UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAO EM CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

MATHEUS GENERALI CARGNIN

AS ESPCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

PORTO ALEGRE
2008

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAO EM CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

MATHEUS GENERALI CARGNIN

AS ESPCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado na Faculdade de
Direito da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul como
requisito para obteno do grau
de
Bacharel
em
Cincias
Jurdicas e Sociais.
Orientadora: Prof. Maria Isabel
de Azevedo Souza.

PORTO ALEGRE
2008

Aos meus pais, Dav e Tas,

cuja retido em suas vidas
pessoais
e
profissionais
sempre me inspirou.

Agradeo
a
Deus,
por
abenoar as minhas conquistas
e me iluminar nos momentos
difceis;
a minha Famlia, pelo suporte
de toda ordem dado (e que
continua a ser concedido) ao
longo dessa trajetria;
Professora Maria Isabel de
Azevedo
Souza,
por
ter
acolhido a presente idia;
aos
meus
amigos,
pelo
incentivo constante.

Um povo que preza a

honestidade ter governantes
honestos. Um povo que, em
seu
cotidiano,
tolera
a
desonestidade e, no raras
vezes, a enaltece, por certo
ter
governantes
com
pensamento similar.
Emerson Garcia.

RESUMO

Os agentes pblicos encontram-se sujeitos a um regime de responsabilizao

cujo fundamento representado pela inobservncia da probidade no quotidiano da
Administrao Pblica. Em face do comando constitucional, ocorreu o advento da
Lei n 8.429/92, na qual foram positivadas as trs espcies de atos de improbidade
administrativa, com as respectivas sanes cabveis. Os atos de improbidade
administrativa, com suas diferentes espcies e, conseqentemente, diferentes
requisitos para sua verificao, so o objeto precpuo do presente Trabalho de
Concluso de Curso. Na primeira parte, observamos as relaes existentes entre a
probidade e a moralidade administrativa e o surgimento de um diploma legal com o
fim de preservar uma gesto honesta e eficiente da res publica - a edio da Lei de
Improbidade Administrativa. Na segunda parte desta monografia discorremos sobre
os sujeitos ativos e passivos dos atos de improbidade administrativa, analisamos as
espcies de atos existentes, e finalizamos com consideraes a respeito da
aplicao das sanes. Valemo-nos da legislao e doutrina nacionais, alm da
jurisprudncia, principalmente de julgados extrados do corpo de decises
prolatadas pelos Tribunais locais.
Palavras-chave: Probidade administrativa, atos de improbidade administrativa,
Administrao Pblica, Lei n 8.429/92.

ABSTRACT

The public agents are under one specific system of accountability that has his
bases in the non-obedience of probity in the Public Administrations day-by-day.
Because of our Constitution, we now have the Statute number 8.429/92, and inside
of it there are the three species of improbity acts, with their respective sanctions. The
different species of acts, with different conditions for their accomplishment, are the
main goal of our study. In the first part, we discuss the relations between morality and
probity related to the Public Administration and the birth of a Statute that aims to
preserve an efficient and honest administration of the public patrimony the Statute
of improbity at Administration. In the second part, we have discussed about the
individuals and the entities that can be part in a relation of improbity and the three
species of acts, concluding with some thoughts about the sanctions and their
application. We have used the national legislation and doctrine, besides of our
jurisprudence, mainly from our local Courts.
Keywords: Probity in the Public Administration, acts of improbity, Public
Administration, Statute number 8.429/92.

Lista de Abreviaturas

AC
CF
DETRAN
EC
FAB
LIA
OAB
PL
RDA
STJ
STF
TJ/RS
TRF4

Apelao Cvel
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
Departamento Estadual de Trnsito do RGS
Emenda Constitucional
Fora Area Brasileira
Lei de Improbidade Administrativa Lei n 8.429/92
Ordem dos Advogados do Brasil
Projeto de Lei
Revista de Direito Administrativo
Superior Tribunal de Justia
Supremo Tribunal Federal
Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
Tribunal Regional Federal da 4 Regio

SUMRIO

Introduo

10

1. DA PROBIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA

13

1.1 Moralidade administrativa e probidade administrativa: a busca pela

delimitao da probidade

13

1.2 Antecedentes histricos do combate improbidade administrativa

20

1.3 O advento da Lei n 8.429/92 a Lei de Improbidade Administrativa

23

2. DAS ESPCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

28

2.1 Da natureza do ato de improbidade e de seus sujeitos ativos e

passivos

28

2.2 Dos atos de improbidade administrativa

36

2.2.1 Dos atos de improbidade administrativa que importam

enriquecimento ilcito

38

2.2.2 Dos atos de improbidade administrativa que causam

prejuzo ao errio

49

2.2.3 Dos atos de improbidade administrativa que atentam

contra os princpios da Administrao pblica

59

2.3 Sanes aos atos: dosimetria e cumulatividade

68

Consideraes Finais

73

Referncias

76

Anexo Captulo II da Lei de Improbidade Administrativa

82

Introduo

Convivemos com notcias de enriquecimento ilcito e m gesto da

coisa pblica, divulgadas por todo o pas. A atividade exercida pelos agentes que
lidam com a res publica sempre foi fonte de muita polmica e de fartos escndalos.
Nos ltimos anos, tornou-se comum para a populao conviver com manchetes de
jornais estampando o resultado de diversas operaes realizadas em conjunto pelas
Polcias e pelo Ministrio Pblico, cuja atuao tem sido imprescindvel para que
administradores pblicos que fazem do espao pblico seu espao privado sejam
devidamente punidos.

No bastasse o fato de srias denncias de pagamento de propinas atingirem

o Poder Pblico, o que de interesse da persecuo penal, temos assistido a uma
verdadeira avalanche de aes de improbidade administrativa1, muitas vezes
resultando em condenaes de seus respectivos rus, tais como prefeitos,
secretrios e outros, em virtude do cometimento de atos que importam
enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao Errio ou afrontam o arcabouo
principiolgico norteador da Administrao Pblica, de acordo com a sistematizao
definida pela Lei n 8.429, de dois de junho de 1992 a Lei de Improbidade
Administrativa (LIA).

Diante

desse

quadro,

buscamos

encontrar

algum

instrumento

que

representasse um meio de combate desonestidade crescente de boa parte dos

agentes pblicos, mas que fosse representativo de uma punio extra-penal.
Deparamo-nos, ento, com a Lei de Improbidade Administrativa. O estudo e as
leituras efetuadas em torno do tema, bem como as aulas sobre a matria,
ministradas pela Professora Orientadora, fizeram com que decidssemos por abordlo no presente Trabalho de Concluso de Curso, analisando as caractersticas
1

Basta que seja feita uma pesquisa de jurisprudncia em nossos Tribunais de Justia: no Tribunal de
Justia do Estado do Rio Grande do Sul, somente no perodo compreendido entre 28/06/2007 e
27/03/2008, ou seja, em torno de nove meses, foram julgadas mais de uma centena de aes de
improbidade administrativa, em sede de apelao.

relacionadas ao atuar do agente mprobo, bem como focando nossa pesquisa nas
espcies de atos de improbidade administrativa.

Desde j, saliente-se que tarefa dificlima abordar qualquer aspecto

relacionado improbidade administrativa. Desde o advento da LIA, doutrina e
jurisprudncia tm se debruado, de forma incansvel, sobre os mais variados
aspectos da improbidade. Apenas para que tenhamos uma breve noo dessas
dificuldades, passados mais de 16 (dezesseis) anos de sua entrada em vigor, ainda
existe aguerrida discusso em torno da aplicao da LIA em relao aos agentes
polticos. Nem mesmo a mais alta Corte do pas, o Supremo Tribunal Federal,
guardio da Constituio Federal, unnime quanto ao tema.2

No bastasse a complexidade do tema em questo, as espcies de atos

configuradores da improbidade administrativa, agregue-se ainda um diploma legal
recheado de conceitos jurdicos de difcil delimitao e cujas lacunas so evidentes
como na falta de critrios para a dosimetria das sanes. Dessa forma, acabou-se
por exigir da jurisprudncia um posicionamento mais atuante, no sentido de
preencher as referidas lacunas e explicitar os conceitos utilizados, a fim de que
houvesse menos dubiedade sobre quais condutas do dia-a-dia devessem ser
enquadradas nas definies legais das espcies de atos de improbidade
administrativa.

Buscamos, ento, com o presente trabalho, verificar de que forma os atos de

improbidade administrativa so analisados pela doutrina nacional e sua efetiva
ocorrncia em face da jurisprudncia local, alm dos pontos em que a presena da
jurisprudncia tem sido decisiva para uma melhor (leia-se, mais adequada aos
ditames constitucionais) interpretao da LIA. Como j mencionado, a LIA
importante instrumento de combate ao enriquecimento ilcito e m gesto do
patrimnio pblico - no entanto, diante das possveis sanes impostas,
necessrio que se clarifique com a maior preciso possvel seu mbito de incidncia.

Conforme veremos adiante, o STF decidiu, em ao promovida contra ex-Ministro de Estado, que o
mbito de incidncia da LIA no abarcava o agente poltico em questo. Por 6 (seis) votos a 5 (cinco),
no entanto.

Assim, corrobora-se com os ideais de certeza jurdica e previsibilidade das decises

judiciais, to caros ao Estado de Direito.

Abordaremos,

ento,

os

antecedentes

histricos

de

combate

ao

enriquecimento ilcito por parte dos agentes pblicos, o advento da Lei de

Improbidade Administrativa, em face de exigncia constitucional consagrada no 4
do artigo 37, alm da relao existente entre probidade na Administrao e
moralidade administrativa, em um primeiro momento. Aps, identificaremos quem
so os sujeitos que podem praticar e sofrer os atos de improbidade administrativa,
para, enfim, chegarmos ao cerne de nosso trabalho: as trs espcies de atos
consagradas pela legislao, o entendimento doutrinrio existente a seu respeito,
alm de 9 (nove) casos extrados dos Tribunais locais, com vistas verificao de
como se do as condutas caracterizadoras da improbidade.

A escolha do presente tema, por fim, motivou-se pela necessidade de

lutarmos por uma Administrao Pblica mais honesta. extremamente positivo que
haja preocupao com a eficincia, tanto que esta foi alada a princpio
constitucional pela EC n 20/98. E assim no poderia deixar de ser, em virtude da
essencialidade de muitos servios prestados pelo Poder Pblico. Mas no devemos
nos esquecer de algo muito mais bsico e, por isso, talvez mais importante ainda:
aquele que lida com a res publica deve pautar sua atuao pela honestidade. No
se coaduna com a administrao de bens da coletividade um agir desonesto, envolto
pela m-f, ou ainda desidioso. Urge que nossos agentes pblicos, na acepo da
expresso tal como foi positivada pela LIA, promovam, em seu quotidiano, a
probidade na Administrao Pblica.

1. DA PROBIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA

1.1 Moralidade administrativa e probidade administrativa: a busca pela

delimitao da probidade

Das leituras e pesquisas efetuadas em torno do tema-objeto de nosso

trabalho de concluso de curso, umas das questes mais polmicas que surge das
discusses

doutrinrias

diz

respeito

definio

conceitual

da

probidade

administrativa, e de que forma ela se relaciona ao princpio constitucional da

moralidade, expresso no caput do artigo 37.3 No tenhamos dvida de que se trata
de tarefa rdua e de difcil execuo: no entanto, humildemente e de forma objetiva,
tentaremos expor as linhas gerais problematizadas pela doutrina, a fim de que
possamos verificar as melhores posies sobre o tema.

J se disse muito sobre a (in) existncia de relao entre moral e Direito, com
argumentaes de autorizadas vozes tanto em um sentido como em outro. No
entanto, no h de se negar, hodiernamente, a vinculao entre essas duas reas
do conhecimento, uma vez ocorrida a positivao do princpio da moralidade no
caput do artigo 37 de nossa Constituio Federal, alando-o a princpio regente da
Administrao Pblica. A questo sobre a qual perquire a doutrina, ento, diz
respeito ao contedo dessa moralidade ou seja: de que tipo de moral estamos
falando.

A doutrina unssona ao conceder a Maurice Hauriou a titularidade da

expresso moralidade administrativa. O estudioso francs, em seus apontamentos
aos acrdos do Conselho de Estado da Frana, no incio do sculo XX, afirmava
que uma das formas de controle dos atos jurdicos administrativos devia ocorrer por
meio de sua adequao aos princpios da boa administrao, no mbito da

Artigo 37 da CRFB: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte. [...].

moralidade administrativa. Assim, definiu o contedo dessa moralidade como o

conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao.4

Do conceito lanado por Maurice Hauriou, nos idos de 1917, j podemos

notar a preocupao existente com relao conduta, ao comportamento do agente
pblico quando da consecuo de suas atividades. Parece-nos que a assertiva
seguinte, de Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, aprofunda ainda mais a noo do
que seja moralidade administrativa. Aduz o renomado administrativista que

De um modo geral, a moralidade administrativa passou a constituir

pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica. No
se trata, contudo, da moral comum, mas sim da moral jurdica. E
para a qual prevalece a necessria distino entre o bem e o mal, o
honesto e o desonesto, o justo e o injusto, o conveniente e o
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, o legal e o ilegal.5 (grifo
nosso).

Dessa colocao, grifamos aquilo que entendemos representar o cerne da

problemtica envolvendo a definio do contedo da moralidade administrativa. No
estamos a tratar da penetrao de conceitos morais comuns (ou religiosos) na
atividade administrativa estatal, e sim da configurao de uma moral jurdica que
impe um padro de conduta aos agentes pblicos. Nesse exato sentido,
colacionamos excerto de voto do Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Eros
Roberto Grau que, de forma direta - sem rodeios - observa que a consagrao do
princpio da moralidade

no significa uma abertura do sistema jurdico para a introduo,

nele, de preceitos morais. O que importa assinalar, ao considerarmos
a funo do direito positivo, o direito posto pelo Estado, que este o
pe de modo a constituir-se a si prprio, enquanto suprassume a
sociedade civil, a ela conferindo, concomitantemente, a forma que a
constitui. Nessa medida, o sistema jurdico tem de recusar a invaso
de si prprio por regras estranhas a sua eticidade mesma, advindas

Conforme BITENCOURT NETO, Eurico. Improbidade administrativa e violao de princpios. Belo

Horizonte: Del Rey, 2005, pp. 76-97, e tambm GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco.
Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed.2tir, pp. 71-75.
5
FRANCO, Manoel de Oliveira Franco apud PAZZAGLINI FILHO, Marino e outros. Improbidade
Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. So Paulo: Atlas, 1997, 2 edio,
p. 52.

das vrias concepes morais ou religiosas presentes na sociedade

civil, ainda que isto no signifique o sacrifcio de valoraes ticas.6

A moralidade administrativa, positivada pelo Constituinte originrio, trata da

denominada moral jurdica, no devendo deixar que adentre em suas cercanias
preceitos da moral comum, estranhos sua eticidade mesma, como bem coloca o
Ministro Eros Roberto Grau. Ainda, com o intuito de tentarmos delimitar um pouco
mais o princpio constitucional da moralidade, acreditamos na sua vinculao idia
de efetivao das finalidades relacionadas ao interesse pblico interesse esse
supremo para a Administrao Pblica.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em anlise contribuio do j referido

mestre francs, assinala que se deve reconhecer Administrao Pblica um
carter de instituio finalisticamente orientada, cujos agentes, alm de obedincia
legislao vigente, devem apresentar uma especfica honestidade profissional.7
Henri Welter, discpulo de Hauriou, segue na mesma linha de raciocnio, ao
acrescentar a necessidade de, na efetuao do controle da moralidade
administrativa, verificar-se no s a ocorrncia de afronta lei, mas tambm se
subsistem os motivos de fato escolhidos pela Administrao e os fins do agente ao
exercitar sua competncia.8

O festejado jurista Jos Afonso da Silva, por sua vez, corroborando a referida
vinculao entre moralidade e finalidade da Administrao Pblica, observa que nem
todo ato legal ser adequado, necessariamente, moralidade administrativa: aduz
que quando sua execuo feita, por exemplo, com intuito de prejudicar algum
deliberadamente, ou com intuito de favorecer algum, por certo que se est
6

STF. ADIN 3.026-4/DF. Relator Min. Eros Grau. DJ 29.09.2006. Nesse julgamento, nosso Tribunal
Maior no reconheceu a necessidade de concurso pblico para a admisso de servidores no mbito
da OAB pertencente, segundo o STF, a uma categoria mpar no elenco das personalidades
jurdicas existentes no direito brasileiro.
7
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Moralidade Administrativa: do Conceito Efetivao. RDA,
n.190, p. 1-44. A idia de uma especfica honestidade profissional torna-se bastante interessante a
partir do momento em que temos conscincia da importncia e da responsabilidade existentes no
exerccio de funes que afetam a coisa pblica. Acreditamos que honestidade profissional deva
sempre existir, mesmo quando analisamos os diversos ramos da atividade privada - no entanto, a
exigncia torna-se ainda maior quando o patrimnio (possivelmente) afetado for da coletividade.
8
HENRI WELTER apud CORRA BITTENCOURT, Marcus Vincius. Moralidade Administrativa:
Evoluo e Contedo. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe (Coord.). Direito Administrativo
Contemporneo: estudos em memria do Professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. Belo
Horizonte: Frum, 2004, p. 227.

produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a

moralidade administrativa.9

A fim de ilustrarmos com maior nitidez nosso esboo de definio de moral

jurdica, devemos nos socorrer de um exemplo de ordem prtica. Assim, buscamos
auxlio em Humberto vila, que brinda-nos com hiptese assaz esclarecedora.10

Imaginemos uma autoridade pblica que tenha deixado escoar o prazo de

validade de um concurso pblico para o preenchimento de determinado cargo,
nomeando 33 dos 50 aprovados, publicando novo edital para a mesma finalidade.
Intimada a esclarecer os motivos de sua inrcia, a autoridade d a entender que no
fez a devida prorrogao simplesmente porque no quis. No presente exemplo,
segundo o autor, fica evidenciado um comportamento atentatrio da moralidade
administrativa drible a normas imperativas, malcia despropositada, ausncia de
motivos srios, uma vez que fere a seriedade e a veracidade necessrias
promoo do princpio da moralidade.

Adentrando na relao entre moralidade e probidade, existem autores que

sustentam ser a probidade um dever (e no um princpio dotado de autonomia) a ser
cumprido, quotidianamente, pelo agente pblico. Por conseguinte, seria uma forma
de manifestao do princpio da moralidade administrativa. Nesse sentido milita, por
exemplo, Mrcia Noll Barboza.11 Para a autora, a LIA, ao expor as condutas
contrrias boa realizao da funo administrativa, estaria efetivando o prprio
princpio da moralidade, fazendo surgir o dever de probidade perante a res publica
para os agentes que lidam com o patrimnio da coletividade.

