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Revista Convergncia Crtica

ISSN 2238 9288

AS POLTICAS ATUAIS DE HABITAO E A PARTICIPAO


DOS MOVIMENTOS SOCIAIS: LIMITES E PERSPECTIVAS NOS
PROGRAMAS NACIONAIS DE INCENTIVO AUTOGESTO1

Cleiton Ferreira da Silva


Mestre em Geografia (PPGG-UFPB)
Membro do Grupo Movimentos Sociais e Espao Urbano (MSEU-UFPE)
Professor da Rede Estadual de Educao de Pernambuco

Resumo
Este artigo aborda as principais mudanas ocorridas, nos ltimos anos, nas polticas
publicas de habitao nacional, resultante de um processo permanente e sistemtico
das aes dos movimentos sociais urbanos no pas, na busca de canais participativos,
marcos jurdico e institucional, como o Estatuto da Cidade, por exemplo. Ao mesmo
tempo, questionam-se o direcionamento de grande parte do oramento pblico e
incentivo fiscal para os programas de cunho mercadolgico na atualidade, em
detrimento aos de incentivo autogesto, que so caracterizados pela administrao
direta de entidades e famlias envolvidas no processo construtivo de moradias. Logo,
estes elementos colocam limites e impedem a plena atuao das entidades na produo
social do habitat.
Palavras-chave: Poltica Pblica, Habitao, Movimentos Sociais, Reforma Urbana.

Abstract
1

O presente texto parte da pesquisa de concluso do curso de Mestrado em Geografia (UFPB),

intitulado: O Movimento de Lutas nos Bairros, Vilas e Favelas e a atualidade da poltica nacional de
incentivo autogesto: anlise de uma experincia no bairro da Iputinga, Recife-Pe, sob orientao do
Prof. Dr. Carlos Augusto de Amorim Cardoso.

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This article discusses the major changes in recent years, public housing policies in the
country, resulting from a permanent and systematic actions of urban social movements
in the country in search of participatory channels, legal and institutional frameworks,
as the Estatuto da Cidade, for example. At the same time, one may question the
direction of much of the public budget and tax incentive programs marketing slant in
the news, rather than the incentive to self-management, which are characterized by the
direct administration of entities and families involved in the constructive process of
dwellings. Therefore, these factors place limits and prevent the full performance of the
entities in the social production of habitat.
Keywords: Public Policy, Housing, Social Movements, Urban Reform.

Introduo

Ao longo dos anos, os movimentos sociais pela habitao e pela reforma


urbana no Brasil, especialmente no perodo de redemocratizao do pas,
desempenharam um papel fundamental na busca de solues para as principais
contradies que assolavam o espao urbano: o grande dficit habitacional nas grandes
cidades, a precariedade e o crescimento das moradias subnormais, as injustias e
contradies sociais e, a falta de uma poltica que atendesse efetivamente as famlias
que mais necessitavam (entre os patamares de 0 a 3 salrios mnimos), foram alvo de
permanentes crticas ao final da dcada de 1980 e incio de 1990.

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Foi a partir exatamente do crescimento de todos estes mecanismos de


reivindicao em torno da habitao e da Reforma Urbana no Brasil que foi
desencadeada uma discusso mais emblemtica em torno das polticas pblicas de
habitao popular. Foi nesta conjuntura de mobilizao que surgiu, em torno da
assemblia constituinte na dcada de 1980, o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana, sendo resultado do acmulo de foras em torno da necessidade de
democratizao dos espaos urbanos e da luta contra a precariedade e a falta de
moradias em nvel nacional.
O aprofundamento de canais de reivindicao, como passeatas, ocupaes e
caravanas promoveram dois marcos legais importantes, um deles foi a elaborao da
proposta de emenda popular Constituio Federal acerca da poltica urbana, sendo o
Movimento Nacional pela Reforma Urbana o principal responsvel por esta iniciativa.
Anos mais tarde, as mobilizaes motivaram tambm, a aprovao pelo Congresso
Nacional do Estatuto da Cidade, 11 anos aps sua tramitao, atravs da Lei Federal
10.257/01. Em 2003, foi criado ainda, o Ministrio das Cidades.
A gestao destes marcos foi essencial para a elaborao de polticas mais
democrticas no que concerne habitao popular e do Programa de Habitao de
Interesse Social, bem como do Fundo Nacional de Habitao Social, resultado de uma
ampla mobilizao nacional. Por outro lado, as polticas de maior incremento
oramentrio na atualidade, continuam sendo direcionadas para a iniciativa privada,
salvaguardando o interesse das empreiteiras. O Programa Minha Casa, Minha Vida
um exemplo concreto desta opo.
Desta forma, este texto problematiza as principais aes dos movimentos
sociais em torno das polticas de habitao no pas ao longo dos anos, a repercusso
destas aes no plano constitucional e legislativo e, as principais permanncias que,
impedem o atendimento efetivo das polticas que incentivam a autogesto, como
principio de apoderamento e protagonismo dos movimentos e entidades que lutam
pela habitao e pela reforma urbana.

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Para isto, este texto refaz historicamente os momentos mais emblemticos da


luta histrica recentes no pas, ao mesmo tempo em que questiona: o alto grau de
direcionamento do oramento nacional para iniciativa privada em detrimento s
experincias de carter mais popular, como as polticas de incentivo autogesto.
Assim, coloca-se em evidncia ainda, a necessidade de uma permanente mobilizao
dos movimentos pela reforma urbana, na busca de polticas que atendam o interesse da
coletividade, contrariando os interesses hegemnicos da iniciativa privada.

