Rubens Cerqueira Freitas

COPPE/UFRJ
BIODIESEL: O PAPEL DO ESTADO REGULADOR E FORMULADOR DE

POLTICAS PBLICAS
Rubens Cerqueira Freitas
Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de

Ps-graduao em Engenharia de Transportes,
COPPE, da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessrios obteno do
ttulo de Mestre em Engenharia de Transportes.
Orientadora: Suzana Kahn Ribeiro
Rio de Janeiro
Agosto de 2009
POLTICAS PBLICAS
DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO

LUIZ COIMBRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA DE ENGENHARIA
(COPPE) DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE
DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE
EM CINCIAS EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES.
Aprovada por:
________________________________________________
Prof. Suzana Kahn Ribeiro, D.Sc.
________________________________________________
Prof. Mrcio Peixoto de Sequeira Santos, Ph.D.
________________________________________________
Prof. Marcia Valle Real, D.Sc.
RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL

AGOSTO DE 2009
Freitas, Rubens Cerqueira
Biodiesel: o papel do Estado regulador e formulador
de polticas pblicas / Rubens Cerqueira Freitas. Rio de
Janeiro: UFRJ/COPPE, 2009.
X,199 p.: il.; 29,7 cm.
Dissertao (mestrado) - UFRJ/ COPPE/ Programa de
Engenharia de Transportes, 2009.
Referencias Bibliogrficas: p. 192-199.
1. Biodiesel. 2. Regulao e polticas pblicas. 3.
Emisses veiculares. I. Ribeiro, Suzana Kahn. II.
Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE,
Programa de Engenharia de Transportes. III. Titulo.
iii
A Lurdes, pela paixo.
Ao meu filho Rubens, por tudo.
Aos meus pais, pelo alicerce da vida.
iv
Agradecimentos
Professora Suzana Kahn Ribeiro, cuja orientao precisa, direta e segura possibilitou
a abordagem abrangente da dissertao, sem abrir mo das especificidades.
Ao Professor Mrcio Peixoto de Sequeira Santos, pelo apoio ao longo de dois anos de
pesquisa, desde a sala de aula, passando pelo projeto de dissertao, culminando com a
defesa do trabalho.
Professora Marcia Valle Real, cuja expertise e participao na banca examinadora s

engrandecem a dissertao.
Aos Professores do Programa de Engenharia de Transportes - PET, pela dedicao e

pacincia em sala de aula.
Aos colegas mestrandos, pela riqueza dos debates acadmicos.
Aos funcionrios do Programa de Engenharia de Transportes - PET, pela presteza e

suporte s atividades curriculares.
A todos aqueles que, direta ou indiretamente, contriburam na pesquisa e coleta de

dados que compem esta dissertao.
v
Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos
necessrios para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

POLTICAS PBLICAS
Agosto/2009
Programa: Engenharia de Transportes
Este trabalho avalia o biodiesel, como biocombustvel substituto parcial do

combustvel fssil leo diesel, sob os prismas econmico, ambiental e social. So
estudados os fundamentos econmicos da atividade regulatria e os reguladores no
mercado brasileiro de combustveis. O abastecimento nacional de biocombustveis
investigado no que se refere s obrigaes legais dos agentes regulados na proteo dos
consumidores da mistura diesel/biodiesel. As externalidades associadas ao biodiesel so
analisadas tanto sob o enfoque econmico-social, quanto em relao ao combate das
emisses veiculares no setor de transportes. So apresentadas recomendaes dirigidas
ao Estado regulador e formulador de polticas pblicas para o biodiesel.
vi
Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)
BIODIESEL: THE ROLE OF THE REGULATOR AND FORMULATOR OF PUBLIC

POLICIES
August/2009
Advisor: Suzana Kahn Ribeiro
Department: Transport Engineering
This work evaluates the biodiesel, as biofuel that is partially been substituted for
fossil fuel diesel, under the economic, environmental and social point of view. The
regulatory economical fundamentals and the regulators in the Brazilian fuels market are
studied. The biofuels national supply is investigated focused on the regulated agents
legal obligations related in protecting the consumers of diesel/biodiesel mixture. The
externalities associated with biodiesel are both considered under the economic-social
approach, as in the fighting of vehicular emissions in the transport sector.
Recommendations are presented to the regulator and formulator of public policies for
biodiesel.
vii
Captulo 1: INTRODUO
1.1. Consideraes iniciais 1

1.2. Objetivo e justificativas 4
1.3. Estrutura da dissertao 4
Captulo 2: REGULAO ECONMICA
2.2. Fundamentos econmicos da regulao 8

2.2.1. Bem-estar do consumidor 8
2.2.2. Monoplio 11
2.2.3. Regulao econmica nos Estados Unidos 15
2.2.4. A influncia americana no modelo brasileiro de regulamentao 22
2.2.5. Falhas de mercado 30
2.2.6. Falhas de governo 33
2.3. Regulador brasileiro de petrleo e combustveis 37

2.3.1. Conselho Nacional do Petrleo - CNP 37
2.3.2. Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras 42
2.3.3. Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP 47
2.4. Consideraes finais 51
Captulo 3: ABASTECIMENTO NACIONAL DE BIOCOMBUSTVEIS
3.2. Agentes econmicos 56

3.2.1. Produtor de biodiesel 57
3.2.2. Produtor de etanol 67
viii
3.2.3. Refinaria - produtor de diesel 69
3.2.4. Importador e exportador 70
3.2.5. Distribuidora 71
3.2.6. Transportador-revendedor-retalhista (TRR) 75
3.2.7. Revenda varejista 77
3.2.8. Ponto de abastecimento 79
3.3. Proteo dos consumidores no sistema de abastecimento nacional 81

3.3.1. Vcios de qualidade 82
3.3.2. PMQC 86
3.3.3. Lei da fiscalizao do abastecimento nacional 90
3.4. Tributao e preo da mistura B3 93

3.4.1. CIDE 95
3.4.2. PIS e COFINS 98
3.4.3. ICMS 100
3.4.4. Clculo de preo de bomba para a mistura B3 104
Captulo 4: EXTERNALIDADES ASSOCIADAS AO BIODIESEL
4.2. Biocombustveis 112

4.2.1. Agroenergia 112
4.2.2. Etanol 116
4.2.3. Biodiesel 121
4.2.4. Avaliao comparativa econmico-social entre etanol e biodiesel 135
4.3. Emisses veiculares no setor de transportes 147

4.3.1. Motor ciclo diesel 148
4.3.2. Emisses poluentes 152
ix
4.3.3. Emisses de dixido de carbono - CO2 159
Captulo 5: CONCLUSO E RECOMENDAES SOBRE O PAPEL DO ESTADO

REGULADOR E FORMULADOR DE POLTICAS PBLICAS PARA O
BIODIESEL

5.2. Concluso 182
5.3. Recomendaes 186
Referncias bibliogrficas I 192
Referncias bibliogrficas II 197
x
1. INTRODUO
1.1. Consideraes iniciais
Transportes e energia sempre se inter-relacionaram na histria da humanidade. Nos

ltimos cem anos, com a introduo do transporte veicular motorizado em larga escala,
essa relao mtua se consolidou no binmio motor de combusto interna/combustvel
fssil derivado de petrleo.
Enquanto a demanda por deslocamento motorizado de pessoas e cargas cresce medida

que as naes se desenvolvem economicamente e geram rendas adicionais para sua
populao, a contrapartida da energia necessria para esse deslocamento, que por razes
econmicas tornou-se dependente do petrleo, caminha para a exausto, trazendo
desequilbrio ao binmio motor/combustvel fssil.
Adicionalmente, as externalidades positivas associadas ao setor de transportes, isto , os

benefcios galgados pela sociedade por meio da viabilidade de deslocamentos rpidos,
para atender sua demanda crescente por mobilidade, tm sido contrapostas s
externalidades negativas geradas pela emisso veicular de poluentes e de dixido de
carbono (CO2), oriundas da combusto de combustveis fsseis em motores de
combusto interna.
Governos e empresas tm investido na busca de fontes energticas sustentveis que, por

um lado, substituam os combustveis fsseis em exausto e, por outro, reduzam as
emisses veiculares.
Ribeiro (2006) aponta a necessidade de formulao de polticas energticas para o setor

de transportes e destaca a extrema relevncia e urgncia na diversificao da matriz de
energia (mais limpa e renovvel) para o mundo. A autora ressalta que os
biocombustveis, sob o ponto de vista estratgico, se tornam opo interessante para o
segmento de transportes, haja vista sua repercusso na rea ambiental, econmica e
social.
1
A agroenergia, voltada para a produo de biocombustveis a partir de biomassa,
mostra-se como boa alternativa na busca de substituio, integral ou parcial, da energia
derivada do petrleo, seja pela sua capacidade intrnseca de auto-renovao, ou pela
aptido de reduzir as emisses veiculares.
Dentre a famlia de biocombustveis, o biodiesel, produzido a partir de oleaginosas,

gorduras animais e resduos, surgiu como alternativa energtica para o transporte de
cargas e coletivos de pessoas, em substituio ao leo diesel derivado de petrleo. No
Brasil, o papel do biodiesel ultrapassou as fronteiras econmicas e ambientais
necessrias para a substituio de combustveis fsseis, passando a ter tambm a misso
de incluir socialmente a agricultura familiar no processo produtivo de energia,
redistribuindo renda e aumentando o ndice de desenvolvimento humano (IDH) em
regies brasileiras carentes de investimentos.
A complexidade do biodiesel, quando comparado ao etanol ou ao diesel, sugere que

algumas barreiras ainda precisam ser superadas nesta fase inicial de produo e
comercializao, para que seu trip de sustentao (econmico-scio-ambiental) possa
consolid-lo na matriz energtica brasileira.
A anlise do ciclo de vida do biodiesel, com o objetivo especfico de medio de sua

ecoeficincia, mostra-se como importante parmetro de avaliao das mltiplas
possibilidades de matrias-primas, principalmente as oleagionosas, como alternativas de
produo deste biocombustvel.
Cada oleaginosa, em face de sua especificidade, possui variantes em relao ao custo de

produo, uso de solo e insero social, levando a crer que o biodiesel, ao se apresentar
como programa nacional, ter vrias rotas de produo, em funo da melhor
combinao destas variveis que atendam as promessas de biocombustvel sustentvel
sob as ticas econmica, social e ambiental.
Sob o ponto de vista regulatrio, o biodiesel se integra ao abastecimento nacional de

combustveis e biocombustveis, considerado de utilidade pblica pela legislao
brasileira. Assim, se sujeita aos atos normativos e s aes fiscalizatrias de
competncia exclusiva de rgo regulador, contemplado na Constituio Federal e
2
institudo pela Lei do Petrleo, responsvel pela proteo dos consumidores quanto ao
preo, qualidade e garantia de oferta do biocombustvel.
Estes consumidores, a maioria proprietrios de veculos ciclo diesel utilizados no

transporte de cargas e coletivos de pessoas, por determinao legal no abastecem sua
frota com biodiesel puro (B100), mas por meio de misturas de biodiesel ao leo diesel,
cuja comercializao se tornou obrigatria desde 2008. Atualmente, o teor da mistura
de 3% (B3), com previso de atingir 5% (B5) no ano de 2013.
O Estado regulador, institudo de poderes para regular e fiscalizar o biodiesel,

representado pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP,
implementadora das diretrizes emanadas pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica
- CNPE. Como os objetivos regulatrios da ANP se concentram na garantia do bem-
estar do consumidor de misturas diesel/biodiesel quanto a preos, qualidade e oferta, as
competncias legais deste rgo no abraam todas as vertentes do programa do
biodiesel, cujas externalidades positivas devem ser usufrudas por toda a sociedade,
indo muito alm do segmento especfico de consumidores de misturas.
Para suplementar o papel legal e especfico do rgo regulador, indispensvel para

tutelar o bem-estar do consumidor de misturas, o Estado deve trazer para si a misso de
consolidar a sustentabilidade do biodiesel sob uma viso muito mais abrangente, para
que as externalidades positivas econmicas, sociais e ambientais sejam
convenientemente usufrudas por toda a sociedade, ultrapassando a fronteira mais
restrita dos consumidores de misturas.
Assim, ao papel do Estado regulador deve ser acrescido o de Estado formulador de

polticas pblicas, provedor de estratgias para o mdio e longo prazo, acompanhadas
de aes exeqveis em curto prazo, que contemplem a participao da iniciativa
privada, para que o biodiesel, alm de benfico (preo, qualidade e oferta) para o bem
estar-estar do consumidor de misturas, seja gerador de riquezas, distribuidor de rendas e
garantidor de benefcios ambientais para o bem-estar da sociedade em geral.
3
1.2. Objetivo e justificativas
O objetivo dessa dissertao avaliar o papel do Estado como agente regulador e

formulador de polticas pblicas para o biodiesel.
Sob a tica tecnicista regulatria, o Estado, por meio de rgo regulador, foi investido
de competncias legais para resguardar o bem-estar dos consumidores de misturas leo
diesel/biodiesel quanto ao preo, qualidade e disponibilidade de oferta.
O segmento de transportes de cargas e coletivo de pessoas, que abastece seus veculos e

frotas com combustvel ciclo diesel, concentra o principal grupo de consumidores a ser
protegido pelo rgo regulador, cujos esforos regulatrios devem migrar na direo de
misturas com preos que no onerem o setor de transportes, com qualidade que
resguarde a vida til dos motores ciclo diesel e com garantia de abastecimento regular
em qualquer regio do Pas e poca do ano.
Em relao viso de formulador de polticas pblicas, papel do Estado incorporar o

biodiesel na matriz energtica brasileira como biocombustvel sustentvel nas vertentes
econmica, social e ambiental.
As externalidades positivas associadas ao biodiesel vo alm da reduo das

externalidades negativas relacionadas s emisses veiculares oriundas do setor de
transportes de cargas e coletivo de pessoas. O biodiesel no Brasil precisa se firmar como
programa abrangente, que possibilite ao Pas a conquista da liderana mundial em
agroenergia, distribuindo renda, desenvolvendo regies com baixo ndice de
desenvolvimento humano e protegendo, de forma ampla, o meio ambiente - reduo de
emisses, mitigao do aquecimento global, uso correto do solo e preservao de
biomas.
1.3. Estrutura da dissertao

A dissertao se compe de cinco captulos, conforme a seguir especificado.
O captulo 1 (Introduo) apresenta as linhas gerais que fundamentaram a dissertao,

discriminando o objetivo, as justificativas e a estrutura em si da dissertao.
4
O captulo 2 (Regulao econmica) analisa os fundamentos econmicos da regulao,
que justificam a interferncia governamental em mercados competitivos. Discuti-se
como o bem-estar do consumidor, objeto central a ser tutelado pela regulao
econmica, pode ser afetado por falhas de governo e de mercado. Aborda-se o modelo
regulatrio norte-americano e sua influncia no desenho do arcabouo legal da
regulao brasileira de (bio)combustveis.
Neste captulo, tambm so descritos os reguladores brasileiros de petrleo, derivados e

biocombustveis, executores das polticas regulatrias neste setor. So apresentados os
plos ativos na regulao deste mercado, desde a criao do primeiro regulador nacional
no setor de petrleo e derivados (o extinto CNP), at a atual agncia reguladora (ANP,
que teve inserido os biocombustveis em suas atribuies regulatrias). Mostra-se,
tambm, o crucial papel da Petrobras no mercado de combustveis e biocombustveis.
O captulo 3 (Abastecimento nacional de biocombustveis) introduz o outro plo da

regulao do biodiesel, os agentes regulados que integram o abastecimento no mercado
brasileiro de biocombustveis.
Neste captulo, so abordados os problemas crnicos da adulterao (vcios de

qualidade da mistura) e da sonegao de tributos dentro do abastecimento nacional, bem
como o papel de cada agente regulado na busca do bem-estar do consumidor quanto ao
preo, qualidade e oferta de biodiesel e misturas leo diesel/biodiesel.
O captulo 4 (Externalidades associadas ao biodiesel) expe as externalidades positivas

- econmicas, sociais e ambientais - atreladas ao biodiesel e suas conseqncias para o
bem-estar da sociedade como um todo. Examina-se o potencial da agroenergia no
Brasil, capitaneada pelo etanol, cuja experincia (acertos e erros) pode ajudar na
sustentabilidade do biodiesel como gerador e distribuidor de rendas, trazendo riquezas
para o Pas e maior justia social.
So avaliadas tambm, neste captulo, as externalidades negativas no setor de

transportes, oriundas das emisses veiculares provenientes da combusto dos motores
5
ciclo diesel, causadoras de poluio ambiental em centros urbanos e uma das
responsveis pelo aquecimento global.
O captulo 5 (Concluso e recomendaes sobre o papel do Estado regulador e

formulador de polticas pblicas para o biodiesel) firma as idias que justificaram a
dissertao e apresenta um conjunto de recomendaes para a apreciao dos
responsveis pelas polticas regulatrias e de planejamento do setor da agroenergia, com
o objetivo de contribuir na consolidao do biodiesel como promotor do bem-estar de
toda a sociedade.
6
2. REGULAO ECONMICA
A regulao econmica a forma que governos encontram para reduzir o peso do

Estado em atividades que podem ser mais bem conduzidas, sob a tica da eficincia
econmica, pela iniciativa privada. O aumento dessa eficincia deve ser repassado aos
consumidores por meio de preos competitivos e qualidade de produtos e servios, com
garantia de suprimento.
A indstria de petrleo sempre caminhou lado a lado com o setor de transportes no

desenvolvimento e crescimento econmico do Pas. O mercado de petrleo e
combustveis no Brasil, outrora sob forte interveno do Estado, agora passa por
perodo de flexibilizao, onde convivem, simultaneamente, empresa estatal
monopolista e agentes privados, ambos sujeitos s normas estabelecidas por agente
regulador pblico.
O leo diesel, combustvel predominante no transporte de cargas e coletivo de pessoas,

est sendo gradualmente substitudo pelo biodiesel por meio de misturas
(diesel/biodiesel). O Estado regulador, por meio de atuao normativa e fiscalizatria,
tem o papel de proteger o consumidor dessas misturas, garantindo que seu bem-estar
no seja subtrado por aes anticompetitivas ou lesivas por parte dos fornecedores.
Este captulo ir se dedicar ao estudo dos fundamentos econmicos da regulao. A

seo 2.2.1 desenvolver o conceito de bem-estar do consumidor, objeto principal a ser
resguardado pela regulao econmica. As aes anticompetitivas de monopolistas e
oligopolistas, abordadas na seo 2.2.2, mostrar como a busca destas empresas pela
maximizao de lucros em ambiente de concorrncia imperfeita reduz o bem-estar do
consumidor. A seo 2.2.3 discorrer sobre os pilares do arcabouo da regulao
econmica norte-americana, bero da legislao antitruste, e a tipificao dos atos
considerados anticompetitivos. A seo 2.2.4 apresentar a influncia da centenria
legislao antitruste americana no desenho do modelo regulatrio brasileiro. A seo
2.2.5 analisar as falhas de mercado que devem ser prevenidas ou reprimidas pela
7
legislao regulatria econmica e a seo 2.2.6 mostrar como falhas de governo
podem substituir as falhas de mercado e expropriar o bem-estar da sociedade.
A segunda parte deste captulo apresentar a evoluo histrica da criao dos agentes
reguladores brasileiros no segmento de petrleo, derivados e biocombustveis,
mostrando como seu papel, misso e objetivos foram influenciados pelas correntes
doutrinrias em cada Governo. A seo 2.3.1 discorrer sobre a misso do Conselho
Nacional do Petrleo - CNP, que por cinco dcadas regulamentou o mercado brasileiro
de petrleo e combustveis. A seo 2.3.2 mostrar com a monopolista estatal Petrobras,
que se tornou um gigante petrolfero, atua de forma atpica como agente regulado. Por
fim, a seo 2.3.3 examinar como a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis - ANP, sucessora do CNP como rgo regulador desta estratgica
indstria nacional, est normatizando os mandamentos da Lei do Petrleo em
consonncia com a nova realidade de agentes econmicos.
2.2. Fundamentos econmicos da regulao
A regulao de mercados busca o bem-estar do consumidor. Com base na teoria

microeconmica, tendo como pas precursor os Estados Unidos, que combateu os
trustes do petrleo no incio do sculo passado, verifica-se que o consumidor pode ser
prejudicado por falhas de mercado, que afastam o preo e a oferta de produtos dos
parmetros esperados para mercados perfeitamente competitivos.
Dominar os fundamentos econmicos da regulao o caminho para os rgos

reguladores evitarem, em consonncia com as peculiaridades polticas e econmicas de
cada pas e mercado, que falhas mercadolgicas ou governamentais causem diminuio
no bem-estar do consumidor.
Condutas empresariais nocivas sociedade, sem a interferncia adequada do poder

pblico, podem desestabilizar a ordem econmica, e o prprio poder pblico pode se
descaracterizar no seu papel de protetor do bem-estar do consumidor.
2.2.1. Bem-estar do consumidor
8
O mago da regulao econmica, indica Bork (1993), impedir a formao de trustes -
acordos, condutas ou estruturaes de empresas (firmas) com o objetivo de restringir a
concorrncia por meio de prticas anticoncorrenciais, principalmente pelo controle de
preos e restrio da produo. A legislao que combate o truste deve primar pelo
bem-estar do consumidor e se concentrar na avaliao de trs condutas tpicas de firmas
que trazem prejuzos livre concorrncia. A primeira a cartelizao, em geral sob a
forma de fixao de preos de venda ou pela diviso territorial de fatias do mercado. A
segunda est relacionada s fuses/incorporaes horizontais que concedem s firmas
envolvidas poder de monoplio ou oligoplio. A terceira a prtica de preos
predatrios com o objetivo de retirar concorrentes do mercado ou impor barreiras a sua
entrada.
Perceber os efeitos sobre o bem-estar do consumidor resultantes das condutas

empresariais das firmas condio necessria para a discusso e formulao de polticas
antitrustes. A teoria econmica, por meio de modelos bsicos, transformou-se em
ferramenta essencial de apoio a legisladores, julgadores e executores de polticas
pblicas no combate a prticas anticompetitivas.
Carvalho (2000) ensina que o consumidor busca resolver o problema do atendimento de

suas necessidades planejando seu processo de consumo, distribuindo os gastos e
tomando decises que possibilitem a obteno da maior satisfao possvel. As decises
do consumidor em relao a seu processo de consumo, alm de sensveis ao
comportamento dos preos dos produtos e servios vigentes no mercado, esto limitadas
ao seu oramento ou renda. O mercado definido por este autor como o espao
geoeconmico no qual fornecedores e compradores de produtos e usurios de servios
estabelecem as condies contratuais da compra ou prestao, efetuando as negociaes
resultantes do contrato.
As necessidades dos seres humanos so insaciveis, mas limitadas ao seu poder de

compra. O consumidor deseja muitas coisas que no pode adquirir, obrigando-o a
escolher os produtos e servios que precisa ter em detrimento daqueles que esto apenas
no seu sonho de consumo. Se a escolha do consumidor fosse puramente racional, em
funo da distribuio de sua limitada renda entre os vrios bens passveis de aquisio,
ele obteria a maior satisfao possvel para cada unidade monetria despendida. Apesar
9
de na prtica isto no ocorrer, haja vista o consumidor no possuir todas as informaes
necessrias para o atingimento pleno de suas necessidades, ele procura maximizar seu
bem-estar dentro das limitaes oramentrias.
A Teoria Microeconmica, expe Carvalho (2000), tenta explicar o comportamento do

consumidor na busca da maximizao de seu bem-estar. A escolha tima do consumidor
para seu plano de consumo aquela que leva ao mais alto nvel de bem-estar ou de
satisfao, por meio do estabelecimento de uma ordem de preferncia, estruturada com
base na comparao das utilidades dos bens (na satisfao que proporcionam ao
consumidor).
O autor define firma como qualquer unidade produtora independente, controlada por um
ou mais empresrios, que oferece bens ou servios para a venda no mercado. De forma
semelhante ao consumidor, a Teoria Microeconmica analisa o comportamento da firma
na busca de maximizao de seus resultados. A firma envida esforos para alcanar o
lucro mais elevado possvel, condicionado tambm s limitaes oramentrias. A firma
tentar otimizar a fabricao de produtos e a prestao de servios, combinando os
fatores vinculados ao processo produtivo (capital e trabalho). Para um determinado
nvel de produo ou servio, a firma buscar minimizar suas despesas e alcanar a
maior receita possvel, maximizando seu lucro.
Um mercado em equilbrio conter uma quantidade de bem-estar do consumidor e outra

de maximizao de lucros da firma. Para se determinar este equilbrio, a Teoria
Microeconmica recorre aos conceitos de excedente do consumidor e do produtor. Ges
(2002) define o excedente do consumidor como uma medida de seu bem-estar,
associado ao valor monetrio mximo que ele desembolsaria para no deixar de
comprar o produto ou receber o servio. Em outras palavras, funo da diferena entre
o preo que o consumidor estaria disposto a pagar pela unidade demandada e o preo
que realmente paga. J o excedente do produtor est ligado ao valor monetrio mnimo
que ele receberia para no deixar de vender o produto ou prestar o servio, ou seja,
calculado sobre a diferena entre o preo que efetivamente recebe daquele que estaria
disposto a aceitar pela unidade ofertada.
10
A figura 1 exemplifica a perda de bem-estar ocasionada pela reduo do excedente do
consumidor. Em mercados competitivos, o excedente do consumidor e o do produtor
so representados pelos tringulos verde e vermelho, respectivamente, em funo da
quantidade de equilbrio (Qe) e preo de equilbrio (Pe) resultantes da interceptao da
curva de demanda (D) com a de oferta (O). medida que o preo de equilbrio (Pe)
sobe ou desce, o excedente do consumidor (bem-estar) diminuir ou aumentar
inversamente. Restries na produo, devido a falhas de mercado que sero mais
adiante discutidas, resultaro em nova quantidade de equilbrio (Qr) e preo de
equilbrio (Pr), que projetados na curva de demanda reduziram o excedente do
consumidor para a rea hachurada do tringulo verde (menor que a rea original).
Houve, por parte do produtor, apropriao de parte do excedente do consumidor e de
seu bem-estar. Em alguns mercados especficos, onde por vrios motivos o consumidor
apresenta-se como a parte mais fraca na relao de consumo, necessria a atuao
governamental regulatria para proteg-lo de abusos que possam ser praticados pelas
firmas produtoras.
Preo
Excedente (bem-estar) do consumidor reduzido

Oferta
Equilbrio no mercado
Pr
restringido
Excedente do
Pe Consumidor Equilbrio no mercado competitivo
Excedente do
Produtor
Demanda
Qr Qe Quantidade
Fonte: elaborao prpria

Figura 1: Excedente do consumidor
2.2.2. Monoplio
Polticas antitrustes fundamentam-se na fase do processo econmico onde produo e
distribuio de produtos e servios so organizadas de acordo com a escala de valores
que os consumidores escolheram pelo seu desejo relativo de aquisio. A misso da
11
legislao regulatria preservar, melhorar e reforar mecanismos econmicos,
restando s firmas buscarem a eficincia alocativa e produtiva em resposta
demanda dos consumidores. Bork (1993) considera que o bem-estar do consumidor
mximo quando os recursos econmicos da sociedade so alocados (eficincia
alocativa) de forma que as pessoas sejam capazes de satisfazer plenamente suas
necessidades, tanto quanto as restries oramentrias permitam.
O autor define a eficincia produtiva como qualquer atividade da firma que crie valor -
reduo de custos ou melhoria da qualidade -, medida em termos do bem-estar que
poderia ser transferido ao consumidor. Uma firma pode ser lucrativa por agregar-se em
cartis, fundir-se ou incorporar-se em outra para adquirir porte monopolista ou por
empregar prticas predatrias com sucesso. Contudo, essa lucratividade no foi
conquistada pela eficincia produtiva, pois o bem-estar do consumidor foi reduzido em
vez de aumentado por essas prticas. A lucratividade foi baseada na quebra da eficincia
alocativa (aumento de preos ou reduo da oferta) em vez de melhoria da eficincia
produtiva.
Tanto a cincia econmica como a jurdica, para associarem a conduta empresarial ao

bem-estar do consumidor, recorrem aos conceitos de concorrncia pura e perfeita (CPP)
e de monoplio puro (MP). Viceconti (2003) define CPP como aquela caracterizada por
um mercado com grande nmero de pequenos vendedores e compradores (atomizao)
para produtos ou servios homogneos (padronizao), com livre entrada e sada de
empresas no mercado (no h barreiras), com perfeita transparncia e simetria de
informaes de tudo o que ocorre no ambiente competitivo (no h segredos
tecnolgicos) e perfeita mobilidade dos recursos produtivos (mo-de-obra e insumos).
Apesar de a CPP ser uma abstrao de mercado ideal (o mercado que dela mais se
aproxima o de produtos agrcolas), ela de grande utilidade para os economistas como
referencial ou paradigma para anlise de outros mercados.
Carvalho (2000) conceitua MP, tambm no sentido abstrato ou idealizado, como a

estrutura de mercado ou regime de preos onde somente um vendedor (firma)
responsvel pela totalidade da oferta de um produto ou servio, que no possui bens
substitutos. Acrescenta o autor que a firma monopolista pura conhece a demanda do
mercado e seus custos de produo e tem como objetivo bsico a maximizao de
12
lucros. Viceconti (2003) destaca que entre as abstraes da CPP (concorrncia
totalmente perfeita) e do MP (concorrncia imperfeita em sua plenitude) h o mundo
real, com seus diferentes graus e mercados de concorrncia imperfeita (monoplio
tcnico ou natural; monoplio legal; oligoplio; monopsnio; oligopsnio, concorrncia
monopolstica e mercados intermedirios).
A figura 2 mostra que para a firma em CPP, qualquer que seja a quantidade de produtos
ou servios que oferte no mercado, no haver variao no preo de venda (Pe), pois sua
curva de demanda (D) paralela ao eixo das abscissas (Q), j que a demanda em CPP
perfeitamente elstica (sensibilidade do consumidor em relao variao de preos
infinita). A condio de otimizao da oferta da empresa seu custo marginal (CMg),
ou seja, ela vai colocar produtos ou servios no mercado (Qe) enquanto prevalecer a
condio Pe = CMg.

