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Janeiro de 2014
123
CONTEXTUALIZAO
CONCEITUAO
Para maior detalhamento metodolgico e normativo das operaes de crditos, ver os excelentes e
detalhados manuais e demais orientaes baixados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e
disponveis em seu portal: http://bit.ly/1hqnpFk; e Relatrios de Gesto Fiscal (RGF), disponveis em:
http://bit.ly/1gbkrRl.
FONTES ESTATSTICAS
Tomando os dados dos ltimos 13 anos, de 2001 a 2013, percebe-se que aps rpido
crescimento de 2001 para 2002 a tendncia decrescente para a concesso de
garantias foi interrompida no binio posterior a crise, onde a expanso ocorreu de
forma significativa em curto espao de tempo. Conforme exibido no grfico 1, aps o
pico de R$ 288.9 bilhes em termos reais (10.70% do PIB nominal) em 2002, as
garantias concedidas pela Unio reduziram-se continuamente at 2007 e
estabilizaram-se na casa dos R$ 100 bilhes de 2009 a 2010, em termos reais.
Outra questo relevante e que chama ateno o gap e a existncia de garantias que
no possuem correspondncia ou lastro em contragarantias. Essa aparente
estranheza e peculiaridade ocorrem desde o incio da srie analisada e deve-se
basicamente por fora de determinao da prpria legislao, que dispensa 7 a
vinculao de contragarantias s empresas pblicas controladas pelo garantidor e a
outras modalidades como operaes de seguro, que seriam financiadas pelo prmio
de risco cobrado. Em suma, esse diferencial explicado principalmente pelas
operaes direcionadas ao fundo de garantia a Exportao, de R$ 28.9 bilhes, e
Empresa Gestora de Ativos (EMGEA), empresa pblica no financeira vinculada ao
Ministrio da Fazenda e responsvel pela gesto dos antigos contratos do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH) e outros da Caixa Econmica Federal.
A despeito do abrupto crescimento recente destas operaes, possvel suscitar duas
leituras que, em princpio, no justificariam maior alarmismo.
A primeira de que as concesses de garantias como razo da receita corrente lquida
esto abaixo do limite mximo estabelecido pela resoluo 48/2007 8 do Senado
Federal, de 60%, ante um realizado de 26.55% at o 3 quadrimestre de 2013, de
sorte que eventuais perdas poderiam ser absorvidas sem grandes implicaes fiscais
para a Unio. Na prtica, esse limite se revelou demasiado frouxo pois, apesar da
expanso acelerada nos ltimos anos, o estoque de garantias nem chega metade do
limite. Se faltou austeridade, no foi uma falha da LRF, mas sim de sua posterior
regulamentao que se revelou demasiada flexvel ou at incua. 9
Tais excees constam na letra da lei, em particular no 8 do artigo 40, seo V da LRF. Disponvel em
http://bit.ly/1cWlcK0
8
A Resoluo do Senado Federal 48/2007, disponvel em: http://bit.ly/1lYWqOV, estabelece ao Tesouro
Nacional um limite especfico exigido pela LRF.
9
Conforme pode ser observado no relatrio de gesto fiscal do 3 quadrimestre de 2013, disponvel em:
http://bit.ly/MERILT, mesmo em um ano em que a concesso de garantias apresentou forte
crescimento de 5,85 p.p. da receita corrente lquida da Unio (RCL) saindo de 21,55% em 2012, para
26.55% em 2013 o mesmo ainda encontra-se com uma enorme folga frente ao limite de 60% da RCL
fixado, o que evidencia que o limite imposto na verdade em nada limita o Tesouro em conceder novas
garantias.
Muturio
2001
2002
2003
2004
2005-2012
Administrao Estadual
6,48
44,32
11,86
6,48
4,49
2,25
39,83
9,61
Administrao Municipal
Empresas Privatizadas
0,99
TOTAL
0,99
6,48
44,32
11,86
A luz dessa viso e possvel interpretao vale destacar que o arcabouo institucional
e as condies de sustentabilidade fiscal melhoraram de forma inequvoca nos ltimos
quinze anos para todo o setor pblico, tanto governo federal, quanto dos subnacionais.
