A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA GESTO PBLICA BRASILEIRA

RESUMO
Este texto trata de demonstrar que a fonte geradora das prticas participativas que hoje
integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela redemocratizao, levada
a cabo nos anos setenta, e que teve no novo sindicalismo e nos movimentos sociais
emergentes os seus mais conspcuos protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus
Incio Lula da Silva, organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de
salrios, direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organizao a participao direta das bases no processo decisrio.
Palavras chave: Institucionalidade jurdico-poltica Movimentos sociais Sociabilidade poltica
1. Introduo
Do ponto de vista sociolgico, a fonte geradora das prticas participativas que hoje
integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela redemocratizao, levada
a cabo nos anos setenta, e que teve no novo sindicalismo e nos movimentos sociais
emergentes os seus mais conspcuos protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus
Incio Lula da Silva, organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de
salrios, direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organizao a participao direta das bases no processo decisrio.
O exemplo dos metalrgicos do ABC irradiou-se para as categorias mais politizadas de
trabalhadores, na esfera pblica e privada, em todo o pas, gerando uma nova sociabilidade
poltica, lastreada na ao corporativa e na democracia direta. O incremento dessas lutas
contra a institucionalidade ocorreu espontaneamente (pois o objetivo no estava previamente
traado), contribuindo, de forma decisiva, para por em cheque a transio lenta, gradual e
segura, substituindo-a por um processo que culminou, mediante a promulgao da
Constituio cidad, com o pleno reconhecimento institucional do regime democrtico.
Neste sentido, a democracia brasileira pode ser considerada como um sub-produto de
lutas corporativas, diferentemente de outras transies como, por exemplo, as da Espanha e
de Portugal. Nestas, a oposio poltica, ainda que impulsionada pelas lutas sindicais, teve
papel crucial na liquidao do autoritarismo, seja atravs de um pacto congregando as foras
vivas da Nao (Espanha) ou pela mediao revolucionria de militares progressistas
(Portugal). Em ambos os casos, a restaurao da democracia constituiu-se no plo aglutinador
e na razo de ser da luta contra o autoritarismo.
Todavia, por que pases onde ocorreram lutas semelhantes pela restaurao do regime
democrtico no ensejaram experincias participativas comparveis s do Brasil?
Porque, apenas no Brasil, fatores de ordem social e poltica se articularam de forma
peculiar, propiciando a gestao de vrios institutos de participao direta ou semi-direta na
gesto pblica:
1) A profunda debilidade do sistema partidrio,
alis destroado, poca, pela ditadura
militar, e substitudo pelo artificialismo de um bipartidarismo constitudo pelo partido do governo
(ARENA) e pela oposio consentida (MDB).
2) Coincidindo com o perodo de declnio das realizaes econmicas do regime militar (o
milagre brasileiro), a plena afirmao, na arena social e poltica, do segmento moderno do
operariado cujo eixo de gravitao, como vimos, se situava no ABC paulista. E,
concomitantemente, a expanso das novas camadas mdias, igualmente carentes de
instrumentos de vocalizao de suas potencialidades polticas, que se concretizar, com base

na prxis social da democracia direta, por meio dos diferentes institutos da democracia
participativa.
Na verdade, as dcadas de setenta e oitenta testemunharam o surgimento de uma
revoluo silenciosa, que vem pondo em cheque, com fora crescente, os costumes polticos
impregnados de autoritarismo, ainda hoje dominantes, na formao social brasileira. A
constituio dessa nova sociabilidade apresenta-se indubitavelmente, como um dos momentos
mais altos dessa construo do pblico pela sociedade civil, a qual, segundo Carvalho e
Felgueiras, foi lenta e permanentemente construindo-se nas brechas destestatus
quo hierrquico e impermevel s demandas sociais (2000, p. 5).
2. REPERCUSSES POLTICO-INSTITUCIONAIS
2.1 A ao propositiva na Constituinte de 1988
A prxis de participao da base nos movimentos sociais e sindicatos ser transposta,
em verso atenuada, para a esfera jurdico-institucional, notadamente atravs de promulgao
da Constituio de 1988.
Algumas manifestaes dessa nova sociabilidade gerada na luta pela
redemocratizao concorreram diretamente para a mobilizao social pr-participao popular
na constituinte: a ampla difuso da democracia direta no sindicalismo, o basismo
particularmente forte nos movimentos sociais hegemonizados pela Igreja Catlica, o papel das
Organizaes No Governamentais (ONGs), ligadas promoo da cidadania e o
engajamento crescente de importantes setores da classe mdia nas prticas participacionistas.
de se observar, todavia, que o corporativismo dominante na sociedade civil
organizada restringiu o mpeto de participar apresentao de emendas constitucionais de
interesse mais direto para o movimento ou para a organizao proponente. Somente as
entidades religiosas, com destaque para a Igreja Catlica, efetuaram ampla mobilizao
nacional objetivando inserir, no texto constitucional, mecanismos de democracia direta.
No caso especfico da emenda n 21, sobre participao popular, aquelas organizaes
lideraram a coleta de assinaturas em todas as regies do pais. Foi a partir desta emenda que
se consolidaram alguns dos princpios fundamentais da democracia direta, como o plebiscito, a
iniciativa popular de lei e o referendo. Por essas razes, das sete emendas constituio que
conseguiram recolher mais de 500.000 assinaturas, cinco foram apoiadas por organizaes
religiosas (DOIMO, 1994, p. 195).
Afora essas organizaes, apenas entidades ligadas sade e assistncia social
mostraram capacidade de mobilizao para viabilizar, primeiro, na Constituio brasileira, e
depois, na legislao federal, a instituio de canais de participao da cidadania na
formulao de polticas pblicas.
Nesse processo, desempenharam papel central o Movimento Popular de Sade
(MOPS) situado na rbita da Igreja e o Movimento de Reforma Sanitria formado por
profissionais da sade, funcionrios pblicos e professores universitrios. A ao desses
movimentos possibilitou a insero, no texto constitucional, da garantia de participao da
sociedade na formulao da poltica de sade e, posteriormente, a criao, a nvel municipal,
regional e nacional, de Conselhos ligados rea.
J no mbito das polticas relacionadas com a assistncia social, alcanou papel de
destaque o Movimento Nacional dos Meninos de Rua. Atuando como plo aglutinador de um