Figura 2: Mercado em concorrncia pura e perfeita (CPP)
A figura 3 explica o MP. Diferentemente do mercado concorrencial (interceptao dos

pontos P1 e Q1), no monoplio perfeito o preo (Pm) do produto ou servio maior que
o custo marginal (Pm > CMg), pois h presena de rendas de monoplio (excedente
obtido pelo monopolista em funo de sua posio dominante no mercado). A condio
de equilbrio da firma monopolista, maximizadora de seu lucro, ocorre quando a receita
marginal (RMg) se iguala ao custo marginal (RMg = CMg), determinando a quantidade
13
produzida pelo monopolista (Qm), que projetada na curva de demanda gera o preo por
ele praticado (Pm).

Figura 3: Mercado em monoplio (MP)
A poltica de maximizao de lucros perseguida pelo monopolista restringe a oferta de

produtos ou servios (Qm < Q1) e estabelece preos acima de seu custo marginal (Pm >
P1 = CMg), causando falhas de mercado se comparado s condies concorrenciais. O
monopolista opta por no reduzir o preo (at o limite de seu custo marginal), vendendo
quantidades menores de produtos ou servios. Em contrapartida, compensa a perda de
vendas em volume pelo ganho de receita resultante do preo majorado em relao
quele de equilbrio para mercados competitivos, transferindo para si a renda que seria
apropriada pelos consumidores em ambiente de concorrncia pura e perfeita. O
monopolista gera falhas de mercado e reduz o bem-estar do consumidor.
Viceconti (2003) faz a ressalva que na presena de monoplio natural - condio onde
h expressivas economias de escala no processo produtivo, fazendo com que a
sociedade seja mais bem atendida, em termos de menor custo, pela atuao de uma
nica firma - mais adequada a inexistncia de concorrncia, pois mais de um
fornecedor neste mercado acarretaria aumento de custos de produo, refletidos no
14
incremento do preo ao consumidor. O segmento de energia eltrica e de gs natural,
caracterizados por indstria de rede, so exemplos de mercados em monoplio natural.
2.2.3. Regulao econmica nos Estados Unidos

Discorrer sobre falhas de mercado que reduzem o bem-estar do consumidor,
necessariamente remete o pesquisador aos Estados Unidos do final do sculo XIX. A
poltica federal antitruste americana foi inaugurada com a edio do ato legislativo
Sherman Act em 1890, cujos principais objetivos compreendiam o combate a prticas
anticompetitivas como cartis, fuses horizontais com fins monopolistas e tticas
comerciais predatrias, que oneravam o preo de produtos e servios e, por
conseqncia, reduziam o bem-estar do consumidor.
O desmonte do imprio da Standard Oil pela Suprema Corte Americana em 1911 o

caso mais emblemtico da aplicao do Sherman Act na indstria do petrleo. Os
resultados econmicos diretos dessa deciso antitruste foram significativos, mas seu
maior impacto foi a tendncia doutrinria, que se disseminou na Amrica, de ampla
satanizao jurdica de certas condutas comerciais, algumas das quais, sob a tica
econmica, nem sempre prejudiciais ao ambiente concorrencial.
A espinha dorsal do Sherman Act foi o conceito denominado Regra da Razo,

subdividido em duas vertentes. A primeira voltava-se para condutas comerciais ou
formaes estruturais tidas como ilegais Per se (por si prprias, no deixando dvidas
quanto inteno anticoncorrencial da firma). Ainda hoje, prevalece a abordagem
econmica da legislao antitruste de que existem prticas comerciais que so
excludentes por natureza, imprprias e anticompetitivas, podendo ser identificadas e
proibidas por lei. A segunda dizia respeito a condutas comerciais especficas, julgadas
por padres tpicos caracterizadores de intenes das firmas ou pelo efeito que estas
condutas seriam capazes de produzir no mercado.
Os pilares da poltica antitruste americana foram complementados com o ato legislativo

Clayton Act em 1914, que versava sobre potenciais prticas comerciais suspeitas, as
quais deveriam ser combatidas na origem de suas causas, antes que as conseqncias
anticompetitivas pudessem se materializar. Preos discriminatrios com o objetivo de
prejudicar o competidor, contratos de exclusividade e aquisies de empresas
15
(fuses/incorporaes) foram classificadas como prticas econmicas perniciosas por
esse estatuto e consideradas ilegais se objetivassem inibir a competio ou criar
monoplios e oligoplios. Reforava-se a crena vigente de que algumas prticas
econmicas inspiravam desconfiana, pois proveriam meios, em prejuzo do ganho de
eficincia, para firmas atuarem como monopolistas ou oligopolistas, indo de encontro
frontal ao princpio bsico da legislao antitruste americana: a maximizao do bem-
estar do consumidor.
Tambm, em 1914, desenvolveu-se a idia de que a poltica antitruste seria mais bem
conduzida por um rgo administrativo, que gradualmente pudesse adquirir o
conhecimento econmico que tanto faltava ao Poder Judicirio Americano. Neste ano,
foi criada a Federal Trade Comission - FTC, agncia federal americana para a proteo
do consumidor e da concorrncia.
Bork (1993) apresenta os cinco pilares que guiaram a formulao da poltica antitruste
americana, todos focados no aumento do bem-estar do consumidor. O primeiro foi a
Regra do Per se contra cartis, que estabeleceu que a mera inteno de fixao de
preos pelas firmas concorrentes, por si s ensejaria prtica ilegal lesiva ao consumidor.
O cartel a formalizao do acordo entre firmas independentes e rivais, que

estabelecem normas de comportamentos voltados para a fixao de preos, nveis de
produo, quotas de mercado, diviso territorial, dentre outras aes. A formao de
cartel est vinculada a mercados oligopolsticos. Viceconti (2003) define oligoplio
como o mercado onde h um pequeno nmero de vendedores ou no qual, apesar de
existir um grande nmero de vendedores, uma pequena parcela destes domina a maior
parte do mercado. O autor exemplifica como oligoplios a indstria automobilstica e a
de bebidas. Outro exemplo bastante didtico a OPEP - Organizao dos Pases
Produtores de Petrleo.
Carvalho (2000) aponta que o empresrio oligopolista racional busca a obteno de

lucros individuais mximos. Contudo, cada firma integrante do oligoplio tambm tenta
obter ganhos extraordinrios e aplica polticas prprias de preos, produo e esforos
de venda, causando um elevado grau de interdependncia entre as empresas
oligopolistas, j que a ao de uma interfere na reao da outra. Uma das formas de
16
reduzir essa interdependncia estabelecer acordos entre as firmas que substituam a
maximizao do lucro individual pela elevao ao mximo do ganho conjunto.
O autor ensina, com base na Teoria Microeconmica, que pode haver dois tipos de
acordos relacionados a mecanismos de formao de preos em oligoplio: formais ou
tcitos. O acordo formal ou organizado, tambm conhecido como acordo de coalizo
absoluta ou conluio, visa a proteo das firmas participantes, em detrimento das no
participantes, contra as incertezas existentes no mercado, gerada pelo alto grau de
interdependncia. Geralmente, so constitudos em combinaes secretas, devido a sua
ilegalidade.
Acordos no organizados ou tcitos outra forma de conluio entre oligopolistas rivais,

caracterizado pela liberdade de ao das firmas participantes, que tm autonomia para
decidir sobre polticas de produo e promoo de vendas. Para que esse acordo
funcione, necessrio que seja coordenado por uma firma lder, indubitavelmente
poderosa, que induza as demais firmas seguidoras a aceitarem a fatia do mercado a elas
determinada, demonstrando para todas as vantagens de integrarem o cartel. Carvalho
(2000) aponta que o acordo tcito mais apropriado para oligoplios puros, definido
como aquele onde as empresas produzem produtos homogneos e concentram sua
preocupao na determinao de preo igual para todas. Um bom exemplo deste conluio
a uniformizao de preos de combustveis no varejo praticados em microrregies
competitivas (bairros em grandes centros urbanos, vias metropolitanas de fluxo rpido,
toda uma cidade de pequeno porte e cabeceiras de rodovias).
O autor demonstra que, em mdio prazo, os cartis tendem a se desarticular, pois no

conseguem obter de forma adequada a maximizao do lucro conjunto das empresas
participantes. So vrias as razes que levam desestruturao dos cartis, das quais
podem se destacar erros nas estimativas da procura de mercado e do custo marginal,
lentido e inflexibilidade na negociao entre firmas, blefes, medo de represso
governamental, imagem pblica e receio de entrada de normas firmas no mercado.
O segundo pilar da poltica antitruste americana, descrito por Bork (1993), estabeleceu a
distino entre cartel e fuso/incorporao de firmas concorrentes. De acordo com o
autor, a fuso/incorporao, por ser mais duradoura, eliminaria a concorrncia de forma
17
muito mais efetiva que o cartel, instvel por sua prpria natureza. Essa diferenciao,
por um lado, mostra o sinal de contradio da legislao, pois o cartel foi enquadrado na
Regra do Per se, ao contrrio da fuso/incorporao. Por outro, sugere que a
fuso/incorporao poderia levar a ganhos de eficincia da nova firma por meio da
integrao das atividades produtivas das firmas anteriores, o que certamente no
ocorreria com firmas cartelizadas.
O ponto crucial da anlise de fuses/incorporaes - horizontais ou verticais -, que

podem levar concentrao industrial, diz respeito ao trade-off entre restrio de
produo e aumento de eficincia produtiva, levando ao questionamento de qual seria o
tamanho mximo (market-share) da nova firma para que se preserve ou aumente o bem-
Fuses/incorporaes horizontais so aquelas que ocorrem entre firmas que atuam no

mesmo nvel de segmento de mercado. Exemplos internacionais de
fuses/incorporaes horizontais so da Exxon com a Mobil (ExxonMobil) e da Chevron
com a Texaco (Chevron), empresas criadas pela dissoluo da Standard Oil, h quase
um sculo atrs, que voltaram a se unir em passado recente.
Fuses/incorporaes verticais so caracterizadas pela aquisio de firma por outra que

atua no mesmo segmento de mercado, mas em nvel diferente. Bork (1993) pondera que
o legislador antitruste v nesta prtica a possibilidade de fechamento do mercado para
outras firmas, trazendo prejuzos concorrncia. Seria o caso, por exemplo, da
aquisio de rede de revendas varejistas de combustveis por distribuidora, que poderia
inviabilizar a atividade de pequenos revendedores, provavelmente acarretando reduo
no bem-estar do consumidor.
Um terceiro tipo de fuso/incorporao, no classificada como horizontal nem vertical,

aquela entre conglomerados que atuam em atividades distintas, como a juno de
grupo petroleiro com outro de construo civil, julgada pelo autor como irrelevante para
variaes no bem-estar do consumidor.
O terceiro pilar para compreender a formao de trustes, sob a tica da poltica

americana, trouxe nova separao de conceitos, desta vez entre fuso/incorporao e
18
crescimento interno da firma. Assim, fuso/incorporao que levasse a posio de
monoplio seria tratada como ilegal, ao passo que galgar a posio de monopolista pelo
crescimento gradual da firma, ano aps ano, baseado em ganhos de eficincia, estaria
dentro da lei e no seria motivo de contencioso antitruste.
A concentrao industrial, observa Bork (1993), seja por monoplio ou oligoplio,

mantm-se como a questo mais controvertida dentro da poltica antitruste americana.
Estruturas de mercado, criadas a partir do crescimento interno da firma no decorrer de
determinado perodo, geralmente longo, elevando-a posio de monopolista ou
oligopolista, deveriam ser excludas de qualquer poltica antitruste, para recompensar a
empresa pela sua eficincia produtiva em comparao de seus concorrentes. Deve-se
considerar, tambm, que outras firmas de mesma ou maior eficincia so livres, a
qualquer momento, para desafiar a hegemonia alcanada por essa empresa. Polticas
antitrustes para dissolver monoplios ou oligoplios que se formaram por crescimento
ao longo do tempo, frutos de esforos resultantes da busca de eficincia, tenderia a
diminuir o bem-estar j usufrudo pelo consumidor.
O quarto pilar antitruste americano mostrou a dessemelhana entre prticas competitivas

e predatrias. Estas significariam crescer e ganhar mercado sem o correspondente ganho
de eficincia, tornando-as prticas a serem combatidas pela legislao antitruste.
Aquelas, ao contrrio, se reverteriam em ganhos de eficincia, legalizando o
crescimento da firma.
Apesar da legislao antitruste americana no ter definido claramente o que significa

prticas predatrias, Bork (1993) a caracteriza como atitude agressiva deliberada de
firma contra uma ou mais rivais, por meio do emprego de aes comerciais - no
enquadradas como maximizadoras de lucros - que excluiriam as competidoras do
mercado, deixando a predadora forte o suficiente para implementar uma poltica de
lucros monopolistas. A firma predadora, acrescenta o autor, tambm pode castigar as
competidoras at que elas abandonem determinada conduta competitiva que a predadora
julga inconveniente ou ameaadora. Em ambos os casos, os resultados so prejudiciais
ao bem-estar do consumidor, pois a prtica predatria no traria eficincia para o
mercado. A predadora incorreria em perdas no presente (principalmente se
comercializasse em regime de dumping, quando a firma opera abaixo do custo mdio),
19
mas no futuro, se a batalha fosse bem sucedida (excluso ou enquadramento das
competidoras), angariaria lucros de monopolista, que descontados ao custo de
oportunidade, excederiam as perdas presentes.
Bork (1993) ressalta que o ato predatrio de reduo de preos pode trazer maiores
perdas predadora que s outras firmas, porque ela necessita expandir sua produo a
custos marginais acima dos custos mdios, enquanto as vtimas podero optar pela
reduo da atividade operativa, enquanto perdurar o ataque da predadora, diminuindo
custos. O autor tambm destaca a possibilidade de as vtimas (ou novos entrantes)
poderem retornar ao mercado quando a guerra de preos findar, caso as barreiras
entrada sejam baixas. Alm do mais, conforme j mencionado, como a predadora
despende recursos no presente para auferir esperados lucros monopolistas futuros,
podem os ganhos ser insuficientes caso a taxa de desconto do dinheiro no tempo seja
alta. Como ltima desvantagem, pelo prprio rigor da legislao antitruste, a predadora
encontraria dificuldades legais para incorporar suas vtimas, se essa aquisio levasse a
posies monopolistas ou oligopolistas.
Contudo, sempre restar o obstculo para se diferenciar a prtica de preos predatrios

daquela de preos agressivos (preos baixos, porm acima do custo mdio), haja vista o
risco de maquiagem na contabilidade de custos das firmas. Mesmo para preos
predatrios, o tempo de durao da prtica pode ser decisivo para caracteriz-la como
ilegal, pois vender abaixo do custo mdio por um perodo relativamente curto (ex.
queima de estoques), sob a tica de prejuzo duradouro e irreversvel concorrncia,
bastante diferente da manuteno de preos predatrios por meses, at asfixiar por
completo a concorrncia.
Outra prtica predatria a restrio de acesso logstica de distribuio de menor

custo no mercado. Por essa prtica, a fornecedora (predadora) de determinada linha de
produtos pode impor condies restritivas para venda aos varejistas (vtimas), como, por
exemplo, exigir exclusividade para seus produtos. Revendas varejistas de combustveis,
com contratos de exclusividade com distribuidoras, tendem a praticar preos mais altos
de venda ao consumidor, pois seus custos geralmente so superiores aos das revendas
sem estes tipos de contratos.
20
O quinto pilar delineado por Bork (1993) concentrou-se na aplicao de preos
discriminatrios pela firma, que tanto poderia trazer prejuzos livre concorrncia,
como, inversamente, se justificaria pelas diferenas de custos para transaes distintas.
Carvalho (2000) mostra que o monopolista, ao se defrontar com uma demanda de

mercado constituda basicamente por grande nmero de pequenos compradores, pode
estimar a curva de procura com pequena margem de erro e, assim, estabelecer preo
nico de venda para o produto nas transaes com qualquer comprador. No entanto, se
parte dos compradores possurem maior poder econmico, que crie diferentes
segmentos de clientes que absorvam parte relevante das vendas, o monopolista pode
aplicar poltica de discriminao de preos, que, segundo o autor, podem se apresentar
em trs diferentes graus.
A discriminao de preos de 1 grau, tambm chamada de leve ou deixe, utilizada

quando o monopolista possui informaes (as mais completas possveis) sobre o
comportamento dos compradores, principalmente com relao ao limite mximo de
preo que eles aceitariam pagar pelo produto ou servio. O monopolista estabelecer um
preo para cada comprador, tentando extrair a totalidade de seu excedente monetrio
(excedente do consumidor). Ao consumidor s resta levar ou deixar o produto ou
servio. Um dentista em uma pequena cidade do interior pode cobrar mais dos ricos e
menos dos pobres para um servio semelhante.
A discriminao de preos de 2 grau a poltica aplicada pelo monopolista quando sua

clientela expressiva e o produto oferecido em grupos de unidades (m, por exemplo).
O monopolista no conseguir extrair a totalidade do excedente do consumidor, mas
apenas parte dele. O fornecimento de gua por concessionrias de servio pblico,
quando se aplica a progressividade do preo em funo de faixas de consumo,
exemplifica essa forma de discriminao.
J a discriminao de 3 grau s aplicvel quando o monopolista consegue segmentar

o mercado, criando grupos de compradores com caractersticas semelhantes (hbitos,
renda, sexo, idade etc), fixando preos diferenciados para cada grupo. O sucesso dessa
prtica est vinculado ao perfeito controle sobre o comportamento da demanda, para
calibrar os diversos preos de venda sem que ocorram fugas de clientes de um segmento
21
para outro. Como exemplo, em bairros de alto poder aquisitivo o monopolista pode
precificar o diesel (veculos utilitrios de luxo) em nveis bem superiores quele da
periferia na cidade (caminhes de transportadores autnomos).
Bork (1993) faz algumas ressalvas sobre os pilares da poltica antitruste americana,
chamando a ateno para certas prticas e condutas - a partir de uma anlise superficial
poderiam ser consideradas anticompetitivas (criariam barreiras de entrada, fechariam
mercados e se contraporiam ao ambiente de competio saudvel) e redutoras do bem-
estar do consumidor -, que deveriam ser repensadas como benficas ao mercado, se a
eficincia alcanada pelas firmas pudesse ser repassada para seus clientes. Dentre essas
prticas esto as fuses/incorporaes horizontais de pequena monta e todas as
fuses/incorporaes verticais e de conglomerados. Tambm se enquadrariam como
prticas legais os contratos de exclusividade, preos discriminatrios, polticas
agressivas de preos no predatrios e algumas outras relacionadas verticalizao de
mercado. O autor defende as firmas que se tornaram gigantes por crescimento interno,
fruto de ganhos de eficincia ao longo de anos ou dcadas, que no deveriam ser objeto
de punio pela legislao antitruste americana.
2.2.4. A influncia americana no modelo brasileiro de regulamentao

O liberalismo econmico do sculo XIX aponta Violin (2005), foi substitudo pelo
Estado do Bem-Estar Social aps a primeira guerra mundial, que por sua vez se rendeu
ao neoliberalismo do final do sculo passado. O pensamento neoliberal, sem imitar a
doutrina do liberalismo puro, buscou afastar o Estado de atividades econmicas que
acreditava serem melhor desempenhadas pelo particular, substituindo o pblico pelo
privado por meio de concesses, permisses, terceirizaes e privatizaes, permitindo
a interferncia do Estado na economia, numa tentativa de regulao do capitalismo.
As agncias reguladoras surgiram no direito brasileiro para substituir a administrao

pblica direta na concesso, permisso e autorizao de servios pblicos
(telecomunicaes, radiodifuso, energia eltrica, navegao area/aeroespacial, infra-
estrutura aeroporturia etc.) e atividades econmicas monopolizadas no segmento de
petrleo, gs natural e derivados (pesquisa e lavra, refino, importao, exportao,
transporte martimo e dutovirio), estabelecidas na CF/88 respectivamente nos artigos
21 e 177.
22
As funes das agncias de contratar, licitar, fiscalizar, punir e regular estavam voltadas
para atividades econmicas, embora outras agncias tenham surgido para o exerccio da
atividade de polcia em setores no-econmicos (gua, vigilncia sanitria e sade
pblica).
No Brasil, o primeiro rgo com caractersticas de regulador data de 1918, o

Comissariado de Alimentao Pblica, cujo objetivo era superar a crise de
abastecimento decorrente da 1 guerra mundial. Di Pietro (2008) menciona que apesar
de existirem ou terem existido agncias (no sentido amplo) no direito brasileiro desde o
incio do sculo passado (outros exemplos so o Instituto do Acar e do lcool, Banco
Central, CMN, CVM etc), na acepo mais moderna as agncias reguladoras so
entidades da Administrao Indireta, no regime jurdico de autarquias especiais, cujo
objetivo regular matrias a elas atribudas por lei.
A denominao de autarquia especial pode ser traduzida como entidade de governo,

criada por lei, especializada em determinada matria, com maior autonomia em relao
ao poder central (Administrao Direta), estabilidade de seus dirigentes (mandato fixo)
e carter final de suas decises (s podem ser revistas pelo Poder Judicirio).
A independncia relativa caracterstica marcante das agncias reguladoras. Em relao

ao Poder Legislativo, as normas emanadas pelas agncias no podem inovar ou conflitar
com as leis ou a Constituio Federal, ficando submetidas ao controle pelo Congresso
Nacional (CF/88, art. 49, inciso X), que tambm as audita, via Tribunal de Contas,
quanto ao regime financeiro, contbil e oramentrio (CF/88, art. 70).
O fenmeno mundial da agencificao, entendido como o aumento acelerado do nmero

de agncias reguladoras, teve como modelo o direito norte-americano, como destaca Di
Pietro (2008).
Nos Estados Unidos, ao contrrio do sistema europeu-continental, o termo agncia

abrange qualquer autoridade pblica, excludos o Congresso, os Tribunais e o Poder
Executivo direto. Neste pas, indica a autora, a organizao administrativa se resume em
agncias, todas criadas por lei. As agncias americanas, no incio, se classificavam em
23
regulatory agency (poder normativo voltado para atividades econmicas) e non
regulatory agency (prestadoras de servios sociais). Atualmente, o direito norte-
americano separa as agncias em executive agency e independent regulatory agency. Na
primeira, os dirigentes podem ser destitudos pelo Chefe do executivo, enquanto na
ltima dispem de estabilidade (mandato fixo).
Aps processo de evoluo ao longo de um sculo, as agncias americanas exercem

funes quase-legislativas e quase-judiciais, editando normas e determinando o direito
aplicvel para dirimir conflitos de interesses entre agentes. A funo quase-judicial
submetida ao controle pelos Tribunais (Poder Judicirio), e praticamente no mais
contestada. J a funo quase-legislativa ainda sofre questionamentos sobre a
indelegabilidade do poder legislador.
A histria das agncias americanas passou por longo processo de evoluo, com
avanos e retrocessos na sua funo reguladora, em funo de disputas de poder entre
Legislativo e Executivo. Grotti (2006) divide este percurso em quatro fases. A primeira,
em 1887, com a criao da Interstate Commerce Commission - ICC para dirimir os
conflitos entre empresas de transporte ferrovirio e fazendeiros sobre tarifas e
armazenagem. Em 1914, surgiu a Federal Trade Comission - FTC, provavelmente a
mais poderosa agncia americana, para cuidar da anlise de condutas anticompetitivas
monopolistas e oligopolistas.
A segunda fase marcada pela proliferao de agncias administrativas, que gerou

contestaes constitucionais e jurisprudenciais das empresas reguladas, que viram sua
liberdade de atuao restringida pelas agncias. O direito balizador dos atos das
agncias norte-americanas foi impulsionado com as profundas mudanas econmicas
(New Deal) implantadas por Roosevelt na dcada de 30, aps a Grande Depresso que
se seguiu com a quebra da bolsa americana (Nova York) em 1929. O caminho
encontrado pelo Poder Executivo foi a rpida interveno do poder pblico na ordem
econmica e social, cuja velocidade s seria possvel mediante a delegao de poderes
para as agncias reguladoras, criadas para os mais diversos fins. A partir dessa
necessidade de urgncia, leis vagas e genricas transferiram competncias para as
agncias, que teriam a funo de detalhar a lei (normatizar) para os casos concretos,
adequando-as s condies dinmicas do mercado.
24
A terceira fase, que se estendeu de 1945 a 1985, veio com a publicao da lei geral de
procedimento administrativo (Administrative Procedural Act - APA) em 1946, cujo
objetivo era uniformizar os padres de processo de decises das agncias, para
resguardar legalmente o Estado de contestaes por parte dos agentes regulados, haja
vista a expanso desenfreada de agncias reguladoras.
Neste perodo de boom regulamentatrio, cada agncia determinava seus procedimentos

internos na tomada de deciso, que se avolumavam medida que o nmero de agncias
aumentava. Com a padronizao do ritual de procedimentos para a elaborao dos atos
normativos pelas diversas agncias, como determinado pela APA, abriu-se caminho
para a declarao de ilegalidade pelos Tribunais de normas eivadas de vcios
procedimentais e legais. O Judicirio ampliou seu controle sobre as agncias,
notadamente sobre as decises discricionrias, que em funo de sua razoabilidade,
deveriam ser obrigatoriamente motivadas.
Mesmo com a APA, ainda eram insuficientes as mudanas para atender s novas
necessidades de regulao, e outras leis, focadas principalmente na transparncia dos
atos regulatrios e na maior participao do cidado no processo de regulamentao,
foram promulgadas. A partir dos anos 60, as agncias sofreram maior restrio
liberdade procedimental, ao mesmo tempo em que se travava, entre o Chefe do
Executivo (Presidente) e o do Legislativo (Congresso), batalha para controle das
agncias.
Neste perodo tambm houve mudana na misso das agncias, que passou da proteo
de interesses setoriais para a do interesse pblico, devido desconfiana, poca, que a
idia de neutralidade regulatria havia sido renegada em favor de presses e interesses
de grupos polticos e econmicos.
Contudo, entre 1965 e 1985, o poder econmico dos agentes regulados foi corroendo a
independncia e autonomia das agncias reguladoras, a ponto de descaracterizar sua
misso inicial na defesa de interesses dos consumidores. Violin (2005) observa que o
sistema regulatrio americano desviou-se de sua misso regulatria nas dcadas de 60,
70 e 80, fruto da captura pelos agentes regulados, perdendo parte da independncia
25
regulatria e tornando-se prisioneiro dos agentes econmicos que deveria controlar e
disciplinar.
Outro revs sofrido pelas agncias americanas, j na dcada de 80, foi a interveno do
Presidente da Repblica, por meio de atos administrativos (oramentrios e diretivos),
para aumentar seu poder sobre as atividades regulatrias, perdendo as agncias parcela
de sua independncia.
Tambm o Congresso americano, agora na dcada de 90, ampliou seu controle sobre as
aes das agncias, delegando para si (Poder Legislativo) a aprovao prvia dos
projetos e atividades dos rgos reguladores, bem como de seu oramento. Os
regulamentos passaram a ser controlados pelo Legislativo no apenas na fase de
anteprojeto, antes do incio do procedimento regulatrio, como tambm aps sua
concluso, por meio do veto parlamentar. A dependncia de aval do Congresso criou
ambiente propcio para que os parlamentares influenciassem nas decises dos dirigentes
das agncias, abrindo caminho para a captura do rgo regulador.
Para se resguardar da captura do agente econmico, o modelo regulatrio americano, a

partir de 1985, ingressou em sua quarta fase, caracterizada pelo processo de redefinio
regulatria, que compartilhava independncia com controles externos apropriados.
As agncias americanas esto amparadas legalmente por delegaes expressas do Poder

