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Governana pblica: novo modelo regulatrio para as
relaes entre Estado, mercado e sociedade?*
Leo Kissler**
Francisco G. Heidemann***
1. Introduo
Aps uma dcada de modernizao do setor pblico na Alemanha, hora de se fazer um balano sobre a experincia. E constata-se que as administraes pblicas se tornaram mais empresariais, menos onerosas e, em geral, mais eficientes; raramente,
porm, mais simpticas aos cidados. Em outras palavras, as fronteiras entre os
rgos pblicos e os cidados, entre os setores pblico e privado de fato receberam
novos contornos, com base na privatizao e na terceirizao; mas as novas bases no
se revelaram favorveis aos cidados.
A modernizao do Estado que ocorreu nos ltimos 10 anos foi, principalmente, uma reforma interna inspirada na administrao pblica gerencial (new public management). Pautando-se por este modelo ideolgico, o Estado voltado para o
mercado e para a gesto na prtica provocou sobretudo uma reduo dos postos de
trabalho na administrao pblica.
* Texto-base de uma palestra proferida em out. 2004, em Balnerio Cambori, para os alunos do Curso
de Administrao de Servios Pblicos da Esag, e, em Florianpolis, para pesquisadores do Centro de
Filosofia e Cincias Humanas da UFSC. Traduo do original alemo: Elizabeth Lemcke. Contribuies
traduo: Alessandro Pinzani (UFSC) e Mrio L. Rollof (Esag). Reviso tcnica (lingstica): Ulf G.
Baranow, Decigi/UFPR. Apoio: Sociedade Alem para a Pesquisa (DFG) e Esag/Udesc.
** Professor of sociology Philipps-University Marburg. Endereo: Ketzerbach, 11 35037, Marburg,
Germany. E-mail: kissler@staff.uni-marburg.de.
*** Professor do Curso de Graduao em Administrao e Servios Pblicos e pesquisador e subcoordenador do Mestrado Profissional em Administrao Esag/Udesc. Endereo: Rua das Manjubas, 446
Jurer CEP 88053-422, Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: heidex@udesc.br.
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uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo
inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.
(Lffer, 2001:212)
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stakeholders (grupos de cidados, administrao, prefeituras, associaes tradicionais, clubes, empresas), em prol do bem da coletividade (Damkowski e Rsener,
2003:73, grifo nosso); a governana pblica faz, assim, da orientao para o bem comum o diferencial entre a simples governana e a boa governana.
Os fundamentos normativos da governana pblica se estabelecem por um
novo entendimento do Estado como agente de governana. Em outras palavras, eles
resultam da resposta pergunta: que significado tem o Estado nas estruturas de governana? Ou, dito de outra forma: o que distingue governana de governo?
A resposta a essa pergunta permite identificar trs fases no debate sobre a
transio do Estado convencional para um novo modelo de Estado. Assim, conceitualmente, o Estado tradicional vem se transformando:
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Cada uma dessas trs dimenses refere-se a diferentes etapas na histria das
reformas alems e a uma superao gradual da idia tradicional, segundo a qual o
Estado seria o guardio e protetor do bem comum. No entanto, o modelo de mercado radical segundo o qual a mo invisvel do mercado asseguraria o bem comum,
independentemente da ao regulatria do Estado est igualmente obsoleto. Na
verdade, os dois modelos esto historicamente ultrapassados. Eles esto impregnados de uma contraposio entre Estado e sociedade, pela qual se reconhece o Estado
apenas como uma forte instncia de planejamento e gesto, por um lado, ou como
um Estado guardio, por outro. Em qualquer das hipteses, o Estado entendido
apenas como um ente que dirige ou atrapalha o desenvolvimento social.
Sobre a transio do Estado provedor para o Estado garantidor da produo
dos servios pblicos, h um debate poltico que trata da amplitude das atividades
estatais. Na Alemanha, a discusso internacional sobre a gesto pblica lanou as
bases para essa poltica de amplitude da atuao estatal. Ela funciona de acordo com
os seguintes parmetros (ver figura): o dilema entre produzir ou comprar respondido a partir da relevncia estratgica de um servio e da especificidade dos recursos.
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Com base nesses dois parmetros, os servios de alta relevncia estratgica e alta especificidade de recursos so de atribuio exclusiva do Estado. Em contrapartida, os
servios de baixa relevncia estratgica e baixa especificidade de recursos so
produzidos por organizaes privadas. A discusso sobre modernizao abrange em
essncia os servios de pouca relevncia estratgica, mas que exigem elevada especificidade de recursos.
