08 4 MarcLopes

o PLANEJAMENTO
E A GESTO DAS CIDADES

EM UMA PERSPECTIVA AUTONOMISTA
Marcelo
Lopes
de Souza"
The planning and management of cities from an autonomist perspective

. explicit discussion of the practical means
In this paper urban development
to achieve an autonomous society. As
is defined in relation to collective and
autonomy is not an all-or-nothing matter;
individual autonomy. As proposed by
it is necessary
to transform
the
Cornelius Castoriadis, autonomy is the
ability of an individual to shape his/her
philosophical notion of autonomy imo a
scientific concept whicb can function as
life freely, and on the basis of equal
a criterion for lhe evaluation of planning
opportunity; and lhe possibility given lo
itself and of public policies. This paper
a group to govem itself without externai
tries to make more operational the idea
oppression from other groups iculturaiiy
of autonomy by discussing indicators of
or politically
defined]
or from
as well as the
interference from above {oppressive and . urban development
potentialities and problems of Brazilian
exploitative structures; metaphysically"politicized planning ". The viewpoint of
defined laws and norms).
the author is that instruments
and
Castoriadis'
contribution
to
criticai theory is a fundamental one for
practices
of urban planning
and
management shruld be evaluated, first,
it provides a radical departure from both
and foremost,
for their capacity lo
capitalism conservatism and Marxism.
What it does not provide, however; is an
support autonomy.
Introduo: iluses e desafios a prop6sito

da renovao do planejamento e da gesto urbanos
H trs dcadas fala-se sobre a "crise do planejamento urbano". Aquilo
a que se imputa a causa dessa crise tem variado conforme o observador;
sempre houve, porm, esperana de que o paciente se recuperasse de sua
Professor do Departamento de Geografia da UFRJ e pesquisador do CNPq.
O autor deseja agradecer a Demstenes Andrade de Moraes e Pablo Ortellado por sua leitura
crtica de uma verso anterior deste artigo.
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, na 8, pp. 67-100, janJjun., 2000
enfermidade - e receitas de cura no faltaram. Correntes renovadoras tentaram ora injetar mais cientificidade e "racionalidade" no planejamento (systems
planning; rational view approach', ora mais democracia e pluralismo (a
exemplo do "planejamento advocatcio?", ora mais humanismo e "senso de
comunidade" (no estlo de Jane Jacobs", ora mais sustentabilidade ecolgica
(corrente atual do "desenvolvimento urbano sustentvel'": Mesmo dentro ou
nas vizinhanas da esfera de influncia do pensamento marxista, onde durante
os anos 70 e 80 a reao predominante ao planejamento, da parte de socilogos e gegrafos urbanos, foi uma recusa generalizante e uma infantl ojeriza
prpria palavra, surgiram tentativas de reciclar o planejamento urbano: o
caso, particularmente, do "planejamento politizado" (expresso de RIBEIRO e
CARDOSO [1990]) ou "alternativo", inspirado pelo iderio brasileiro da Reforma Urbana, e dos "novos planos diretores" dele derivados, desenvolvidos a
partir de fins dos anos 80.
No entanto, toma-se a cada dia mais evidente que o destino desses
esforos de renovao ou reconverso acabou sendo o de frustrar, em
maior ou menor medida, os seus protagonistas, na proporo exata das
suas expectativas. O planejamento regulatrio convencional enfraqueceuse gradualmente na esteira do debilitamento do welfare state e, em pases
(semi)perifricos como o Brasil, da dbcle do "Estado desenvolvimentista".
Embora o planejamento regulatrio no tenha desaparecido por completo,
um outro tipo de planejamento, associado por BRINDLEY et ai. (1989),
em seu estudo sobre a experincia inglesa durante o governo Thatcher, a
trs variantes especficas (trend planning; leverage planning e privatemanagement planning), e visto por HARVEY (1989) como um componente do estilo
de governana
urbana
por ele denominado
de
entrepreneurialism
("empresarialismo"
ou "empreendedorismo"),
vem
emergindo, sendo hoje hegemnico em muitos lugares. O planejamento
empresarialista representa, em larga medida, uma negao "pela direita" do
planejamento regulatrioc1ssico
- para muitos o planejamento por excelncia. J no se trata mais, nesse planejamento empresarialista,
e diversamente do regulatrio,
de - conforme denunciaram
os socilogos e
gegrafos marxistas a partir do comeo da dcada de 70 - servir indiretamente e a longo prazo o status quo capitalista, ainda que, eventualmente,
1 Uma boa discusso desses dois enfoques - algumas vezes confundidos inadvertidamente pode ser encontrada em TAYLOR (1998).
2 Ver, por exemplo, DAVIDOFF (1973).
J Ver,de Jane Jacobs, o clssico The Deatb and Life 01 Great American Cities (J ACOBS, 1972).
4 Bons exemplos
desse enfoque so STREN et ai. (orgs.) (1992), WHITE (1994) e
SATTERTHWAITE (1997).
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67-100,janJjuD.,
2000
Em meio a essas tendncias, o "desenvolvimento urbano sustentvel"

no mais do que uma resposta tmida e, em ltima instncia, incua. No
fundo, a sua verso hegemnica no outra coisa que uma tentativa de
"atualizao ecolgica" do padro capitalista de "desenvolvimento" urbano (vide,
para uma exposio menos sinttica do argumento, SOUZA [1998]). Se a
idia-fora central do planejamento urbano regulatrio convencional era e
simplesmente a modernizao do espao urbano (complementada por outras
idias-fora como ordem, racionalidade etc.), no "desenvolvimento urbano
sustentvel" a idia-fora central passa a ser uma espcie de modernizao
combinada com proteo ambiental. Basta ver que, para o mainstream da
corrente do "desenvolvimento sustentvel" em geral (a comear pelo Relatrio
Brundtland [COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988]), longe de se problematizar o modelo social capitalsta, tem-se o crescimento econmico, de maneira simplista, na conta de um
remdio imprescindvel, sem o qual a pobreza no poder ser mitigada. Cabe
salientar, a respeito da pobreza e dos conflitos sociais, que eles so, via de
regra, examinados pelos sustentabilistas com o auxlio de categorias vagas,
devendo-se a preocupao com a pobreza parcialmente sua usual caracterstica de ser um fator de degradao ambientaL Viciado na origem por essa
tensa mistura de ecocentrismo e acriticismo perante a essncia do modelo
social capitalista, o "desenvolvimento urbano sustentvel" no avana para
alm de apelos morais, recomendaes tcnico-tecnolgicas e uma aposta na
sobrevivncia de um Estado de tipo keynesiano, capaz de regular a expanso
urbana e investir na preservao do meio ambiente.
De sua parte, o chamado New Urbanism, surgido nos Estados Unidos
no final da dcada de 80, no passa de uma alternativa conservadora aos
suburbs, forma de assentamento de baixa densidade tpica do entorno das
grandes cidades .americanas, normalmente elitizada e que rene moradias
unifamiliares, complexos de apartamentos, shopping centers e conjuntos de
escritrios. Inspirado em padres urbansticos de antes da Segunda Guerra
Mundial, o New Urbanism "procura reintegrar os componentes da vida modermesmo sociedades tribais e grupos de caadores e coletores "planejam" sua vida e suas
atividades). Como bem exprimiu Carlos Matus: "{s]e planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos
da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher o futuro, aceitlo seja ele qual for." (MATUS, 1996, tomo I, p, 14) Alm disso, o prprio Estado capitalista,
no sendo um mero "comit executivo da burguesia", mas sim uma "condensao de uma relao
de foras entre classes e fraes de classe" (POULANTZAS, 1985:147), como admitiram
marxistas mais sofisticados, pode ser redirecionado para servir de plataforma para alguns
avanos sociais e polftico-pedaggicos.
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67-100, janJjun., 2000
Em meio a essas tendncias, o "desenvolvimento urbano sustentvel"

no mais do que uma resposta tmida e, em ltima instncia, incua. No
fundo, a sua verso hegernnica no outra coisa que uma tentativa de
"atualizao ecolgica" do padro capitalista de "desenvolvimento" urbano (vide,
para uma exposio menos sinttica do argumento, SOUZA [1998]). Se a
idia-fora central do planejamento urbano regulatrio convencional era e
simplesmente a modernizao do espao urbano (complementada por outras
idias-fora como ordem, racionalidade etc.), no "desenvolvimento urbano
sustentvel" a idia-fora central passa a ser uma espcie de modernizao
combinada com proteo ambiental. Basta ver que, para o mainstream da
corrente do "desenvolvimento sustentvel" em geral (a comear pelo Relatrio
Brundtland [COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988]), longe de se problematizar o modelo social capitalista, tem-se o crescimento econmico, de maneira simplista, na conta de um
remdio imprescindvel, sem o qual a pobreza no poder ser mitigada. Cabe
salientar, a respeito da pobreza e dos conflitos sociais, que eles so, via de
regra, examinados pelos sustentablistas com o auxlio de categorias vagas,
devendo-se a preocupao com a pobreza parcialmente sua usual caracterstica de ser um fator de degradao ambiental. Viciado na origem por essa
tensa mistura de ecocentrismo e acriticismo perante a essncia do modelo
social capitalista, o "desenvolvimento urbano sustentvel" no avana para
alm de apelos morais, recomendaes tcnico-tecnolgicas e uma aposta na
sobrevivncia de um Estado de tipo keynesiano, capaz de regular a expanso
urbana e investir na preservao do meio ambiente.
De sua parte, o chamado New Urbanism, surgido nos Estados Unidos
no final da dcada de 80, no passa de uma alternativa conservadora aos
suburbs, forma de assentamento de baixa densidade tpica do entorno das
grandes cidades .americanas, normalmente elitizada e que rene moradias
unifamiliares, complexos de apartamentos, shopping centers e conjuntos de
escritrios. Inspirado em padres urbansticos de antes da Segunda Guerra
Mundial, o New Urbanism "procura reintegrar os componentes da vida moder-
mesmo sociedades tribais e grupos de caadores e coletores "planejam" sua vida e suas
atividades). Como bem exprimiu Carlos Matus: "[sle planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos
da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher o futuro, aceitlo seja ele qual for." (MATUS, 1996, tomo I, p. 14) Alm disso, o prprio Estado capitalista,
no sendo um mero "comit executivo da burguesia", mas sim uma "condensao de uma relao
de foras entre classes e fraes de classe" (POULANTZAS, 1985:147), como admitiram
marxistas mais sofisticados, pode ser redirecionado para servir de plataforma para alguns
avanos sociais e poltico-pedaggicos.
o Planejamento
e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista
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na - habitao, local de trabalho, fazer compras e recreao - em bairros de

