DOI: 10.5433/1679-4842.

2012v14n2p4

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil 1

Public fund and the financing of social policies in Brazil
Evilasio Salvador 2

Resumo:
Este artigo discute a importncia do fundo pblico na garantia dos direitos sociais.
Para tanto, analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro, destacando a
expressiva regressividade da carga tributria. O financiamento da poltica social
pode ser analisado por trs ticas: tributria, gesto financeira e financiamento
indireto. O texto analisa e apresenta os dados do financiamento tributrio das
polticas sociais no perodo de 2001 a 2011. As despesas vinculadas so importantes
para o Estado brasileiro garantir direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a
vinculao significa que os gastos so feitos de forma a garantir a justia social e a
expandir os benefcios e servios de forma universal, buscando erradicar as
desigualdades sociais. Alm disso, a regressividade tributria no financiamento das
polticas sociais um limitador da capacidade redistributiva do oramento pblico.

Palavras-Chave: Fundo pblico. Polticas sociais. Tributos.

Abstract:
This article discusses the importance of public fund in the guarantee of social rights.
For both, it analyzes the tax funding of the Brazilian State, highlighting the
expressive regressivity of the tax burden. The financing of social policy can be
analyzed by three optics: tax, financial management and indirect financing. The text
analyzes and displays the data from tax funding of social policies in the period 2001
to 2011. The costs involved are important for the brazilian State guarantee rights,
however, not always the fact to ensure the linking means that the expenditures are
made in such a way as to ensure social justice and to expand the benefits and
services of universal way, seeking to eradicate the social inequalities. In addition,
the regressivity tax financing social policies and a limiter of redistributive capacity
of the public budget.

Keywords: Public fund. Social policies. Taxes.

1

Apresentado no I simpsio oramento pblico e polticas sociais, no dia 10 de abril de 2012, na Universidade
Estadual de Londrina (UEL). Este artigo integra a pesquisa Financiamento Tributrio da Poltica Social no PsReal,
e conta com apoio financeiro do CNPq.
2 Economista, mestre e doutor em Poltica Social. Professor do Departamento de Servio Social e do Programa de
Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: evilasioss@unb.br

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

Introduo
No capitalismo ocorre uma disputa na sociedade por recursos do fundo pblico no
mbito do oramento estatal. O oramento pblico um espao de luta poltica, com as
diferentes foras da sociedade, buscando inserir seus interesses. Os interesses dentro do
Estado Capitalista so privados e, a partir da dcada de 1980, h um domnio hegemnico
do capital financeiro. Sob o comando das polticas neoliberais foi esgarada a liberalizao
financeira com o enfraquecimento do Estado e da proteo social, sob o efeito dos juros do
servio da dvida, potencializando a crise estrutural do capitalismo.
O oramento pblico que garante concretude ao planejada do Estado e espelha
as prioridades das polticas pblicas que sero priorizadas pelo governo. O fundo pbli co
deve assegurar recursos suficientes para o financiamento das polticas sociais. Contudo, no
basta a anlise de como os recursos so alocados, uma questo fundamental como as
polticas pblicas so financiadas, ou seja, sobre quem recai o financiamento do Estado?
Este artigo tem por objetivo discutir a importncia do fundo pblico na garantia dos
direitos sociais, alm disso, o texto analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro,
destacando a expressiva regressividade da carga tributria. Por fim, apresentam-se trs
formas de analisar o financiamento da poltica social: pela tica tributria, pela gesto
financeira e pelo financiamento indireto. Apresenta-se de forma ilustrativa uma anlise do
financiamento tributrio das polticas sociais no perodo de 2001 a 2011.

Fundo Pblico e Oramento Pblico: a importncia para garantir direitos

No capitalismo contemporneo, o fundo pblico exerce uma funo ativa nas polticas
macroeconmicas, sendo essencial tanto na esfera da acumulao produtiva quanto no
mbito das polticas sociais. O fundo pblico tem papel relevante para a manuteno do
capitalismo na esfera econmica e na garantia do contrato social. O alargamento das
polticas sociais garante a expanso do mercado de consumo, ao mesmo tempo em que os
recursos pblicos so financiadores de polticas anticclicas nos perodos de refrao da
atividade econmica.
No Brasil, o fundo pblico ganhou contornos restritivos, tanto pela tica do
financiamento como pela dos gastos sociais, muito aqum das j limitadas conquistas da
socialdemocracia ocorrida nos pases desenvolvidos. At mesmo as reformas realizadas
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por dentro do capitalismo central no lograram o mesmo xito em nosso pas, uma vez que
a estruturao das polticas sociais foi marcada por componentes conservadores, que
obstaculizaram avanos mais expressivos nos direitos da cidadania.
Para Francisco de Oliveira (1998, p. 19-20), o fundo pblico, em suas diversas formas,
passou a ser o pressuposto do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo
globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais.
De acordo com Behring (2004, p. 164):