Acreditando ser a Lei de Improbidade um verdadeiro instrumento de

concretizao do princpio da moralidade, afirma a autora:
A moralidade administrativa, como um standard exigido da
Administrao, se coloca, assim, como um bem jurdico, i.e., como
9

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. Ed. So Paulo: Malheiros,
2007, p. 668.
10
VILA, Humberto. Teoria dos Princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 6. ed.
So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 94-97.
11
Barboza, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2002, pp. 133-136.

um bem juridicamente protegido nas diversas instncias de

responsabilizao. Mas, com toda a certeza, a aplicao da Lei de
Improbidade a via mais adequada responsabilizao por violao
ao princpio da moralidade administrativa, achando-se tal
responsabilizao prevista j na Constituio (art. 37, 4), onde
aparece como complemento do princpio da moralidade e como pea
fundamental do regime que ora se impe Administrao em nosso
pas.12

Dessa perspectiva de conceber a probidade no ordenamento ptrio, cabe

ressaltar que a autora no nega a importncia dada pelo Constituinte ao princpio da
probidade na Administrao Pblica, muito embora no o veja especificamente
como um princpio autnomo13, e sim como um dever explicitado (manifestado) de
acordo com os ditames do princpio da moralidade.
Uma viso diferente trazida baila por Maria Sylvia Zanella Di Pietro.14 Para
a autora, tratando-se moralidade administrativa e probidade administrativa como
princpios, ambos se confundiriam. No haveria, a rigor, uma distino marcante
entre esses dois conceitos, chegando a autora a afirmar que pode-se dizer que so
expresses que significam a mesma coisa, tendo em vista que ambas se relacionam
com a idia de honestidade na Administrao Pblica.15

Mais instigante ainda a posio fornecida por Emerson Garcia e Rogrio

Pacheco Alves.16 Os autores compartilham de uma viso nica quanto delimitao
dos atos de improbidade em nosso sistema jurdico. Para os autores, as aes dos
agentes pblicos devem estar em consonncia com o princpio da juridicidade (uma
espcie de super-princpio que abarcaria tanto as regras como os princpios aos
12

BARBOZA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu

significado e suas potencialidades luz da noo de moral crtica. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2002, p. 134.
13
Adotamos, aqui, a viso estabelecida por CANOTILHO, de que o ordenamento jurdico um
sistema dinmico de normas, sendo que essas normas se revelam sob a forma de princpios ou de
regras. Quanto distino entre essas duas formas de normas jurdicas, o renomado autor portugus
apresenta uma srie de critrios, dentre os quais gostaramos de destacar o grau de abstrao
mais elevado nos princpios do que nas regras. tema de nobilssima discusso doutrinria,
envolvendo as mais autorizadas vozes (ALEXY, DWORKIN, CANARIS). Sobre essa problemtica,
conferir o instigante VILA, Humberto. Teoria dos Princpios: da definio aplicao dos princpios
jurdicos. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
14
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2007, 20 edio, pp.
743-750.
15
DI PIETRO, ibidem, p.743.
16
Conferir GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed.2tir, pp. 37-51.

quais esto submetidos os agentes pblicos). Ocorrendo violao a esse princpio

com o uso de critrios adequados na anlise estaramos diante de ato de
improbidade administrativa. A partir desse raciocnio, consideram no ser possvel
vincular a probidade na Administrao apenas observao do princpio da
moralidade administrativa.

Concluindo de forma inovadora, apontam os autores que quando muito, ser

possvel dizer que a probidade absorve a moralidade, mas jamais ter sua amplitude
delimitada por esta.17 Acreditam que o conceito de improbidade amplo, abarcando
tanto os aspectos morais como tambm os demais princpios regentes da atividade
estatal. Dissemos que uma forma inovadora de pensar a probidade, pois veremos,
a partir de agora, que a maior parte da doutrina no comunga do mesmo
entendimento dos renomados juristas.

Majoritariamente, a doutrina entende ser o princpio da moralidade

administrativa o gnero, do qual teramos o princpio da probidade administrativa
como uma espcie. Em linhas simples: a moralidade administrativa seria princpio
jurdico do qual a probidade seria subprincpio. Compartilham tal posicionamento um
grande nmero de doutrinadores18, como apontam os antes referidos Emerson
Garcia e Rogrio Alves (muito embora estes no se coadunem com tal linha de
raciocnio).

Marcelo Figueiredo, Wallace Paiva Martins Jnior e Juarez Freitas,

exemplificativamente, apresentam esse entendimento, cada um apresentando
roupagens diferentes para suas proposies.19 Das leituras realizadas, a percepo
de Juarez Freitas parece-nos demonstrar com melhor exatido o locus da probidade
administrativa em nosso ordenamento jurdico, bem como sua relao com o
princpio constitucional da moralidade.

17

Conferir GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de

Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed.2tir, p. 48.
18
Ibidem, p. 47, nota de rodap n 91. Nessa nota, os autores apresentam um rol gigantesco de
conceituados autores (em nmero superior a vinte) que possuem esse mesmo entendimento,
ressalvadas algumas particularidades.
19
BITENCOURT NETO, Eurico. Improbidade administrativa e violao de princpios. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005, pp. 102-105. O primeiro remete idia de relao de gnero e espcie, enquanto o
segundo traz a noo de improbidade como imoralidade qualificada, no entanto, pelo resultado.

Aduz o Professor Juarez Freitas20 que o princpio da probidade administrativa

encontra-se intrinsecamente associado ao princpio da moralidade administrativa,
representando mais uma especificao do que uma mera qualificao subsidiria
daquele. Aps discorrer sobre a moralidade e seus reflexos na exigncia de uma
atuao proba pelos agentes pblicos, oferece um conceito para a probidade: o
princpio consistiria

na proibio de atos inequivocamente desonestos ou desleais para

com o Poder Pblico, praticados por agentes seus ou terceiros,
concretizado por tipificaes e mecanismos sancionatrios inscritos
na Lei n 8.429/92, que exigem aplicao cercada das devidas
cautelas para no transpor os limites finalsticos traados pelo
prprio princpio.21

No mesmo sentido, temos o posicionamento de Marcello Caetano, citado pelo

j referido Jos Afonso da Silva. V o autor, na probidade administrativa, a exigncia
de o funcionrio servir a Administrao Pblica com honestidade, sem se aproveitar
dos poderes que detenha ou de facilidades decorrentes de seu cargo para usufruir
de benefcios pessoais ou favorecer que terceiro venha a se locupletar em face
dessa circunstncia.22

Ressaltam dessa viso traos caractersticos da probidade que a prpria

origem do termo j anuncia. Probus, palavra de origem latina, remete idia de
honestidade, ou seja: atuao honesta no desempenho da atividade administrativa
estatal. Dessa forma, no estamos falando de qualquer ato meramente irregular, e
sim de situaes que provocam verdadeiro sentimento de repulsa por parte da

20

Conferir em FREITAS, Juarez. O princpio jurdico da moralidade e a lei de improbidade

administrativa. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe (Coord.). Direito Administrativo Contemporneo:
estudos em memria do Professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. Belo Horizonte: Frum, 2004,
pp. 133-144.
21
Ibidem, p. 142.
22
CAETANO, Marcello apud SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28 Ed.
So Paulo: Malheiros, 2007, p. 669. Interessante notar que os autores costumam referir-se sempre
quela espcie de improbidade que nos causa mais perplexidade, envolta por condutas desonestas
ou desleais. No entanto, no seria s de corrupo que consistiria o agir mprobo: em uma percepo
inovadora, Fbio Medina Osrio, ao conceituar a improbidade, coloca que estamos diante de uma
categoria tico-normativa superior que abarca tanto a corrupo (equivalente a uma espcie peculiar
de desonestidade funcional extremamente grave) quanto a grave ineficincia funcional. Conferir
OSRIO, Fbio Medina. Improbidade dos Fiscalizadores, p. 03. Disponvel em:
http://www.oab.org.br/oabeditora/users/revista/1211290033174218181901.pdf.

sociedade, instigando o legislador, inclusive, a positivar sanes extremamente

severas para o agente que vier a incorrer em improbidade administrativa.23

Com essas breves linhas, podemos afirmar a estreita relao de

descendncia existente entre a moralidade administrativa, da forma conceitual em
que foi esboada (moral jurdica), e o princpio da probidade administrativa, cujos
anseios de efetivao de uma Administrao Pblica mais correta (proba) devem ser
observados, em face de o comando Constitucional e ainda da legislao
infraconstitucional vigente.

1.2 Antecedentes histricos do combate improbidade administrativa

A fim de que possamos compreender os fins colimados pela Lei de

Improbidade Administrativa, faz-se necessrio uma breve investigao acerca de
suas influncias legislativas. Afinal, no foi s a partir do comando normativo24
estabelecido no pargrafo 4 do artigo 37 da Constituio Federal de 1988 que se
passou a pensar em sancionar de forma adequada queles que cometessem atos
mprobos. Nesse sentido,

aconselhvel encetar um rpido retorno aos modelos normativos

anteriores, no como resgate conveniente de um suposto passado
exemplar, mas como recuperao dos primeiros passos
consistentes, no caminho da probidade administrativa.25

Apesar de termos iniciado nosso perodo republicano h mais de um sculo,

somente a partir de 1957 passamos a ter, em nosso plano infraconstitucional, uma
legislao reguladora das punies aos atos de enriquecimento ilcito praticados por
agentes pblicos, em detrimento da res publica: com o advento da Lei n 3.164/57,
denominada Lei Pitombo Godi-Ilha, os bens adquiridos pelo servidor pblico, por

23

Estabelecidas no artigo 12 da LIA. Sobre uma possvel excessividade na fixao das penas, bem
como em sua escolha, Juarez Freitas, no artigo supracitado, faz acertada crtica.
24
Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
25
FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e jurisprudncia.
So Paulo: Editora Atlas, 2007, p. 52.

influncia ou abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade

autrquica, estavam sujeitos a seqestro e perda em favor da Fazenda Pblica.26

Em seqncia, no ano de 1958, tivemos a edio da Lei n 3.502/58 Lei

Bilac Pinto, que veio para regular o seqestro e o perdimento de bens nas situaes
j referidas pela Lei anterior. Inovou ao inserir na categoria de atos que ensejam
enriquecimento ilcito diversos atos que seriam alocados na vigente LIA; no entanto,
no cogitava das outras espcies de improbidade administrativa existentes, hoje
reguladas nos artigos 10 e 11 da Lei n 8.429/9227.

No plano constitucional, no entanto, a preocupao com a previso de sano

para os considerados crimes de responsabilidade, em virtude de condutas que
afrontassem a probidade na Administrao, mais antiga. Nossa primeira
Constituio28, jurada pelo Imperador a 25 de maro de 1824, apesar de no referir
expressamente probidade administrativa, declarava a responsabilidade dos
Ministros em casos de peita, suborno, concusso ou por qualquer dissipao dos
bens pblicos,29 no artigo 133, incisos II e VI.

As Constituies republicanas que se seguiram, no entanto, sempre

reservaram um espao destinado proteo do patrimnio pblico, tornando usual a
expresso atentado contra a probidade na administrao ou, mais recentemente,
improbidade administrativa: na Constituio de 1891, coube ao artigo 54, 6 definir
como crime poltico o recm referido atentado contra a probidade na Administrao;
a Carta de 1934 continuou a tratar a violao da probidade como crime de
responsabilidade30; a Constituio outorgada por Getlio Vargas em 1937, por sua
vez, distinguia entre moralidade administrativa e integridade do errio, mas
continuava a incluir no plano poltico as aes caracterizadas sob a rubrica da
26

Conforme BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa: 15 anos da Lei 8.429/92. So

Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, pp. 24-29.
27
FAZZIO JNIOR, Atos. 2007, p.53 e seguintes.
28
A fim de que se possa observar a evoluo jurdica ocorrida atravs de nossas Constituies,
precipuamente no tocante ao contexto em que se inserem, recomenda-se SOUZA JUNIOR, Cezar
Saldanha. Constituies do Brasil. Porto Alegre: Editora Sagra Luzzatto, 2002.
29
BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa: 15 anos da Lei 8.429/92. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2007, p.19. O autor relembra que o Imperador era considerado
irresponsvel (artigo 99).
30
No artigo 57, letra f.

improbidade administrativa31; na Carta de 1946 tivemos o artigo 89, inciso V,

reservado responsabilidade do Presidente da Repblica por atos que atentassem
contra a probidade na Administrao; na Constituio de 67, essa previso ocorria
no artigo 84, V, ao passo que na EC 1/69 tais atos, ainda vistos como crimes de
responsabilidade, encontravam seu sancionamento no artigo 82, V.32

A grande mudana veio em 1988, com a promulgao da Constituio da

Repblica Federativa do Brasil, nossa Carta Magna atualmente em vigor, e o
tratamento que passou a ser dado ao tema da improbidade administrativa. Nela, a
improbidade administrativa foi tratada como ilcito de responsabilidade e ilcito
extrapenal, num movimento inovador e desprendido da tradio constitucional.33

Diferentemente de nossas Constituies anteriores, que colocavam no plano

da responsabilidade a prtica de atos violadores da probidade na Administrao, a
CF de 1988 inovou ao transferir do plano poltico para o plano administrativo as
infraes enquadradas sob a categoria improbidade administrativa, fazendo com
que sua regulao pela legislao infraconstitucional fosse possvel o que
efetivamente ocorreu com a edio da Lei n 8.429/92, nascida para regulamentar o
j aludido comando estabelecido no 4 do artigo 37 da Carta Magna.34

Realizando uma leitura mais atenta de nossa CF de 1988, notamos que ela
mantm a improbidade administrativa como um dos crimes de responsabilidade do
Presidente35 da Repblica (inciso V do artigo 85), mas, no Captulo reservado
Administrao Pblica (Captulo VII), artigo 37, 4, positiva as sanes referentes

31

Conferir o artigo 85, letra d.

Conferir GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed.2tir, pp. 173-184.
33
MEDINA OSRIO, Fbio. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007, p. 118.
34
De acordo com FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e
jurisprudncia. So Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 57-60.
35
Ver MEDINA OSRIO, Fbio. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2007, pginas 197 e seguintes. Para o autor, nem o Presidente da Repblica estaria a
salvo da incidncia da Lei n 8.429/92.
32

aos atos de improbidade administrativa, sem prejuzo da ao penal cabvel nunca

demais lembrar.36

Acreditamos que essa mudana de perspectiva, demonstrada com a

preocupao de sujeitar os agentes pblicos a sanes severas, como a suspenso
dos direitos polticos e a perda da funo pblica, faz-se necessria. Comungamos
do entendimento esposado por Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves:

Na senda de inmeros Estados erguidos por sobre slidos alicerces

democrticos, onde os agentes pblicos, alm de exercerem a
atividade finalstica inerente sua posio no organismo estatal, so
efetivamente fiscalizados e conseqentemente responsabilizados por
seus desvios comportamentais, teve o Constituinte originrio o mrito
de prever a necessidade de criao de um microssistema de
combate improbidade.37

Atravs desse breve panorama histrico, notamos que sempre existiu, com
relao ao plano constitucional, preocupao no sentido de classificar como crime
(muito embora atrelado ao plano da responsabilidade) os atos que viessem a
afrontar a probidade na Administrao. Com relao legislao ordinria, havia
preocupao apenas - a partir da dcada de 50, com a Lei Pitombo Godi - Ilha com os possveis casos de enriquecimento ilcito por parte dos servidores pblicos,
no contemplando as referidas leis editadas nos anos de 1957 e 1958 as outras
espcies de atos de improbidade administrativa atos que causam prejuzo ao
Errio ou que violam os princpios da Administrao Pblica. Por conseguinte, muito
embora tenha os seus defeitos (que no so poucos, como veremos somente a
ttulo exemplificativo, citamos a falta de critrios para a adequada dosimetria na
aplicao das sanes), a nossa atual Lei de Improbidade Administrativa deve ser
saudada como um diploma legal representativo de um novo rumo em nossa
sociedade: o do combate m gesto da coisa pblica.

36

Tambm encontramos previso constitucional referente s poucas hipteses em que pode se dar a
perda ou a suspenso dos direitos polticos, incluindo, entre elas, os casos de improbidade
administrativa: artigo 15, inciso V, CF/88.
37
GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed. 2 tiragem, p. 192.

1.3 O advento da Lei n 8.429/92 a Lei de Improbidade Administrativa

Quando tratamos do surgimento de determinada legislao, acreditamos ser

importante destacar alguns aspectos relacionados ao contexto em que se insere a
inovao do legislador. Como vivemos em sociedade, tudo aquilo que acontece ao
redor nos afeta, em maior ou menor intensidade. Isso , em tese, bvio da a
necessidade de investigarmos o ambiente que provocou a vinda da nova Lei, bem
como a voluntas legislatoris. Situando-nos no tempo, remetemos ao incio da
conturbada dcada de noventa, para analisarmos a concepo da LIA em vigor.

O pas viveu, durante um perodo aproximado de vinte anos, sob o regime de

um governo militar. A partir de 1985, teve incio a chamada fase da
redemocratizao fase essa que estamos vivendo e tentando consolidar.38
Dentro desse contexto, natural que exista muita discusso em torno dos caminhos
que devem ser adotados para alcanarmos, quem sabe em um futuro no muito
distante, o pleno desenvolvimento econmico e social.39

A Administrao Pblica e sua gesto, assim, acaba tambm fazendo parte

das discusses que visam tornar o aparelho estatal mais eficiente. Cabe lembrar,
inclusive, a edio posterior no ano de 1998 de uma Emenda Constitucional EC
19/98 que agregou o princpio da eficincia ao caput do artigo 37 da Constituio
Federal de 1988.
Iniciada a Nova Repblica, srias denncias de corrupo40 que
acabaram, como sabemos, provocando a renncia de Fernando Collor de Mello
realizadas de forma intensa corroboravam a necessidade de um diploma legal que
punisse de forma adequada condutas que no estivessem de acordo com os
princpios regentes da atuao das pessoas que lidam com o patrimnio pblico.

38

Conferir o stio do Senado Federal, http://www.senado.gov.br/comunica/historia/rep25.htm.

Ver PAIVA, Paulo. Sobre tica, Economia e Boa Governana. Palestra proferida no Terceiro
Encontro de Representantes Setoriais da Comisso de tica Pblica. In: Seminrio Internacional
sobre tica como Instrumento de Gesto Pblica. Braslia, 11 de setembro de 2002. Disponvel em
www.iadb.org/etica. Afirma o autor: Mercado e democracia so as bases sobre as quais esto se
edificando as novas sociedades.
40
Ver o stio da Presidncia da Repblica, www.presidencia.gov.br, acessando o link Informaes
Histricas.
39

Ironicamente, coube ao prprio ex-presidente eleito inicialmente para um mandato

de quatro anos sancionar a Lei n 8.429, aos dois dias do ms de junho de 1992.

Diante desse quadro, podemos notar que muitas vezes os objetivos

almejados pelas polticas governamentais, permeadas por valores necessrios a fim
de que seja aumentado o bem estar de todos sem comprometer o bem estar das
geraes futuras, acabam no se tornando realidade devido a atos de improbidade
administrativa realizados por pessoas que, infelizmente, buscam locupletar-se
ilicitamente, causando prejuzos que sero suportados, ao cabo, pela coletividade.