conjunto de entidades empenhadas na luta pelos direitos da criana e do adolescente, o

Movimento garantiu, na Constituinte, a participao da cidadania nas aes de governo
atinentes poltica da criana e do adolescente, e contribuiu, de forma decisiva, para a
aprovao do respectivo Estatuto (DOIMO, 1995, p. 110-114).
No mbito do movimento sindical, a Associao Nacional dos Docentes do Ensino
Superior (ANDES) foi uma das raras entidades a formular uma proposta mais abrangente para
o texto constitucional. Tal proposta contemplava, entre outros pontos, as vrias modalidades de
democracia direta, posteriormente inscritas na Constituio de 1988. Postulava, tambm, a
criao do cargo de Defensor do Povo (Ombudsman), eleito pelo parlamento mediante a
indicao de candidatos pelas organizaes da sociedade civil (LYRA, 1987, p. 31).
Todavia, a aprovao das propostas de ndole no-corporativa teve carter, sobretudo, formal,
tendo sido votada sem nenhum debate ou mobilizao da categoria, por um plenrio sonolento
e esvaziado (LYRA, 2000, p. 44).
2.2 A Constituio brasileira e a legislao
infraconstitucional
A participao direta do cidado na gesto pblica princpio consolidado h quase
cinqenta anos, inscrito na prpria Declarao dos Direitos do Homem, na qual se l que todo
homem tem o direito a tomar parte no governo de seu pas diretamente, ou por intermdio de
representantes livremente escolhidos (Art. XXI, inciso I). Mas, poucas constituies
reproduziram o contedo desse dispositivo, sendo que a brasileira o fez apenas em 1988:
Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio (Art. 1, par. nico).
Alm desta norma genrica, vrios artigos da Constituio prevem a participao da
cidadania na gesto pblica, seja atravs da participao da comunidade, no sistema nico
de sade e na seguridade social (Art. 198, III, e art. 194, VII), seja como, no caso da poltica
agrcola, com participao efetiva dos diferentes agentes econmicos envolvidos em cada
setor de produo (art. 187, caput). Somente nos casos da assistncia social e das polticas
referentes criana e ao adolescente se especifica como se d a participao da populao:
por meio de organizaes representativas (Art. 200, II).
Da mesma forma, a constituio federal estatui, no seu Art. 206, VI, que o servio
pblico de ensino se organizar com base na gesto democrtica. Desses e de vrios outros
dispositivos constitucionais infere-se que a participao do cidado na gesto pblica, no
Brasil, representa bem mais do que um emaranhado de regras esparsas autorizantes da
adoo de institutos participativos em situaes especficas. Trata-se, a participao
administrativa, de um autntico princpio constitucional (PEREZ, 2004, p. 80). Este rege um
amplo espectro de polticas pblicas: agricultura, educao, sade, assistncia social e
planejamento urbano, entre outras, que so necessariamente acompanhadas pela
colaborao, participao ou controle popular, por disposio expressa da constituio
brasileira.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), criado pela Lei 8.059, de 12 de julho de
1990, d contedo ainda mais preciso s inovaes introduzidas na Carta Magna em matria
de participao popular. Assim, nos Conselhos da Criana e do Adolescente cuja instalao
em nvel nacional, estadual e municipal o ECA torna obrigatria devero ter assegurada a
paridade entre as organizaes representativas da populao e os rgos do Governo (Art.
88, 1).