[...] h no argumento de Oliveira um elemento indiscutvel: o lugar estrutur al do

fundo pblico no capitalismo contemporneo, como expresso da sua
maturidade e imensas contradies. A produo e a realizao do valor vo
requisitar que o Estado se aproprie de parcela bastante significativa da maisvalia
socialmente produzida para assegurar as condies gerais de produo e
reproduo; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de polticas
sociais como lugar relevante de alocao do fundo pblico, a pender, claro, da
correlao de foras polticas e de elementos culturais em cada formao
nacional.

Existe uma mirade de formas de gastos sociais e de financiamento, incluindo a

questo da manuteno e da valorizao dos capitais pela via da dvida pblica. A formao
do capitalismo seria impensvel sem a utilizao de recurs os pblicos, que, muitas vezes,
funcionam como uma acumulao primitiva. Nas palavras de Mszros (2003, p. 29)
apesar de todos os protestos em contrrio, combinando com fantasias neoliberais relativas
ao recuo das fronteiras do Estado, o sistema do capital no sobreviveria uma nica semana
sem o forte apoio que recebe do Estado. Isto somente se torna possvel apropriando
parcelas crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os recursos
pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas (OLIVEIRA,
1998).
O fundo pblico est presente na reproduo do capital nas seguintes formas:
i. Como fonte importante para a realizao do investimento capitalista. No
capitalismo contemporneo, o fundo pblico comparece por meio de subsdios,
de desoneraes tributrias, por incentivos fiscais, por reduo da base
tributria da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial
dos meios de produo, que viabilizam a reproduo do capital.
ii. Como fonte que viabiliza a reproduo da fora de trabalho, por meio de
salrios indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisio.
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iii.Por meio das funes indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante
vultosos recursos do oramento para investimentos em meios de transporte e
infraestrutura, nos gastos com investigao e pesquisa, alm dos subsdios e
renncias fiscais para as empresas.
iv.No capitalismo contemporneo, o fundo pblico responsvel por uma
transferncia de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica
para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas (SALVADOR,
2010).3
O fundo pblico ocupa um papel relevante na articulao das polticas sociais e na sua
relao com a reproduo do capital. A presena dos fundos pblicos na reproduo da
fora de trabalho e gastos sociais uma questo estrutural do capitalismo.
O fundo pblico envolve toda a capacidade de mobilizao de recursos que o Estado
tem para intervir na economia, seja por meio das empresas pblicas, pelo uso das suas
polticas monetria e fiscal, assim como pelo oramento pblico. Uma das principais formas
da realizao do fundo pblico por meio da extrao de recursos da sociedade na forma
de impostos, contribuies e taxas, da mais-valia socialmente produzida, portanto,
conforme Behring (2010) parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro
ou renda da terra, sendo apropriado pelo Estado para o desempenho de mltiplas funes.
Com isso, a expresso mais visvel do fundo pblico o oramento pblico. No Brasil,
os recursos do oramento pblico federal so expressos na Lei Oramentria Anual (LOA)
aprovada pelo Congresso Nacional (Brasil, 2012). A LOA 2012 fornece pistas dos valores em
disputa no fundo pblico brasileiro: R$ 2,257 (dois trilhes, duzentos e cinquenta e sete
bilhes de reais), deste oramento, R$ 655,49 bilhes referem-se ao refinanciamento da
dvida pblica. Ento o Oramento Geral da Unio exceto refinanciamento alcana o
montante de R$ 1,6 trilho, deste montante, R$ 535,79 bilhes destinam-se s polticas da
seguridade social. Do total de R$ 1.464,99 bilhes dos oramentos fiscal e da seguri dade
social, R$ 365,45 bilhes sero destinados ao pagamento de juros e amortizao da dvida
pblica, ou seja, do oramento pblico brasileiro comprometido com a esfera financeira
da economia.

O que vive da renda proveniente da aplicao de capitais no mercado financeiro.