uso misto, compactos, adaptados aos pedestres, unidos por sistema de trfego"
(CONGRESS OF NEW URBANISM, 1999). Pouco crtico em relao ao
mercado, o New Urbanism sequer pode ser visto como um legtimo descendente do planejamento regulat6rio clssico, tendo, na verdade, mais afinidade
com o comunitarismo la Jane Jacobs; de fato, trata-se de uma vertente "neotradicionalista".
Entre as correntes com pretenses reformistas que deslancharam nos
anos 90, o "planejamento politizado" ou "alternativo" brasileiro, derivado do
iderio da Reforma Urbana, parece ser o que mais avanou, apesar dos pesares. O debate anglo-saxo, to orgulhoso de si mesmo, permanece circunscrito a opes nada convincentes, como um "planejamento comunicativol
colaborativo" possuidor de um discurso ambguo, embalado por um sonho de
construo de amplos consensos e subestimador da profundidade das contradies sociais e de suas implicaes polticas,' e um "planejamento rawlsiano"
ainda limitado ao terreno das propostas e discusses tericas e no menos
ambguo, em decorrncia da fraqueza crtica de sua base metaterica (a Teoria
da Justia de John Rawls)." Quanto s experincias concretas, o quadro no
mais entusiasmante: o community planning e os esquemas usuais de
"participao popular" no planejamento urbano no Reino Unido so, o mais
das vezes, simplesmente consultivos; nos EUA, Clarence Stone admitiu que
exemplares do tipo de regime urbano progressista que ele denominou de
1 Exemplares representativos desse "planejamento comunicati vo/colaborativo", que reclama
a "Teoria do Agir Comunicativo" de HABERMAS (1981,1990) como fonte de inspirao,
so HEALEY (1995, 1996, 1997, 1998) e INNES (l995). Observe-se que sem o estabelecimento da reduo de desigualdades e da crescente democratizao da gesto das cidades
como prioridades, a apologia de um "planejamento colaborativo" fundamentado na comunicao (HEALEY, 1997, 1998) , para dizer o mnimo, presa fcil para uma instrumentalizao conservadora. Ou bem o propsito da "colaborao" evitar a violncia e a
superao de preconceitos entre os distintos grupos de interesse no contexto de um estilo
de governana que encara uma maior justia social como a mais alta prioridade, ou bem
"colaborao" no nada mais que um sonho de harmonia irrealista, o qual contribui para
a estabilizao de um estilo de governana que serve, acima de tudo, aos interesses dos
grupos dominantes. Ressalve-se, porm, que no seria inteiramente justo culpar Habermas
por essa fraqueza; ele sabe, provavelmente muito melhor que a maioria dos "planejadores
comunicativos", que a existncia de um agir e uma racionalidade comunicativos tm como
premissas liberdade e eqidade.
H Um representante dessa vertente Shean McCONNEL (1995). Deve-se salientar que a teoria
da justice as faimess de RAWLS (l972) carece de imunizao apropriada contra certas facetas
da heteronomia estrutural, como divises de classe em uma sociedade capitalista. Como outros
autores (por exemplo, DANIELS [1975]) j evidenciaram, a teoria de Rawls justifica determinadas desigualdades econmicas e pressupe uma subestimao da extenso em que essas
desigualdades minam ou impedem o exerccio da liberdade.
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67100, janJjun., 2000
"devotado expanso de oportunidades

para a classe desprivilegiada"
(devoted to /ower class opportunity expansion) "so largamente hipotticos" (STONE, 1993:20).
A comparao acima no pretende sugerir, todavia, que a experincia brasileira seja um mar de rosas; muito longe disso. Os "novos planos
diretores" da cepa do "planejamento politizado" brasileiro tm tropeado
em muito mais obstculos do que previa a maioria de seus inspiradores."
O planejamento social-reformista
vem, aos poucos, sendo esmagado pelo
peso de tudo aquilo que tem subestimado por fora de um certo resduo
tecnocrtico ("tecnocratismo de esquerda" [SOUZA, 1998]): da crise dos
movimentos sociais urbanos fragilidade tcnica da maioria das prefeituras, da cultura poltica no-participativa fora de inrcia do tecnocratismo
enraizado
nos quadros tcnicos das administraes
municipais.
Em
contrapartida, a importncia dos planos e dos instrumentos de planejamento
alternativos tem sido grandemente exagerada, especialmente em virtude da
escassez de anlises mais exigentes das condies sociais (econmicas,
culturais e institucionais) de exerccio do poder local. Curiosamente, esse
planejamento alternativo, caracterizado por uma objeo ao vcio racionalista
de se trabalhar com uma cidade ideal em detrimento da confeco de
instrumentos adequados ao enfrentamento dos problemas da cidade real,
com suas situaes de informalidade e mesmo ilegalidade, tem apresentado
uma certa carncia de realismo no que tange sua leitura da viabilidade
de se conquistar uma Reforma Urbana com base em planos diretores. De
que adianta, por exemplo, elencar os municpios onde as leis orgnicas ou
planos diretores preconizam a aplicao de instrumentos progressistas sob
os ngulos da coibio da especulao imobiliria, da reduo da segregao residencial e da democratizao da gesto urbana (IPTU progressivo,
"solo criado", contribuio de melhoria, fundo de desenvolvimento urbano
etc.), sem que se proceda a uma avaliao em profundidade da forma
como os instrumentos esto previstos e esto (se que esto) sendo efetivamente implementados nos municpios considerados'I!" De todo modo,
quando se comea a perceber a verdadeira dimenso do desafio. a falta de
um referencial metaterico (poltico-filosfico
e tico) adequado tem conUma advertncia a esse respeito havia sido j feita em SOUZA (1993).
Vide RIBEIRO (1995), onde foram sumariados os resultados de uma pesquisa que examinou
as leis orgnicas e os planos diretores dos 50 municpios brasileiros mais populosos. Embora
o trabalho deixe perceber que h disparidades entre as legislaes no que toca consistncia,
isso foi insuficientemente explorado no material publicado, cujo tom permanece por demais
otimista. Uma anlise um pouco mais madura e cautelosa dos resultados da mesma pesquisa
est contida em CARDOSO (1997).
9
10
o Planejamento
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denado vrios analistas desorientao ou mesmo a uma postura derrotista,

uma vez que a realidade tem sido madrasta: no fcil descobrir vitrias
incontestes colhidas pela lnha social-reformista.'!
O panorama . por conseguinte, pouco animador, no que concerne
existncia de alternativas viveis. Essa situao , contudo, facilmente explicvel. As fundaes materiais e institucionais do velho planejamento regulatrio
(a saber, um Estado com uma capacidade no mnimo aprecivel de regular e
investir) vo aos poucos se esfarelando, o que deixa o terreno livre para que
se v desenhando um planejamento empresarialista que, por contraste, quase
deixa seu antecessor com uma aura de progressista; entrementes, a intelligentsia
de esquerda nada consegue produzir a no ser solues tcnicas sustentadas
por um referencial metaterico desfibrado. desinteressado em conceber algo
para alm dos limites postos pela frmula constitucional da "funo social" da
propriedade privada (cf. Art. 182 da Constituio Federal de 1988 [CONSTITUIO DO BRASIL, 1999]) e incapaz de propiciar um embasamento
interpretativo arrojado da dinmica scio-espacial no Brasil urbano. A dimenso tcnica, por assim dizer, e a despeito da linhagem crtica de que descendem
os "planejadores politizados", explorada sem uma correta contextualizao,
pautada em um exame profundo das relaes sociais. Sem disposio para
atualizarem o velho discurso pseudo-revolucionrio de rejeio niilista do planejamento, mas tambm desprovidos de um horizonte poltico-filosfico que
lhes permita oferecer uma resposta a um s tempo contundente e realista ao
quadro de aguamento de contradies, os planejadores social-reformistas
arriscam-se a uma crescente irrelevncia.
As tarefas tcnicas e os obstculos polticos de curto e mdio prazos no
devem obscurecer a viso no que toca aos desafios estruturais, de longo prazo;
tampouco devem asfixiar o reconhecimento pleno de que a discusso dos
instrumentos de planejamento precisa se dar nos marcos de uma anlise densa
e realista dos problemas locais, nacionais e globais. Tomando o Brasil urbano
como exemplo - pois, se o enfoque advogado neste trabalho tem uma
aplicabilidade muito mais ampla, de outra parte para o Brasil que se voltam
as preocupaes mais imediatas do autor - e considerando tambm a escala
11 O projeto de lei do Plano Diretor do municpio de So Paulo, preparado durante a gesto
de Luiza Erundina (1989-1992), um documento tecnicamente muito bem elaborado, a ponto
de ter servido de modelo para muitos outros planos progressistas pelo Brasil afora (cf, DIRIO
OFICIAL DO MUNICfPIO DE SO PAULO, 1991); no obstante, isso no impediu a
Cmara Municipal de rejeit-lo. A experincia de Angra dos Reis, bastante citada na literatura
(ver GUIMARES e ABICALlL, 1990; GUIMARES, 1997), foi, de sua parte, uma vitria
apenas parcial. O Plano Diretor do municpio do Rio de Janeiro, votado em 1992 e razoavelmente progressista (cf. CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992), acabou tendo
a esmagadora maioria de seus instrumentos no regulamentada at hoje.
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internacional e sua dinmica, imprescindvel examinar intensamente problemas tpicos de um pas capitalista semiperifrico, como uma democracia representativa frgil e viciada por uma cultura poltica autoritria, alm de outros
tantos obstculos, menos ou mais especficos: apatia e desmobilizao no interior da sociedade civil. mediocridade dos partidos polticos de esquerda, dificuldades financeiras dos municpios etc. Todos esses aspectos necessitam ser
integrados em benefcio de avaliaes estratgicas e tticas pragmticas e
ousadas ao mesmo tempo. S assim poder-se- falar de uma concepo de
planejamento e gesto urbanos verdadeiramente alternativa em relao s
abordagens que do suporte ao modelo social capitalista. A perspectiva
autonomista apresentada e discutida ao longo deste artigo pretende possuir as
credenciais para desempenhar esse papel, e disso que se tentar persuadir
o leitor nas pginas que seguem.
1. Autonomia e perspectiva autonomista

