenda ampla, balizada
pelo que se pode chamar cenrios obrigatrios, ou seja, aqueles em que o pas
forado a atuar, tanto quando quer ser ativa, propor iniciativas, quanto age defensiva-
mente quando as circunstncias impem. Essencialmente, os cenrios obrigatrios so
o sul-americano e o relacionamento com as Potncias (com a prevalncia da Gr-Bre-
tanha no Imprio e dos Estados Unidos na Repblica). H um terceiro cenrio, que
o multilateral, em que a obrigatoriedade menor na Repblica Velha (tanto que aban-
donamos a Liga das Naes), mas que se torna crescente, na medida em que o espao
em que se realiza uma das aspiraes essenciais da poltica externa brasileira, que a
de participar dos processos principais de deciso sobre a ordem internacional. Vamos
olhar superficialmente para cada um deles, sabendo que, quanto mais nos aproximamos
do presente, mais cenrios se acrescentariam (o africano, o asitico, agora o caribenho,
etc.), que comeam eletivos e, em alguns casos, se tornam obrigatrios (o africano
seria um exemplo).
os cenrios De atUao DiploMtica
A AMRI CA DO SUL
O aprendizado da diplomacia e a inclinao para torn-la instrumento privilegiado
de presena no mundo comea no Imprio e se explica, em primeiro lugar, porque
somos obrigados a lidar com muitos vizinhos, a partir de uma posio ambgua: somos
os mais fortes, mais organizados (como apregoam as lideranas imperiais), e
simultaneamente relativamente isolados. A monarquia nos fortalece (ao preservar unido
o espao nacional) e, ao mesmo tempo, nos enfraquece, porque fonte de atritos e
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 019
frico com os vizinhos. Isto exigir, afastadas solues de hegemonia (quer militar,
quer ideolgica), um exerccio diplomtico complexo e constante na Amrica do Sul,
que se torna sem dvida um dos importantes legados do Imprio Repblica. Haver
outros, como o cuidado em lidar com as Grandes Potncias, evitando engajamentos
polticos ou jurdicos, e que so inspirao para o cuidado com que articulamos as
relaes com os Estados Unidos (salvo raros momentos de alinhamento).
Assim, possvel dizer que os traos da continuidade no cenrio sul-americano nascem
no Imprio e se consolidam nos primeiros anos da Repblica, especialmente com
a obra de Rio Branco. Como j indiquei, a primeira e mais clara opo preferencial,
quase exclusiva, pela diplomacia e outros meios pacficos de soluo de controvrsias. De fato, como
fomos capazes de resolver os sempre complicados problemas de fronteira por meios
diplomticos ou arbitramento, consolida-se a atitude de que tais meios seriam os
meios preferidos para a relao com os vizinhos
6
.
com a matriz diplomtica que se enfrentam os desafios tradicionais com que nos
defrontamos, uma relao equilibrada com a Argentina, uma ao moderadora nos
conflitos entre vizinhos, e cuidado para evitar que se unissem contra ns e mediaes
somente a pedido.
A Argentina, desde o Imprio, por razes polticas e com justificativa econmica (foi,
at os meados do sculo XX, o pas mais desenvolvido da regio), atuava como rival,
em um processo que mais parecia um jogo de equilbrio de poder, de molde europeu
novecentista. No plano bilateral, o objetivo
era o de manter o equilbrio de poder, tanto
militar (h mais de uma corrida armamen-
tista ao longo do sculo XX), quanto de
influncia, especialmente nos foros mul-
tilaterais regionais (e, depois, globais) e
nas relaes com os vizinhos (Bolvia,
Paraguai e Uruguai). No plano multilateral, as diferenas se repetem e, especialmente
no mbito regional, a Argentina tendia a defender posies latino-americanistas (seria
o caminho para uma liderana regional) e, ns, as que reforavam a aliana com os
Estados Unidos. Para ficar em uns poucos exemplos: o Brasil resiste tentativa argen-
tina de transformar a Doutrina Drago em parte das normas interamericanas; a Argen-
tina no apia a pretenso brasileira a um lugar permanente no Conselho da Liga ou
no Conselho de Segurana da ONU; a Argentina no aceita, no incio dos anos 1940,
a aliana que o Brasil preconiza com os Estados Unidos. A controvrsia sobre Itaipu
ter sido o ltimo dos conflitos bilaterais maiores e foi resolvido diplomaticamente.
Notvel, neste percurso, o fato de que a rivalidade no se transforma em confronto,
nem impede que, em alguns momentos, ceda lugar aproximao (as visitas de Roca e
Campos Sales, a aproximao Janio-Frondizi, Sarney-Alfonsn, Fernando Henrique-
-Menen, Lula-Kirchner, etc.). De outro lado, o recurso diplomacia, se previne escalada
com a maTriz diplomTica que se
enfrenTam os desafios Tradicionais com
que nos defronTamos, uma relao
equiliBrada com a argenTina e uma ao
moderadora nos confliTos enTre vizinhos.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 020
de conflitos, servir tambm para institucionalizar solues de cooperao e, neste
sentido, os melhores exemplos so a superao do risco de uma corrida nuclear por um
modelo nico e inovador de cooperao, a Agncia Brasileiro-Argentina de Controle de
Materiais Nucleares (Abacc), estabelecida em 1991, e o Mercosul.
O processo de confiana, que abre espao para a passagem da diplomacia negociadora
para a diplomacia de cooperao ocorre, tambm, no plano das demais relaes
bilaterais, por motivos variados. Um dos exemplos marcantes a cooperao em
energia, com o Tratado de Itaipu com o Paraguai e o Acordo do Gs com a Bolvia.
Cada processo ter a sua histria e no o caso de cont-la aqui
7
. Registre-se sim-
plesmente que o marco da cooperao se desenvolve e se aprofunda quando se trans-
forma o panorama ideolgico que regula as relaes entre os pases latino-americanos
e, de outro lado, com a intensificao das relaes bilaterais, muito modestas, salvo
no caso da Argentina, at os anos 1960. E assim se desenha a segunda vertente da
continuidade
8
.
