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Estratgias de Exigibilidade de Direitos e Polticas Pblicas: Desafios na

Construo de Novas Metodologias de Incidncia Poltica
Direito a Moradia Direito Humano: podemos exigi-lo!
Lvia Miranda e Demstenes Moraes1

Consideraes Iniciais
O desenvolvimento territorial brasileiro expresso de um quadro histrico de desigualdades
scio-econmicas, que as polticas pblicas estiveram longe de resolver. O enfrentamento
desse quadro dificultado por um contexto de baixa institucionalidade e de histricas prticas
particularistas, que se expressam na descontinuidade das aes pblicas, com graus variados
de desconsiderao dos instrumentos normativos, na desvalorizao do planejamento de
mdio e longo prazo e na instabilidade na atuao dos rgos pblicos e instncias de gesto
democrtica. Nesse contexto, as estratgias de exigibilidade e justicialidade dos direitos
sociais tornam-se poderosas ferramentas para fomentar a ao social na luta frente s
transformaes necessrias para construir cidades mais justas e mais democrticas, onde a
populao excluda tenha acesso aos bens e servios urbanos (saneamento ambiental,
habitao, e regularizao urbanstica e fundiria), renda.
Exigiblidade significa pedir, obrigar, requerer, demandar, fazer presso poltica, reclamar
para que algo seja cumprido. A justiciabilidade a possibilidade de exigir direito frente ao
poder judicirio, a partir de leis e mecanismos processuais constitucionais. A justicialidade,
tambm pode ser entendida em um sentido mais amplo, como a concretizao da dignidade
humana, na tentativa de trazer os direitos e garantias consagrados e normatizados para o plano
da eficcia e da realizao prtica, tentando fazer com que as aspiraes emanadas nas
declaraes, tratados, convenes e leis sejam gozadas pelas pessoas que sofrem violaes

Lvia Miranda Arquiteta e Urbanista, Educadora da Fase PE. Demstenes Moraes Arquiteto Urbanista e
Consultor do Projeto Dhesca Moradia desenvolvido pela FASE em 2005. Texto produzido para Seminrio
Metodologias e Pedagogias de Educao Sociopoltica: desafios na perspectiva da democracia participativa
realizado nos dias 18 e 19 de dezembro de 2006.

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desses direitos 2. Ou seja, a possibilidade/processo de realizao de aes sociais, polticas
e jurdicas para exigir a efetivao do direito (Advocacy e lobby).
Em fim, as estratgias de exigibilidade referem-se aos caminhos que devero ser
percorridos para garantir o direito e reparar as situaes de violao. Mas, para garantir a
efetividade jurdica e social, essa estratgia requer, alm da conquista do instrumento
jurdico, a ao direta do Estado por meio de polticas Pblicas3.

As estratgias de exigibilidade de direitos e o Programa Direito a Cidade na

FASE Pernambuco
O Programa Fase Pernambuco parte do Programa Nacional: O Brasil tem fome de Direitos:
ao social e nacional no enfrentamento das desigualdades sociais. Assim, visa desenvolver
aes educacionais para fortalecer os sujeitos sociais na luta pelo acesso aos bens e servios
urbanos, ao trabalho e aos espaos de democratizao da gesto nas cidades. Estas aes so
fortalecidas por uma estreita articulao nacional-regional na construo de uma plataforma
pelo direito a cidade por meio de redes, fruns, articulaes e espaos de dilogos entre
governo e sociedade civil.
No mbito deste seminrio, partiremos da metodologia, indicadores e instrumentos utilizados
na experincia do Projeto Direitos Econmicos Sociais e Culturais e ambientais: estratgias
em defesa da Moradia adequada esperando alimentar as reflexes sobre as novas
metodologias de incidncia poltica para a exigibilidade do direito a cidade. Nesse projeto, de
carter demonstrativo, a Fase procurou ampliar o acesso dos atores sociais a instrumentos de
exigibilidade jurdica e social visando estimular a constituio de estratgias coletivas para o
enfrentamento das situaes de violao ao direito moradia. Caracterizou-se pelas seguintes
estratgias:

Capacitao de atores sociais sobre a temtica dos DHESC e os instrumentos de

exigibilidade dos direitos sociais;

VEROSA, Fabrcio. Instrumentos de Exigibilidade e Justicialidade dos Direitos Humanos. Recife: Fase, 2005.
(texto produzido para o Curso Polticas pblicas PE. Disponvel no Site: www.fase.org.br)
3
MORAES. Demstenes (org). Moradia um Direito Humano. Recife: Fase 2005.