Para os leitores que no esto familiarizados com a Filosofia de Cornelius
Castoriadis, a expresso "perspectiva autonomista" decerto soa intrigante e
enigmtica. Com o fito de se evitarem desde j mal-entendidos, faz-se mister,
portanto, oferecer um conjunto de esclarecimentos acerca do contedo de
alguns termos-chave, precedidos por breves comentrios sobre a obra de
Castoriadis.
Cornelius Castoriadis, nascido em 1922 em Istambul no seio de uma
famlia grega, cresceu e educou-se em Atenas. A guerra civil em que a Grcia
mergulha, aps a Segunda Guerra Mundial. determinar sua sada do pas rumo
Frana em 1945, pas onde desenvolver uma das mais fecundas obras
filosficas do sculo XX e onde permaneceu at sua morte, em 1997. Formado
em Direito, Economia e Filosofia, dono de uma imensa erudio que abrangeria
ainda campos como a Lingstica e a Psicanlise, Castoriadis foi, inicialmente,
sobretudo um militante de esquerda. Ligado ao trotskismo em meados dos anos
40, momento em que j iniciara uma crtica implacvel do totalitarismo stalinista,
ele abandona o movimento trotskista em 1948, ano em que funda, ao lado de
outros ex-militantes, a lendria revista e o grupo homnimo Socialisme ou
Barbarie. No decorrer dos anos 50 e 60 Castoriadis se afasta mais e mais do
prprio marxismo, at a ruptura definitiva em meados da dcada de 60.
De acordo com Castoriadis, as democracias representativas ocidentais
so, na realidade, "oligarquias liberais", as quais encarnam um gap estrutural
entre uma minoria de poderosos (os dirigentes) e uma maioria de cidados
ordinrios (os dirigidos): esferas decisrias so largamente fechadas partici-
o Planejamento
75
pao do pblico, O dficit de accountability democrtica gigantesco, a

informao que trazida ao conhecimento das massas no raro filtrada e
mesmo manipulada e o Estado garante a reproduo da ordem econmica e
poltica existente por meio de seu monoplio legal da violncia (vide, entre
outros trabalhos: CASTORIADIS, 1999). Dir, a esta altura, um marxista: "at
a, nenhuma novidade". Deveras. A questo que o marxismo, aos olhos de
Castoriadis, no foi capaz de propor uma alternativa convincente ao capitalismo e democracia representativa. No marxismo, a resistncia contra a desigualdade estrutural na distribuio da riqueza gerada pela sociedade deu ensejo
a uma crtica das relaes de produo capitalistas, mas tipicamente no
originou qualquer objeo s foras produtivas associadas ao modo de produo capitalista. O desenvolvimento da humanidade necessariamente deveria
incluir a utilizao do legado tecnolgico do capitalismo, o qual, em si mesmo,
haveria de ser reputado como positivo. O grande e verdadeiro problema seria
que essa. tecnologia se encontraria gerida por mos erradas e de um modo
errado (em proveito de poucos e no de todos) - problema esse que a classe
trabalhadora, guiada pelo Partido Comunista, iria se encarregar de resolver, ao
promover a revoluo que poria fim diviso de classe e explorao do
trabalho pelo capital. Mesmo a propsito das relaes capitalistas de produo
e da "superestrutura" que colabora para a sua manuteno, a alternativa marxista
foi muito limitada, sob um ngulo libertrio; as respostas questo da organizao da produo em uma sociedade "socialista" permaneceram repletas de
deficincias e contradies, e doutrinas e estratgias como o "centralismo
democrtico" leninista e a idia de um "Estado socialista" estabelecido por
meio de uma "ditadura do proletariado" revelaram a dimenso autoritria do
marxismo mesmo antes da entrada em cena do stalinismo. Como Castoriadis
mostrou, todos esses problemas so sintomas da presena de "significaes
imaginrias sociais?" capitalistas no pensamento marxista, inclusive, em certa
medida, j no pensamento do prprio Marx (CASTORIADIS, 1975; 1978;
1985).
Sob o ngulo poltico-filosfico, o pice da multifacetada obra intelectual
de Castoriadis foi uma seminal contribuio para a "refundao" da democracia: a (re)colocao e lcida defesa do projeto de autonomia. Nessa emprei12 "Significaes imaginrias sociais" correspondem a um conceito que desempenha um papel
central na obra filosfica de Castoriadis. Ele no admite nem ser reduzido ao conceito marxista
de ideologia ("falsa conscincia") nem propriamente ser empregado como sinnimo do amplo
conceito antropolgico de cultura; tampouco podem as significaes imaginrias sociais ser
vistas como representando meramente "imaginao" (no sentido de irrealidade). Significaes
imaginrias sociais so muito reais em sua efetividade; elas correspondem aos valores societais
nucleares (crenas, mitos, vises de mundo ...) que fornecem um "sentido" para o mundo de
cada sociedade particular e modelam a psiqu dos indivduos (vide CASTORIADIS, 1975).
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67100, janJjuD., 2000
tada ele se deixou inspirar tanto pela herana grega clssica no que conceme
democracia direta quanto pela experincia do movimento operrio, notadamente a experincia dos conselhos operrios e o debate em tomo da auto gesto
da produo pelos trabalhadores, a propsito do que autores anarquistas e
mesmo um "comunista conselhista" como PANNEKOEK (1975) j haviam
dado uma relevante contribuio anteriormente. O grande mrito de Castoriadis
foi o de ter sustentado, com uma coerncia mpar, duas frentes de batalha
simultaneamente: ao mesmo tempo em que apontou, com uma acuidade muito
superior dos tericos do empowerment da sociedade civil e da maior democratizao do sistema poltico sob o capitalismo (como FRIEDMANN [1992]
e HELD [1996]), os limites estruturais da moderna democracia representativa,
refutou o marxismo teoricamente e denunciou-o politicamente como tendo se
convertido em uma nova ideologia a servio da opresso de uma minoria sobre
uma maioria. Especificamente no que diz respeito herana grega clssica,
decerto que Castoriadis reconhecia que democracia antiga faltou o necessrio componente universalista, ingrediente introduzido no Ocidente muitos sculos mais tarde; ele no subestimava a escravido e o status social inferior das
mulheres como sendo os calcanhares-de-aquiles
da plis (CASTORIADIS~
1996a: 192-3). No obstante essa restrio, a Grcia clssica assistiu no somente ao "co-nascimento" da Filosofia (ou seja, o questionamento lcido e
explcito da tradio) e da poltica (isto , a deliberao explcita sobre, assim
como o lcido esforo de modificao das leis, normas e instituies), mas,
sobre essa base mesma, igualmente ao nascimento da democracia e, mais
amplamente, da autonomia (CASTORIADIS, 1986b; ver, tambm, 1986ae 1996c).
A idia de autonomia engloba dois sentidos inter-relacionados: autonomia
coletiva, ou o consciente e explcito autogovemo de uma sociedade dada,
o que depreende garantias poltico-institucionais, assim como uma possibilidade
material efetiva (o que inclui o acesso a informao suficiente e confivel) de
igualdade de chances de participao em processos decisrios relevantes no
que toca aos negcios da esfera pblica; e autonomia individual, isto , a
capacidade de indivduos particulares de realizarem escolhas em liberdade, com
responsabilidade e com conhecimento de causa (o que, obviamente, depende
tanto de circunstncias estritamente individuais e psicolgicas quanto de fatores polticos e materiais). Mais que interdependentes, autonomia individual e
coletiva so, com efeito, os dois lados de uma mesma moeda. O inverso da
autonomia, a heteronomia, corresponde a uma situao onde as leis (latissimo
sensu) que regem a vida de uma coletividade so impostas a alguns, via de
regra a maioria, por outros, via de regra uma minoria, nos marcos de uma
assimetria estrutural de poder, de uma separao institucionaJizada entre dirigentes e dirigidos.
o Planejamento
77
Uma sociedade autnoma, enfim, uma sociedade que se "auto-institui"

sobre os fundamentos da liberdade tanto em relao a constrangimentos de
ordem metafsica (por exemplo, leis e normas fundadas em dogmas religiosos),
que bloqueiam a lucidez e transferem parcelas de responsabilidade pela conduo da vida social das motivaes e do agir humanos para uma esfera
transcendente ("vontade de Deus", "karma" etc.), quanto em relao opresso poltica (CASTORIADIS, 1975; 1983; 1986b; 1990b; 1996c; 1997). No se
deve, porm, confundir a sociedade autnoma visada pelo projeto de autonomia
com uma sociedade "perfeita", um "paraso terreno", no estilo da mtica "sociedade comunista" preconizada pelo marxismo. Uma sociedade basicamente
autnoma significa, isso sim, uma sociedade onde a separaoinstitucionalizada
entre dirigentes e dirigidos e a opacidade e mutilao da esfera pblica que
disso derivam foram abolidas. A esse respeito, a seguinte passagem constitui
um esclarecimento lapidar:
Uma sociedade justa no uma sociedade que adotou leis justas
para sempre. Uma sociedade justa uma sociedade onde a questo da
justia permanece constantemente aberta, ou seja, onde existe sempre a
possibilidade socialmente efetiva de interrogao sobre a lei e sobre o fundamento da lei. Eis a uma outra maneira de dizer que ela est constantemente
no movimento de sua auto-instituio explcita. (CASTORIADIS, 1983:33; grifo
do prprio Castoriadis)
Para Castoriadis, a despeito da rica experincia do movimento operrio
e das importantes lies extradas de sua histria, a nenhuma classe ou grupo
deve ser atribudo um privilgio absoluto no que conceme tarefa de construir
uma sociedade mais justa e autnoma. Superar a explorao de classe, desafio
que remete em primeiro lugar esfera da produo, foi considerado por ele
como algo de crucial, mas no necessariamente como mais importante que o
enfrentamento de outros desafios, tais como a opresso de fundo tnico ou de
gnero e a natureza anti-ecolgica do capitalismo. Conseqentemente, ele
dedicou grande ateno contribuio poltica dos "novos movimentos sociais",
ao mesmo tempo em que rejeitava uma perspectiva estreita do conflito social
e da dominao, incapaz de enxergar alm da "luta de classes" e de valorizar
devidamente
questes no diretamente
ligadas esfera da produo
(CASTORIADIS, 1985).
A autonomia , para o autor do presente artigo, considerada como o
princpio e parmetro central para a avaliao de processos e estratgias de
mudana scio-espacial - o que inclui a promoo do desenvolvimento urbano
por meio do planejamento e da gesto. Sem embargo, para que possa ser
78
efetivamente til para fins concretos no mbito da pesquisa emprica, bem

como da avaliao de polticas e estratgias, a idia castoriadiana de autonomia
precisa ser desdobrada e detalhadamente articulada com outros ingredientes da
problemtica da mudana social positiva. O prprio Castoriadis no se ocupou
dessa tarefa, concentrado que estava em um patamar muito mais geral -:- o
desbravamento filosfico da questo da autonomia. Entretanto, revestir o projeto de autonomia de um maior apelo prtico, naturalmente que sem emascullo, uma tarefa imprescindvel tanto sob o ngulo da pesquisa cientfica emprica
como sob o ngulo da prtica poltica, uma vez admitido que a conquista da
autonomia no uma questo de "tudo ou nada" (como se se tratasse de
confundir a mudana social com o momento dramtico da "revoluo" em sua
acepo marxista e leninista, tudo O mais sendo irrelevante
ou puro
diversionismo), mas sim um processo histrico complexo.
2. Parametrizando o desenvolvimento urbano