De fato, a diplomacia, como tal, poderia se limitar a evitar conflitos ou congelar situ-
aes de no conflito. Para ir adiante, seria necessrio algum padro comum de iden-
tidade. O primeiro foi a prpria Repblica que, ao ser proclamada, elimina a diferena
fundamental que nos afastava dos vizinhos, o regime monrquico. A transformao
da identidade republicana em ao diplomtica , porm, limitada. A tentativa de
resolver as questes de fronteira com Argentina, movidas pelo entusiasmo dos pri-
meiros dias republicanos, foi rejeitada pelo Congresso Nacional. A Repblica abre as
portas, mas no oferece caminhos claros
de como ir adiante. Um dos problemas
que, at os anos 1950, para o Brasil, as
idias que tecem o quadro ideolgico
regional so essencialmente pan-america-
nas, o que significa que as propostas para
o futuro, desenhadas pelas instituies multilaterais, contam necessariamente com o
concurso americano (que, claro, como Potncia hegemnica, se coloca como principal
provedor de idias). As alternativas latino-americanistas no teriam ainda capacidade
mobilizadora suficiente, no ofereciam, em tese, as vantagens que a aliana no escrita
com os Estados Unidos oferecia.
A situao comea a se alterar em meados dos anos 1950 no Governo de Juscelino
Kubitsheck que lana a primeira iniciativa brasileira de alcance regional, a Operao
Pan-Americana (OPA). Ainda que a referncia fosse o marco continental e inclusse os
Estados Unidos, a formulao seria latino-americana que, unida, apresentaria reivin-
dicaes ao vizinho do Norte
9
. A iniciativa no prospera, mas serve para iniciar novos
padres de aproximao do Brasil com os pases latino-americanos, alm de inspirar
mais adiante a Aliana para o Progresso. Paralelamente, especialmente com a Comisso
Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), comeamos a articular uma identidade
um dos proBlemas da repBlica que,
aT os anos 1950, para o Brasil, as idias
que Tecem o quadro ideolgico regional
so essencialmenTe pan-americanas.
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 021
prpria como pases em desenvolvimento, e, mais do que isto, articular uma plata-
forma comum para agir internacionalmente com vistas a desenhar mecanismos que
facilitassem a superao do subdesenvolvimento. Assim se projeta a segunda marca
de continuidade da poltica externa do Brasil na Amrica do Sul: a promoo de
esquemas de integrao, que era uma das propostas centrais do pensamento cepalino.
E, neste sentido, o Brasil ativo promotor dos esquemas globais de integrao [Asso-
ciao Latino -Americana de Livre Comrcio (ALALC), Associao Latino-Americana
de Integrao (ALADI), Mercosul, Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul)], como
tambm dos subregionais, como o Tratado da Bacia do Prata, Tratado de Cooperao
Amaznica, etc.
Finalmente, a atitude brasileira evitou sempre que fosse caracterizada como liderana,
por vrias razes, a principal tem sido o prprio reconhecimento de que a regio
amplamente diversa e que tentativas de impor idias, modelos de hegemonia, levaria
a resistncia e conflitos. A atitude se marca, em primeiro lugar, por relutncia em
intervir em conflitos entre vizinhos, e a regra tem sido s participarmos quando existe
uma base institucional para faz-lo (caso de Peru e Equador, em que somos garantes
do tratado de 1942) ou quando existe uma solicitao das partes (como nos casos de
Letcia e na Guerra do Chaco na dcada de 1930). As intervenes, quando existem,
tendem a ser discretas, em conversas diretas com as partes, sem intuitos diretos de
mediao onde no existe apelo claro para tal
10
. Outro ponto importante o fato de
que no propusemos, em nenhum momento, modelos de comportamento que fossem
alm das fronteiras nacionais. Nunca advogamos, maneira de Pern, uma Terceira
Posio ou, como mais recentemente, um Socialismo Boliviariano que so solues
ideolgicas que, pela prpria natureza, tendem ao proselitismo
11
.
evidente que, dado o traado da continuidade, os seus modos de expresso variaram.
A disposio para a cooperao com a Argentina, por exemplo, se realiza quando os
dois pases, nos anos 1980, se democratizam. As afinidades se tornam mais precisas,
mais concretas. De outro lado, o alcance da presena real do Brasil na regio se
transforma de modo significativo nos ltimos anos, em parte pelo aumento do comr-
cio, dos investimentos e, em parte, pela intimidade que criam os dirigentes, impulsio-
nada pela multiplicao de foros de encontro de alto nvel. H mais conflitos,
especialmente na rea econmica (disputas intra-Mercosul, nacionalizao de investi-
mentos brasileiros na Bolvia, etc.) que tem exigido, mantida a disposio para lidar
diplomaticamente com os vizinhos, novos parmetros de atuao. As diferenas ideo-
lgicas, dentro da regio, tambm geradoras de controvrsias (Colmbia e Venezuela)
so outro desafio para o Brasil, que, em regra, tem mantido abertos e em bom nvel os
canais diplomticos com todos os vizinhos. Se h mais conflitos, h mais institucio-
nalidade e relaes concretas que servem, ao menos em tese, para atenu-los e cont-
los. O desafio , no marco de diferenas, fortalecer um conjunto de instituies que
garanta que as relaes, reais e simblicas, se aprofundem sem arestas.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 022
as relaes coM os estaDos UniDos
As relaes com os Estados Unidos constituiriam, a partir da Repblica, o segundo
cenrio de atuao obrigatria. Na verdade, para muitos autores, desenha-se com Rio
Branco, o piv do paradigma americanista, que balizaria os movimentos da ao externa
do Brasil entre os primeiros anos da Repblica e os anos 1960, quando a poltica externa
independente de Jnio Quadros abriria um segundo modelo, o universalista
12
. O para-
digma funcionaria como condicionante global do comportamento diplomtico, mesmo
para as relaes com a vizinhana. Assim, argumenta-se que o limite para incrementar
laos de associao na Amrica do Sul estaria dado, entre outros fatores, pela descon-
fiana que, nos vizinhos, gerava a aliana no escrita com os Estados Unidos
13
. Isto
alimentou as teses de que desempenharamos um papel de instrumento dos Estados
Unidos na regio, que alguns qualificavam de subimperialista. A noo no era com-
partilhada por todos, nem impediu que tivssemos uma diplomacia ativa e boas relaes
com os vizinhos, como vimos anteriormente. De qualquer modo, para estabelecer um
marco, possvel dizer que a tese do subimperialismo se torna gradualmente mais
inconsistente, sobretudo a partir dos anos 1980, com a expanso democrtica e os
movimentos integracionistas na regio. De outro lado, indagou sempre menos sobre
de que maneira a solidez das relaes do Brasil com os vizinhos afetaria a relao com
os Estados Unidos, ou de que maneira poderiam somar, no chocar.