Vale salientar que o ECA tornou-se o primeiro diploma legal a consagrar, em nvel
nacional, a democracia participativa paritria, na definio e implementao de uma poltica
setorial.
J no caso dos Conselhos Tutelares, importante rgo previsto no Estatuto acima
referido, todos os integrantes so representantes da sociedade eleitos pelos cidados locais
para mandato de trs anos (Art. 132).
Tambm na rea de sade, a legislao federal introduz em todo o pas a participao
da sociedade na gesto pblica, mediante as Conferncias de Sade rgo de carter
propositivo e dos Conselhos de Sade, a quem compete formular estratgias e controlar a
execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (Lei n 8.142,
de 28 de dezembro de 1990).
Mais recentemente, a lei n 10.257, de 10 de junho de 2001, conhecida como Estatuto
da Cidade, ao regulamentar os art. 182 e 183 da constituio federal, estipula, no seu artigo
45, que os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro
obrigatria e significativa representao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o
pleno exerccio da cidadania. Esta participao se d, em geral, nos Conselhos de
Desenvolvimento Urbano. J o Art. 43, IV, estabelece que, para garantir a gesto democrtica
da cidade, dever ser acionada, entre outros instrumentos, a iniciativa popular de projeto de lei
e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Todos os institutos acima referidos, que contemplam a participao popular nos seus
colegiados, tm fora vinculante. Isto , suas deliberaes obrigam o gestor pblico a cumprir
suas decises. Neste caso, o cidado ou entidade que deles participa compartilha dos poderes
constitucionalmente atribudos administrao pblica. Esta uma das peculiaridades da
participao na gesto pblica brasileira. O cidado participa como sujeito deliberativo no
interior do prprio rgo decisrio do Estado.
Por outro lado, diversas Constituies Estaduais, por iniciativa de seus constituintes,
tendo em vista o chamado efeito domin, estenderam a participao popular a diversas
outras reas, notadamente quela referente ao monitoramento das polticas de direitos
humanos.
Cabe ainda observar que, mesmo sem terem sido recepcionados na Constituio,
outros rgos da democracia participativa vm se insinuando no ordenamento jurdico ptrio.
Nesse campo, a principal inovao a Ouvidoria. Este instituto de carter unipessoal vem se
desenvolvendo de forma pouco homognea, mas alcana, indistintamente, quase todas as
esferas do servio pblico: Unio, Estados Municpios, autarquias e corporaes especficas,
como as polcias estaduais.
3. O CARTER SUI GENERIS DA GESTO PBLICA
PARTICIPATIVA BRASILEIRA
A expresso democracia participativa recobre diferentes significados, relacionados a
concepes poltico-ideolgicas bastante diferenciadas, sendo algumas antagnicas entre si.
Entre estas, a influncia dominante a socialista nos seus diversos matizes , sobretudo no
que diz respeito aos processos de democracia direta.
Nas palavras de Genro, [...] a exacerbao de formas de democracia direta, que
combine estabilidade e previsibilidade regras de jogo firmes e contratos claros sobre os

limites da utopia com a legitimao permanente dos conflitos e a aceitao de um certo grau
de indeterminao sobre o futuro (ou seja, considerar os consensos como necessariamente
provisrios) passa a ser o estatuto mais avanado da cidadania moderna (GENRO, 2002, p.
30).
Entre as modalidades de democracia direta, o Oramento Participativo o mais
referenciado. O OP objetiva a desconstituio do ordenamento jurdico, tendo como mola
propulsora a tenso produzida pela coexistncia, at agora pacfica, entre a institucionalidade
vigente e, construdos margem desta, com ela interagindo, dialeticamente, os espaos
pblicos hbridos, com atuao autnoma da sociedade. Tanto assim que a sua
regulamentao no feita por lei municipal, mas sim, pela prpria sociedade de maneira
autnoma (GENRO e SOUZA, 1997, p. 48).
A corrente socialista , em geral, qualificada de democrtico-radical, pois objetiva
fortalecer a participao da sociedade civil, notadamente a localizada no mundo do trabalho,
com vistas construo de caminhos alternativos ao capitalismo ou que, ao menos, conduzam
substituio das atuais polticas de feio neoliberal pelas que promovam maior incluso
social, mais investimento pblico e a radicalizao da democracia, mediante o
aprofundamento e a ampliao da participao popular na gesto pblica.
Mas a militncia socialista tambm influenciou decisivamente a constituio
de conselhos de polticas pblicas. Assim, a esquerda buscou assegurar, no ordenamento
jurdico regido pela Constituio cidad de 1988, instrumentos que garantissem, para as
foras sociais dotadas de potencial transformador, espaos institucionais que lhes permitissem
prosseguir na disputa pela hegemonia.
Com efeito, o desenho institucional conselhista se adequa a esse propsito, na medida
em que a grande maioria dos colegiados na gesto pblica brasileira, com participao
societal, paritria. Para que se compreenda o alcance dessa participao, vale lembrar que
ela se distingue dos formatos convencionais de deliberao existentes em outros pases. Isto
porque, nestes casos, o dilogo envolvendo Estado e sociedade se d entre dois interlocutores
que ocupam espaos qualitativamente distintos no processo de deliberao, permanecendo, a
sociedade, externa administrao pblica. Assim, as propostas dela oriundas no so
obrigatoriamente incorporadas, cabendo ao Estado a palavra final. Enquanto nos conselhos de
polticas pblicas, que incorporam a participao cidad, a interlocuo j se d no mbito do
prprio Estado, com as entidades representativas da sociedade compartilhando, enquanto
sujeitos deliberantes, decises que vinculam a administrao.
Registre-se tambm, a contribuio das teses comunitaristas em nosso entender,
tambm relacionadas com o participacionismo cristo de Franco Montoro no formato das
representaes conselhistas. Tais teses concebem o fortalecimento da sociedade civil em
termos de integrao, dos rgos representativos da sociedade aos rgos deliberativos e
administrativos do Estado (GOHN, 2001, p. 16).
Na verdade, o desenho institucional prevalecente na legislao ptria combina, ainda,
outras influncias tericas, como a participao corporativa, que valoriza a presena dos
corpos intermedirios entre a economia e o Estado. Ambas as formas de participao a
corporativa e a comunitria motivam o indivduo a participar pela sua preocupao com o
bem comum - que visa tornar mais justa a ordem social vigente e no pela satisfao de
interesses meramente pessoais.
Outra a tica da corrente liberal cujo lan participativo no se interessa pela justia
social ou pela democratizao da gesto pblica. Ao contrrio: busca o fortalecimento da