Legislativo. As leis dos Estados Unidos so genricas, apenas estabelecendo parmetros
e princpios, ficando sob responsabilidade das agncias a edio de normas
regulamentadoras detalhadas e especficas, podendo at inovar a ordem jurdica, se
mantidos os conceitos abrangentes da lei. No Brasil, o escopo regulatrio mais
restrito, obrigando a agncia editar normas limitadas ao contedo da lei, vedado a
inovao e interpretao. Nas palavras de Di Pietro (2008), a agncia americana regula,
a brasileira regulamenta.
Em termos conceituais, as agncias americanas, em face de suas especialidades para

cada segmento de atuao, so (ou deveriam ser) neutras em relao s influncias
polticas e econmicas. A discricionariedade tcnica, tambm associada
especializao, outra caracterstica marcante das agncias americanas, o que permite
26
que os atos normativos fiquem parte do controle judicial (a menos que sejam
declaradamente arbitrrios).
Na dcada de 70, o ordenamento jurdico de alguns pases de tradio jurdica romano-

germnica recepcionou a figura das agncias reguladoras. Carvalho (2002) expe que a
Europa seguiu a tendncia norte-americana de criao de agncias reguladoras
independentes, utilizando, contudo, a terminologia autoridade administrativa
independente (ou ente de regulao) em vez de agncia.
Wald et al (2004) apontam que na Europa Continental e no Japo a regulao

exercida, na maior parte dos segmentos, por ministrios de governo. J no Reino
Unido, foram criadas agncias autnomas setoriais para regular os servios pblicos
privatizados.
Padres contrastantes so comuns em regimes regulatrios de diferentes pases. A

regulao envolve escolhas pblicas, sendo influenciada por aspectos histricos e
culturais. A convergncia de modelos de gestes regulatrias, de acordo com Gomes
(2003), pouco provvel.
As agncias francesas adotam modelo regulatrio mais descentralizado, onde os

contratos de concesses eliminam os controles administrativos do Estado. As agncias
acompanham os resultados atingidos via--vis as metas anteriormente pactuadas com os
agentes, mas tem poder regulamentar limitado tanto em extenso quanto em contedo.
Na Inglaterra, as agncias so mais centralizadoras, atuando no apenas como agentes

de fiscalizao dos produtos e servios concedidos, mas tambm como organismos
normativos e orientadores da ao das concessionrias. Possuem autonomia para a
tomada de decises e a realizao de estudos para o aprimoramento do processo de
ordenamento do sistema de concesses.
Gomes (2003) identifica analogias e contrastes entre a reforma regulatria no setor de

infra-estrutura da Inglaterra, iniciada em 1980, e o Brasil a partir da segunda metade da
dcada de 90. No Brasil, a exemplo da Inglaterra, agncias reguladoras foram criadas
para cada setor chave da indstria de infra-estrutura, ambos sobre a influncia do
27
modelo organizacional americano de desregulao e liberalizao desta indstria. Os
dois pases adotaram modelos similares de organizao, baseados na privatizao de
empresas pblicas e na regulao por intermdio de rgos regulatrios semi-
independentes.
No que se refere organizao das agncias reguladoras, na Inglaterra desenvolveu-se

modelo regulatrio personalizado. Diferentemente do Brasil, onde um conselho de
diretores decide sobre questes de regulao, no caso ingls os poderes foram investidos
em um diretor-geral, sobre o qual recai a responsabilidade pela resoluo de conflitos,
refletindo as tradies personalssimas do Governo Britnico. Esse diretor-geral divide
poderes com o Secretrio de Governo que o indicou.
Grotti (2006) aponta o direito norte-americano como o grande influenciador da criao

das agncias setoriais de regulao no Brasil. Coimbra (2000) tambm cita a regulao
norte-americana, bero do modelo regulador de atividades econmicas, como fonte
inspiradora no Brasil para a criao das agncias nacionais.
O direito brasileiro foi inovado pela CF/88 ao substituir o Estado Provedor pelo Estado
Regulador, que passa a ser agente normativo e regulador da atividade econmica (art.
174), abrindo o caminho para a criao das agncias reguladoras. Adotou-se no Brasil,
como indica Di Pietro (2008), a denominao de agncia para os rgos reguladores, ao
contrrio de muitos pases europeus, que adotaram o termo autoridade administrativa
independente.
A autora define regulao como o conjunto de regras de conduta e de controle da

atividade econmica pblica e privada e das atividades sociais no exclusivas do
Estado, com a finalidade de proteger o interesse pblico. Assim, no direito brasileiro, a
regulao no est focada apenas na atividade econmica, mas tambm na social, como
sade, educao, assistncia etc.
O direito norte-americano, tambm nas palavras da autora, serviu de inspirao s

agncias reguladoras institudas no Brasil. A cpia do modelo estadunidense, inclusive
pela traduo literal do vocbulo agency, buscava a independncia da agncia em
relao aos demais poderes da Repblica, tanto pela estabilidade de seus dirigentes,
28
quanto pelas funes quase-legislativas e quase-judiciais do rgo regulador. Wald et al
(2004) destacam que as agncias independentes, na viso da doutrina americana, seriam
a headless fourth branch of government.
Resta lembrar, contudo, que no Brasil no h a separao entre Administrao Pblica e

Poder Executivo, como se verifica nos Estados Unidos. Logo, as agncias reguladoras
brasileiras, apesar de no estarem subordinadas ao Poder Executivo, a ele esto
vinculadas, no se constituindo, de forma alguma, o quarto poder da Repblica.
A independncia da agncia reguladora, de acordo com Wald et al (2004), contempla

quatro dimenses. Independncia decisria, para se resguardar de presses de grupos de
interesse. Independncia de objetivos, para no se desviar da misso de proteger o bem-
estar do consumidor. Independncia para a aplicao de instrumentos (tarifao,
concesso, autorizao, permisso etc) que sejam mais apropriados para o segmento a
ser regulado. Independncia financeira, englobando recursos materiais e humanos, que
evitem o sucateamento da agncia.
As agncias brasileiras, por mandamento constitucional (art. 49, X), como integram a
administrao indireta (autarquia especial), tm seus atos controlados pelo Congresso
Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas.
A funo quase-judicial das agncias brasileiras limitada, restringindo-se a dirimir

conflitos de interesse entre agentes, ou entre estes e os consumidores. As agncias
tambm julgam, na esfera administrativa, recursos interpostos pelos agentes. Contudo,
por determinao da CF/88, o ato administrativo no pode ser impedido de apreciao
pelo Poder Judicirio, mesmo os atos oriundos da discricionariedade tcnica (devem ser
motivados) inerentes especialidade de cada agncia.
A funo reguladora das agncias brasileiras foi outorgada de maneira anloga quela
das norte-americanas, desde que no se inove a lei geral a ser regulamentada. A CF/88
inseriu no ordenamento jurdico-constitucional duas agncias - Agncia Nacional do
Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL) -, expressamente referenciadas como rgo regulador.
29
Logo, no resta contestao, para estas agncias, de seu poder regulatrio para
regulamentar, sem inovar, a lei generalista.
Atualmente, alm das duas agncias amparadas por dispositivos constitucionais (ANP e
ANATEL), h outras institudas sem meno direta na CF/88: Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA),
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), Agncia Nacional de guas (ANA),
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (ANTAQ), Agncia Nacional do Cinema (ANCINE), Agncia Nacional de
Aviao Civil (ANAC). Resta lembrar que as unidades federadas e os municpios
tambm instituram inmeras agncias (Violin, 2005).
2.2.5. Falhas de mercado

Baldwin (1999) aponta que a necessidade de regulao est relacionada a falhas de
mercado redutoras do bem-estar do consumidor e, por conseqncia, contrrias ao
interesse pblico. Essas falhas, frutos de condutas empresariais desestabilizadoras da
ordem econmica, podem se materializar na presena de lucros extraordinrios,
externalidades negativas, assimetrias de informaes, indisponibilidade de
servios/escassez de produtos e alocao injusta de bem-estar.
Lucros extraordinrios podem ser auferidos pelas firmas que atuam em mercados no
competitivos (monoplios ou oligoplios) ou quando fatos no previstos contribuem
positivamente na reduo de custos produtivos, como, por exemplo, na produo de
hidrocarbonetos em guas mais rasas que as previstas anteriormente para um campo
petrolfero, reduzindo os custos exploratrios. Se os lucros extraordinrios no forem
transferidos para a sociedade, seja por aumento de tributao das firmas ou pela reduo
de preos, a regulao pode ser necessria para atender ao interesse pblico da melhoria
de bem-estar do consumidor. O autor enfatiza que o esforo regulatrio deve se
concentrar apenas sobre os lucros extraordinrios advindos de prticas anticompetitivas
ou obtidos ao acaso, diferentemente daqueles auferidos para serem revertidos em
investimentos e pesquisas, que mais a frente beneficiaro os consumidores.
O conceito de externalidades (positivas ou negativas) deve ser considerado na anlise da

eficincia da firma. Externalidade negativa significa que alguns custos para a sociedade,
30
como os ambientais, que no so contabilizados na produo, falseiam o real preo de
produtos ou servios, aumentando o consumo, que por sua vez gerar mais
externalidades. Por exemplo, a externalidade negativa associada ao setor de transportes,
relacionada gerao de emisses veiculares, poder ser agravada se houver reduo de
preos de combustveis graas melhoria de eficincia da refinaria.
Essa eficincia, ao ser transferida para atender o aumento de bem-estar do consumidor,

via reduo de preos, se refletir no aumento do consumo de combustveis e, por
conseqncia, no acrscimo das emisses atmosfricas geradas no apenas pelo
processo produtivo da refinaria, mas principalmente pelo incremento dos gases gerados
na combusto nos motores dos veculos. Como reflexos negativos do aumento dessas
emisses, haver maiores concentraes de poluentes nos centros urbanos, chuvas
cidas em regies agrcolas ou industriais e mais gases de efeito estufa causadores do
aquecimento global.
A sociedade ter mais custos com o tratamento de doenas respiratrias da populao

que vive nas regies metropolitanas, o patrimnio agrcola ou industrial poder ser
danificado e os efeitos do aquecimento global sero acelerados na escala temporal. Esta
externalidade negativa aumentar os custos sociais existentes e reduzir o bem-estar da
coletividade, embora tenha havido ganhos de eficincia na produo da refinaria.
Externalidade positiva, ao contrrio, agrega valor para o bem-estar geral coletivo. O

aproveitamento dos resduos da cana-de acar (vinhoto, bagao e palha) na produo
do lcool, utilizados como fertilizantes, rao animal e energia, ilustra externalidades
positivas advindas deste biocombustvel, que tendem a reduzir seu preo de venda, se
forem repassadas ao consumidor. Regular as externalidades (negativas ou positivas)
incorporar seus reais custos ou benefcios ao produto ou servio, provavelmente
desestimulando ou incrementando o consumo, respectivamente.
Assimetria de informaes est relacionada ao desnivelamento entre produtores e

consumidores quanto ao conhecimento e disponibilidade de dados sobre os produtos ou
servios. Mercados competitivos somente funcionam apropriadamente quando os
consumidores esto suficientemente informados para avaliarem a oferta. Contudo,
falhas de mercado criam assimetrias de informaes, que podem estar incompletas,
31
omitidas ou ser falsas, induzindo o consumidor, principalmente o leigo, a adquirir algo
(ex.: medicamentos, cigarros, combustveis, viagem etc) que de outra forma no o faria.
A regulao deve tornar a informao disponvel e confivel para o consumidor exercer
seu poder de compra na plenitude e direcionar o mercado para a competitividade entre
produtores.
Regularidade na oferta de produtos e disponibilidade de servios, quando no

plenamente atendida, pode se transformar em falhas de mercado, diminuindo o bem-
estar do consumidor, como tem acontecido, no raramente, no setor de transportes
areos de passageiros no Brasil. A regulao tem a funo de evitar que variaes
cclicas se revertam em custos para a sociedade, como ocorre no perodo de entressafra
de cultivo da cana-de-acar ou de oleaginosas, que pela falta de estoque regulador,
reduz a oferta de biocombustveis, com a elevao do preo do produto. Escassez e
racionamento da oferta podem ser amenizados por mecanismos regulatrios que
viabilizem a alocao de produtos ou servios em perodos cclicos ou sazonais.
A legislao antitruste busca a prosperidade material dos consumidores, sem entrar no

mrito de como essa conquista distribuda ou usada (bem-estar do consumidor, neste
sentido, se confunde com a riqueza da coletividade). A eficincia alocativa mira a
maximizao do bem-estar geral, sem se preocupar com a justa distribuio deste estado
de perfeita satisfao entre indivduos ou grupos da sociedade. No h componentes
ticos no antitruste, ou seja, ele no processo para decidir quem deve ser rico ou pobre
em um pas. Contudo, a atividade regulatria pode redistribuir bem-estar, envidando
esforos para que produtos e servios alcancem a maior parcela possvel da sociedade.
Baldwin (1999) ensina que falhas de mercado possuem muitas facetas e podem ocorrer
isoladamente ou em combinaes. Em qualquer caso, a falta de regulao transforma
essas falhas em redutoras de bem-estar do consumidor. Estratgias regulatrias
precisam ser executadas para enfrentar essa gama de falhas, mirando-se no utpico
bem-estar mximo do consumidor. A estratgia mais conhecida a de comando e
controle (CC), embora outras - auto-regulao pura, poltica de incentivos, controles de
mercado, divulgao e publicidade, etc - tambm sejam aplicadas pelo regulador em
funo das caractersticas do mercado.
32
A essncia da regulao CC a imposio de padres de condutas empresariais e de
sanes para os casos de desvios dos agentes regulados que causem falhas de mercado.
A fora das leis e normas, que fornecem amplo aparato legal aos reguladores,
empregada para proibir e coibir alguns tipos de condutas, tornar obrigatrias outras e
estabelecer barreiras de entrada no mercado. O regulador em CC, na busca da proteo
do interesse pblico, sustenta-se na fora da legislao para prescrever certas condutas
como inaceitveis e estabelecer sanes (administrativa, civil e penal) contra os
infratores.
Os oponentes da regulao CC, no entanto, propem estratgias regulatrias mais

flexveis, que no coloquem o agente regulado dentro de uma camisa de fora, nem
encaream o processo produtivo e tragam ineficincias ao mercado, refletidas na
reduo do bem-estar do consumidor. A estratgia mais liberal a auto-regulao,
situao na qual os prprios agentes do mercado se controlam, sem interferncia
governamental. No mercado de combustveis brasileiro, considerado por lei como de
utilidade pblica, a flexibilizao excessiva mostrou-se prejudicial ao consumidor,
conforme ser analisado mais adiante neste estudo.
2.2.6. Falhas de governo

Sob o ponto de vista conceitual, a agncia reguladora executa polticas de governo com
o objetivo de maximizar o interesse pblico, amparada por marcos regulatrios legais
que definem sua responsabilidade no combate s falhas de mercado. Na prtica,
contudo, alguns crticos contestam essa viso terica e observam que falhas de mercado
so muitas vezes substitudas pelas falhas de governo no processo de regulao.
A falha de governo mais perniciosa aquela caracterizada pela captura do rgo

regulador pelo agente regulado ou outro grupo de interesse, haja vista a relao s vezes
muito prxima entre as partes (Teoria da Captura). Baldwin (1999), ao discorrer sobre
esse tipo de aprisionamento, que pode acontecer na regulao CC, explica que a agncia
reguladora, embora inicialmente atuante e seguindo o estrito rigor da legislao, com o
tempo pode se fragilizar e ceder espao ao interesse privado em detrimento do pblico,
sendo capturada facilmente por grupos de interesse (polticos e econmicos). A
proximidade entre regulador e regulado, necessria para a discusso e propositura de
atos regulatrios - ocasio em que se prospectam os anseios e receios do mercado -, se
33
no for mantida estritamente sob a tica tcnica, tende a criar ambiente propcio para a
captura.
Outra falha de governo apontada pelo autor, tambm associada regulao CC, a
alegada propenso dos atos regulatrios em produzir regras complexas, inflexveis e
burocrticas, gerando custos adicionais e desnecessrios para o mercado. Essa falha
tende a diminuir de intensidade quando o ato regulatrio, no processo de sua concepo,
segue a trilha democrtica de manuteno de canais abertos com os segmentos
regulados envolvidos e com a sociedade como um todo, aplainando, o mximo possvel,
as arestas de conflitos de interesse entre os envolvidos, sem nunca perder de vista o
princpio da supremacia do interesse publico sobre o privado.
Contudo, conforme ressalta Viscusi (1995), as agncias reguladoras devem maximizar a

diferena entre os benefcios e os custos da atividade regulatria para a sociedade. O
rgo regulador, no decorrer do procedimento administrativo de elaborao do ato
normativo, deve se certificar que o custo efetivo da regulao seja inferior aos
benefcios propostos, caso contrrio a regulao em si perde o sentido, pois estaria
diminuindo o bem-estar da sociedade em vez de aument-lo. No Brasil, a confeco do
ato normativo emanado pelas agncias reguladoras segue um rgido procedimento
administrativo, que envolve reunies preliminares prospectivas com agentes regulados,
entidades de classe e rgos pblicos. Aps o desenho da primeira verso, o ato
submetido Consulta Pblica e, posteriormente, Audincia Pblica. O texto
remanescente do ato normativo, j com as contribuies das fases anteriores, no pode
contrariar a norma legal, para afastar contestaes de ilegalidade. Por fim, o ato
publicado em rgo da imprensa oficial para se dar publicidade sociedade.
Um terceiro tipo de falha de governo, delineado por Baldwin (1999), est ligado ao
escopo da atividade regulatria. Por exemplo, quando a regulao no apenas federal,
pode ocorrer sobreposio de competncias com as esferas estaduais e municipais,
gerando conflitos de interesse entre os entes, com atos regulatrios incompatveis que
confundem o agente regulado e aumentam o custo do processo produtivo.
A despeito de serem importantes os benefcios da regulao local, devem ser levadas em

conta as potenciais vantagens do processo regulatrio nacional, pois as agncias
34
reguladoras federais geralmente possuem mais informaes que as regionais,
principalmente em se tratando de reas cientficas. O U.S. Food and Drug
Administration - FDA, por exemplo, administra uma estrutura regulatria para o
mercado farmacutico que engloba importantes testes de produtos. Duplicar esses
esforos em nvel local seria extremamente oneroso e ineficiente, pois a maioria das
agncias reguladoras locais no alcanaria o mesmo grau de especializao do FDA.
O racional de eficincia para a regulao nacional parece ser mais contundente que o
local no que tange as polticas antitrustes. As restries competitivas impostas pela
legislao federal tendem a ser melhor compreendidas pelos agentes regulados se
comparadas quelas emanadas por dezenas de unidades federadas ou milhares de
municpios. No Brasil, o projeto de implantao de programas de etiquetagem veicular
(eficincia energtica) pode ser menos oneroso para a sociedade se o padro adotado for
de abrangncia nacional, em vez de vinte e sete padres estaduais.
Argumento complementar em favor de uma regulao de escopo mais abrangente o de

que os problemas, apesar de ocorrerem localmente, tm ramificaes nacionais ou
mesmo internacionais. A poluio do ar gerada por indstrias em um estado pode
provocar chuvas cidas em outro. O aquecimento do planeta um problema que afeta
todas as naes (em graus variados) e precisa ser enfrentado com aes globais, muito
embora as causas do problema tenham origem local (matriz energtica suja,
desmatamento etc).
Viscusi (1995) levanta uma quarta espcie de falha de governo, gerada pela
interpretao do Poder Judicirio (que pode contradizer o ordenamento do rgo
regulador) quanto ao contedo dos atos regulatrios, notadamente no que se refere
discricionariedade, muitas vezes concedida agncia, para casos concretos no
claramente contemplados na legislao. O ato normativo regulatrio deve,
obrigatoriamente, estar amparado em lei. O ato, consolidado sob a forma de decretos,
portarias ou resolues, o detalhamento da lei, j que pouco provvel que o
legislador tenha conhecimento tcnico suficiente para inserir todos os pormenores de
um tema dentro da norma legal. Este o papel do ato normativo, particularizar a lei,
sem inovar.
35
Contudo, a objetividade total do ato regulatrio difcil de ser alcanada, pois
raramente o instrumento legal abranger todas as mincias e conseguir prever todos os
possveis casos concretos. Dependendo do tema, alguma discricionariedade ser
delegada pela legislao ao executor do ato regulatrio, podendo a mesma, todavia, ser
contestada pelo agente regulado perante o Poder Judicirio.
Deve-se ressaltar que o ato normativo, mesmo seguindo rigorosamente os

procedimentos administrativos exigidos para sua elaborao, que legitimam a aplicao
literal da norma - sem inovao da lei, mas com certo grau de discricionariedade -,
poder gerar conflitos de interpretao entre os agentes, que demandar a mediao da
agncia reguladora nos casos de impasse na esfera administrativa.
O processo regulatrio brasileiro na indstria do petrleo e atividades do abastecimento

nacional de combustveis ficou enfraquecido no incio da atual dcada, face
contestao jurdica da ilegalidade de algumas normas emanadas pelas agncias
reguladoras, sob a alegao de que possuam nvel hierrquico inferior aos das leis (em
termos jurdicos, ato administrativo eivado de vcio formal), dessa forma no obrigando
os agentes regulados ao seu cumprimento. Contudo, aps alguns anos de
amadurecimento do Poder Judicirio quanto importncia estratgica da
regulamentao deste segmento, consolidou-se a jurisprudncia em favor da agncia
reguladora e praticamente no ocorre mais contestao de ilegalidade dos atos
normativos (portarias e resolues) por ela emanados.
Por fim, ao agente punido pelo descumprimento da norma regulatria sempre restar o
direito de defesa, tanto na esfera administrativa, quanto na judiciria (no Brasil,
princpio constitucional). O infrator tem o direito de se defender perante erro formal do
rgo regulador (ex.: tipificao incorreta da infrao) ou de ato arbitrrio, ilegal,
travestido de abuso de poder ou de desconhecimento tcnico ou jurdico do agente
pblico.
Baldwin (1999) argumenta que o sucesso regulatrio, traduzido em eficincias

alocativas e produtivas, que se revertem no bem-estar do consumidor, a combinao
de um slido arcabouo legal - justo, realista e isonmico - com um quadro tcnico
especializado nas agncias. Dispor de quadro funcional composto por especialistas nos
36
diversos segmentos do mercado a ser regulado, remunerados adequadamente (para
impedir a fuga destes profissionais para o agente regulado) e com infra-estrutura
tecnolgica compatvel, condio sine quai non para que o rgo regulador, investido
de poder legal, possa combater as falhas de mercado geradas por condutas empresariais
contrrias ordem econmica, minimizar as falhas de governo e aumentar o bem-estar
do consumidor.
2.3. Regulador brasileiro de petrleo e combustveis
A interferncia marcante do poder pblico no mercado de combustveis brasileiros j

completou 70 anos, desde sua instituio legal como produto de utilidade pblica.
Durante cinco dcadas, as polticas energticas envolvendo petrleo e combustveis
derivados ficaram sob a disputa do CNP com a Petrobras, planejadoras e executoras do
monoplio estatal.
Com a Constituio Federal de 1988, o monoplio foi flexibilizado, permanecendo a

Petrobras como monopolista de fato da indstria do petrleo. O CNP foi extinto, dando
lugar ao DNC, que durante boa parte da dcada de 90 implantou sua viso
excessivamente liberal para o mercado de combustveis, retrato do perodo que sucedeu
a promulgao da nova constituio.
Com a extino do DNC no final da dcada de 90, foi criada a ANP, que durante os
ltimos 10 anos tem desempenhado o papel de agncia reguladora em peculiar mercado
concorrencial, onde convivem a monopolista estatal Petrobras e milhares de agentes
econmicos que atuam em setores competitivos do sistema nacional de abastecimento
de combustveis.
2.3.1. Conselho Nacional do Petrleo - CNP

A economia e poltica energtica brasileira evoluram da lenha ao urnio nos ltimos
dois sculos. A matriz energtica do Pas, em 2007, dividia-se em 53,6% de insumos
no renovveis e 46,4% de renovveis (disponvel em www.epe.gov.br). Conforme
ilustrado na figura 4, a parcela no renovvel da matriz subdividia-se em petrleo e
derivados, gs natural, carvo mineral e urnio. A renovvel constitua-se de produtos
37
da cana-de-acar, energia hidreltrica, lenha/carvo vegetal e outras fontes (onde se
insere o biodiesel).
Lenha e carvo Outras

vegetal renovveis
12,5% 3,1%
Petrleo e
derivados
Energia 36,7%
hidreltrica
14,7%
Produtos da
cana-de-acar
16,1% Gs natural
9,3%
Urnio e Carvo mineral e

derivados derivados
1,4% 6,2%
Fonte: Empresa de Pesquisa Energtica (EPE)