Essa leitura facilmente verificada atravs do grfico 3, que revela de forma
inequvoca os ganhos do arcabouo institucional institudos pela LRF sobre o equilbrio
fiscal. O grfico mostra claramente que a convergncia para menores nveis de
endividamento ocorreram justamente nos Estados que apresentaram maior relao
dvida consolidada lquida sobre receita corrente lquida (DCL/RCL).
No entanto, importa destacar que mesmo no cenrio de melhor sade fiscal as
iniciativas de poltica adotadas no ps-crise10 contriburam de forma importante para
reverso parcial e no desprezvel das condies de equilbrio, disciplina e
sustentabilidade fiscal.
Grfico 3: Evoluo da Melhoria do Endividamento Estadual (Desvios em relao
a 2000)
Vale destacar ainda que, alm do limite institudo pela resoluo 47/2007 do Senado
Federal (RSF 47) trabalhar com elevada margem para concesso de garantias, 60%
da RCL, h uma srie de detalhes metodolgicos relativos s dedues de sua base
de clculo que acabam por permitir maior volume de operaes em determinado
exerccio financeiro. Isso ocorre, por exemplo, em funo de a resoluo permitir que
sejam deduzidas as operaes de refinanciamento do principal da dvida pblica. Tal
deduo reduz a apurao do montante de garantias concedidas e amplia a
possibilidade de novas operaes dentro do limite institudo pelo Senado. Nesse
sentido, o grfico 4 abaixo apresentado pelo Secretrio do Tesouro, Arno Augustin,
na Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) precisa ser relativizado luz das
alteraes legais vigentes que, em ltima instncia, relaxam a restrio oramentria e
subestimam os riscos destas operaes.
10
Para uma viso sobre as medidas de poltica fiscal anticclica adotados no ps-crise ver Barros e
Afonso (2013). Disponvel em http://bit.ly/16XUBcq.
Nota-se que mesmo com tal deduo, o acrdo 3.430/12 do Tribunal de Contas da
Unio revelou que o volume de garantias concedidas estaria prximo de seu limite
com base em dados do Relatrio de Gesto Fiscal relativos ao 2 quadrimestre de
2012. Contudo, uma nova resoluo, a de nmero 41 de 2009,11 ampliou o flego para
novas operaes ao inovar sobre a dedutibilidade acerca das operaes de crdito da
Unio. De acordo com essa resoluo, que altera o 2 do art. 7 da Resoluo n 48
do Senado Federal, so incorporadas novas e significativas operaes passveis de
excluso da base de clculo para concesso de garantias.
Esta mudana, alm de contornar a restrio imposta pela resoluo 48/07, distorce a
vontade do legislador constante na edio da LRF, que em ltima instncia, passa por
garantir a disciplina e sustentabilidade fiscal das contas pblicas. Alm da
flexibilizao da restrio oramentria e financeira da Unio, destaca-se a
prerrogativa, exclusiva do Ministro da Fazenda, para conceder garantias a entidades
que demonstrem fraca condio fiscal para adquirir operaes de crdito. Tal
combinao de flexibilizaes suscita elevada preocupao e real risco de bailout e
nus para o Tesouro Nacional, grande fiador dessas operaes. Outro ponto
fundamental e que refora ainda mais o ceticismo e preocupao acerca da direo
das contas fiscais, est no fato de cerca de R$ 88.97 bilhes estarem autorizados e/ou
contratados, todavia, ainda no liberados, de acordo com informaes prestadas pela
STN ao Senado Federal e tabuladas por sua consultoria para a Comisso de Assuntos
Econmicos (CAE). Segundo apresentao distribuda aos Senadores em 20/8/2013,
haviam R$ 61,1 bilhes j contratados, mas ainda por liberar apenas para os Estados
e outros R$ 27,8 bilhes j autorizados ou em tramitao, mas ainda no contratados
11
Disponvel em http://bit.ly/1aodP3Z.
Fonte: Tesouro Nacional (STN), CGU e Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao
Prpria.
Fonte: Tesouro Nacional (STN), CGU e Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao
Prpria.
Uma anlise do estoque de garantias concedidas por sua composio revela que,
desde 2005, o aval ou fiana em operaes de crdito seguiu um padro bem
comportado com a participao das operaes internas situando-se, em mdia, no
patamar de 65.5% ante 34.5% para as externas. Tal composio no sofreu grandes
alteraes no decorrer do perodo. Nos ltimos nove anos, o crescimento de R$ 53.5
bilhes em garantias foi, em grande medida, ancorada em concesses para Estados,
Municpios e entidades controladas que responderam por R$ 69.7 bilhes, das quais
72.9% referem-se a operaes internas realizadas em 2013, conforme exposto na
Tabela 2 a seguir.