A rigor, esta seo bem poderia chamar-se "parametrizando o desenvolvimento scio-espacial". Realmente, trata-se, aqui, de fornecer indicaes que
permitam conferir maior operacionalidade ao conceito de desenvolvimento scioespacial formulado e discutido pelo autor em trabalhos anteriores (SOUZA,
1996; 1997a; 1997b; 1998) - o qual tem por fundamento, precisamente, a idia
e o projeto de autonomia -, em um nvel adequado s necessidades de estudos
cientficos empricos, assim como do desenho pormenorizado de estratgias de
interveno, isto , de planejamento e gesto. Ademais, estratgias de mbito
municipal, tais como as consignadas nas leis de planos diretores, no devem
perder de vista que, mesmo em municpios onde as atividades agrrias so
economicamente pouco importantes ou mesmo residuais, sua importncia social
pode ser assaz significativa. Impe-se, principalmente, a necessidade de se
encontrarem mecanismos apropriados de proteo a cintures verdes e estmulo agricultura periurbana, potencialmente to importantes para o abastecimento das cidades; isso demanda uma grande ateno para com uma problemtica, a da esterilizao macia de solos agricultveis a reboque da especulao imobiliria e da expanso urbana, onde os espaos urbano e rural se
acham entrelaados. O alcance da essncia da discusso metodolgica que se
segue . por conseguinte, geral, e no restrito ao espao urbano, posto que as
preocupaes imediatas do autor, sua experincia de trabalho e o assunto deste
texto vinculam-se todos. basicamente, ao meio citadino.
o Planejamento e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista
79
2.1. Constructos, princpios e parmetros
A autonomia (levando em conta, conjuntamente, a autonomia individual

e a coletiva, as quais, como j se disse, so os dois lados da mesma moeda)
possui tanto um valor instrumental quanto um valor intrnseco. O valor instrumental da autonomia refere-se liberdade para fazer coisas; j o seu
valor intrnseco diz respeito ao prazer do exerccio da liberdade como um
valor em si mesmo.
De um ponto de vista operacional, prope-se que a autonomia seja

entendida, em virtude de sua importncia, como um parmetro subordinador.
O papel preeminente atribudo autonomia explica-se luz do pressuposto de
que o caminho democraticamente mais legtimo para se alcanar mais justia
social e uma melhor qualidade de vida quando os prprios indivduos e grupos
sociais especficos definem os contedos concretos e estabelecem as prioridades com relao a isso. Por isso que a defesa da autonomia pode e deve
ser, ademais, tida como um princpio bsico. Registre-se, ainda, que a defesa
da autonomia, para ser eticamente vlida como princpio libertrio, deve ser
assumida por cada um no apenas para si. mas para todos os indivduos; a
maximizao da autonomia de alguns indivduos ou grupos em detrimento de
outros no passa de egosmo e corporativismo, o que s refora a heteronomia
ao nvel da sociedade.
Justia social e qualidade de vida so consideradas. aqui, como parmetros
subordinados (subordinados autonomia enquanto parmetro) mutuamente
complementares. Por que complementares? Porque uma maior liberdade efetiva para todos, embora configure um aumento de justia social, no se traduzir, necessariamente, em um melhor desempenho de alguns ou muitos fatores de qualidade de vida; por seu turno, um aumento de qualidade de vida
apenas ou principalmente para os mais privilegiados em uma sociedade
heternoma muito menos defensvel, de um ponto de vista autonomista.
Em tempo: subordinarjustia social e qualidade de vida, como parmetros,
autonomia, no equivale a p-las no mesmo plano. Se a autonomia tem a ver
com o controle democrtico dos processos decisrios e com a ausncia de
opresso, evidente que a justia social deriva da autonomia, ou dela uma
instncia. O mesmo no se pode dizer da qualidade de vida, pois a igualdade
poltica e um processo decisrio livre e transparente no conduzem, por si ss,
obrigatoriamente, a bons resultados. No obstante, embora uma melhor qualidade de vida no seja. diversamente da justia social genuna, propriamente
derivada do princpio de defesa da autonomia, no ilgico pretender subordinar a qualidade de vida autonomia, ainda que de modo sutil e indireto.
Afinal, conquanto melhorias de qualidade de vida, assim percebidas pelos pr-
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Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67-100, janJjun 2000
prios indivduos, no sejam incompatveis com um modelo social heternomo,

no se deve perder de vista que, em tais circunstncias: 1) quanto menor for
a autonomia individual, mais difcil ser a satisfao de diversas necessidades
humanas; 2) a heteronomia constatvel no plano coletivo sabota, incessantemente, a possibilidade de uma qualidade de vida substancialmente melhor para
a maioria da populao, a despeito das iluses imbecilizantes disseminadas por
uma ideologia exaltadora da modernizao e do consumismo.
Acresce que cada um desses dois parmetros subordinados deve ser
visto como estando vinculado, por vocao, a uma esfera diferente da vida
social. A justia social est relacionada com a esfera pblica, que a esfera
do debate e da deliberao legislativos e em tomo da administrao dos negcios da coletividade - debate e deliberao essas que, em uma sociedade
autnoma, ho de se dar em consonncia com o princpio da maior igualdade
efetiva possvel de condies para participao nas tomadas de deciso como
na ecclesia da plis grega clssica, a assemblia dos cidados -, ao passo que
a qualidade de vida, da mesma maneira que "felicidade", remete fundamentalmente esfera privada - ao oikos dos gregos, isto , casa, famlia -, pois
a definio e a percepo do que seja qualidade de vida pode variar de
indivduo para indivduo (isto, evidentemente, em que pese o fato de que as
preferncias e possibilidades dos indivduos so influenciadas e condicionadas
por processos e instituies situados no nvel da sociedade). Observe-se, ainda,
que, em uma verdadeira democracia, a justia social dir respeito tambm a
uma outra esfera, a esfera privada/pblica, que aquela da discusso pblica informal e do estabelecimento de contratos privados - simbolizada, na plis
democrtica, pelo espao da gora, misto de mercado e local de reunio (ver,
sobre a clara distino entre essas trs esferas da vida social em uma democracia autntica CASTORIADIS, 1996c).
Conquanto justia social e qualidade de vida sejam ambos parmetros
substantivos, eles so, porm, ao mesmo tempo constructos extremamente
abstratos. Isso significa dizer que, s com a ajuda deles, pouco se pode fazer
para conferir ao enfoque autonomista do desenvolvimento urbano maior
operacionalidade, capaz de revelar satisfatoriamente a sua utilidade para a
anlise de processos sociais e a avaliao de propostas de interveno. Destarte,
justia social e qualidade de vida devem ser tratados como parmetros subordinados gerais, os quais necessitam ser especificados. Essa complementao
lograda desdobrando-se cada um dos dois parmetros subordinados gerais
em parmetros subordinados particulares. Exemplos de parmetros subordinados particulares associados justia social so o nvel de segregao
residencial, o grau de desigualdade socioeconmica e o grau de oportunidade
para participao cidad direta em processos decisrios relevantes. Exemplos
o Planejamento
81
de parmetros subordinados particulares associados qualidade de vida so

aqueles relativos satisfao individual em termos de sade, educao etc.
Por fim, podem ser identificados parmetros singulares, que representam uma singularizao, conforme as circunstncias temporais e espaciais
concretas, dos parmetros subordinados particulares. A forma como o comportamento de um determinado parmetro subordinado particular poder ser avaliado, no mbito de uma dada cultura ou sociedade, em relao a um certo
grupo ou conjunto de grupos sociais, em um determinado espao e em um dado
momento histrico, exige uma concretude ainda maior que aquela permitida
pelos parmetros particulares. Tanto os particulares quanto os singulares so
relativos s circunstncias, mas os singulares, por serem menos abstratos (so,
de fato, fundamentalmente concretos), variaro mais que os particulares. Ambos,
particulares e singulares, no devem ter seu contedo definido "de cima para
baixo", mas sim pelos prprios indivduos, direta ou indiretamente, sobre os
fundamentos da autonomia como princpio. No caber ao analista especificar
os parmetros particulares e singulares vlidos para a avaliao de uma situao concreta sem, de alguma forma, levar em conta, ainda que criticamente,
a vontade dos indivduos e grupos envolvidos, especialmente por meio de inquritos. Em um contexto menos acadmico e mais poltico, os resultados de
esquemas de participao popular no planejamento e na gesto urbanos,

onde os cidados possam manifestar suas preferncias e deliberar de acordo
com elas, bem podem substituir os surveys para fins de definio ou calibragem
de parmetros. 13
2.2. A questo da hierarquia de objetivos e parmetros
Existe uma relao hierrquica entre os parmetros? possvel falar de
desenvolvimento s6cio-espacial quando houver ganhos relativos aos parmetros
subordinados sem que haja ganhos quanto aos parmetros subordinadores (por
exemplo, menos poluio ou menos pobreza sem maior liberdade)? Considerando-se o desempenho de alguns parmetros particulares e singulares especficos, sim, possvel. No entanto, com muitas ou muitssimas reservas, pois se
trata de um ganho no defensvel quando se alargam os horizontes analticos
(longo prazo e grande escala). O que significam melhorias materiais coexistin13 lgico que isso no autoriza a concluir que os pesquisadores devem abrir mo de meditarem
sobre as condies e os fatores que influenciam a justia social e a qualidade de vida na cidade.
Por exemplo, a reflexo do urbanista Kevin LYNCH (1994) sobre o que ele denominou as cinco
"dimenses de performance" do espao urbano (vitality, sense, fit, access e control) especialmente estimulante para um esforo de discusso daquilo que se est a chamar, aqui, de
parmetros subordinados particulares.
82
Revista Territrio. Rio de Janeiro. ano V. n 8, pp. 67100. JanJjun . 2000
do com uma tutela poltica das elites sobre o restante da sociedade? Significam
"alimentar melhor o cavalo": os homens so "melhor tratados", "melhor adestrados" ou ainda "acariciados" no mbito de relaes heternomas. Assim
encarados os indivduos so, por conseguinte, "animalizados", ao serem tratados maneira de bichos de estimao ou animais de trabalho. Ou, para usar
uma analogia menos chocante: os indivduos so infantilizados, conseqncia
natural de qualquer tutela.
Da no ser razovel postular que haja um desenvolvimento scio-espacial pleno ou autntico se o melhor desempenho de alguns parmetros subordinados particulares, notadamente os basicamente relativos esfera privada.
no se faz acompanhar por melhorias do desempenho de outros parmetros
subordinados particulares, diretamente dependentes do que se passa na esfera
pblica (instituies garantidoras ou no de significativa justia social). e, no
limite, por melhorias no desempenho do parmetro subordinador. Da. tambm,
ser importante o pesquisador manter o seu senso crtico, ao mesmo tempo em
que se recusa a subir, com arrogncia, no pedestal dos experts, com o seu
"discurso competente"!": ele deve ser capaz e ter a coragem de alertar para
a iluso e as armadilhas de melhorias em alguns parmetros em detrimento de
outros, mesmo que isso o leve a ir contra a opinio corrente.
Um complemento imprescindvel dessas ponderaes que a eficincia
econmica e os objetivos econmicos em geral no devem ser considerados
fins em si mesmos. A eficincia econmica . para o autor deste trabalho,
meramente um meio a servio do aumento da justia social e da melhoria da
qualidade de vida - e somente no caso de realmente contribuir para esses fins
que a eficincia econmica poder ser, a partir de uma perspectiva autonomista.
considerada como moralmente aceitvel. Isso contrasta vivamente com a ideologia economicista do desenvolvimento capitalista, onde objetivos econmicos
como crescimento, modernizao tecnolgica e do espao urbano e ganhos de
eficincia passam a ser perseguidos, ao frigir dos ovos, como fins em si
mesmos - o que se coaduna com a satisfao dos interesses econmicos e
no-econmicos dos grupos dominantes, mas no do restante da sociedade.
2.3. Escalas de avaliao
possvel e necessrio construir escalas de avaliao dos parmetros.
mesmo que sejam apenas escalas ordinais - o que, de fato, ser quase sempre
o caso, dado que a natureza da grande maioria das variveis que podem vir
a ser utilizadas para se medirem constructos relevantes como "poder" e "se1. Ver,
sobre a questo do "discurso competente", (CHAU1. 1982).
83
gregao" no se presta a uma mensurao em sentido estrito, com base em