Figura 4: Matriz energtica brasileira em 2007
Leite (2007) aponta que somente na dcada de 30 a indstria do petrleo se tornou

preocupao governamental concreta, embora j houvesse importao de derivados
desde o incio do sculo passado. A Constituio Federal de 1934 separou as riquezas
do solo daquelas do subsolo e tentou fomentar pesquisas minerais. A partir da
Constituio Federal de 1937, foi regulada a concesso e a fiscalizao da pesquisa e
explorao do petrleo. Nacionalizou-se, mas no se estatizou a atividade, que poderia
ser executada por brasileiros ou empresas por eles constitudas. A Unio ficou com a
prerrogativa de reservar reas para si, alm de pesquisar, explorar, refinar, transportar e
comercializar petrleo e derivados. Foi permitido, tambm, o contrato de risco com
empresas nacionais e estrangeiras.
Em 29/04/1938, foi publicado o decreto-lei n 395, marco revolucionrio que

regulamentou a nacionalizao da indstria de refino de petrleo e declarou de utilidade
pblica o abastecimento nacional de petrleo e combustveis, entendido como as
atividades de produo, importao, transporte, refino, distribuio e comrcio.
38
A motivao estratgica para a declarao de utilidade pblica foi o setor de transportes,
considerado um servio indispensvel defesa militar e ao desenvolvimento econmico
do Brasil, cuja principal fonte de energia era o combustvel derivado de petrleo (e
continua sendo, 70 anos depois). Outro motivo para a declarao era possibilitar que os
derivados alcanassem todo o territrio nacional sem variaes acentuadas de preos,
um desafio para um pas de dimenses continentais como o Brasil.
O decreto-lei n 395/38 deu competncia exclusiva ao Governo Federal para autorizar,

regular e controlar os agentes envolvidos no abastecimento nacional de petrleo e
derivados e para estabelecer, por questes de convenincia e oportunidade para a
economia nacional, limites mnimos e mximos para os preos de venda dos
combustveis. Para garantir o exerccio dessa competncia, criado o Conselho
Nacional do Petrleo - CNP em 07/07/1938 (decreto-lei n 538), subordinado
diretamente ao Presidente da Repblica. Para viabilizar a sobrevivncia do parque
nacional de refino e implantar uma poltica de preos mais uniformes em todas as
regies brasileiras, inaugurado o intervencionismo e a aplicao de subsdios cruzados
na indstria do petrleo, tanto por meio de tributos (impostos e taxas), como pela
agregao de parcelas especficas aos preos do petrleo e seus derivados.
O CNP pode ser considerado a primeira agncia reguladora brasileira no mercado de

petrleo e combustveis. Por atribuio legal, era o rgo formulador dos preos dos
derivados de petrleo - das refinarias at os consumidores finais -, tendo como
pressuposto a equalizao tributria em todo o territrio nacional. O decreto-lei n
538/38 organizou e estabeleceu atribuies para o CNP, cujas incumbncias abrangiam
a autorizao, a regulao e o controle das empresas do setor. O CNP nasceu autnomo
e poderoso, e seu poder cruzava as fronteiras internas das empresas, que deveriam
submeter suas operaes financeiras e escriturao contbil ao Conselho. Cabia ao
rgo decidir sobre os derivados que fariam parte do abastecimento nacional, bem como
sobre os estoques mnimos de importadores e refinadores. Tambm era competncia do
CNP propor a alterao e a criao de tributos e parcelas especficas incidentes sobre o
petrleo e derivados. Nenhuma deciso sobre impostos e taxas, nem a criao de novos
nus fiscais sobre petrleo e derivados, poderia ser tomada e implementada sem o
prvio conhecimento e aval do CNP.
39
Tambm foi concedido poder de polcia ao CNP, que poderia apreender mercadorias,
fechar instalaes e autuar empresas. As despesas operacionais e administrativas do
CNP eram custeadas por uma taxa incidente sobre a tonelada de petrleo ou derivados -
gasolina, querosene, leos combustveis, lubrificantes e quaisquer outros subprodutos
do petrleo -, importados ou produzidos no pas, qualquer que fosse a origem da
matria-prima (o governo isentou as refinarias nacionais da referida taxa, com o
objetivo de dar mais competitividade ao parque instalado brasileiro, criando assim o
primeiro subsdio intervencionista no setor).
Em 12/05/1939, foi publicado o decreto n 4.071, que regulamentou o abastecimento

nacional do petrleo e derivados, considerado de utilidade pblica, cujo exerccio das
atividades (importao, exportao, transporte, distribuio, comrcio e refino)
precisaria de autorizao do CNP. Os importadores de combustveis eram obrigados a
apresentar projetos construtivos das instalaes de armazenamento, manter estoques em
quantidade e locais pr-determinados e informar sobre suas movimentaes. As bases
das distribuidoras deveriam ter capacidade de armazenagem condizente com a demanda
do mercado, mantendo um estoque mnimo de 15% sobre as vendas do ano anterior. As
distribuidoras tambm foram obrigadas a dar preferncia comercializao de refinados
de produo nacional e prestar informaes sobre a procedncia e destino dos
combustveis.
O CNP tinha poderes para intervir tanto nos estoques regulatrios, quanto na escolha
dos fornecedores das distribuidoras. Para completar a interferncia do Estado nas
atividades econmicas das empresas neste segmento, o Conselho, de acordo com sua
exclusiva convenincia, podia estabelecer limites mximos e mnimos para os preos
dos combustveis no atacado e varejo, buscando a uniformizao nacional de preos, o
quanto possvel. As refinarias, agora nacionalizadas, tambm estavam sujeitas ao
controle de estoques mnimos e apresentao de projetos de instalaes e de
movimentaes financeiras.
As empresas autorizadas ou permissionrias obrigavam-se a facilitar a fiscalizao - de

instalaes e livros fiscais, comerciais e contbeis - realizada por funcionrios
designados pelo CNP. Penalidades pecunirias (multas em dinheiro) foram criadas pelo
decreto n 4.071/39 para infraes, tais como funcionamento sem autorizao ou
40
permisso, importaes irregulares, estoques inferiores aos mnimos autorizados,
escriturao inexata ou fraudulenta, falsificao de documentos, venda fora dos preos
mnimos e mximos estabelecidos (incluindo bonificaes, descontos, crditos ou outra
forma de escamotear os preos), constrangimento da fiscalizao ou falta de
cumprimento de outras normas legais relativas ao abastecimento nacional de petrleo e
derivados. Apesar de o decreto n 4.071/39 s permitir a comercializao e importao
de produtos que atendessem as especificaes do Conselho, no havia, neste
instrumento legal, definies tcnicas que remetessem qualidade do petrleo e
combustveis derivados.
Leite (2007) lembra que o CNP enfrentou dificuldades na sua misso de prospeco de
novas reas petrolferas. Alm de oramento insuficiente para as pesquisas, tornou-se
impossvel a importao de sondas e outros equipamentos aps a deflagrao da 2
guerra mundial. Houve racionamento de combustveis, afetando a economia brasileira e
mostrando a fragilidade da matriz energtica nacional. Os resultados em pesquisa pelo
CNP eram insignificantes e a produo de petrleo continuava muito aqum das
necessidades do pas, cujo suprimento dependia enormemente das importaes.
Os problemas energticos enfrentados, ressalta o autor, trouxeram ao debate temas

relevantes sobre o significado estratgico do petrleo na economia brasileira. A posio
do CNP, onde havia forte presena militar de tendncia nacionalista, exerceu importante
papel para tornar inexpressivas as propostas de organizao da indstria que associavam
capitais privados nacionais e estrangeiros.
Passada a guerra, acrescenta Leite (2007), o problema da dependncia das importaes

de petrleo do Brasil acentuou-se, demonstrando que os esforos exploratrios
empreendidos pelo CNP foram insuficientes. Ainda persistiam os debates e divises
entre liberais e nacionalistas sobre o modelo brasileiro para aumentar a produo de
petrleo. No caminho da busca pela auto-suficincia brasileira havia alguns obstculos:
a falta de interesse imediato das grandes petrolferas estrangeiras, que preferiam investir
seus recursos em regies mais promissoras em outras partes do mundo; a falta de capital
e expertise do empresariado brasileiro, face ao risco da atividade exploratria; a
corrente ideolgica nacionalista que defendia que o petrleo riqueza do Brasil,
patrimnio de seu povo.
41
2.3.2. Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras
No cenrio poltico brasileiro dos primeiros anos na dcada de 50, Junior et al (2007)
destacam a campanha popular pela defesa do monoplio estatal petrolfero, resultado de
duas dcadas de debates entre propostas nacionalistas e privatistas a respeito do modelo
de organizao da indstria brasileira do petrleo. Em outubro de 1953, aps exaustivos
debates entre o poder executivo e legislativo, os diversos matizes polticos chegaram ao
entendimento quanto ao referido modelo, prevalecendo a corrente nacionalista-
estatizante. Naquele ms, sancionada a Lei 2.004, outro marco na histria regulatria
do petrleo brasileiro, que cria a Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras (sociedade por
aes de economia mista e com controle acionrio do Governo Federal), executora do
monoplio estatal, abrangendo as atividades de explorao, produo, refino, transporte
e comercializao. Foram excludas do monoplio a distribuio e a revenda de
combustveis.
A empresa pblica Petrobras, explica Leite (2007), exerceria dois tipos de atividades
com riscos distintos. A primeira, voltada para a explorao em um pas com poucos
registros geolgicos, carregava em seu bojo riscos altssimos, s viabilizados por meio
de recursos pblicos, aplicados a fundo perdido. A segunda, da produo
comercializao, era uma atividade de baixo risco e com boas perspectivas de
rentabilidade, face ao carter monopolista da empresa. poca de criao da Petrobras,
a pequena produo nacional se concentrava no recncavo baiano e a capacidade de
refino era marginal em relao ao consumo brasileiro. Todo o conhecimento adquirido
pelo CNP - qualificao de pessoal, absoro de tecnologia e uso de equipamentos -
foram repassados para a estatal.
Junior et al (2007) constatam que o intenso crescimento da Petrobras na primeira dcada

de sua trajetria foi sustentado por oportunidades oferecidas pela forte expanso
econmica brasileira na dcada de 50, marcada por alto ndice de desenvolvimento,
graas ao programa da indstria automobilstica, construo de rodovias e ao processo
de urbanizao, alm de cenrio externo bastante favorvel, marcado por reduo das
barreiras entrada na indstria mundial do petrleo. O declnio do cartel internacional
sobre a oferta de petrleo no mercado mundial, refletido na baixa de preos do leo cru
a partir de 1959, dinamizou a rpida expanso do parque de refino e facilitou a
42
verticalizao da indstria brasileira do petrleo, considerada estratgica face posio
do Brasil de grande importador do produto. As atividades monopolistas da Petrobras se
estenderam s importaes, reforando o poder de negociao da estatal frente s
empresas do cartel internacional.
Os autores advogam que na trajetria ascendente da Petrobras foi decisiva a conjugao

de dois fatores. O primeiro, o progressivo aprendizado do comportamento empresarial,
orientado para realizar alianas cooperativas com o capital privado nacional e
internacional, que permitiu a empresa ultrapassar muito dos objetivos e perspectivas
originais de sua criao, assimilando estratgias de crescimento flexveis e
diversificadas. A expanso, apoiada na condio de monoplio estatal, foi
complementada por processos de crescimento em competio negociada (oligoplio da
distribuio de derivados no mercado domstico) e de cooperao nas atividades
petroqumicas (joint-ventures). Nas atividades de explorao/produo, a estatal
terceirizou atividades com empresas parapetrolferas de capital nacional e estrangeiro.
O segundo, a congruncia entre os objetivos empresariais da estatal e os objetivos

macroeconmicos e polticos dos sucessivos governos, em especial dos militares a partir
de 1964. Conforme explicam os autores, as estratgias monopolistas e oligopolistas de
competio ou de cooperao viveis para o agente estatal requeriam tanto a definio
de diretrizes macroeconmicas de longo prazo, quanto o apoio institucional do governo
controlador, expresso na autonomia financeira e de gesto da empresa pblica.
Sobre outra perspectiva, Leite (2007) critica o tmido papel da Petrobras nas atividades
de explorao, uma contradio ao objetivo da empresa formada justamente para a
busca da auto-suficincia nacional em petrleo, at ento distante de ser alcanada. O
monoplio da indstria do petrleo no Brasil tinha como premissa resguardar um
mercado de baixo risco para a Petrobras - produo, refino e transporte -, para que ela se
fortalecesse e investisse no mercado de risco da pesquisa e explorao. Como as
multinacionais investiam em jazidas mais promissoras em outras regies do planeta, e
as empresas nacionais careciam de recursos frente aos riscos envolvidos, as
possibilidades de aumento das reservas nacionais dependiam de mudana de postura da
Petrobras, que embora monopolista, tinha como misso empresarial diminuir ou
43
extinguir a dependncia brasileira de petrleo importado. Restava estatal cumprir seu
papel de agente propiciador da auto-suficincia.
Em contraste ao acanhamento dos esforos exploratrios da Petrobras, o consumo de

derivados de petrleo igualou-se ao da lenha em 1964, tornando-se, ao final da dcada
de 60, o principal insumo na matriz energtica brasileira. A Amaznia (com acesso pela
rodovia Belm-Braslia) e a plataforma continental (face aos pfios resultados de
prospeco em terra firme) passaram a ser regies de interesse crescente para novas
descobertas de petrleo. Em 1968, descoberto o campo de Guaricema em Sergipe, o
primeiro em mar (Leite, 2007).
Ao final da dcada de 60, comearam a surgir rumores de possveis modificaes

significantes nos preos do petrleo. Pases exportadores reivindicavam acrscimos de
royalties e participaes nas descobertas, notadamente no Oriente Mdio. Os preos
reais comearam a subir lentamente a partir de 1970, at que, entre 1973 e 1974, ocorre
o primeiro choque do petrleo, com forte impacto negativo na balana comercial do
Brasil. A conjugao de preos internacionais altos com consumo nacional crescente
aumenta a presso sobre os retrados esforos exploratrios da Petrobras, haja vista o
histrico de modestos investimentos em pesquisa e explorao. Leite (2007) ressalta
que a estatal nem utilizava, na totalidade, a proviso oramentria empenhada pelo
Governo Federal.
O autor aponta a contradio referente aplicao do tributo incidente sobre

combustveis repassado para o setor de transportes e para o de geologia (fonte
financiadora da Petrobras), recebendo aquele parcela sete vezes superior a este.
Canalizava-se o investimento para o consumo de petrleo, no para a produo. No
entanto, em resposta ao cenrio macro-econmico advindo do primeiro choque de
preos do petrleo, a Unio aumentou os investimentos em fundo perdido destinado a
pesquisas (geofsica, sondas e corpo tcnico), notadamente na plataforma continental,
abrindo caminho para uma nova fronteira de descobertas que estava por vir.
Leite (2007) atribui ao primeiro choque do petrleo o elemento deflagrador para a

Petrobras diminuir sua averso ao risco e prospectar potenciais jazidas na plataforma
continental no mar territorial (duzentas milhas, a partir da costa, de leito do mar e
44
subsolo adjacente), que comea a ser explorada em guas rasas, at 180 metros de
profundidade, no perodo 1972-1978. A estatal passa a colher sucessos com as
descobertas, no litoral do Rio de Janeiro, dos campos de Garoupa, Namorado, Cherne,
Enchova e Pampo, no perodo de 1974 a 1978, dobrando as reservas provadas no Brasil.
Logo a seguir, foi estabelecida nova fronteira para perfuraes, alcanando
profundidades de lmina dgua de at 500 metros, requerendo novo esforo
tecnolgico.
Em 1979, veio o segundo choque de preos do petrleo, no por aumento de preos

diretos (como no primeiro), mas por controle rgido da produo pelos pases
integrantes da OPEP. Aps esse choque, aumentou a preocupao entre os pases
importadores, como o Brasil, quanto vulnerabilidade de sua dependncia energtica.
A Petrobras intensificou seus esforos exploratrios, alcanando, na segunda metade da

dcada de 80, a produo comercial de petrleo sob lmina dgua de mil metros. At a
virada do sculo XX e incio do sculo XXI, a pesquisa foi avanando sobre a
plataforma continental, ultrapassando-se a profundidade de dois mil metros sob a
lmina dgua. Em 2006, o Brasil atingiu a auto-suficincia em petrleo, embora com
desequilbrios nos dois principais combustveis derivados (excesso na produo de
gasolina e dficit no diesel). Com as descobertas das reservas na camada geolgica do
pr-sal, cujas perspectivas apontam para gigantescas jazidas que se estendem por
oitocentos quilmetros na costa brasileira, do Esprito Santo Santa Catarina, surge o
desafio de superao de outra barreira tecnolgica na pesquisa exploratria de petrleo.
Esses reservatrios, localizados a mais de cinco mil metros na subsuperfcie marinha -
abaixo de uma extensa camada de sal, alm da lmina dgua -, apresentam elevados
custos de perfurao em funo da profundidade e corrosividade (disponvel em
www.petrobras.com.br).
Nas etapas subseqentes explorao e produo na cadeia da indstria petrolfera, o

monoplio da Petrobras exercido por meio de suas refinarias e da subsidiria
Transpetro - Petrobras Transporte (movimentao martima e dutoviria). No segmento
de distribuio de combustveis derivados de petrleo, a estatal lder de mercado,
atuando via a subsidiria Petrobras Distribuidora (ANP, 2008).
45
Leite (2007) observa que a misso da Petrobras, outrora a auto-suficincia nacional em
petrleo, passou para a de empresa com foco na rentabilidade, sem se abster de sua
responsabilidade social. Atualmente, de acordo com dados publicados pela prpria
estatal (disponvel em www.petrobras.com.br), a Petrobras est entre as cinco lderes de
energia do mundo, com histrico de retorno financeiro entre os maiores da indstria do
petrleo. Pelo valor de mercado (US$219 bilhes), a quarta maior empresa de energia
do mundo. Em 2007, obteve lucro lquido de R$21,5 bilhes, investiu R$45,3 bilhes e
adicionou economia nacional R$70,6 bilhes. Em 1953, produzia 2,7 mil barris/dia e
possua uma refinaria. Hoje, produz mais de 1,8 milhes de barris dia e tem 15
refinarias. a segunda maior empresa em vida til das reservas, que atingiram quase 14
anos. Ocupa a quarta posio na lista das maiores empresas com reservas provadas.
Com as descobertas dos gigantescos recursos na camada submarina do pr-sal, h fortes
perspectivas de crescimento da empresa, com expressiva gerao de caixa para a
prxima dcada. Tambm importante ressaltar a entrada da estatal na atividade
produtora de biocombustveis, com a criao da subsidiria Petrobras Biocombustveis
em 2008. A empresa construir usinas para produzir biodiesel, com a meta de 170
milhes de litros do produto por ano.
Regular um gigante monopolista como a Petrobras um dos grandes desafios colocados

agncia reguladora no Brasil. O governo federal sempre delegou informalmente
Petrobras, desde a sua criao, a conduo da poltica energtica brasileira em matria
de petrleo e gs natural. Leite (2007) observa que essa poltica governamental, alm de
desestruturar e desestabilizar a agncia reguladora, leva a Petrobras a uma crise de
identidade, pois ora exerce o papel de estatal preocupada com o interesse nacional, ora
atua como grande empresa de petrleo em competio com gigantes multinacionais. No
segmento de distribuio de combustveis, apesar da liderana de mercado da
subsidiria Petrobras Distribuidora, a atuao do rgo regulador se mostra menos
traumtica.
Contudo, o papel da Petrobras no incio do programa brasileiro de biodiesel tem sido de

fundamental importncia para se evitar o desabastecimento. A participao da estatal
nos leiles de biodiesel est ajudando a superar as dificuldades iniciais de aquisio de
produto e logstica de armazenagem e distribuio.
46
2.3.3. Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), o monoplio do petrleo
e gs natural manteve-se com a Unio, abrangendo, de acordo com o art. 177, as
seguintes atividades: a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos; a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; a importao e
exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos
incisos anteriores; o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de
derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de
conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem.
Alm das atividades especificadas no art. 177, que compem a denominada indstria do
petrleo e gs natural, o art. 238 da Constituio Federal determinou que a lei ordenaria
a venda e revenda de combustveis de petrleo, lcool carburante e outros combustveis
derivados de matrias-primas renovveis (como o caso do biodiesel).
A reestruturao da distribuio e revenda de combustveis no Brasil teve incio com a

extino do CNP (em 1990) e sua substituio pelo Departamento Nacional de
Combustveis - DNC, subordinado ao Ministrio da Infra-Estrutura, por intermdio da
Secretaria Nacional de Energia.
Constavam como competncias do DNC, dentre outras, orientar e fiscalizar as

atividades relativas ao monoplio do petrleo da Unio; fiscalizar e aprovar os planos
de atividades da Petrobras; supervisionar, autorizar e fiscalizar o abastecimento nacional
de combustveis; autorizar a capacidade e a ampliao de refinarias, de instalaes de
armazenamento e de transferncia de petrleo; fixar normas sobre armazenamento de
combustveis; fixar as caractersticas do petrleo e de seus derivados; fixar os preos do
lcool, do petrleo e seus derivados; fixar o percentual de lcool anidro a ser misturado
na gasolina; propor alteraes na legislao relativa aos tributos incidentes sobre
petrleo e seus derivados; fixar e controlar os estoques estratgicos de petrleo, seus
derivados e lcool (Decreto n 99.180, de 15/03/1990).
A partir dos anos 90, copiando tendncia mundial de desregulamentao nas indstrias
de infra-estrutura, cujo objetivo era reduzir a participao do Estado como agente
executor, transformando-o em promotor da concorrncia e guardio do livre mercado, o
47
DNC deu incio gradual liberalizao de preos e de retirada de subsdios aos
combustveis. Portarias do rgo liberaram, ao longo da dcada, os preos praticados
nas refinarias, distribuidoras e revendedoras para combustveis e lubrificantes.
Como lembram Junior et al (2007), essa mudana institucional de papel do governo

possibilitou operacionalizar modificaes na administrao dos preos dos derivados ao
consumidor final. As prticas de tabelamento e controle de margens de distribuio e
revenda, anteriormente executadas pelo CNP, foram substitudas pela definio de tetos
mximos de preos, gradativamente eliminados a partir de 1996, at a liberao total em
fins de 2001. Os autores ressaltam que a progressiva liberao de preos e margens foi
facilitada pelas novas regras que facilitavam a entrada de empresas no segmento de
distribuio para competir com as oligopolistas estabelecidas h dcadas.
O DNC implantou grau to elevado de simplicidade regulatria, que para a obteno de

concesses de autorizao para o exerccio da atividade de agentes integrantes do
sistema nacional de abastecimento de combustveis, outrora sob rgidos controles e
exigncias do CNP, bastava a apresentao de alguns escassos documentos, abstendo-se
o rgo governamental de anlises mais criteriosas e profundas sobre o parque de
instalaes dos agentes ou de sua capacidade econmico-financeira.
A quebra das rgidas barreiras regulatrias de entrada no mercado pelo DNC, destacam
Junior et al (2007), resultaram em aumento vertiginoso do nmero de novas
distribuidoras na dcada de 90 - de pouco mais de dez para mais de trezentas. As
revendas varejistas praticamente dobraram em nmero de agentes. Houve um perodo
de desordem no mercado, marcado por ampla sonegao fiscal e adulteraes. Para
alcanar os ganhos competitivos de escala das grandes distribuidoras, aproveitando-se
da fragilidade do aparato legal vigente e de precrias condies do quadro fiscalizatrio
governamental, prticas criminosas de adulterao de combustveis e sonegao fiscal
tornaram-se freqentes, com prejuzos para o consumidor e para os cofres pblicos.
A Emenda Constitucional n 9, em novembro de 1995, alterou o artigo 177 da CF/88,

flexibilizando o risco da explorao petrolfera, facultando Unio a contratao, com
empresas estatais ou privadas, observadas as condies estabelecidas em lei, das
48
atividades de seu monoplio. A emenda n 9 tambm determinou que a referida lei
dispusesse sobre a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio.
Essa lei - que trata da flexibilizao do monoplio do petrleo/gs natural, da

venda/revenda de combustveis e da criao de rgo regulador - ficou conhecida como
a Lei do Petrleo, pois consagrou a reforma petrolfera no Brasil. Foi aprovada pelo
Congresso Nacional em 06/08/1997, sob o n 9.478, e apresentou novas bases e
diretrizes de organizao econmica para todos os agentes operadores, inclusive a
estatal Petrobras, para o exerccio das atividades relacionadas indstria de petrleo/gs
natural e ao abastecimento nacional de combustveis.
A Lei do Petrleo criou o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), vinculado

Presidncia da Repblica, e a Agncia Nacional do Petrleo - ANP (que mais tarde
teria Gs Natural e Biocombustveis adicionados ao seu nome), rgo de regulao da
indstria sob a forma jurdica de autarquia especial, vinculada (mas no subordinada) ao
Ministrio de Minas e Energia - MME. Com a implantao da ANP, o DNC foi extinto.
Junior et al (2007) atribuem ANP um papel regulador bastante peculiar, cujas

prerrogativas compreendem um conjunto de segmentos de atividades econmicas e
estruturas de mercado bastante distintas - a estrutura do setor de petrleo ainda
monopolista e a distribuio e revenda de combustveis est inserida em mercado
competitivo.
Pela Lei 9.478, a Unio manteve a titularidade dos direitos de propriedade sobre os
recursos em hidrocarbonetos, que poderiam ser transferidos para empresas pblicas e
privadas por meio de contratos de concesso, obtidos em processos licitatrios
conduzidos pela agncia reguladora. A Petrobras continuou com o estatuto de empresa
mista, com controle acionrio da Unio, mantidas sua estrutura vertical e capacidade
operacional. Foram ratificados os direitos de propriedade da Petrobras nas reas de
produo em que j estava operando, e foram preservados seus ativos em refino e infra-
estrutura de transporte dutovirio/martimo de petrleo e derivados.
Para introduzir competitividade no mercado, a lei estabeleceu o livre acesso a terceiros

nos ativos de transporte e armazenagem da estatal. Junior et al (2007) ressaltam que a
49
deciso de manter a estrutura operacional vertical da Petrobras a mais expressiva do
gradualismo introduzido pela abertura do mercado domstico de petrleo e gs,
permitindo estatal combinar aes competitivas ou associativas com as grandes
empresas globais ou regionais do setor.
Nas atividades da indstria do petrleo, coube ANP a conduo da transio da

estrutura de monoplio para a de mercado aberto competio interna e internacional.
A Agncia passou a conduzir processos licitatrios pblicos para a concesso de novas
reas para pesquisa e explorao, admitida a participao de qualquer empresa que
atendesse aos requisitos do edital de licitao, inclusive da prpria Petrobras, por si ou
em consrcios com grupos nacionais ou estrangeiros. Desde a abertura do mercado em
1995, ao longo das licitaes promovidas pela ANP, foi significativa a presena de
grandes empresas estrangeiras na plataforma continental brasileira, muitas vezes em
parcerias com a Petrobras, outras de forma independente.
Leite (2007) lembra que a Petrobras, em tese, passou da condio de executora do

monoplio para a de concessionria contratada. Contudo, na prtica as mudanas
introduzidas pela Lei do Petrleo, em meio poltica governamental de abertura
econmica e fortalecimento de mercados competitivos, no afetaram a essncia do
monoplio de fato da estatal, que continuou detentora da maioria das reservas de
petrleo e gs natural e manteve-se hegemnica nas atividades de refino.
A Lei do Petrleo estabeleceu que a ANP a responsvel pela implementao da

poltica nacional de petrleo, gs natural e biocombustveis, contida nas diretrizes
energticas emanadas pelo CNPE, com nfase na garantia do suprimento dos
combustveis em todo o territrio nacional, e na proteo dos interesses dos
consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos.
Outra importante prerrogativa da Agncia a regulamentao e autorizao das

atividades relacionadas com o abastecimento nacional de combustveis, fiscalizando-as
diretamente ou mediante convnios com outros rgos da Unio, Estados, Distrito
Federal ou Municpios (acordos com Procons e Secretarias Estaduais de Fazenda,
principalmente).
50
Em 13/01/2005, a Lei n 11.097 emendou a Lei do Petrleo, acrescentando que as
atividades relacionadas produo, importao, exportao, armazenagem, estocagem,
distribuio, revenda e comercializao de biodiesel tambm so regulamentadas,
autorizadas e fiscalizadas pela ANP.
As infraes da ordem econmica no mercado de combustveis, geradoras de falhas de

mercado e redutoras do bem-estar do consumidor, ficaram, de forma indireta, dentro das
atribuies da ANP. A Lei do Petrleo determinou que se a Agncia tomar
conhecimento de fato que possa configurar indcio de infrao da ordem econmica,
dever comunic-lo imediatamente ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica -
CADE e Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia - SDE, para que
estes adotem as providncias cabveis, no mbito da legislao pertinente.
No obstante, fica o CADE com a incumbncia de notificar a ANP, no prazo mximo

de vinte e quatro horas aps a publicao do respectivo acrdo, sobre o teor da deciso
que aplicar sano por infrao da ordem econmica cometida por empresas ou pessoas
fsicas no exerccio de atividades relacionadas com o abastecimento nacional de
combustveis, para que a Agncia adote as providncias legais dentro de sua
competncia.
2.4. Consideraes finais
A misso do Estado regulador preservar, melhorar e reforar mecanismos econmicos,

fomentando o aumento da eficincia de produtores para atender a demanda dos
consumidores. Para cumprir sua misso, o Estado, por meio de agncia reguladora, deve
definir estratgias, objetivos e aes para evitar prticas anticompetitivas e lesivas ao
consumidor, promovendo a competio, incentivando a entrada de novos agentes e
estimulando a busca contnua da eficincia e da inovao.
O papel da ANP como agncia reguladora, cuja criao por lei foi determinada pela
prpria Constituio Federal, o de proteger o consumidor quanto a preo, qualidade e
oferta de combustveis. A agncia, como autarquia, no est imune s influncias do
Governo Federal. Apesar de no se subordinar ao MME, vincula-se a ele. Alm do
51
mais, como a prpria Lei do Petrleo determina, a ANP deve seguir as diretrizes do
CNPE, o qual estabelece a poltica energtica do Governo Federal.
As divergncias de viso entre ANP e Petrobras quanto aos rumos que devem tomar o
mercado brasileiro de petrleo e combustveis, ao que tudo indica, mantm-se similares
quelas registradas poca do extinto CNP, embora este no tenha se constitudo como
rgo regulador nos moldes estabelecidos pela lei para a ANP.
A relao regulatria entre ANP e Petrobras, rgo regulador e agente regulado

monopolista de fato, carece de independncia e neutralidade, pois prevalece, dentro do
critrio da razoabilidade e do interesse nacional, a viso poltico-doutrinria do Governo
Federal para o mercado de petrleo e combustveis.
A Petrobras, desde sua criao, foi monopolista legal na explorao, produo e refino
de petrleo. Com a flexibilizao da indstria petrolfera estabelecida pela Constituio
Federal e pela Lei do Petrleo, a Petrobras manteve seu monoplio de fato, no por
determinao legal, mas por se beneficiar de investimentos realizados em dcadas de
atuao no Pas, condizentes com a demanda nacional, que possibilitou empresa
adquirir slidos conhecimentos geolgicos do solo e subsolo brasileiros e ampliar a
capacidade instalada de refino, terminais e malha de dutos. Torna-se desafiante, para
competidores estrangeiros ou nacionais, avanar sobre a liderana monopolista
conquistada pela Petrobras.
No entanto, por ser empresa estatal, a Petrobras no atua como monopolista tpica, que
busca a maximizao dos lucros. Sua misso empresarial se junta aos objetivos polticos
do Governo Federal que a controla, obrigando seus dirigentes a perseguir dois objetivos
empresariais nem sempre compatveis: manter a empresa lucrativa, com capacidade de
gerao de caixa e investimentos, e transferir para os consumidores as eficincias
conquistadas. Exemplos de que a Petrobras no maximizadora de lucros so os
espordicos reajustes de preos para a gasolina e leo diesel - embora as oscilaes do
preo do barril do petrleo sejam freqentes e muitas vezes acentuadas - e a garantia de
abastecimento nas mais remotas regies do Brasil.
52
O monoplio da estatal tambm tende a tornar a empresa conservadora em relao a
investimentos na melhoria da qualidade de combustveis, com reflexos diretos no bem-
estar da sociedade, devido s externalidades negativas associadas s emisses geradas
na combusto de combustveis fsseis. Foi o caso, por exemplo, da postergao do
lanamento no mercado do diesel S50 (baixo teor de enxofre) em substituio ao diesel
S500.
Quanto ao biodiesel, a relao entre rgo regulador e os novos agentes regulados