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No perodo 2000 a 2009, o fundo pblico transferiu o equivalente a 45% do PIB

produzido em 2009 para o capital financeiro. De acordo com o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (2010), com esses recursos seria possvel custear o Programa Bolsa
Famlia durante 108 anos (mantido fixo o valor do benefcio do programa de 2009). Ou,
ainda, seria possvel o governo federal custear a educao durante 40 anos, se mantido o
mesmo valor gasto em 2009.
O estudo do oramento deve ser considerado como um elemento importante para
compreender a poltica social, pois uma pea tcnica que vai alm da sua estruturao
contbil, refletindo a correlao de foras sociais e os interesses envolvidos na apropriao
dos recursos pblicos, bem como a definio de quem vai arcar com o nus do
financiamento dos gastos oramentrios. O dimensionamento desses gastos permite
compreender e mensurar a importncia dada a cada poltica pblica no contexto histrico
da conjuntura econmica, social e poltica vivenciada no pas.
O oramento no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento de
planejamento; ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico, conforme Fabrcio de
Oliveira (2009), ou seja, ele serve para orientar as negociaes sobre quotas de sacrifcio
sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e utilizado como
instrumento de controle e direcionamento dos gastos. O autor ressalta que a deciso sobre
os objetivos de gastos do Estado e a fonte dos recursos para financilo no somente
econmica, mas principalmente so escolhas polticas, refletindo a correlao de foras
sociais e polticas atuantes e que tm hegemonia na sociedade. Os gastos oramentrios
definem a direo e a forma de ao do Estado nas suas prioridades de polticas pblicas.
Assim, para Fabrcio de Oliveira (2009), o oramento deve ser visto como o espelho
da vida poltica de uma sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de
gastos e receitas, sobre que classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da
tributao e as que mais se beneficiam com os seus gastos. De forma que no se restringe
a uma pea tcnica e instrumental de poltica econmica e de planejamento, por meio do
qual o Poder Executivo procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar
objetivos macroeconmicos. A escolha do programa a ser implementado pelo Estado e dos
objetivos de poltica econmica e social reflete os interesses das classes, envolvendo
negociaes de seus representantes polticos, sendo que oramento expresso das suas
reivindicaes.
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A Constituio Federal (CF) de 1988, ainda que tenha seus limites, contemplou
avanos em alguns aspectos relacionados aos direitos da cidadania, sobretudo os direitos
trabalhistas e sindicais, s polticas de previdncia, assistncia social e sade, que vo
edificar a seguridade social no pas, aos direitos educacionais, entre outros. A efetivao
dessas conquistas e a perspectiva da consolidao de um sistema de bem-estar social no
Brasil deveriam implicar aporte prioritrio e considervel de recursos no oramento pblico,
alm da elaborao de um conjunto de legislaes complementares. Contudo, esse
direcionamento vai ser frustrado a partir da dcada de 1990, marcada pelo predomnio da
ideologia neoliberal e da contrarreforma do Estado, em cenrio claramente desfavorvel
efetivao das mudanas propostas pela Carta Magna.
Para Pochmann (2004), os pases centrais no ps-guerra privilegiaram a redistribuio
da renda gerada por meio dos fundos pblicos, com tributao sobre os mais ricos e
transferncias dos recursos dos fundos para os mais pobres. O Estado Social no tratou
apenas de disponibilizar servios sociais e garantir renda aos pobres, mas tratou
principalmente de retirar das foras de mercado o monoplio da expanso econmica e da
gesto sobre a fora de trabalho.
Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com o
mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio, assim como a populao
pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso aos servios pblicos bsicos
(educao, sade, transporte e moradia) como pelos programas de garantia de renda para
estudo (bolsa de estudos), aposentadoria (inatividade por velhice), situao de invalidez
ocupacional (penso para deficientes fsicos e mentais e doenas profissionais) e condio
de desemprego (seguro desemprego).
Em resumo, consolidou-se uma nova estrutura secundria (fundo pblico) de
redistribuio da renda, que veio a se sobrepor j existente estrutura distributiva primria
constituda pela prpria dinmica capitalista (lucros, juros, aluguis de imveis, salrios e
remuneraes). Enquanto os ricos passaram a ser tributados consideravelmente (impostos
sobre a renda, patrimnio e herana), foi possvel formar fundos pblicos capazes de
financiar a transferncia de renda para a populao de menor rendimento, permitindo
reduzir a pobreza, o desemprego e a desigualdade social no centro do capitalismo mundial
(POCHMANN, 2004, p. 5-6).
Contudo, este no o caso do Brasil. Se tem uma definio para o fundo pblico no
Brasil, particularmente para oramento pblico, ela pode ser feita em uma nica frase: o
9

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oramento financiado pelos pobres via impostos sobre o salrio e por meio de tributos
indiretos, sendo apropriado pelos mais ricos, via transferncia de recursos para o mercado
financeiro e acumulao de capital.