1. Os movimentos pela habitao e pela reforma urbana no Brasil e a construo de


um novo contexto institucional

A ao dos movimentos pela habitao no Brasil representa o carter excludente que


foi imposto, ao longo dos anos, populao mais pobre e deficitria das condies
bsicas de habitabilidade. As mobilizaes em torno da retirada dos mocambos em
Recife, no Governo de Agamenon Magalhes (1937-1945), os movimentos de
resistncia pela permanncia nas favelas e pela conquista dos direitos no Rio de
Janeiro desde a dcada de 1940, e, mesmo, a consolidao das associaes de
moradores em vrios bairros das cidades brasileiras, so alguns exemplos, dos
mecanismos de mobilizao em torno da moradia.
Apesar de j ganharem visibilidade neste perodo, os movimentos apareceram com
fora e com um acmulo poltico e reivindicativo em meados dos anos 70 e incio dos
anos 80. A explicao pode estar relacionada ao fato do pas viver sob um perodo
ditatorial, entre 1964 e 1985 que de forma contundente perseguiu e inviabilizou
mobilizaes mais intensas e que pudessem colocar em questionamento, o padro
poltico existente no Brasil naquela poca.
Entretanto, o processo inflacionrio que passava a economia do pas, as condies de
trabalho nas fbricas nos grandes centros urbanos e a falta de moradia, contribuiu
sistematicamente para o ressurgimento dos movimentos sociais no pas, mesmo com o
governo ditatorial ainda instalado. O fato que as mobilizaes colocavam em
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questionamento o governo militar e a falta de liberdade que existia. As reivindicaes


operrio-sindicais e do acesso terra, aos bens de consumo coletivos e moradia,
ganharam grande visibilidade e promoveram um impacto no poder pblico no que se
refere excluso socioespacial (SANTOS, 2008). Os pontos que convergiam as lutas
dos movimentos eram: as condies dos transportes pblicos, a infra-estrutura precria
e as condies da sade pblica.
O quadro poltico-econmico na qual estava inserido o pas influenciou diretamente na
questo

habitacional,

ou

seja,

cresceram

substancialmente

as

favelas,

as

autoconstrues e os loteamentos distantes dos grandes centros urbanos. Os


loteamentos so um exemplo claro da poltica de beneficiamento do capital imobilirio
e da ausncia do estado no disciplinamento do solo urbano (KOWARICK, 1993).
Atrelado a isso, a ao do governo veio a regimentar o crescimento do poder do capital
imobilirio, como analisa Kowarick em seu estudo na Grande So Paulo:

Desta forma a ao governamental restringiu-se, tanto agora como no passado, a seguir ncleos de
ocupao criados pelo setor privado, e os investimentos pblicos vieram colocar-se a servio da
dinmica de valorizao-especulao do sistema imobilirio-construtor (KOWARICK, 1993, p. 35).

Diante deste contexto, crescem substancialmente os movimentos especficos nas reas


urbanas, como os de favelas, as ocupaes coletivas de terras urbanas, a partir dos
mutires, o movimento dos sem-teto e o dos moradores de cortios (SANTOS, 2008).
A autora Regina Bega dos Santos (2008) elenca os principais movimentos em torno da
moradia que ganharam visibilidade ao longo dos anos. O primeiro seria os
movimentos de favelas, que se manifestam a partir da possibilidade dos mesmos serem
removidos, ou ento, na busca de infraestrutura adequada para o local: gua, esgoto,
saneamento, etc. Alm do direito das terras pblicas, sem o pagamento de taxas.
De acordo com a autora, a Igreja Catlica desempenhou um papel importante na
defesa dos movimentos populares pela moradia. Em 1967, foi criada no Rio de Janeiro
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uma Pastoral de Favelas, depois do I Congresso dos Moradores em Favelas do Rio de


Janeiro. Em 1975 foi criado o Movimento de defesa dos Moradores em Favelas
(MDF) no intuito de lutar pela posse da terra e infra-estrutura, tudo sendo organizado
de forma descentralizada, vinculadas Igreja.
A segunda categoria de mobilizao em torno de moradias refere-se aos mutires, ou
seja, os movimentos de ocupao coletiva que lutam no s pela permanncia na rea
ocupada, mas a possibilidade de desenvolver a construo das casas. Os movimentos
atraem moradores de cortios, favelas e pequenas habitaes alugadas para juntos
conseguirem um lote urbano.
Apesar de esta modalidade ser considerada pelos movimentos como desarticuladora,
uma vez que h uma presso por parte das empreiteiras para conseguirem o contrato
de construo das casas junto aos rgos pblicos, a autora, a partir dos trabalhos de
Rodrigues2 reconhece o carter solidrio ou de ajuda mtua nesta modalidade, uma
vez que h a discusso entre os participantes do processo de construo e execuo das
obras, resultando em um trabalho conjunto na luta pelo direito moradia.
Este tipo de caracterstica, de acordo com Santos (2008), permite que os movimentos
adquiram conhecimento sobre os aspectos jurdicos que regem a propriedade da terra,
saibam pensar a cidade e saibam se organizar, criando assim, laos de identidade e
consequentemente cidadania.
A terceira categoria de mobilizao em torno da moradia refere-se ao movimento dos
sem-teto e dos moradores de cortios, para a autora, a expectativa quanto aquisio
ou obteno da casa prpria um dos pontos nevrlgicos de todos esses
movimentos, o resultado a ocupao de casas e prdios abandonados pelos
movimentos e a luta pela efetivao da reforma urbana no Brasil.
Estes movimentos ainda impressionam pela capacidade de organizao a nvel
nacional, como a Unio Nacional de Movimentos de Moradias (UNMM) e o
Movimento de Luta por Moradia (MNLN), ambos integrantes da Central de
2

Trata-se da Tese de doutoramento da autora Arlete M. Rodrigues, intitulada Na procura do lugar, o


encontro da identidade. Defendida em 1990 na FFLCH/USP.