produtores, que ainda incipiente, deve resguardar o bem-estar do consumidor,
afastando a formao de falhas de mercado e de governo.
O marco regulatrio do biodiesel recente, mas j se faz necessria a tomada de aes

preventivas contra o abuso de poder econmico tpico de monoplios e oligoplios.
Vale lembrar que a ANP tem como atribuio legal (Lei do Petrleo) comunicar ao
CADE qualquer fato que possa configurar indcio de infrao ordem econmica no
mercado de combustveis. A ANP tem obrigao legal de impedir a concentrao de
mercado de agentes produtores de biodiesel, devendo se antecipar e poupar esforos do
CADE no que diz respeito formao de oligoplios de produtores de biodiesel, que
podem aproveitar de sua posio dominante para maximizar lucros e reduzir o bem-
Outro ponto crucial na regulao econmica do biodiesel o afastamento da captura do

rgo regulador por grupos de influncia, econmicos ou polticos, para evitar que essa
falha de governo reduza o bem-estar do consumidor. Contudo, a forma legal da escolha
da diretoria colegiada da ANP, dada as caractersticas do sistema poltico-partidrio
brasileiro, tende a dificultar que as decises destes dirigentes se baseiem exclusivamente
em critrios tcnicos.
O prximo captulo apresentar o sistema nacional de abastecimento de

biocombustveis, descrevendo todos os agentes econmicos sob o arcabouo regulatrio
brasileiro, dos produtores aos consumidores. O conhecimento da funo legal especfica
de cada agente dentro do sistema nacional facilita a anlise do mapeamento do percurso
do biodiesel por toda a cadeia de abastecimento, permitindo localizar focos de no-
53
conformidades do produto ou a prtica de aes anticompetitivas que lesam o
consumidor.
As aes de proteo do consumidor quanto qualidade do biodiesel, um dos principais

papis do rgo regulador, sero analisadas sob a tica dos regulamentos, controles e
fiscalizao vigentes, mostrando o escopo e os limites de atuao da agncia reguladora
sob os agentes econmicos regulados no sistema nacional.
Tambm ser demonstrado, no captulo 3, o peso dos tributos na formao dos preos
do diesel, biodiesel e misturas, cujo maior efeito dentro da cadeia nacional de
abastecimento de biocombustveis o incentivo sonegao, com reflexos colaterais na
adulterao.
54
3. ABASTECIMENTO NACIONAL DE BIOCOMBUSTVEIS
O sistema nacional de abastecimento de biocombustveis (e tambm de combustveis

em geral) considerado por lei como de utilidade pblica, tendo o setor de transportes
sido um dos motivadores estratgicos para essa declarao, dada a relao direta entre
transportes e desenvolvimento econmico. O sistema composto por agentes
econmicos que operam em diferentes nveis, cada qual com seu campo de atuao
delimitado por instrumentos normativos da agncia reguladora.
A eficincia alcanada pelos agentes econmicos dentro do sistema nacional deve ser
repassada aos consumidores finais em termos de qualidade, preo competitivo e garantia
de oferta da mistura diesel/biodiesel em qualquer ponto do territrio nacional.
Propostas envolvendo o papel da agncia reguladora no fortalecimento do biodiesel,

como substituto parcial do leo diesel, passam pela compreenso das interfaces e regras
estabelecidas para cada agente econmico regulado, cujas aes podem afetar a
qualidade, o preo de mercado e o suprimento da mistura.
Este captulo ir se dedicar ao estudo de como opera o abastecimento nacional de

biocombustveis, com nfase na mistura diesel/biodiesel. Inicialmente, sero
apresentados os agentes econmicos que integram os quatro nveis do abastecimento:
produtores, distribuidoras, revendedores e consumidores. Os produtores, apresentados
nas sees 3.2.1, 3.2.2 e 3.2.3, so detentores de plantas industriais de biodiesel, etanol
e diesel, respectivamente. Incluem-se tambm no nvel dos produtores, mas sem
atividade industrial, os importadores e exportadores (seo 3.2.4). As distribuidoras,
responsveis pela ligao entre produo e revenda, por meio das atividades de
aquisio, armazenagem, distribuio e venda direta a grandes consumidores, esto
caracterizadas na seo 3.2.5. O nvel dos revendedores composto por retalhistas e
revendas varejistas, especificados nas sees 3.2.6 e 3.2.7, cuja funo suprir os
consumidores varejistas. Localizados no ltimo nvel do abastecimento nacional de
biocombustveis encontram-se os pontos de abastecimento, descritos na seo 3.2.8, que
55
so instalaes para armazenagem da mistura, exclusivamente para consumo prprio,
situadas em estabelecimentos de consumidores.
A segunda parte deste captulo analisar a forma de atuao do rgo regulador, dentro
do sistema nacional de abastecimento de biocombustveis, na proteo dos
consumidores da mistura diesel/biodiesel. A seo 3.3.1 analisar os vcios de qualidade
na mistura e suas conseqncias para o consumidor final. A ferramenta denominada
PMQC, utilizada pelo rgo regulador para monitorar a qualidade da mistura, ser
descrita na seo 3.3.2. As formas legais de coibio e desestmulo s prticas que
acarretam vcios de qualidade na mistura, consolidadas na lei da fiscalizao do
abastecimento nacional, sero apresentadas na seo 3.3.3.
A ltima parte do captulo 3 ser dedicada compreenso da tributao incidente sobre

a mistura B3, como as contribuies federais CIDE (seo 3.4.1) e PIS/COFINS (seo
3.4.2) e o imposto estadual ICMS (seo 3.4.3). O entendimento dos fatos geradores,
sujeitos passivos e ativos, base de clculo e alquotas de tributos indispensvel para se
desenvolver aes que combatam a sonegao de tributos no mercado de biodiesel e
misturas. A seo 3.4.4 apresentar o clculo de preo de bomba para a mistura B3,
demonstrando o detalhamento da composio do preo.
3.2. Agentes econmicos
Os agentes econmicos que atuam no sistema nacional de abastecimento de

biocombustveis (e tambm de combustveis em geral) esto apresentados na figura 5.
Compreender a funo dos agentes econmicos envolvidos na produo,
armazenamento e comercializao do biodiesel, diesel e misturas imprescindvel para
se elaborar proposies de aprimoramento do papel da agncia reguladora na busca do
aumento de bem-estar do consumidor.
Dentro das fronteiras do Brasil, so quatro os nveis de agentes econmicos que

compem o sistema de abastecimento, considerado por lei como de utilidade pblica:
produtores (incluindo importadores e exportadores), distribuidoras, revendedores e
consumidores, cada qual com funo especfica determinada pela legislao aplicvel
da agncia reguladora.
56
Mercado Externo
Refinaria Importador Usina Produtor de

(produtor de diesel) (e exportador) (produtor de etanol) Biodiesel
Distribuidora
TRR Revenda Varejista
Consumidor

Figura 5: Sistema Nacional de Abastecimento de Biocombustveis
3.2.1. Produtor de biodiesel

A produo de biodiesel est regulamentada pela Resoluo ANP n 25, de 02/09/2008
(revogou a Resoluo ANP n 41, de 24/11/2004), que condiciona o exerccio da
atividade prvia e expressa autorizao da agncia reguladora.
Podem ser agentes produtores de biodiesel as empresas, cooperativas ou consrcios de

empresas constitudas sob as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas, desde
que seus administradores, acionistas ou scios no estejam em mora de dbito exigvel
perante a ANP, ou que no tenham participado de empreendimento cuja autorizao
para o exerccio de atividade tenha sido revogada pela agncia em decorrncia de
penalidade aplicada em processo administrativo com deciso definitiva.
Os produtores de biodiesel com capacidade de produo mensal de at 30.000 litros so
57
autorizados de forma simplificada pela ANP, desde que a referida produo seja
destinada, exclusivamente, para consumo prprio ou para fins de pesquisa.
O exerccio da atividade de produtor de biodiesel engloba trs autorizaes distintas e

complementares: construo da planta industrial, operao da planta industrial e
comercializao do biodiesel.
Para conceder a autorizao de construo - AC da planta (inclui ampliao de

capacidade ou modificao de instalao industrial existente), a ANP exige da empresa
solicitante a comprovao de regularidade jurdica e fiscal, bem como a apresentao de
licenas compulsrias de outros rgos - prefeitura, corpo de bombeiro e meio ambiente
- e o ttulo de propriedade ou posse do terreno das instalaes.
O pedido de AC tambm deve vir acompanhado de dados e informaes tcnicas, tais

como plantas de localizao ou de situao, plantas de arranjo geral, projetos (bsico, de
detalhamento e de processo), previso de investimento, cronograma de obras,
comprovao de qualificao tcnica, dados do processo de produo, normas de
engenharia a serem aplicadas, parque de tancagem com capacidade mnima equivalente
a cinco dias de produo e planejamento do abastecimento (Regulamento Tcnico ANP
n 3/2008, que integra a Resoluo n 25).
A segunda autorizao a de operao - AO da planta industrial, solicitada pela

empresa aps a concluso das obras contempladas na autorizao de construo. Nesta
etapa, a ANP realiza vistoria tcnica nas instalaes construdas para verificar a
conformidade com o projeto aprovado, certificando-se que foram respeitados os itens
relacionados segurana operacional, sade dos trabalhadores e preveno de impactos
ao meio ambiente. Compem o pedido de AO as licenas compulsrias anteriormente
citadas, acrescidas de laudo emitido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego.
A terceira e ltima autorizao a de comercializao do biodiesel, que deve ser

apresentada pela empresa requerente no mximo em 90 dias aps a data de concesso da
AO da planta industrial (pode ser prorrogado por igual perodo), sob pena de ter a
autorizao de operao suspensa.
58
A autorizao de comercializao est condicionada comprovao da qualidade do
biodiesel produzido. O agente produtor deve enviar ANP o Certificado da Qualidade
do biodiesel, atendendo as especificaes tcnicas contidas na Resoluo ANP n
7/2008. Este certificado assinado pelo responsvel tcnico pelas anlises do biodiesel
em laboratrio cadastrado junto agncia, a partir de amostras coletadas de bateladas
produzidas em escala industrial na planta autorizada. O cadastramento de laboratrios
regulamentado pela Resoluo ANP n 31, de 21/10/2008.
O produtor deve enviar mensalmente ANP informaes sobre processamento,

movimentao, estoque e produo de matrias-primas, biodiesel e subprodutos
referentes a sua atividade.
At setembro de 2008, a ANP havia concedido autorizaes para 53 empresas

exercerem a atividade de produtor de biodiesel, com capacidade total de produo
instalada de aproximadamente trs milhes de m (trs bilhes de litros) ao ano, por
intermdio de 61 plantas industriais espalhadas por 15 estados brasileiros. A figura 6
reproduz o nmero de plantas industriais (instalaes) autorizadas a operar pela ANP,
no perodo 2005-2008, para a produo de biodiesel.
34
16
6 5
2005 2006 2007 2008
Fonte: elaborao prpria a partir de dados da ANP

Figura 6: Autorizao de Operao ao ano de instalaes de biodiesel (total Brasil: 61)
A capacidade instalada autorizada para a produo de biodiesel, por unidade federada,

mostrada na figura 7.
59
746,3
585,8
532,2
288,2
255,6
155,8
116,1 108,0
81,0
57,0
34,5 30,7 18,6 18,0
9,0
MT SP RS GO BA CE TO MA PI PR PA MG RO RJ MS

Figura 7: Biodiesel - Capacidade instalada por UF (total Brasil: 3.036,8 mil m/ano)
O perfil de agrupamento empresarial dos produtores de biodiesel est apresentado na

tabela 1. Sob a tica do nmero de produtores autorizados (53), o mercado de produo
est bastante desconcentrado, haja vista 94,3% dos produtores possurem apenas uma
planta industrial.
Perfil do Produtores Capacidade instalada

agrupamento
quantidade % mil m/ano %
(61 plantas)
1 planta 50 94,3% 1.986,8 65,4%
2 plantas 1 1,9% 94,2 3,1%
3 plantas 1 1,9% 334,8 11,0%
6 plantas 1 1,9% 621,0 20,4%
Total 53 100,0% 3.036,8 100,0%
Tabela 1: Concentrao da produo de biodiesel por grupo empresarial
Quando se considera na anlise de concentrao de mercado a capacidade instalada,

tambm h difuso dos agentes, pois 65,4% do volume que pode ser produzido
anualmente esto espalhados por produtores proprietrios de uma nica planta.
Contudo, h um produtor detentor de seis plantas, responsvel por 20,4% da capacidade
instalada da produo brasileira de biodiesel, o que, de acordo com a Lei 8.884 (legisla
60
sobre infraes da ordem econmica), caracteriza posio dominante do produtor
(controla parcela substancial de mercado relevante, presumida em 20% pelo CADE).
Este produtor, em tese, se exercer poder de mercado (aumentar preos), aproveitando-se
de sua posio dominante, estaria incorrendo em infrao da ordem econmica.
A produo total anual de biodiesel informada pelos agentes produtores ANP est
apresentada na figura 8. O crescimento da produo no perodo 2007-2008 (mesmo
considerando a produo de 2008 somente at agosto) reflete o incio de atividade do
grande nmero de plantas industriais (34) autorizadas em 2007. A comparao da
capacidade autorizada instalada (3.036,8 mil m/ano) com a produo informada at
agosto/2008 (662,3 mil m/ano) mostra que o parque industrial produtor ainda est
muito ocioso.
662,3
402,2
69,0
0,7
2005 2006 2007 2008 (at agosto)

Figura 8: Produo total de biodiesel (mil m/ano)
Apesar da diversidade de matrias-primas disponveis para a produo de biodiesel,

principalmente de origem vegetal, a tabela 2 mostra que a soja reina absoluta sobre as
demais oleaginosas, muito acima do segundo principal insumo, o sebo animal (ANP,
nov/2008).
61
Matria-prima %
Soja 80,2
Sebo bovino 15,3
Algodo 2,2
Outros 2,3
100,0
Fonte: ANP (out/2008)
Tabela 2: Matrias-primas utilizadas na produo de biodiesel
A demanda de B100 no Brasil para a formao das misturas B3 a B5 est ancorada no

consumo de diesel. Para o clculo da demanda total de biodiesel, leva-se em
considerao todo o volume de diesel comercializado no territrio nacional, incluindo
no apenas a produo nas refinarias, mas tambm a importao, conforme indicado na
figura 9.
46.300,0
42.206,0 44.187,9
40.767,7
30.861,7
2005 2006 2007 2008 (projeo) 2008 (at agosto)

Figura 9: Diesel (produo nacional + importao) - mil m/ano
Considerando a estimativa total de produo e importao de leo diesel em 46,3

milhes de m3 em 2008, o volume projetado de B100 para que se atenda a mistura B3
de 1,4 milhes m3/ano (0,03 x 46.300,0 mil m3). Para que se cumpra a mistura B5, o
volume necessrio de B100 aumenta para 2,3 milhes m3/ano (0,05 x 46.300,0 mil m3).
Para fins de simplificao, ambos os clculos desconsideraram o possvel crescimento
da demanda de diesel nos prximos anos. Mesmo para o atendimento do B5, que s
obrigatrio em 2013, a capacidade instalada de produo de biodiesel (3,0 milhes
m/ano) bem superior demanda atual do produto (2,3 milhes m3/ano).
Assim, a infra-estrutura industrial autorizada pela ANP para a produo de biodiesel,
62
levando-se em conta que haveria disponibilidade plena de matria-prima (oleaginosas,
gordura animal e outras), atenderia, com folga, o programa brasileiro de biodiesel, e no
seria fator crtico de sucesso para a consolidao do biodiesel como combustvel
substituto parcial do leo diesel.
Durante o ano de 2008, a produo de B100 (produtores autorizados) e de leo diesel

(refinarias Petrobras) refletiu parcialmente a obrigatoriedade de comercializao das
misturas B2 (janeiro a junho/2008) e B3 (a partir de julho/2008), como pode ser
observado na tabela 3. O percentual entre a produo de B100 e leo diesel variou de
1,6% a 2,7%, provavelmente refletindo a variao de estoques reguladores nos
produtores ou nas distribuidoras de combustveis.
Produo (m)
%
Ano de 2008 B100 Diesel
B100/diesel
Janeiro 75.794,5 3.309.725,8 2,3%
Fevereiro 76.145,3 3.914.692,5 1,9%
Maro 62.204,2 3.812.782,2 1,6%
Abril 64.091,0 3.772.598,7 1,7%
Maio 76.148,9 4.197.189,6 1,8%
Junho 100.811,3 3.780.062,8 2,7%
Julho 103.593,3 3.860.415,8 2,7%
Agosto 103.470,7 4.214.207,7 2,5%
Acumulado ano 662.259,2 30.861.675,0 2,1%
Tabela 3: Comparativo entre as produes de B100 e de leo diesel
O produtor autorizado pode adquirir biodiesel de outro produtor, de importador ou

diretamente no mercado externo. Quanto comercializao, permitido ao produtor
vender o biodiesel para exportadores (ou tambm pelo caminho direto do mercado
externo), refinarias, centrais petroqumicas, distribuidoras de combustveis lquidos e
empresas consumidoras. importante lembrar que a aquisio e comercializao de
biodiesel s podem ser realizadas entre agentes econmicos autorizados pela ANP.
Empresas consumidoras que utilizam biodiesel em teores diversos do obrigatrio, para

fins experimentais ou especficos, tambm precisam de autorizao da ANP. A
utilizao de B100 e BX para uso experimental regulamentada pela Resoluo ANP n
63
18, de 22/06/2007, cujo objetivo o incentivo a pesquisas de novos combustveis,
especialmente aqueles produzidos a partir de fontes renovveis. O uso deve ser
precedido de testes controlados, que fundamentem futuras especificaes para sua
comercializao.
Essa resoluo sujeita autorizao prvia da ANP - com prazo mximo de um ano,
podendo ser prorrogado, no mximo, por igual perodo - a utilizao de B100 e BX (em
teores diversos do B3 a B5) para uso experimental em frota cativa ou equipamentos
industriais, substituindo combustvel j especificado pela agncia reguladora, caso o
consumo mensal supere 10.000 litros. A dispensa de autorizao para uso experimental
em volumes inferiores no exime o usurio e o proprietrio do equipamento de
responderem pelo uso e eventuais danos causados ao consumidor e ao meio ambiente.
Decorrido o prazo para uso experimental (mximo de 2 anos), a ANP poder conceder
autorizao para uso especfico de B100 e BX (em teores diversos do B3 a B5),
conforme estabelece a Resoluo ANP n 2, de 30/01/2008. O pedido de autorizao
para uso especfico deve ser encaminhado ANP contendo informaes
individualizadas por usurio e por tipo de combustvel, detalhando o produto, o
consumo mensal previsto, a frota veicular (modelos e nmeros de placas ou chassis) ou
o equipamento industrial que consumir a mistura. indispensvel a apresentao de
licena ambiental do rgo competente e de declarao de responsabilidade pelo uso do
produto, firmada pela empresa solicitante e pelo proprietrio do veculo ou equipamento
industrial.
Leiles de biodiesel promovidos pela ANP

O art. 2 da Resoluo CNPE n 3, de 23/09/05, atualizada pela Resoluo CNPE n 5,
de 03/10/07, estabelece que cabe ANP determinar aos produtores e importadores de
leo diesel a aquisio de biodiesel (produzido por agentes autorizados pela agncia),
proporcional, em volume, a sua participao no mercado nacional de diesel.
Adicionalmente, o art. 3 da referida resoluo prescreve que essas aquisies sejam
feitas por intermdio de leiles pblicos sob a responsabilidade da ANP, de acordo com
as diretrizes estabelecidas pelo Ministrio de Minas e Energia - MME.
64
Em de 03/10/2005, a Portaria MME n 483 (atualizada pelas Portarias MME n 284, n
301 e n 109, de 04/10/07, 29/10/07 e 17/03/08, respectivamente) fixou as diretrizes
especficas, a serem cumpridas pela ANP, para a realizao de leiles pblicos de
aquisio de biodiesel.
Assim, cumprindo seu papel legal, a ANP publicou a Resoluo n 33, em 30/10/07
(revogou a Resoluo n 31/2005), determinando que todo biodiesel necessrio para
atendimento ao percentual mnimo obrigatrio seja contratado mediante leiles, cuja
participao como fornecedor fica restrita a produtores autorizados pela agncia
reguladora (adicionalmente, os participantes devem possuir registro especial na Receita
Federal do Brasil e estarem adimplentes com os tributos federais, estaduais e
municipais, bem como serem detentores do selo Combustvel Social). Para
quantidades de biodiesel superiores demanda necessria ao atendimento do percentual
mnimo obrigatrio, a ANP realizar leiles especficos.
O selo Combustvel Social, institudo pelo Decreto n 5.297, de 06/12/04, concedido

ao produtor de biodiesel que promova a incluso social de agricultores familiares -
fornecedores de matrias-primas enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF). Para o produtor de biodiesel comprovar a incluso
social, necessrio que adquira de agricultor familiar, em parcela no inferior
percentual a ser definido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, matrias-primas
para a produo de biodiesel, por meio de contratos comerciais que garantam renda e
prazos compatveis com a atividade, assegurando assistncia e capacitao tcnica aos
agricultores familiares. Dos 61 produtores autorizados, 29 j obtiveram o selo (ANP,
nov/2008).
Os adquirentes das quantidades de biodiesel ofertadas nos leiles so os produtores

(refinarias) que possuem participao de mercado (no diesel) superior a 1%, alm dos
importadores de leo diesel. As aquisies devem ser proporcionais s respectivas
participaes mdias no mercado nacional de diesel, apuradas no perodo de trs meses
de maior proximidade ao ms de realizao do leilo. Na prtica, haja vista o monoplio
de fato da produo e importao de diesel exercido pela Petrobras, essa empresa a
compradora dos leiles de B100. Posteriormente, a Petrobras revende este B100 para as
distribuidoras, em leiles secundrios promovidos pela prpria estatal.
65
Os leiles para aquisio de biodiesel so realizados na modalidade de Prego
(presencial ou eletrnico), cabendo ANP publicar edital contendo regras, condies de
participao e sanes administrativas aplicveis aos certames. Em cada edital, a ANP
indicar a quantidade de biodiesel a ser adquirida pelos produtores e importadores de
leo diesel, o prazo de entrega dos produtores de biodiesel, o preo de referncia e os
critrios de participao, incluindo a dispensa ou no do selo Combustvel Social.
Os produtores de biodiesel vencedores dos leiles comprometem-se a realizar entregas

mensais do produto (dentro das especificaes de qualidade estabelecidas pela agncia)
em quantidades distribudas regularmente ao longo do perodo de contratao e
proporcionais ao consumo histrico de diesel dos agentes, considerada a sazonalidade
de consumo e observadas as condies especficas do edital.
O biodiesel leiloado dever ser produzido na planta industrial vencedora no Prego,

sendo entregue pelo produtor, nos prazos determinados pelo edital de licitao, em
tancagem prpria ou de terceiros, na quantidade negociada, aps a assinatura do
contrato, observadas as disposies contidas na Resoluo 33.
A Resoluo CNPE n 7, de 05/12/2007, determinou que a ANP implementasse os

procedimentos necessrios para formao de estoques reguladores de biodiesel, com
nfase na garantia do suprimento em todo o territrio nacional e na proteo dos
interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta deste combustvel. Na
mesma data, a Portaria MME n 338 fixou as diretrizes para formao de estoques
reguladores de biodiesel. Como conseqncia, a ANP editou a Resoluo n 45, de
12/12/2007, obrigando dois produtores de leo diesel, Petrobras e Refinaria Alberto
Pasqualini - REFAP S/A (empresa do sistema Petrobras), a adquirir biodiesel nos leiles
da ANP, com o intuito de formar estoque regulador de B100 em volume correspondente
a pelo menos a demanda mensal desse produto para atendimento ao B3.
De 2005 a 2008, foram realizados pela ANP 12 leiles de biodiesel para suprimento do
mercado (disponvel em www.anp.gov.br), que resultaram na venda de 2,25 bilhes de
litros do produto, conforme apresentado na tabela 4.
66
Leiles de Biodiesel
Volume R$/m
n data
(mil m) (sem ICMS)
1 23/11/2005 70,0 1.904,84
2 30/3/2006 170,0 1.859,65
3 11/7/2006 50,0 1.753,79
4 11/7/2006 550,0 1.746,66
5 13/2/2007 45,0 1.862,14
6 14/11/2007 304,0 1.867,00
7 14/11/2007 76,0 1.863,00
8 10/4/2008 264,0 2.691,70
9 11/4/2008 66,0 2.685,23
10 14/8/2008 264,0 2.604,64
11 15/8/2008 66,0 2.609,70
12 24/11/2008 330,0 2.387,76
Total - 2.255,0 -
Tabela 4: Resultados dos leiles de biodiesel promovidos pela ANP
3.2.2. Produtor de Etanol (usina)

A misso regulatria da ANP para o etanol engloba as atividades de comercializao,
distribuio, revenda e controle de qualidade do produto para fins automotivos, ficando
a atividade de produo sob a responsabilidade do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (MAPA). Assim, o nico combustvel lquido automotivo que a ANP
no regulamenta em toda a cadeia (da produo ao consumo) o etanol.
A Resoluo ANP n 5, de 13/02/2006, estabelece os requisitos para cadastramento de

fornecedor, comercializao e envio de dados ANP de etanol para fins automotivos -
anidro e hidratado.
Fornecedor definido pela Resoluo 5 como o produtor com unidade fabril instalada
no territrio nacional e cooperativa de produtores de etanol, ambos com cdigo de
cadastramento no MAPA (ou seja, carece de autorizao prvia de outro rgo).
Tambm fornecedor o importador de etanol para fins automotivos. A comercializao
de etanol somente poder ser efetuada aps cadastramento eletrnico na ANP do
produtor ou cooperativa de produtores que possuam cdigo de cadastramento no
MAPA.
67
A figura 10 apresenta o nmero de produtores de etanol, por unidade federada, com
cadastro ativo na ANP. O Estado de So Paulo, maior produtor nacional, detm 51,5 %
do parque usineiro registrado na ANP. A produo brasileira de etanol, safra 2007/2008,
alcanou 22,2 milhes de m, sendo 62,3% de AEHC e 37,7% de AEAC
(DCAA/SPAE/MAPA).
230
37 36
30
21 21
14 11 8
1 3 2 6 4 1 1 7 4 1 1 6 2
AL AM BA CE ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RS SE SP TO

Figura 10: Usinas produtoras de etanol cadastradas na ANP at Nov/08 (total: 447)
O fornecedor (usina) cadastrado na ANP geralmente comercializa etanol com

distribuidora autorizada pela ANP, mas tambm pode direcionar o produto diretamente
para o mercado externo. A distribuidora, que pelo regulamento deve adquirir etanol das
usinas, tambm pode comercializar o produto com outra distribuidora (dentro dos
limites da legislao) ou import-lo diretamente do mercado externo.
A usina obriga-se a enviar ANP os dados de comercializao de etanol no mercado

interno brasileiro e a garantir a qualidade do produto at a entrega distribuidora, de
acordo com as especificaes fixadas pela Resoluo ANP n 36, de 06/12/2005, tanto
para o Etanol Anidro Combustvel (EAC), como para o Etanol Hidratado Combustvel
(EHC).
68
3.2.3. Refinaria - produtor de diesel
A Portaria ANP n 28, de 05/02/1999, estabelece a regulamentao para o exerccio das
atividades de construo, ampliao de capacidade e operao de refinarias.
Atualmente, h 14 refinarias em operao no Brasil, sendo 11 integrantes do sistema
Petrobras e 3 pertencentes a grupos privados. Contudo, conforme demonstrado na tabela
5, tratando-se de volume produzido, predomina o monoplio de fato da Petrobras. No
que se refere ao diesel, praticamente 100 % de sua produo no Brasil realizada pela
estatal.
Produo anual de diesel (m)