Para investigarmos o que motivou o legislador a editar a LIA naquele perodo,

interessante a leitura da Exposio de Motivos que acompanhou o anteprojeto de
Lei. Seu bero foi o Poder Executivo Federal, atravs de seu Ministrio da Justia.41
Precipuamente, a LIA veio para dar execuo ao comando constitucional
estabelecido no 4 do artigo 37. Alm disso, exibem-se claramente os seus
objetivos: nas exatas palavras utilizadas pelo Ministro da Justia poca, o texto
legal veio para combater uma das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem
o Pas... a prtica desenfreada e impune de atos de corrupo.42

Diante desse contexto, poderamos pensar que a tramitao legislativa do PL

n 1.446/91 no enfrentaria maiores problemas; mas no foi o que ocorreu. O
processo legislativo foi extremamente conturbado iniciou na Cmara Federal, onde
o referido PL foi aprovado. Da sua leitura, constatamos que havia previso de
punio apenas aos atos de improbidade que importassem enriquecimento ilcito.
Alm disso, um problema at hoje enfrentado pela jurisprudncia j aparece: a falta
de critrios para a dosimetria das penas. Apenas a ttulo exemplificativo, o PL trazia
somente um prazo mximo para a pena de suspenso dos direitos polticos (at dez
anos); entretanto, no indicava os elementos que deveriam ser levados em conta
pelo Magistrado para estabelecer o prazo adequado ao caso concreto.

41

Exposio de Motivos n EM.GM/SAA/0388, de 14 de agosto de 1991 Projeto de Lei n 1.446

Ministrio da Justia.
42
Ibidem, no quarto pargrafo da referida Exposio. Conferir tambm em MEDINA OSRIO, Fbio.
Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.

Aps, o projeto foi encaminhado ao Senado Federal (Casa Revisora), que

aprovou um Substitutivo ao Projeto original. A Casa Iniciadora (Cmara dos
Deputados), ento, submeteu este Substitutivo a modificaes substanciais,
aprovando-o e remetendo-o sano do Presidente da Repblica, sem t-lo
devolvido ao Senado. Segundo uma parcela da doutrina, teria havido afronta ao que
se encontra disposto nos artigos 65 e seguintes da Carta Magna43 - dispositivos
reguladores do processo legislativo no Congresso Nacional.44 Assim, estaria a LIA
eivada pela mcula da inconstitucionalidade formal.
No entanto, entendeu o Supremo Tribunal Federal45 pela rejeio dessa
argio de inconstitucionalidade. Nas palavras do Ministro Relator, Maurcio
Corra:

Se o Senado Federal apresentou emenda substitutiva ao projeto

originrio da Cmara dos Deputados, no o rejeitou. Apenas o
alterou. Voltando Cmara, foi o substitutivo rejeitado, mantida a
redao originria, com os destaques da proposio substitutiva, que
foram devidamente analisados pelas Comisses Tcnicas
respectivas. Cumprido dessa forma o iter procedimental, o projeto
subiu sano. No h qualquer ofensa ao art. 65 do Texto
Fundamental. Completado o ciclo de elaborao legislativa na
Cmara Iniciadora (Cmara dos Deputados), no poderia mesmo o
projeto voltar Cmara Revisora (Senado Federal). (grifo nosso)

Restou, portanto, consubstanciado o entendimento de que a aprovao de

uma Emenda Substitutiva, pelo Senado Federal, apenas alterou o projeto original
no teria rejeitado-o em sua totalidade. Nesse nterim, quando a Casa Iniciadora
(Cmara dos Deputados) no aceita o Substitutivo, mantendo a redao originria
com as alteraes da proposio substitutiva, no haveria necessidade de enviar
novamente o Texto legal ao Senado, uma vez que j cumprida a plena realizao
do processo legislativo, com a manifestao de vontade das duas Casas do
Congresso Nacional.46

43

FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e jurisprudncia.

So Paulo: Editora Atlas, 2007, p.61.
44
Sobre o processo legislativo e suas nuances, convm lembrar a obra de MORAES, Alexandre de.
Direito Constitucional. So Paulo: Editora Atlas, 19 ed., 2006, pp 578-633.
45
STF ADIn 2.182-6 Relator Ministro Maurcio Corra J. 31-5-2000.
46
Ibidem. Voto do Relator.

Outras inmeras polmicas foram e continuam sendo geradas pela LIA;

algumas delas, as que consideramos mais relevantes para a confeco desta
monografia, sero abordadas no decorrer de nossos trabalhos. Mas um passo
importante em direo a uma maior preocupao com o patrimnio pblico foi dado.
Apesar das crticas, j passam mais de 16 (dezesseis anos) do advento da Lei n
8.429/92. Contamos assim, com um forte instrumento de combate improbidade na
seara administrativa. Dadas as imperfeies da referida Lei47, a doutrina passou a se
debruar em torno das questes digam-se de passagem, muito tormentosas
relativas aos atos de improbidade e sua configurao, alm de outras polmicas
relacionadas ao tema, cabendo, tambm, um papel decisivo na efetivao e
aplicao da LIA pela jurisprudncia, obviamente.

47

Conferir crtica em Barboza, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2002, p. 134.

2. DAS ESPCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.1 Da natureza do ato de improbidade e de seus sujeitos ativos e passivos

Antes de analisarmos as espcies de atos de improbidade positivadas pelo

legislador, cabe-nos comentar a respeito da natureza dos atos classificados sob a
rubrica da improbidade, bem como quais seriam os possveis sujeitos realizadores
das condutas e as pessoas jurdicas que sofreriam as conseqncias de tais aes.

Quanto primeira questo, entendemos que os atos de improbidade

apresentam natureza civil e possuem necessidade de tipificao em lei federal o
que veio a ocorrer com a edio da Lei n 8.429/92. A Constituio Federal clara
no tocante consagrao da independncia entre as esferas de responsabilidade
civil e penal, uma vez que fez uso da ressalva sem prejuzo da ao penal cabvel,
no 4 do artigo 37. E essa possibilidade de responsabilizao por atos de
improbidade, consoante o dispositivo Constitucional, somente pde ser realizada
mediante a prvia previso legal de quais modelos de condutas seriam consideradas
mprobas pois, do contrrio, teramos ofensa aos princpios da reserva legal e
anterioridade.48
Di Pietro49, por sua vez, adota outro critrio para poder afirmar uma natureza
civil e, ao mesmo tempo, poltica, para os atos de improbidade administrativa.
Analisando as diversas sanes previstas na Carta Magna, e considerando-as de
natureza poltica (suspenso dos direitos polticos) e civil (ressarcimento dos danos
causados ao errio), cr a autora na caracterizao da improbidade administrativa
como um ilcito de natureza civil e poltica. Saliente-se, no entanto, que um mesmo
ato pode configurar improbidade e gerar conseqncias nas esferas penal (caso
tambm seja considerado delito) e administrativa (instalao do respectivo processo
administrativo, quando for o caso).
48

De acordo com MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 19 Ed. So Paulo: Atlas, 2006, pp.
334-339. Aponta o autor que, no mesmo sentido, considerando possuir os atos de improbidade
natureza civil, aparecem Jos Afonso da Silva, Gianpaolo Smanio, Cludio Ari Mello, dentre outros.
49
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2007, 20 edio, pp.
750 e 751.

Cabe lembrar, ainda, que quando falamos em ato de improbidade no

estamos remetendo ao conceito de ato administrativo.50 Aquele vocbulo pode vir a
ser configurado em qualquer ao ou omisso que se enquadre nas modalidades
legais de improbidade; sendo assim, entende-se que optou o legislador por uma
designao genrica, relativas a condutas e omisses que, no necessariamente,
conformar-se-o tambm formulao adotada tecnicamente para os atos
administrativos. Essas condutas esto adequadamente tipificadas nos caput dos
artigos 9, 10 e 11 da LIA, bastando que o ato seja enquadrado na prescrio ali
contida para ser possvel sua sano pela prtica de improbidade, uma vez que os
inmeros incisos referidos nos dispositivos elencam um rol exemplificativo de atos, e
no taxativo, como se depreende da expresso usada ao final de cada caput
(notadamente).51

No que diz respeito aos sujeitos ativos dos atos de improbidade

administrativa, estabeleceu-se uma discusso ferrenha, tanto em doutrina como em
jurisprudncia, acerca, precipuamente, do conceito de agente pblico utilizado pelo
artigo 2 da LIA, transcrito in verbis:

Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de
investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas no artigo anterior.

Como podemos apreender da leitura da norma, o conceito de agente pblico

adotado foi o mais amplo possvel, buscando envolver qualquer pessoa que possua
alguma relao com a coisa pblica. Para melhor delinear o tema, valemo-nos da
lio do mestre Celso Antnio Bandeira de Mello, que parece, nossa viso
particular, ter inspirado o legislador na confeco do referido artigo 2: a expresso
agentes pblicos seria a mais ampla que se pode conceber para designar
genrica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Pblico como
instrumentos expressivos de sua vontade ou ao, ainda quando o faam apenas
50

Adotamos, com relao ao ato administrativo, o conceito estabelecido por Regis Fernandes de
Oliveira, que entende ser o ato uma declarao unilateral do Estado, ou de quem faa suas vezes,
no exerccio da funo administrativa, que produza efeitos jurdicos. Ver em OLIVEIRA, Regis
Fernandes de. Ato Administrativo. So Paulo, 5 edio, Editora Revista dos Tribunais, 2007, p.70.
51
Di Pietro, Direito Administrativo... p. 759.

ocasional ou episodicamente.52 A lio que nos passa o autor clara: na concepo

de agente pblico, enquadra-se quem serve ao Estado, mesmo que o faa
temporariamente.

Prosseguindo em seus ensinamentos, apresentamos a esquematizao

sugerida pelo autor. Dentro do gnero agentes pblicos noo essa que seria
suficiente para abranger todos os sujeitos apontados na LIA, saliente-se -, haveria
trs espcies, que se subdividem em outras tantas: a) agentes polticos; b)
servidores estatais, abrangendo servidores pblicos e servidores das pessoas
governamentais de Direito Privado; e c) particulares em atuao colaboradora com o
Poder Pblico.53

Os agentes polticos representam os titulares dos cargos estruturais da

organizao poltica do pas Presidente da Repblica, Governadores, Prefeitos,
Ministros e Secretrios, alm dos nossos representantes no Poder Legislativo. Na
segunda categoria, em sntese, todos aqueles que possuem relao de trabalho de
natureza profissional e no eventual com o Estado e suas entidades servidores
pblicos e empregados das pessoas jurdicas de direito privado institudas pelo
Poder Pblico. Na terceira espcie, por sua vez, particulares que exercem alguma
funo pblica, ainda que eventualmente, sem perder aquela qualidade como os
mesrios nas Eleies e as pessoas titulares de serventias da Justia no
oficializadas (Notrios).

Importantssima a classificao exposta, e por isso transcrita, pelo renomado

administrativista. Dela, denotamos que sob a classificao agente pblico podem
ser enquadrados os mais variados indivduos, desde algum que ocupe um cargo
pblico no mais alto escalo da Repblica, at um cidado que venha a exercer
funo de mesrio em dia de eleies. Pensamos, por conseguinte, que foi
exatamente essa a inteno do legislador ao positivar um conceito amplssimo de
agente pblico: estender ao mximo nmero possvel de pessoas a abrangncia da

52

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 16 Ed. So Paulo:

Malheiros Editores, 2003, p. 226.
53
BANDEIRA DE MELLO, Curso... pp. 226-232.

LIA. Refora essa afirmao o disposto no artigo 1: Os atos de improbidade

praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no....

No entanto, infelizmente, com a publicao de acrdo em 18 de abril do

corrente ano, o Supremo Tribunal Federal (STF), por seis votos a cinco, entendeu
pela inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes polticos.54
Destoando do esprito da LIA e de toda uma doutrina construda em face da
necessidade de impormos uma cultura de honestidade no trato da coisa pblica em
nosso pas, uma vez que este sempre foi avassalado pela corrupo55, a mais alta
Corte jurisdicional brasileira restringiu o mbito de incidncia da Lei de Improbidade.
De excerto do que restou ementado, sentenciou a Corte que:

II.2.Distino entre os regimes de responsabilizao polticoadministrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime
de responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes
pblicos. A Constituio no admite a concorrncia entre dois
regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os agentes
polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992)
e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n
1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao de
improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos
praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de
54

STF Julgamento da Reclamao 2.138 DF, Relator Ministro Nelson Jobim. DJ 18.04.2008.
Pedimos licena para transcrever dados colhidos por Fbio Medina Osrio, evidenciados na nota
de nmero 7, no artigo j referido (Improbidade dos Fiscalizadores). Apesar de extensa, vale a sua
leitura, uma vez que demonstra o quo insistente ainda a cultura da corrupo em solo brasileiro.
Aduz que De acordo com informaes da ONG FOCCO (Frum Paraibano de Combate Corrupo)
que tem suas atividades encabeadas pelo Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Estadual,
Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado da Paraba, Controladoria Geral da
Unio, Controladoria Geral do Estado, Receita Federal, Advocacia Geral da Unio, Ordem dos
Advogados do Brasil (seccional Paraba) e Arquidiocese da Paraba - a economia brasileira perde,
com a corrupo, todos os anos, algo em torno de 3 a 5% do Produto Interno Bruto (PIB), que
equivale anualmente, em mdia, a cerca de 76 bilhes de reais, considerando os dados do IBGE
sobre o PIB brasileiro em 2005. Ainda, conforme estudo feito pelo coordenador da Escola de
Economia de So Paulo, da Fundao Getlio Vargas (FGV), Marcos Fernandes, a perda de
produtividade provocada por fraudes pblicas no Brasil atinge a casa de US$ 3,5 bilhes por ano.
Fernandes destaca que em apenas dois escndalos o superfaturamento do Tribunal Regional do
Trabalho (TRT) de So Paulo pelo juiz Nicolau dos Santos Neto e o dos sanguessugas a
populao perdeu cerca de US$ 150 milhes. Com esse dinheiro seria possvel construir 200 mil
casas populares e abrigar 800 mil pessoas. O resultado dos desvios pde ser verificado no ndice de
Competitividade Global 2006-2007 do Frum Econmico Mundial, que mostrou que o Brasil caiu nove
posies no ranking internacional, de 57 para 66 colocao, ficando abaixo dos demais pases que
formam o chamado Bric (Brasil, Rssia, ndia e China). No mesmo sentido, pesquisas apontam que
municpios brasileiros de menos de 450 mil habitantes - 92% do total - desviam para a corrupo em
mdia 10% das verbas federais que recebem. Esta a proporo indicada por um trabalho dos
economistas Cludio Ferraz, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e Frederico Fenan,
da Universidade da Califrnia em Los Angeles (UCLA). De acordo com outra pesquisa, do Instituto
Econmico Suo, o Brasil deixa de gerar R$ 1,5 bilho por ano por causa da corrupo.
55

responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do

disposto no art. 102, I, c, da Constituio.
II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado,
por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF,
art. 102, I, c; Lei n 1.079/1950), no se submetem ao modelo de
competncia previsto no regime comum da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/1992).

Essa deciso indita proferida pelo Guardio da Constituio vai de encontro

ao que sempre prescreveu a doutrina em matria de improbidade administrativa, o
que nos causa estranheza a vigorar tal entendimento, no s Ministros de Estado,
mas Prefeitos, Governadores, e outros mais no podero ser considerados sujeitos
ativos de atos de improbidade administrativa, pois seu regime de responsabilidade
seria o estabelecido pela Lei n 1.079/50, que trata dos crimes de responsabilidade e
de seu processo de julgamento.

Antes mesmo do julgamento final, a doutrina ptria j manifestava intensa

preocupao com a inclinao de Ministros que apresentavam posies favorveis
excluso dos agentes polticos do mbito de incidncia da Lei n 8.429/92.
Atentando para a problemtica, o costumeiramente citado Emerson Garcia, ainda
em 2005, apontava de forma ruidosa que

Entender que ao Legislativo defeso atribuir conseqncias

criminais, cveis, polticas ou administrativas a um mesmo fato,
inclusive com identidade de tipologia, algo novo na cincia jurdica.
Se o Constituinte no imps tal vedao, ser legtimo ao pseudointrprete imp-la? defeso que o agente pblico responda por seus
atos em diferentes esferas, todas previamente definidas e
individualizadas pelo Legislador? Como fcil perceber, por
demais difcil sustentar que uma resposta positiva a esses
questionamentos possa ser amparada pela Constituio, pela moral
ou pela razo.56

56

GARCIA, Emerson. Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa: reflexes. In:
Improbidade Administrativa: responsabilidade social na preveno e controle. Vitria: 2005, p. 105.
Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo; Centro de Estudos e Aperfeioamento Profissional
Coleo Do Avesso ao Direito. Sobre o teor da Reclamao 2.138, o autor brinda-nos com uma
declarao inusitada: Essa reclamao buscava desconstituir os efeitos do acrdo de Tribunal
Regional Federal que, confirmando deciso do juzo singular, condenou Ministros de Estado nas
sanes da Lei de Improbidade por terem utilizado avies da FAB para desfrutar momentos de lazer
em Fernando de Noronha. Esse julgamento foi televisionado, ao vivo, pela TV Justia. Em seu voto,
dentre outras preciosidades, afirmou o Ministro Nelson Jobim que no havia o mnimo problema em
um agente pblico utilizar o avio da FAB para o seu lazer pessoal, pois o desgaste do avio seria o
mesmo no cu ou na terra(!?). Instigador.

Mas foi o que de fato aconteceu. Como j referido, o STF julgou que os
Ministros de Estado, dada sua insero na categoria dos agentes polticos, no
podem ser sancionados pela Lei de Improbidade Administrativa. No devemos, no
entanto, esquecer a parte final do 4 do artigo 37 da Constituio Federal: sem
prejuzo da ao penal cabvel. Objetivamente: a expresso demonstra que existe
previso da possibilidade de uma mesma ao praticada pelo agente pblico tipificar
tanto ato de improbidade como crime de responsabilidade.57

Preocupa-nos, ainda, o fato de que o enriquecimento no exerccio da funo,

tipificado pelo artigo 9, VII, da LIA, no se encontra previsto na Lei que define os
crimes de responsabilidade assim, como poder-se-ia admitir a inaplicabilidade
dessa norma ao agente poltico cuja evoluo patrimonial seja altamente
desproporcional a sua renda?58 Cabe lembrar, tambm, o temor do Ministro Carlos
Velloso, voto vencido na Reclamao em destaque, de que a excluso desses
agentes do campo de abrangncia da LIA funcionaria como um estmulo
corrupo59 temor esse do qual compartilhamos.

No mesmo sentido esboado at o presente momento, Mateus Bertoncini

relembra-nos que no existe exceo que autorize o intrprete a fazer concesses
aos agentes polticos, sendo que a interpretao constitucional da Lei n 8.429/92
autorizaria a independncia da persecuo judicial dos atos de improbidade pois
entender de forma contrria importaria na sujeio da instncia judicial poltica.60
Partilhando desse entendimento, Fbio Medina Osrio afirma que equiparar, para
os agentes polticos, improbidade a crime de responsabilidade, tornando-os imunes
LGIA, traduziria vulnerao ao princpio de independncia das instncias, no se
podendo transformar em um ilcito penal o que se considera no-penal na
Constituio.61

57

Conferir PINTO, Djalma. Direito Eleitoral: Improbidade Administrativa e Responsabilidade Fiscal.

3ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 355-358.
58
Preceitua o referido inciso: adquirir, para si ou para outrem, no exerccio do mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do
patrimnio ou renda do agente pblico. (art. 9, VII, LIA).
59
VELLOSO, Carlos apud PINTO, Djalma. Direito Eleitoral... p. 357.
60
BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa: 15 anos da Lei 8.429/92. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2007, pp. 254-261.
61
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: RT, 2007, p. 246.