As relaes com os Estados Unidos se situam em um eixo assimtrico, para usar uma
expresso de Rubens Ricupero
14
. No lidvamos com vizinhos relativamente iguais, e
sim com uma Potncia Mundial. Isto tem dois significados imediatos: os Estados Uni-
dos comandam interesses econmicos (se tornam o maior investidor do Brasil nos anos
1920) e comerciais (o maior parceiro desde os primeiros anos do sculo XX) e, de outro
lado, so provedores de ideologia com o pan-americanismo e, mais tarde, com a lide-
rana do Bloco Ocidental durante a Guerra Fria. Outro dado o de que, por serem uma
Potncia Mundial, exerceram hegemonia no continente, inclusive com intervenes
armadas, e, como definiram, em boa medida, a agenda internacional global, a relao
com os Estados Unidos transcende o plano meramente bilateral e ter implicaes sobre
o modo como lidamos com a Amrica Latina e as questes multilaterais.
Em sua verso inicial, o paradigma americanista sugeria as seguintes constantes: uma
aliana ideolgica na defesa do pan-americanismo e apoio s causas multilaterais dos
Estados Unidos traria, em contrapartida, uma proteo dos Estados Unidos contra
intervenes de Potncias extracontinentais e apoio nos negcios com os vizinhos, alm
de vantagens econmicas. A aliana neutralizaria, por exemplo, o apoio dos Estados
Unidos s empresas norte-americanas que poderiam explorar a borracha no Acre, tendo
facilitado a negociao de um tratado com a Bolvia, que nos garantiu o domnio daquele
territrio em 1903. Os Estados Unidos nos apoiaram em demandas especficas nas
negociaes de Versalhes ao fim da I Guerra Mundial (recompensa pelo caf retido na
Europa, compensao por navios afundados pela Armada alem, etc.) e, mais tarde,
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 023
em So Francisco quando se criam as Naes Unidas. Haveria, como indicam os his-
toriadores, dois movimentos no marco da aliana no escrita. O primeiro, representado
por Nabuco (nosso primeiro embaixador em Washington), sublinharia as afinidades
ideolgicas, porque, afinal, estaramos ligados ao que seria um modelo de uma nova
civilizao; de outro lado, na viso de Rio Branco, a ideologia teria os limites do inte-
resse concreto e, mais, da prpria liberdade que deveramos garantir para definir como
vamos a ordem internacional.
No plano multilateral, ao longo do perodo, h momentos de distncia e outros de
aproximao. Um dos primeiros testes ocorre na Conferncia da Haia em 1907, quando
defendemos a igualdade soberana dos estados na constituio de um corte internacional
de justia e de um tribunal de presas, em contraposio aos Estados Unidos que prefe-
riam escolhas pr-determinadas para alguns pases. As decises sobre o nosso compor-
tamento na Haia no foram fceis, j que
o embaixador em Washington preconiza
alinhamento com os norte-americanos e
argumentava com as desvantagens da dis-
tncia ideolgica. sintomtico que tenha-
mos nos oposto no plano global (e isto se
repetir, com freqncia na ONU) quando
as diferenas de lugar na hierarquia de
poder condicionam freqentemente as opes sobre modos de definir instituies e
prticas na ordem global. Em contrapartida, fomos parceiros constantes dos Estados
Unidos no plano regional, ao ponto de aceitarmos, mesmo, com Rio Branco, as impli-
caes do corolrio Roosevelt, que servia como capa para legitimar intervenes dos
Estados Unidos na Amrica Central e no Caribe. Apoiamos os Estados Unidos na resis-
tncia que se consagrasse, no mbito do sistema interamericano, a regra da no inter-
veno, que s ser consagrada nos anos 1930, com a Poltica da Boa Vizinhana.
A aliana se sustentava, essencialmente, em dois pilares, a identidade pan-americana
e a convergncia de interesses. H variaes na afinidade pan-americana, mas poss-
vel dizer que prevalece at os anos 1960. H momentos de hesitao, quando Getlio
insinua aproximao com o Eixo nos anos 1930, e momentos de clara aliana, quando
enviamos tropas para lutar na fase final da II Guerra Mundial. Foi o momento da eqi-
distncia pragmtica, na expresso de Gerson Moura. interessante mencionar que
a aliana com os Estados Unidos, quando se expressa plenamente, no movida sim-
plesmente por afinidades ideolgicas, mas incorpora um elemento de barganha, que
se exprime na obteno de crditos e materiais para a construo da primeira grande
siderrgica brasileira, Volta Redonda.
Com a Guerra Fria, a afinidade ideolgica continua, mas a dimenso de interesse fica
abalada, ainda ao final dos anos 1940, especialmente pelas frustraes decorrentes das
vantagens simblicas e materiais que se imaginou poderiam derivar de nossa presena
sinTomTico que Tenhamos nos oposTo no
plano gloBal aos esTados unidos quando as
diferenas de lugar na hierarquia de poder
condicionam freqenTemenTe as opes
soBre modos de definir insTiTuies
e prTicas na ordem gloBal.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 024
no conflito. Na conferncia de So Francisco, que cria a ONU, no se realiza, apesar
do apoio inicial (depois retirado) dos Estados Unidos, a aspirao a um lugar perma-
nente do Conselho de Segurana; no se realiza a assistncia econmica, que se ima-
ginava poderia favorecer a industrializao do pas.
Com a Guerra Fria, modifica-se a lgica da aliana. Em primeiro lugar, como indiquei,
o Brasil comeava a criar identidades que iam alm do pan-americanismo e, ao apare-
cer como pas em desenvolvimento no cenrio internacional, nos afastvamos das
premissas liberais defendidas pelos Estados Unidos nos foros da ONU (especialmente
a Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento, a UNCTAD).