2008 (acumulado Participao em
Refinaria Municpio/UF 2007
at Setembro) 2008 (%)
REPLAN Paulnia SP 10.848.833 8.031.476 26,3%
RPBC Cubato SP 4.410.507 3.751.923 12,3%
REPAR Araucria PR 4.363.242 3.708.158 12,1%
RLAM S. F. Conde BA 4.520.810 3.600.361 11,8%
REFAP Canoas RS 4.144.052 3.104.373 10,2%
REGAP Betim MG 2.954.221 2.491.029 8,2%
REDUC D. de Caxias RJ 2.742.681 2.304.090 7,5%
REVAP S. J. Campos SP 3.129.351 2.077.377 6,8%
RECAP Mau SP 1.137.173 907.394 3,0%
REMAN Manaus - AM 559.407 478.125 1,6%
LUBNOR Fortaleza CE 2.554 12.725 0,0%
Subtotal: PETROBRAS 38.812.831 30.467.031 99,7%
IPIRANGA Rio Grande - RS 275.694 81.212 0,3%
UNIVEN Itupeva - SP - 45 0,0%
MANGUINHOS Rio de Janeiro - RJ - 15 0,0%
Subtotal: grupos privados 275.694 81.272 0,3%
Total (Petrobras + grupos
39.088.525 30.548.303 100,0%
privados)

Tabela 5: Produo anual de diesel pelas refinarias
Centrais petroqumicas tambm esto autorizadas a produzir diesel no Brasil, mas no

h registro de produo nos ltimos anos.
A comercializao do diesel realizada diretamente entre as refinarias e as

distribuidoras de combustveis. O transporte ou transferncia do diesel produzido nas
refinarias at as bases primrias das distribuidoras (regulado pela Portaria ANP n 170,
de 26/11/1998) realizado por meio de dutos e terminais (terrestres e martimos), que
tambm esto sujeitos prvia autorizao da ANP.
69
No Brasil h 27 terminais terrestres, 41 terminais martimos e aproximadamente 4,5 mil
quilmetros de dutos (ANP/abril-2008).
3.2.4. Importador e exportador

Aps a flexibilizao constitucional dada ao monoplio do petrleo (CF/88, art.177),
corroborada pela promulgao da Lei n 9.478/97 (Lei do Petrleo), a importao e
exportao de combustveis, atividades antes reservadas exclusivamente Petrobras,
foram estendidas para empresas privadas que atendessem os requisitos regulatrios
emanados pela ANP.
O exerccio da atividade de importao de petrleo, gs natural, biocombustvel e

derivados regulamentado por vasto rol de portarias e resolues, em funo do
produto a ser importado - diesel, biodiesel, gasolinas, querosene de aviao, leo
combustvel, solventes, nafta, GLP e asfalto.
A Portaria ANP n 313, de 27/12/2001, regulamenta o exerccio da atividade de

importao de diesel e biodiesel, restrita a produtores - refinarias, centrais
petroqumicas ou produtores de biodiesel -, importadores, exportadores e consumidores
finais. No caso de importadores, necessrio que as empresas constitudas possuam em
seu contrato social a atividade de importao e no exeram, cumulativamente, outras
atividades reguladas pela ANP, exceto a de exportao. Agentes a jusante na cadeia
nacional de abastecimento de combustveis (distribuidoras, TRR e revendas varejistas)
no esto autorizados a importar diretamente diesel e biodiesel, havendo a
obrigatoriedade da operao ser conduzida pelo importador.
O pedido de autorizao ANP para o exerccio da atividade de importao muito

simples, exigindo-se do solicitante apenas contrato social, carto CNPJ e adimplemento
tributrio. Depois de autorizado, o agente importador necessita de autorizaes
especficas para cada operao de importao de diesel e biodiesel, onde declara
volumes, origem, data, modo de transporte, local de entrega e utilizao ou destinao
do produto. As importaes esto sujeitas anuncia prvia da ANP para as respectivas
Licenas de Importao (LI) do SISCOMEX - Sistema Integrado de Comrcio Exterior.
70
O diesel e biodiesel a serem importados devero obedecer s especificaes
estabelecidas pela ANP e somente podero ser comercializados com distribuidora de
combustveis lquidos, produtor (exceto de biodiesel, no caso de importao de diesel),
importador, exportador e consumidor final. O importador dever enviar ANP o
demonstrativo de suas vendas de diesel e biodiesel, contendo informaes sobre
adquirentes, volumes e dados das respectivas notas fiscais.
A atividade de exportao de diesel (e outros derivados de petrleo) e biodiesel regida

pela Portaria ANP n 315, de 27/12/2001, cuja autorizao somente ser concedida ao
produtor (refinarias, centrais petroqumicas e produtores de biodiesel) ou ao exportador
- empresa cujo objeto social contemple a atividade de exportao e no exera,
cumulativamente, outras atividades reguladas pela ANP, exceto a de importao. O
pedido de autorizao de exportao bastante simples e similar ao de importao,
devendo, contudo, estar acompanhado de exposio de motivos que justifique a
solicitao.
De forma semelhante importao, o exportador dever requerer ANP autorizao

para cada operao de exportao, discriminando volume, especificao do produto,
pas de destino, data prevista, modo de transporte e local de despacho. Somente ser
autorizada a exportao dos produtos atravs de portos, aeroportos e pontos de fronteira
alfandegados. O exportador tem como obrigao enviar a ANP cpia da Declarao de
Despacho de Exportao (DDE) e os resumos das operaes de carregamento no Brasil
e descarga no pas de destino (incluindo propriedades fsico-qumicas do produto),
elaborados por firma inspetora cadastrada na agncia reguladora.
H 192 agentes autorizados no Brasil para importar e exportar petrleo e derivados. No

caso do diesel, em 2008 (acumulado at novembro), foram importados 5.654,1 mil m e
exportados 465,1 mil m (ANP). No houve registros de importao e exportao de
biodiesel no perodo.
3.2.5. Distribuidora
A distribuio de combustveis est regulamentada pelas Portarias ANP n 202 (de
30/12/1999) e n 29 (de 09/02/1999), bem como pela Resoluo ANP n 30 (de
26/10/2006). Tais regulamentos englobam autorizaes de construo (AC) e de
71
operao (AO) de instalaes para armazenamento de lquidos inflamveis e
combustveis.
A Portaria 202 estabelece os requisitos a serem cumpridos para acesso atividade de

distribuio de combustveis. Essa atividade, que compreende aquisio,
armazenamento, transporte, comercializao e o controle de qualidade dos
combustveis, s poder ser realizada por pessoa jurdica constituda sob as leis
brasileiras, que atenda, em carter permanente, a dois requisitos: possua registro de
distribuidora e tenha recebido autorizao para o exerccio da atividade de distribuio
(AEA).
O pedido de registro, que tem validade em todo territrio nacional, equivale

habilitao para a pessoa jurdica se tornar distribuidora de combustveis e instrudo
com a apresentao de documentos que comprovem a qualificao jurdica e a
regularidade fiscal da empresa, englobando a adimplncia de tributos federais, estaduais
e municipais (evidenciada pela regularidade perante o Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores - SICAF). A empresa cujos scios tenha integrado outras
empresas com dbitos no liquidados com a ANP, tambm no receber o registro de
distribuidora.
Algumas barreiras de entrada para novos agentes so impostas pela Portaria 202 para a
obteno do registro, tais como a exigncia de capital social integralizado mnimo de
R$1.000.000,00 (um milho de reais) e a comprovao de capacidade financeira
(patrimnio prprio, seguro ou carta de fiana bancria) para a comercializao,
correspondente ao montante de recursos necessrios cobertura das operaes de
compra e venda de combustveis.
Outra barreira instituda pela norma regulamentadora para a habilitao (registro) a

apresentao de projeto de base de armazenamento e distribuio de combustveis, com
tancagem mnima de 750 m (setecentos e cinqenta metros cbicos), para obter AC, de
acordo com os mandamentos da Portaria 29.
Aps a obteno do registro, a empresa habilitada, para receber a AEA, deve comprovar
que possui base, com tancagem mnima de 750 m, autorizada a operar pela ANP,
72
podendo ser prpria ou arrendada (o contrato de arrendamento no pode ter prazo
inferior a cinco anos, devendo conter clusula expressa de renovao). A AO de bases
tambm regulamentada pela Portaria 29.
Em 26/10/2006, considerando a necessidade de atualizar a norma tcnica adotada pela

ANP para a concesso de AC e AO de instalaes, foi publicada a Resoluo n 30, que
adotou os requisitos tcnicos da norma NBR 17505 (Armazenagem de Lquidos
Inflamveis e Combustveis) expedida pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas -
ABNT.
Assim como o registro (habilitao), a AEA (outorga) nica e vlida em todo o

territrio nacional, ao contrrio da AC e AO, que so especficas para cada base.
Distribuidoras do porte da Petrobras, Ipiranga, Shell, Esso e Chevron tm apenas um
registro e uma AEA, mas possuiro tantas AC e AO quantas forem suas bases de
armazenagem e distribuio de combustveis no Brasil. importante ressaltar que
apenas a primeira AO da distribuidora est limitada capacidade mnima de 750 m,
sendo permitida para as demais bases dessa distribuidora operarem com qualquer
tancagem.
AC e AO so concedidas tanto para bases de distribuidoras que operam sozinhas, como

para aquelas que se organizam na forma de condomnios. Operando h dcadas no
mercado brasileiro, os condomnios de distribuidoras remontam poca do extinto
CNP, quando eram conhecidos pela denominao de pool. Atualmente, h 31 pools
operando no Brasil (ANP, nov/2008), compostos predominantemente por distribuidoras
existentes desde a poca do CNP (Petrobras, Ipiranga, Shell, Esso e Chevron).
Dado o precedente da existncia de bases organizadas em regime de pool durante a era

CNP, dezenas de novas distribuidoras se reuniram sob a forma de condomnio, embora
sem definio legal explcita nas Portarias 29 e 202. Pelo banco de dados da ANP, alm
dos 31 pools, h 23 condomnios operando no Pas. Estes condomnios agregam 101
distribuidoras, a maioria utilizando a base condominial para comprovao de tancagem
mnima de 750 m (e assim obter a AEA).
73
A distribuidora autorizada tambm pode armazenar e distribuir combustveis a partir de
bases de outras distribuidoras autorizadas. Para isso, dever constituir filial
administrativa e apresentar ANP contrato de cesso de espao com a distribuidora
cedente, registrado em cartrio. Conforme estabelecem as Portarias 29 e 202, este
contrato deve ser homologado pela ANP antes de sua efetivao.
No Brasil h 225 distribuidoras de combustveis com AEA, envolvendo 291 bases de

armazenagem e distribuio, com capacidade instalada total (gasolinas, lcoois, diesel e
biodiesel) de aproximadamente 3,5 bilhes de litros, conforme demonstrado na figura
11, onde se destaca o estado de So Paulo, que detm 25,5 % da tancagem brasileira de
combustveis (ANP, nov/2008).
881,1
297,0
274,9
225,7 232,7 225,7
170,0
136,1122,5 149,4
117,9
82,7 90,8
53,9 66,1
38,4 45,3 51,2 50,7 49,6
14,2 7,6 16,2 10,0 21,0 26,5
3,6
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Fonte: elaborao prpria a partir de dados da ANP)

Figura 11: Capacidade nacional de armazenagem de combustveis por UF (total:
3.460,6 m)
A distribuidora deve adquirir e retirar diesel e biodiesel de produtores autorizados

(refinarias, centrais petroqumicas, produtores de biodiesel e importadores) pela ANP,
respeitada a regulamentao especfica. Para dar flexibilidade ao mercado, de modo a
prevenir eventual desabastecimento quando da ocorrncia de anormalidades na
movimentao de combustveis, possvel a venda entre distribuidoras, at o limite
74
mensal de 5% por produto (volumes superiores ao supracitado requerem autorizao
excepcional do rgo regulador).
Aps preparar a mistura diesel/biodiesel, a distribuidora comercializa este combustvel

com o segmento varejista autorizado pela ANP, composto pelo transportador-
revendedor-retalhista (TRR) e pela revenda varejista. Tambm permitida
distribuidora a venda direta a consumidor final que possua equipamento fixo (por
exemplo, grupo gerador de energia eltrica) ou que disponha de ponto de abastecimento
localizado em seu domiclio (tais como empresas de transporte de cargas e pessoas).
3.2.6. Transportador-revendedor-retalhista (TRR)

O exerccio da atividade de Transportador-revendedor-retalhista (TRR) regulamentado
pela Resoluo ANP n 8, de 06/03/2007, que estabelece os requisitos mnimos de
carter tcnico, jurdico, fiscal e de controle de qualidade dessa atividade. A
comercializao da mistura pelo TRR engloba a aquisio, o armazenamento, o
transporte e a revenda a retalho com entrega direta no domiclio do consumidor, bem
como o controle de qualidade e a assistncia tcnica. O TRR tambm pode
comercializar leo combustvel, querosene iluminante, lubrificantes e graxas, mas est
proibido de vender gasolinas, lcoois e demais combustveis.
Algumas barreiras regulatrias de entrada - qualificao jurdica, regularidade fiscal e

projeto das instalaes - so impostas ao empreendedor que pretende ingressar na
atividade retalhista, tais como capital social integralizado mnimo de R$400.000,00
(quatrocentos mil reais), inexistncia de dbitos fiscais, frota de pelo menos trs
caminhes-tanques com capacidade de transporte no inferior a 30 m e base de
armazenamento com capacidade mnima de 45 m.
A base de armazenamento do TRR, que pode ser prpria (terreno e instalaes) ou

arrendada (apenas o terreno), precisa de AC e AO outorgada pela ANP, similar s
distribuidoras, guardadas as devidas propores referentes diferena de porte entre
esses dois agentes (embora, em alguns casos, h TRR com tancagem superior a de
distribuidora de menor porte).
75
Aps atendidas as exigncias estabelecidas na Resoluo 8, o TRR recebe do rgo
regulador a autorizao para o exerccio da atividade, vlida em todo territrio nacional.
Quanto abertura de filiais para TRR, diferentemente das distribuidoras, sob a tica da
ANP no h a figura de filial administrativa para o segmento retalhista, apenas a
operacional, sendo obrigatria a tancagem mnima de 45 m, prpria ou arrendada, para
cada nova filial cadastrada na ANP. Outra diferena significativa entre TRR e
distribuidora a vedao de operao em condomnios e de contratos de cesso de
espao para o TRR.
O TRR somente pode adquirir a mistura diesel/biodiesel de distribuidora autorizada,

sendo vedada a compra direta de produtores ou de importadores. Quanto
comercializao, permitida a venda da mistura a retalho pelo TRR, com entrega em
ponto de abastecimento localizado no domiclio do consumidor. O TRR tambm pode
vender a mistura a retalho para abastecimento direto de mquinas e veculos de
consumidores que possuam restrio de locomoo, dificuldades operacionais ou que
estejam em locais de difcil deslocamento (por exemplo, retro-escavadeira em estrada
vicinal ou gerador em canteiro de obras), como tambm para abastecimento de
embarcaes martimas ou fluviais, observada a legislao de segurana e ambiental
aplicvel. terminantemente vedada a alienao, a permuta e a comercializao de
misturas entre TRR e destes com revendas varejistas.
No banco de dados da ANP (nov/2008) havia 477 TRR autorizados, como pode ser
observado na figura 12. Estados com atividade agrcola desenvolvida so grandes
consumidores de misturas B3, por essa razo concentram maior nmero de TRR.
Com o recadastramento imposto pela Resoluo 8, que introduziu barreiras mais rgidas
para a entrada de novos agentes no segmento de TRR, h a expectativa, por parte da
ANP, que o nmero de empresas autorizadas se situe entre 300 e 350.
76
94
76 74
47
42
30
21
14 16
13 11
8 6 6
3 1 1 1 3 1 2 2 3 2
AL AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RS SC SE SP TO

Figura 12: TRR por UF (total: 477)
3.2.7. Revenda varejista

O exerccio da atividade de revenda varejista de combustvel automotivo
regulamentado pela Portaria ANP n 116, de 05/07/2000. Revendas varejistas so postos
de abastecimento de combustveis (que tambm oferecem servios de troca de leos
lubrificantes, lavagem de veculos, lojas de convenincia, dentre outros, atividades estas
no regulamentadas pela ANP), predominantemente rodovirios ou urbanos. H
tambm postos martimos (estabelecimento localizado em terra firme, que atende ao
abastecimento de embarcaes martimas e fluviais) e flutuantes (balsa, sem propulso,
que opera em local fixo e determinado, voltado para o abastecimento de embarcaes
martimas e fluviais), localizados principalmente na regio norte do pas, onde o
deslocamento de pessoas e cargas ocorre pelo modo fluvial.
De acordo com dados da ANP (maio/2008), havia mais de 36 mil revendas varejistas
autorizadas a operar no Brasil, conforme demonstrado na figura 13.
77
8.464
4.171
2.739 2.928
1.959 2.133 2.004

1.320 1.252
1.098 990
619 806 786 611
421 462 582 600 541 415
121 316 238 304
97 94
PI
PB
PR
SE
AL
DF
RR
PE
ES
RO
AM
AC
RN
AP
CE
MT
RJ
MG
SC
SP
MS
RS
PA
BA
GO
MA
TO
Figura 13: Revendas varejistas autorizadas por unidade federada (total: 36.071)
A construo de revendas varejistas no depende de autorizao prvia da ANP, embora

deva seguir as normas e regulamentos da ABNT, prefeituras municipais, corpo de
bombeiros, rgos ambientais e do departamento de estradas de rodagem (no caso de
postos rodovirios).
A revenda varejista somente pode adquirir combustvel automotivo de distribuidora

autorizada pela ANP, tendo a obrigao de informar ao consumidor, de forma clara e
ostensiva, a origem do produto comercializado. A revenda varejista pode ser bandeirada
ou bandeira branca. A bandeirada aquela que exibe a marca comercial de distribuidora
fornecedora exclusiva de combustveis para a revenda. A bandeira branca, ao contrrio,
aquela que no exibe marca comercial de distribuidora, podendo adquirir combustveis
de quantas distribuidoras quiser. Por essa razo, deve a revenda bandeira branca
identificar, de forma destacada e de fcil visualizao, em cada bomba abastecedora, a
distribuidora fornecedora do respectivo combustvel.
A Portaria 116 veda distribuidora de combustveis o exerccio da atividade de revenda

varejista, a no ser quando se destinar ao treinamento de pessoal, com vistas melhoria
78
da qualidade do atendimento aos consumidores. Para esse fim, foi publicada a
Resoluo ANP n 4, de 08/02/2006, que criou a figura do posto revendedor escola.
O combustvel automotivo em revendas varejistas somente pode ser armazenado em

tanques subterrneos, exceto nos casos de postos flutuantes (nestes, o tanque a parte
inferior da prpria balsa) e postos martimos (cujos tanques podem ser de superfcie).
H trs diferenas fundamentais entre revenda varejista e TRR. A primeira refere-se aos
combustveis automotivos, podendo a revenda comercializar gasolina, lcool e misturas
diesel/biodiesel, enquanto o TRR se limita s misturas. A segunda, diz respeito forma
de comercializao da mistura. Enquanto o TRR entrega a mistura no domiclio do
consumidor, a revenda varejista s pode vender o combustvel dentro do posto,
diretamente para o veculo do consumidor por meio da bomba abastecedora. Por ltimo,
as revendas varejistas tm de informar a origem do combustvel ao consumidor. Para o
TRR, essa obrigao no se aplica.
3.2.8. Ponto de abastecimento

Consumidores finais - pessoas fsicas e jurdicas - podem armazenar e abastecer
combustveis em instalaes denominadas Ponto de Abastecimento - PA, desde que seja
para consumo prprio.
PA a instalao dotada de equipamentos e registrador de volume (tanques, bombas

medidoras e filtros), apropriados para suprimento de combustveis em equipamentos
mveis, veculos automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou locomotivas. Como
o PA armazena combustveis - dentre os quais est a mistura diesel/biodiesel -, cuja
guarda e manuseio esto associados potencial risco ambiental, de incndio e de
exploso, a ANP publicou a Resoluo n 12, em 21/03/2007, com o objetivo de
estabelecer critrios tcnicos para a operao (e desativao) desse tipo de instalao.
Instalaes de PA, areas ou subterrneas, cuja capacidade total de armazenamento seja

igual ou superior a 15 m, dependem de autorizao prvia de operao da ANP, obtida
mediante simples preenchimento eletrnico de ficha cadastral disponibilizada pela
agncia reguladora. Aps validao das informaes contidas nesta ficha, a autorizao
de operao emitida (tambm eletronicamente). Instalaes com capacidade inferior a
79
15 m ficam dispensadas dessa autorizao, mas esto sujeitas s demais disposies da
Resoluo 12.
Embora a ANP no exija projetos para construo ou ampliao de PA, o detentor das
instalaes deve atender s normas da ABNT, ao cdigo de postura municipal, s
exigncias do corpo de bombeiros e aos requisitos emanados pelo rgo ambiental
competente.
So abastecidos no PA, preponderantemente, os equipamentos e veculos que estejam

registrados em nome do detentor das instalaes. No entanto, equipamentos e veculos
locados ou arrendados ao detentor, bem como aqueles pertencentes aos prestadores de
servios contratados por ele, tambm tm direito de abastecer no PA.
Grupo fechado de pessoas fsicas ou jurdicas (cooperativa, consrcio ou condomnio,

exceo do edilcio) detentor de instalaes de PA, desde que no seja composto por
distribuidoras, TRR e revendas varejistas, tambm pode abastecer equipamentos mveis
e veculos que estejam registrados em nome das pessoas fsicas ou empresas que
compem o grupo.
Algumas vedaes so impostas ao PA. A primeira a comercializao, alienao,

emprstimo, permuta ou qualquer tipo de vantagem oferecida a terceiros pelo
combustvel armazenado na instalao (o produto deve ser destinado exclusivamente
para consumo prprio). A segunda a proibio de compartilhamento do PA por
diferentes detentores de instalaes (exceo para o compartilhamento entre pessoas
jurdicas de direito pblico). A ltima o impedimento de operao direta do PA por
agente econmico regulado pela ANP, exceto quando as instalaes estiverem
localizadas em seu estabelecimento, para abastecimento de frota prpria.
O detentor do PA tem muitas opes para a aquisio de combustveis. No caso de B3,

poder adquiri-lo de distribuidora ou de TRR. Para evitar que disputas freqentes entre
distribuidoras e TRR pelo abastecimento de consumidores detentores de PA causassem
distrbios competitivos no mercado de misturas de diesel/biodiesel, a ANP publicou a
Resoluo n 34, em 01/11/2007, estabelecendo regras para a comercializao nesse
segmento do abastecimento nacional de combustveis.
80
A referida resoluo define grande consumidor como a pessoa fsica ou jurdica que
possua PA com instalaes areas ou enterradas com capacidade total de armazenagem
da mistura igual ou superior a 15 m3 (quinze metros cbicos). Essa tancagem se
transformou no divisor de mercado de consumidores entre distribuidora e TRR.
Pelo regulamento da ANP, a distribuidora somente poder comercializar B3 com

detentor de PA classificado como grande consumidor, enquanto o TRR poder vender o
B3 para qualquer empresa cadastrada ou no como PA, independente da tancagem. Em
termos prticas, estabeleceu-se reserva de mercado para o TRR, que para consumidores
de menor porte concorre apenas com outros transportadores retalhistas. J a
distribuidora, alm de no poder vender ao pequeno consumidor, est sujeita
concorrncia do TRR nos grandes consumidores.
Dados da ANP registram o cadastramento acumulado (nov/2008) de 2.828 agentes

detentores de PA, englobando 5.768 instalaes de armazenagem.
A compreenso da forma legal de atuao dos agentes econmicos que integram o

abastecimento nacional de biocombustveis do produtor de biodiesel ao consumidor
detentor de PA -, pr-requisito para a propositura de polticas regulatrias que
busquem a proteo do bem-estar do consumidor de misturas diesel/biodiesel.
3.3. Proteo dos consumidores no sistema de abastecimento nacional
A Lei do Petrleo estabelece como atribuio da agncia reguladora proteger os

interesses dos consumidores quanto qualidade dos combustveis comercializados no
sistema de abastecimento nacional.
O mercado brasileiro de combustveis, principalmente aps a flexibilizao exagerada

imposta pelo DNC sobre os regulamentos rgidos do CNP (ambos os rgos extintos,
sucedidos pela ANP), trouxe tona a fora do fornecedor perante o consumidor, que
pode ser induzido ao erro e abastecer seu veculo com combustveis que apresentem
vcios de qualidade.
81
Para apoiar a agncia reguladora na atribuio de proteger o interesse dos consumidores
quanto qualidade dos produtos, foi criado o Programa nacional de monitoramento de
qualidade de combustveis - PMQC, que permitiu ao rgo acompanhar a qualidade dos
combustveis comercializados no territrio nacional.
A atribuio legal da agncia complementada pelas atividades fiscalizatrias do

abastecimento nacional de biocombustveis (e combustveis), com amparo legal dado
pela Lei n 9.847, de 26/10/1999, conhecida como Lei da Fiscalizao, que estabelece
sanes administrativas para os agentes econmicos que armazenam ou comercializam
combustveis fora das especificaes fixadas pelo rgo regulador.
3.3.1. Vcios de qualidade

Ribeiro (2006) destaca que o controle da qualidade do biodiesel precisa ser aprimorado
para atender as especificaes da agncia reguladora, no apenas devido ao incipiente
processo produtivo, como tambm pela diversidade de matrias-primas disponveis no
Brasil para a fabricao de steres (dezenas de oleagionosas, gordura animal e resduos
oleosos).
A proteo dos consumidores quanto garantia de qualidade de produtos pode ser

realizada por meio da auto-regulao do setor privado e/ou por intermdio da
interveno estatal, amparada por normas imperativas de controle das relaes entre
consumidores e fornecedores. Estas normas podem ser especficas (para cada atividade
econmica) ou gerais. No Brasil, foi adotado o modelo de normas gerais, com a
instituio, em 11/09/90, da Lei n 8.078, que promulgou o Cdigo Brasileiro de Defesa
do Consumidor (CDC).
Consumidor definido pelo CDC como toda pessoa fsica ou jurdica que adquire
produtos ou utiliza servios como destinatrio final. So consumidores de misturas
diesel/biodiesel os proprietrios de veculos que abastecem nas revendas varejistas
(postos), as empresas de transportes de cargas e pessoas que possuem pontos de
abastecimento em seus estabelecimentos (garagens), indstrias que utilizam o
combustvel como insumo ou fonte energtica, cooperativas e rgos pblicos.
82
Fornecedor, tambm de acordo com o Cdigo, toda pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, nacional ou estrangeira, que desenvolve atividades de produo, distribuio
e comercializao de bens e mercadorias, bem como prestao de servios. No mercado
de misturas diesel/biodiesel, so fornecedores as refinarias, importadores, produtores de
biodiesel, distribuidoras, TRR e revendas varejistas.
O art. 39 do CDC veda ao fornecedor de produtos a adoo de prticas de mercado tidas

como abusivas. Benjamin (CDC, 2008) define abusivo como a srie de comportamentos
que exploram a boa-f do consumidor e de sua situao de inferioridade econmica ou
tcnica perante o fornecedor, defendendo que tais prticas sejam consideradas ilcitas
por si prprias. Prtica abusiva das mais graves colocar no mercado de consumo
produto com as especificaes em desacordo com as normas expedidas pelos rgos
federais (CDC, art. 39). Essa prtica, no mercado de combustveis, considerada crime.
A Portaria ANP n 116 foi o primeiro passo para a proteo do consumidor contras
essas distores. Por este instrumento normativo, a revenda varejista somente poder
adquirir combustveis de distribuidora autorizada pela agncia reguladora (art. 8).
Logo, no h a possibilidade legal de o consumidor adquirir a mistura diesel/biodiesel
de revenda varejista ou distribuidora que no sejam agentes autorizados.
O art. 11 da Portaria 116 trata da identificao da origem do combustvel e obriga o

revendedor varejista a informar ao consumidor, de forma clara e ostensiva, a
procedncia do produto comercializado na bomba abastecedora. O art. 11 vai ao
encontro dos preceitos do CDC na proteo da parte mais fraca nas relaes de
consumo, tutelando o consumidor perante o fornecedor de combustveis automotivos. A
identificao da origem do combustvel estabelecida pelo art. 11 o pr-requisito bsico
de proteo ao consumidor de misturas para o rastreamento e formao de provas no
caso de comercializao de produtos no-conformes, que podem acarretar prejuzos ao
consumidor, impactos negativos ao meio ambiente ou fomentar a concorrncia desleal
(que, em mdio prazo, tambm pode prejudicar o consumidor).
O rastreamento da qualidade da mistura, do produtor ao ponto de abastecimento, pode

ser mapeado pela ANP sem muitas dificuldades. Refinarias, produtores de biodiesel e
importadores de combustveis emitem, junto com a nota fiscal de entrega do
83
combustvel para a distribuidora, o Certificado de Qualidade do produto. A
distribuidora, da mesma forma, emite o Boletim de Conformidade do combustvel que
acompanha a nota fiscal de venda at a revenda varejista, TRR ou consumidor com PA.
O consumidor varejista no recebe certificao de qualidade do combustvel que
abastece seu veculo, apenas a nota fiscal, mas acredita estar adquirindo produtos dentro
das especificaes tcnicas estabelecidas pelas diversas portarias e resolues da ANP.
Os vcios de qualidade so no-conformidades em relao s especificaes da ANP.