Mas no s na doutrina que se encontram dificuldades para aderir posio

estabelecida pelo Supremo. Na jurisprudncia grassa divergncia quanto deciso
prolatada na Reclamao 2.138 ser vinculante operando, assim, erga omnes ou
ter eficcia apenas inter partes. Em nosso Tribunal de Justia tambm no h,
ainda, consenso sobre esse ponto.62

No sentido da inaplicabilidade aos agentes polticos da Lei de Improbidade, j

se pronunciou a Vigsima Primeira Cmara Cvel de nosso Tribunal. No julgamento
da Apelao Cvel n 70018161364, exemplificativamente, manifestou-se assim a
Colenda Cmara:

APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. CONTRATAO DE

PESSOAL
PARA
EXERCCIO
DE
FUNO
PBLICA.
ILEGALIDADE. INCOMPETNCIA DESTE JUZO PARA O EXAME
DE ATO DE IMPROBIDADE DE QUE ACUSADO AGENTE
PLTICO, NO EXERCCO DO MANDATO.
I - Os agentes polticos no respondem por ato de improbidade
previsto na Lei n. 8.429/92, sendo passveis de responsabilizao
pelo crime previsto no Decreto-lei n. 201/67, perante o Tribunal de
Justia, em razo de foro privilegiado. Preliminar acolhida.
II - Ilegalidade da contratao para o exerccio de funes
burocrticas ordinrias e permanentes, sem concurso pblico prvio.
Precedentes do STF. Nulidade do contrato. Dever de indenizar o
patrimnio pblico pelos prejuzos causados.
Preliminar acolhida e apelao de Naldo Wiegert provida, por
maioria.
63
Apelao da Cooperativa desprovida, unanimidade.

Em sentido contrrio, a Quarta Cmara Cvel do TJ/RS decidiu:

AO CIVIL PBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AGENTE POLTICO NO PLO PASSIVO - POSSIBILIDADE - A LEI
N 8.429/92 A QUE DEVE SER APLICADA AOS AGENTES
POLTICOS QUE PRATIQUEM ATOS DE IMPROBIDADE - CASO
DE DESCONSTITUIO DA SENTENA QUE DECIDIU PELA
CARNCIA DE AO - IMPOSSIBILIDADE DE SE APLICAR
ESPCIE O DISPOSTO NO 3 DO ART. 515 DO CPC, POIS NO
SE TRATA DE MATRIA EXCLUSIVAMENTE DE DIREITO,
62

Conferir em Tribunal de Justia/RS, julgamento de Agravo Interno n 70024077513, Rel. Des.

Carlos Eduardo Zietlow Duro. Em 08/05/2008. No acrdo resultante, a Desembargadora Maria
Isabel de Azevedo Souza apresenta a divergncia exposta no TJ/RS entre a 21 e a 4 Cmaras
Cveis, da qual nos valemos.
63
Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70018161364, 21 Cmara Cvel, Rel. Des. Marco
Aurlio Heinz, julgado em 03 de outubro de 2007. No mesmo sentido, julgado da mesma Cmara,
Rel. Desembargadora Liselena Schifino Robles Ribeiro, Agravo de Instrumento n 70020839890,
julgado em 06.08.2007.

HAVENDO NECESSIDADE DA COLETA DE PROVA, OBSERVADO

O CONTRADITRIO E O DUPLO GRAU DE JURISDIO.
Sentena desconstituda. Apelo provido.64

As decises da Quarta Cmara apiam-se em precedentes do Superior

Tribunal de Justia (STJ), que acredita no ser a Reclamao uma hiptese de ao
que gere efeitos erga omnes, da a desnecessidade de os juzos seguirem, de forma
obrigatria, a orientao nela veiculada. Assim, transcreve-se excerto da ementa de
deciso65 do STJ que clarifica a situao:
A reclamao no integra o rol das aes constitucionais destinadas
a realizar o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade
das leis e atos normativos. medida processual que somente opera
efeitos inter partes, no ostentando efeito geral vinculante. Se o
futuro provimento jurisdicional a ser proferido pelo Supremo na
Reclamao n. 2.138-6/DF no vincula o juzo da ao de
improbidade, no h razo para suspender o processo por esse
fundamento. (grifo nosso).

Baseando-se nessa orientao, acreditamos ser ainda possvel a aplicao

da LIA aos agentes polticos situao, alis, que vem ocorrendo, como
depreendemos do julgamento do Agravo Interno n 70024077513 no Tribunal de
Justia de nosso Estado, j referido em nota supra.

Os atos de improbidade tambm podem ser cometidos por terceiro que no

se enquadre na categoria dos agentes pblicos o que ficou positivado no artigo
3 da LIA.66 Assim, qualquer pessoa que, mesmo no sendo agente pblico, venha a
se beneficiar de ato de improbidade administrativa tambm poder sofrer as
sanes previstas.

64

Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70020324141, 4 Cmara Cvel, Rel. Des. Joo Carlos
Branco Cardoso, julgado em 12 de dezembro de 2007. No mesmo sentido, julgado da mesma
Cmara, Apelao Cvel n 70020324141, Rel. Des. Joo Carlos Branco Cardoso, tambm julgado
em 12 de dezembro de 2007.
65
STJ - AgRg no REsp 977454 / RO; AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL; Relator
Ministro JOS DELGADO; rgo Julgador - PRIMEIRA TURMA; Data da Publicao/Fonte DJ
12.11.2007, p. 198.
66
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo
agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma direta ou indireta. (LIA).

Pazzaglini Filho67 relembra-nos que a experincia do quotidiano ensinou que

quase sempre h um terceiro envolvido, geralmente pessoa no ligada diretamente
Administrao Pblica, que concorre ou at se beneficia junto com o agente
pblico envolvido. Alerta o autor que suborno direto ou indireto e favorecimento
predominam nesta rea, em que, sobretudo nos casos que envolvem grandes
valores, dificilmente o agente pblico atua isoladamente.68 Dessa forma, busca-se
punir toda a cadeia envolvida na dilapidao do patrimnio pblico, coibindo-se a
prtica de atos de improbidade com a incluso de terceiro que colabore na
consecuo desses atos.

Quantos aos sujeitos passivos da relao mproba, j no seu artigo 1 e

respectivo pargrafo nico a LIA estabeleceu quem seriam as pessoas jurdicas
passveis de sofrerem atos de improbidade.69 Nota-se que, no rol extenso positivado,
incluem-se at mesmo entidades para cuja criao ou custeio o errio haja
concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da
receita anual. Vale dizer, ento, apesar do uso da palavra entidade, que estamos
diante de uma entidade privada, no inserida entre as que compem a
Administrao Direta, Indireta ou Fundacional. No entanto, nesses casos, a sano
patrimonial resta limitada repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres
pblicos comprovando que a LIA objetiva perseguir a honesta aplicao dos
recursos pblicos, onde estiverem.70 Consoante a boa doutrina, onde houver
dinheiros pblicos, poder incidir a Lei de Improbidade Administrativa.71
67

PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 2 Ed. So Paulo:
Atlas, 1997, pp. 44-47.
68
Ibidem, p. 47.
69
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por
cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou
creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido
ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se,
nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
(LIA).
70
PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 2 Ed. So Paulo:
Atlas, 1997, pp. 43 e 44. No mesmo sentido, BERTONCICI, Ato de Improbidade Administrativa... p.
257.
71
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: RT, 2007, p. 201.

2.2 Dos atos de improbidade administrativa

Optou o legislador pela positivao de trs espcies de atos de improbidade:

atos que importam em enriquecimento ilcito, que causam prejuzo ao Errio ou que
atentam contra os princpios regentes da Administrao Pblica. Como j havamos
explanado quando do relatrio histrico acerca da punio aos atos em comento, na
primeira modalidade artigo 9 da LIA restou a espcie de ato de improbidade que
j era combatida pela legislao anterior: Leis Pitombo Godi - Ilha e Bilac Pinto.72

Nas duas outras espcies positivadas nos artigos 10 e 11 da LIA aparecem

atos de improbidade administrativa que, a nosso ver, h muito j deveriam estar
coibidos em legislao. Nos atos de improbidade administrativa que causam prejuzo
ao errio, surge a possibilidade de punio pela culpa do sujeito ativo
diferentemente das modalidades dos artigos 9 e 11, onde a presena do dolo faz-se
necessria.73 Segundo Di Pietro74, mesmo quando algum ato ilegal seja praticado,
preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mnimo de m-f que revele
realmente a presena de um comportamento desonesto. Refora-se, assim, a idia
de que se faz necessria a presena de um agir minimamente desonesto, no
bastando a mera ilegalidade.
Uma vez que vigorou uma certa atecnia na confeco da LIA75, doutrina e
jurisprudncia tem se esmerado, na teoria e na prtica, para lidar com as condutas
72

Conferir no tpico 1.1 da primeira parte de nosso trabalho.

Conforme j decidiu o Superior Tribunal de Justia (STJ): RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL
PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE.
CONDUTA DOLOSA. TIPICIDADE DO NO ART. 11 DA LEI N. 8.42992.
1. O tipo previsto no art. 11 da Lei n. 8.42992 informado pela conduta e pelo elemento subjetivo
consubstanciado no dolo do agente.
2. insuficiente a mera demonstrao do vnculo causal objetivo entre a conduta do agente e o
resultado lesivo, quando a lei no contempla hiptese da responsabilidade objetiva.
3. Recurso especial provido. STJ - RECURSO ESPECIAL N 626.034 - RS (20040015832-1) Rel.
Min. Joo Otvio Noronha, 2 Turma, DJ. 05/06/2008.
E tambm: RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. AUSNCIA DE DOLO. IMPROCEDNCIA DA AO.
1. O ato de improbidade, na sua caracterizao, como de regra, exige elemento subjetivo doloso,
luz da natureza sancionatria da Lei de Improbidade Administrativa. STJ RECURSO ESPECIAL N
897.499 SP (2006/0156333-8) Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, 2 Turma, DJ. 20/04/2007.
74
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2007, 20 edio, p. 762.
75
A doutrina unssona no sentido de criticar o texto legal, seja pela sua redao ou pelas lacunas,
em que esto inseridas as espcies de atos de improbidade administrativa. Apenas a ttulo
73

do quotidiano que se enquadram sob a chancela da improbidade administrativa e a

cominao das respectivas sanes, ou seja: buscam clarificar as aes ou
omisses referidas nos caput dos artigos supramencionados. E sobre isso que
tentaremos discorrer ao analisar as espcies de improbidade administrativa.

2.2.1 Dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento

ilcito

A LIA estatuiu em seu artigo 9 a definio dos atos de improbidade

administrativa que ensejam o enriquecimento ilcito por parte do agente pblico.
Como j adiantado quando falamos da natureza do ato de improbidade, basta que o
ato seja enquadrado na tipificao existente no caput do artigo, uma vez que os
doze incisos que seguem constituem um rol meramente exemplificativo da conduta
descrita. Portanto, aduz nosso diploma legal que:

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando

enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego
ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e
notadamente:

Desde j, podemos identificar com clareza o ncleo desse artigo, onde se

insere a discusso doutrinria e o desafio jurisprudencial diante do caso concreto: o
que seria uma vantagem patrimonial indevida e a comprovao de que tenha
ocorrido devido ao exerccio de alguma atividade nas entidades que compem a lista
dos sujeitos passveis de sofrerem atos de improbidade.
Conforme assevera o renomado Wallace Paiva Martins Junior76, torna-se
indiferente que a vantagem econmica indevida, fruto do enriquecimento ilcito,
venha a ser obtida por uma prestao positiva ou negativa, de forma direta ou
indireta. Bastaria ao agente incorporar ao seu patrimnio quaisquer valores, bens,
exemplificativo, pode-se comprovar em FREITAS, Juarez. O princpio jurdico da moralidade e a lei de
improbidade administrativa. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe (Coord.). Direito Administrativo
Contemporneo: estudos em memria do Professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. Belo
Horizonte: Frum, 2004, pp. 150 e 151.
76
MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Enriquecimento Ilcito de agentes pblicos evoluo
patrimonial desproporcional renda ou patrimnio Lei Federal 8.429/92. Revista dos
Tribunais/Fasc. Civ. , Ano 87, v. 755, set. 1998, p.94 112.

ou direitos obtidos indevidamente, ou seja, aos quais o agente pblico no faz jus,
contrariando, assim, a moralidade administrativa.

No podemos deixar de notar que o enriquecimento ilcito constitui a mais

grave das espcies de improbidade administrativa envolve aquilo que boa parte da
doutrina passou a denominar de trfico da funo pblica, sendo necessria para o
seu aperfeioamento a concorrncia de trs requisitos bsicos: a obteno de
vantagem patrimonial pelo agente pblico; que tal vantagem no tenha causa lcita;
e que haja nexo etiolgico entre o exerccio funcional nas entidades mencionadas
nos artigo 1 da LIA e a vantagem patrimonial indevida.77

Urge em nossa sociedade que aqueles que lidam com a coisa pblica tenham
condutas honestas em seu agir o mnimo que esperamos. A sociedade
brasileira, em tempos de consolidao de sua democracia e de tentativa de se
afirmar no mercado mundial como potncia em termos econmicos, no pode deixar
que pssimos hbitos culturais78 venham a obstaculizar o desenvolvimento socialpoltico. Nesse exato sentido, valemo-nos novamente das palavras de Martins
Junior, ao sentenciar que

a punio do enriquecimento ilcito coerente com os princpios

jurdicos e ticos que presidem a atividade administrativa e o
exerccio da funo pblica, que no toleram servir-se o agente
pblico do seu cargo para obteno de vantagens econmicas
ilcitas, e que por essas razo enriquece-se, incorporando ao seu
patrimnio bens, direitos ou valores que no adquiriria se no
exercesse aquela funo pblica. Combate-se o enriquecimento sem
ttulo lcito, que nunca ter a proteo jurdica sequer do ato
jurdico perfeito ou do direito adquirido porque direitos no se
adquirem contra a lei.79

77

PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 2 Ed. So Paulo:
Atlas, 1997, pp. 57-60. Para os autores, indevida a vantagem patrimonial no autorizada por lei.
(p. 58).
78
Estamos aqui claramente referindo-nos corrupo, que em ltima anlise teria como causa o
choque entre o interesse pblico e o privado, segundo BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade...
p. 32. Aduz ainda o administrativista paranaense que os agentes pblicos, de longa data, em
especial os detentores de poder poltico, em considervel medida, ao assumirem suas funes
passam a fazer da coisa pblica e do Estado coisa prpria, espao privado, de uso pessoal. (p. 30).
Grifei.
79
MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Enriquecimento ilcito... p. 98.

Auxiliando-nos na elucidao da referida vantagem econmica indevida,

Waldo Fazzio Junior busca conceituar a conduta de recebimento dessa vantagem.
Afirma que receber vantagem patrimonial indevida auferir qualquer modalidade de
prestao, positiva ou negativa, comissiva ou omissiva, direta ou indireta, no
respaldada em lei ou por ela reprovada80 conceito esse que se coaduna com o
entendimento j exposado por Pazzaglini Filho. de se ressaltar que na espcie em
comento de ato de improbidade administrativa no se faz necessria a efetiva
ocorrncia de dano econmico ao Errio. Pode, o agente pblico, vir a enriquecer-se
apenas vendendo favores legais.81

a hiptese estabelecida no inciso I do artigo 9 da LIA, por exemplo. Apesar

de associar o recebimento da vantagem indevida a uma conduta especfica do
agente, no h exigncia legal de implementao da referida conduta contenta-se
somente com a efetiva comprovao do fim visado com aquele recebimento. Assim,
basta a mera potencialidade de que o agente pblico aja em benefcio de outrem,
sendo desnecessria a concretizao da conduta.82
Da leitura dos incisos que demonstram doze hipteses83 que se adquam ao
caput do artigo 9, podemos inferir a existncia de dois grupos distintos de
enriquecimento ilcito: os incisos IV, VII, XI e XII representariam casos de
enriquecimento ilcito direto, enquanto os incisos I, II, III, V, VI, VIII, IX e X
envolveriam casos de enriquecimento ilcito indireto. No primeiro grupo84, a relao
mproba revela-se pelos verbos usar, utilizar, adquirir e incorporar. Nessas aes, o
agente mprobo desfruta pessoalmente do patrimnio pblico, causando tambm
prejuzo ao errio. No segundo grupo85, por sua vez, os verbos tpicos so perceber,

80

FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e jurisprudncia.

So Paulo: Editora Atlas, 2007, p. 92.
81
BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa: 15 anos da Lei 8.429/92. So Paulo: RT,
2007, p. 223.
82
GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2006, 3 Ed.2tir, p. 253.
83
Conferir a lista integral no Anexo.
84
A ttulo exemplificativo: IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados
ou terceiros contratados por essas entidades;.
85
Exemplificativamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou
qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,

aceitar e receber denotando que a vantagem auferida pelo improbus no possui

origem no Errio, pois alcanada por um terceiro, algum de fora. Assim, neste
ltimo grupo, o agente pblico acaba por receber vantagem de outrem para atuar
contra a Administrao Pblica.86

Exemplificativamente, tenhamos como base de anlise o inciso VII do artigo

em destaque: adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico.

Aqui temos a censura ao comportamento do agente que acaba por aumentar

seu patrimnio, enriquecendo-se, de forma totalmente incompatvel aos seus
proventos, a sua renda. In casu, o enriquecimento ilcito porque tendo o agente
pblico fonte exclusiva de rendimentos os vencimentos de seu cargo tudo aquilo
que no vem dessa origem (ou de alguma outra origem lcita, como herana), fruto
de vantagem econmica indevida.87

Infelizmente, a hiptese de enriquecimento ilcito que ocorre com maior

freqncia na seara estatal. Constata-se que o agente pblico, apesar da
simplicidade de seus rendimentos ou de outros ganhos seus como a j
mencionada herana apresenta invejvel riqueza, incompatvel com a evoluo de
sua renda ou patrimnio.88 Atentando para a importncia desse dispositivo, Martins
Junior89 chega a afirmar que

A grande vantagem do art. 9, VII, que ele norma residual para

punio do enriquecimento ilcito no exerccio de funo pblica. De
fato, seno se prova a prtica, ou a absteno, de qualquer ato de
ofcio do agente pblico que enriqueceu ilicitamente, satisfaz o
iderio de represso imoralidade administrativa provar-se que seu
patrimnio tem origem inidnea, incompatvel, desproporcional,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou
amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;.
86
Diviso elaborada com base em FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa:
doutrina, legislao e jurisprudncia. So Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 94 117.
87
MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Enriquecimento Ilcito... p. 104.
88
PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 2 Ed. So Paulo:
Atlas, 1997, pp. 64-67.
89
MARTINS JUNIOR, ibidem, p. 106.

sendo manifestamente inslito normalidade da evoluo de sua

riqueza e absolutamente incongruente com a sua disponibilidade
financeira [...].

Vejamos, agora, como se apresentam em realidade os atos de improbidade

administrativa que importam em enriquecimento ilcito, mediante a anlise de trs
julgados ocorridos em nosso Tribunal de Justia. Justifica-se a escolha de um
Tribunal de Justia por representar, na Justia Estadual, o limite hierrquico de
discusso de matria ftica - e a escolha recaiu sobre o TJ do Estado do Rio Grande
do Sul para que possamos ter um breve panorama da realidade local em termos de
improbidade administrativa.