De outro lado, movimentos internos, espe-
cialmente os do nacionalismo econmico
(com a criao da Petrobras), geravam
outras linhas de distanciamento ideolgico
dos Estados Unidos. O pas se tornava mais
complexo e o padro ideolgico dos Esta-
dos Unidos era insuficiente para as nossas aspiraes e para compreender os movi-
mentos internos de uma sociedade que se diversificava. De outro lado, apesar do peso
econmico dos Estados Unidos, a tendncia diversificao de parceiros comea a se
delinear, com a integrao latino-americana, com o aumento dos investimentos euro-
peus no Brasil, etc.
Um terceiro fator so as aspiraes de autonomia que, de uma maneira ou outra, se
chocam com as disposies hegemnicas dos Estados Unidos. Esse processo tem dois
momentos, o primeiro quando se constitui o paradigma universalista com a poltica
externa independente: deixaramos de ser um mero aliado dos Estados Unidos, para ser
uma ponte entre o Ocidente e os pases do Terceiro Mundo. Continuvamos ocidentais,
mas com liberdade de estabelecer relaes com os pases socialistas, de acompanhar as
demandas dos pases em desenvolvimento, etc. As divergncias atingem seu momento
culminante quando, entre 1961 e 1964, divergimos dos Estados Unidos nas votaes sobre
a expulso de Cuba da Organizao dos Estados Americanos (OEA).
Depois, entre 1964 e 1967, o alinhamento foi abrangente, e seria um pilar da legitimi-
dade do movimento militar, que se auto-enquadrava na luta anticomunista, liderada
pelos Estados Unidos. Mas, pouco depois, j em meados dos anos 1960, rearticula-se
um projeto de autonomia, que, apesar do guarda-chuva do anticomunismo e do apoio,
inclusive financeiro, oferecido aos governos militares pelos norte-americanos, colecio-
nam dificuldades com os Estados Unidos, todas derivadas da disposio de autonomia
(decretao de 200 milhas de mar territorial, recusa a assinar o TNP, acordo nuclear
com a Alemanha, alm dos problemas de direitos humanos). Era um projeto de auto-
nomia, diferente do que prevaleceu nos anos 1960, este mais voltado para a solidariedade
com o Terceiro Mundo, abertura para a frica, prestgio do multilateralismo, etc.
com a guerra fria, modifica-se a lgica
da aliana com os esTados unidos. o Brasil
comeava a criar idenTidades que iam alm
do pan-americanismo e a afasTar-se
das premissas liBerais defendidas pelos
esTados unidos nos foros da onu.
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 025
A idia da aliana com os Estados Unidos se diluiu gradualmente e substituda por
um complexo jogo de interesses econmicos, comerciais, polticos, culturais, de segu-
rana, que vai comandar os movimentos de aproximao e distncia. Com o fim da
Guerra Fria, o problema da identidade ideolgica passa a ser tambm um problema
dos Estados Unidos, que comeam a exercer uma hegemonia capenga, sem o ingrediente
do discurso universal e mobilizador. Os interesses localizados passam a ditar as orien-
taes polticas naqueles temas em que se pede exatamente o discurso universal, como
meio ambiente, direitos humanos, comrcio internacional, entre outros. O que se acen-
tua, ento, nas relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, o distanciamento em
vrios temas, ao mesmo tempo em que, no plano mais geral, algumas afinidades ide-
olgicas bsicas, especialmente em torno da defesa da democracia, no desaparecem.
No h s distncia e as relaes pessoais entre as autoridades so exemplares, prxi-
mas mesmo, ainda quando vejam o mundo de perspectiva muito diferente (caso de
Bush e Lula). Alm disto, abre-se perspectiva para alguma cooperao em reas como
biocombustvel, em foras de paz, como no caso do Haiti.
Quanto aos elementos de distncia, no plano exclusivamente bilateral, so vrios
os contenciosos econmicos, com a caracterstica de que correm todos em leito
diplomtico, submetidos a juzo na OMC
15
. No plano regional, nos afastamos da
maior proposta que os Estados Unidos fazem para o continente, que a rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA). O afastamento no se d por razes ideol-
gicas, mas, essencialmente, porque, para uma economia complexa como a brasi-
leira, a oferta norte-americana (especialmente em agricultura) era modesta diante
do que demandavam (abertura em servios, garantias em propriedade intelectual,
etc.). Finalmente, as diferenas nos temas da agenda global so inmeras, tanto
no plano da segurana (caso do Iraque e, mais recentemente, Ir), quanto dos
valores (perspectivas diferentes em matria de direitos humanos), do comrcio
(diferenas de estratgia na Rodada Doha), e do meio ambiente (Estados Unidos
demandam maior participao do Brasil nas metas de eliminao dos fatores que
geram o aquecimento global).
Talvez sejam as relaes com os Estados Unidos as que observem a maior variao
dentro da constante, desenhada por Rio Branco e Nabuco. Essencialmente, as vanta-
gens concretas que derivariam da adeso ideolgica foram desaparecendo, tanto
pelas mudanas na prpria natureza da hegemonia ideolgica, quanto pela comple-
xificao do jogo de interesses, globais, regionais e bilaterais. Apesar disto, interes-
sante assinalar que, mesmo no auge das disputas bilaterais, que coincidiria com o
Governo Joo Goulart, no h, da parte das autoridades estatais, uma explorao
retrica de antiamericanismo. E, agora mais recentemente, as divergncias sempre
so apresentadas num marco de bom entendimento bilateral. De outro lado, a vulne-
rabilidade histrica na rea financeira, que dava aos Estados Unidos margem para
presso, tambm desaparece.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 026
Alm disto, o apoio dos Estados Unidos, seja na Amrica do Sul ou na Europa, que
estava na origem do paradigma, deixa de fazer sentido na medida em que o Brasil cria,
a partir dos anos 1970, modos prprios de relao com os parceiros latino-americanos
e europeus. evidente que, dada a sua influncia universal, mesmo aqueles modos
podem ser qualificados pelas relaes com os Estados Unidos e dois exemplos podem
esclarecer: o uso de bases militares colombianas pelos Estados Unidos foi um fator
que perturbou as relaes bilaterais com aquele pas ou o conflito norte-americano
com Chvez teve repercusses quando o Brasil pretendeu vender avies para a Vene-
zuela. No caso da Europa, o lanamento da ALCA um fator que estimula a aproxi-
mao com a Amrica do Sul e o esforo de negociar um acordo de livre comrcio
com o Mercosul.