escala de razo ou intervalo.
A mensurao dar-se- no nvel dos parmetros subordinados particulares ou dos singulares. Esses parmetros funcionaro como indicadores, os
quais sero elaborados em face de situaes concretas e para atender a
objetivos determinados. Uma boa dosagem entre comparabilidade (permitida no
nvel dos parmetros particulares com o sacrifcio da concretude e o risco da
excessiva
abstrao)
e aquilo
que
os alemes
chamam
de
Wirklichkeitsiihnlichkeit, ou semelhana com a realidade (tanto maior quanto
mais concreto for o plano de anlise), dever ser buscada.
De toda sorte, importa ressaltar que o procedimento metodolgico presentemente advogado o oposto de uma construo apriorstica de indicadores
pretensamente universais (como renda per capita, ndice de Desenvolvimento
Humano [IDHJ e outros, independentemente de suas diferenas quanto riqueza e ao alcance): o que ora se defende uma construo de indicadores
to prxima quanto possvel da realidade dos contextos valorativos de culturas
e grupos sociais especficos, soluo que cientificamente a mais correta e
eticamente a mais legtima (tica autonomista). Assim, a especificao dos
parmetros subordinados deve ser encarada no como uma tarefa somente
para intelectuais e especialistas em planejamento, mas sim como uma tarefa
coletiva ao nvel da sociedade mais ampla.
De toda maneira, mesmo recusando uma construo apriorstica dos
indicadores, alguns comentrios preliminares a respeito do grau de oportuni-
dade para participao cidad direta em processos decisrios relevantes

podem ser oferecidos aqui. De uma parte, a oportunidade para a participao
direta na tomada de decises que afetam a regulao da vida coletiva pode ser
entendida como sendo um dos parmetros subordinados particulares. De outra
parte, contudo, ela merece um lugar especial entre os parmetros particulares,
uma vez que corresponde a uma "traduo" direta do corao mesmo da
autonomia em um patamar mais concreto, no qual mensuraes em escala
ordinal so factveis. Esse parmetro admite ser operacionalizado com a ajuda
da clssica "escada da participao popular" de Sherry ARNSTEIN (1969). O
esquema de Arnstein compreende oito categorias, correspondentes a situaes
diferentes caracterizadas por um nvel crescente de abertura do Estado
participao popular direta (da a expresso "escada", ladder) que vo da pura
e simples manipulao dos indivduos e grupos por parte do Estado (primeiro
"degrau" da "escada") ao controle cidado (ltimo "degrau"). Para Arnstein,
apenas as trs categorias que representam as partes mais altas da "escada",
vale dizer, parceria, delegao de poder e controle cidado, constituiriam
uma autntica participao. As trs categorias intermedirias tapaziguamen-
84
to, consulta e informao) no passariam de expresses de pseudo-participao, enquanto que as duas categorias inferiores (manipulao e terapia) nada
mais seriam que manifestaes explcitas de autoritarismo e tecnocratismo. As
trs categorias superiores correspondem aos marcos poltico-institucionais onde
se pode, efetivamente, ter a esperana de que as solues de planejamento e
gesto possam ser encontradas de modo fortemente democrtico; j as trs
categorias inferiores representam a arrogncia do "discurso competente" em
sua forma pura. As situaes representadas pelas categorias intermedirias
diferem daquelas representadas pelas inferiores muito mais na forma que no
contedo, pois a cooptao, a iluso de participao e as concesses limitadas
expressas pelo simples apaziguamento, consulta e informao so manifestaes evidentes de uma sociedade heternoma.
Sem dvida, embora seja til como um referencial preliminar, o esquema
de Amstein no prescinde nem de refinamentos posteriores, nem de uma
expanso, uma vez que a manipulao pelo Estado e o "controle cidado"
possvel nos marcos de uma sociedade capitalista no representam os extremos
imaginveis em matria de, respectivamente, heteronomia e autonomia (escravido e totalitarismo, de um lado, e uma sociedade fundada sobre os princpios
de democracia direta, transparncia e igualdade efetiva de oportunidades, de
outro, que correspondem aos extremos do espectro sociopoltico). Alm do
mais, no se deve perder de vista que um controle cidado pleno exige, em
ltima anlise, muito mais que uma transformao poltica na escala local; no
sentido castoriadiano de autonomia, faz-se mister uma transformao social
muito mais profunda, impossvel de ser alcanada apenas dentro do raio de
ao poltico, econmico e cultural de uma cidade. Isso, porm, no exclui a
possibilidade de se avanar em matria de democratizao do processo decisrio
mesmo no interior de uma sociedade capitalista, desde que, malgrado as tenses da decorrentes, elementos de democracia direta sejam consistentemente
combinados com os mecanismos convencionais da democracia representativa.
Por menor que seja esse tipo de avano em comparao com a problemtica
e os obstculos principais, seria obscurantismo qualific-lo de desprezvel,
deixando na sombra os seus eventuais desdobramentos poltico-pedaggicos e
seus efeitos de longo prazo. precisamente um progresso dessa natureza que
as experincias mais srias de participao popular na elaborao do oramento municipal, a comear pela de Porto Alegre, parecem estar atualmente conseguindo (ver, sobre o oramento participativo de Porto Alegre, o qual tem
contribudo, inclusive, para fortalecer o ativismo de bairro local, (NAVARRO,
1996), (ABERS, 1998) e (FEDOZZI, 1997).
o Planejamento
85
3. Quem planeja (ou gere) o qu e como?

Adequando o planejamento e a gesto ao
princpio de defesa da autonomia
No seria sensato tentar dar um passo to maior que a perna neste
momento, buscando refletir sobre a natureza do planejamento e da gesto
urbanos em uma sociedade basicamente autnoma, se na arena de luta imediata do autor e de seus 1etores,um pas capitalista semiperifrico, obstculos
elementares e disparidades gritantes em matria de heteronomia subsistem.
Alm do mais, buscar respostas tericas por antecipao para algo ainda to
distante seria de um racionalismo desmedido, pois s a prpria histria, mais
exatamente, a atividade coletiva e transformadora da maioria dos homens e
mulheres, poder (ou no) determinar a forma concreta que as instituies
assumiriam em uma tal sociedade. Observe-se que at mesmo as etapas intermedirias escapam nossa capacidade de prognstico: quanto mais se tenta
antecipar os prximos passos na direo de uma mudana scio-espacial, mais
incerto e nebuloso fica o caminho e mais irrelevante tende a ser a resposta.
S durante a prpria marcha ser possvel vislumbrar os novos desafios que
iro surgir - as limitaes das tticas adotadas e da prpria estratgia - e as
maneiras de venc-los. Se, como belamente disse o poeta, o caminhante faz
o prprio caminho ao caminhar, o que importa ter clareza quanto aos objetivos da empreitada e saber dar os passos iniciais; os passos seguintes dependero dos anteriores, de tal modo que tentar planejar pormenorizadamente o
percurso seria um absurdo de fundo teleolgico. As indicaes que se seguem
visam, por conseguinte, a um pblico de pesquisadores engajados e militantes
de movimentos sociais que se vem ou ho de se ver arrostados, inicialmente,
com o desafio de contribuir para que sejam dados os primeiros passos rumo
a uma superao da heteronomia, instaurando mecanismos e adotando medidas
que permitam a reduo da segregao scio-espacial, a coibio eficaz da
especulao imobiliria e que se v alm da pseudoparticipao.
Seja como for, seria de uma enorme incoerncia pretender fornecer, ao
final de um trabalho comprometido com uma perspectiva autonomista, um
balizamento metodolgico no estilo de um receiturio, ou seja, um esquema
apriorstico de validade pretensamente universal, como se o mtodo fosse inteiramente independente do objeto e como se uma reflexo terica, e no o
debate sobre a realidade entre os prprios sujeitos sociais envolvidos, tivesse
a capacidade e a responsabilidade de orientar a interveno sobre o real.
Destarte, o que se segue constitui, to-somente, um conjunto de alertas e
recomendaes.
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Revista Territrio. Rio de Janeiro. ano V. n 8. pp. 67-100. JanJjun., 200l
3.1. O contexto poltico do planejamento e da gesto urbanos