No primeiro caso, trata-se de julgamento em sede de apelao cvel de uma

prtica infelizmente disseminada no s em nosso Estado, mas tambm por todo
pas, como salientou o Eminente Relator e pudemos verificar em muitos outros
casos semelhantes, com os mesmos rus, quando da realizao de pesquisa
jurisprudencial. o julgamento da AC n 70022812580, de Relatoria do
Desembargador Henrique Osvaldo Poeta Roenick.90

Importante escritrio de advocacia, com sede em So Paulo, Capital, mas

com forte atuao em todo o Pas, atravs de seus representantes regionais tinha
como costume gratificar os Oficiais de Justia gachos com quantia geralmente
estabelecida de R$ 300,00 (trezentos reais) por mandado de busca e apreenso
realizado. Explica-se. O referido escritrio tinha, em sua cartela de clientes, bancos
que prestavam financiamentos s pessoas fsicas e jurdicas para a aquisio de
carros e motos. Uma vez ocorrido o inadimplemento de parte desses contratos
bancrios, faz-se necessria a busca e apreenso dos mencionados veculos. Para
que esses mandados fossem executados de maneira rpida e eficaz, o escritrio
depositava a quantia acima referida em conta pessoal de Oficiais de Justia
vinculados ao esquema.

Prontamente, descoberto o esquema, o Ministrio Pblico Estadual ajuizou

diversas demandas uma das quais a que est em anlise. No presente caso, a
90

Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70022812580, 1 Cmara Cvel, Rel. Des. Henrique
Osvaldo Poeta Roenick. Julgado em 26 de maro de 2008.

Comarca de origem Santa Maria, encontrando-se no plo passivo da ao, alm

de Oficial de Justia envolvido, o escritrio em questo e seus intermediadores.
Alega o Oficial de Justia que no tinha conhecimento do depsito e de sua origem;
pela parte do escritrio, a defesa centra-se na afirmao de que o depsito tratavase de adiantamento de custas. O Parquet, no entanto, postula ser tal adiantamento
verdadeira propina, tendo o respectivo Oficial incorrido no artigo 9, inciso I, da LIA
(recebimento de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo)
tese acolhida pela Cmara.

Diante do conjunto probatrio produzido na ao, patente a prtica de ato

de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilcito por parte dos
envolvidos. Os argumentos de defesa so rebatidos de forma cabal pelo Relator:
como poderia o valor de R$ 300,00 (trezentos reais), passar despercebido pelo
Oficial de Justia, uma vez que os valores costumeiros referentes atividade de
busca e apreenso so muito inferiores in casu, da ordem de aproximadamente
vinte reais?

Da mesma forma, pergunta-se o Relator, como poderia o escritrio de

advocacia ter a pretenso de classificar tal valor como adiantamento de custas, se
o pagamento foi realizado aps a execuo do mandado, alm de ter se
consubstanciado em valor muito superior ao que caberia? No bastassem tais fatos,
em diligncia policial ocorrida na sede do escritrio, foi encontrada uma Circular,
endereada a todas as filiais, descrevendo a forma de pagamento e o quantum da
gratificao aos meirinhos (!). De forma certeira, apontou o Eminente Relator em
parte de seu extenso voto:

As circunstncias do caso, portanto, so suficientes a indicar a

conduta dolosa do serventurio que anuiu com o pagamento indevido
por parte interessada no feito em que atuou, como auxiliar do juzo,
longa manus da prestao jurisdicional. Alis, em situaes como a
dos autos, de difcil comprovao o elemento subjetivo do agente
[..].Assim, para a verificao do dolo, necessrio um cotejo com o
que normalmente ocorre em situaes similares, observando o
padro mdio de conduta de um profissional da classe do ru, para
fins de aferir acerca do elemento subjetivo de sua conduta. No caso,
e como j referido, no tenho dvidas de que, no mnimo, a diferena
do valor do depsito foi constatada pelo serventurio, que optou por

anuir com o recebimento de valores que sabia serem indevidos,

configurando a figura tpica prevista no art. 9, I, da Lei n 8.429/92.91

Da leitura de todo voto, notamos a trgica realidade com quem se deparam,

atualmente, os nossos julgadores, em matria de improbidade administrativa. Como
salientamos atrs, no se pode usar de cargo pblico para auferir vantagens
privadas, fazendo uso esprio de sua atividade e atrapalhando o desenvolvimento
da prestao jurisdicional.

Mais uma vez, transcrevemos excerto do voto do Relator, em que

confeccionada acertada crtica quanto a esse aspecto:

O Brasil, hoje, vive o auge da crise institucional, decorrente da perda

de credibilidade na opinio pblica, interna e externa, face aos
incontveis e interminveis escndalos de corrupo que
contaminam, forma endmica, as instituio pblicas. J nos foi dado
exemplos suficientes de que a corrupo no tem bandeira, no tem
cor, nem partido poltico; da mesma forma, no prerrogativa deste
ou daquele poder constitudo, mas verdadeiro vrus que parece
atacar tudo que diz respeito gesto da coisa pblica.92

Por fim, restou ementado da seguinte forma o Acrdo prolatado:

APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA.
PAGAMENTO
DE
GRATIFICAO
EFETUADO POR ESCRITRIO DE ADVOCACIA A OFICIAL DE
JUSTIA PARA CUMPRIMENTO DE MANDADO JUDICIAL.
RECEBIMENTO INDEVIDO DE VALORES PELO SERVENTURIO
DA JUSTIA. ATO DE IMPROBIDADE CARACTERIZADO.
SANES PREVISTAS NA LEI N 8.429/92. APLICAO NO
CUMULATIVA. PROCEDNCIA DA AO.
Demonstrado nos autos prtica de atos de improbidade,
concernentes no pagamento, por escritrio de advocacia, de valores
a Oficial de Justia, concernentes a verdadeira gratificao para o
cumprimento de determinao judicial, cabvel a condenao dos
rus, estando o ato do serventurio tipificado no art. 9, I, da Lei n
8.429/92, e o dos demais rus no art. 11, caput, c/c art. 3, ambos do
mesmo diploma legal. Invivel do acolhimento da alegao do Oficial
de Justia de desconhecimento acerca da vantagem indevida
percebida, referente a depsito efetuado em sua conta corrente, bem
como da tese dos demais rus, no sentido de que os valores
corresponderiam a adiantamento de custas de conduo do
serventurio, dada a superioridade dos valores depositados em
relao queles previstos no Regimento de Custas, e a circunstncia
91
92

No Acrdo supracitado, na pgina 12.

Pgina 22, acrdo supracitado.

de o pagamento ter sido procedido aps o cumprimento do mandado.

Aplicao das sanes de forma no-cumulativa, no caso, em face
do posicionamento adotado em precedentes desta Cmara em aes
idnticas, o que evita a aplicao de sanes distintas para rus na
mesma situao.
APELAO PROVIDA.

Como depreendemos do julgado, o Oficial de Justia foi condenado a

algumas das sanes estabelecidas no artigo 12, I, da LIA sanes referentes aos
casos de enriquecimento ilcito.

Passemos, ento, ao segundo caso concreto.

Trata-se tambm do julgamento de apelao cvel, n 70023690654, de

Relatoria da Desembargadora Maria Isabel de Azevedo Souza.93 Aqui a situao diz
respeito ao possvel enquadramento de um dos rus no artigo 9, inciso XI, da LIA, a
seguir transcrito:

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,

verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;

Aluno da Faculdade de Agronomia da Universidade de Passo Fundo, o

apelante, apesar de matriculado em disciplinas que consumiam suas manhs, tardes
e algumas noites, inclusive, aceitou um contrato emergencial com o Municpio de
Mato Castelhano, localizado ao norte do Estado. Exerceu de fins de novembro de
2003, at 15 de maro do ano seguinte, o cargo de auxiliar de servios rurais do
Departamento de Produo Animal da Inspetoria Veterinria do Municpio de Mato
Castelhano, com carga horria de 40 horas semanais.

No entanto, como restou demonstrado, no havia nenhuma possibilidade

fsica de o apelante cumprir com sua carga horria para a qual foi contratado.
Mediante a anlise da grade de horrios do aluno, com relao ao semestre findo
em 2003 e quele iniciado em 2004, pode-se perceber que, por dois interregnos,

93

Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70023690654, 22 Cmara Cvel, Rel. Des. Maria Isabel
de Azevedo Souza. Julgado em 12 de junho de 2008.

no havia possibilidade ftica alguma de o apelante realizar as funes pblicas

para as quais foi devidamente remunerado.

Conforme muito bem asseverado pela Eminente Relatora, o ru Fabrcio

acabou por enriquecer-se ilicitamente, uma vez que percebeu, em determinados
momentos, valores aos quais no fez jus. Nas palavras da E. Desembargadora:

mngua de provas acerca do regime de compensao, no h

como afastar a prtica de ato de improbidade administrativa capaz de
promover o enriquecimento ilcito do ex-funcionrio, consistente na
percepo de salrio integral sem o respectivo cumprimento da carga
horria, forte no artigo 9, inciso XI, da Lei n 8.429/92, no perodo
entre 27 de novembro e 09 de dezembro. Igualmente, entre 02 e 15
de maro, o Apelante FABRICIO BEVILQUA NERI no prestou o
trabalho contratado. Por isso, deve restituir o valor recebido nesses
dois perodos.

Por fim, restou ementado da seguinte forma o presente julgado:

AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO

EMERGENCIAL. CARGA HORRIA. ENRIQUECIMENTO ILCITO.
DANO AO ERRIO. PERDA DO CARGO.
1.Configuram atos de improbidade administrativa deixar de cumprir a
carga horria exigida pelo contrato emergencial e perceber
integralmente a remunerao de vencimentos e (II) atestar
falsamente a efetividade de servidor pblico. Hiptese em que o
servidor contratado no cumpria integralmente a jornada de trabalho
por freqentar aulas em universidade.
2. A perda do cargo pblico prevista no artigo 12 da Lei n 8.429/92
est restrita quele no qual foi praticado o ato de improbidade.
Estender essa pena a cargos supervenientes importa erigir outra
sano, a interdio do direito de ocupar cargos ou funes pblicas
sem previso legal em flagrante violao ao princpio da legalidade.
RECURSOS PROVIDOS EM PARTE. VOTOS VENCIDOS EM
PARTE.

Verifiquemos, agora, o terceiro e ltimo caso de enriquecimento ilcito

selecionado. Percorrendo esses casos, podemos notar in loco como ocorrem as
situaes que se amoldam ao caput do artigo 9 da Lei de Improbidade
Administrativa

auferir

vantagem

patrimonial

indevida

bem

como

desvirtuamento do exerccio honesto de cargos pblicos, como no caso a seguir.

Neste terceiro caso de enriquecimento ilcito, ocorre uma ntida relao entre
a prtica de ato de improbidade administrativa e de um delito o crime de

concusso94, estabelecido no artigo 316 de nosso Cdigo Penal, mediante a

realizao de uma nica ao no plano ftico. Trata-se do julgamento da apelao
cvel n 70022048581, cuja relatoria coube ao Desembargador Paulo de Tarso Vieira
Sanseverino.95 No plo passivo da ao, encontram-se trs policiais civis e um
foragido proveniente do Estado do Paran, mas localizado pelos policiais na regio
de Passo Fundo, interior do Estado do Rio Grande do Sul.

Contra o foragido havia sido expedido mandado de priso, o que era de pleno
conhecimento por parte dos policiais. Estes, ao se depararem com o procurado, ao
invs de efetuar a captura, exigiram quantia aproximada de vinte e cinco mil reais
para que fosse mantido em liberdade. Solicitaram essa quantia que, inclusive, como
demonstra o Relator, foi alvo de negociao por parte da vtima do delito de
concusso ora ru na ao de improbidade. Do conjunto de depoimentos das
testemunhas, bem como das palavras do foragido, restou evidente a realizao do
ato tipificado no artigo 9, inciso I, da LIA, bem como do fato delituoso levando,
inclusive, prolatao de sentena condenatria em ao penal.

Para amealhar a quantia exigida, os policiais, juntamente ao preso,

empreenderam diversas diligncias pela cidade. Houve quem testemunhasse que o
grupo havia sado da delegacia, horas antes do ru-procurado ter fugido da cidade
por problemas de identidade. Fazendo uso do instituto da prova emprestada, no
ouve alternativa a no ser a mantena da condenao realizada em primeiro grau,
apenas com algumas correes quanto s sanes aplicadas ao ru foragido. Lendo
o referido acrdo, portanto, levamos um choque de realidade: pessoas investidas
de uma funo pblica, responsveis pela atuao da polcia judiciria em nossa
nao, negociam a liberdade de um foragido ou seja, em razo do exerccio de
cargo pblico, objetivam receber vantagem econmica indevida, incorrendo no j
referido artigo 9 da LIA.

Rebatendo de forma direta e certeira as alegaes da defesa dos apelantes,

aduziu o Eminente Relator:
94

Art. 316: Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes
de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida.
95
Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70022048581, Terceira Cmara Cvel, Rel. Des. Paulo
de Tarso Vieira Sanseverino. Julgado em 19 de dezembro de 2007.

A alegao de que haveria no haveria ofensa ao patrimnio pblico

inadequada, pois no se questiona a ocorrncia de prejuzo a
patrimnio privado, mas sim da utilizao indevida de funo pblica
para obter vantagem indevida. O prejuzo ao errio decorre da m
versao da funo pblica, revelada em face da ofensa ao princpio
da probidade administrativa, no sendo necessria a ocorrncia de
efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, nos termos do art.
21, inc. I, da Lei n. 8.429/92.96

Refora-se, assim, a defesa da honestidade na atuao do agente pblico.

No se questiona a existncia de prejuzo econmico direto Administrao Pblica,
mas sim a pssima utilizao da funo pblica confiada aos policiais civis no caso
em tela, usada para obter benefcio financeiro ilegal, configurador de crime, dado
seu carter repulsivo perante a sociedade. Concluiu, ento, o Relator, que:

Da anlise das condutas praticadas pelos apelantes, manifesta a

improbidade administrativa com que agiram, pois. De um lado, os corus, policiais civis, por terem exigido vantagem indevida para o no
cumprimento mandado de priso e, de outro, o co-ru, ento
foragido, por ter oferecido, negociado e entregado vantagem indevida
aos policiais, a fim de assegurar a sua situao irregular de
liberdade. Inequvoca a improbidade das condutas dos apelantes,
tendo em vista a clara violao da moralidade administrativa, com
que deve se pautar os agentes que atuam funo pblica.97

Nos trs casos analisados, principalmente no primeiro e no terceiro,

marcante a atuao desonesta e causadora da mais alta repulsa. O Judicirio
gacho, ao punir situaes como as que mostramos, lembra-nos da importncia de
tentarmos restabelecer o bvio, ou seja, o agir probo do agente pblico. Punir,
quando existe clara m-f do agente, visando seu enriquecimento ilcito,
corroborar, no plano judicial, a vontade do legislador demonstrada ainda no incio
de nosso trabalho, quando comentamos sobre a Exposio de Motivos da Lei de
Improbidade Administrativa. Vejamos, agora, a segunda espcie de atos de
improbidade: aqueles que causam prejuzo ao Errio, estabelecidos no caput do
artigo 10 da LIA.

96
97

Pgina 8 do referido Acrdo.

Pgina 15 do mesmo Acrdo.

2.2.2 Dos atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao Errio

Seguindo nossa anlise das espcies de atos de improbidade administrativa,

deparamo-nos com a segunda espcie, estatuda no caput do artigo 10 da Lei de
Improbidade e que traz uma novidade assaz diferente no tocante ao elemento
subjetivo da conduta mproba: a possibilidade de sancionar aes culposas no
mbito da improbidade administrativa. De acordo com o texto legal, constitui ato de
improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso,
dolosa

ou

culposa,

que

enseje

perda

patrimonial,

desvio,

apropriao,

malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no

artigo 1 desta Lei, e notadamente.98

Os tipos culposos estabelecidos pela LIA possuem amparo na prpria

Constituio Federal de 1988, uma vez que esta reforou os valores da eficincia e
da economicidade. No haveria, assim, qualquer inconstitucionalidade na sano a
atos de improbidade revestidos por condutas negligentes, imprudentes ou at
mesmo imperitas. Esse o entendimento exposado por Fbio Medina Osrio e do
qual compartilhamos. Nos crimes contra a Administrao Pblica, possvel a
punio de condutas culposas vide o crime de peculato culposo, positivado no
artigo 312, 2 do nosso Cdigo Penal. Assim, salienta o renomado jurista, se existe
a possibilidade de o legislador penal tipificar aes culposas de delitos contra o
patrimnio pblico, haveria ainda mais legitimidade na fixao de improbidade
culposa pelo legislador administrativo.99
O Superior Tribunal de Justia tambm vem entendendo nesse sentido.100 As
espcies de improbidade veiculadas nos artigos 9 e 11 da LIA requerem a presena
do elemento subjetivo dolo, ao passo que a improbidade do artigo 10, para sua
caracterizao, comporta tambm o elemento culpa. Assim, colaciona-se ementa de
julgado de relatoria da Ministra Eliana Calmon:

98

Redao do artigo 10 da Lei n 8.429/92.

OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, pp. 270-272.
100
Superior Tribunal de Justia STJ, Resp 842428/ES, 2 Turma, Rel. Min. Eliana Calmon. Julgado
em 24/04/2007.
99

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO ATO DE IMPROBIDADE

ART. 10, INCISO XII DA LEI 8.429/92 PRINCPIO DA
CONGRUNCIA ELEMENTO SUBJETIVO DEMONSTRAO
DE PREJUZO AO ERRIO.
1. No infringe o princpio da congruncia a deciso judicial que
enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na
inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e no capitulao
legal.
2. Os tipos da Lei de Improbidade esto divididos em trs categorias:
a) art. 9 (atos que importam em enriquecimento ilcito); b) art.10
(atos que causam prejuzo ao errio) e c) art.11 (atos que atentam
contra os princpios da administrao).
3. Os atos de improbidade s so punidos ttulo de dolo,
indagando-se da boa ou m f do agente, nas hipteses dos artigos
9 e 11 da Lei 8.429/92.
4. Embora meream acirradas crticas da doutrina, os atos de
improbidade do art. 10, como est no prprio caput, so tambm
punidos ttulo de culpa, mas deve estar presente na configurao
do tipo a prova inequvoca do prejuzo ao errio. (grifei).
5. Recurso Especial provido.

No entanto, isso no significa que qualquer ato cometido pelo agente pblico,
do qual resulte leso ao errio, acabe por configurar a culpa necessria para fazer
incidir as sanes do artigo 12, inciso II, da LIA. Deve-se perquirir se o agente agiu
ou no com a diligncia necessria e esperada no exerccio de suas funes. No
devemos confundir a culpa com o erro profissional.101 Por mais habilidoso que seja
o

gestor

pblico,

exemplificativamente,

sempre
temos

podero
as

surgir

situaes

cenrios

proporcionadas

inesperados
pelo

mercado

financeiro.102 Como assevera Osrio, a lei de improbidade administrativa no pode,

realmente, punir todo e qualquer erro dos gestores pblicos, sob pena de se
consagrar como espria e manifestamente injusta, at mesmo draconiana, para
usarmos uma expresso em voga.103

No precisamos relembrar da necessidade de os agentes pblicos,

principalmente

aqueles

que

lidam

com

dinheiros

pblicos,

pautarem

seu

desempenho ordinrio com base na diligncia demandada pelas funes exercidas.