Tabela 2: Evoluo das Garantias pelos principais subgrupos (Em R$ Milhes,
deflacionado pelo IPCA de Dez/13)
Garantias Concedidas pela Unio
Total
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
120.670
113.443
96.839
122.377
110.426
104.362
128.191
140.824
174.173
26.307
26.012
19.901
29.586
24.371
24.193
46.429
62.580
96.055
12.628
15.390
14.412
17.465
14.244
11.660
13.666
13.199
13.046
22.468
20.341
15.372
9.868
8.952
12.754
12.418
11.608
11.189
Demais
59.268
51.699
47.154
65.457
62.859
55.755
55.678
53.437
53.882
Externas
38.191
40.063
34.391
44.717
36.292
33.556
48.027
51.515
56.094
24.155
24.161
19.746
27.047
21.956
21.867
34.353
38.309
43.043
12.628
15.390
14.412
17.465
14.244
11.660
13.666
13.199
13.046
Demais
1.408
512
232
205
93
30
Internas
82.479
73.379
62.448
77.659
74.134
70.806
80.164
89.309
118.079
2.152
1.851
154
2.539
2.415
2.326
12.077
24.271
53.012
22.468
20.341
15.372
9.868
8.952
12.754
12.418
11.608
11.189
Demais
57.859
51.187
46.921
65.252
62.766
55.725
55.669
53.430
53.878
garantias externas equivalentes a US$ 16.1 bilhes de dlares Itaipu Binacional com equivalente lastro em contragarantias - as quais foram substitudas por operaes
internas no ano de 2005. Junto desta operao, o perfil de passivos contingentes
relativos a aval ou fiana concentrava-se basicamente na Eletrobrs, empresas
estatais federais e outras garantias enquadradas nos termos da LRF, detalhadas mais
a frente. A mudana mais drstica ocorreu a partir de 2011, com os Estados e
Municpios assumindo a liderana no estoque de garantias concedidas.
No h dvida no risco fiscal envolvido na concesso de garantias, por si s, ainda
mais quando a sua evoluo marcada por abruptos saltos no volume oferecido,
ainda mais para governos estaduais e municipais. O grfico 8 evidencia a evoluo
das garantias concedidas como proporo do PIB nacional, com um evidente
descolamento no ano passado: entre 2005 e 2012, o total de garantias oscilou bem,
ano a ano, mas entre um piso de 2.32% do produto em 2010 e um teto de 3.73% em
2005; em 2013, esse montante retornou ao patamar observado em 2005 e manteve-se
em 3.62% do PIB, ou seja, o ndice subiu 19.7% em apenas um ano e cresceu quase
40% depois da crise financeira global (partindo de 2.61% em 2007).
Grfico 8: Evoluo das Garantias pelos principais subgrupos (Em % do PIB)
16
DVIDAS E QUESTES
19
Para mais detalhes ver apresentaes realizadas em Seminrios IBRE: Avaliao do Risco de Crdito
dos Governos Estaduais e Municipais, disponvel em: http://bit.ly/KOpA8h.
OBSERVAES FINAIS
Para mais detalhes ver Seminrios IBRE: Riscos Fiscais do Brasil no Mdio e Longo Prazos. Disponvel
em: http://bit.ly/1czRzhB.