sociedade civil para evitar as ingerncias do Estado no mercado e na vida pessoal do cidado.
Trata-se de aperfeioar o sistema capitalista de produo, mediante o estmulo participao
voltada para o combate ao estatismo, ao burocratismo e busca de melhoria dos servios
prestados pelo Estado, submetendo-os racionalidade competitiva e eficcia gerencial,
espelhadas nos mecanismos de mercado.
Da a sua identificao com Organizaes Sociais (OS) que, sob tais parmetros,
executam os servios pblicos terceirizados, com o controle de seu desempenho confiado aos
rgos do Estado e aos segmentos sociais representados nas OS, definidos pelo governo.
Alm de se identificar com estas, a concepo liberal estimula a participao em reas como a
da proteo e defesa dos direitos do consumidor, pois a se busca o aprimoramento dos
servios, e no o questionamento e a redefinio das polticas pblicas e a ampliao da ao
do Estado.
Com relao s ouvidorias, as primeiras foram criadas no Estado do Paran, no final
dos anos oitenta: a do municpio de Curitiba e a daquele Estado, ambas por iniciativa do
Governador Roberto Requio. Todavia, somente nos anos noventa as ouvidorias vieram
alcanar notvel impulso, tendo, desde ento, crescido em propores geomtricas. Suas
caractersticas conformam um primeiro paradigma desse rgo, que podemos qualificar de
modernizador. Escolha de cima para baixo, ausncia de autonomia do ouvidor e objetivos
voltados, sobretudo, para a modernizao e eficcia do servio pblico (LYRA, 2004, p. 124).
Mas um segundo paradigma vem se consolidando nos ltimos anos, compondo a
vertente democrtica, ou democrtico-popular do instituto da ouvidoria. V-se que este outro
modelo expressa caractersticas radicalmente diversas. A ouvidoria, nesse caso, surge de
uma mobilizao de setores da sociedade. Nessas condies, criada de baixo para cima,
confere ao ouvidor mandato certo e independncia perante o rgo fiscalizado. Uma outra
caracterstica desse tipo de ouvidoria a sua preocupao com a justia e a cidadania sem
deixar de investir na busca de eficcia (LYRA, 2004, p. 124).
No obstante as antinomias assinaladas, a maior parte dessas experincias no se
desenvolve em compartimentos estanques. Ao contrrio, com a possvel exceo das OS, as
outras formas de participao cidad na gesto pblica apresentam diferentes graus de
proximidade, formando, em um extraordinrio caleidoscpio, um conjunto de experincias
participativas, de longe, o mais relevante da atualidade.
A democracia participativa brasileira apresenta um conjunto de aspectos, os quais,
interagindo dialeticamente, produzem uma dimenso qualitativa nova, inconfundvel e de
importncia territorial e populacional incomparvel, sui generis, mais expressiva que qualquer
outra experincia em curso na atualidade.
O ineditismo e a originalidade destas impem uma nova abordagem do conceito de
democracia participativa, e, em particular, de sua modalidade direta, cuja teorizao pelos
clssicos se encontra ultrapassada. Por contraste, so ainda escassas e incipientes as
anlises sobre o tema. Urge, portanto, a crtica das concepes clssicas e a reconstruo do
conceito de democracia participativa.
So, portanto, profundamente diversos, tanto das experincias histricas como das propostas
clssicas de renovao destas, os pressupostos poltico-ideolgicos em que se assentam as
principais modalidades da democracia participativa na esfera pblica brasileira e tambm a sua
dimenso quantitativa e qualitativa, o campo de eticidade prpria por elas engendrado, os
objetivos a que se propem e seu multifacetado significado poltico.