Podem ser resultados de erros no processo de produo/refino, de deficincias no
armazenamento/transporte ou de adulterao criminosa. No mercado de combustveis,
ao contrrio de outros, o fornecedor de diesel e misturas - revenda varejista, TRR,
distribuidora, importador e produtor - no pode ofertar e comercializar produtos
levemente viciados, mesmo com abatimento de preos.
O revendedor varejista obriga-se a garantir a qualidade da mistura diesel/biodiesel,

conforme especificaes da ANP. O combustvel comercializado deve ser identificado
em cada bomba abastecedora, de forma destacada, visvel e de fcil identificao para o
consumidor. O revendedor tambm tem a obrigao de prestar informaes solicitadas
pelos consumidores sobre o combustvel comercializado (Portaria ANP n 116, art. 10).
vedado ao revendedor varejista acrescentar qualquer produto ao combustvel (Portaria

ANP n 116, art. 9). Como o consumidor da mistura diesel/biodiesel no consegue
verificar, por meio de simples testes na pista de abastecimento da prpria revenda
varejista, se h presena de produtos estranhos na mistura (atualmente, tal teste s
possvel em laboratrios especializados), fica mais complexa a coleta de provas contra o
revendedor que comercializa a mistura com vcios de qualidade.
O TRR, por sua vez, tambm deve assegurar a qualidade da mistura e fornecer
assistncia tcnica a seus consumidores. O art. 19, da Resoluo ANP n 8, estabelece
que o TRR obrigado a efetuar em sua instalao de armazenamento, quando solicitado
pelo consumidor, as anlises de densidade relativa e aspecto visual da mistura,
independentemente da entrega de cpia do Boletim de Conformidade, mantendo, para
tanto, devidamente aferidos e em perfeito estado de funcionamento, os equipamentos
necessrios para as verificaes de qualidade (proveta, densmetro de vidro e
84
termmetro de imerso). Ocorrendo a necessidade de realizao de anlises fsico-
qumicas mais complexas da mistura, o TRR dever efetu-la em laboratrio, prprio ou
contratado, que disponha dos equipamentos necessrios para atender aos mtodos de
ensaio constantes das especificaes da ANP.
Na busca da garantia de qualidade da mistura, o TRR deve solicitar o Certificado de

Qualidade do produto no ato de recebimento da distribuidora e assegurar as
especificaes do combustvel, quando transportado, armazenado ou comercializado sob
sua responsabilidade (Resoluo ANP n 8, art. 21).
Condio indispensvel para a comercializao da mistura pela distribuidora a

manuteno das especificaes vigentes nos regulamentos do rgo regulador. A
distribuidora obriga-se a solicitar do produtor autorizado, no ato da aquisio, o
Certificado de Qualidade do diesel e do biodiesel, assumindo a responsabilidade sobre
os combustveis transportados sob sua ordem ou armazenados em suas bases (Portaria
ANP n 29, art. 20).
O importador fica sujeito ao controle de qualidade para internao de combustveis no

Pas. Ao importar biodiesel ou misturas diesel/biodiesel, dever se responsabilizar pelo
controle da qualidade do combustvel, comprovado por meio de empresas inspetoras
independentes credenciadas pela ANP, quando o combustvel ainda estiver no terminal
de carregamento localizado no pas de origem da importao. Aps a internao, os
combustveis obrigatoriamente devero atender s especificaes da ANP, com garantia
de qualidade sob responsabilidade exclusiva do importador (Portarias ANP n 311/2001
e n 313/2001).
O produtor de biodiesel tambm obrigado a atender os requisitos de qualidade do

combustvel especificado pela ANP, devendo emitir o Certificado de Qualidade do
produto em laboratrio prprio ou terceirizado (Resoluo ANP n 41, art. 8).
A responsabilidade pelos vcios de qualidade tratada no CDC pelos arts. 18 a 24.

Transpondo as normas do CDC para o mercado de combustveis, compreende-se que os
fornecedores respondem solidariamente pelos vcios de qualidade. Assim, cabe ao
consumidor escolher quem ir acionar para pedir ressarcimento de danos causados pelos
85
vcios, podendo direcionar seu pleito ao revendedor (o mais comum, por ser o mais
prximo) ou aos demais fornecedores da cadeia - distribuidoras e produtores, de acordo
com seu critrio de comodidade e convenincia. O revendedor, por sua vez, poder
exercer ao regressiva (direito de cobrar a indenizao paga ao consumidor dos demais
co-responsveis na causao do evento danoso) contra a distribuidora, e esta ltima
contra o produtor.
3.3.2. Programa nacional de monitoramento de qualidade de combustveis - PMQC

Apesar de existir desde o ano de 1998, o Programa nacional de monitoramento de
qualidade de combustveis - PMQC somente foi regulamentado em 26/10/2006, por
meio da Resoluo ANP n 29. Os procedimentos normatizados para o PMQC balizam
o trabalho da agncia reguladora no acompanhamento da conformidade das
especificaes dos combustveis armazenados e comercializados no Brasil.
O PMQC tem como objetivos o levantamento dos indicadores gerais da qualidade dos
combustveis e a identificao de focos de no-conformidades nas revendas varejistas,
servindo como instrumento de apoio e prova no apenas para as atividades de
fiscalizao da agncia reguladora, como tambm para outros rgos, como Ministrio
Pblico, Procon e Secretarias de Fazenda.
Instituies contratadas pela ANP realizam o servio de coleta das amostras de

combustveis nas revendas varejistas. A agncia reguladora escolhe as revendas
varejistas onde sero colhidas as amostras com base em sorteios aleatrios realizados
pelas instituies contratadas. Quando a amostra atende a todas as caractersticas
definidas nas especificaes da ANP, considerada "conforme". Caso contrrio, a
instituio classifica a amostra como no-conforme e discrimina o tipo da no-
conformidade.
A ANP poder submeter as instituies contratadas auditoria de qualidade, a ser

executada por entidades credenciadas, sobre os procedimentos e equipamentos de
medio que tenham impacto sobre a qualidade e a confiabilidade dos servios de
coleta. O PMQC contava, em novembro de 2008, com rede de 23 instituies -
universidades e centros de pesquisas -, com capacidade de coleta anual de
aproximadamente 200,0 mil amostras de combustveis em revendas varejistas, as quais
86
se obrigam a permitir a coleta de um litro de amostra de cada combustvel automotivo
pela instituio contratada, havendo tambm a obrigatoriedade de apresentao de notas
fiscais de aquisio dos produtos.
A ANP divulga mensalmente, em boletim prprio (disponvel em www.anp.gov.br), os

resultados do PMQC. A tabela 6, extrada do Boletim Mensal PMQC de
novembro/2008, apresenta os ndices de no-conformidades para os combustveis
automotivos no perodo 2003-2008. Em relao s misturas B2 e B3, foram coletadas
quase 55,0 mil amostras em 2008. As no-conformidades do diesel e misturas tm
diminudo sistematicamente ao longo dos anos, com mudana de tendncia em 2008,
que serve de sinal para a agncia reguladora concentrar esforos no controle da
qualidade das misturas.
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (acum. Nov.)

Combustvel % % % % % %
Gasolina 6,8 4,9 3,6 3,9 2,8 1,9
AEHC 9,6 7,4 6,5 3,8 3,1 2,3
Diesel e misturas 4,9 3,8 3,4 2,6 1,9 2,2
Fonte: Boletim PMQC (nov/2008)
Tabela 6: ndices de no-conformidades de combustveis automotivos
Os principais tipos de no-conformidades do diesel e misturas, no perodo 2006-2008,

esto discriminados na tabela 7. Dentre as no-conformidades, aspecto a mais
representativa, seguida por ponto de fulgor e corante. Contudo, outras no-
conformidades menos freqentes tambm ocorrem, tais como aquelas relacionadas
massa especfica, teor de enxofre e curva de destilao.
Caractersticas
Ano Aspecto (%) Ponto de Fulgor (%) Corante (%) Outros (%) *
2006 53,3 22,7 15,6 8,4
2007 40,9 20,8 16,0 22,3
2008 (acum. Nov) 51,5 25,6 10,4 12,6
* massa especfica, enxofre e destilao
Fonte: Boletim PMQC (nov/2008)
Tabela 7: ndices de no-conformidades do diesel e misturas
87
A caracterstica de aspecto da mistura - deve ser lmpida e isenta de impurezas -, que
representa aproximadamente metade das no-conformidades, est associada
contaminao por substncias estranhas (gua, lubrificantes usados, resduos de outros
leos etc). Essa contaminao pode ocorrer dentro da prpria revenda ou durante o
transporte entre distribuidora/revenda.
A presena de gua pode mudar a aparncia da mistura, tornando-a turva (aspecto de

turbidez). Essa no-conformidade est relacionada s condies fsicas de transporte ou
de armazenagem na distribuio e na revenda varejista. No h estudos comprobatrios
sobre a origem dessa gua. Pode ser proveniente de armazenagem imprpria, que
permite que a chuva penetre pelo bocal de enchimento do tanque subterrneo, como
pela condensao de umidade do solo. A gua tambm pode contaminar a mistura
durante o transporte no caminho-tanque entre a distribuidora e a revenda, seja de forma
acidental ou fruto de ao criminosa do proprietrio ou de funcionrios (frentistas) da
revenda varejista.
A adio de leos miscveis mais pesados que a mistura diesel/biodiesel (lubrificantes

usados, leo combustvel e resduos de combustvel martimo) outra causa provvel
para a alterao da aparncia do produto. Estas substncias s podem ser detectadas em
exames laboratoriais, por meio da anlise da curva de destilao do combustvel. Vale
ressaltar que essa contaminao afeta diretamente a qualidade da combusto, podendo
danificar o motor do veculo e gerar emisses nocivas sade humana.
A no-conformidade envolvendo ponto de fulgor no traz prejuzos ao consumidor, mas

crtica quando se considera os requisitos de segurana para armazenagem do produto
nas instalaes da distribuidora, TRR ou revenda varejista, pois o diesel (lquido classe
II ABNT e ponto de fulgor de 38,0 C) pode gerar gases combustveis em regies muito
quentes, propiciando riscos de incndio.
A comercializao ou armazenagem indevida de mistura com o diesel interior (recebe o

corante vermelho para diferenci-lo do metropolitano, que possui menor teor de
enxofre) nos grandes centros urbanos provavelmente est associada a falhas logsticas.
Como no h diferena significativa nos preos dos dois tipos de leo diesel, no h
incentivo prtica de comercializar a mistura interior no lugar da metropolitana.
88
Registros de no-conformidades, nestes casos, no se relacionam a adulterao da
mistura diesel/biodiesel, mas sim a problemas de produo, transporte e armazenagem
do diesel metropolitano, ocasionando descontrole no estoque do produto que abastece as
regies legalmente determinadas pela ANP. Para no desabastecer determinada regio
ou clientes, as distribuidoras recorrem ao estoque existente do diesel interior. Essa no-
conformidade tem reflexos diretos na qualidade do ar, haja vista a significativa
diferena nos teores de enxofre entre estes dois tipos de diesel, embora no acarrete
danos ao motor dos veculos dos consumidores.
Caractersticas de volatilidade, como massa especfica e curva de destilao, agrupadas

nos ndices de no-conformidades outros, so indicativas da presena de fraes de
hidrocarbonetos (ou outros resduos/leos) distintos daqueles especificados para a
mistura. De forma semelhante ao teor de enxofre, estas no-conformidades podem estar
vinculadas ao processo de refino e/ou origem do leo cru. Em outras palavras, a mistura
pode estar no-conforme sem ter sido adulterada.
A tabela 8 resume as principais ocorrncias envolvendo o ato de produzir, armazenar,

transportar e comercializar a mistura em funo das variveis conformidade e
adulterao, embora outras situaes possam surgir em funo de condies especficas
de mercado.
Combustvel No adulterado Adulterado

Conforme Atende regulamentao da ANP -
Erro de processamento no
produtor (ex.: teor de enxofre)
Estoques insuficientes de diesel Adio de substncias estranhas mistura
No-conforme metropolitano diesel/biodiesel (lubrificantes usados, resduos
de outros leos etc)
Falhas acidentais na armazenagem
ou transporte

Tabela 8: Mistura diesel/biodiesel: no-conformidades
89
3.3.3. Lei da fiscalizao do abastecimento nacional
A Lei 9.847 (Lei da Fiscalizao) nomeia a ANP como a responsvel pela fiscalizao
das atividades relativas indstria do petrleo e ao abastecimento nacional de
combustveis. A agncia pode delegar essa tarefa, mediante convnios celebrados com
rgos da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios (ex.: Secretarias Estaduais de Fazenda, Procons, rgos de
Meio Ambiente, Prefeituras etc).
As sanes administrativas (sem prejuzo daquelas de natureza civil e penal cabveis)

firmadas pela Lei da Fiscalizao envolvem multa, apreenso de bens e produtos,
perdimento de produtos apreendidos, cancelamento do registro do produto junto ANP,
suspenso de fornecimento de produtos, suspenso temporria (total ou parcial) de
funcionamento de estabelecimento ou instalao, cancelamento de registro de
estabelecimento ou instalao e, por ltimo, revogao de autorizao para o exerccio
de atividade. Essa graduao de sanes segue o critrio de gravidade crescente de
infrao, sendo a multa a sano mais branda e a revogao de autorizao para o
exerccio de atividade a mais rgida, lembrando que todas podem ser aplicadas
cumulativamente.
A Lei de Fiscalizao determina que os funcionrios da ANP ou de rgos conveniados,

designados para as atividades de fiscalizao, so autoridades competentes para lavrar
autos de infrao e instaurar processos administrativos contra os agentes infratores (as
infraes sero apuradas em processo administrativo, que dever conter os elementos
suficientes para determinar a natureza da infrao, a individualizao e a gradao da
penalidade, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditrio para o agente
econmico). A pena de multa deve ser graduada de acordo com a gravidade da infrao,
a vantagem auferida, a condio econmica do infrator e os seus antecedentes.
Os autos de infrao lavrados pela ANP contra as revendas varejistas em 2008 (at
novembro), cuja motivao foi a armazenagem e comercializao de combustveis
automotivos fora de especificao, esto consolidados na tabela 9.
90
Autos de infrao
Combustvel Quantidade %
Otto (gasolina e lcool) 794 79,2
Diesel (B 100 e misturas) 208 20,8
Total 1.002 100,0
Fonte: ANP/SFI (nov/2008)
Tabela 9: Autos de infrao por armazenar/comercializar combustveis fora de
especificao
Quanto ao nmero muito maior de autuaes no ciclo otto em relao ao diesel, apenas
pode-se concluir que o esforo fiscalizatrio, fruto de planejamento prvio do rgo
regulador, concentrou-se mais sobre as revendas urbanas, onde predomina a venda de
gasolina e lcool.
A ANP tem a prerrogativa de apreender combustveis quando forem constatados vcios

de qualidade ou no puder ser comprovada sua origem, bem como na situao em que
os produtos estiverem sendo utilizados com destinao diversa da autorizada.
A penalidade mais rgida imposta pela Lei da Fiscalizao a revogao de autorizao

para o exerccio de atividade, cuja tipificao exaustiva pela anlise do art. 10 da lei.
Para efeito deste estudo, a tipificao mais relevante para a revogao a reincidncia
de infraes relacionadas a vcios de qualidade. Outra possibilidade de revogao de
autorizao, embora sem qualquer caso concreto efetivado desde a promulgao da lei,
decorrente da prtica, no exerccio de atividade relacionada ao abastecimento nacional
de combustveis, de infrao da ordem econmica, reconhecida pelo CADE ou por
deciso judicial. Alm da pena de revogao, os responsveis pela empresa ficaro
impedidos, por cinco anos, de exercer atividade regulada pela ANP.
A Lei de Fiscalizao tambm trata da figura jurdica da responsabilidade. Assim,

fornecedores e transportadores de diesel e biodiesel respondem solidariamente pelos
vcios de qualidade do produto.
A prtica de infraes relacionadas a vcios de qualidade, aps exaurida a defesa

administrativa da empresa infratora, obriga a autoridade competente da ANP, sob pena
91
de responsabilidade, a encaminhar ao Ministrio Pblico cpia integral dos autos, para
se investigar a existncia de crimes (infrao penal).
Constitui crime contra a ordem econmica adquirir, distribuir e revender combustveis

em desacordo com as normas estabelecidas na legislao especfica, conforme
estabelece a Lei n 8.176, de 8/2/1991. Esse crime, cuja pena de 1 a 5 anos de priso,
depende da violao de outras normas estabelecidas em lei, como, por exemplo, as
resolues e portarias da ANP (especificao de combustveis).
A conduta tpica do crime no a adulterao em si dos combustveis, mas

exclusivamente os atos de adquirir, distribuir e revender combustveis adulterados.
Apenas adulterar o combustvel no crime na tica da Lei 8.176, pois preciso provar
a autoria e materialidade das condutas de adquiri-lo para distribu-lo ou revend-lo.
Consuma-se o crime no momento da aquisio e/ou distribuio e/ou revenda de
combustveis em desacordo com as normas estabelecidas na forma da legislao.
O crime deve ser constatado por laudo pericial confirmando que o combustvel
adquirido, distribudo ou revendido foi adulterado. Na prtica, a produo de provas da
adulterao se faz sobre a amostra do combustvel, cujos procedimentos de coleta,
acondicionamento, identificao e armazenamento esto estabelecidos no Regulamento
Tcnico ANP n 1 (integra a Resoluo ANP n 9, de 7/3/2007), que trata do controle da
qualidade do combustvel automotivo lquido comercializado pela revenda varejista.
O sujeito ativo do crime em anlise qualquer pessoa que pratique uma das trs
condutas tipificadas. O sujeito passivo direto deste crime o Estado, titular jurdico do
bem tutelado (a ordem econmica associada s fontes energticas).
Os sujeitos passivos indiretos so vrios. Primeiro temos Unio, Unidades Federadas e

Municpios, prejudicados pelo crime por deixarem de recolher aos cofres pblicos os
tributos sonegados com adulterao do combustvel. Depois, h as empresas idneas,
cumpridoras da legislao, afetadas pela concorrncia desleal advinda da adulterao,
que diminui artificialmente preos de venda e reduzem ou extinguem suas margens de
lucro. Os consumidores tambm so lesados, haja vista a adulterao onerar os custos
relacionados com manuteno de veculos. Por ltimo, a adulterao de combustveis
92
prejudica a qualidade da combusto nos motores diesel, causadora de externalidades
negativas no setor de transportes, cujas emisses veiculares contaminam o ar
(principalmente em grandes centros urbanos) e afetam negativamente a sade das
pessoas.
3.4. Tributao e preo da mistura B3
A Lei do Petrleo estabelece que as polticas nacionais para o aproveitamento racional

das fontes de energia tm como um de seus objetivos a proteo do interesse do
consumidor quanto ao preo dos produtos derivados de petrleo (Lei n 9.478/97,
captulo 1, art. 1, inciso III).
Neste nicio do programa brasileiro de biodiesel, uma das questes cruciais levantadas
por distribuidoras, revendedores e consumidores de combustveis o diferencial de
preos entre o diesel e o biodiesel, que pode onerar a mistura, mesmo para os baixos
percentuais atuais do B3, e atrair sonegadores e adulteradores em busca do lucro fcil.
O extinto Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes - IUCL, tributo federal

criado em 1940 e extinto pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), tornava a
tributao mais simples e robusta, com maior certeza de arrecadao e menor custo de
recolhimento (nas unidades federadas e nos municpios o controle tributrio tendia a ser
menos eficaz, gerando maiores perdas na arrecadao em comparao esfera federal).
A competncia privativa da Unio para tributar combustveis, alijando unidades

federadas e municpios desta competncia, alm de melhorar a eficincia arrecadatria
deste imposto, servia como ferramenta de interveno para o Governo Federal buscar
seu objetivo de maior uniformizao de preos em nvel nacional, uma vez que unidades
federadas e municpios no mais podiam tributar combustveis e lubrificantes.
Foi dado ao IUCL dois papis, um de arrecadador e outro de regulador de atividade

econmica. Hoje, mais clara a importncia do IUCL durante as quase cinco dcadas
em que vigorou. Sua extino, sem slido suporte infralegal, levou o mercado de
combustveis desordem e ao desequilbrio competitivo, pois fomentou a indstria de
liminares, aumentou a sonegao de tributos e trouxe a adulterao de combustveis
para nveis alarmantes.
93
Leite (2007) observa que o sistema nacional de abastecimento de combustveis, mesmo
sem se enquadrar na definio de monoplio natural, desde o incio da dcada de 50
teve a presena de nico agente monopolista nas atividades de refino, importao e
exportao de combustveis (Petrobras), o que viabilizou as polticas do Governo
Federal de subsdios cruzados de produtos e ressarcimento de despesas logsticas, base
para a uniformizao de preos em todo o territrio nacional e de levantamentos de
fundos financeiros para desenvolver a infra-estrutura do setor transportes e a indstria
energtica no Brasil.
Com a promulgao da Constituio Federal em 1988, ressalta a autor, o Estado

controlador foi substitudo pelo regulador, via a desregulamentao das atividades da
indstria do petrleo e do sistema nacional de abastecimento de combustveis, de acordo
com os ditames da Lei do Petrleo. Iniciou-se a liberao gradativa dos preos dos
derivados, que foi concluda em 2001.
A CF/88 determinou, em substituio ao IUCL, a incidncia de quatro novos tributos

sobre os combustveis: Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e
sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao (ICMS); Programa de integrao social (PIS); Contribuio para
financiamento da seguridade social (COFINS); Contribuio de interveno no domnio
econmico (CIDE).
As mudanas tributrias mal planejadas pela CF/88 resultaram em quadro fiscal-

tributrio atribulado, com a prtica de sonegao generalizada por muitos agentes do
mercado. A indstria de liminares contra a substituio tributria do ICMS, PIS e
COFINS permitiu que vrias distribuidoras comprassem gasolina e diesel da refinaria
sem a incidncia destes tributos, no recolhendo posteriormente na operao de venda.
No perodo de 1998 a 2002, o uso indevido dessas decises judiciais causou prejuzo de
mais de dez bilhes de reais aos cofres pblicos e desequilbrios concorrenciais que
levaram muitas empresas insolvncia ou para a criminalidade, pelo tortuoso caminho
da sonegao ou adulterao de combustveis (SINDICOM/2008).
94
Conhecer a estrutura balizadora da formao de preos dos combustveis no Brasil
pr-requisito para se compreender como a onerosa carga tributria que sempre incidiu
sobre os combustveis pode influenciar o bem-estar do consumidor e ser fator crtico de
sucesso para a viabilidade econmica do biodiesel na matriz energtica brasileira.
3.4.1. Contribuio de interveno no domnio econmico - CIDE

A Constituio Federal de 1988 (CF/88), art. 149, estabelece que compete
exclusivamente Unio instituir determinadas contribuies, dentre elas a de
interveno no domnio econmico, como instrumento de atuao do governo federal na
rea econmica. O art. 177, 4, especifica que, em se tratando de contribuio de
interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao ou
comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e lcool etlico combustvel, a
lei que a instituir dever atender a alguns requisitos, tais como alquotas diferenciadas
por produto ou uso, permisso ao Poder Executivo de reduzir ou restabelecer essas
alquotas (sem a obrigatoriedade constitucional do princpio tributrio da anterioridade,
conforme adiante explicado) e vinculao da arrecadao para determinados fins
especficos.
Essa lei, prevista na CF/88, foi decretada e sancionada em 19 de dezembro de 2.001,

sob o n 10.336, e instituiu a Contribuio de interveno no domnio econmico
incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs
natural e lcool etlico combustvel, conhecida como CIDE.
Os fatos geradores da CIDE so as operaes de importao e de comercializao de

gasolinas, diesel, querosenes, leos combustveis, GLP e lcool etlico combustvel no
mercado interno, realizadas por produtores e importadores autorizados pela ANP. No
h incidncia de CIDE sobre o biodiesel.
O legislador constituinte permitiu que as alquotas das contribuies de interveno no

domnio econmico pudessem ser tanto ad valorem (percentual aplicado sobre a receita
bruta), quanto ad rem (especfica em relao unidade de medida). O legislador
infralegal optou pela alquota especfica, de acordo com a determinao conferida pelo
art. 5 da Lei 10.336 (com nova redao dada pela Lei n 10.636, de 30/12/2002),
95
permitindo ao contribuinte, ainda, deduzir o valor da CIDE dos valores da contribuio
PIS e COFINS (tratadas no prximo tpico), como pode ser observado na tabela 10.
Alquota Deduo (R$/m)

Produto
(R$/m) PIS COFINS
Gasolinas 860,00 49,90 230,10
Diesel 390,00 30,30 139,70
Querosene de aviao 92,10 16,30 75,80
Outros querosenes 92,10 16,30 75,80
leos combustveis 40,90 14,50 26,40
GLP 250,00 44,40 205,60
lcool etlico combustvel 37,20 13,20 24,00
Fonte: Lei 10.636/2002
Tabela 10: Alquotas e dedues para a CIDE
Em relao ao diesel, h previso na lei para alquotas diferenciadas em funo do teor

de enxofre do produto, de acordo com especificao da ANP (na prtica, essa
diferenciao de alquotas no diesel ainda no foi implantada).
A lei tambm permitiu deduzir sobre o valor da CIDE valores j pagos desta
contribuio nos casos de produtos importados ou adquiridos de outro contribuinte,
quando destinados comercializao no mercado interno.
O princpio constitucional da anterioridade est previsto no art. 150, inciso III, alnea b
da CF/88, que veda a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que tenha
sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. No prprio texto constitucional h
excees a tal princpio, como o caso da CIDE, haja vista o art. 177 ( 4, inciso I,
alnea b), que estabelece a reduo e o restabelecimento, por simples ato emanado pelo
Poder Executivo, das alquotas especficas dessa contribuio. Assim, a Lei n 10.336,
art. 9, apenas copiou o texto constitucional, estendendo-o tambm para a reduo e
restabelecimento dos limites de deduo.
Esse ato do Poder Executivo se materializou no Decreto n 5.060, de 30/12/2004. Como

pode ser observado na tabela 11, o Decreto n 5.060 (com nova redao dada pelo
Decreto n 6.446, de 02/05/2008) limitou a CIDE apenas s gasolinas e diesel e,
concomitantemente, reduziu para zero todas as dedues da PIS e COFINS. Produtores
96
(refinarias) e importadores receberam a responsabilidade pelo recolhimento da CIDE
(procedimento conhecido como substituio tributria).
Alquota Deduo (R$/m)

