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ConJurLuizSantos:Reformapolticadeveriaconduzirasoluotransparente

AMPLO DEBATE

Reforma poltica deveria conduzir a uma soluo

transparente
4 de junho de 2015, 7h03
Por Luiz Alberto dos Santos
Durante a apreciao da Proposta de Emenda Constituio 182, de 2007, no dia 27 de
maio de 2015, a Cmara dos Deputados aprovou, em primeiro turno, alterao ao
artigo 17 da Constituio para permitir, expressamente, a doao de recursos
financeiros ou bens estimveis em dinheiro de pessoas jurdicas para partidos
polticos, e que doaes para candidatos sejam feitas apenas por pessoas fsicas. A lei
definir limites mximos de arrecadao e gastos de recursos para cada cargo eletivo,
mas no est prevista a limitao do valor que poderia ser doado por empresa ou
pessoa fsica, em cada ano ou ciclo eleitoral.
A deliberao resultou de emenda aglutinativa, apresentada pelo deputado Celso
Russomanno (PRB-SP), e reverteu, parcialmente, deciso tomada na noite anterior,
quando a Cmara rejeitou outra emenda aglutinativa, de autoria do deputado Srgio
Souza (PMDB-PR), que pretendia inserir na Constituio a autorizao para doaes
de recursos e bens, nos limites de arrecadao para cada cargo eletivo estabelecidos
em lei, a partidos polticos e candidatos. A primeira emenda votada recebeu apenas
264 votos favorveis, dos 308 necessrios; a segunda foi aprovada por 330 votos.
No intervalo entre essas duas votaes, foi rejeitada a emenda aglutinativa da
deputada Jandira Feghali (PCdoB-RJ), que pretendia limitar o financiamento eleitoral
a doaes de pessoas fsicas e recursos pblicos, isolada ou combinadamente,
conforme deciso dos rgos partidrios, podendo partidos e candidatos arrecadar
recursos e efetuar gastos apenas aps a fixao em lei de limites para doaes de
pessoas fsicas, em valores absolutos e percentuais. A emenda obteve apenas 164
votos. Na sequncia, foi rejeitada a emenda aglutinativa do deputado Leonardo
Picciani (PMDB-RJ), que proibia o recebimento de doaes de pessoas fsicas e
jurdicas, estabelecendo financiamento exclusivamente pblico, na forma da lei.
Nesse ltimo caso, a emenda obteve apenas 56 votos favorveis e o prprio autor
da Emenda, Lder do PMDB, encaminhou voto contrrio a ela...
O nvel de divergncias e alternativas em discusso j demonstra a complexidade e
sensibilidade do debate que ora se coloca diante de todos os cidados brasileiros a
respeito da legitimidade do sistema de financiamento eleitoral vigente, em que
pessoas jurdicas, que no tm personalidade de eleitores, so capazes de contribuir
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para o financiamento de partidos e candidatos.