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Movimentos Populares (CMP), entidade mais abrangente que envolve organizaes


no s na rea de habitao, mas de outros segmentos como gnero, transporte e raa
(CYMBALISTA e MOREIRA, 2006).
Outro movimento que direciona suas mobilizaes em torno dos fruns para mudanas
nas polticas pblicas a partir da dcada de 1990 a Confederao Nacional de
Associaes de Moradores (CONAM). Defendendo, o direito cidade e a luta pela
moradia digna, a CONAM participa desde os movimentos pelo direito ao transporte,
do Frum Nacional de Reforma Urbana, at a composio dos Conselhos Nacionais de
Sade e das Cidades (BOCHICHIO, 2008).
Destaca-se ainda, a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), criada em 1989,
que ganhou expresso a partir do processo de coletas de assinaturas em torno do
projeto de iniciativa popular que criou o Conselho, o Fundo e o Sistema Nacional de
Moradia Popular no Brasil. Est presente em 19 estados no pas e atua em reas de
favelas, cortios, mutires, loteamentos e ocupaes (BOCHICHIO, 2008).
Todos estes mecanismos de reivindicao em torno da habitao e da Reforma Urbana
no Brasil desencadearam uma discusso mais emblemtica em torno das polticas
pblicas de habitao. Surgido em torno da assemblia constituinte na dcada de 1980,
o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, foi resultado do acmulo de foras em
torno da necessidade de democratizao dos espaos urbanos e da luta contra a
precariedade e a falta de moradias. Criada por setores progressistas da igreja Catlica
congregava intelectuais, especialistas e lideranas dos movimentos sociais urbanos.
Atrelado a isso, cresceram sistematicamente os encontros em torno da necessidade de
Reforma Urbana, um desses encontros destaca-se a realizao do 1 Encontro
Nacional em defesa da Moradia em 1987, colocando a Reforma Urbana, atravs de um
documento elaborado na ocasio, como expresso da poltica urbana no pas, dando
destaque necessidade de legislao do uso do solo, taxao sistemtica dos vazios
urbanos e legalizao dos loteamentos clandestinos (SILVA, 2003).
Em seguida, vrios documentos so elaborados pelas mais variadas entidades
que destacam a necessidade da Reforma Urbana no pas, entre as entidades tm
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destaque a CONAM, o Conselho Coordenador das Associaes de Favelas de So


Paulo (CORAFASP), pelo Conselho Coordenador das Sociedades Amigos de Bairros
(CONSABs) e pelo Conselho Municipal das Associaes de Moradores de So Paulo
(CONSABs) (SILVA, 2003).
A construo de uma nova Constituinte no Brasil em 1988 deu uma
visibilidade fundamental para os movimentos pela reforma urbana, tanto que a
insero do captulo da poltica urbana a partir da emenda da reforma urbana um
exemplo claro do papel que os movimentos exerceram na construo do processo
democrtico brasileiro e no debate em torno do espao urbano. Aps a promulgao da
nova constituinte, o MNRU elaborou uma carta de princpios e distribuiu em todo
pas, entretanto, os avanos em torno da RU ficou fragmentado a partir das aes
isoladas em algumas cidades, como Recife e Natal, por exemplo (SILVA, 2003).
Mudado sua denominao de MNRU para Frum Nacional de Reforma
Urbana, lanado na Rio 92, o tratado sobre cidades, vilas e povoados, pela Federao
de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), nos anos posteriores, a
atuao do Frum se deu tanto no encontro do Habitat II, na cidade de Estambul, em
1996, como no acompanhamento da aprovao do Estatuto da Cidade, que iria se
consolidar em 2001.
Paralelamente a estas aes, cresceram substancialmente os movimentos semteto que, engrossariam a mobilizao em torno, no s da consolidao da
Constituinte, mas tambm da aprovao do Estatuto da Cidade. O resultado uma
participao mais efetiva dos prprios movimentos em torno das polticas pblicas de
habitao, a consolidao, ainda, de bandeiras histricas como a aprovao da funo
social de propriedade e a regularizao de reas ocupadas por famlias de baixa renda,
bem como da posterior materializao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SINHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
destinando um fundo especfico para habitao social, alm de centralizar as aes e
projetos dos programas de interesse social.

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Estes fatores desencadearam mudanas essenciais no direcionamento das


polticas implantadas no pas e da abertura de canais de participao popular nos
conselhos gestores e nas polticas pblicas. Naturalmente, estes elementos foram fruto
de processos reivindicatrios elaborados ao longo dos anos, que se no vislumbrou a
to almejada Reforma Urbana, pelo menos colocou em discusso o grau de
precariedade que ainda vive boa parte da populao brasileira nas reas urbanas e a
necessidade de mudana deste quadro.
Mas at que fossem conquistadas e consolidadas as polticas de habitao mais
condizentes com os anseios dos movimentos sociais e da populao mais pobre do
pas, houve um longo e tnue caminho, construdos desde ausncia total do estado
at s iniciativas pioneiras desencadeadas pelos governos mais atuais no que concerne
habitao popular.

2. O Estatuto da Cidade e o Ministrio das Cidades: as mobilizaes em torno de


marcos legais e a atualidade das polticas pblicas

A dcada de 1980 firmou-se como um perodo muito importante para a


mobilizao social no Brasil: a luta pela consolidao das bases democrticas com o
fim do Regime Militar, a busca pelas eleies diretas, bem como as reivindicaes
contra as desigualdades socioespaciais fincadas nos mais diversos segmentos do pas,
foram algumas das aes verificadas no perodo ps-redemocratizao.
No diferente do quadro brasileiro no que concerne s manifestaes, o
movimento de luta pela Reforma Urbana ressurge em meados desta mesma dcada,
em plena crise econmica, com grandes preocupaes ao quadro de fortes
desigualdades sociais verificado nas cidades brasileiras, ao passo que cria as condies
para o crescimento das mobilizaes em todo pas nos anos subsequentes,
participando, inclusive, ativamente das discusses nacionais e locais sobre a
necessidade de promover a democratizao e o acesso cidade, alm de tentar garantir
ferramentas efetivas de acesso moradia.
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Na dcada de 1990, os movimentos cresceram nos mecanismos de atuao,