Examinaremos, na seqncia, os trs principais institutos da gesto pblica

participativa brasileira: os conselhos de polticas pblicas, as ouvidorias e o oramento
participativo.
4. OUVIDORIAS PBLICAS
A ouvidoria pblica quando autnoma se assemelha ao instituto do ombudsman
uma modalidade de democracia participativa que, devido sua natureza unipessoal, no tem
sido salvo raras excees objeto de anlise dos estudiosos de cincia poltica.
Trata-se, todavia, de instrumento de participao cidad de grande importncia para a
administrao pblica brasileira. So mais de mil ouvidores espalhados em todo o pas, que, na
qualidade de representantes da sociedade nas instituies que fiscalizam, transportam o
cidado comum para a prtica da administrao pblica na medida em que suas denncias,
crticas e sugestes contribuem para o aprimoramento e a correo dos atos de governo.
necessrio sublinhar que a denominao de ouvidoria pode estar associada ao
desempenho de funes inteiramente distintas das que so atribudas a um rgo que, em
princpio, deveria ter prerrogativas para exercer alguma forma de controle da administrao
pblica. Quando as tem, ela o fiscal desta, no sentido mais rico desse termo.
Por exemplo, quem integra a administrao no pode ser considerado ouvidor, no
sentido pleno deste conceito. Tambm no, embora ostentando este nome, os que apenas
repassam aos dirigentes do rgo em que atuam as demandas que lhe so encaminhadas. Na
verdade, trata-se, no caso em espcie, de titular de uma central de reclamaes, sem esta
denominao.
Mesmo reconhecendo a diversidade do seu formato, entendemos que algumas atribuies so
inerentes funo do ouvidor, como a prerrogativa de receber a resposta da autoridade que
interpela, e de emitir parecer a respeito, procedendo, quando necessrio, investigao que
julgar conveniente. Assim, tambm, a prtica da mediao, atravs da qual arbitra conflitos,
buscando a composio de interesses. O exerccio deste mnus torna possvel a melhoria do
relacionamento institucional, evitando os confrontos desnecessrios. Finalmente, cabe ao
ouvidor o poder de propositura, essencial para que possa agir como um indutor de mudanas
no rgo em que atua.
Porm, tais prerrogativas, indispensveis ao exerccio independente do cargo de
ouvidor assim como a autonomia perante o rgo que fiscaliza, assegurada por mandato
eletivo, e pela escolha de um colegiado independente do poder fiscalizado constitui apangio
de poucos institutos denominados ouvidorias. A subordinao destes generalizada, o que
representa, no somente uma capitio diminutio, mas tambm uma verdadeira contradictio in
terminis. Com efeito, poderia representar a sociedade, com idoneidade para exercer o efetivo
controle de um ente pblico, algum nomeado pelo titular do rgo que fiscaliza?
Todavia, nos ltimos anos, tm sido instaladas ouvidorias sobretudo em
universidades e em corporaes policiais cujos titulares dispem de mandato eletivo. Alm
disso, a maior parte das ouvidorias de polcia e de algumas municipalidades importantes, so,
no s independentes a exemplo das de So Paulo e de Santo Andr como contemplam,
igualmente, o chamado controle extra-orgnico. Quer dizer, os seus titulares so escolhidos
por entidades da sociedade civil e da esfera pblica, externos s respectivas municipalidades
ou corporaes.
O ex-Ministro Olvio Dutra, quando Governador do Rio Grande do Sul, ao enfatizar a
importncia do controle pblico sobre os poderes do Estado, chegou a afirmar que, ser

revolucionrio hoje, lutar para tornar efetivo, na prxis poltica e nas instituies pblicas,
esse controle. A ouvidoria um dos seus instrumentos mais importantes e visa contribuir para
que os princpios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia que regem, em tese, a administrao pblica brasileira embora se esteja, de fato,
muito distante disso se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao do servio pblico.
Sabemos que as demandas de carter rotineiro ou, at mesmo, as denncias so,
no raro, tratadas com negligncia, omisso ou de forma autoritria pela administrao. H,
conseqentemente, uma natural descrena na sua capacidade de autocorreo. Tambm a via
judicial, pela sua morosidade e elevados custos, no se mostra eficaz como mecanismo de
controle rotineiro dos rgos pblicos. O parlamento, por sua vez, no parece adequado
resoluo de questes que surgem no dia-a-dia do funcionamento da mquina administrativa
(GOZAINI, 1989, p. 14-15).
Da a necessidade de um instrumento de caractersticas inovadoras, como a ouvidoria,
cujo carter unipessoal, informalidade de procedimentos e autonomia perante o rgo
fiscalizado parece ajustar-se como uma luva s necessidades de pronta correo de atos
administrativos ilegais ou injustos. E o far na medida em que o ouvidor, pela sua competncia
e pela sua militncia democrtica, goze de credibilidade para praticar a exigente magistratura
da persuaso.
Mas o sub-produto desse controle a participao cidad na gesto pblica, to ou
mais importante que os objetivos formais consignados ouvidoria, pelo fato dessa participao
trazer embutida um rico aprendizado pedaggico de carter poltico. Com efeito, a ouvidoria
transmuda ao do particular que, acionando-a, investe-se, de certa forma, do mnuspblico,
ao revestir a sua demanda, originariamente fundada numa leso privada, com o manto da
indumentria pblica. De sorte que [...] as reclamaes e denncias formuladas pelos
cidados, ao serem admitidas pelo ouvidor, so por eles assumidas, contrapesando
presuno de verdade e f pblica dos servidores pblicos em face do particular (GOMES,
2000, p.86).
Por outro lado, a ouvidoria tambm contribui para a democracia na medida em que sua
ao enfraquece o corporativismo, um dos principais bices que se antepem formao de
uma conscincia cidad, voltada para questes de interesse pblico e de carter universal.
Assim, algumas corporaes sindicais se opem s ouvidorias por temerem o questionamento
do desempenho de seus integrantes.
Todavia, as resistncias mais tenazes provem sobretudo de polticos, de ndole
autoritria, ligados ao establishment, notadamente deputados e vereadores, prefeitos e
governadores. Os primeiros receiam a perda de seu espao poltico para a ouvidoria, alm de
no quererem, como os segundos, se sujeitar a um controle externo que os impediria, em
muitos casos, de prevaricar.
Tomemos o exemplo do gasto com verbas publicitrias. O carter das licitaes, a
natureza dos contratos, o montante e a destinao das verbas alocadas publicidade, a
funo e o objetivo desta, a sua conformidade com a legislao vigente, tudo seria objeto de
fiscalizao, cobrana e debate. Quando se conhece o clientelismo, o personalismo e o carter
ilegal, no raras vezes presentes na publicidade em todos os nveis de governo, compreendese melhor a resistncia de polticos conservadores a formas de controle social do servio
pblico, como a ouvidoria. No por outra razo que os governadores s aceitam implant-la
quando nomeiam o seu titular.