101

Conferir STJ, Resp 213.994/MG, 1 Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, 17/08/1999. Nesse julgado,
assentou o Superior Tribunal de Justia que a lei alcana o administrador desonesto, no o inbil,
entendido como inbil aquele que erra dentro das margens de erro profissional.
102
No podemos, por exemplo, atribuir eventuais prejuzos derivados da instabilidade poltica e
socioeconmica improbidade de gestores, pois o impacto de reviravoltas financeiras, as guinadas
da poltica econmica nacional e as crises creditcias podem atingir gestores diligentes, sobretudo
nas empresas estatais que militam no mercado. (FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade... p.
121).
103
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da... p. 271.

Dessa forma, imprudncia e negligncia tornam-se totalmente incompatveis com a

natureza dos trabalhos executados pelos agentes pblicos. O agente pblico que
age sem medir as conseqncias de seu ato para o errio (imprudente) ou ento
que se omite no dever de acautelar o patrimnio pblico (negligente) est a
descumprir o dever de zelo quanto integridade do patrimnio da entidade qual
est vinculado patrimnio esse que a todos pertence.104

Ainda sobre a culpa, valemo-nos da conceituao empregada por Nucci, ao

afirmar que o comportamento voluntrio desatencioso, voltado a um determinado
objetivo, lcito ou ilcito, embora produza resultado ilcito, no desejado, mas
previsvel, que podia ter sido evitado.105 Na parte final do conceito estabelecido
est, a nosso ver, o cerne da questo: a previsibilidade do resultado danoso ao
errio. Resultado esse que poderia ter sido evitado, pois era previsvel, mas devido
desdia do agente no o foi. No mesmo sentido, a lio de Fazzio Jnior, ao apontar
que no se presume a culpa para a caracterizao da conduta mproba estatuda no
artigo 10 da LIA, uma vez que s mprobo quem quer improbidade ou, se no a
deseja, atua sem prever (quando devia prever) que seu agir ou no-agir pode
produzir desfalque ao errio.106

Existe tambm forte discusso doutrinria no diz respeito ao rigor tcnico (ou
falta de) no uso da expresso errio, ao invs de patrimnio pblico, no j
referido caput do artigo 10 da LIA. So expresses que denotam conceitos
diferentes: enquanto por errio entende-se o conjunto de bens e interesses de
natureza econmico-financeira pertencentes ao Poder Pblico, por patrimnio
pblico se expressa o conjunto de bens e interesses de natureza moral, econmica,
artstica, histrica, esttica, ambiental e turstica do Poder Pblico. Dessa forma,
este conceito, dada sua maior abrangncia, acaba por abarcar quele.107 Assim,
poder-se-ia questionar se somente o errio estaria apto a sofrer conduta mproba,
segundo o artigo 10, dada a dico legal.

104

Conferir PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 2 Ed. So Paulo:
Atlas, 1997, p.73.
105
NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Direito Penal. So Paulo: RT, 2005, p. 201.
106
FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade... p. 82. Grifo nosso.
107
GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa... p. 265-268.

Baseando-nos em uma interpretao sistemtica e teleolgica da Lei de

improbidade administrativa, quando se utilizou da palavra errio, em verdade quis
o legislador referir-se ao patrimnio pblico das entidades mencionadas no artigo 1
e pargrafo nico da LIA. No somente os atos causadores de prejuzo ao
patrimnio econmico, mas atos de natureza diversa que venham a causar prejuzo
para qualquer parcela do patrimnio da coletividade tambm podero ser
enquadrados no comando normativo que positivou a segunda espcie de
improbidade administrativa. Esse o pensamento de Emerson Garcia e Rogrio
Pacheco Alves; sistematicamente, notamos que nos artigos 5, 7, 8, 16, 17, 2 e
21, I, da LIA, o legislador menciona a leso ou dano ao patrimnio pblico; afora a
interpretao sistemtica, uma exegese teleolgica caminharia tambm no mesmo
sentido de que a ratio do artigo 10 a proteo do patrimnio das entidades sujeitas
aos atos de improbidade administrativa, tendo este patrimnio natureza econmica
ou no.108 Pensar de forma contrria levaria impunidade dos atos culposos que
agredissem, exemplificativamente, o patrimnio pblico de natureza ambiental.109

Diferentemente dos atos de improbidade administrativa que importam

enriquecimento ilcito, onde quem se beneficia indevidamente, auferindo vantagem
patrimonial, o prprio agente pblico, nos atos estabelecidos nos artigo 10 da LIA
quem se beneficia terceiro, mediante auxlio do agente pblico e, assim, causando
prejuzo ao errio. Isso no quer dizer que no possa haver tambm prejuzo ao
errio nos casos de enriquecimento ilcito, como na hiptese de o agente pblico
incorporar ao seu patrimnio verbas integrantes do acervo patrimonial de qualquer
entidade enquadrada como sujeito passivo do ato de improbidade administrativa
exemplo estatudo no inciso XI do artigo 9. Atentando para o foco da segunda
espcie de improbidade, Pazzaglini Filho aponta que

no preocupao do legislador, neste dispositivo, o eventual

proveito obtido pelo agente pblico, direta ou indiretamente, mas to108

Ibidem, p. 266. No entanto, existem autorizadas vozes em sentido contrrio, entendendo envolver
o artigo 10 da LIA somente o errio, ou seja, o patrimnio pblico que apresenta carter econmico.
Assim, PAZZAGLINI FILHO, Marino e Outros. Improbidade administrativa... p. 70-71. Para os autores,
o uso errneo ocorreu na utilizao da expresso patrimnio pblico como sinnimo imprprio de
errio.
109
Tomamos de emprstimo exemplo extrado das lies de Emerson Garcia e Rogrio Alves
(Improbidade Administrativa...): guarda florestal que permite a entrada de terceiros em reserva
florestal e a captura de animais em extino.

somente seu agir ou no agir em benefcio de outrem, contra o

errio. da subverso da atividade funcional que trata, quer dizer, do
agente pblico que, inobservando o dever de zelar e proteger o
errio, assiste ou colabora para que terceiro se beneficie, a danos
dos cofres pblicos.110

Nos incisos do artigo 10 em comento aparece este substrato comum que bem
representa a espcie de improbidade aqui referida: o agente pblico permite, facilita
ou concorre para que terceiro se enriquea ilicitamente; enfim, realiza uma ao
ou no realiza, quando deveria efetivamente agir que acaba por causar prejuzo
res publica. Registre-se, ento, que o inciso XII acaba por sintetizar todo o contedo
dos demais incisos, uma vez que seu enunciado acaba por descrever qual a
performance indevida de alcance sobre o patrimnio pblico: XII permitir, facilitar
ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente.111

Para

que

possa

ser

caracterizada

essa

espcie

de

improbidade

administrativa, exige o diploma legal que ocorra perda patrimonial, desvio,

apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
mencionadas no artigo 1 da LIA. Desviar seria alterar o destino de; apropriar-se,
utilizar como se fosse prprio, fazer-se dono; malbaratar, por sua vez, significa
vender a preo vil, desperdiar, aplicar mal; dilapidao, por ltimo, representa o
gasto excessivo e imponderado de bens aos quais se tenha a posse ou gesto, o
esbanjamento, ou at mesmo o estrago, a destruio.112

Continuando com nossa sistematizao, verificamos agora como ocorrem, no

quotidiano, os atos de improbidade. Vejamos agora trs casos selecionados que
ilustram de que forma, no mundo ftico, o ato que causa prejuzo ao patrimnio
pblico e que se enquadra no caput do artigo 10 da Lei de Improbidade
Administrativa se apresenta.

110

PAZZAGLINI FILHO, Marino e Outros. Improbidade administrativa... p. 74.

FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade... pp. 119 - 123. Para leitura de todos os incisos
dos artigos 9, 10 e 11 da LIA, ver Anexo.
112
BERTONCINI, Mateus. Ato de improbidade administrativa... p. 203.
111

O primeiro caso foi julgado em sede de apelao cvel pelo Desembargador

Araken de Assis, do Tribunal de Justia gacho.113 Trata-se do ato de improbidade
que causa prejuzo ao errio mais corriqueiro, infelizmente: aquele que frustra a
licitude de processo licitatrio (ocorrido no caso em exame) ou dispensa-o
indevidamente, nos termos do inciso VIII, artigo 10, da LIA.

O Ministrio Pblico Estadual ajuizou demanda perante um ex-diretor do

Departamento de gua e Esgotos de Bag, acusando-o de incorrer na j referida
conduta, em virtude de no julgar vencedora a proposta mais vantajosa para a
Administrao, realizada em processo licitatrio na modalidade convite. O objeto da
presente licitao era a aquisio de veculo utilitrio para o setor administrativo do
prprio Departamento. As caractersticas do veculo estavam como deve ser previamente inseridas na carta-convite enviada a quatro concessionrias, que
apresentaram suas propostas. Adjudicou-se, ao fim, automvel cujo valor era
superior a outros 5 (cinco) veculos apresentados e que tambm preenchiam todos
os requisitos estabelecidos na carta-convite.

Sobre a presente modalidade de licitao, denominada convite, vale conferir o

ensinamento de Celso Antnio Bandeira de Mello, quando assevera que:

O convite a modalidade licitatria cabvel perante relaes que

envolvero os valores mais baixos, na qual a Administrao convoca
para a disputa pelo menos trs pessoas que operam no ramo
pertinente ao objeto, cadastradas ou no, e afixa em local prprio
cpia do instrumento convocatrio, estendendo o mesmo convite aos
cadastrados do ramo pertinente ao objeto que hajam manifestado
seu interesse at 24 horas antes da apresentao das propostas.114

Sobre a carta-convite, relembra o Relator que dever conter as regras em que

se dar a licitao - pgina cinco do acrdo resultante. No presente caso, alegou o
ex-diretor, em sua defesa, que necessitava com urgncia do veculo adjudicado, e
somente a empresa vencedora poderia entreg-lo prontamente; no entanto,
conforme restou comprovado documentalmente, entre a confeco da nota de

113

Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70020030466, 4 Cmara Cvel, Rel. Des. Araken de
Assis. Julgado em 05 de setembro de 2007.
114
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo... p. 510. A matria
encontra-se regulada na Lei 8.666/93, principalmente no artigo 22 e respectivos pargrafos.

empenho e a efetiva transferncia do veculo houve um interregno superior a dois

meses. Ademais, no havia, na carta-convite, qualquer meno urgncia na
compra do veculo, nem mesmo havia sido estipulado prazo para a entrega, no se
confirmando, ento, a alegao de pronta necessidade.

Assim, conforme restou ementado, o ex-diretor da autarquia municipal acabou

ferindo um dos princpios centrais em matria licitatria, qual seja o princpio do
julgamento objetivo na licitao.115 Sobre esse princpio, afirma Di Pietro estar
consagrado de forma expressa no artigo 45 da Lei n 8.666/93,116 cujo significado
seria a necessidade de o julgamento das propostas ser feito de acordo com os
critrios fixados no edital - para o caso em tela, na carta-convite e na cpia do
instrumento convocatrio afixado em local apropriado.117 Evita-se, assim, o
subjetivismo no momento em que forem julgadas as propostas.

Verificamos, ento, a realizao de uma conduta que causou prejuzo aos

cofres do Municpio na ordem de mais de seis mil reais, como restou apurado em
primeira instncia. No havia justificao plausvel para se acreditar na premente
necessidade em adquirir o veculo frustrou-se, portanto, a licitude do processo
licitatrio, uma vez que no foi declarado vencedor aquele que apresentou a
proposta mais vantajosa para a Administrao.

Passemos, ento, ao segundo caso concreto. Continuamos com nosso

objetivo de verificar os elementos fticos que acabam por se amoldar ao comando
115

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LICITAO. PRINCPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO.

OFENSA.
1. [...].
2. Constitui ato de improbidade administrativa, aos efeitos do art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, julgar
vencedora em processo licitatrio, realizado pela modalidade de convite, proposta menos vantajosa
Administrao. Ofensa ao princpio do julgamento objetivo.
3. APELAO DESPROVIDA.
116
Artigo 45, Lei n 8.666/93: O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de
licitao ou responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios
previamente estabelecidos no ato convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele
referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle. Grifei.
117
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. p. 335. Aduz, ainda, a renomada jurista: Na
ausncia de critrios, tem-se que presumir que a licitao a de menor preo. Sendo assim, a
preterio da proposta de menor preo tem que ser justificada (p.336). Como podemos notar, a
justificao do apelante para preterir propostas mais vantajosas, em termos financeiros, para a
Administrao Pblica, no logrou xito, diante da ausncia de fixao de critrios quanto urgncia
na aquisio do veculo (fixao de prazo para a entrega) e do perodo demasiadamente longo
transcorrido at sua efetiva entrega.

estabelecido no caput do artigo 10 da LIA positivao dos atos de improbidade

administrativa que causam prejuzo ao errio e que, muitas vezes, acabam tambm
provocando o enriquecimento indevido de terceiro (ou terceiros), pessoa fsica ou
jurdica, estranha Administrao Pblica, como acontece no caso a seguir.

Trata-se do julgamento de apelao cvel, em que figura no plo passivo da

ao ex-diretor do Departamento Municipal de Trnsito do municpio de So
Leopoldo.118 O Parquet imputou ao agente pblico a realizao de conduta
configuradora do ato de improbidade estabelecido no artigo 10, inciso VII119, uma
vez que teria ocorrido favorecimento de extraneus, mediante o cancelamento,
arquivamento ou no incluso de multas aplicadas por agentes municipais de
trnsito no sistema informatizado do DETRAN, sem que houvesse justificativa
permitida pela legislao de trnsito.

Em sua defesa, o apelante alegou que o Cdigo de Trnsito Brasileiro

permitia que no fossem homologados os autos de infrao julgados insubsistentes
pela autoridade competente.120 No entanto, a argumentao do ex-diretor restou
derrotada diante da percia tcnica efetuada pelo prprio DETRAN: conforme consta
no acrdo, pgina 9, o laudo pericial apontou que inmeros autos que no
haviam sido lanados no sistema informatizado deveriam, de fato, terem sido, j que
eram subsistentes, uma vez que os requisitos necessrios para a sua validade
estavam preenchidos.

No bastasse tal fato que, a nosso ver, j representaria um indcio forte para
se duvidar da boa-f do agente, este ainda apresentou justificativas que no
encontram amparo na legislao nacional, quando da fundamentao do no
lanamento dos autos. Aventou-se, ainda, a possibilidade de que o ex-diretor

118

Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70021331822, 22 Cmara Cvel, Rel. Desembargadora

Maria Isabel de Azevedo Souza. Julgado em 25 de outubro de 2007.
119
Artigo 10, VII, LIA: conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie. Para ver todos os incisos, consultar
Anexo.
120
Artigo 281, CTB: A autoridade de trnsito, na esfera da competncia estabelecida neste Cdigo e
dentro de sua circunscrio, julgar a consistncia do auto de infrao e aplicar a penalidade
cabvel. Pargrafo nico. O auto de infrao ser arquivado e seu registro julgado insubsistente: I
se considerado insubsistente ou irregular; II se, no prazo mximo de 30 dias, no for expedida a
notificao da autuao.

municipal de trnsito, por motivos de vnculo de amizade ou trabalho, teria

executado tais condutas com o intuito de favorecer particulares. Permitimo-nos
colacionar trecho de depoimento prestado por agente de trnsito ao longo da
instruo processual, pela sua clareza e por seus elementos estarem presentes em
quase todos os depoimentos apresentados:

era comum que os autuados pelo depoente mencionassem que iam

conseguir tirar a multa. Algumas dessas pessoas chegavam a
mencionar o nome do requerido Almiro como sendo a pessoa
que iria tirar essas multas. Os autos de infrao de fls. 742 e 743
foram lanados pelo depoente. Essas multas foram lanadas
contra a mesma pessoa, Ivan Laerte dos Henz. Essa pessoa teria
comentado com o depoente que as autuaes seriam
canceladas. Ivan chegou a comentar que era amigo Almiro e que
em virtude dessa amizade as multas seriam canceladas (...)
depois da sada do requerido da diretoria de fiscalizao, nas
autuaes feitas pelo depoente no houve mais comentrios dos
autuados que estes iam conseguir tirar as multas (grifou-se no
original).121

Outro depoente, tambm agente de trnsito do municpio, fez afirmao de

um fato repulsivo que ocorria com freqncia, asseverado tambm por outros
agentes. Afirmou que:

As pessoas diziam que o depoente podia multar que iriam tirar a

multa com o Maninho, apelido do requerido Almiro.122

Extensos e variados depoimentos dos agentes foram colhidos, todos

afirmando que muitas pessoas mencionavam o nome do ex-diretor, e que em funo
de amizade pessoal, este tiraria a multa. A nosso ver, tal conduta, alm de se
coadunar com o inciso VII do artigo 10 da LIA, tambm encontra respaldo no j
lembrado inciso XII, uma vez que as atitudes do ex-diretor, ao no efetuar o registro
das autuaes, acabam por enriquecer, indiretamente, os respectivos autuados. Da
infrao legal e regularmente constituda surge um crdito para o errio dbito
para o infrator. Quando, de forma ilegal, esse dbito no satisfeito, parece-nos que
permanece, no patrimnio do particular, recursos financeiros que no mais lhe
pertencem, provocando, assim, seu enriquecimento indevido.

121
122

Pgina 12 do acrdo em comento.

Pgina 13 do mesmo acrdo.

Por fim, saliente-se aspecto importantssimo levantado pela Eminente

Relatora, acerca da no existncia de discricionariedade na execuo dos atos de
competncia do ex-diretor. Aduz a ilustre magistrada, pgina 13, que:

Por ltimo, registre-se que se cuida, no caso, de exerccio de poder

vinculado e no discricionrio. Isto significa que no dispunha o
Apelante do poder de escolher, livremente, quais os autos que
seriam homologados. Cumpria-lhe, isto sim, examinar os autos de
infrao e somente deixar de homologar os ilegais em deciso
motivada. Resta configurada, assim, a prtica do ato de improbidade
previsto no artigo 10, inciso VII, da Lei n 8.429/92, pelo que no de
ser provido o recurso nesta parte.

Vejamos, em seqncia, o terceiro e ltimo caso da segunda espcie de

improbidade, cujo julgamento ocorreu no mbito da Justia Federal da 4 Regio.
Trata-se de deciso referente apelao cvel, cuja conduta do apelante foi
devidamente enquadrada na moldura estabelecida para a modalidade culposa
existente no artigo 10 da LIA.123

No presente caso, o ru da ao de improbidade servidor do INSS era

responsvel, durante mais de oito meses no ano de 1995, pela solicitao, controle
e distribuio da cotas de vale-refeio dos funcionrios de respectiva repartio. No
perodo em que esteve encarregado dessa funo, ocorreu solicitao a maior
(excessivamente a maior, diga-se de passagem) das referidas cotas. No bastasse
tal fato, em outubro daquele ano, durante ausncia injustificada do ru por mais de
10 (dez) dias ao servio, houve extravio dos vales-refeio existentes quele tempo
no cofre da repartio. O prejuzo causado ao errio, corrigido monetariamente,
ultrapassou os cem mil reais (!).