organizando, assim, com mais afinco, passeatas, ocupaes e caravanas, repercutindo
decisivamente nas aes destes mesmos movimentos e desencadeando, em seguida,
bases concretas para a elaborao da proposta de emenda popular Constituio
Federal acerca da poltica urbana, sendo o Frum Nacional da Reforma Urbana o
principal responsvel por esta iniciativa. A aprovao no Congresso Nacional do
Estatuto da Cidade se deu aps 11 anos em tramitao, a partir da Lei Federal
10.257/01.
Apesar das discusses em torno de uma poltica urbana efetiva, serem iniciadas
ainda na dcada de 70, perpassando pela preocupao dos setores progressistas da
Igreja Catlica e dos movimentos sociais nas dcadas seguintes, este documento s
veio a se consolidar em 2001 (RIBEIRO, 2003). De incio, regulamentou o captulo de
poltica urbana da Constituio Federal de 1988 (artigos 182 e 183), em seguida, a lei
permitiu que as prefeituras pudessem contar com um instrumento essencial de
regulao do uso do solo.
Dentre os principais pontos, podem ser destacadas a aplicao da funo social
da propriedade e da cidade, legalizao e urbanizao que se refere cidade ilegal,
promoo da gesto democrtica, recuperao para a coletividade e a valorizao
imobiliria, bem como o fortalecimento do planejamento com participao social
(BRASIL/MCID, 2004). Neste sentido, o Estatuto da Cidade apresenta-se como uma
ferramenta essencial de planejamento urbano e direcionamento de crescimento
sustentvel das cidades brasileiras.
As inovaes verificadas no Estatuto situam-se em trs campos, divididos em
conjuntos na qual tem como objetivo disciplinar: o uso e ocupao do solo, a
possibilidade de regularizao fundiria e a participao popular nas decises. O
primeiro conjunto destina-se a coibir a prtica da especulao imobiliria nos espaos
urbanos, ou seja, o documento cria mecanismos para penalizar os proprietrios de
reas vazias ou subutilizadas, atravs do IPTU progressivo no tempo e edificao e
parcelamentos compulsrios (ESTATUTO DA CIDADE, 2001).

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Nesta perspectiva o mesmo documento motivou discusses e questionamentos


em torno do poder absoluto da propriedade, logo, os terrenos, por exemplo, que
estivessem localizados em reas dotadas de infraestrutura para fins especulativos
sofreriam sanes atravs da progresso do IPTU.
O segundo conjunto de instrumentos trata da regularizao fundiria de reas
ocupadas e no tituladas da cidade, ou seja, partindo do pressuposto que grandes reas
das cidades brasileiras so constitudas por assentamentos irregulares, ilegais ou
clandestinos, o documento prev a regularizao da posse destas reas pelos seus
verdadeiros moradores, para isso, os municpios trabalhariam no sentido de no apenas
reconhecer as favelas e urbaniz-las, mas criar, de forma atrelada, mecanismos
desburocratizantes que motivasse a regularizao da posse.
Entre os instrumentos jurdicos estariam inseridos o Usucapio Especial de
Imvel Urbano, a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, a Concesso de
Direito Real de Uso (CDRU) e as Zonas Especiais de Interesse Social, caracterizado
pela ocupao de assentamentos por famlias de baixa renda (ESTATUTO DA
CIDADE, 2001).
Assim, estes instrumentos de regularizao fundiria se apresentam como
ferramentas que possam garantir o direito moradia e a permanncia no local de
ocupao, a partir da funo social que destinada propriedade. Motivando a
transformao de reas tidas anteriormente como ilegais para reas legais do ponto de
vista jurdico e administrativo.
O terceiro conjunto de instrumentos, o Estatuto prev a participao efetiva da
populao nas decises que se relacionam implantao e criao das polticas
pblicas de planejamento urbano. Entre as quais esto a criao de conselhos, como
mecanismo de gesto democrtica da poltica urbana, a construo de audincias e
consultas pblicas, na qual tem como objetivo a participao do cidado e grupos
sociais nas decises governamentais; a formulao de conferncias de interesse
urbano, na qual foi instituda a Conferncia da Cidade e a participao efetiva dos
cidados atravs da apresentao ao legislativo dos projetos de lei, apresentados por
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um nmero mnimo de pessoas. O documento tambm insere o veto ao plebiscito ou


referendo, bem como a gesto oramentria participativa a nvel municipal e a gesto
participativa metropolitana, relacionado gesto das regies metropolitanas.
Colocadas em evidncia os trmites legais para a construo de cidades mais
justas, era preciso criar a base institucional para que fossem implantadas as polticas
propostas; para isso, foi criado o Ministrio das Cidades. A idia de criao deste
ministrio data especificamente no perodo de campanha eleitoral presidncia em
1994 do ento candidato pelo PT, Lus Incio Lula da Silva (GRAZIA e
RODRIGUES, 2003).
A construo da concepo se deu a partir da aglutinao de intelectuais,
representantes dos movimentos sociais pela reforma urbana e tcnicos; a partir do
reconhecimento do quadro de extrema desigualdade que perdurava nas cidades
brasileiras. No projeto de campanha, a proposta seria a criao de um Ministrio
denominado Ministrio da Reforma Urbana, cuja atuao estaria vinculada
habitao, infraestrutura, saneamento e transporte.
Para Grazia e Rodrigues (op. cit. p. 16) na campanha de 1998 presidncia do
mesmo candidato, os militantes propuseram pela primeira vez a substituio do nome
para Ministrio da Cidade. No documento elaborado em 1994 possvel observar a
preocupao da necessidade de unio das temticas urbanas em torno de uma nica
estrutura institucional.
Com base no entendimento que era preciso uma estrutura institucional para
consolidar as polticas urbanas, foi criado o Projeto Moradia, por iniciativa do Instituto
Cidadania. O projeto adotou o conceito de habitao, no restringindo apenas ao
objeto casa, mas incluindo a exigncia de equipamentos que caracterizam a vida em
coletividade, entre eles estavam saneamento, transporte, lazer, etc. A necessidade de
criao de um ministrio especifico, relaciona-se ao fato das mudanas constantes de
ministrios em torno das polticas urbanas, bem como da implantao de projetos
fragmentados e inconclusos ao longo dos anos, outro condicionante foi a falta de