No se pode, pois, perder de vista as condies especficas em que atua o ouvidor, to

distanciadas das do ombudsman europeu, que trabalha em ambiente de democracia
consolidada, no qual a expresso res publica tem efetividade. Viva a Repblica!, saudao
usual nas manifestaes cvicas da Frana, no mera retrica, mas deriva de conquistas
revolucionrias que se encontram enraizadas na alma do povo francs.
consabido que no temos essa cultura cvica republicana. Por isso, a ao do
ouvidor alcana um impacto poltico inexistente nos institutos europeus similares ouvidoria.
Assim, o respeito ao princpio constitucional de igualdade de todos perante a lei no
plenamente acatado, na prtica, no servio pblico brasileiro.
Nessas condies, o desempenho do ouvidor [...] esbarrar, por vezes, nas limitaes
e at na injustia da prpria Lei. Ele no substituir a figura do legislador: e, quando o
legislador falhar, faltar ou sentir-se tolhido, oombudsman no substituir a urgncia dos
interventores da Histria. No entanto, o cumprimento da Lei elaborada pela classe dominante
seria suficiente, no mais das vezes, ao estabelecimento da justia. Porque a arrogncia dos
poderosos tanta que, ao confiar no seu privilgio, edita leis relativamente justas mas espera
pelo seu no cumprimento. Eis o momento do ombudsman (PINTO, 1995, p. 88).
A simples experincia e funcionamento de uma magistratura de natureza apenas
persuasiva tem, contrariamente ao que muitos pensam, o condo de deixar inquietos os
maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ao fiscalizadora de uma ouvidoria
autnoma. Sabem que esta pode iluminar, pelas frestas de uma administrao opaca, os seus
desvos, e assim expor os nichos de privilgios que se ocultam na aparente legalidade de seus
servios. Talvez por isso, antecipando-se s cobranas, no poucos tomam a iniciativa de criar
uma ouvidoria decorativa, para ingls ver, que funciona como instrumento de legitimao e
propaganda de um poder intransparente. Quando se deparam com uma ouvidoria autnoma
(pela sua estrutura, pelo comportamento do ouvidor, ou por ambos) tratam de fragiliz-la,
quando no podem, simplesmente, fech-la.
Por isso, entendemos que, para setores ponderveis da administrao pblica
brasileira, o funcionamento da ouvidoria, mesmo quando no consegue inflectir os seus rumos,
j demonstra ipso facto a sua imprescindibilidade. Assim, muitos consideram que a mais
notvel vantagem da ouvidoria talvez resida na existncia de uma instituio que pode
adentrar o biombo que oculta a administrao e ali investigar exaustivamente a razo de
determinada queixa, o fazendo como autoridade independente e abalizada (GOMES, 2000, p.
216).
No h dvidas de que, agindo com independncia, o ouvidor, ao quebrar arestas
corporativas e o autoritarismo que as acompanha, transfigura o seu papel. Este no mais
apenas o de lutar contra a m administrao, mas sobretudo o de trabalhar em favor de uma
nova administrao, escolhida, dirigida e fiscalizada por parmetros que se regem pela tica
do universal, e no do particular; do pblico e no do privado, do interesse geral e no do
imediatismo corporativista.
Mas a eficcia da ao da ouvidoria e, portanto, a efetividade da sua ao pblica depende,
em grande medida, do processo de aprofundamento da democracia, e de uma reforma do
Estado orientada para a mudana nas suas relaes com a sociedade. Dessarte, afirmar a
ao da ouvidoria, enquanto mecanismo de democratizao nas relaes Estado-sociedade,
pode contribuir para assegurar a cidadania plena a todos os brasileiros, garantindo a vigncia
de seus direitos.
Para finalizar, destacamos a importncia de se firmar alianas tticas e estratgicas entre
movimentos sociais e lideranas institucionalizadas da Administrao Pblica. Tais alianas