Financiamento regressivo do oramento pblico

Uma das marcas da elevada concentrao de renda e das desigualdades sociais no
Brasil o carter regressivo da carga tributria. O sistema tributrio brasileiro tem sido um
instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais pobres e
aliviando o das classes mais ricas.
A correlao das foras sociais importante para compreender a composio do
fundo pblico no Brasil. Nessa perspectiva, OConnor (1977, p. 203) considera as finanas
tributrias como uma forma de explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe.
Para o autor, cada mudana importante no equilbrio das foras polticas e classistas
registrada pela estrutura tributria. Dizendo-o de outro modo, os sistemas tributrios so
apenas formas particulares dos sistemas de classes. A defesa do imposto fortemente
progressivo foi feita por Marx e Engels (1982), em 1848, no Manifesto Comunista, como
forma de redistribuio da renda da burguesia.
No Brasil engendrou-se a partir do governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso (FHC) uma perversa concentrao de renda via financiamento do oramento
pblico. Essa situao permaneceu inalterada no governo do presidente Lula. O ltimo

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Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

projeto de reforma tributria 4 que se encontra na Cmara dos Deputados no altera a

regressividade do sistema tributrio e acaba com as fontes exclusivas de financiamento das
polticas sociais, pois altera de forma substancial a vinculao das fontes de financiamento
exclusivas das polticas da seguridade social (previdncia, sade e assistncia social),
educao e trabalho.
A arrecadao tributria de 2009 (BRASIL, 2009b) alcanou 35,39% do PIB, isto ,
R$ 1,04 trilho. 5 A anlise dos dados por base de incidncia econmica dos tributos
(consumo, patrimnio e renda) revela, que:
a) do montante de R$ 1,04 trilho arrecadados, a maior parte dos tributos tem
como base de incidncia o consumo, totalizando R$ 569,93 bilhes,
equivalentes a 54,90% da arrecadao tributria das trs esferas de governo;
b) quando se agrega a tributao incidente sobre o consumo com aquelas
imputadas sobre a renda dos trabalhadores, fica revelado que o Estado
brasileiro financiado pelos trabalhadores assalariados e pelas classes de
menor poder aquisitivo que so responsveis por 65,58% das receitas
arrecadadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios;
c) quando se compara os impostos e contribuies incidentes sobre os lucros dos
bancos aos impostos e s contribuies calculadas sobre a renda dos
trabalhadores observa-se que enquanto as entidades financeiras pagaram
R$ 22,64 bilhes em Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Imposto
de Renda Pessoa Jurdica (IPRJ), os trabalhadores pagaram quase cinco vezes
mais tributos diretos que os bancos (R$ 110,86 bilhes);
d) a carga tributria sobre patrimnio tem participao irrisria sobre o montante
de tributos arrecadados, 3,72%, ou 1,23% do PIB.
Um aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil que nem todos os
rendimentos tributveis de pessoas fsicas so levados obrigatoriamente tabela
progressiva do IR e sujeitos ao ajuste anual de declarao de renda. Enquanto a tributao
4

Trata-se da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, que altera o Sistema Tributrio Nacional e d
outras providncias.
5 Conforme pesquisa que coordenamos para o Sindifisco Nacional (2010).

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dos salrios obedece s quatro alquotas estabelecidas na legislao, os rendimentos

decorrentes de renda fundiria variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de utilizao da
terra e rea total do imvel; e os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas que
variam entre 0,01% e 22,5%, conforme o prazo e o tipo de aplicao, privilegiando os
rentistas. Essa situao vigente no pas evidencia uma maior tributao sobre as rendas
derivadas do trabalho no capitalismo brasileiro do sculo XXI.
Essa falta de isonomia criou uma situao esdrxula no pas, com poucos
contribuintes apresentando elevada renda tributvel. A ttulo de exemplo, das 23,5 milhes
de declaraes de ajuste de imposto de renda do ano-base de 2006 (exerccio de 2007),
apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributveis acima R$ 1 milho
(BRASIL, 2009b). Paradoxalmente, o nmero de milionrios no pas no para de crescer.
Conforme revelou o levantamento da The Boston Consulting Group (BCG), o Brasil tinha,
em 2008, 220 mil milionrios, uma expanso de 15,7% em relao ao ano anterior (WIZIACK,
2008). A fortuna desses milionrios est estimada em aproximadamente US$ 1,2 trilho, o
que equivale a praticamente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionrios so aqueles
que tm mais de US$ 1 milho aplicado no mercado financeiro.