No foi possvel a comprovao de que tivesse ocorrido locupletamento por

parte do ru, o que, alis, caracterizaria a incidncia plena do artigo 9 da LIA, j
estudado auferir vantagem econmica indevida em razo do exerccio do cargo.
No entanto, no foi afastada a incidncia do artigo 10, inciso I, da LIA muito
embora, a nosso ver, bastasse seu enquadramento legal no caput do mesmo artigo.
Restou comprovada a desdia e a negligncia do funcionrio, na medida em que
123

TRF4 Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Apelao cvel n 2000.71.00.026416-0/RS, 4

Turma, Rel. Des. Edgard Lippmann Jnior. Julgado em 13 de agosto de 2008.

solicitava, mensalmente, cotas excedentes de vales-refeio, alm de desaparecer

de posse da chave do cofre no mesmo perodo em que se deu o extravio dos vales.

Conforme bem acentuou o juzo de primeiro grau, cujas razes foram

retomadas pelo Desembargador Relator do processo, estamos diante de um caso de
improbidade culposa. Nesse sentido, aduziu que:

Ora, o fato de o demandado ter se ausentado de seu local de servio

no perodo de 10/10/1995 a 22/10/1995, sem comunicar a seus
superiores ou a qualquer colega, deixando de fornecer as chaves do
cofre no qual se encontravam os vales-refeio, alegando,
posteriormente, que as havia perdido, revela a total desdia com o
patrimnio pblico, o qual tinha a obrigao constitucional e legal de
zelar, em funo do exerccio de seu cargo e da funo pblica.

Por fim, restou ementado da seguinte forma o presente caso:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODALIDADE CULPOSA.

CONFIGURAO DO ATO. APLICAO DA PENA.
- Na esteira da jurisprudncia desta Corte e do STJ, a conduta
mproba prevista no art. 10 da Lei n. 8.429/92 comporta o elemento
subjetivo culpa.
- Restando comprovadas nos autos a desdia e a omisso do exservidor do INSS no que diz respeito requisio e guarda de
cotas do vale-refeio devido aos funcionrios da autarquia, incide o
art. 10, I, da Lei n. 8.429/92, ainda que no seja possvel emitir juzo
acerca do locupletamento ilcito de parte do Ru.
- A cumulao de sanes na ao de improbidade deve ser
devidamente fundamentada. In casu, diante da ausncia de
comprovao de locupletamento e do reconhecimento do ato
mprobo na modalidade culposa, reputa-se necessria e suficiente
repreenso da conduta a condenao ao ressarcimento ao errio dos
prejuzos causados pela conduta do Ru.

2.2.3 Dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios

da Administrao Pblica

Chegamos a terceira e ltima espcie de improbidade administrativa,

positivada no artigo 11 da LIA tratam-se dos atos de improbidade administrativa
que violam os princpios regentes da atividade administrativa. Estatuiu, ento, o
legislador, que:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra

os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade s instituies, e notadamente:

A doutrina majoritria acredita que a norma em questo deva ser

caracterizada como norma reserva para a configurao de ato de improbidade.
Isso, pois mesmo que a conduta realizada no tenha ocasionado o enriquecimento
ilcito do agente pblico ou causado danos ao patrimnio, ainda assim poder haver
improbidade administrativa, se restar demonstrada a inobservncia dos princpios
regentes da Administrao Pblica.124

Da leitura do dispositivo em comento surge uma primeira indagao: no

estaremos tratando de norma excessivamente abstrata, que poderia ensejar
interpretaes duvidosas geradoras de insegurana jurdica? No entanto, parecenos que a resposta a esse questionamento no deva sugerir a no-utilizao do
dispositivo em funo de seu carter aberto. Explicamos.

O desenvolvimento das funes atribudas Administrao pblica reclama a

satisfao das finalidades pblicas, a busca do bem comum, a resoluo dos
problemas enfrentados pela coletividade. Portanto, no se coadunam com tais
objetivos uma eventual sobreposio de interesses particulares sobre interesses
pblicos. Predicados to importantes relacionados moralidade administrativa, tais
como honestidade, lealdade e imparcialidade para citar as mencionadas no caput
do artigo 11 da LIA so exigveis em quaisquer atividades profissionais, ainda mais
com relao aos agentes pblicos, encarregados da gesto dos bens da coletividade
e pelos quais devem ter o maior zelo possvel.125

Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, atentando para essa problemtica,

remetem ao papel dos princpios em nosso ordenamento. Dada a natureza e a
importncia dos interesses passveis de serem lesados pelo ato mprobo, justifica-se
124

GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa... p. 272-273. Para

Pazzaglini Filho (Improbidade Administrativa... pp. 116-117), justifica-se tal posicionamento em face
do bem jurdico tutelado pelo diploma legal a probidade na Administrao. Esse objetivo corroborase no artigo 21 da LIA, quando se aventa da possibilidade de caracterizao do ato de improbidade
sem a ocorrncia de efetivo prejuzo.
125
PAZZAGLINI FILHO, Marino, ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JUNIOR, Waldo.
Improbidade Administrativa... p. 115-119.

a incluso dos atos de improbidade que violam os deveres impostos pelos princpios
regentes da atividade estatal. Asseveram, a nosso ver, acertadamente, que:

A desonestidade e a desdia, pejorativos ainda comuns entre alguns

agentes pblicos, ramificam-se em vertentes insuscetveis de serem
previamente identificadas. Soltas as rdeas da imaginao,
inigualvel a criatividade humana, o que exige a elaborao de
normas que se adqem a tal peculiaridade e permitam a efetiva
proteo do interesse tutelado, in casu, o interesse pblico. este,
em essncia, o papel dos princpios.126

A importncia da existncia da norma em questo no retira, no entanto, o

cuidado que deve existir na aferio de sua efetiva ocorrncia. Conforme j
mencionado, trata-se de espcie de improbidade cuja concretizao mais difcil de
ser visualizada, dado o carter mais abstrato da disposio. Isso acaba por exigir do
intrprete maior diligncia na anlise da conduta realizada. O STJ, ento, j exps
tal preocupao, quando da verificao da abrangncia do artigo 11 da LIA:

necessria cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto

sua amplitude constitui risco para o intrprete, induzindo-o a acoimar
de mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de
correo administrativa, posto ausente a m-f do administrador
pblico e preservada a moralidade administrativa.127

Identificamos, assim, requisito essencial para que se possa perquirir da

incidncia do artigo 11: a demonstrao de efetiva m-f por parte do agente
pblico. No existe conduta culposa no artigo em comento: faz-se necessria a
presena do dolo, da nefasta inteno de agir em prejuzo dos princpios que regem
a atuao da Administrao Pblica. A um, pois no temos como sancionar
condutas a ttulo de culpa sem expressa previso legal: quando o legislador admite a
modalidade culposa, faz declarao expressa; a dois, pois a regra geral de que a
m-f premissa para a configurao do ato mprobo.128 Tal entendimento encontrase albergado tambm pela Corte responsvel pela uniformizao da jurisprudncia
relativa Justia Comum, o STJ:

126

GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa... p. 269.

STJ Superior Tribunal de Justia. Resp 480387/SP, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux. Julgado em 16
de maro de 2004.
128
FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa... pp. 162-164. Afirma, ainda: o ato
culposo criao legal. Se a norma no o cria, no existe. (p.163).
127

Tanto a doutrina quanto a jurisprudncia do STJ associam a

improbidade administrativa noo de desonestidade, de m-f do
agente pblico. Somente em hipteses excepcionais, por fora de
inequvoca disposio legal, que se admite a configurao de
improbidade por ato culposo (Lei n 8.429/92, art. 10). O
enquadramento nas previses dos arts. 9 e 11 da Lei de
Improbidade, portanto, no pode prescindir do reconhecimento de
conduta dolosa.129

Tornam-se importante essas ressalvas feitas, na medida em que a Lei de

Improbidade Administrativa opta por elevar categoria das improbidades atos que
afrontam princpios, difceis de serem verificados no caso concreto, diante do carter
indeterminado dos prprios princpios. Assim, resta ao intrprete da LIA buscar a
delimitao dos pressupostos necessrios para a aplicabilidade da presente norma.
Esta lio, trazida por Fbio Medina Osrio, recomenda cautela no manejo da LIA,
uma vez que no podemos, sob o fundamento de corrigir abusos, incorrer em
equvocos similares, engessando operadores jurdicos e inviabilizando instrumentos
de fiscalizao da mais alta relevncia.130

Outro ponto sobre o qual se debruou a doutrina e a jurisprudncia ptrias diz

respeito meno feita no caput do artigo 11 da LIA legalidade. Fazendo uso de
uma interpretao literal, poderamos chegar concluso de que basta a ilegalidade
de um ato para classific-lo como mprobo. No entanto, em funo de uma
interpretao sistemtica, a concluso totalmente diversa131: a ilegalidade no
bastante em si para, automaticamente, ensejar a configurao de ato de
improbidade administrativa.

No podemos confundir a improbidade administrativa com a pura ilegalidade.

Ilegalidade no igual improbidade: esta exige uma ilegalidade valorada,
eticamente reprovvel desde um ponto de vista da Constituio, dos deveres
pblicos e dos direitos fundamentais em jogo, no ambiente cultural da vida
administrativa considerada.132 Notamos, ento, a necessria predominncia da
129

STJ Superior Tribunal de Justia. Resp 604151/RS, 1 Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki.
Julgado em 25 de abril de 2006.
130
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa... p. 388.
131
Sobre interpretao, vale lembrar a posio de FREITAS, Juarez. O princpio jurdico da
moralidade e a lei de improbidade administrativa... p. 150: Convm gizar que a interpretao jurdica
h de ser sistemtica, ou no merece o designativo de interpretao.
132
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa... p. 391.

aferio do elemento volitivo do agente, para que possa ocorrer o enquadramento

de sua conduta na terceira espcie de improbidade.

A m-f, o atuar desonesto, a inteno de atentar contra os princpios deve

estar presente. Assim, nem todo ato ilegal ser passvel de enquadramento na LIA.
Pensar de forma contrria implicaria na considerao de que todo julgamento de
procedncia de um mandado de segurana culminaria na remessa de cpias do
processo para a autoridade competente, a fim de que houvesse o devido
processamento da respectiva ao de improbidade administrativa, o que, no
quotidiano forense, no ocorre.133

No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justia, que de forma clara e

sinttica, expe a problemtica da seguinte forma:

cedio que a m-f premissa do ato ilegal e mprobo.

Consectariamente, a ilegalidade s adquire o status de improbidade
quando a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da
Administrao Pblica coadjuvados pela m-f do administrador. A
improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir,
necessariamente, a falta de boa-f, a desonestidade.134

Vale lembrar que o Direito, quando faz uso de princpios, torna-se mais fluido
e aberto. Acaba, ento, permitindo maior efetividade e maiores canais de
comunicao com a sociedade, de um lado; de outro, exige um trabalho mais
elaborado, dotado de maior acuidade, com relao interpretao e aplicao por
parte dos operadores do Direito. Conforme j mencionado em nota supra, essa
interpretao h de ser sistemtica, levando-se em conta o conjunto de princpios e
subprincpios albergados pelo sistema.135

Vejamos, agora, alguns casos concretos relacionados ao artigo 11 da LIA.

Como vimos, diante da abstrao dos conceitos utilizados pela norma, torna-se mais
tortuoso o caminho do magistrado na anlise da conduta passvel de ser
enquadrada na terceira espcie de improbidade administrativa. Isso, no entanto, no
133

Ibidem, pp. 388-392.

STJ Superior Tribunal de Justia. Resp 480387/SP, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux. Julgado em 16
de maro de 2004.
135
Conferir BITENCOURT NETO, Eurico. Improbidade Administrativa e Violao de Princpios... pp.
121-124.
134

deve impedir a aplicao do dispositivo, quando verificada a violao aos princpios

regentes da Administrao Pblica e a desonestidade do agente pblico.

No primeiro caso temos o enquadramento dos rus da ao de improbidade

no prprio caput do artigo 11.136 Trata-se de julgamento de apelao cvel, em
virtude de sentena que condenou ambos os rus servidores pblicos de pequeno
municpio do interior gacho nas sanes do artigo 12, III, da LIA. Os servidores
foram nomeados, sucessivamente, para exercer o cargo em comisso de Diretor do
Museu Municipal. Durante mais de um ano, receberam para exercer essa funo. No
entanto, jamais exerceram as atribuies do cargo em questo: praticavam outras
atividades relacionadas ao quotidiano da Administrao local.

No bastasse a plena conscincia de que percebiam valores relacionados ao

exerccio de uma funo que, comprovadamente, no exerciam, havia ainda um
convnio firmado entre o Municpio e um Instituto histrico e geogrfico local,
transferindo a administrao do Museu para esse referido Instituto. Convnio esse,
diga-se de passagem, anterior s datas em que foram nomeados os servidores. Do
depoimento das pessoas responsveis pelo Instituto, constatou-se que estas
restaram surpresas quando souberam que havia um diretor e que teria havido
uma diretora do Museu Municipal.

Por fim, restou ementado da seguinte forma esse primeiro julgado:

APELAO CVEL. SERVIDOR PBLICO. AO CIVIL PBLICA

(IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA). SERVIDORES NOMEADOS
PARA CARGO EM COMISSO DIRETOR DO MUSEU
MUNICIPAL DE SO JOS DO NORTE QUE JAMAIS
EXERCERAM AS ATRIBUIES DO CARGO PARA QUE FORAM
NOMEADOS. VIOLAO AOS PRINCPIOS INFORMATIVOS DA
ADMINISTRAO PBLICA (CF, ART. 37, CAPUT).
[...]
2. Devidamente comprovado que os demandados-apelantes jamais
exerceram as atribuies do cargo para o qual foram nomeados, de
ser reconhecida a prtica de ato de improbidade, nos termos do
artigo 11, da Lei n. 8.429/92, mostrando-se adequadas as
penalidades impostas (art. 12, III, da Lei de Improbidade
Administrativa). Apelao Desprovida.
136

Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70014828693, 3 Cmara Cvel, Rel. Des. Rogrio
Gesta Leal. Julgado em 22 de junho de 2006.

No segundo caso137 temos a incidncia da norma prevista no artigo 11, inciso

V, da LIA frustrao de licitude de concurso pblico. Infelizmente, apesar dos
grandes avanos que obtivemos no combate ao empreguismo, principalmente no
perodo posterior a nossa atual Carta Magna, ainda temos casos de pessoas
contratadas sem a realizao de concurso pblico nas situaes em que este
necessrio, em face do comando constitucional, mesmo para pessoas jurdicas da
Administrao Indireta.138

Trata-se de julgamento relacionado contratao de funcionrios pela

Banrisul Armazns Gerais S/A, empresa subsidiria do Banrisul (Banco do Estado
do Rio Grande do Sul acionista majoritrio). Tais funcionrios foram contratados
sem a observncia da regra de seleo via concurso pblico, o que leva a incidncia
do j referido inciso, e a decretao da nulidade das contrataes. Como bem
asseverado pelo Relator:
No h como discrepar dessa orientao, ante a clareza do art. 37,
caput, da CF/88, segundo o qual a Administrao Pblica direta e
indireta da Unio, dos Estados e dos Municpios observar, dentre
outros, o ingresso atravs de concurso (art. 37, II). H alguma dvida
de que a sociedade de economia mista pertence Administrao
Indireta? No. Logo, h que se realizar concurso para contratar
pessoal sob o regime celetista... Avulta notar que o bom senso j
indicaria a soluo. Do contrrio, sociedades de economia mista
se transformariam no paraso inclume e invicto do
empreguismo. (Grifei).139

O ru da ao em questo, responsvel pelas contrataes, foi condenado

nas sanes estabelecidas no artigo 12, III, LIA. Os valores pagos aos funcionrios
no foram ressarcidos, uma vez que houve efetiva prestao do trabalho e no
houve dano diverso daquele decorrente da prpria existncia do ilcito pensar de
137

Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70003443736, 4 Cmara Cvel, Rel. Des. Araken de
Assis. Julgado em 05 de dezembro de 2001.
138
Artigo 37, II, CF/88: a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Sobre o tema, assevera Fazzio Jnior (Atos de
Improbidade... pp. 188-189): A razo de ser, na determinao constitucional do concurso, seja ele
interno ou externo, envolve os princpios da impessoalidade e da eficincia. Selecionar os melhores,
segundo a classificao obtida, no universo dos concorrentes habilitados, por meio de avaliao
segundo parmetros objetivos, contribui para o aprimoramento dos quadros administrativos e,
portanto, para a prestao de servios pblicos de melhor qualidade. Grifei.
139
Pginas 6 e 7 do Acrdo respectivo.

forma contrria implicaria no enriquecimento ilcito por parte do Estado. No entanto,

foi determinada a resciso dos contratos em trinta dias, sob pena de pagamento de
multa diria.

No ltimo julgado trazido baila para demonstrao de como ocorrem as

condutas ensejadoras dos atos da terceira espcie de improbidade administrativa,
enxergamos uma luz no fim do tnel. Propositadamente, todos os casos
apresentados at aqui incluindo no s estes relacionados terceira espcie de
improbidade administrativa, mas tambm os julgados referentes s outras duas
espcies culminaram na condenao dos respectivos rus. Essa escolha fez-se
necessria, dada nossa inteno, diversas vezes referida, de verificao in loco da
improbidade administrativa.

No ltimo caso, entretanto, buscamos um julgamento de improcedncia,

tambm de forma proposital.140 Da leitura do acrdo, deduz-se que o conjunto
probatrio demonstrou que no houve m-f por parte dos rus. Muito pelo
contrrio: suas atitudes beneficiaram um grupo de estudantes, no tendo ocorrido
enriquecimento ilcito, prejuzo ao errio ou afronta a qualquer princpio regente da
Administrao Pblica. Da o uso da expresso supramencionada, representadora
da esperana que cultivamos na possibilidade de atuao honesta pelos agentes
pblicos. Vejamos.

Um pequeno grupo de estudantes, moradores de localidades rurais no interior

do municpio gacho de Maquin, procurou o Prefeito local, a fim de que obtivessem
transporte escolar. Os referidos alunos freqentavam o segundo grau em uma
escola da rede estadual. Diante da escassez de recursos, o Prefeito colocou
disposio o nibus escolar do Municpio para a prestao do servio, motivo pelo
qual figurou no plo dessa ao de improbidade administrativa, enquanto aos
estudantes caberia o pagamento do motorista servidor pblico municipal, que
durante o dia j transportava os alunos da rede municipal.

140

Tribunal de Justia/RS, Ao Civil Pblica n 70007310121, 22 Cmara Cvel, Rel. Desa. Maria
Isabel de Azevedo Souza. Julgada em 30 de maro de 2004. Aqui, houve rejeio preliminar da ao
de improbidade administrativa.

Quanto ao ex-prefeito, sua conduta mproba teria sido a cesso de nibus

municipal para o transporte de alunos da rede estadual. Aqui, vem tona questo j
abordada preteritamente: nem todo ato ilegal configurar tambm ato de
improbidade administrativa. E, no caso em tela, devemos nos concentrar em algo
muito mais importante para o seu deslinde: a preocupao do Administrador em
auxiliar os estudantes em sua formao. Esse ponto foi devidamente colocado pela
Relatora:

A prtica de improbidade administrativa, na modalidade de violao a

princpio, exige a prova do dolo do agente. Ainda que materializada a
conduta ilegal, o que se visualiza, no caso, ao contrrio, a
preocupao do demandado em prestar o servio de transporte
escolar tambm aos estudantes de segundo grau da rede estadual,
cuja responsabilidade no era do Municpio141, em ateno ao regime
de colaborao entre os entes da Federao disposto no artigo 211
da Constituio da Repblica.142

A importncia dessa atitude foi tanta que, em depoimento, determinado

estudante chegou a referir que se no fosse a ajuda do Prefeito, talvez no tivesse
obtido seu diploma. O emprstimo do nibus no trouxe maiores encargos ao
Municpio, alm de ter contribudo com o acesso escola para os estudantes, que
pagavam uma quantia mdica pelo servio prestado, para remunerar o motorista.
Uma vez ausente o dolo, a m-f, no h que se falar em ato de improbidade
administrativa por suposta violao dos princpios regentes da Administrao
Pblica.