permitiriam ocupar espaos institucionais cada vez mais importantes para buscar a conjugao
de propostas racionalizadoras com a luta pela democratizao do acesso a servios pblicos
de qualidade (COSTA, 1998, p. 169). E tambm, ajudariam a promover a disseminao de
ouvidorias autnomas, dotadas das atribuies prprias desse instituto e constitudas com a
participao da sociedade na escolha do ouvidor.
5. ORAMENTO PARTICIPATIVO
5.1 Introduo
O Oramento Participativo constitui a experincia de maior impacto, entre outras razes, pelo
fato de aglutinar, em todo o pas, milhes de participantes, em aproximadamente trezentas
cidades, na definio de prioridades na alocao dos recursos pblicos. O exemplo de Porto
Alegre se disseminou em todo o Brasil, especialmente nas grandes metrpoles, como So
Paulo, Belo Horizonte, Braslia, Recife e no ABC paulista, mas, tambm, em vrias capitais do
Nordeste e em pequenos e mdios municpios espalhados em todo o territrio nacional.
O Oramento Participativo (O.P.) a denominao comum atribuda a processos de
participao da populao bastante diferenciados no que diz respeito s suas atribuies
(deliberativo ou consultivo), sua abrangncia (envolvimento ou no dos conselhos setoriais
do municpio no seu processo deliberativo), no que respeita ao montante de recursos que
administra e aos seus mecanismos de deliberao, entre tantos outros aspectos. Ademais,
todos os formatos do O.P. esto, em graus variveis, permanentemente sujeitos reviso das
suas estruturas e normas de funcionamento.
O oramento pblico, segundo Fedozzi, expressa em grande parte como se d a produo do
fundo pblico (via tributria e de receitas) e de que forma esse produto social apropriado ou
distribudo mediante a poltica de despesas pblicas. O oramento pblico, por isso,
considerado o ncleo duro do processo de planejamento governamental (FEDOZZI, 1997, p.
107).
Neste estudo, tomaremos como referncia o Oramento Participativo de Porto Alegre. Esta
experincia pode ser considerada sui generis por envolver a participao voluntria da
populao de uma cidade, na apreciao e deliberao de parte do gasto publico oramentrio.
Tal operao somente se torna possvel porque as autoridades dotadas de competncia
institucional para propor e aprovar parte do oramento do municpio (Prefeito e Cmara dos
Vereadores) dela abdicam, devolvendo-a a quem lhe delegou esta prerrogativa: o seu titular, o
prprio povo.
Trata-se, portanto, de um processo de compartilhamento da gesto pblica que, ao efetivar-se
no pleno respeito igualdade jurdica e s liberdades fundamentais, mas em tenso
dialtica com a institucionalidade, gerou uma forma de poder e um novo espao tico-poltico
baseado, essencialmente, na democracia direta. Cria-se, assim, uma esfera pblica ativa de
co-gesto do fundo pblico municipal que se expressa, fundamentalmente, em regras de
participao e regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuados entre o
executivo e os municpios.
5.2

O Oramento Participativo como poltica pblica

Os critrios bsicos que se referem alocao de recursos pelo OP, no caso de Porto Alegre,
so os seguintes: 1) carncia de servio ou de infra-estrutura urbana, 2) populao em reas
de carncia mxima, 3) populao total da regio do oramento participativo, 4) prioridade

atribuda pela regio aos setores de investimentos demandados por ela (FEDOZZI, 1995, p.
126-127).
Vale sublinhar que a implementao do OP tem produzido uma melhoria nas condies
administrativas para a tomada de decises, derivadas da participao da sociedade, pois as
informaes de que dispem o Estado e o mercado so incompletas. Assim, os arranjos
deliberativos pactuados entre Estado e sociedade presumem que as informaes ou solues
mais adequadas no so a priori detidas por nenhum dos atores e necessitam ser construdas
coletivamente (SANCHEZ, 2002, p. 67).
V-se que o OP estabelece uma relao dialtica entre participao, eficcia e justia social.
As vantagens do oramento participativo so evidentes, no que diz respeito a uma maior
eficcia latu sensu do servio pblico. Entendemos por eficcia, no somente agilidade e
competncia no desempenho funcional, mas, tambm, mecanismos que reduzem custos e
evitam ao mximo, desperdcio e corrupo.
certo que esta forma de exerccio do poder pblico em pblico, ainda mais dando-se
atravs de um ente coletivo, , por definio, transparente, e, como tal, inibidora da
corrupo. Quanto economia de custos, ela decorre do natural empenho dos participantes
do OP em fiscalizar os gastos de obras, afinal, por eles prprios custeadas.
Existem, no somente assemblias das quais todos participam, mas tambm delegados do
OP, encarregados, entre outras atribuies, de sistematizar as propostas provenientes das
assemblias regionais. Todavia, esses delegados prestam contas, perante os coletivos que o
elegeram, do andamento dos projetos acordados com o governo e que esto sendo
desenvolvidos na comunidade. Se, por exemplo, as obras em edificao no estiverem em
conformidade com o projeto aprovado, os delegados tem competncia para embarg-las,
Assim, garantem o fiel cumprimento dos contratos.
Outra caracterstica do OP, conforme se depreende dos seus critrios de funcionamento, j
referidos, de ser eficaz promotor de mais justia e incluso social, produzindo uma inverso
de prioridades no gasto pblico e favorecendo, dessa sorte, os bairros e populaes mais
desassistidas.
5.3. O OP e seus sub-produtos polticos
Devemos ressaltar, alm dos resultados de natureza administrativa, os subprodutos do OP
relacionados com a socializao da poltica, de grande potencial transformador. Como dizem
Genro e Souza, a principal riqueza do oramento participativo a democratizao da relao
do Estado com a sociedade, deixando o cidado de ser um simples coadjuvante da poltica
tradicional para ser protagonista ativo da esfera pblica (1997, p. 45-46). Nesta, os cidados,
voluntariamente, se mobilizam para compartilhar as responsabilidades de governo.
Nessa prxis coletiva, tecem laos de solidariedade, criando um espao pbico privilegiado, do
ponto de vista dos ensinamentos que ela produz. Com efeito, no OP, o cidado comum
aprende a desvelar, desmistificando, a caixa preta do Estado, j que sua participao lhe
torna familiar as engrenagens da mquina administrativa a as polticas pblicas postas em
prtica pela administrao. Mais do que isto: ele aprende que, sem sua participao, o poder
pblico no conseguiria identificar as necessidades do povo nem teria a mesma fora para
garantir, com igual acuidade, a implementao das medidas necessrias sua satisfao.
Por outro lado, vrios estudiosos do OP ressaltam a sua capacidade de gerar
umacompreenso qualitativamente diversa do que seja o pblico, as questes de carter
universal, em contraste com a percepo corporativa do Estado. Em um espao de onde