O que h, portanto, de contnuo nas relaes com os Estados Unidos? Primeiro, a
prpria relao, na medida em que a atitude que tomamos em relao aos Estados
Unidos sempre um dado importante para definir orientaes da poltica externa
brasileira, ainda que gradualmente o peso da varivel norte-americana diminua. Ideal-
mente, deixaria de ser uma referncia prevalecente, para tornar-se uma varivel rele-
vante, como outras. H que indicar, porm, que a varivel americana talvez ainda tenha
mais peso sociolgico do que diplomtico pura (na medida em que tal conceito seja
aceitvel). Para os setores sociais que se interessam pelas questes internacionais,
uma das principais medidas de avaliao e julgamento da poltica externa justamente
o grau de alinhamento com os Estados Unidos, a contraposio entre alinhamento e
nacionalismo, para simplificar. Em segundo lugar, na definio da atitude diante de
Potncias, o Brasil, desde meados do Imprio, prefere a cautela adeso. verdade
que, em alguns momentos, a afinidade ideolgica com os Estados Unidos se torna
alinhamento, mas raro que o alinhamento tolha a medida de conflito ou divergncia
de interesses
16
. Como vimos, mesmo durante a II Guerra Mundial, a aliana vem qua-
lificada por busca de interesses especficos. E, na Guerra Fria, salvo no perodo
1964 -1967, a aliana sempre teve o mesmo tipo de limites. Finalmente, possvel
especular que o que se tenha buscado alguma estabilidade no relacionamento que
combine a intensidade das relaes (em vrias dimenses), com afinidades ideolgicas
(hoje, a democracia), com espao para que as divergncias de viso do mundo sejam
aceitveis e no escalem.
A pergunta , olhando para a histria, que fatores podem afetar o curso de estabilidade
conseguido. No existiriam, no horizonte previsvel, hipteses que, do lado dos Estados
Unidos, afetassem a relao, quer na direo de mais conflito (como a Amrica do Sul
no uma rea de ameaa estratgica, as divergncias localizadas sobre segurana,
como na questo iraniana, afastam os dois pases, mas no sugerem confrontao),
quer na direo de mais aproximao. Ou melhor, as possibilidades, neste caso, advi-
riam de solues de ns negociadores em comrcio ou meio ambiente, para ficar em
dois exemplos. Mas, os processos abertos so de longo prazo.
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 027
a atitUDe MUltilateral
Passemos, agora, ao terceiro cenrio obrigatrio, que o do universo multilateral.
O sentido do obrigatrio diferente dos anteriores, j que estes foram impostos pela geo-
grafia: quando comea a Repblica, a diplomacia brasileira contava com um amplo acervo
de conhecimento de como tratar dos vizinhos e das Potncias. No Imprio, nas poucas
tentativas que houve, no plano latino-americano, de reunies multilaterais, o Brasil esteve
ausente. No estivemos representados tambm na Conferncia da Haia de 1899.
A mudana de atitude vai ocorrer, inicialmente no marco continental, no ltimo ano
do Imprio quando designamos representantes para a conferncia pan-americana,
convocada pelos Estados Unidos em 1889, e mantivemos a delegao, ainda que com
outra chefia, quando se proclama a Repblica. Inicia-se, ento, a srie de conferncias
interamericanas e a terceira, em 1906, se realiza no Rio de Janeiro. Era obrigatria a
nossa presena em reunies que regulariam as relaes continentais, especialmente as
relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina. No por acaso um dos objetivos
de Rio Branco era multilateralizar o monrosmo, que constitua a essncia da plata-
forma ideolgica dos Estados Unidos para a Amrica Latina e, do ngulo de muitos
vizinhos, especialmente da Argentina, era visto como instrumento ideolgico de uma
atitude intervencionista e hegemnica.
Porm, interessa chamar a ateno para a atitude brasileira no multilateralismo global,
que justamente com as conferncias da Haia comea se definir. Se no fomos primeira,
fomos segunda e com uma representao de alto nvel poltico, chefiada por uma
das personalidades mais importantes da vida pblica brasileira, Ruy Barbosa. Ali, em
1907, aparecem, em embrio, dois elemen-
tos que definem fatores de continuidade
na atitude do Brasil em foros multilaterais:
a noo de que tnhamos naturalmente
condies de participar no debate das
regras que regulariam a convivncia entre
os estados (fossem as de solues pacficas
de controvrsias, fossem as de modos de coibir a guerra, que constituam a essncia
da agenda da Haia) e, no menos importante, a necessidade de que o mundo multila-
teral fosse regido por normas que abrissem a participao, que dessem sentido verda-
deiramente universal ao processo deliberativo.
Inicia-se, ento, uma clara preferncia pela atitude multilateral que, praticamente sem
recuos (salvo o abandono da Liga), caracteriza a poltica externa brasileira desde ento.
Evidentemente, a atitude no exclusiva do Brasil e fcil explicar porque a adotamos.
Para um pas com limites de poder, que tinha vantagens regionais (extenso territorial,
maior peso econmico, relaes de baixo ou nenhum conflito com vizinhos) e, ao mesmo
tempo, pelo prprio tamanho, tinha ambio de participar dos negcios do mundo,
o multilateralismo era o canal natural de expresso. De outro lado, na medida em que o
para um pas com limiTes de poder,
que Tinha vanTagens regionais e amBio
de parTicipar dos negcios do mundo,
o mulTilaTeralismo era o canal
naTural de expresso.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 028
multilateralismo se expande em foros e temas, comea a afetar interesses concretos do
Brasil. Ou seja: o multilateralismo, ao ordenar o relacionamento entre os estados, pode
criar modos de governana que repercutiriam negativamente sobre a possibilidade de
participar no desenho de regras para a ordem internacional (como seria o caso de uma
corte internacional de justia com a hegemonia de juzes das Potncias ou, mais tarde,
como foi a instituio dos membros permanentes e do veto no Conselho de Segurana)
ou pode afetar diretamente interesses concretos e especficos (foi no mbito do Tratado
de Paz de Versalhes que se discutiu a indenizao que a Alemanha devia ao Brasil pelos
navios afundados no Atlntico). Por uma razo ou outra, a aspirao de participar se torna
necessidade, especialmente depois que se cria a ONU.