Quem planeja ou gere? Em princpio, a resposta bvia : o Estado. NI
entanto, no S o Estado que planeja e gere; certos agentes modeladores dr
espao, como o grande capital industrial e imobilirio, elaboram sua:

geoestratgias de forma clara e, no raro, sofisticada. A parcela majoritria d:
sociedade civil, que no pertence a nenhum grupo dirigente, precisa qualificar
se e organizar-se para elaborar suas propostas e estratgias e lutar para p
las em prtica (diretamente ou pressionando o Estado).
O que planejado ou gerido? Planejar e gerir no planejar e geri
apenas ou sobretudo coisas, mas sim planejar e gerir relaes sociais. En
cada local especfico, os agentes sociais que tiverem a iniciativa de elabora
estratgias de ao e interveno visando a um desenvolvimento scio-espacia
autntico precisam comear, assim, estabelecendo respostas para as seguinte:
perguntas: que problemas precisam ser superados? Com quem se pod.
contar para essa empreitada, e sob quais condies?
tculos e as dificuldades previsveis?
Quais so os obs
A primeira pergunta remete necessidade de muita clareza quanto ao:

fins da ao/interveno proposta, clareza essa que s pode advir de un
debate lcido e democrtico. Esse debate um debate essencialmente polui
co, no uma discusso eminentemente tcnica (a qual se d em um momenu
posterior, e que visa seleo dos meios mais eficientes e eficazes para SI
atingir os fins sobre os quais se deliberou); por conseguinte, os pesquisadore:

e conhecedores de tcnicas de planejamento e gesto, sejam eles moradore:
do locaI ou no, no podem pretender estabelecer as prioridades e definir a:
metas e os objetivos em nome da populao. Sob um ngulo dialgico (expres
so que tomada de emprstimo a Paulo Freire 1 5 ), a misso do intelectual
pesquisador/planejador a de chamar a ateno daqueles que, para ele, so
ao mesmo tempo, objeto de conhecimento e sujeitos histricos cuja autonomh
precisa ser respeitada e estimulada, para as contradies entre objetivos, o:
problemas e as margens de manobra que o seu treinamento tcnico-cientficr
15 Paulo Freire, em seu Pedagogia
do oprimido (FREIRE, 1986), defende o ato de educar nc
apenas como fundado no dilogo e infenso a autoritarismos, onde o educador afasta-se daquik
que ele chama de concepo "bancria" da educao (na qual o professor "deposita" contedo:
na cabea de seus alunos, que so assim reduzidos a um papel essencialmente passivo). )
importncia dessa mensagem transcende de muito a esfera da "educao" em sentido restrito
sendo, com efeito, de um ponto de vista Iibertrio, uma sabedoria de valor inestimvel par:
qualquer processo de ao coletiva visando a uma mudana social positiva. De fato, parece qw
o alcance politico-filosfico da obra de Paulo Freire, sintetizado na poderosssima senten
"ningum lberta ningum, ningum se liberta sozinho; os homens se libertam em comunho"
est ainda para ser devidamente apreciado.
o Planejamento
e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva AutonomJsta
87
lhe permitam vislumbrar. Esse treinamento, significando uma proficincia na

coleta, no manuseio e na integrao de um grande volume de dados de natureza dspar e uma capacidade de reflexo combinando diversas escalas temporais e espaciais, entre outros aspectos, de um valor inestimvel. Entretanto,
o papel do intelectual e do cientista social o de esclarecer quanto a determinados assuntos referentes escolha e ao uso otimizado dos meios da mudana social; quanto aos fins, estes dizem respeito a valores e expectativas
que, sob um ngulo radicalmente democrtico, no podem ser definidos por
uma instncia tcnica ou poltica separada do restante da sociedade. Os fins
tm de ser estabelecidos pelos prprios envolvidos, cabendo aos intelectuais, no
mximo, o papel de contribuir para a sua discusso crtica, aconselhando e
alertando para possveis contradies e incompatibilidades entre metas. Um
planejamento crtico, portanto, como pesquisa cientfica aplicada que , deve,
por um lado, manter-se vigilante diante do senso comum, desafiando-o e buscando ''ultrapass-lo'' ao interrogar o no interrogado e duvidar de certezas
no-questionadas; ao mesmo tempo, um planejamento crtico no-arrogante
no pode simplesmente ignorar os "saberes locais" e os "mundos da vida"
(Lebenswelten) dos homens e mulheres concretos, como se as aspiraes
necessidades destes devessem ser definidas por outros que no eles mesmos.
A esse respeito, a pedra angular do pensamento autonomista , precisamente,
a convico de que o usurio de um produto, e no o expert que o concebeu
ou produziu, o melhor e o mais legtimo juiz de suas qualidades. Seguramente,
esse juiz no infalvel, mas seu direito correr 'O risco de falhar em liberdade.
Responder segunda indagao pressupe habilidade para fazer uma
lcida avaliao da constelao de foras. preciso identificar os grupos
sociais e seus interesses latentes ou manifestos, examinando-se as divergncias e convergncias, as compatibilidades e incompatibilidades, as possibilidades
de alianas e o carter menos ou mais estvel (menos ou mais conjuntural) das
alianas.
Finalmente, a terceira pergunta conduz a uma identificao tanto dos
gargalos materiais e institucionais (real disponibilidade de recursos financeiros,
tcnicos e miditico-comunicacionais,
competncias e atribuies legais etc.)
quanto dos grupos dominantes que, previsivelmente, sero focos de resistncia
ativa ou passiva implementao de polticas redistributivistas e ampliao
da democracia. Conflitos no devem ser escamoteados; saudar o dilogo mesmo
entre oponentes, sobre a base de um "agir comunicativo", conforme defendido
por HABERMAS (1981, 1990), no significa buscar, ingenuamente, costurar
consensos artificiais a expensas de uma insuficiente explicitao das contradies existentes, como ocorre com o "planejamento comunicativo/colaborativo"
88
Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp, 67-100, janJjun., 2000
anglo-saxo. Consenso, em um sentido forte, s se pode lograr sobre os alicerces da livre participao de todos os participantes. No se pode esperar o
consentimento dos participantes "a no ser que todos os afetados possam
aceitar livremente as conseqncias e os efeitos colaterais que a observncia
geral de uma norma controvertida deve ter para a satisfao do interesse de
cada indivduo" (HABERMAS, 1990:93). Contradies no se "resolvem"
como se resolve uma equao; contradies se superam, sendo os
enfrentamentos quase sempre inevitveis - o que no o mesmo que dizer que
a violncia quase sempre inevitvel.
3.2. Sugestes para o encaminhamento de
processos de planejamento e gesto
Sobre a parametrizao delineada na Seo 2, ela deve ser empregada
tanto em diagnsticos quanto em propostas de interveno. Alis, as propostas
de interveno. para serem compatveis
precisam ser derivadas dos diagnsticos.
com uma abordagem
cientfica,
Esclarea-se que aquilo que, na

prtica do Urbanismo (o qual constitui to-somente uma modalidade de
planejamento urbano, no devendo ser tomado como equivalente ao planejamento tout court), entende-se por diagnstico ou estudo preparatrio,
ainda que se distinga do apriorismo nu e cru, corporificado por visionrios
arrogantes como Le Corbusier, normalmente no chega a ser um procedimento propriamente cientfico, seja pela falta de rigor metodolgico, seja
pelo vis apriorstico remanescente. Muito longe de querer sugerir que a
cincia seja o nico saber que conta quando o que est em jogo a
otimizao dos meios para o desenvolvimento scio-espacial das cidades, o
fato que as facetas tcnico-funcional e tcnico-esttica (consideraes
sobre a volumetria, sobre os relacionamentos funcional e esttico de um
objeto geogrfico com O seu entorno, e por a vai), trazidas principalmente
pelo arquiteto-urbanista, se devem combinar com os aportes terico-conceituais
e metodolgicos a serem oferecidos diretamente pelos cientistas sociais para
a consecuo desses empreendimentos de vocao inter e transdisciplinar por
excelncia que so o planejamento e a gesto urbanos.
Os diagnsticos tanto podem dizer respeito anlise de processos
gerais (orientada por questes do tipo: quais so as necessidades dos indivduos e grupos de um local "y" no momento "x"? Elas tm sido melhor ou pior
satisfeitas ao longo do perodo de tempo "z"? Quais os fatores que tm contribudo para isso? Qual o contedo da justia social, nesse contexto histrico-geogrfico especfico? Tm ocorrido avanos ou retrocessos no que
conceme garantia de uma maior justia social?) quanto avaliao ex-post
o Planejamento
89
de experincias de planejamento e gesto (orientada por questes do tipo:

os esquemas de planejamento ou gesto utilizados no local "y" ao longo do
perodo de tempo "z" tm contribudo para uma melhor qualidade de vida e
para maior justia social?). Devido ao seu cunho prtico-poltico, as propostas
de interveno, mesmo tendo a sua formulao baseada em diagnsticos que
incorporam a dimenso (inter)subjetiva dos agentes sociais envolvidos, necessitam ter a sua implementao submetida a escrutnio popular, ocasio em que
podero ser calibradas e corrigidas. Em se tratando de diagnsticos e anlises,
o pesquisador, mesmo recusando o objetivismo e o cientificismo, tem o direito
ltima palavra sobre as idias que so, ao fim e ao cabo, de sua responsabilidade; diversamente - e nunca demais insistir sobre isso -, no caso de
propostas de interveno quem detm a ltima palavra so, sob um ngulo
autonomista, os envolvidos, cabendo ao pesquisador o papel de um interlocutor
que prope (e alerta para contradies e riscos embutidos nas propostas feitas
por outros, pesquisadores ou no), mas jamais o de um consultor que impe ou
sugere que se imponha.
Uma abordagem tecnocrtica tpica obedece ao seguinte modelo:
~
DIAGNSTICO (elaborado por "especialistas" pretensamente neutros e

imparciais; freqentemente superficial; no considera verdadeiramente a
percepo e a vivncia dos usurios dos espaos [objetivista]) ~ PROPOSTA DE INTERVENO (elaborada por "especialistas", parcialmente
com base no diagnstico, parcialmente com base em modelos sobre a
"cidade ideal' e, sobretudo, com base em injunes polticas de cima para
baixo; preocupao em atingir metas e objetivos que, se alcanados,
concretizariam a "cidade ideal'; indicaes impositivas e pretensamente
racionais a respeito tanto dos meios quanto dos fins; proposta fortemente
normativa, tendendo a ser impermevel participao popular ou, na melhor
das hipteses, a reduzir esta pseudoparticipao [apaziguamento, consulta e informao])
...................................................................
enfoque preconizado pelo mainstream do "planejamento politizado"

brasileiro, de sua parte, rompe em larga medida com o vis tecnocrtico desse
modelo, mas sem conseguir elimin-lo inteiramente. Isto porque, na prtica, no
se cogita de abraar um projeto alternativo "democracia" representativa (ou,
mais exatamente, oligarquia liberal) e ao capitalismo, mas sim de aumentar o
grau de transparncia e controle popular da primeira e de diminuir o grau de
excluso social inerente ao segundo. Eis os traos essenciais do modelo:
90
Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67-100,janJjun 2000
DIAGNSTICO (elaborado por "pesquisadores/planejadores

engajados";
anlise crtica. porm pouco aberta para com a dimenso [inter]subjetiva,
via de regra negligenciando a percepo e a vivncia dos usurios dos
espaos [vis objetivista]) -+ PROPOSTA DE INTERVENO (elaborada
por "pesquisadores/planejadores
engajados", parcialmente com base no
diagnstico, parcialmente com base em injunes polticas de cima para
baixo; preocupao em definir instrumentos que permitam minimizar ou
eliminar os problemas sociais e espaciais detectados na cidade rest;
indicaes dos "pesquisadores/planejadores
engajados" podem dizer respeito tanto aos meios quanto aos fins; proposta permevel participao
popular, mas tendendo a limitar seus objetivos a uma incorporao pelo
Estado de alguns mecanismos de democracia direta e uma atenuao das
injustias sociais no mbito da sociedade capitalista)
...................................................................
J o enfoque autonomista concilia um esprito pragmtico, capaz de
valorizar os pequenos desafios situados no interior da ordem heternoma e as
pequenas conquistas realizadas no interior da mesma ordem, com um horizonte
poltico-filosfico que no se satisfaz com uma mera "minimizao do horror",
Na prtica. o modelo autonomista. sintetizado abaixo, aproveita o que h de
mais arrojado em algumas experincias j em andamento, notadamente oramentos participativos (cujos plenos potencial e alcance no raro escapam ao
mainstream do "planejamento politizado"), recontextualizando, com o auxlio de
alicerces metatericos ambiciosos, os elementos resgatados:
DIAGNSTICO (elaborado por "pesquisadoreslplanejadores engajados", que