Financiamento das Polticas Sociais

A disputa pela expanso e consolidao dos direitos sociais enfrenta essas funes
do fundo pblico, que so determinantes para o capitalismo, cuja maior expresso a
apropriao de parte importante dos recursos do oramento pblico. Para tanto, uma das
alternativas para enfrentar a perversa tradio do oramento fiscal brasileiro, que
historicamente serviu para a acumulao de capital, foi a vinculao de recursos para reas
sociais.
Os fundos sociais tm sua origem no Brasil na luta contra a ditadura e no processo
constituinte para aprovao de uma legislao que, com base na Constituio Federal,
assegura-se a ampliao dos direitos sociais (ROCHA, 2002). Nesse sentido, o modelo de
fundos pblicos buscado foi aquele com conselhos de composio paritria entre os
representantes governamentais e no governamentais para acompanhar e fiscalizar
polticas pblicas, apesar de ainda hoje prevalecer um montante elevado de recursos que

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Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

ficam fora dos fundos em relao s respectivas polticas, pois ao criar um fundo
vinculam-se receitas para a execuo de determinados programas de trabalho. Por
exemplo, cerca de dos recursos liquidados 6 nas funes sade, previdncia e assistncia
social no passam pelos respectivos fundos sociais dessas polticas.
Hoje as principais vinculaes existentes na Constituio Federal 7 so: a) aplicao
de no mnimo 18% das receitas dos impostos para a manuteno e ao desenvolvimento do
ensino; b) as contribuies sociais elencadas no art. 195, que so exclusivas para o
financiamento do oramento da seguridade social; c) o gasto mnimo em aes e servios
pblicos de sade corrigidos anualmente pela variao nominal do PIB (EC 29); d) recursos
aos estados e municpios, por meio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e) 60% da Contribuio
PIS/Pasep so destinadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para custear o segurodesemprego, o abono salarial e programas como treinamento e requalificao da mo-deobra e 40% so repassadas ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento
econmico; f) a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) destinada ao
custeio de programas de infraestrutura.
Algumas dessas despesas, destinadas aos direitos sociais (seguridade soc ial,
segurodesemprego e educao) no oramento pblico, so obrigatrias e provocam a
reao conservadora, que reclama do engessamento do oramento pblico. 7 Pelas
despesas obrigatrias, a Unio obrigada a executar por determinao constitucional ou
de lei, no podem ser contingenciadas para realizar supervit primrio. Em geral, so
sempre as primeiras das listas de reformas, que provavelmente sero assunto
predominante no prximo governo.
Destacam-se nas despesas obrigatrias: i) benefcios previdencirios do Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS); ii) benefcios concedidos pela Lei Orgnica da Assistncia

De acordo com os dados do Sistema Integrado da Administrao Financeira (SIAFI), disponibilizados pelo Sistema
Siga do Senado Federal, no perodo de 2004 a 2009, do montante de R$ 2,1 trilhes (deflacionados pelo IGP-DI)
liquidados nas funes assistncia social, previdncia social e sade; R$ 464,54 bilhes passaram por fora dos
fundos pblicos sociais dessas polticas.
7 Uma lista mais detalhada pode ser vista em Brasil (2003).
7 Por exemplo, o estudo de Mendes (2009).

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Social (LOAS) e pela Renda Mensal Vitalcia (RMV), em extino, que determinam o
pagamento de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e
ao idoso que viva em famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a do salrio
mnimo; iii) o abono salarial e o seguro desemprego; iv) gastos mnimos com sade.
Os efeitos da vinculao oramentria s polticas sociais especficas asseguram os
gastos mnimos em polticas de sade e educao tambm no mbito dos municpios e dos
estados. Arretche (2010) destaca na gesto das polticas sociais a existncia de dois tipos
de polticas descentralizadas: a) reguladas em que a legislao e a superviso federal
colocam limites na autonomia decisria dos governos subnacionais, assegurando assim
gastos oramentrios obrigatrios em determinadas polticas sociais; e b) no reguladas
que so aquelas nas quais a execuo das polticas sociais est associada autonomia das
decises dos governos locais.
O corolrio da legislao ps-Constituio que pelo menos 40% das receitas
municipais devem ser alocadas nas reas de sade e educao, 25% para educao e 15%
para sade, respectivamente. Enquanto as polticas no reguladas, ou seja, sem a
vinculao de gastos e receitas, como aquelas relacionadas ao desenvolvimento urbano
(habitao e saneamento) padecem da vontade do governante na alocao oramentria,
no sendo polticas nem universais e nem regulares (ARRETCHE, 2010). Tal situao rotina
no oramento federal, com as polticas sociais que dependem dos gastos discricionrios
apresentando uma baixa execuo oramentria,

destacadamente: habitao,

saneamento, urbanismo e direitos da cidadania. 9 Desta forma, os gastos oramentrios

com previdncia, assistncia social, sade, educao e trabalho conseguem preservar a sua
execuo, pois tm a maior parte dos recursos de natureza obrigatria e vinculada
(SALVADOR, 2010).
As despesas vinculadas so importantes despesas do Estado brasileiro para garantir
direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a vinculao significa que os gastos so