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informaes sistemticas, falta de quadros tcnicos qualificados e a falta de estratgias


para enfrentamento do problema (BRASIL/MCID, 2004).
Ao Ministrio das Cidades caberia a formulao de uma ao planejadora, normativa e
articuladora, bem como a construo de planos nacionais e a implementao de um
sistema contnuo de dados e informaes sobre a questo urbana e habitacional
(BRASIL/MCID, 2004). Seria institudo tambm um Conselho de Desenvolvimento
Urbano (CNDU), a nvel nacional, articulado com os conselhos estaduais e
municipais, com poder decisrio e com capacidade de definir as diretrizes das polticas
urbanas.
A proposta inclua ainda a construo de cmaras tcnicas, bem como a formulao de
conferncias, para que fosse estimulada a participao de amplos setores da sociedade,
desde o governo, usurios, alm dos setores produtivos. Oficialmente, o Ministrio das
Cidades foi implantado pelo Governo Lula em 2003, em seu primeiro ato como
presidente da Repblica, no intuito de consolidar as propostas elaboradas a partir do
Projeto Moradia.
3. Polticas atuais de habitao e o papel dos movimentos sociais na construo dos
programas de incentivo autogesto

A criao de um ministrio especfico que tratasse a complexa estrutura urbana


representou um significativo avano no pas, que durante muitos anos tal
responsabilidade ficou relegada por diferentes ministrios, incapazes, na maioria dos
casos, de tratar do assunto de forma concreta. O Ministrio das Cidades proporcionou
tambm a discusso e implementao em 2004, Plano Nacional de Habitao
(PlanHab) juntamente com o Conselho Nacional das Cidades, sendo ento
regulamentada pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS).
Os programas federais, a partir da aprovao do PNH e da criao do SNHIS,
dividiram-se em dois grandes eixos de atuao: urbanizao de assentamentos
precrios e produo habitacional (BRASIL/MCID, 2010).
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De acordo com o plano, os programas destinados aquisio da casa prpria no


perodo de sua divulgao eram: a Carta de Crdito, Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), Programa de Subsdio Habitao (PSH) e o Programa Crdito
Solidrio (PCS)3. De acordo com o Ministrio das Cidades (2010) o FNHIS em 2006
foi fortalecido com a ampliao de recursos, recebendo cerca de R$ 1 bilho com o
objetivo de serem aplicados na urbanizao de assentamentos precrios e na
construo de moradias para a populao com renda mensal de at trs salrios
mnimos, bem como na prioridade de erradicar as moradias precrias existentes em
vrios centros urbanos.
O plano tambm reformulou os programas existentes e revisou as diretrizes de
aplicao dos recursos, o caso, por exemplo, do FGTS, que em 2003 passou por uma
mudana de prioridade, ou seja, o benefcio seria destinado com primazia ao
atendimento de famlias de baixa renda, tanto no subsdio, como no financiamento de
habitao popular. Dentre as mudanas destacam-se a unificao de todas as taxas de
juros da rea de habitao popular em 6%, diferente das taxas anteriores de 8% e
9,39% ao ano, a extenso do prazo mximo de financiamento de 20 para 30 anos e a
reduo de 0,5% da taxa de juros aos trabalhadores que detm conta vinculada ao
FGTS (BRASIL/MCID, 2008).
No estudo, o PNH desenvolveu mecanismos que levassem em considerao a grande
diversidade que compem os municpios brasileiros, colocando em nfase a
participao e o controle social nas polticas pblicas de habitao, na concepo da
diversidade regional e na diferenciao de produo e financiamentos, face
heterogeneidade das caractersticas sociais e econmicas do pas. Para isso, o Plano se

Este programa incorporou o conceito de autogesto na Poltica de Habitao Nacional, sendo criado em
2004 pelo Ministrio das Cidades para atender principalmente as famlias com renda de at 3 salrios
mnimos, organizadas em associao. So elas que tem a incumbncia de administrar o repasse da verba e
o andamento da obra. A seleo das propostas das entidades realizada pela CEF (agente financeiro), que
logo aps a realizao de anlise tcnica, jurdica e econmico-financeira do projeto e da avaliao das
famlias (beneficirios), autoriza a contratao do crdito. O agente financeiro (atravs da equipe tcnica)
ainda responsvel pela fiscalizao da obra, liberao de recursos e o cumprimento do cronograma de
execuo. O Programa financiava 95% do valor total do investimento, enquanto as famlias contribuam
com 5%, podendo ser deduzido durante a execuo da obra.

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baseou no estudo de 2005 que define a diversidade dos municpios a partir de uma
tipologia especfica, que estabelece a caracterizao dos municpios em funo dos
nveis de desigualdade social e pobreza, identificando a maior ou menor incidncia de
problemas urbansticos e socioambientais, bem como estabelecendo se a cidade possui
meios de enfrent-los (SOUZA, 2009).
A partir das especificaes foram definidos 11 tipos de municpios, bem como a
criao de um fundo garantidor para as famlias inseridas na faixa de altos riscos de
crditos para os agentes financeiros, alm de especificar as fontes de recursos
(SOUZA, 2009).
Durante o segundo mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva foi lanado dois
programas fundamentais para a habitao: O Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) em 2007 e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em 2009. O PAC
da habitao destinou recurso especfico para a habitao da ordem de R$ 17 bilhes
entre anos de 2007 e 2010, como parte integrante do eixo infraestrutura social e
urbana, alm de evidenciar a necessidade de universalizao dos benefcios
econmicos e sociais no pas, para isso o plano reconhece que:

A melhoria das condies de habitabilidade das famlias moradoras em assentamentos precrios deve
ser entendida no contexto da garantia do direito cidade. Muito mais do que uma poltica setorial, tratase da garantia de qualidade ambiental, integrao com a infraestrutura urbana instalada e acessibilidade
ao mercado de trabalho e aos equipamentos pblicos (BRASIL/MCID, 2010, p. 31).