A primeira manifestao forte da vontade de participar se d no final quando mani-
festamos, de forma clara, a disposio de obter um lugar permanente no Conselho da
Liga. Estvamos no Conselho desde a sua criao, como membro eleito, e, quando se
prope, em virtude do Tratado de Locarno, que a Alemanha entre na Liga e como
membro permanente, o Brasil chega a vetar a entrada da Alemanha em 1926 e, depois,
pressionado, abandona a organizao no ano seguinte. O episdio ensina sobre os
limites da vontade em um universo de poder, mas o que interessa ressaltar as justi-
ficativas que o discurso diplomtico brasileiro apresenta para a candidatura. O que
credenciaria o pas condio de membro permanente?
No multilateralismo, a igualdade da condio para participar a regra. Assim, quando um
pas quer mais, alguma credencial deve oferecer (como foi o caso dos vitoriosos na
II Guerra Mundial). Ora, a demanda do Brasil na Liga se deparou com o problema das cre-
denciais e, em ocasies diferentes, vrias foram apresentadas: a de que as Amricas estavam
ausentes e deveramos ocupar o lugar que tinha sido originalmente previsto para os Estados
Unidos, que representaramos o continente latino-americano, que as nossas dimenses nos
qualificavam, etc. A flutuao sintomtica do que, para o Brasil, naquele momento, seria
o problema central: com que bases participar, com que credenciais nos diferenciaramos
para conquistar, dentro da igualdade, a vantagem que a instituio oferecia (o lugar per-
manente no Conselho)? Tambm fica claro, naquela ocasio, que a idia de representar o
continente, agir em nome dos latino-americanos, no era bem aceite pelos vizinhos.
Existe uma terceira dimenso de continuidade e, esta sim, se constituir gradualmente
um dos fatores que compor as credenciais para que, mais adiante, com a ONU, reno-
vemos a aspirao condio de membro permanente do Conselho, que a combina-
o de dimenso com servios prestados ao multilateralismo. A fidelidade aos ideais
passa a ser o piv da reivindicao. De fato, o que tem caracterizado a atitude multila-
teral a intensidade e abrangncia da participao, marcada por disposio concilia-
tria. A atitude se acentua com a ONU, mas vem de antes. Um dos exemplos mais
conhecidos acontece com a proposta da clusula facultativa da jurisdio obrigatria,
sugerida por um brasileiro, Raul Fernandes, e que permitiu que se fechasse a negocia-
o para a criao da Corte Permanente de Justia.
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 029
Assim, fomos o pas que, ao lado do Japo, mais perodos serviu, como membro eleito,
no Conselho de Segurana. Temos enviado soldados s operaes de paz, desde Suez
em 1956. Enviamos contingentes importantes para Angola e para o Timor, e agora para
o Haiti. Defendemos solues negociadas para as crises internacionais e tivemos papel
ativo, como os painis chefiados pelo ento embaixador Celso Amorim, no esforo para
que os inspetores da ONU voltassem ao Iraque em 1999. Fomos ativos na criao de
grupos, como o G77, que agregava interesses e abria espao para os pases em desen-
volvimento. Nas questes de desarmamento: propusemos a criao de uma zona de
paz para o Atlntico Sul e, depois de assinar o TNP, temos atuado com empenho nas
negociaes quinqenais de reviso daquele tratado. Recentemente, propusemos uma
Iniciativa contra a Fome e defendemos um relatrio geral sobre direitos humanos, que
abrangesse todos os pases.
De certa forma, a participao se reforava na medida em que nos colocvamos no mains-
tream da legitimidade internacional. Houve poucos desvios: no tempo dos governos mili-
tares, nos afastamos do Conselho de Segurana, embora estivssemos ativos nos temas
econmicos e comerciais; outro tema que nos isolou foi o apoio posio de Portugal
na defesa das provncias ultramarinas, que s superamos, quando finalmente se tornaram
independentes nos anos 1970. Neste sentido, a democratizao nos anos 1990 criou as
condies para que assinssemos os pactos de direitos humanos e do Tribunal Penal
Internacional e, mais adiante, j no Governo Fernando Henrique, aderssemos ao TNP.
A continuidade est caracterizada, portanto, pela atitude de prestigiar o multilateralismo
(que abriria as portas para a participao nas decises sobre a ordem internacional)
e, como conseqncia, a disposio de
atuao crescente em praticamente todos
os temas da agenda internacional (sere-
mos, talvez, entre os pases em desen-
volvimento o que maior nmero de
diplomatas ter em Genebra, Nova York e
Viena). Em alguns temas, como meio
ambiente, o nosso peso bvio. Da, a
naturalidade da aspirao condio de
membro permanente do Conselho de Segurana. Ainda que seja difcil e possa tardar
a soluo para a reforma do Conselho, ningum questiona as credenciais brasileiras,
para que venha a ocupar uma cadeira permanente ou, em outra hiptese, ganhe a pos-
sibilidade de um mandato longo.
oUtros espaos
No foram tratadas, neste ensaio, outras reas importantes para a ao diplomtica
brasileira. Exatamente por sua abrangncia e tendncia universalista, mantemos relaes
importantes com os pases europeus (desde o sculo XIX) e com a frica, relaes que,
a conTinuidade esT caracTerizada pela
aTiTude de presTigiar o mulTilaTeralismo e
pela disposio de aTuao crescenTe em
praTicamenTe Todos os Temas da agenda
inTernacional. da, a naTuralidade da
aspirao condio de memBro
permanenTe do conselho de segurana.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 030
neste caso, se aprofundam na seqncia do movimento de descolonizao nos anos
1960. Esses movimentos tm sua lgica, ganharam alguns a condio de cenrio obri-
gatrio de nossa ao externa, mas, neste ensaio curto, no o caso de rever a sua
histria e as suas constantes.