Refere-se comparao das dotaes oramentrias autorizadas com os recursos que foram liquidados no
Oramento Geral da Unio. Ver nesse sentido tabela 6, disposta na obra de Salvador (2010, p. 187).
9 Na funo direitos da cidadania no oramento pblico esto, entre outras, as despesas relacionadas ao sistema
nacional de proteo da criana e do adolescente, a gesto dos direitos humanos, da poltica nacional de
juventude.

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feitos de forma a garantir a justia social e a expandir os benefcios e servios de forma

universal, buscando erradicar as desigualdades sociais.
Um exemplo dessa situao o que ocorre na execuo do oramento da seguridade
social. Em 2009, os recursos exclusivos do oramento da seguridade social financiaram,
alm das funes tpicas da seguridade social (previdncia, assistncia social e sade),
outras 24 funes oramentrias. Do montante de R$ 436, 22 bilhes, liquidados no
oramento da seguridade social, 10 10,73% (R$ 46, 80 bilhes) no foram aplicados nas
funes: assistncia social, previdncia social e sade. A maior parte dos recursos (60,37%)
foi executada na funo Trabalho e se destinou ao pagamento do benefcio do segurodesemprego. Contudo, outra parcela expressiva dos recursos (R$ 18,5 bilhes), liquidados
nas demais funes, refere-se ao pagamento de assistncia medica e odontolgica aos
servidores, empregados e seus dependentes, o que contraria a diretriz constitucional de
universalidade da sade e deveriam ser pagos com recursos fiscais. Alm disso, em 2009, a
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) desviou R$ 39,1 bilhes 11 das polticas da
seguridade social para acumulao de capital, por meio do oramento fiscal. Desde a
entrada em vigor da DRU, em 2000, j foram surrupiados da Seguridade Social mais de
R$ 300 bilhes (SALVADOR, 2010).
O financiamento da poltica social pode ser estudado por trs ticas: a) pela tica
tributria que permite verificar o carter progressivo ou regressivo das fontes de
financiamento da poltica social, ponto fundamental para averiguar se a proposta sugere
de fato uma redistribuio de renda 12; b) pela anlise da gesto financeira dos recursos, o
que permite analisar as decises no campo poltico-administrativo da poltica, a
descentralizao, assim como o controle democrtico do oramento; e c) pela identificao
das renncias tributrias, isto , o financiamento indireto da poltica social.

10

Referem-se aos recursos oramentrios executado na esfera 2, conforme dados extrados do sistema Siga
Brasil.
11 Dados extrados do Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e outros demonstrativos,
da Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2009a).
12 Os dados analisados neste artigo foram extrados do sistema Siga Brasil.

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Uma anlise pela tica tributria das trs polticas sociais (previdncia, assistncia
social e sade) que integram a seguridade social revela que a estrutura do sistema
tributrio brasileiro rebate diretamente nas fontes de financiamento da seguridade social.
Um olhar sobre o financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007,
identificando as bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio),
que compuseram o custeio das trs polticas da seguridade revela uma estrutura tributria
regressiva, confirmando as caractersticas presentes no sistema tributrio brasileiro. O
resultado apresentado, com base na mdia anual das fontes de financiamento da
seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, em valores constantes, revela que os tributos
diretos responderam por 30,87%, dos quais somente 6,88% referem-se tributao direta
da renda do capital. Isto significa que os prprios beneficirios da seguridade social, pagam
direta ou indiretamente seus benefcios (SALVADOR, 2010).
As aes governamentais na rea da assistncia social so realizadas com recursos
do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195 da CF, alm de outras fontes
(art. 204). Vale registrar que a assistncia social vem aumentando sua participao no
oramento da seguridade social evoluindo de 3,76% (2000) para 9,27% (2010). Em 2010,
do montante de R$ 39,1 bilhes liquidados na funo 8 (assistncia social) do oramento,
39% estiveram sob a responsabilidade da Unidade Oramentria (UO) Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDA), sendo que 92% dos recursos foram
destinados ao Programa Bolsa Famlia (PBF). J na UO Fundo Nacional da Assistncia Social
(FNAS), que ficou responsvel por 61% dos recursos da assistncia social, 96% do
oramento foram liquidados no programa Proteo Social Bsica, que responsvel pelo
pagamento do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Renda Mensal Vitalcia (RMV)
(SALVADOR, 2011).
A execuo oramentria da funo assistncia social por fontes de financiamento
no perodo de 2001 a 2011. Ao analisar a participao de cada uma das fontes, observa -se
a elevada concentrao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), responsvel por mais de 77,12% no perodo avaliado. Esse tributo visa atender
programas sociais do governo e tem sua incidncia sobre a receita e o faturamento das
empresas, sendo passvel de ser transferido para os preos de bens e servios, ou seja, a