Neste sentido, o Programa prev a urbanizao, regularizao e integrao dos


assentamentos precrios em diversas cidades brasileiras, atravs da parceria entre setor
pblico e o agente privado, tendo ainda como eixo de atuao a proviso de habitao
de interesse social, a partir do apoio aos estados, Distrito Federal e municpios.
O programa do governo intitulado Minha Casa Minha Vida (PMCMV), nasceu da
necessidade de estimular o desenvolvimento do setor da construo civil, bem como o
estmulo ao crescimento do emprego e da economia no pas em meio crise mundial
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em 2008. Lanado em maro de 2009 o programa previa a construo de 1 milho de


moradias, a partir do investimento de R$ 34 bilhes. Para isso, o governo barateou as
taxas de juros em financiamentos habitacionais e dos seguros, promoveu a criao de
um Fundo Garantidor de Habitao (FGHAB), desenvolveu os incentivos fiscais para
a produo de moradias para a baixa renda, alm de reduzir os prazos e as custas
cartoriais.
A partir destas aes o governo bateu a meta de acordo com os dados do ano de 2010
divulgados pela Caixa Econmica Federal (BRASIL/MCID, 2010). E desencadeou
variadas modificaes no que tange as polticas pblicas de habitao, desde o
aumento dos investimentos na rea de habitao, a priorizao das famlias de baixa
renda, a reduo das taxas de juros, at o incentivo de regulamentao jurdica com
certa rapidez ao processo. Isso, levando em considerao os subsdios parciais para as
famlias que figuram entre 3 e 6 salrios mnimos, enquanto as famlias que figuram
no patamar de baixa renda, isto , entre 1 e 3 salrios mnimos, teriam o subsdio
quase total.
Em maio de 2011 o plenrio aprovou novas regras para a segunda etapa do PMCMV,
atravs da Medida Provisria 514/10. Estabeleceu-se a previso de construo ou
reforma de dois milhes de moradias entre os anos de 2011 e 2014 para famlias que
recebem at dez salrios mnimos, para isso, houve um aumento dos recursos da Unio
de 14 para 16,5 bilhes destinados ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).
Outra mudana promovida foi a tentativa de combate especulao imobiliria para os
financiamentos concedidos s famlias de at R$ 1.600,00, cabendo aos beneficirios a
quitao do imvel antes de sua possvel transferncia, alm disso, a portaria de N
610, de 26 de dezembro de 2011 estabeleceu um percentual de 3% das moradias
construdas para o atendimento de idosos e portadores de deficincias, bem como de
seus familiares diretos. Ficou definido ainda que a seleo para participar do programa
ficaria a cargo das prefeituras e governos estaduais atravs dos respectivos sistemas
cadastrais.

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Todavia, variadas crticas foram construdas e direcionadas aos programas


implementados, especialmente porque eles sugerem a transferncia de recursos
pblicos para a iniciativa privada, em especial, do setor da construo civil, tanto na
urbanizao de favelas e reas precrias, como na construo de novas unidades
habitacionais, ou seja, configurando como uma contraditria relao que se estabelece
entre o setor pblico e o setor privado. Uma vez que o programa prev a destinao de
grande parcela do oramento pblico em detrimento aos programas de incentivo
autogesto, como o Programa Minha Casa Minha Vida - Entidades (PMCMVE). Estes
fatores partem da justificativa da dificuldade do poder pblico, sobretudo municipal,
na aplicao de recursos e a lentido do PAC (SOUZA, 2009).
Por outro lado, os movimentos questionam a meta do governo (1 milho de moradias
construdas), pois no condiz com a realidade, alm disso, o programa MCMV,
suplantou o Plano Nacional de Habitao (PlanHab), havendo um direcionamento da
poltica habitacional para atender especificamente ao setor da construo civil (como
atesta o MCMV) que definem os projetos e locais a serem construdos, reservando ao
poder pblico apenas a responsabilidade de aprovao dos projetos, desencadeando,
segundo Souza (2009) em um papel de refm do poder pblico, atravs de uma forma
predatria e fragmentada de expanso urbana, promovida pela iniciativa privada.
Neste sentido, o que se observa na atualidade que a poltica de desonerao fiscal e
de reordenao na legislao desencadeou o fortalecimento do setor privado na
construo e incorporao das moradias do setor popular, ou seja, a reduo do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para materiais de construo civil, a
facilidade de financiamento pelo BNDES para as empresas que solicitam emprstimos
para construo de habitaes, nas proximidades destas mesmas empresas, bem como
a reduo dos encargos sobre os lucros facilitaram significativamente a participao e
o aumento dos lucros das empresas de construo civil. Alm disso, as construes
promovidas pelas empreiteiras, muitas vezes, so direcionadas para famlias que
ganham entre 3 e 5 salrios mnimos e no para atender as famlias inseridas no
patamar de at 3 salrios.