Lembremos simplesmente que as relaes com os pases europeus sempre tiveram peso
para o Brasil. A Gr-Bretanha manteve longa hegemonia econmica e comercial, que
comea no Imprio e s vai se enfraquecer com a ascenso econmica dos Estados Uni-
dos e, nos anos 1950, com a diversificao do parque industrial brasileiro com recursos
alemes e italianos. Mais adiante, nos anos 1990, so os espanhis e portugueses que
aproveitam a onda de privatizao e estabelecem base no Brasil. verdade tambm que
as relaes com os europeus tm densidade e vo muito alm do econmico. Sem men-
cionar Portugal que est na base da nacionalidade, sublinharamos a importncia da
influncia cultural da Frana ou da Itlia (esta com peso dos emigrantes, especialmente
em So Paulo), as afinidades de perspectivas em inmeras questes multilaterais (que
levaram a que o Brasil, em 2007, assinasse um acordo de parceria estratgica com a Unio
Europia). H alguma constante no relacionamento? Diferentemente do que ocorre com
a relao com os Estados Unidos, com os europeus, nos ltimos cinqenta anos, no
existem atritos maiores e o objetivo constante tem sido o de ampliar o relacionamento
tanto poltico quanto econmico. Ou melhor: os atritos, como os derivados da poltica
agrcola comum, esto controlados em trilhos multilaterais, no caso, a OMC. Do ngulo
poltico, a expectativa seria tornar a Europa um interlocutor em processos que abririam
a ordem internacional para acolher outros plos de poder
17
.
As relaes com a frica tambm tm se ampliado, especialmente, como indiquei, depois
de que pagamos a hipoteca do apoio ao colonialismo portugus. A constante tem sido
buscar formas de aproximao, que correspondam importncia da frica na formao
da cultura brasileira. A constante a expanso, que passou por uma fase poltica
inicial (reconhecimento do Governo do MPLA em 1975, apoio s posies anti-apartheid,
envio de tropas para a UNAVEM), depois uma fase diplomtica (com abertura de vrias
embaixadas naquele continente, movimento que se reforou muitssimo nos anos do
Governo Lula e temos hoje cerca de trinta misses diplomticas na frica, alm de dois
escritrios de cooperao tcnica) e, finalmente, a fase da cooperao (que incorpora
tanto investimentos, com algum tipo de subsdio para construo de infra-estrutura
quanto modos clssicos de cooperao tcnica, de que o melhor exemplo a instalao
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) em Acra.
conclUses
possvel propor, de maneira esquemtica, algumas concluses:
Existem claras marcas de continuidade no comportamento diplomtico brasileiro,
embora seja necessrio aprofundar a prpria noo de continuidade e buscar caracte-
Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no perodo republicano Gelson Fonseca Jr. 031
rizao mais precisa para que valha como referncia analtica e possa ser trabalhada
historicamente. De outro lado, a continuidade quase sempre valorizada politicamente.
Interessa entender porqu.
Os processos de transformao e adaptao (a mudanas internas ou internacionais)
tendem a ser graduais. Momentos de ruptura, anunciados em discurso, so raros, mas
ocorreram com a poltica externa independente de Jnio, a interdependncia de Castelo
Branco, o pragmatismo responsvel de Geisel e, em certa medida, no Governo Lula.
Outro elemento permanente a tendncia a ampliar espaos. A poltica mais expan-
siva do que cclica (abertura e fechamento), orientada tradicionalmente a buscar ampliar
parcerias e participao nas questes de ordem internacional.
As razes estruturais da continuidade fundamental a preferncia por diplomacia na
Amrica do Sul se ligariam a condies derivadas da prpria lgica diplomtica (o
fato de que temos dez vizinhos e preciso evitar confrontos, etc.), alm de que seramos
um pas geopoliticamente satisfeito e no ganhamos com atritos. Haveria outros: o
fato de que nunca tivemos conflitos sociais de gravidade que induzisse governantes a
buscar em conflito externo fonte de legitimidade; o fato de que temos uma burocracia
diplomtica estruturada e com prestgio interno; a necessidade de que tenhamos tran-
qilidade regional para levar adiante qualquer pretenso de presena global...
As transformaes (mais ou menos graduais) nos padres de continuidade derivariam
de fatores variados, alguns internos (diversificao econmica e necessidade de atitude
mais reivindicativa no plano internacional); democratizao (que leva a atitude mais
positiva em relao a direitos humanos); ou de fatores externos (o fim da Guerra Fria
amplia a margem de manobra em diversos temas e permite aprofundar mecanismos
subregionais de articulao diplomtica).
As rupturas obedecem igualmente ora a fatores internos (o movimento militar de 1964
e a necessidade de afirmar lealdade ao Ocidente leva a que se reveja a poltica em relao
a Cuba, algumas posies multilaterais, etc.), ora a fatores externos (o isolamento inter-
nacional do Brasil durante os governos militares foram, ainda em sua vigncia, a tenta-
tiva de rever posies em relao a temas como Oriente Mdio, apartheid, etc.).
No marco da permanncia, se as rupturas so raras, menos raras so as diferenas
de estilo diplomtico, que se revelam em praticamente todos os presidentes, mesmo
quando as condies estruturais no variam (por exemplo: o ativismo de Arthur Ber-
nardes e a passividade internacional de Washington Luiz; as diferenas entre os gover-
nos militares, que vo, com os Estados Unidos, do alinhamento de Castelo Branco ao
desafio de Geisel).
A resultante desejada das constantes ter sido a conquista de autonomia diplom-
tica, maior liberdade de manobra nos negcios do mundo e, nesse sentido, as cons-
tantes foram um elemento da conquista da autonomia. O desafio que continua a
existir sempre o de saber de que forma avanamos na autonomia e que traos de
continuidade nos reforam nesse projeto.
RELAES INTERNACIONAIS maro : 2011 29 032
n o t a s
*
o pr esent e ar t i go r esul t a da
comunicao proferida nos xvii cursos
internacionais de cascais realizados entre
21 e 26 de Junho de 2010 no centro
cul t ur al de cascai s, e organi zados
pela cmara municipal de cascais e pelo
ipri unl.
1
agradeo a luiz felipe seixas correa
e a Benoni Belli os comentrios sobre o
texto, que permitiram enriquec-lo e
aprimor-lo.
2
este texto se valeu muito do livro de
lafer, celso Identidade Nacional. so
paulo: perspectiva, 2004. valeu-se ainda
da ampl a bibliografia sobre hi stria
diplomtica, que recentemente aparece
no Brasil, com os livros de amado cervo,
clodoaldo Bueno, eugenio vargas, leticia
pinheiro, maria regina soares de lima,
monica hirst, moniz Bandeira, e outros.