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poltica de assistncia social financiada pelos prprios beneficirios desta, conferindo um

carter regressivo a este tributo.
Na previdncia social, a principal fonte de financiamento a Contribuio dos
Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), que conhecida como
contribuio sobre folha de pagamento. Cerca de 2/3 do montante advm da
contribuio dos empregadores e 1/3 dos empregados, excluindo-se do clculo as outras
contribuies previdencirias. Em 2011, 66% do financiamento da previdncia social veio
dessa contribuio. No caso dos empregadores, a contribuio previdenciria compe os
encargos sociais das empresas, e, muitas vezes, so repassados aos preos dos bens e
servios vendidos, podendo-se constituir um tributo sobre o consumo. A regressividade
existe tambm no lado das contribuies dos trabalhadores, em funo da existncia do
teto de contribuio.
O financiamento da poltica de sade enfrenta problemas desde o incio do Sistema
nico de Sade (SUS), cujo pice foi a crise em 1993, quando o Ministrio da Sade teve de
tomar recursos emprestados do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A anlise
tributria revela que foram trs fontes que tiveram participao relevante no
financiamento da sade no perodo de 2001 a 2011. A principal foi a contribuio social
sobre lucro das empresas, que respondeu por 35,31% no perodo. Trata-se de um tributo
direto sobre a renda do capital. O segundo tributo foi a COFINS, que representou 28,66%
no perodo. Depois a Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), extinta em 2007, que
respondeu por 20,32% do financiamento da sade nos ltimos dez anos. A CPMF era, em
parte, um tributo proporcional sobre a renda das pessoas e uma parte significativa era
repassada para o consumo, pois as empresas respondiam por 70% da arrecadao desse
tributo.
A poltica de educao uma das nicas polticas sociais executadas no oramento
fiscal da Unio, como recursos vinculados e de gastos obrigatrios, o que vem garantido
uma relativa estabilidade nas fontes oramentrias ao longo dos anos. Como lembrado por
Castro (2004), o financiamento pblico da educao no Brasil foi consolidado na CF de 1988

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e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que atriburam Unio, aos
estados, ao DF e aos municpios a responsabilidade pela administrao do sistema
educacional brasileiro, consagrando a existncia de trs sistemas de ensinos pblico, tendo
como fundamento o regime de colaborao entre essas instncias federadas.
No perodo de 2001 a 2011, em mdia, 57% dos recursos que financiam a educao
no mbito da Unio so provenientes de impostos, particularmente, a fonte recursos
destinados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), ou seja, da arrecadao
dos impostos, lquidos de transferncias constitucionais. Esta fonte uma garantia
constitucional estabelecida no artigo 212 da CF, que determina a aplicao de no mnimo
18% dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.
A poltica social-trabalho financiada, em grande parte, via Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), que responsvel pelo principal programa executado no mbito do
oramento que integrao das polticas pblicas de emprego e renda. A principal fonte
tributria que financia a poltica social de trabalho no Brasil a contribuio social
PIS/Pasep (65%), que destinada ao FAT. A base de incidncia do PIS/Pasep o
faturamento das empresas, sendo repassados via preos e servios ao consumo, isto , uma
fonte de financiamento regressiva, que paga por toda populao, principalmente a mais
pobre. Contudo, o acesso aos principais benefcios que so pagos por esta fonte: segurodesemprego e abono salarial restrito somente aos trabalhadores inseridos em relaes
formais de trabalho. Nesse perodo, 26,77% do financiamento da poltica de trabalho foi
feita por recursos financeiros diretamente arrecadados, cuja origem dos recursos
financeiros so as aplicaes no mercado financeiro do FAT. Isso revela um paradoxo, pois
o financiamento da poltica social do trabalho no Brasil depende das aplicaes financeiras
e, portanto, de elevadas taxas de juros, que fruto da poltica monetria que impede o
crescimento e a gerao de empregos no pas.
Um exemplo de uma anlise pela tica da gesto financeira pode ser feito na poltica
de assistncia social. O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) props um modelo de
financiamento que indica que a participao da populao deve ser priorizada, assim como
a descentralizao poltico-administrativa e o controle social, contribuindo para um padro
mais transparente e mais prximo de uma gesto democrtica. De acordo com Tava res