confrontam sua leitura da realidade "objetiva" com as intersubjetividades.
ao incorporarem a anlise dos Lebenswelten dos diversos grupos sociais,
de sua percepo e de sua vivncia espaciais) -+ PROPOSTA DE INTERVENO ("pesquisadores/planejadores engajados" fazem recomendaes
a propsito do que poderia ou deveria ser feito, tomando por base o
diagnstico; preocupao em definir instrumentos que permitam minimizar
ou eliminar os problemas sociais e espaciais detectados na cidade real
[no sendo essa "realidade", contudo, definida de maneira objetivista, mas
incorporando as percepes dos usurios]; sugestes restringem-se, via
de regra, aos meios, conquanto possam, eventualmente, chamar a ateno para incompatibilidades entre diferentes fins, conforme identificados a
partir de trabalho de campo [diagnstico] ou manifestados pela populao
no mbito de processos polticos participativos) -+ EXAME, DEBATE
PBLICO E DELIBERAO POR PARTE DA COLETIVIDADE (a coleti-
91
vidade [sociedade civil, no caso de uma sociedade heternoma; no caso

de uma sociedade basicamente autnoma, onde no haja um aparelho de
Estado separado da sociedade, a coletividade simplesmente] detm a
palavra final sobre os fins e os meios do planejamento e da gesto) -+
RETROALlMENTAO
DO DIAGNSTICO E DA PROPOSTA DE INTERVENO (resultados do exame, do debate e da deliberao pelos
cidados devem retroalimentar o diagnstico e a elaborao da proposta
de interveno; pesquisas de avaliao podem ser usadas como coadjuvantes)
Um documento orientador de uma estratgia de desenvolvimento urbano,

no que conceme ao planejamento, deve conter, pelo menos, as seguintes partes:
1) introduo (comentando a relevncia do esforo de regulao. os princpios
bsicos perseguidos e expondo as diretrizes, isto , as metas e seu desdobramento e detalhamento sob a forma de objetivos); 2) base institucional (expondo o funcionamento do sistema de planejamento e/ou gesto, com destaque
para as normas para a constituio de fundos e operao do Conselho de
Desenvolvimento Urbano); 3) instrumentao (instrumentos de planejamento,
incluindo zoneamentos).
Instrumentos clssicos, como os parmetros urbansticos (afastamentos,
taxa de ocupao etc.), devero ser combinados com os chamados (amide
impropriamente) "novos instrumentos". Quanto a estes ltimos, dever ser
dada ntida prioridade a certos tributos de grande potencial extrafiscal, especialmente o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), desde que instaurada a sua progressividade no tempo, cuja vocao a de colaborar para
coibir a especulao imobiliria, e a contribuio de melhoria, cuja rationale
capturar para os cofres municipais a valorizao imobiliria decorrente de
obras pblicas no voltadas para a satisfao de necessidades materiais bsicas, notadamente em bairros privilegiados (portanto, entender como fato gerador do instrumento a valorizao decorrente de obras essenciais como a pavimentao, a iluminao ou a construo de rede de esgotamento pluvial em
logradouros pblicos, como ocorreu em diversas ocasies, na legislao e na
prtica administrativa, constitui uma distoro socialmente injusta, que tem de
ser rechaada). J outros instrumentos merecem reservas e cuidados no tocante sua aplicao, o que no quer dizer que no sejam interessantes: o caso
da concesso onerosa do direito de construir, ou "solo criado", que pode
servir para se perseguirem mltiplos objetivos, mas cujas trs funes precpuas
(rebaixamento dos preos da terra, aumento de arrecadao e controle do
adensamento, com vistas a evitar-se a saturao da infra-estrutura) no esto
isentas de atritos entre si, logo, no podendo ser maximizadas simultaneamente.
92
Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67100, jan.ljun., 2000
No que diz respeito aos zoneamentos, especificamente, h que se repudiar o tipo convencional de zoneamento funcionalista, adotando-se, em lugar
disso, um zoneamento alternativo, onde sejam identificados diversos tipos de
espaos em relao aos quais a interveno estatal seja prioritria para fins de
dotao de infra-estrutura tcnica e social bsica (favelas, loteamentos irregulares e cortios), regularizao fundiria (favelas), coibio da especulao
imobiliria (vazios urbanos) e preservao ambiental, O esprito desse
zoneamento foi didaticamente exposto por RIBEIRO e CARDOSO (1990),
alcanando uma forma diretamente operacionalizvel no projeto de lei do Plano
Diretor de So Paulo (cf. DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO
PAULO, 1991), lamentavelmente no aprovado, o qual combina esse tipo de
zoneamento com um zoneamento de densidades, sem esquecer de dois importantes cuidados de ordem funcional: a localizao de indstrias e a proteo
das atividades primrias produtoras de almentos, por meio do estabelecimento
de um coeficiente de aproveitamento baixo (0,1) para os lotes e glebas da zona
rural do municpio. O caminho a indicado vlido, independentemente das
limitaes de sua base poltico-filosfica, devendo ser enriquecido - lanandose mo de incentivos agricultura periurbana suplementares s restries
edificao na zona rural e mediante uma hierarquizao de cada subtipo de
zona de especial interesse social conforme o grau de carncia infra-estrutural
da rea.
No caso da regulamentao de oramentos participativos (que so, acima
de tudo, mecanismos de gesto), o formato ser mais simples que o de um
documento-guia de planejamento, bastando duas partes, a introduo e a base
institucional. Na introduo comentar-se-o a relevncia da co-gesto Estado/sociedade civil na elaborao do oramento, os princpios bsicos perseguidos e as metas gerais. Na parte sobre a base institucional expor-se- como o
sistema e o processo oramentrios so ajustados participao direta da
populao - regras de extrao de delegados, unidades territoriais de referncia etc. -, apresentar-se- o calendrio e dispor-se- sobre a integrao entre
planejamento e oramento.
O planejamento, que, por definio, remete ao futuro, deve, no menos
que a gesto, a qual tem a ver com a administrao dos recursos disponveis
no presente (conquanto a gesto sempre tenha de incluir uma dimenso de
planejamento, como ocorre com o oramento), ser tratado como um processo
continuo. Deve-se diferenciar entre objetivos de longo prazo, atinentes ao
enfrentamento de problemas estruturais, e de mdio e curto prazos, de sabor
mais conjuntural. Por sua natureza, documentos-guia de planejamento (planos
de desenvolvimento urbano) contero metas e objetivos de longo prazo, os
quais devem, no entanto, ser periodicamente atualizados (a cada cinco anos,
93
pelo menos) em consonncia com a evoluo dos fatos. Objetivos de mdio e

curto prazos orientaro a elaborao de intervenes especficas, respeitados
os princpios gerais e observados as metas e objetivos de longo prazo.
A definio, a atualizao, a integrao e a compatibilizao de objetivos
e propostas pertencem, ao lado do monitoramento da implementao das estratgias e polticas, ao conjunto das misses sob responsabilidade do Conselho
de Desenvolvimento Urbano. A este Conselho, a ser previsto em lei (Lei
Orgnica Municipal, Plano Diretor) e composto por representantes do Estado
e da sociedade civil, cabe dar a ltima palavra acerca das questes mais
importantes referentes regulamentao do uso do solo, aplicao de instrumentos de planejamento etc. O Conselho de Desenvolvimento Urbano, portanto, ter carter deliberativo, e no meramente consultivo, e esforos de articulao de suas atividades com aquelas do Conselho do Oramento
Participativo - seu equivalente no que tange elaborao do oramento devero ser envidados tanto pelo Executivo municipal quanto pela sociedade
civil. Na verdade, o ideal seria que houvesse um conselho nico a cuidar do
planejamento e da gesto, para que fossem evitadas tanto a duplicao de
esforos quanto a disputa de competncias.
A existncia
de um Conselho
de Desenvolvimento
Urbano
institucionalizado e com legitimidade uma garantia de que os documentos-guia
de planejamento no sero peas demasiado rgidas, isto , estorvos mais que
uma ajuda, uma vez que eles sero apenas cristalizaes provisrias no contexto de um processo contnuo de debate, (auto)crtica, atualizao e reviso.
Por outro lado, flexibilidade, aqui, no significar abrir as portas ao casusmo
(como mudanas de zoneamentos por decreto, abusos com instrumentos do
tipo "operaes interligadas" etc.), justamente porque a transparncia e a
accountability funcionaro corno inibidores de distores e corrupo. Uma
instncia deliberativa desse tipo configura urna co-gesto entre Estado e sociedade civil, representando, se no urna ruptura decisiva para com a ordem
social heternoma - a qual reclama uma genuna autogesto da coletividade,
incompatvel com uma sociedade capitalista -, pelo menos algo que vai bem
alm da mera pseudo-participao.
Um tpico adicional da maior relevncia aquele atinente convenincia de no se perder de vista que, como acontece especialmente nos ncleos
metropolitanos, muitos dos equipamentos do municpio servem igualmente a
uma populao que mora em municpios limtrofes. Acresce que, dada a forte
interdependncia existente em reas metropolitanas, muitos dos servios so de
interesse comum a mais de uma municipalidade e poderiam ser melhor prestados, com ganhos de economia de escala e evitando-se o desperdcio decorrente da duplicao de esforos, com urna integrao institucional a um s6
94
Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67100, janJjun., 2000
tempo democrtica e eficaz (logo, diferente do modelo tecno-burocrtico de