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Assessoria para a formulao de denuncias de violao dos direitos sociais associadas

a violao do direito a moradia, para as relatorias nacionais e internacionais.
Plataforma DHESC Brasil e para o Ministrio pblico

Realizao de Oficinas com o ministrio pblico para construo de estratgias de

exigibilidade dos direitos sociais promotoria de habitao e urbanismo

Produo de material didtico.

Moradia digna e acesso posse da terra regularizada so direitos humanos fundamentais

porque representam um patamar mnimo para o respeito vida, liberdade e dignidade. A
Emenda Constitucional n 26, de 14 de fevereiro de 2000, no seu Captulo II - Dos Direitos
Sociais - Art. 6. Reconhece: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio. Pensar o Direito Moradia como Direito
Humano, significa (...) [relacion-los com] a alimentao, vesturio, habitao, sade e
seguridade no so meramente componentes do direito a um padro de vida adequado, estes
so na verdade direitos que so reconhecidos na Declarao Universal inerentes a esse direito,
pelo qual a pessoa humana ter um padro de vida adequado se os direitos a alimentao
vesturio, moradia, sade, seguridade forem assegurados e respeitado4
O reconhecimento do Direito moradia no sistema de proteo internacional e nacional,
corresponsabiliza o Brasil pela promoo e proteo aos Direitos Humanos. O Direito
Moradia encontra-se assegurado, ainda, nos seguintes tratados:

Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), Art. XXV;

Pacto Internacional pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966), Art.11;

Conveno Internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao

racial (1965), Art. 5;

Conveno Internacional sobre a eliminao de todas as formas discriminao contra a

mulher (1979), Art. 14;

Conveno Internacional dos Direitos da Criana (1989), Art. 27;

Constituio Federal, 1988, Art. 6 (Emenda Constitucional, n 26/2000);

JNIOR, Nelson Saule. Direito Cidade: Trilhas Legais para o Direito s Cidades Sustentveis. So Paulo:
Editora Max Limonad. 1999. pg. 75

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Estatuto da Cidade, Lei 10257/2001, que vem regulamentar os Artigos 182 e 183 da
CF, no captulo Poltica Urbana.

Justicializar no suficiente para garantir a efetividade dos direitos humanos. Os instrumentos

jurdico-normativos precisam ser utilizados como uma forma de presso para a autuao
concreta do Poder Pblico. Os direitos estabelecidos devem forar o Estado a garantir as
condies materiais para a obteno da cidadania e da dignidade da pessoa humana. Outros
mecanismos existem e devem ser aperfeioados para se atingir tal objetivo, entre eles esto
aqueles de participao direta ou indireta dos cidados, tais como: a iniciativa popular, o
oramento participativo, o referendo e, principalmente, os conselhos de direitos.
Outra forma de alimentar estas estratgias o monitoramento da execuo dos planos e
polticas pblicas. Monitorar e avaliar polticas poder estruturar pontes de acompanhamento
com aes de exigibilidade, mesmo reconhecendo as dificuldades relacionadas s polticas
pblicas que: i) envolvem diversos decisores em diferentes estgios do processo decisrio; ii)
so organizadas em nveis diferentes de governo (federal, estadual e municipal),
normalmente, fragmentadas em diversos rgos, com imprecises na definio de
competncias e com dificuldades de coordenao e integrao dos esforos setoriais provocando sobreposies de aes e decorrente dispndio de recursos. Vale ressaltar que,
nveis de governo e rgos competem entre si pelos recursos disponveis e pelas decises
quanto ao seu destino e grupos a serem beneficiados. As vrias polticas setoriais, no mbito
do desenvolvimento urbano, entram, ainda, em conflito ou se articulam com aes privadas,
na tentativa de organizar os territrios segundo interesses distintos.
O acompanhamento e avaliao das polticas pblicas de desenvolvimento urbano
fundamental para que os movimentos e entidades comprometidos com a luta pela Reforma
Urbana possam exercer influncia na implementao e na correo de rumos destas polticas
e, tambm, possam, a partir dos atores envolvidos e dos instrumentos polticos, jurdicos
disponveis, exigir a proteo e garantia dos direitos que deveriam ser assegurados com a
realizao dessas polticas. O monitoramento e a avaliao das polticas pblicas possibilita: i)
acompanhar o progresso da implantao dos diversos programas, projetos e aes; ii) o
desempenho dos rgos executores e empresas contratadas; e o uso dos recursos.
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Em fim, a exigibilidade, como realizao de aes sociais, polticas e jurdicas para exigir a
efetivao de direitos, pode ser explorada mediante diversos caminhos - poltico, judicial e
legislativo, apontando para a efetivao e/ou transformao de normas, leis, polticas pblicas,
programas, comportamentos e prticas numa perspectiva inclusiva dos direitos humanos.