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Um exemplo disso o desinteresse das construtoras de participarem de programas de


incentivo autogesto, que se destinam ao atendimento das entidades promotoras
como ONGs e movimentos sociais, por conta da pouca rentabilidade, seja em funo
do nmero de moradias ou mesmo dos valores no financiamento. Portanto, se houve
um maior direcionamento do oramento do governo para as habitaes populares, em
outro sentido, houve um beneficiamento expressivo dos setores de produo4.
Paralelamente, as mobilizaes e as contnuas presses realizadas pelos movimentos
sociais e a permanente demanda de moradias pela populao de baixa renda foram
criados outros programas de atendimento s entidades, estmulo construo de
moradias populares e autogesto, so eles: o Programa Operaes Coletivas (POC) e
o Programa de Produo Social de Moradias (PPSM) que operam a partir do FNHIS,
criados em 2008.
O POC, que foi criado para operar entre 2008 e 2011 atravs de recursos do
FGTS, destinou-se aquisio de material para construo, reforma, ampliao ou
concluso de imvel residencial ou urbano, aquisio de terreno e construo de
imvel residencial urbano em terreno prprio, atendendo tanto o poder pblico como
prefeituras, governos estaduais e suas companhias de habitao, como associaes,
sindicatos, cooperativas e condomnios que ficam responsveis pela reunio da
documentao necessria e elaborao do projeto tcnico, bem como o envio da
documentao para o Ministrio das Cidades (UNMP, 2011).
J o PPSM atende famlias com renda bruta mensal de at R$ 1.125,00, com os
mesmos critrios do POC, ou seja, destinado a entidades, sendo a mesma responsvel

Em razo das variadas crticas dos prprios movimentos no que se refere ao desinteresse das
construtoras nos programas de atendimento s entidades, o Ministrio das Cidades, atravs da resoluo
182/2011, resolveu elevar o valor das unidades habitacionais para R$ 65.000,00 (sessenta e cinco mil
reais). Os imveis objeto de financiamento, observaro o limite de valor de venda ou de avaliao ou de
investimento de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) e em situaes especficas admite-se elevar em at R$
130.000,00 (centro e trinta mil reais), nos casos de imveis situados no Distrito Federal, em municpios
integrantes das regies metropolitanas ou equivalentes dos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo e
municpios com populao igual ou superior a 1.000.000 (um milho) de habitantes.

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por todo o levantamento da documentao necessria para a aprovao do projeto, este


programa permite a compra de terreno e construo, a construo em terreno prprio, a
produo de lote urbanizado e a compra e reforma de imvel (UNMP, 2011). Apesar
do lanamento destes programas pelo Governo Federal, as exigncias so rgidas em
muitos casos, quando se trata da aprovao dos crditos e dos respectivos projetos.
A pouca flexibilizao no que se refere ao crdito (comprovante de renda e
pesquisa cadastral das famlias, por exemplo) esteve integrado no seio destes
programas que foram desenvolvidos, especialmente o Programa Crdito Solidrio
(PCS), programa pioneiro nas polticas nacionais de incentivo autogesto, por outro
lado, a CEF exigia uma srie de atributos documentais das entidades, como um
parecer tcnico social das famlias antes da construo das moradias e o pagamento de
taxas referentes ao financiamento (inicialmente 5% do valor financiado), muitos
movimentos sentiram dificuldade para elaborar tal parecer, pela falta de experincia
neste quesito, por outro lado, as famlias tinham grandiosas dificuldades no pagamento
das taxas requeridas (SILVA, 2009).
Logo, havia uma srie de impedimentos para as famlias que possuam dividas
junto ao SPC/SERASA ou mesmo que pudessem apresentar uma comprovao de
ganhos. Em funo de excessivas reivindicaes dos movimentos pela habitao, na
flexibilizao e na mudana estrutural do programa, criado o Programa Minha Casa
Minha Vida Entidades (PMCMVE) que opera com recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU) e direcionado tambm para o estmulo da autogesto. Criado
especificamente em 13 de abril de 2009, este programa atendeu as reivindicaes
histricas dos movimentos no que se refere ao crdito, substituindo o PCS.
O PMCMVE estabelece a mesma linha de atendimento das organizaes que
promovam a autogesto (com a suspenso de anlise de projetos encaminhados para o
PCS em 2011, este programa tornou-se o mais requerido pelos movimentos), uma vez
que o programa apresenta menos exigncias para aprovar os crditos. Atende pessoas
fsicas por meio de concesso de crdito com desconto varivel de acordo com a sua
capacidade de pagamento, sujeitos ao pagamento de prestaes mensais, pelo prazo de

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10 anos, correspondentes a 10% da renda familiar do beneficirio ou R$ 50,00 o que


for maior.
O acmulo de reivindicaes dos movimentos motivou outras redefinies,
como mudanas no que concerne a renda familiar, atingindo at R$ 1.600,00, o
aumento do valor unitrio das moradias para R$ 65.000,00, a adoo de medidas que
confere celeridade, por parte do poder pblico, ao processo de aprovao dos projetos
habitacionais, a preferncia de atender pessoas com deficincia, idosas e mulheres e a
extino do impedimento para os que tinham nome registrado no SPC/SERASA, por
exemplo, tendo o prazo de concluso variando ainda de 6 a 24 meses (Decreto n
7.499, de 16 de junho de 2011).
Apesar da construo de um programa mais flexvel, tendo os movimentos uma
participao fundamental, a destinao do subsdio pblico, atravs do oramento da
Unio e do FGTS, ainda se destina na sua maioria ao sistema de mercado, isto , no
mote de 97% para as construtoras privadas e 3% para as entidades, cooperativas e
movimentos sociais, para a produo de moradia em regime de autogesto (SOUZA,
2009).
Esta perspectiva coloca um grande questionamento acerca das polticas de habitao
de interesse social (principalmente s destinadas aos movimentos populares em
sistema de autogesto) que se caracteriza pela ateno que depositada neste tipo de
programa e do grau de importncia que eles tm, frente aos outros de carter mais
mercadolgico.