gesto das regies metropolitanas imposto no Brasil dos anos 70). Assim como
se tem geralmente percebido que a liberdade da populao de um bairro ou
setor geogrfico para decidir sobre a alocao de verba advinda com o oramento participativo deve ser enquadrada por critrios de justia, eqidade e
bom senso que assegurem que as conquistas de uma parte da cidade no
prejudicaro as demais reas (o que inevitavelmente ocorreria se fossem
desconsideradas diferenas de tamanho demogrfico ou centralidade entre os
bairros ou se fossem negligenciadas obras estruturantes, de interesse para toda
a cidade), assim tambm a escala local ampliada, supramunicipal, necessita ser
levada em conta. A maior autonomia conquistada pela populao de um dado
municpio no deve traduzir-se em decises egostas que venham a ferir os
direitos daqueles que no residem no municpio mas dependem dos equipamentos nele existentes para a satisfao de algumas de suas necessidades. O
problema do "corporativismo territorial" j havia sido levantado em SOUZA
(1997a), no mesmo trabalho no qual o princpio de autonomia foi subdividido em
dois componentes: autonomia interna (isto , ausncia de opresso em um
determinado territrio controlado por uma dada coletividade) e externa (referente ao direito de cada coletividade autodeterminao, sem que constrangimentos originrios do exterior a ameacem)." A exigncia de respeito
dimenso externa do princpio de autonomia depreende que as intervenes
sejam concebidas e as decises sejam tomadas aps uma avaliao ponderada
de seus impactos em diferentes escalas. No caso em tela, mecanismos de
cooperao, regras de consultao e canais de dilogo intermunicipal devero
ser institudos, a fim de se afastar o perigo de que um acrscimo de autonomia
internamente a um municpio degenere em "corporativismo territorial".
J se disse que o papel dos pesquisadores e intelectuais envolvidos com
planejamento h de ser relativamente modesto, por ser de assessoria para a
tomada de decises (especialmente quanto aos meios, ou seja, quanto aos
16 Castoriadis j aludira a uma "face interna" e a uma "face externa" da autonomia, porm
reportando- se a outra escala. O interno, em seu texto, o interno ao prprio indivduo, tendo
a ver com a relao entre a instncia reflexiva e as demais instncias psquicas, bem como com
a capacidade de autoconhecimento a partir do confronto reflexivo entre presente e passado na
trajetria biogrfica individual. Quanto face externa, ela diria respeito relao do indivduo
com os demais indivduos (CASTORIADIS, 1990b:1313). Ora, nada impede que os dois
sentidos do par interno/externo sejam utilizados, desde que se atente para o fato de que so
atinentes a duas escalas distintas: em um caso, o que est em questo o interno ou externo
relativamente ao indivduo, estando em jogo, pois, diretamente, a autonomia individuai; no outro
caso, interno e externo referem-se ao grupo ou sociedade, sendo, por conseguinte, uma discusso sobre a autonomia coletiva.
o Planejamento
9S
aspectos tcnicos strictu sensu) e no de proposio fechada, em nome de

uma "verdade cientfica" e de uma "racionalidade" das quais eles seriam os
depositrios, das decises a serem tomadas pelos detentores do poder. Devese, adicionalmente, salientar que, na medida em que o "mtodo" (no sentido
amplo da palavra grega mthodos: caminho para se chegar a um fim) no
independente do objeto, pesquisadores e tcnicos que no tenham uma relao
forte e intensa com o espao de referncia para um planejamento ou uma
gesto devem abdicar, via de regra, de aconselhamento direto. Os tcnicos e
intelectuais locais, sejam membros dos conselhos populares ou no, tm uma
responsabilidade muito maior quanto ao destino do espao no qual residem e
trabalham - o qual , para eles, um espao vivido, um lugar com o qual se
acham organicamente comprometidos. Os pesquisadores "de fora" devem procurar se restringir a uma colaborao mais indireta, sobretudo contribuindo
para o aprimoramento e a requalificao dos quadros locais, em vez de atuar
como consultores que elaboram planos acabados e como que sados de urna
linha de montagem.
Cabe ainda registrar, a propsito dos instrumentos de planejamento ou
gesto, que de pouco ou nada adianta delinear e aprovar "novos" instrumentos,
como o IPTU progressivo, a concesso onerosa do direito de construir, a
contribuio de melhoria e outros mais, se no se cuidar de enfrentar dificuldades bsicas eventualmente presentes, como plantas de valores e cadastros
de imveis desatualizados e repletos de erros. A aplicao da maioria dos
instrumentos, sejam eles novos ou no, depende de dados confiveis, atualizados
e facilmente disponveis a respeito da realidade fundiria do municpio.
Por fim, ainda no que concerne informao, um cuidado indispensvel
refere-se sua disseminao. Socializar o conhecimento sobre os problemas
e as possveis solues essencial tanto para incentivar mais pessoas a se
integrarem a debates e processos decisrios, quanto para prestar contas aos
atores sociais j envolvidos (mas que no sejam membros de conselhos) sobre
os trmites legais, as modificaes e a implementao de propostas. O estmulo
mobilizao e participao da populao, estmulo esse que deve ser urna
iniciativa compartilhada entre as organizaes da prpria sociedade civil e o
aparelho de Estado, deve caminhar pari passu com a disponibilizao de dados
e informaes sobre a realidade local (fruto de diagnsticos e levantamentos)
e os prprios mecanismos e propostas de planejamento e gesto, medida que
forem sendo examinados, debatidos e, eventualmente, aprovados. A essncia
de todas as estratgias e de todos os planos dever estar disponvel sob uma
forma acessvel a uma populao letrada porm de escolaridade baixa ou
elementar, para alm da forma mais tcnica como for aprovada enquanto lei
ou documento de referncia para aes do Executivo e de organizaes da
96
sociedade civil. As verses simplificadas dos planos e das propostas, em consonncia com o requisito de transparncia que condio sine qua non para
decises com conhecimento de causa e o exerccio da autonomia, no podero
sonegar informaes-chave, seja quanto aos fins, seja quanto aos meios.
Concluso
Ao contrrio do que querem fazer crer alguns observadores da cena
contempornea obcecados pela "globalizao" e pela mudana no modo de
regulao do capitalismo, a margem de manobra para movimentos de resistncia e conquista de direitos existente nas escalas nacional e local no desapareceu, a despeito de suas mutaes e de seu encolhimento. Mesmo a escala
local no tomou-se irrelevante, quer seja econmica ou politicamente, em que
pese a fora do grande capital, mais dotado de mobilidade e poder deformador
e corruptor do que nunca. A escala local continua sendo, potencialmente, uma
escala privilegiada para experimentos poltico-pedaggicos, para a formao de
uma conscincia de direitos e para a prtica da participao poltica. Alm do
mais, o "conformismo
generalizado",
irretocavelmente
apresentado por
CASTORIADIS (1990a) como um trao lamentvel das sociedades ocidentais
na segunda metade do sculo XX, no absoluto ou irreversvel.-queiram
alguns exemplos extraveis da experincia brasileira recente, como t<> oramento participativo de Porto Alegte, servir de ilustrao r
possvel e urgente construir uma alternativa estratgica que seja, a um
s tempo, pragmtica e ambiciosa. Uma alternativa capaz de valorizar a margem de manobra para avanos existente mesmo no interior de uma sociedade
heternoma sem sacrificar os objetivos de longo ou longussimo prazo e a viso
dos obstculos mais estruturais e duradouros. Sobre os alicerces dessa alternativa pode-se contribuir para construir uma esfera privada/pblica dotada de
vitalidade, a qual, em uma democracia genuna, far a ponte entre as esferas
privada e pblica.
Purgar o planejamento alternativo inspirado no iderio da Reforma Urbana de seus resduos tecnocrticos, ao mesmo tempo oferecendo-lhe um
horizonte poltico-filosfico mais ambicioso, algo verdadeiramente imprescindvel, caso se queira superar o falso dilema que apresenta como nicas sadas
aparentes, de um lado, um planejamento e uma gesto de ndole mercadfila
e cunho empresarialista, que s fazem agravar as contradies e as tenses
sociais, e, de outro, um planejamento social-reformista com pouco ferro crtico, incapaz de contrapor-se eficazmente onda empresarialista, sendo os
seus adeptos, por isso, presas fceis de sentimentos derrotistas e de impotncia
o Planejamento
e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva AutonomJsta
(os quais so, muitas vezes, a ante-sala de uma guinada pseudorealista

conservadorismo e o cretinismo polticos).
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o PLANEJAMENTO

E A GESTO DAS CIDADES

The planning and management of cities from an autonomist perspective

Introduo: iluses e desafios a prop6sito

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, na 8, pp. 67-100, janJjun., 2000

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n" 8, pp. 67-100,janJjuD.,

Em meio a essas tendncias, o "desenvolvimento urbano sustentvel"

Em meio a essas tendncias, o "desenvolvimento urbano sustentvel"

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

na - habitao, local de trabalho, fazer compras e recreao - em bairros de

"devotado expanso de oportunidades

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

denado vrios analistas desorientao ou mesmo a uma postura derrotista,

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67-100,janJjuD., 2000

1. Autonomia e perspectiva autonomista

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

pao do pblico, O dficit de accountability democrtica gigantesco, a

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67100, janJjuD., 2000

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

Uma sociedade autnoma, enfim, uma sociedade que se "auto-institui"

efetivamente til para fins concretos no mbito da pesquisa emprica, bem

2. Parametrizando o desenvolvimento urbano

o Planejamento e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

2.1. Constructos, princpios e parmetros

A autonomia (levando em conta, conjuntamente, a autonomia individual

De um ponto de vista operacional, prope-se que a autonomia seja

prios indivduos, no sejam incompatveis com um modelo social heternomo,

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

de parmetros subordinados particulares associados qualidade de vida so

esquemas de participao popular no planejamento e na gesto urbanos,

Revista Territrio. Rio de Janeiro. ano V. n 8, pp. 67100. JanJjun . 2000

sobre a questo do "discurso competente", (CHAU1. 1982).

o Planejamento e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

gregao" no se presta a uma mensurao em sentido estrito, com base em

dade para participao cidad direta em processos decisrios relevantes

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

3. Quem planeja (ou gere) o qu e como?

Revista Territrio. Rio de Janeiro. ano V. n 8. pp. 67-100. JanJjun., 200l

3.1. O contexto poltico do planejamento e da gesto urbanos

espao, como o grande capital industrial e imobilirio, elaboram sua:

A primeira pergunta remete necessidade de muita clareza quanto ao:

atingir os fins sobre os quais se deliberou); por conseguinte, os pesquisadore:

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva AutonomJsta

lhe permitam vislumbrar. Esse treinamento, significando uma proficincia na

com uma abordagem

Esclarea-se que aquilo que, na

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

de experincias de planejamento e gesto (orientada por questes do tipo:

DIAGNSTICO (elaborado por "especialistas" pretensamente neutros e

enfoque preconizado pelo mainstream do "planejamento politizado"

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67-100,janJjun 2000

DIAGNSTICO (elaborado por "pesquisadores/planejadores

DIAGNSTICO (elaborado por "pesquisadoreslplanejadores engajados", que

o Planejamento e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

vidade [sociedade civil, no caso de uma sociedade heternoma; no caso

Um documento orientador de uma estratgia de desenvolvimento urbano,

o Planejamento e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

pelo menos) em consonncia com a evoluo dos fatos. Objetivos de mdio e

Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano V, n 8, pp. 67100, janJjun., 2000

tempo democrtica e eficaz (logo, diferente do modelo tecno-burocrtico de

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva Autonomista

aspectos tcnicos strictu sensu) e no de proposio fechada, em nome de

e a Gesto das Cidades em uma Perspectiva AutonomJsta