Segundo dados do International Institute for Democracy and Electoral Assistance, em
uma amostra de 170 pases, 40 probem empresas de fazer doaes para partidos
polticos. Em 39 pases, as empresas so proibidas de fazer doaes para candidatos.
Entre os pases que preveem limitaes de um ou outro tipo, ou ambas, esto Blgica,
Canad, Colmbia, Costa Rica, Equador, Filipinas, Frana, Israel, Japo, Coria do Sul,
Mxico, Moambique, Paraguai, Portugal e Estados Unidos da Amrica[1]. A tese
subjacente a essas proibies a de que somente indivduos devem ser capazes de
expressar preferncias eleitorais, e, nessa condio, de apoiar financeiramente
candidatos ou partidos polticos.
E mesmo assim, 55 pases limitam o valor que pode ser doado a partidos polticos,
independentemente dos ciclos eleitorais, 68 limitam os valores das doaes a partidos
durante os ciclos eleitorais, enquanto 49 limitam os valores que podem ser doados a
candidatos. Essas limitaes visam, em diferentes medidas, a reduzir a assimetria de
influncia e participao que resulta do maior poder econmico individual, vale dizer,
buscam tornar mais isonmico o exerccio da influncia poltica dos indivduos no
processo eleitoral.
Tais preocupaes esto diretamente relacionadas qualidade da democracia e a
legislao brasileira tem buscado, da mesma forma, estabelecer algumas limitaes ao
poder econmico, porm de forma ainda insuficiente. A Lei 9.504, de 1997, prev no
seu artigo 23 que pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro ou estimveis em
dinheiro para campanhas eleitorais, mas limitadas a limitadas a 10% dos rendimentos
brutos auferidos no ano anterior eleio. No caso de o candidato usar recursos
prprios, cabe ao prprio Partido fixar o limite de gastos para aquela campanha. O
artigo 24 veda, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doao em
dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer
espcie, procedente de diversas espcies de pessoas jurdicas[2], e , nos casos em que
permite doaes dessa origem, o seu valor (artigo 81) limitado a dois por cento do
faturamento bruto do ano anterior eleio.
Trata-se, sem dvida, de valores elevados: um cidado com renda anual de R$ 2
milhes pode doar at R$ 200 mil. Uma empresa com faturamento anual de R$ 20
milhes, pode doar at R$ 400 mil. Uma empresa com faturamento de R$ 100 milhes,
pode doar R$ 2 milhes. Em 2014, os dez maiores doadores para candidatos
responderam por um total de R$ 39,4 milhes, sendo que o maior doador destinou R$
12 milhes a todas as campanhas e candidatos apoiados. As doaes dos 20 maiores
doadores para comits ou partidos alcanaram 154,2 milhes, e a soma das doaes
do maior doador foi de R$ 40 milhes.[3]
Se, por um lado, tramitam no Congresso Nacional, h muitos anos, propostas visando
a estabelecer o financiamento pblico e exclusivo das campanhas polticas, a fim de
impedir qualquer doao ou aporte de recursos privados, sem que se chegue a um
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acordo sobre isso, tambm necessrio, por outro, reconhecer que essa tese ainda
no obteve o consenso necessrio para a sua aprovao. Pelo contrrio, a recente
rejeio dessa proposta pela Cmara dos Deputados um indicativo das dificuldades
de sua aceitao, num conceito de grandes questionamentos quanto legitimidade
desse financiamento.
Em 2015, a simples elevao do valor destinado pela Lei Oramentria ao Fundo
Partidrio gerou grande polmica. Uma emenda do Relator do PLOA 2015, senador
Romero Juc, ampliou a dotao inicial prevista de R$ 289,6 milhes para R$ 867,6
milhes, beneficiando 32 partidos polticos e representou um crescimento de 133,3%
sobre o que foi destinado aos Partidos Polticos em 2014. O ex-presidente do Supremo
Tribunal Federal Joaquim Barbosa chegou a apontar a sano desse acrscimo pela
presidente da Repblica como erro poltico imperdovel e gesto absolutamente
insensato, por considerar irracional o aumento do valor aprovado pelo Congresso.
[4]
Por outro lado, o financiamento privado empresarial j conta, no mbito do
julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da Ao Direta de Inconstitucionalidade
4.650, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, com
maioria de votos pela declarao de inconstitucionalidade do artigo 81 da Lei 9.504,
de 1997, assim como dos dispositivos da Lei 9.096, de 1995 (Lei dos Partidos Polticos)
que permitem essas doaes, havendo grande expectativa quanto concluso desse
julgamento, interrompido desde 2 de abril de 2014 por pedido de vistas do
ministro Gilmar Mendes.
A deciso da Cmara dos Deputados, ainda em primeiro turno, e que requer a
posterior aprovao pelo Senado Federal, representa, assim, uma reao do Poder
Legislativo para impedir que o Judicirio estabelea a regra do jogo, embora se
saiba que, independentemente da deciso congressual, dificilmente esgotar o debate.
Isso porque, como j apontado por membros do prprio STF, se aprovada a norma
legal regulamentadora do financiamento privado fixando limites exagerados, ou
desvirtuando a tese de que pessoas jurdicas no podem apoiar candidatos
diretamente, estar igualmente eivada de inconstitucionalidade. Nas palavras do
ministro Luiz Barroso, relator da ADI 4.650, uma regulamentao que no impe
limites mnimos de decncia poltica e de moralidade administrativa ser
inconstitucional.
O avano da democracia no Brasil demanda, sem dvida, limitaes ao abuso de
poder econmico e sua influncia no processo eleitoral. Esse abuso hoje se manifesta,
inclusive, na permissividade do sistema vigente, que confere a pessoas abastadas
(fsicas ou jurdicas) a possibilidade de apoiarem financeiramente at mesmo
candidaturas opostas, em eleies majoritrias, visando, talvez, a assegurar a boa
vontade de quem quer que seja o eleito.
Os limites legais existentes so fluidos, e facilmente contornados. As regras vigentes
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esto longe de ser eficazes ou efetivas. As doaes empresariais so vistas, em grande

medida, como forma disfarada (ou nem tanto) de corrupo, ou pagamento de
pedgios pelo acesso a contratos e favores governamentais. Mesmo doaes de
pessoas fsicas, sem uma limitao razovel e objetiva, produziriam distores.
No h, assim, em relao ao financiamento privado, solues nicas, nem totalmente
capazes de impedir o desequilbrio no sistema representativo. O financiamento
pblico tambm no tem, ainda, a legitimidade necessria para sua aceitao,
notadamente em um pas como o Brasil, que passa por crise fiscal e que precisa
eleger, a cada minuto, novas prioridades.
Nesse contexto, a reforma poltica, necessria e inadivel, deveria conduzir a uma
soluo transparente, fruto de amplo debate, e no de decises precipitadas. Se a
reforma possvel reclama financiamento privado, que ele seja, pelo menos, limitado
por pessoa fsica e jurdica, em valores razoveis, e que no haja, na distribuio pelos
partidos aos candidatos, hiptese de favorecimento ou discricionariedade que
desvirtue a impessoalidade da doao. Lamentavelmente, porm, no parece ser esse
o rumo que est sendo adotado, neste momento, pelo Congresso Nacional.
[1] Cfe. http://www.idea.int/political-finance/bans-and-limits-on-private-income.cfm
[2] Entidade ou governo estrangeiro; rgo da administrao pblica direta e indireta
ou fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico; concessionrio ou
permissionrio de servio pblico; entidade de direito privado que receba, na
condio de beneficiria, contribuio compulsria em virtude de disposio legal;
entidade de utilidade pblica; entidade de classe ou sindical; pessoa jurdica sem fins
lucrativos que receba recursos do exterior; entidades beneficentes e religiosas;
entidades esportivas que recebam recursos pblicos; entidades esportivas;
organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos; organizaes da
sociedade civil de interesse pblico.
[3] Disponvel em http://www.pragmatismopolitico.com.br/2014/09/os-10-maioresdoadores-de-campanha-nas-eleicoes-2014.html
[4]
http://www.opovo.com.br/app/politica/ae/2015/05/20/noticiaspoliticaae,3441129/barbosacritica-dilma-por-nao-vetar-aumento-do-fundo-partidario.shtml
Luiz Alberto dos Santos advogado, especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (Enap) e mestre em Administrao e Doutor em Cincias Sociais
(UnB). Consultor Legislativo do Senado Federal. Ex-subchefe de Anlise e
Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil da Presidncia da
Repblica.
Revista Consultor Jurdico, 4 de junho de 2015, 7h03

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