Assim, pela reduo da especificidade dos recursos (ver figura), torna-se possvel a terceirizao ou a prestao conjunta dos servios por organizaes pblicas e privadas. Nesse caso tambm so questionados os servios que so estrategicamente
relevantes, mas que, sob a tica da especificidade dos recursos, poderiam igualmente
ser prestados pelo setor privado (por exemplo, cincia e educao). Conseqentemente,
o conceito de governana pblica justifica uma poltica de amplitude de atribuies,
onde as instituies pblicas no tm mais a obrigao de oferecer em termos exclusivos todos os servios pblicos. O Estado pode transferir aes para o setor privado, ou
agir em parceria com agentes sociais. Transforma-se, assim, o antigo Estado de servio
em um moderno Estado co-produtor do bem pblico, mas ainda na condio de responsvel ltimo por sua produo.
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Setor privado
Terceiro setor
Organizaes prprias
(grupos de auto-ajuda e
iniciativas comunitrias)
Administrao prpria
(por exemplo, cmaras,
universidades, seguridade
social, IHK)*
Mercado de concorrncia
regulada (por exemplo,
o setor de energia)
Entidades administrativas de
direito privado (por exemplo,
DFG,** GTZ,*** Instituto
Goethe)
Interesses organizados
(associaes, aes conjuntas)
O Estado deixa de ser uma instituio que se diferencia de forma clara e distinta do mercado e da sociedade, como acontecia no caso do governo tradicional. Estado,
mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentao, que se articulam em diferentes composies ou arranjos. Por isso, a gov-
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ernana prescreve uma lgica de gesto tanto para uma organizao quanto para um
setor e usada como conceito-chave para vrios tipos de atividades coordenadas. Na
verdade, determinadas formas de governana ainda so tpicas para certos campos de
atuao, como, por exemplo, a hierarquia para o Estado e o mercado para a iniciativa
privada. Mas estudos empricos demonstram que, no nterim, surgiram arranjos institucionais nos quais transparece um mix de governana. Esse mix caracteriza-se por estruturas mistas, ou hbridas, em que atuam diferentes mecanismos de gesto (controle
hierrquico, concorrncia, confiana e solidariedade). Seguindo essa tese, as formas
coletivas de atuao na sociedade podem ser melhor compreendidas dessa forma do
que pelo conceito tradicional de Estado ou pelo conceito de sistema de governo. Para
essa perspectiva, decisiva a transio do Estado gestor (hierrquico), com ingerncia
na sociedade, para o Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as
organizaes empresariais, por meio de parcerias estratgicas.
Em termos de um denominador comum, em suma, a governana pblica agrupa, em novos arranjos de atores (redes, alianas etc.), trs diferentes lgicas: a do Estado (hierarquia), a do mercado (concorrncia) e a da sociedade civil (comunicao e
confiana).
Mas esta convergncia tem um preo, a saber: a economicizao ou mercadizao do setor pblico, ou seja, a transformao do setor pblico em um empreendimento econmico. Na Alemanha, isso se manifesta pelas seguintes
tendncias empricas:
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mente, vem regredindo. Entre 1998 e 2000, a nfase das administraes municipais sobre a abordagem de resultados caiu de 61% para 32%.
Em contraposio, tornou-se particularmente popular o uso do oramento, ou
a oramentao. Em 1998, a adoo dessa frmula j chegava a 88%. Em 2/3 desses
casos, as comunidades voltaram a empregar os procedimentos oramentrios tradicionais, em ampla sintonia com o princpio das finanas pblicas.
Entre as concepes administrativas do novo modelo de gesto, o clculo dos
custos dos servios foi o que mais avanou como componente de controle operacional. No final da dcada de 1990, 75% das cidades do leste alemo e mais de 80% das
do oeste estavam ocupadas com a estruturao de alguma forma de controle. No entanto, sua implementao ainda est longe de completar-se. Em 2000, somente 18
dos 206 municpios pesquisados haviam efetivamente adotado a apurao dos custos dos servios.
Em contrapartida, a mudana para o novo modelo de gesto pela implantao da gesto por contrato e conseqente reorganizao das relaes entre poltica
e administrao revela grandes falhas. Esto igualmente pouco desenvolvidos os
mtodos de controle poltico e estratgico. Em particular, a modernizao da administrao pblica, seguindo os preceitos do novo modelo de gesto (NMG), at agora
no modificou a estrutura das relaes de trabalho dos empregados.
Em resumo, as administraes pblicas se tornaram mais eficientes. Por enquanto, porm, no houve dividendos da reforma para os servidores. Alm disso, o
NMG pouco melhorou a capacidade poltica de administrar as comunidades municipais. O enfraquecido poder poltico de negociao dos representantes eleitos (isto , da
Cmara Municipal) em relao ao Executivo acentuou-se ainda mais. A governabilidade da cidade continua sendo questionada.