Pensando em Limites e Possibilidades das estratgias de exigibilidade na

perspectiva da transformao social
A ao do poder pblico objeto de interesses e necessidades conflitivos entre os diferentes
grupos sociais e as desigualdades scio-econmicas se refletem tambm no acesso s esferas
governamentais, executoras das polticas pblicas. A agenda governamental estruturada,
dinamicamente, a partir de articulaes dinmicas de foras polticas, econmicas e sociais
que pressionam para colocar seus interesses na pauta governamental; influenciando as
decises, a definio das prioridades e a distribuio dos investimentos.
importante registrar que alguns obstculos esto relacionados s prprias foras polticas
comprometidas, de algum modo, com a Reforma Urbana: h dificuldades para o
estabelecimento de consensos e alianas num contexto de intensas disputas por conta de
interesses

corporativos,

poltico-partidrios,

setoriais

particulares;

os

grupos,

institucionalizados ou no, atuantes no mbito das polticas urbanas acabam competindo entre
si por recursos e por visibilidade poltica contribuindo, em funo das presses por
demandas dispersas, para a implementao de aes pblicas reativas e pontuais. Os produtos
das polticas so, portanto, indicadores relativos s prioridades, s demandas que esto sendo
atendidas, aos interesses que esto sendo articulados e aos benefcios e objetivos que esto
sendo perseguidos, mas no revelam necessariamente em que medida os objetivos desejados
foram ou no atingidos e os impactos de tais produtos nas condies de vida da populao.
Como se nota, existem sistemas e instrumentos de naturezas diversas para promoo e
garantia dos direitos humanos. Fundamental a apropriao desses mecanismos, para que as
pessoas possam se valer dos direitos listados em tantos tratados e leis e perceber que as
normas internacionais e nacionais no representam apenas retrica e engodo. Este o grande
desafio de toda Lei. Conseguir tirar as intenes e princpios do papel e fazer com que eles
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sejam uma realidade no dia-a-dia daqueles que tm sede de direitos e de dignidade
humana.5
fundamental avaliar as polticas e as possibilidades de exigibilida de direitos a partir de
contextos histricos, relacionando-as aos elementos mais permanentes e estruturais da
realidade - relaes sociais, econmicas e polticas estabelecidas ao longo de processos mais
longos; analisando as ameaas, obstculos e oportunidades; e os interesses de atores e as
foras sociais (classes, categorias, grupos sociais, esferas, rgos, instituies, agentes).
Voltamos a frisar que importante no perder de vista o que se tem assegurado no plano
jurdico, legal. Mas tais direitos no sero garantidos, assegurados, sem presso social, sem
que a sociedade coloque na agenda pblica os seus interesses e necessidades sociais, sem
acionar as instituies pblicas que asseguram a garantia dos Direitos e, sem de fato ocupar os
espaos de participao social, como os conselhos, espaos por excelncia da formulao e
controle social sobre a execuo das polticas pblicas. Essas questes no podem passar ao
largo, distantes, das nossas aes polticas, ao contrrio devem fazer parte das reivindicaes
como um conjunto de aes, e no como parte, mas um todo, que a luta por moradia digna,
associado a luta por um nova ordem pblica, democrtica e justa.

Consideraes Finais
No h uma receita ou nico caminho a seguir, mas possvel apontar algumas questes
importantes para o monitoramento e avaliao de polticas pblicas e para a definio das
estratgias de exigibilidade:

Caracterizar as condies de habitabilidade e de mobilidade da populao - Para

caracterizar as condies de habitabilidade e de mobilidade da populao importante
verificar: o acesso infra-estrutura, rede de transportes pblicos a servios e
equipamentos urbanos (saneamento ambiental, rede viria, espaos de lazer etc.); as
condies da moradia (densidade, materiais, situaes de risco; salubridade, conforto
ambiental, acessibilidade etc.); e a insegurana da posse, entre outras questes.