4. A luta permanente e a construo de outra realidade

H algumas crticas quanto universalizao deste tipo de programa, como as


apresentadas por Oliveira (2006). Segundo ele, no h um mercado imobilirio para as
classes populares, pois a casa apresenta-se como valor de uso e no de troca, razo do
custo da habitao, alm disso, h a pressuposio de que as pessoas estariam
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desempregadas e usem as horas de folga no mutiro. Para o autor, preciso enderear


a construo da habitao decididamente para seu carter de mercadoria (OLIVEIRA,
2006).
Entretanto, h vises contrrias e a defesa deste tipo de programas, como o prprio
PMCMVE, por exemplo, uma vez que este vai contramo dos programas
direcionados e conduzidos pela iniciativa privada, especialmente das construtoras,
empreiteiras e dos agentes imobilirios, porque so os prprios movimentos que
decidem todos os mecanismos de construo das moradias, como elementos
fundamentais na produo social do habitat.
Ficam constatados estes fatos, medida que observamos uma opo das prprias
construtoras em direcionarem a produo para outros tipos de programas, no s pela
questo financeira expressivamente mais rentvel, como tambm pela certa
liberdade de conduo de todo o processo construtivo.
Este direcionamento implica diretamente nos programas de carter autogestionados,
demonstrando os limites dos investimentos governamentais em projetos que
viabilizem a participao popular, fato este que est naturalmente relacionado
inteno de no promover o apoderamento dos movimentos sociais que lutam pelo
acesso habitao, uma vez que os programas prevem a discusso de todo o processo
construtivo das moradias, juntamente com as famlias, que vo desde a escolha de
materiais at a discusso oramentria da obra, alm da ampliao de parcerias com o
setor pblico. Numa clara possibilidade de ampliar os laos de solidariedade,
participao poltica e cooperativismo entre as famlias (SANTOS, 2008).
Mobilizaes como estas, engrenam aes concretas de atuar contra um modelo
historicamente construdo que, privilegia as classes hegemnicas e a propriedade
privada. Partindo deste pressuposto, as aes dos movimentos condio fundamental
para o processo de organizao socioespacial menos desigual, pois, o que se estabelece
aqui, no o territrio baseado na dominao, caracterizado pela propriedade e o valor
de troca, mas sim, o territrio da apropriao, baseado num valor muito mais
simblico, com marcas do vivido e do valor de uso (LEFEBVRE, 1986).
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Assim, as aes desempenhadas pelos movimentos desenvolvem-se como a


construo efetiva de uma ampla coalizo de foras, empreendidas por diversos
agentes sociais, que se constituem numa densidade social variada e conflituosa capaz
de colocar em xeque o poder efetivo de organizar a vida urbana desenvolvido pela
administrao local, onde seu papel sobressai como um mero coordenador (HARVEY,
1996). Logo, as mobilizaes devem ser permanentes, no intuito de colocar em
questionamento tambm, as limitaes e contradies que ainda permanecem no
direcionamento das polticas pblicas de habitao popular, ou mesmo na efetividade
dos princpios do Estatuto da Cidade.
Concluses
As implicaes relacionadas essencialmente aos programas autogestionados,
demonstram o carter ainda limitado dos investimentos governamentais em projetos
que viabilizem a participao popular, fato este que est naturalmente relacionado
inteno de no promover o apoderamento dos movimentos sociais que lutam pelo
acesso habitao. Por isso, a destinao de variados incentivos para a iniciativa
privada, em especial, as grandes empreiteiras do ramo habitacional, atrelado tambm
com o direcionamento de salvaguardar os interesses do capitalismo diante da crise
mundial. O Programa Minha Casa, Minha Vida um exemplo cabal desta iniciativa
estatal, na poltica de construo de moradias nos ltimos.
Entretanto, as aes desenvolvidas pelos movimentos sociais ao longo dos anos, a
partir da interlocuo sociedade e Estado abriram novos desafios para os movimentos
populares, uma vez que suas aes interferiram diretamente nas polticas pblicas que
foram implementadas no pas, ao mesmo tempo, promovem ainda a construo de
territrios baseados na busca de uma sociedade mais justa, onde haja a inverso de
prioridades que so colocados populao pobre, apresentando-se como alternativa ao
modelo baseado no mercado, no exerccio permanente de construo de territrios de
solidariedade e de relaes pessoais horizontalizadas.
Por outro lado, ela supera o grau unicamente relacionado apropriao e
construo territorial, a partir de suas ocupaes de terrenos e prdios abandonados no
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intuito da busca de realidades menos adversas a que esto submetidos. H uma ao


macroescalar que interfere diretamente no s no local em que estabelecida a
atuao, atravs das reas ocupadas, mas tambm em seu carter espacial quando se
estabelece o dilogo ou os embates com as instncias pblicas, a insero nos
mecanismos de financiamento e os programas habitacionais. Ou mesmo na proposio
e modificao do modelo de polticas pblicas de habitao social adotado no Brasil,
como a iniciativa popular a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001.
Para os movimentos, as polticas pblicas devem ser entendidas como uma disputa
permanente de redefinio e construo, apesar das conquistas de polticas destinadas
autogesto, elas ainda so nfimas e, geralmente, so construdas de cima para
baixo, como foi o caso do PCS, uma vez que, existia uma demanda dos movimentos
sociais, e, essa demanda foi atendida minimamente, mas suas deliberaes e
operacionalizao iniciais no foram feitas pelos movimentos populares, apesar do
reconhecimento que se destinavam para eles, tornando os movimentos como meros
seguidores das deliberaes das polticas de financiamento pblico e agentes da CEF
ou mesmo provocando o arrefecimento da prpria mobilizao dos integrantes em
virtude das exigncias impostas.
Na outra esfera, a expanso de modelos de construo em regime de autogesto pode
ser considerada como uma alternativa importante, porque ela no integra grandes
construtoras e empreiteiras, agentes imobilirios dirigidos pela lei do mercado, mas
organizaes de cunho popular que colocam como prioridade no o lucro e a
acumulao, mas a construo coletiva de espaos de conquistas e solidariedade entre
as famlias, fortalecendo a construo dos ideais cooperativistas e das associaes.
Alm disso, a deciso coletiva permite que sejam votadas todas as etapas de
construo das moradias, expandido o carter democrtico e participativo.
Colocam ainda em evidncia, a importncia das lutas sociais, em especial dos
movimentos sociais pela habitao, na construo de outra realidade, alm de expor os
principais paradigmas que caracterizam o modo capitalista de produo, isto , a
transformao da moradia e da terra em mercadoria e a inviabilidade do acesso de
todos habitao.
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