A privatizao e a terceirizao dos servios pblicos avanaram muito nas
comunidades municipais alems. Ocorreram grandes mudanas, especialmente nos
setores de abastecimento de gua e energia, coleta de lixo, bem como no transporte
coletivo de passageiros dentro das cidades todos servios que j eram responsabilidade do poder pblico desde o sculo XIX, na Alemanha. Presses por
mudanas provm, em grande parte, tambm, das diretrizes da Unio Europia, que
preceituam a liberalizao dos mercados. Mas as mudanas tm origem, igualmente, na crise do oramento pblico e na esperana de que, por intermdio da
privatizao, se consiga superar as deficincias domsticas.
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A liberalizao do mercado de energia a que mais avanou. Mas esse mercado tambm um bom exemplo de como a poltica de liberalizao no leva, necessariamente, a uma maior concorrncia. Atualmente, o mercado alemo de energia,
em virtude de uma concentrao empresarial, monopolizado por apenas dois
grandes conglomerados de empresas (duoplio).
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Nos municpios, a onda de parcerias pblico-privadas (PPPs) uma tendncia cada vez mais forte. Em 2002, mais da metade das cidades alems conduzia projetos de PPPs, especialmente nos setores de desenvolvimento urbano, melhoria da
infra-estrutura tcnica, abastecimento de gua e energia e tratamento de efluentes.
O aumento quantitativo de PPPs ainda no permite fazer afirmaes sobre a
dimenso e a qualidade dos trabalhos realizados de modo cooperativo. Em particular, a capacidade de prestar servio e as limitaes desse tipo de arranjo entre parceiros pblicos e privados ainda foram pouco estudadas. A esse respeito, seria muito
importante avaliar em que medida as PPPs esto lanando as bases para a continuidade das parcerias estratgicas, sob a gide da governana pblica.
A concorrncia serve para intensificar de forma decisiva a implantao do novo
modelo de gesto (NMG). Na prtica, pode-se distinguir duas modalidades bsicas de
concorrncia: as virtuais (formas de concorrncia no-comerciais, por meio da comparao do desempenho, benchmarking e concorrncia qualitativa) e as reais (concorrncias pblicas, criao de semimercados [Quasimarkt], assim como a subcontratao
externa, ou o retorno subcontratao interna). Na Alemanha, predominam as formas
de concorrncia no-comerciais e a a comparao entre os desempenhos alcanados
pelos municpios. Em 2002, 748 municpios participaram em todo o pas de 73 rankings comparativos financiados, principalmente, pela Central de Municpios (Kommunale Gemeninschaftsstelle KGst) e pela Fundao Bertelsmann, e em parte
subsidiados pelos governos estaduais (por exemplo, da Saxnia, Baixa-Saxnia,
Baden-Wrttemberg e Rennia-Vesflia).
Na verdade, porm, as cidades j no esto muito interessadas em manter por
um perodo longo a comparao intermunicipal de desempenho, sobretudo porque
at agora ela no tem se mostrado uma soluo eficaz para se alcanar uma maior
concorrncia, o que se deve particularmente falta de transparncia dos resultados.
Na maioria dos casos, os resultados repousam no mbito no-pblico da gesto.
At hoje no existe, no setor pblico, uma entidade semelhante Warentest, uma
fundao que compara produtos e servios de organizaes privadas e torna pblicos seus resultados. A falta de transparncia dos resultados enfraquece, assim, a motivao pelo benchmarking. Cerca de 2% apenas das cidades alems ainda cotejam
em algum momento os desempenhos obtidos na prestao dos servios.
Comparativamente aos EUA, Gr-Bretanha e Nova Zelndia, as estratgias
alems de concorrncia municipal esto pouco definidas. Na Alemanha, a concorrncia entre prestadores pblicos e privados de servios pblicos em grande parte
proibida por lei. Assim, por exemplo, um rgo de servio pblico est impedido de
participar de concorrncias pblicas. Em regra, de acordo com os ordenamentos mu-
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Na outra ponta do espectro, visualizamos redes sociais que ampliam seu raio de
ao, incluindo, por exemplo, empresas privadas, mas tambm organizaes sem fins
lucrativos do terceiro setor e, no mbito municipal, associaes comunitrias e cidados individuais. assim que a concepo de governana pblica e o novo modelo
de modernizao da comunidade de cidados caminham lado a lado.