ANEXOS
Grfico A2 Garantias aos Estados, Municpios e entidades controladas vis-vis Dvida Bancria (Interna) e Externa dos Governos Regionais (R$ Bilhes em
termos nominais)
Tabela A1: Evoluo das Garantias pelos principais subgrupos (Em R$ Milhes,
em valores correntes)
Garantias Concedidas pela Unio
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
80.187
77.753
69.332
92.787
87.336
87.417
114.360
132.965
174.173
17.481
17.829
14.248
22.433
19.275
20.265
41.420
59.088
96.055
8.391
10.548
10.319
13.242
11.266
9.766
12.191
12.462
13.046
14.930
13.942
11.006
7.482
7.080
10.683
11.078
10.960
11.189
Demais
39.385
35.434
33.759
49.630
49.715
46.702
49.670
50.455
53.882
Externas
25.378
27.459
24.622
33.905
28.704
28.108
42.845
48.640
56.094
16.051
16.560
14.137
20.507
17.365
18.316
30.646
36.171
43.043
8.391
10.548
10.319
13.242
11.266
9.766
12.191
12.462
13.046
936
351
166
155
73
25
54.809
50.294
44.709
58.882
58.632
59.309
71.515
84.325
118.079
1.430
1.269
110
1.925
1.910
1.949
10.774
22.917
53.012
14.930
13.942
11.006
7.482
7.080
10.683
11.078
10.960
11.189
38.449
35.083
33.593
49.475
49.642
46.677
49.663
50.448
53.878
Total
Garantias a estados, municipios
e entidades controladas
Garantias a empresas estatais
federais
Eletrobrs - Garantia Itaipu
Binacional
Tabela A2: Evoluo das Garantias pelos principais subgrupos (Em % do PIB)
Garantias Concedidas pela Unio
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
3,73
3,28
2,61
3,06
2,70
2,32
2,76
3,03
3,62
0,81
0,75
0,54
0,74
0,60
0,54
1,00
1,35
2,00
0,39
0,45
0,39
0,44
0,35
0,26
0,29
0,28
0,27
0,70
0,59
0,41
0,25
0,22
0,28
0,27
0,25
0,23
Demais
1,83
1,50
1,27
1,64
1,53
1,24
1,20
1,15
1,12
Externas
1,18
1,16
0,93
1,12
0,89
0,75
1,03
1,11
1,17
0,75
0,70
0,53
0,68
0,54
0,49
0,74
0,82
0,90
0,39
0,45
0,39
0,44
0,35
0,26
0,29
0,28
0,27
Demais
0,04
0,01
0,01
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Internas
2,55
2,12
1,68
1,94
1,81
1,57
1,73
1,92
2,46
0,07
0,05
0,00
0,06
0,06
0,05
0,26
0,52
1,10
0,70
0,59
0,41
0,25
0,22
0,28
0,27
0,25
0,23
1,79
1,48
1,26
1,63
1,53
1,24
1,20
1,15
1,12
Instituio
Financeira
Ano
CAIXA
2011
Finalidade
Pr-Transporte Copa
2014
Valor R$
Classificao
293.000.000,00
47.586.671,00
41.640.000,00
BID
2012 Infraestrutura
Municpio de So Bernardo
do Campo
BIRD
2012
Saneamento Ambiental
do Alto Tiet
Municpio de Recife
BIRD
2012
Fortalecimento
Institucional
248.937.000,00
Municpio de Blumenau
BID
2012
InfraestruturaMobilidade Sustentvel
120.950.000,00
Municpio de Fortaleza
CAIXA
2012
Pr-Transporte COPA
2014
141.700.000,00
Estado de Sergipe
CAIXA
2011
Implantao de Novas
Polticas
180.000.000,00
Estado do Piau
CAIXA
2011
Desenvolvimento
sustentvel
120.000.000,00
Estado do Amazonas
BID
2011
Preservao e
Recuperao Ambiental
521.248.000,00
BIRD
1.156.260.000,00
Estado do Tocantins
BID
2012 PROFISCO
70.754.250,00
Estado do Tocantins
BID
2012 PRODOESTE
178.200.000,00
BIRD
607.740.000,00
CAF
2012
199.000.000,00
CAF
2012 PROVIAS
648.524.672,50
AFD
800.992.800,00
BID
121.092.000,00
CAF
244.951.980,00
CAF
405.340.000,00
BB
2012 Pr-Cidades
3.645.563.000,00
CAIXA
415.372.248,98
2.101.998.390,00
633.570.000,00
900.384.000,00
362.518.990,00
208.970.001,00
Infraestrutura-Regio
Serrana
Estado de So Paulo
BID
Estado do Piau
BIRD
2012
BIRD
2012 PROREDES
Estado do Par
JICA
2012
Estado do Cear
BIRD
Desenvolvimento
Sustentvel
Projeto Ao Metrpole
2 Etapa
REFERNCIAS
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http://bit.ly/192oS1O. Acesso em 10/12/2013.
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