emergem mltiplas reivindicaes, os seus participantes, mediante a ao comunicativa

envolvendo os diferentes interesses em jogo, descobrem que os recursos so finitos, sendo,
portanto, necessrio identificar prioridades propostas que atendam melhor ao interesse da
coletividade.
Com isso, surgem novas lideranas capazes de atuar em um ambiente coletivo aberto a todos,
onde a impessoalidade e a publicidade das decises tomadas contrastam com a escolha
arbitrria, por parte da administrao, de determinadas demandas em detrimento de outras,
devido, to somente, ao peso da influncia do vereador ou de grupos de presso de extrao
empresarial, comunitria ou outra.
A prxis do OP vai mais alm: faz com que a populao se conscientize de que existem
problemas que ultrapassam a esfera do municpio. Assim, as questes de sade, habitao,
assistncia social, gerao de renda, entre outras, para sua resoluo, dependem de polticas
macroeconmicas e fiscais e de definies dos governos estaduais, da Unio, da Assemblia
Legislativa e do Congresso Nacional (GENRO e SOUZA, 1997, p. 50-51). Portanto, o OP
contribui para que haja uma conscientizao de que preciso mudar, o que s pode ocorrer se
os interessados em promover mais justia social se empenharem na construo e efetivao
de polticas pblicas, a nvel nacional, capazes de gerar transformaes estruturais na
sociedade brasileira.
Este novo espao de contra-hegemonia se torna mais plausvel na medida em que o
funcionamento dos coletivos populares, (assemblias regionais, plenrias temticas e
conselhos) ocorre livre da influncia direta da grande imprensa. Assim, ele cria estruturas de
formao e de reproduo de uma opinio pblica independente. As comunidades, pelo
exerccio direto da ao poltica, passam a ter, inclusive, um juzo critico sobre o prprio poder
que as classes privilegiadas exercem sobre o Estado pois passam a conviver com a presso
exercida pelos meios de comunicao para realizar determinados investimentos, pactuados por
interesses elitistas ou socialmente minoritrios. (GENRO e SOUZA, 2001, p.16).
interessante observar que a influncia do OP no se d esvaziando outros espaos
associativos populares, potencialmente contra-hegemnicos. Ao contrrio, conduz ao aumento
da influncia de associaes e de movimentos sociais. H uma inter-relao entre sua
dinmica e uma teia de outros espaos abertos para a participao no poder pblico municipal,
como a Cidade Constituinte, congresso com edies anuais, articulando os mais diferentes
fatores, com o propsito de constituir coletivamente diretrizes para o planejamento
(BAIERLE apud SANCHEZ, 2002, p. 62-63).
Last but not least: sabemos que a poltica econmica dos Estados capitalistas se caracteriza
atualmente pela desarticulao estatal, a perda de direitos, a precarizao das relaes
sociais e a excluso social crescente, implicando na deformao dos atributos da cidadania e
do direito, em virtude de um certo retorno ao estado de natureza. Por contraste, o OP se
fundamenta no resgate do valor do espao pblico, da reorientao democrtica, participativa e
solidria do Estado e no revigoramento da sociedade civil. Destarte, as experincias do OP
desafiam o minimalismo da teoria poltica liberal, do pluralismo competitivo e da teoria
democrtica restrita conceituao das regras do jogo (SANCHEZ, 2002, p. 82).
J os seus aspectos polticos-institucionais so muito bem sintetizados por Chico de Oliveira,
quando salienta o que h de sui generis no OP: [...] no captulo das relaes entre o executivo
e o legislativo, intervindo no papel do Estado na regulao da economia pelo social; moldando
a poltica social pblica pela ativa interveno cidad nas prioridades; integrando a vontade
cidad com as decises legislativas e executivas, acaparando agora parte do poder delegado e
reapropriando-o diretamente; reduzindo as distncias entre governantes e governados;

introduzindo um nvel intermedirio entre a representao clssica em vias de esgotamento e a

democracia direta sonhada mas no realizvel, uma extraordinria inveno poltica vem se
firmando no Brasil. O que a tradio, curta verdade, est chamando de oramento
participativo (OLIVEIRA, apud SANCHEZ, 2002, p. 58).