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(2009), o modelo de financiamento a partir do SUAS rompe com a lgica de custeio dos
servios socioassistenciais mediante relao convenial baseada no estabelecimento de
valores per capita, ou seja, os valores eram repassados pelo nmero de atendimentos e
no na conformao dos servios.
Apesar das orientaes do SUAS de cofinanciamento com estados e municpios na
poltica de assistncia social, a Unio permanece respondendo por mais de do
financiamento da poltica de assistncia social. Um desafio a ser vencido o
estabelecimento de um percentual mnimo a ser aplicado na poltica de assistncia social
pelos estados e municpios.
O financiamento indireto das polticas sociais pode ser analisado a partir do chamado
gasto tributrio. A Receita Federal identifica o gasto tributrio a partir das desoneraes
tributrias e tambm pela avaliao de quais desoneraes so gastos indiretos e passveis
de substituio por gastos diretos. De acordo com a Receita Federal (BRASIL, 2011), os
gastos tributrios alcanaram o montante de R$ 113,00 bilhes no ltimo ano, ou seja,
3,42% PIB. Somente na poltica de assistncia social alcanou R$ 5 bilhes, um valor
significativo, que no passa pelo controle social. Consiste num modelo de financiamento
dos servios socioassistenciais distinto do proposto pelo SUAS, prestado pela rede no
governamental cujas caractersticas esto mais prximas da filantropia (COLIN, 2010).
Assim tambm ocorre com as polticas de educao e sade. Que na prtica significa
uma transferncia de recursos do fundo pblico para as empresas privadas do setor
educacional e da rea de sade. No demonstrativo de gastos tributrio que acompanha a
Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) 2012, a Receita Federal (BRASIL, 2011) informa
que as renncias tributrias na rea da sade alcanaram R$ 19,8 bilhes neste ano. Na
poltica de educao o financiamento indireto alcana o total de R$ R$ 7 bilhes.

Consideraes finais
O oramento pblico no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento
de planejamento, ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico. No oramento
que so definidas as prioridades de aplicao dos recursos pblicos e a composio das

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receitas, ou seja, sobre quem vai recair o peso do financiamento tributrio. No se trata de
uma escolha somente econmica, mas principalmente resultado de opes polticas,
refletindo a correlao de foras sociais presente na sociedade.
A correlao da luta de classes no pas, no contexto do neoliberalismo, foi
desfavorvel aos trabalhadores e decisiva para o predomnio dos impostos indiretos e
regressivos na estrutura tributria. O sistema tributrio foi edificado para privilegiar a
acumulao capitalista e onerar os mais pobres e os trabalhadores assalariados, que
efetivamente pagam a conta. Eles so os maiores responsveis pelo financiamento do
Estado brasileiro, arcando com o nus de mais de 2/3 das receitas arrecadadas pela Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. As aplicaes financeiras so menos tributadas que
a renda dos trabalhadores assalariados. O capital foi o maior ganhador do sistema tributrio
construdo nos governos FHC e Lula. O sistema financeiro paga menos imposto que o
restante da sociedade.
O oramento pblico no capitalismo brasileiro refm dos rentistas do capital
financeiro, obstaculizando a construo de um sistema de proteo social universal. Os
ricos neste pas continuam no pagando impostos, pois suas rendas esto isentas da
tributao. Ao mesmo tempo em que a maior parcela do oramento destinada ao capital
portador de juros, por meio do pagamento de juros e amortizao da dvida pblica.
Nesse sentido, a consolidao e expanso das polticas sociais no oramento pblico
passam pela necessidade do atendimento em cada perodo fiscal ao princpio da demanda
por direitos j regulamentados, irrestrito no caso dos direitos sociais expressos
individualmente, e compatvel no caso dos direitos expressos como demanda por bens
coletivos. A consequncia deste enunciado a no existncia de teto fsico-financeiro aos
oramentos sociais, mas to somente princpios fiscais compatveis com os princpios da
poltica social. Na prtica, isso significa que o oramento pblico deve atender
prioritariamente aos direitos sociais, sem restries financeiras que impeam a sua
consolidao e o seu avano.

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Recebido em: 18/04/2012

Aprovado em: 15/05/2012

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