ALVES, Mrcia. O Direito Moradia Como Direito Humano: Contradies Efetivas. Recife: Coletivo de ONG,
2005. Texto produzido para Oficina sobre O Direito Moradia adequada como Direito Humano, em 25/08/2004.
Realizao Coletivo de ONGs, FERU e Ministrio Pblico. Disponvel no site Fase.org.br

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Monitorar e avaliar as polticas pblicas - necessrio um maior aprofundamento,

tcnico e poltico, sobra a discusso e as avaliaes sobre as polticas pblicas,
apresentando tipos de programas e aes; capacidade tcnica e administrativa dos
rgos; grau de institucionalidade; relaes governo / comunidade; articulao interinstitucional e integrao setorial; as conseqncias da omisso do Estado, da
insuficincia ou inadequao dos projetos e aes. Para tanto fundamental definir
indicadores mais claros, que poderiam facilitar o monitoramento e avaliao das
polticas. Seria importante tambm que se pudesse tomar como referncia parmetros
quanto s realidades e condies das pessoas (como p. ex. as metas do milnio), que
vm sendo amplamente debatidos e aceitos por diversas instituies que avaliam as
polticas pblicas. De modo geral, as avaliaes devem aferir: a eficcia o
cumprimento dos objetivos determinados da poltica, se os programas, projetos e aes
esto sendo ou foram implementados em correspondncia s diretrizes e metas
estabelecidas para a sua execuo e aqui o FERU pode tentar influenciar a definio
dessas diretrizes, inclusive, a partir da Plataforma; a eficincia a melhor forma de
implementao da poltica com os recursos disponveis, (relao custo/benefcio e/ou
custo/resultado, a relao entre os custos, sociais ou polticos, e os benefcios
conseqentes); a efetividade - avaliao de impactos que dizem respeito a capacidade
da poltica em promover alteraes nas condies da populao.

Identificar os instrumentos de exigibilidade - importante articular os processo de

monitoramento e avaliao com os instrumentos disponveis, e os mecanismos,
processos, procedimentos para exigibilidade de direitos mais adequados que devero
ser utilizados ou acionados: tratados, pactos, resolues e comentrios internacionais,
como o Comentrio Geral n. 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
referente ao art. 11 (1) do PIDESC, define os elementos do direito moradia que
devem ser objeto de proteo e garantia; instrumentos, normas e leis nacionais como a
Constituio Federal e o Estatuto da Cidade e Ao Civil Pblica entre outros).

Caracterizar os atores, instituies e rgos mais importantes para a

implementao de aes de controle social e de exigibilidade - fundamental
caracterizar os atores, instituies e rgos mais importantes para a implementao de
aes de controle social e de exigibilidade - a partir de seus interesses, papis, funes,
prticas, mecanismos, procedimentos, fluxos de deciso e ao etc. Entre estes atores
possvel apontar: os rgos de Gesto Democrtica, Controle Social e de Defesa dos
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Direitos Humanos; a Sociedade Civil Organizada principalmente, organizaes e
instituies que atuam na defesa dos direitos humanos; na luta por polticas pblicas e
no acompanhamento e fiscalizao dos planos, programas e atividades desenvolvidos
pelo Poder Pblico; o Estado responsvel pela deciso e execuo de aes
(elaborao ou aplicao das leis e implementao de polticas pblicas); e o
Ministrio Pblico instituio que tem por atribuio constitucional, a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais, devendo zelar pela
efetiva implantao dos direitos relativos ordem social constitucional.

No desenvolvimento de aes coletivas preciso fortalecer os grupos sociais que

tem os seus direitos violados para que eles possam ser verdadeiramente os
protagonistas das aes de exigibilidade.

Por fim, nesse processo de qualificao de sua capacidade de interveno mediante

estratgias, instrumentos e aes de exigibilidade de direitos e monitoramento e avaliao das
polticas pblicas - os atores organizados podero avanar tambm, nas estratgias mais
abrangentes de: i) mobilizao social (movimentos, articulao com correntes de opinio
pblica, redes de ativistas etc.) para evitar retrocessos e ampliar as conquistas que se
concretizaram em normas, leis e polticas pblicas e para negociao, presso e
responsabilizao do Estado, principalmente, em relao aos rgos executores das polticas;
ii) intensificao das relaes entre sociedade civil com diversas instncias jurdicas - para
ampliar o acesso ao sistema de justia, s leis e aos recursos judiciais, provocando o Judicirio
a partir das demandas e denncias relativas violao de direitos e a problemas na
implementao das polticas (como p. ex. o desperdcio de recursos); iii) fortalecimento e
qualificao da participao e da institucionalidade dos espaos de gesto democrtica
relacionados ao desenvolvimento urbano (conselhos, fruns etc.) para o controle de polticas,
aes, alocao de recursos na perspectiva de garantir os direitos e dos mecanismos (comits,
relatrios, investigaes) para a avaliao e monitoramento das polticas; e iv) ampliao dos
processos de comunicao social para divulgao das avaliaes sobre as polticas pblicas ou
da omisso do Estado e, tambm, dos instrumentos de exigibilidade de direitos a partir da
articulao com segmentos da opinio pblica, agentes / veculos de comunicao (mdia),
movimentos sociais, fruns e redes.