As experincias prticas e os resultados cientficos, obtidos at o presente, sobre o funcionamento das redes locais e parcerias, coincidem em vrios aspectos com
os resultados de nossa avaliao sobre os pactos municipais de trabalho. Os resultados empricos mostram que:
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na esfera municipal, no se lida com atores homogneos. O ator poltico est sujeito a
uma diviso interna entre uma maioria que exerce poder poltico e uma minoria oposicionista. A gesto caracterizada, verticalmente, por grupos que se diferenciam por
nveis hierrquicos e, horizontalmente, por grupos com interesses homogneos. Para esses dois atores importa que seu estatuto interno seja aplicvel, pois isso decisivo para
que as relaes de cooperao com outros entes municipais e regionais tenham chance
de sucesso. O xito da governana pblica depende da habilidade estratgica dos atores participantes e da resposta pergunta: at que ponto pode-se garantir, em relao a
uma perspectiva de longo prazo, um estado de cooperao entre atores racionais (como, por exemplo, a administrao municipal, a administrao do trabalho, os sindicatos, as empresas, associaes de assistncia social, igrejas, iniciativas comunitrias etc.),
que tm interesses prprios e racionalidades de ao especficas? A habilidade estratgica depende do quanto se pode dar conta do problema da racionalidade, o que envolve uma dimenso material (objetiva), uma social e uma temporal. Quanto
dimenso social, pergunta-se que estmulos de cooperao animam atores com diferentes interesses. Que condies os levam a renunciar voluntariamente autonomia decisria? A resposta, apesar dos distintos interesses e racionalidades de ao, poderia
residir em valores compartilhados. Mas mais provvel que os diferentes atores cooperem em funo das expectativas de ganho, bem como da presso por cooperao que
advm da complexidade dos problemas. Em vista disso, cresce o entendimento de que
cada um dos atores, isoladamente, sentir-se-ia impotente diante do problema, e somente o trabalho em conjunto dar-lhe-ia a chance de resolv-lo com sucesso.
No sistema alemo de relaes de trabalho, observa-se um estilo poltico favorvel cooperao, que, por sua vez, favorecida pelo fato de que os atores participantes, em geral, se confrontam em diferentes arenas, como ocorre, por exemplo,
na reforma administrativa municipal, na poltica de tarifas etc. Verifica-se que a
cooperao, por um lado, produz ao e, por outro, desenvolve a confiana
necessria, na medida em que reduz a incerteza, gerada pelas diferenas de interesses, sobre o comportamento dos outros atores. Por isso, os pactos municipais em prol
do trabalho e as estratgias polticas conjuntas sobre mercado de trabalho e emprego
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cooperao ensejada pelas relaes que eles desenvolvem e mantm como membros
de uma rede, surge a pergunta: o que assegura a continuidade dessa rede e, com isso, a estabilidade da governana pblica? Parece que o equilbrio est entre reunir e
integrar os atores e evitar seu insucesso, entre, portanto, a delimitao e a viabilizao das aes possibilitadas pela elasticidade da rede poltica.
A elasticidade torna as redes polticas distintas das alianas municipais. As
alianas, muitas vezes, so pactos de objetivos, com elevado grau de compromisso e
institucionalizao. Os atores participantes limitam-se a poucos membros e, com
freqncia, atuam em arranjos tripartites. Detm mais poder, mas tambm tm
menos elasticidade. Em contrapartida, as redes ampliam os grupos de atores e criam
espaos polticos intermunicipais, como bases abrangentes e multiopcionais para novas formas de ao cooperativa. Elas abrem caminho para coalizes regionais de desenvolvimento e para uma governana regional em diferentes campos polticos.
Com isso, amplia-se a estratgia dos atores, do mbito municipal para o regional.
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Entretanto, tambm existe na Alemanha uma srie de exemplos de governana regional. Alimenta-se a a expectativa de que a cooperao nas estruturas regionais de governana eleve a capacidade estratgica e poltica dos atores e
contribua para que as regies que transcendem as fronteiras de Estados possam vir a
ser governadas com mais sucesso. Por enquanto fica em aberto se essas expectativas so realistas ou no, pois ainda no se conhecem as limitaes de capacidade da
governana pblica para resolver problemas e tambm se ignoram seus efeitos negativos imprevistos. Essas questes fazem parte da resposta prxima pergunta.
Resposta da 3a pergunta. Assim, por exemplo, a capacidade da governana
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A pergunta que trata dos reflexos sobre a democracia local uma das que ainda esto em aberto e no foi respondida at agora pela prxis da governana pblica. Da
unio dos parceiros locais poderia resultar uma impulso positiva para o fortalecimento da democracia. As chances de democratizao das redes e alianas comunitrias residem na incluso dos grupos-alvo como tambm dos parceiros do
terceiro setor e das foras da sociedade civil; em outras palavras, dependem de uma
sociedade reativada, mobilizada. Por isso, a governana pblica, o Estado ativador
e a sociedade civil so, freqentemente, mencionados juntos nos debates acadmicos. A governana pblica poderia, assim, representar o terceiro pilar da democracia comunitria, ao lado da democracia representativa (praticada na Alemanha pela
eleio dos membros das cmaras de vereadores) e da democracia direta (pela vontade e deciso dos cidados). Seu fundamento a cooperao por meio de alianas
e redes polticas.
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