3
uma das vantagens da diplomacia
brasi lei ra o f ato, que apontava o
ministro saraiva guerreiro, de que no
f omos domi nados por probl emas
especfcos, que mobilizassem todos os
esforos di plomti cos numa mesma
direo e que obrigassem a repetio
permanente de posies, como ocorre
com os pases que tm reivindicaes
territoriais insatisfeitas.
4
no se vai aprofundar a anlise da
diplomacia do governo lula, que, para os
historiadores, coloca desafos conceituais,
e o primeiro justamente de saber at
que ponto h traos de continuidade, qual
o alcance da ruptura, se conjuntural ou
se expresso de uma nova posio do
Brasil no mundo, etc.
5
isto se deve, em parte, de nosso peso
em alguns produtos, especi al mente
commodities, e, tambm, pela complexidade
e dimenso da nossa economia, que nos
permite ter algo a dizer em praticamente
todos os temas da rodada doha, como
antes na rodada uruguai. ora, essas so
condi es reai s que foram, porm,
valorizadas exatamente pela tradio da
diplomacia brasileira no gatt e, agora,
na omc.
6
a di pl omaci a i mperi al l i da com
solues militares na fronteira sul (guerra
da cisplatina, intervenes no uruguai,
confito com rosas e uribe, guerra da
Trplice aliana). porm, fcaram, de uma
certa maneira, congeladas no passado e
no se tornaram modelo para atuao,
desde o fm da guerra do paraguai que,
alis, no trouxe nenhum ganho territorial
para o pas.
7
h um nico episdio de rompimento
de relaes diplomticas: a venezuela
aplica a chamada doutrina Betancourt e
suspende as relaes depois do golpe
militar de 1964. as relaes consulares
foram mantidas e, poucos anos depois,
plenamente restauradas.
8
sintomtica da atitude tradicional a
conferncia que heitor lyra, embaixador
influente e formado nos anos 1930,
pronunci a nos anos 1950, quando
apresenta os pilares da poltica brasileira
na amrica do sul, ainda marcada por
ati tude essenci al mente defensi va: a
poltica de limites, voltada para a
preservao das fronteiras; a poltica de
equilbrio, destinada a preservar o papel
proeminente do Brasil, atravs do bloqueio
das iniciativas de unidade hispnica; e a
poltica de inter venes, orientada
contra o surgi mento de l i deranas
ameaadoras, capazes de aglutinar os
est ados v i zi nhos ou f oment ar a
i nstabi l i dade i nterna. cf. magnoli ,
demtrio O Corpo da Ptria. so paulo:
editora da unesp, 1997, p. 223.
9
uma das tendncias histricas era
atuar seleti vamente com os vizinhos.
exemplos so as tentativas de acordos
abc (argentina, Brasil e chile), tentados
por rio Branco e, mais tarde, durante o
go v er no var ga s . Tambm n o
prosperaram.
10
a tendnci a nat ur al buscar,
especialmente em confitos de fronteira,
mediadores ou rbitros fora da regio. isto
valeu no passado, quando foram rbitros,
para a questo de palma com a argentina,
o presidente clevel and, dos estados
unidos, e a do amap, o presidente da
confederao sua. mais recentemente,
o papa Joo paulo ii que ser o mediador
para a questo de Beagle, entre o chile e
a argentina. Tradicionalmente, vizinhos
no so medi ador es pr ef er i dos,
exatamente porque teriam, quase sempre,
alguma vantagem a auferir em funo do
resultado da arbi tragem. isto talvez
explique o cuidado brasileiro na crise das
papeleras entre a argentina e o uruguai
ou a discrio quando buscou atenuar
conf l i tos e atri tos, ori gi nados pelo
presidente chvez.
11
os gover nos mi l i t ares f i zer am
movimentos de cooperao no combate
ao comuni smo, mas, pel a prpri a
natureza, ficaram mais na esfera da
cl andesti ni dade. e, as af i ni dades
ideolgicas nos anos 1970, sobretudo,
no trouxeram afnidade diplomtica.
ao contrrio, a rivalidade com a argentina
se exacerba e as relaes com o chile de
pinochet no se ampliam.
12
para uma anlise dos modelos e
referncias bibliogrfcas pertinentes, cf.
pi nhei ro, let ci a Pol ti ca Externa
Brasileira. rio de Janeiro: Jorge zahar,
2004, especialmente p. 77.
13
a expresso do historiador Bradford
Burns, em um livro clssico, The Unwritten
Alliance (nova York: columbia university
press, 1966).
14
ricupero, rubens Vises do Brasil.
rio de Janeiro: record, 1995.
15
houve, na dcada de 1980, contenciosos
graves com os estados unidos, com
ameaas de apl i cao de sanes
uni l ater ai s, em vi r tude da lei de
informtica e em casos de propriedade
intelectual de patentes farmacuticas.
cf. vigevani, Tlio O Contencioso Brasil-
-Estados Unidos da Informtica Uma Anlise
sobre a Formulao de Poltica Exterior. So
Paulo: Alfa Omega e Edusp, 1995.
16
o alinhamento no necessariamente
imposto, mas responde a interesses de
grupos que ganhariam com a parceria.
curioso que, em algumas ocasies,
mesmo no auge do alinhamento, ou no
aceitamos demandas importantes para os
estados unidos (como o envio de tropas
para a luta na coria) ou divergimos de
propost as apresent adas em f oros
multil aterais (especialmente na rea
econmica, tanto no governo dutra, nas
reunies de havana para negociar um
rgo de comrcio, quanto nos foros da
onu). Tambm curioso assinalar que,
em certas circunstncias, fomos alm dos
estados unidos na luta anticomunista,
quando se baniu o partido comunista
Brasi lei ro, em 1947, al i s contra o
conselho americano, mas por razes de
poltica interna.
17
evidente que, se olhamos padres
de votao na onu, haver diferenas
especficas em algumas reas, como
direitos humanos, desarmamento, etc. cf.
o captulo, a unio europia e a amrica
latina nas naes unidas: possibilidades
de ao conjunta. in fonseca, gelson
O Interesse e a Regra. so paulo: paz e
Terra, 2008, pp. 243-263.