Quanto ao motorista, sua conduta mproba teria sido a percepo de

remunerao paga pelos estudantes que transportava noite, uma vez que j
recebia vencimentos em funo do cargo que exercia durante o dia. No prosperou,
no entanto, tal alegao. Esse ru desempenhava a funo de motorista dos alunos
da rede municipal, iniciando suas atividades por volta das 6 (seis) horas da manh,
encerrando-as em perodo diurno. A atividade realizada noite, portanto, no estava
compreendida na remunerao percebida pelos cofres municipais. Pela sua clareza,
transcrevemos novo trecho do voto da Relatora:
141

A Lei n 10.709, de 31 de julho de 2003, alterando a redao da Lei n 9.394/96, que estabelece
as diretrizes e bases da educao nacional, incluiu entre as incumbncias dos Estados a assuno
do transporte escolar dos alunos da rede estadual (art. 10, inciso VII). Nota da Relatora.
142
Pgina 4 do Acrdo em comento.

Considerando que o servio de transporte prestado aos alunos da

rede estadual era noite, lcito concluir que se tratava de atividade
no compreendida nos cargos que ocupava. Da que no se pode
extrair j estivesse remunerado pelo errio municipal pelo servio
executado noite em benefcio dos alunos da rede estadual, ainda
mais que iniciava seu trabalho para os alunos da rede municipal, de
regra, s 6 horas da manh, como j dito acima (fls. 119/136). No
h falar, portanto, em dplice remunerao pelo mesmo servio por
perceber vencimentos como servidor municipal.143

Conforme mencionamos anteriormente, estamos diante de situao na qual a

prestao do servio pelo motorista e a autorizao do ex-prefeito para utilizao do
nibus escolar do municpio permitiram que um grupo de estudantes pudesse
concluir sua formao acadmica. Muito embora a cesso do veculo possa ter sido
ilegal, no configurou conduta mproba, dada a ausncia de dolo em lesar o errio,
auferir vantagem indevida ou afrontar os princpios que regem a Administrao
Pblica.

A anlise ponderada do magistrado, quando se encontrar diante de casos

como o presente, fundamental: sua deciso poder corroborar aquele pensamento
corrente de que estamos diante de uma lei draconiana, ou ento reafirmar a
utilizao da LIA como importante diploma legal para a boa gesto da res publica.

2.3 Sanes aos atos: dosimetria e cumulatividade

Muito embora no faa parte de nosso objetivo precpuo o estudo e a anlise

dos tipos de sanes impostas s vrias espcies de improbidade administrativa,
no poderamos finalizar nosso trabalho sem comentar a respeito de duas polmicas
estabelecidas com relao aplicao das sanes.144 Como podemos notar da

143

Pgina 5 do Acrdo em discusso.

As sanes s trs espcies de atos de improbidade administrativa encontram-se positivadas no
artigo 12 da LIA, a seguir transcrito: Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e
administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito
s seguintes cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais
144

leitura do artigo 12 e seus incisos, as sanes estatudas so severas e visam punir

de forma exemplar aquele agente pblico desonesto que no atua em favor da
coletividade.

A primeira polmica diz respeito necessidade de todas as sanes serem

aplicadas conjuntamente, ou seja: se haveramos, obrigatoriamente, de cumular
todas as sanes referentes espcie de improbidade concretizada pelo sujeito
ativo. Exemplificativamente: incorrendo o agente pblico na primeira modalidade de
improbidade, qual seja o enriquecimento ilcito, deveria o magistrado aplicar,
necessariamente, todas as sanes estabelecidas no inciso I, do artigo 12? A
resposta negativa, conforme pacificou entendimento o STJ, apesar de autorizadas
vozes doutrinrias propugnarem em sentido contrrio. Vejamos, ento.

Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, diversas vezes citados em nosso

Trabalho devido grande obra que confeccionaram em favor da defesa do
patrimnio pblico, so exemplos de autores que se posicionam a favor da
cumulatividade das sanes. Argumentam no sentido de que as sanes elencadas
no artigo 12 o foram de forma aglutinada, com a ltima sano estabelecida em
cada inciso ligada ao todo pela conjuntiva e, e que:

Alm do aspecto gramatical, j que no utilizada a disjuntiva ou na

cominao das sanes, deve-se acrescer que no caberia ao Poder
Judicirio, sob pena de mcula ao princpio da separao dos
poderes, deixar de aplicar as reprimendas estabelecidas pelo

ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos
direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o
valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do
dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. (Grifei).

legislador, de forma cumulativa, consoante expressa autorizao

constitucional.145

Com a devida vnia, ousamos no concordar com os renomados membros do

Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Como j referimos, a LIA pecou em
alguns aspectos de tcnica legislativa. Dessa forma, devemos ter cautela na tomada
de decises, quando a embasamos unicamente em uma interpretao literal do
dispositivo legal analisado. Alm disso, no se poderia entender que uma conduta
culposa do artigo 10 fosse punida com a suspenso dos direitos polticos pelo prazo
mnimo de cinco anos, por exemplo, quando ocorre, culposamente, reitere-se, uma
dispensa indevida de licitao. Exemplo esse, alis, trazido pelos prprios autores,
quando afirmam que esse representaria uma espcie de caso excepcional, no qual a
cumulatividade das sanes, a sim, no seria necessria.146

A jurisprudncia, ento, firmou entendimento de que as sanes da Lei de

Improbidade Administrativa no se aplicam, necessariamente, de forma cumulativa.
Isso evita que se cometam injustias na aplicao de sanes idnticas para rus
que tenham provocado atos cujas conseqncias tenham sido graduadas de forma
diferente. o que se depreende do seguinte julgado do Superior Tribunal Justia,
cuja ementa transcrevemos:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ADMISSIBILIDADE.

SMULA N. 13/STJ. ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE.
DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR NA APLICAO DAS
PENALIDADES.
[...]
3. As sanes do art. 12, da Lei n. 8.429/92, no so
necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua
dosimetria; alis, como resta claro do pargrafo nico do mesmo
dispositivo.
4. No campo sancionatrio, a interpretao deve conduzir
dosimetria relacionada exemplariedade e correlao da sano,
critrios que compem a razoabilidade da punio, sempre
prestigiada pela jurisprudncia do E. STJ. (Precedentes: REsp
291.747, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ de 18/03/2002 e
RESP 213.994/MG, Rel. Min. Garcia Vieira, DJ de 27.09.1999).
5. Revela-se necessria a observncia da lesividade e
reprovabilidade da conduta do agente, do elemento volitivo da
conduta e da consecuo do interesse pblico, para efetivar a
145
146

GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa... p. 503.

Ibidem, p. 505.

dosimetria da sano por ato de improbidade, adequando-a

finalidade da norma.147 (grifei).
[...]

Parece-nos acertada essa viso pacificada pela jurisprudncia, de que no

deve o magistrado sempre cumular as sanes estabelecidas para os atos. Diante
do caso concreto que se decidir pelo uso de todos os tipos de sanes ou pelo
uso de alguns, conforme o grau de reprovao quanto conduta praticada pelo
agente pblico. Isso nos leva ao segundo problema relacionado aplicao das
sanes aos atos de improbidade: a falta de critrios legais para sua adequada
dosimetria.

A LIA, quanto a esse ponto, traz somente dois critrios estabelecidos no

pargrafo nico do j transcrito, em nota supra, artigo 12. O juiz, quando da fixao
das penas, dever levar em conta a extenso do dano e o proveito patrimonial
obtido pelo agente. No entanto, tais critrios afiguram-se insuficientes para a
realizao da dosimetria da sano. Conforme mencionou o Relator do acrdo
supra, ministro Luiz Fux, deve o magistrado atentar para a lesividade e a
reprovabilidade da conduta do agente, quando for aplicar a sano.

Quando realizamos a leitura do dispositivo sancionatrio da LIA, artigo 12,

notamos as falhas do legislador na fixao dos critrios para aplicao das sanes.
Quanto sano de suspenso dos direitos polticos, houve fixao de perodo
mnimo e mximo o mesmo no aconteceu, entretanto, para a sano de proibio
de contratar com o Poder Pblico, em que houve fixao de perodo nico.
Dependendo do caso concreto, aplicar a mesma sano para dois rus que tenham
incorrido na mesma espcie de improbidade administrativa poder mostrar-se
excessivo (conduta dolosa versus conduta culposa no artigo 10, por exemplo).
Tambm se encontra lacunoso o dispositivo legal no que diz respeito multa: existe
a fixao de um patamar mximo, mas no de um mnimo.

Por tudo isso, dever o magistrado atentar para os critrios j mencionados

pelo STJ quando for efetivar a dosimetria da sano pelo ato de improbidade.
147

Superior Tribunal de Justia STJ Resp 664856/PR, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux. Julgado em
06 de abril de 2006.

Determinar o grau de lesividade da conduta, sua reprovabilidade, o quanto repulsiva

diante da sociedade e do ordenamento jurdico. Somente assim estaremos
aplicando a LIA de acordo com os parmetros constitucionais, pois a aferio de
compatibilidade entre os graus de reprovabilidade e a intensidade da improbidade
melhor se identifica com os direitos fundamentais previstos na mesma Carta Magna
que determina sanes para o agente mprobo e a necessidade de reprimendas.148

148

FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de Improbidade Administrativa... p. 361.

Consideraes finais

Ao longo do presente Trabalho buscamos discorrer sobre o tema das

espcies de atos de improbidade administrativa, sua caracterizao e ocorrncia em
nossa realidade local. Conforme j havamos aduzido, a escolha de abord-lo
deveu-se a nossa particular indignao com a administrao da coisa pblica em
solo brasileiro e os crescentes nmeros de condenaes de agentes pblicos que
optaram em pautar sua atuao pela marca da desonestidade.

Como tivemos a oportunidade de notar, a edio da LIA representou um

grande avano no combate improbidade administrativa, principalmente em face da
positivao de duas espcies de atos que, at ento, no haviam sido albergados
pela legislao infraconstitucional e anterior Constituio Federal de 1988. Surgida
em meio ao contexto da redemocratizao, a Lei n 8.429/92 demonstra a
necessidade existente em nossa sociedade de reforarmos os conceitos analisados
da moralidade e da probidade administrativa, no fugindo de seu estudo em virtude
das dificuldades inerentes anlise das normas principiolgicas. A Carta Magna
inovou

ao

tratar

improbidade

administrativa

no

como

crime

de

responsabilidade, mas tambm como ilcito extra-penal, oferecendo a possibilidade

de surgimento da LIA para alguns autores, inclusive, um verdadeiro cdigo geral
de conduta para os agentes pblicos.149

Quanto aos sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa, vale

lembrar a polmica abordada envolvendo a incluso ou no dos agentes polticos
dentro do conceito amplo de agente pblico do qual se valeu o legislador ptrio.
Olhamos com alguma desconfiana para a deciso do Supremo Tribunal Federal
analisada, uma vez que a excluso desses personagens importantssimos para a
consecuo das finalidades pblicas do mbito de incidncia da LIA poderia
representar um desestmulo ao carter repressivo do diploma legal em apreo, ou
ento o que seria muito pior um estmulo atuao do agente improbus.
149

Vide a obra MEDINA OSRIO, Fbio. Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2007.

Na anlise das trs espcies de atos de improbidade administrativa

normatizadas, constatamos o esforo da doutrina nacional para que se possa
delinear com exatido os conceitos tipificados pelo legislador. A jurisprudncia
tambm vem se esmerando para que, com a maior clareza possvel, possamos
identificar

os requisitos necessrios

para a configurao da improbidade

administrativa, quando estamos diante da anlise de um caso concreto que

demanda uma deciso a respeito da ocorrncia de violao probidade na
Administrao Pblica.

Assim, seguimos a trilha demarcada pela doutrina e respaldada pela

jurisprudncia, ao afirmarmos a necessidade da presena de dolo, da m-f, da
desonestidade, como regra geral para o enquadramento da ao ou omisso em
discusso em uma das espcies de improbidade administrativa. No entanto, tambm
afirmamos a punio daquele agente pblico desidioso, que no exerce suas
funes com a necessria diligncia que o patrimnio pblico reclama admitindo,
ento, a modalidade culposa estatuda na segunda espcie de improbidade, aquela
que causa prejuzo ao errio.

Com relao improbidade por violao aos princpios regentes da

Administrao Pblica, identificamos e discorremos sobre a necessria cautela que
deve existir quando de seu manejo pelos operadores do Direito. Dado o carter mais
abstrato de suas formulaes, bem como a maior dificuldade existente em sua
verificao, acaba sendo exigido do magistrado um zelo maior no aferimento de sua
ocorrncia. Isso no significa, como foi abordado, que no devamos propugnar pelo
estudo e pela aplicao efetiva da terceira espcie de improbidade: afinal, muito
embora no haja enriquecimento ilcito ou prejuzo ao patrimnio das entidades
passveis de sofrerem atos de improbidade, no podemos pactuar com a atuao de
um agente pblico que no respeita normas s quais deve obedincia em razo do
exerccio de sua especial atividade.

Julgamos, ainda, de suma importncia a pesquisa feita em torno das decises

prolatadas, principalmente, pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do
Sul, a fim de identificarmos quais as condutas do quotidiano que se amoldam aos

caput dos artigos 9, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Dessa forma

pudemos constatar de que maneira ocorrem, efetivamente, os atos de improbidade
administrativa: o que representa uma vantagem patrimonial indevida, ou a perda
patrimonial, ou ainda praticar atos que afrontam os princpios da Administrao
Pblica. Por fim, no escapamos de apresentar a problemtica envolvendo a
dosimetria e a cumulatividade das sanes.

O Estado brasileiro, a nosso ver, encontra-se em plena construo, com o fim

de alar o Brasil, quem sabe, em um futuro no muito distante, ao grupo dos pases
desenvolvidos. Portanto, enquanto continuarem subsistindo prticas marcadas pela
desonestidade

dentro

da

Administrao

Pblica,

aperfeioamento

dos

mecanismos de represso e punio aos agentes pblicos envolvidos faz-se

necessrio. No se coadunam com o desenvolvimento da democracia e de um
Estado cuja presena marcante no cenrio socioeconmico (como o caso do
nosso Estado) a consecuo de atos de improbidade administrativa, motivadores de,
no raras vezes, o alastramento de um certo sentimento de descrdito por parte da
sociedade quanto aos seus administradores pblicos. O tratamento que deve ser
dispensado s espcies de atos de improbidade administrativa no se esgota,
obviamente, com o trabalho que empreendemos mas esperamos que essas linhas
possam ter contribudo para o seu entendimento.

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Relator: Min. Joo Otvio de Noronha, 2 Turma. Braslia, DJ 20/04/2007. Disponvel
em: <www.stj.gov.br>. Acesso em: 09/06/2008.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RESP. 842.428/ES. Relator: Min. Eliana

Calmon. Braslia, julgado em 24/04/2007. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso
em 09/06/2008.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RESP. 213.994/MG. Relator: Min. Garcia

Vieira, 1 Turma. Braslia, DJ 17/08/1999. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso
em: 09/06/2008.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RESP. 480.387/SP. Relator: Min. Luiz Fux, 1
Turma. Braslia, julgado em 16 de maro de 2004. Disponvel em: <www.stj.gov.br>.
Acesso em: 23/07/2008.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RESP. 604.151/RS. Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. Braslia, julgado em 25 de abril de 2006. Disponvel em: <www.stj.gov.br>.
Acesso em: 23/07/2008.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. RESP. 664.856/PR. Relator: Min. Luiz Fux.
Braslia, julgado em 06 de abril de 2006. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso
em: 23/07/2008.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Apelao Cvel n

2000.71.00.026416-0/RS, 4 Turma, Rel. Des. Edgard Lippmann Jnior. Porto
Alegre, julgado em 13 de agosto de 2008. Disponvel em: <www.trf4.gov.br>. Acesso
em: 13/09/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS. Agravo Interno n 70024077513, Rel. Des. Carlos

Eduardo Zietlow Duro. Porto Alegre, julgado em 08/05/2008. Disponvel em:
<www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 23/07/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70018161364, 21 Cmara Cvel,

Rel. Des. Marco Aurlio Heinz. Porto Alegre, julgado em 03 de outubro de 2007.
Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 23/07/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS. Agravo de Instrumento n 70020839890, Rel. Des.

Liselena Schifino Robles Ribeiro. Porto Alegre, julgado em 06.08.2007. Disponvel
em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 25/07/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS. Apelao Cvel n 70020324141, 4 Cmara Cvel,

Rel. Des. Joo Carlos Branco Cardoso. Porto Alegre, julgado em 12 de dezembro de
2007. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 25/07/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, 4 Cmara Cvel, Apelao Cvel n 70020324141.

Rel. Des. Joo Carlos Branco Cardoso. Porto Alegre, julgado em 12 de dezembro de
2007. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 25/07/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70022812580, 1 Cmara Cvel.

Rel. Des. Henrique Osvaldo Poeta Roenick. Porto Alegre, julgado em 26 de maro
de 2008. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 13/08/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70023690654, 22 Cmara Cvel.

Rel. Des. Maria Isabel de Azevedo Souza. Porto Alegre, julgado em 12 de junho de
2008. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 13/08/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70022048581, 3 Cmara Cvel.

Rel. Des. Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. Porto Alegre, julgado em 19 de
dezembro de 2007. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 13/08/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70020030466, 4 Cmara Cvel.

Rel. Des. Araken de Assis. Porto Alegre, julgado em 05 de setembro de 2007.
Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 15/08/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70021331822, 22 Cmara Cvel.

Rel. Desembargadora Maria Isabel de Azevedo Souza. Porto Alegre, julgado em 25
de outubro de 2007. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 11/09/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70014828693, 3 Cmara Cvel.

Rel. Des. Rogrio Gesta Leal. Porto Alegre, julgado em 22 de junho de 2006.
Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 11/09/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Apelao Cvel n 70003443736, 4 Cmara Cvel.

Rel. Des. Araken de Assis. Porto Alegre, julgado em 05 de dezembro de 2001.
Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em: 11/09/2008.

BRASIL. Tribunal de Justia/RS, Ao Civil Pblica n 70007310121, 22 Cmara

Cvel. Relatora: Desembargadora Maria Isabel de Azevedo Souza. Porto Alegre,
julgada em 30 de maro de 2004. Disponvel em: <www.tj.rs.gov.br>. Acesso em:
12/09/2008.

Anexo - CAPTULO II da LIA (Lei n 8.429/92)

Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seo I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio
de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no
art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer
outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,
permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas
entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal
por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores
pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de
tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer
outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego
ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao

de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Seo II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda
que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do
patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem
observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do
patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a
prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou

regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que
diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao
de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia
dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
Seo III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da
Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o
preo de mercadoria, bem ou servio.