Produto
(R$/m)
PIS COFINS
Gasolinas 180,00 - -
Diesel 30,00 - -
Querosene de aviao - - -
Outros querosenes - - -
leos combustveis - - -
GLP - - -
lcool etlico combustvel - - -
Fonte: Decretos n 5.060/2004 e n 6.446/2008
Tabela 11: Alquotas e dedues para a CIDE
A arrecadao da CIDE destinada, na forma de lei oramentria, a trs aplicaes

distintas. A primeira, para o pagamento de subsdios a preos ou transportes de lcool
combustvel, gs natural e combustveis derivados de petrleo. A segunda, para o
financiamento de projetos ambientais relacionados indstria de petrleo e gs. A
ltima, para o financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.
A destinao de parte da CIDE para a rea de transportes repete o IUCL, que tambm
direcionava parcela do nus tributrio sobre os combustveis para o desenvolvimento da
infra-estrutura deste setor. Assim, a CIDE ajuda a reduzir as externalidades negativas
oriundas do setor de transportes ao melhorar, por exemplo, as condies fsicas da
malha rodoviria, com reflexos provveis na diminuio do nmero de acidentes nas
vias e do consumo de combustvel por quilmetro rodado (menos emisses veiculares).
A Constituio Federal, art. 159, inciso III, obriga a Unio a entregar 29% do produto
da arrecadao da CIDE para Estados e Distrito Federal, distribudos na forma da lei e
destinados ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Os Estados,
por sua vez, tambm por mandamento constitucional, devem repassar 25% do montante
dos recursos da CIDE que recebem da Unio para seus municpios, da mesma forma
canalizados para os programas de infra-estrutura de transportes.
97
Valois (2002) atribui CIDE papel de amortecedor de preos dos combustveis no
mercado consumidor interno, face oscilao dos preos no mercado internacional de
petrleo. A CIDE adota alquotas especficas, por meio das quais absorve as flutuaes
dos preos internacionais, atenuando essas variaes. Assim, a CIDE, alm de
arrecadar, tem tambm papel de tributo regulatrio da atividade econmica, tornando
neutra a influncia da carga tributria sobre a origem dos combustveis (produo
nacional ou importada). Esta ltima atribuio foi fundamental para a abertura das
importaes de diesel e biodiesel, a partir de 28/12/2001, por meio da Portaria ANP n
313.
O autor tambm enfatiza que a alquota especfica, alm de atuar como amortecedora de
preos no mercado interno, tambm atenua os efeitos de possveis infraes ordem
econmica, j que subfaturamentos de combustveis importados no interfeririam na
carga tributria oriunda da CIDE.
3.4.2. Programa de integrao social (PIS) e Contribuio para financiamento da

seguridade social (COFINS)
O art. 149 da CF/88 estabelece que compete exclusivamente Unio instituir
contribuies sociais como instrumento de sua atuao na rea social. O art. 239 reza
que a arrecadao decorrente das contribuies para o Programa de Integrao Social
(PIS) tem como objetivo financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-
desemprego. Complementando os mandamentos constitucionais neste tema, o art. 195,
que versa sobre as contribuies para o financiamento da seguridade social (entre as
quais est a COFINS), determina que a seguridade social seja financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e de um
grupo de contribuies sociais.
A Lei ordinria n 9.718, de 27/11/1998, alterou a legislao das contribuies PIS e

COFINS. Produtores e importadores de derivados de petrleo so os contribuintes
responsveis (substitutos tributrios) pelas contribuies das distribuidoras e revendas
varejistas na comercializao desses produtos, como o caso do diesel.
98
As alquotas especficas da PIS e COFINS para o diesel e biodiesel esto apresentadas
na tabela 12.
Alquotas (R$/m)
Combustvel
PIS COFINS
Diesel 82,20 379,30
Biodiesel 120,14 553,19
Fonte: Lei n 10.865/2004 e Lei n 11.116/2005
Tabela 12: Alquotas vigentes da PIS e COFINS para diesel e biodiesel
As Leis n 10.865 (30/04/2004) e n 11.116 (18/05/2005) tambm autorizaram o Poder

Executivo a fixar coeficientes para reduo das alquotas dos combustveis derivados de
petrleo (em funo de sua utilizao) e do biodiesel. Dessa forma, por meio dos
Decretos n 5.059, de 30/04/2004, e n 5.297, de 06/12/2004, foram autorizados os
coeficientes de reduo de 0,6793 (diesel) e de 0,6763 (biodiesel), para serem aplicados
sobre as alquotas vigentes da PIS e COFINS, como mostra a tabela 13.
Alquotas reajustadas
Coeficientes
Produtos (R$/m)
de reduo
PIS COFINS
Diesel 0,6793 26,36 121,64
Biodiesel 0,6763 38,89 179,07
Fonte: Decretos 5.059/2004 e 5.297/2004
Tabela 13: Coeficientes de reduo da PIS e COFINS para diesel e biodiesel
Em relao ao biodiesel, de acordo com a matria prima utilizada e com a regio de seu
cultivo, so aplicados coeficientes de reduo diferenciados sobre a PIS e COFINS (no
se aplicam s receitas decorrentes do biodiesel importado), conforme demonstrado na
tabela 14. O Decreto 5.297 incentivou a incluso social dos agricultores familiares
enquadrados no Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), reduzindo
progressivamente a carga tributria da PIS e COFINS, que pode ser nula se atendidos
determinados requisitos de cunho social.
99
Alquotas reajustadas
Regio de Coeficiente
Matria-prima (R$/m)
cultivo de reduo
PIS COFINS
Norte e
- Mamona ou fruto, caroo ou amndoa
nordeste e no 0,775 27,03 124,47
de palma
semi-rido
- Adquiridas de agricultor familiar
enquadrado no PRONAF (Programa
Nacional de Fortalecimento da - 0,896 12,49 57,53
Agricultura Familiar), detentor do selo
Combustvel Social
- Mamona ou fruto, caroo ou amndoa

Norte e
de palma, adquiridas de agricultor familiar
nordeste e no 1,000 - -
enquadrado no PRONAF, detentor do
semi-rido
selo Combustvel Social
Fonte: Decreto 5.297/2004

Tabela 14: Coeficientes de reduo diferenciados para o biodiesel
Valois (2005) explica que, de forma semelhante CIDE, a utilizao da alquota

especfica para a PIS e COFINS teve como objetivo impedir que a volatilidade dos
preos internacionais de combustveis no interferisse nos valores das contribuies,
nem permitisse especulaes sobre combustveis importados em detrimento daqueles
produzidos nacionalmente.
3.4.3. Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre

prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao -
ICMS
A CF/88 estabelece, no art. 155, que compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir
imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de
servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao - ICMS. Para os
fins propostos por essa dissertao, ser analisada apenas a parte do ICMS referente s
operaes com combustveis, incluindo tambm as importaes.
Algumas peculiaridades do ICMS tm forte influncia sobre o preo final dos

combustveis nas bombas. O imposto no-cumulativo, isto , compensa-se o que for
devido em cada operao relativa circulao de combustveis com o montante cobrado
nas anteriores. O ICMS seletivo em funo da essencialidade dos combustveis,
possibilitando a aplicao de alquotas diferenciadas por produto. Quanto mais essencial
100
o combustvel, menor ser a alquota incidente e, conseqentemente, a carga tributria
(ex.: a alquota incidente sobre o diesel inferior da gasolina).
Para operaes entre Estados/DF, incidiro alquotas interestaduais de 7% ou 12%,

dependendo dos estados de origem e destino dos combustveis. Nas operaes
realizadas dentro do prprio Estado/DF, as alquotas so determinadas separadamente
por cada ente federado, podendo o Senado Federal, facultativamente, fixar alquotas
mnimas e mximas para evitar disputas fiscais.
A CF/88 criou situaes de imunidade tributria (fato jurdico em que o imposto nem
chega a se constituir) em relao ao ICMS, vedando a incidncia sobre operaes que
destinem a outros estados combustveis lquidos. Assim, diferentemente de outras
mercadorias, onde nas operaes interestaduais uma parcela do ICMS fica no estado de
origem (produtor) da mercadoria e a outra parcela no estado de destino (consumidor),
com combustveis todo o ICMS arrecado do estado consumidor.
Como no papel da carta magna tecer detalhes sobre a ordem constitucional, a CF/88
delegou para lei complementar especfica dispor com mais profundidade sobre aspectos
do ICMS, tais como contribuintes, substituio tributria, regimes de compensao,
benefcios fiscais, bases de clculo, fatos geradores, dentre outros. Em 13/09/1996, foi
sancionada a Lei Complementar (LCP) n 87, conhecida como Lei Kandir, que disps
sobre o ICMS (as LCP n 102/00 e 114/02 alteraram a redao original de alguns artigos
da LCP 87).
Fato gerador de tributo o momento de seu nascimento. No ICMS de combustveis,

conforme determinado no art. 12 da Lei Kandir, a regra para a ocorrncia do fato
gerador a sada do produto do estabelecimento do contribuinte ou o desembarao
aduaneiro quando ocorre a importao. Para as operaes interestaduais, no caso de
combustveis no destinados comercializao (ex.: empresa de transportes de cargas e
pessoas), o fato gerador a entrada no territrio do estado adquirente. Se destinado
comercializao, no h nascimento do tributo nas operaes interestaduais, que
ocorrer apenas no momento de sua comercializao com o consumidor final da
revenda varejista.
101
No caso de comercializao do biodiesel, o ICMS repartido entre os estados de origem
e de destino do produto (quando destinado contribuinte) ou pertencer integralmente
ao estado de origem (no caso do destinatrio no ser contribuinte).
A LCP 87 define como contribuinte do ICMS qualquer pessoa, fsica ou jurdica, que
adquira, mesmo sem habitualidade ou volume que caracterize intuito comercial,
lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos derivados de petrleo oriundos de outro
Estado, quando no destinados comercializao ou industrializao.
O universo de contribuintes que realizam operaes com combustveis imenso,

tornando muito onerosa e complexa a arrecadao do ICMS. Para contornar esse
problema, a prpria CF/88 (art. 150, 7) estabeleceu a substituio tributria do ICMS,
a exemplo da CIDE, PIS e COFINS, facultando lei atribuir a sujeito passivo de
obrigao tributria a condio de responsvel pelo pagamento do imposto.
Produtores e importadores tornaram-se, por lei, responsveis pelo ICMS que ainda ser
gerado nas operaes subseqentes com as distribuidoras e revendas varejistas.
Reduziu-se radicalmente, assim, o universo dos contribuintes que efetivamente
recolhero o imposto, sem diminuir a receita auferida (na verdade, a receita tributria
tende a aumentar, haja vista a otimizao do esforo arrecadatrio dos estados face
concentrao da responsabilidade pelo recolhimento do ICMS sobre produtores e
importadores).
de fundamental importncia, para valorar o ICMS com substituio tributria,

entender a constituio de sua base de clculo. Para o diesel, o art. 8 da Lei Kandir
especifica que a base de clculo para fins de substituio tributria, em relao s
operaes subseqentes (distribuio e revenda), ser obtida pelo somatrio de trs
parcelas: o valor da operao prpria realizada pelo substituto tributrio (refinaria); o
montante dos valores de seguro, de frete e de outros encargos cobrados ou transferveis
aos adquirentes (distribuidoras e revendas); a margem de valor agregado (MVA),
incluindo o lucro dos contribuintes substitudos (distribuidoras e revendas), relativa s
operaes subseqentes.
102
A MVA estabelecida pelas unidades federadas com base em preos usualmente
praticados no mercado considerado, obtidos por levantamento, ainda que por
amostragem ou atravs de informaes e outros elementos fornecidos por entidades
representativas dos respectivos setores, adotando-se a mdia ponderada dos preos
coletados, devendo os critrios para sua fixao serem previstos em lei.
A LCP 87 permite a utilizao de outra base de clculo distinta da anteriormente

apresentada, que poder ser o preo mdio ponderado a consumidor final (PMPF)
usualmente praticado no mercado considerado, em condies de livre concorrncia,
adotando-se para sua apurao as mesmas regras aplicadas ao levantamento de preos
da MVA.
A adoo do regime de substituio tributria em operaes interestaduais depende de

acordo especfico celebrado entre os estados interessados, conforme estabelecido no art.
9 da Lei Kandir. O frum onde so firmados esses acordos o Conselho Nacional de
Poltica Fazendria do Ministrio da Fazenda (CONFAZ), por meio da COTEPE
(Comisso Tcnica Permanente do CONFAZ), que tem poderes para criar convnios na
rea tributria entre as unidades federadas. Cada unidade da federao tem um
representante na COTEPE, em conjunto com representantes da Secretaria da Receita
Federal, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Secretaria do Tesouro Nacional.
Est em vigor o Ato COTEPE/PMPF n 06, de 25 de maro de 2.008, que indica as

unidades federadas que adotam o PMPF. O Convnio ICMS n 133, de 27 de novembro
de 2.007, anexo II, fixou os percentuais do MVA para as unidades federadas.
Atualmente, das 27 unidades federadas brasileiras, 21 aplicam o PMPF e apenas 6 (BA,
CE, RN, PR, RS e SP) a MVA como base de clculo para a substituio tributria de
combustveis.
As alquotas internas de combustveis so determinadas pelos prprios Estados/DF,

sendo referendadas pelo CONFAZ. A tabela 15 apresenta os quatro grupos de alquotas,
por unidade federada, vigentes para o diesel. Para o biodiesel, aplica-se a regra geral do
ICMS, com alquotas, em geral, de 12%.
103
Alquota diesel
Unidade Federada
(%)
12,0 RS, SC, PR, SP, MG, DF, GO e TO
13,0 RJ
17,0 BA
18,0 demais estados
Fonte: ANP (2006)
Tabela 15: Alquotas de ICMS para o diesel, por unidade federada
3.4.4. Clculo de preo de bomba para a mistura B3

Para se calcular o preo final da mistura B3 na bomba de revenda varejista, deve-se
verificar a origem e destino dos produtos que compem a mistura. Considere que o leo
diesel utilizado na mistura foi produzido pela Petrobras na refinaria REDUC, localizada
no municpio de Duque de Caxias/RJ. A distribuidora adquirente, tambm localizada no
Estado do Rio de Janeiro, comercializa a mistura com revenda varejista situada na
cidade de Niteri/RJ, caracterizando operao interna. Na tabela 16, encontra-se
representada a formao de preo da mistura B3.
Verifica-se que do preo final da mistura B3 (R$2,03712), os tributos representam 20,4

% (R$0,416843), muito superior s margens brutas de comercializao da distribuio e
revenda juntas (R$0,25), configurando carga fiscal bastante elevada.
Outro ponto a ser destacado o atual diferencial de preos (sem tributos) entre o diesel
(R$1,33210/l) e o biodiesel (R$2,38668), que onera o valor final de bomba da mistura
em R$0,03627/l, mesmo para os baixos percentuais atuais do B3, que pode servir de
incentivo para sonegadores e adulteradores.
Sonegao tributria
Dutra (2004) destaca que patamares elevados de tributao no so freqentes apenas
no Brasil, sendo tambm constatados em todos os pases no exportadores de petrleo,
com exceo dos Estados Unidos. Como os combustveis so produtos relativamente
inelsticos sob a tica da microeconomia, os governos podem aumentar seus preos
para elevar a receita tributria, apesar da queda no volume das vendas e do pernicioso
efeito inflacionrio, principalmente quando se trata de leo diesel, que tem impactos em
fretes e tarifas urbanas de transportes.
104
# Item R$/l Forma de clculo Fonte
Preo diesel na refinaria Pesquisa de Preos ANP, no perodo de
a 1,33210 -
(sem tributos) 17/03/2008 a 23/03/2008 na regio sudeste
b CIDE 0,03000 alquota especfica Decreto n 5.060, de 30/04/04
c PIS/PASEP 0,02636 alquota especfica Decreto n 5.059, de 20 de abril de 2.004
d COFINS 0,12164 alquota especfica Decreto n 5.059, de 20 de abril de 2.004
Sub-total diesel antes do
e 1,5101 a+b+c+d
ICMS
Alquota de 13%, conforme Lei n 2.657 (e
f ICMS (produtor) 0,22565 [e/(1 - 13%)] - e
alteraes posteriores), de 27/12/96
PMPF de R$1,8747, conforme Ato
g ICMS (Substituio tributria) 0,01510 (PMPF*13%) - f
COTEPE/PMPF n 06, de 25/03/08
h ICMS total 0,24075 f+g
Preo diesel na refinaria c/
i 1,75085 e+h
tributos
Preo B100 no leilo (com

j 2,60464 - 10 Leilo ANP (ago/2008)
PIS/COFINS)
Alquota de 13%, conforme Lei n 2.657 (e
k ICMS (produtor) 0,35518 [j/(1 - 12%)] - j
alteraes posteriores), de 27/12/96
l ICMS (distribuio) 0,00000
m ICMS (revenda) 0,00000
n ICMS total 0,35518 k+l+m
Preo B100 no leilo c/
o 2,95982 a+e
tributos
Preo Mistura para a

p 1,78712 Mistura 97% diesel e 3% B100
distribuio
Margem bruta mdia da inclui armazenagem e frete (R$0,01) - Revista

q 0,05000 -
distribuio Postos e Servios/dez/2008
Preo da distribuidora para a Pesquisa de Preos ANP, no perodo de
r 1,83712 q+p
revenda varejista 17/03/2008 a 23/03/2008 na regio sudeste
Margem bruta mdia da

s 0,20000 - Revista Postos e Servios/dez/2008
revenda varejista
Preo ao consumidor Pesquisa de Preos ANP, no perodo de
t 2,03712 r+s
(na bomba) 17/03/2008 a 23/03/2008 na regio sudeste

Tabela 16: Clculo do preo de bomba da mistura B3 no Estado do Rio de Janeiro
O autor ressalta que condutas oportunistas motivadas pela alta carga tributria, tais
como adulteraes e sonegaes, propiciam ganhos ilcitos geralmente superiores s
margens de comercializao. Os volumes comercializados, a rapidez no giro dos
estoques, a dificuldade do consumidor para reconhecer prontamente a adulterao, a
falta de estrutura fiscalizatria dos rgos responsveis e a no uniformidade das
alquotas de ICMS entre os estados so alguns dos atrativos para a conduta
desabonadora de determinados grupos de agentes regulados.
A agncia reguladora precisa impedir que tais condutas desestabilizem o mercado de

misturas e reduzam o bem-estar do consumidor, pois sua atribuio combater prticas
105
anticompetitivas e aprimorar os instrumentos regulatrios para que o biodiesel percorra
seu caminho de sucesso dentro da matriz energtica brasileira.
A sonegao tributria da mistura B3 pode ocorrer de diversas formas. A primeira a

aquisio do biodiesel (B100) sem a emisso de nota fiscal, isto , o produtor de
biodiesel comercializa o produto diretamente com a revenda varejista, sem a
intermediao da distribuidora, por meio de vendas clandestinas no informadas
agncia reguladora e aos fiscos federais e estaduais. No mercado de lcool etlico
carburante muito comum essa prtica, conforme dados do PMQC.
A segunda provvel forma de sonegao est relacionada simulao, por parte da

distribuidora, de venda de misturas para revendas varejistas localizadas em unidades
federadas onde a alquota do ICMS inferior da unidade onde a mistura efetivamente
ser entregue e comercializada. Conforme abordado na seo 3.4.3, as alquotas internas
do ICMS de diesel so determinadas pelos prprios Estados/DF, sendo referendadas
pelo CONFAZ, no havendo uniformidade de alquotas entre as unidades federadas. Por
exemplo, se distribuidora do Mato Grosso (alquota de 18%) emitir nota fiscal para
revenda varejista localizada em Gois (12%), mas efetivamente entregar o produto em
Mato Grosso, estar causando desequilbrio competitivo neste Estado, alm de propiciar
arrecadao indevida para Gois.
O terceiro possvel tipo de sonegao a comercializao ilegal de misturas pelos

pontos de abastecimentos. A empresa de transportes de cargas, cuja garagem possui PA,
s pode adquirir a mistura para consumo prprio de sua frota (seo 3.2.8), sendo
expressamente vedada a comercializao, sob qualquer forma ou pretexto, do
combustvel.
Empresas de transporte de cargas (assim como de transporte coletivos de passageiros,

cooperativas e indstrias) utilizam a mistura como insumo em sua atividade de
prestao de servios. Assim, so tributadas pelo ICMS no sistema de dbito e crdito, e
no no de substituio tributria do diesel, obtendo incentivo legal que no pode ser
repassado a terceiros.
106
H transportadoras que utilizam a mistura adquirida em seu nome como moeda para
pagamento de fretes repassados a caminhoneiros autnomos. Essa prtica, alm de
causar perdas na arrecadao de ICMS pelo uso indevido do incentivo tributrio,
prejudica as revendas varejistas que abasteceriam estes caminhoneiros autnomos,
causando concorrncia desleal.
A mistura B3 carrega em seu preo final de bomba carga tributria (20,4 % do preo de
bomba, conforme dados extrados da tabela 16) superior s margens brutas de
comercializao da distribuio e revenda juntas (12,3%, tabela 16), que associada
no uniformidade das alquotas de ICMS entre os estados, propicia campo frtil para
ganhos ilcitos com a sonegao.
A agncia reguladora brasileira no rgo legalmente competente para legislar sobre

tributos, muito menos para acompanhar e fiscalizar seu recolhimento aos cofres
pblicos. No caso de combustveis e biocombustveis, cabe Receita Federal (CIDE,
PIS e COFINS) e s Secretarias Estaduais de Fazenda (ICMS) a atribuio dessa
competncia tributria. So os Estados e a Unio que tm os cofres pblicos esvaziados
pela ao criminosa de sonegadores, com prejuzos anuais ao redor de R$3,0 bilhes
(SINDICOM, set./2008) em tributos no recolhidos, que poderiam ser aplicados em
projetos sociais, ambientais e na melhoria de infra-estrutura para o setor de transportes.
Mas papel da agncia reguladora brasileira proteger o interesse do consumidor quanto

manipulao dos preos da mistura, mesmo nos casos de sua reduo artificial. A
sonegao de tributos sobre combustveis prtica anticompetitiva que causa
concorrncia desleal, prejudica o consumidor em mdio prazo e pode contribuir para o
aumento das externalidades negativas no setor de transportes, pois incentiva
(indiretamente) a comercializao de misturas no-conformes, cujas emisses na
combusto podem trazer prejuzo sade humana e ao meio ambiente.
Em mercados adequadamente supridos, como mostra a seo 2.2, captulo 2

(Fundamentos econmicos da regulao), ocorre o equilbrio entre demanda e oferta,
onde prevalecem os lucros normais da atividade (lucro econmico zero), elevando o
107
bem-estar do consumidor. No mercado de revenda varejista de misturas diesel/biodiesel
em rodovias, os agentes econmicos aplicam preos em torno de seus custos marginais,
disputando clientes das revendas competidoras por meio da garantia da qualidade do
combustvel e dos servios prestados (ex.: restaurantes, banheiros, estacionamento,
lavagem, lubrificao, segurana etc.).
A presena de revenda sonegadora neste ambiente competitivo, sem a contestao dos

rgos pblicos responsveis, leva as revendas que operam sob a estrita legalidade ao
dilema de aplicar preos abaixo de seus custos mdios (caminho para a insolvncia) ou
de sonegar e adulterar a mistura (caminho para a desordem no mercado). A agncia
reguladora obriga-se a impedir que os agentes econmicos sejam levados a esse dilema.
Quanto s no-conformidades, a mistura diesel/biodiesel, que de acordo com dados do

PMQC se situam no patamar de 2,2%, no apresenta nveis preocupantes. As no-
conformidades da mistura provenientes da no-adulterao, apesar de no eximirem os
agentes de culpa, podem ser reduzidas a nveis insignificantes se as empresas
produtoras, transportadoras e armazenadoras implantarem programas de controle da
qualidade, similares aos utilizados por empresas dos mais variados setores.
Programas de controle de qualidade podem evitar que bateladas de diesel e biodiesel,

produzidas fora das especificaes estabelecidas pelo rgo regulador, sejam
comercializadas na cadeia jusante. Produtores, mesmo os monopolistas, obrigam-se a
melhorar continuamente seus processos, buscando a no-conformidade zero. De forma
anloga, outra forma de no-conformidade, sem adulterao, relacionada a falhas na
armazenagem ou no transporte da mistura, pode ser reduzida se distribuidoras, TRR e
revendas varejistas aprimorarem seus programas de controle da qualidade em logstica.
Outro ponto importante que afeta negativamente o bem-estar do consumidor est ligado
a prticas desabonadoras de uso indevido de imagem comercial, fraude conhecida no
mercado de combustveis como clonagem. Para o consumidor, distribuidora e revenda
bandeirada se confundem sob a logomarca da primeira, apesar de serem pessoas
jurdicas distintas. Desde a publicao da Portaria 116, o nmero de revendas bandeiras
brancas tem aumentado acentuadamente, atingindo o patamar atual de 43,3% (ANP,
nov./2008).
108
Ao contrrio das revendas bandeiradas, as revendas bandeiras brancas, por um lado,
no ficam atreladas a uma nica fornecedora e tm flexibilidade para negociar compras
de misturas diesel/biodiesel com vrias distribuidoras simultaneamente. Podem, assim,
oferecer preos mais baixos aos consumidores. Por outro lado, como no tm o forte
apelo consolidado da marca de distribuidoras tradicionais, tendem a no atingir os
consumidores que no esto focados apenas no preo de bomba de misturas.
A agncia reguladora, em seu papel de proteo ao consumidor, precisa impedir que

certos grupos de revendas bandeiras brancas, com o objetivo de comercializar misturas
adulteradas ou sonegadas, se escondam indevidamente atrs de marcas comerciais
tradicionais, induzindo o consumidor a erro na escolha do local onde abastecer seu
veculo com a mistura diesel/biodiesel.
Por fim deve-se destacar que os atuais instrumentos normativos da agncia reguladora
(portarias e resolues), que estabelecem os requisitos tcnicos, econmicos, jurdicos e
fiscais para a entrada e sada de agentes econmicos no sistema nacional de
abastecimento, mostram-se, para o segmento de distribuio e revenda varejista,
defasados em relao realidade encontrada no mercado. A agncia reguladora precisa
ser dinmica e emanar atos regulatrios condizentes com a evoluo e refinamento das
relaes dos agentes econmicos entre si, e destes com os consumidores.
O aprimoramento dos atos normativos regulatrios, como a readequao, face nova

realidade do sistema nacional de abastecimento, das portarias n 29 e n 202 (atividade
de distribuio) e n 116 (atividade de revenda varejista), que j vigoram desde os anos
de 1999 e 2000, respectivamente, e no mais espelham as exigncias atuais para
prevenir abusos de poder econmico de agentes e garantir o bem-estar do consumidor e
da sociedade, deve se constituir como papel primordial da agncia reguladora
independente.
No prximo captulo, sero analisadas as externalidades que o biodiesel pode produzir

para a sociedade brasileira, sejam na rea econmica, social e ambiental. A avaliao
comparativa entre biodiesel e etanol, cujos percursos dentro da matriz energtica
brasileira esto defasados em trs dcadas, pode fornecer importantes indicativos e
109
sinalizadores para que o biodiesel supere as dificuldades que ainda tem enfrentado em
face de sua maior complexidade em relao ao etanol.
Especificamente em relao a rea ambiental, na ltima parte do captulo 4 sero

estudadas as contribuies que o biodiesel pode oferecer na reduo das externalidades
negativas geradas pelo setor de transportes, oriundas das emisses veiculares na
combusto de combustveis, que afetam o bem-estar da sociedade. So dois os grupos
de emisses que se constituiro objeto desta pesquisa: poluentes e dixido de carbono -
CO2. Para se quantificar o potencial oferecido pelo biodiesel na reduo das emisses de
CO2, ser utilizado o conceito de ecoeficincia baseado na anlise de ciclo de vida de
produtos.
110
4. EXTERNALIDADES ASSOCIADAS AO BIODIESEL
O setor de transportes tem importncia estratgica para o crescimento das naes.

gerador de empregos e rendas e atende as necessidades de deslocamento de pessoas e
cargas. Quando corretamente planejado, oferecendo infra-estrutura condizente com a
demanda de deslocamento, interligaes modais, vias em perfeito estado de
conservao, sistema pblico eficiente e tarifas acessveis, o setor de transportes cria
externalidades positivas que diferencia naes ricas de pobres.
Por outro lado, o setor de transportes gerador de externalidades negativas, dentre elas
as provenientes de emisses veiculares resultantes da combusto nos motores, que
lanam na atmosfera resduos poluentes e gases geradores de efeito estufa, causadores
de danos populao, economia e ao planeta.
O segmento de transportes de cargas e coletivo de pessoas, nos modos rodovirio,

ferrovirio e martimo, tem sua fonte de energia baseada no leo diesel, combustvel
fssil no renovvel e poluidor, gerador de emisses como xidos de nitrognio, xidos
de enxofre, material particulado e dixido de carbono - CO2, dentre outras.
Os biocombustveis ganharam relevncia mundial com a perspectiva de reduzirem as

externalidades negativas no setor de transportes relacionadas s emisses veiculares. O
etanol da cana-de acar, face experincia (de sucessos e fracassos) adquirida ao
longo de dcadas do Proalcool, migrou do campo das promessas para o de combustvel
sustentvel.
O biodiesel, por sua vez, cuja produo e consumo ainda so incipientes, mostra-se
mais complexo que o etanol. A consolidao do biodiesel como biocombustvel
sustentvel requer o delineamento de polticas pblicas que possam garantir sua
insero na matriz energtica brasileira, com planejamento estratgico e aes
exeqveis no apenas na esfera ambiental, mas tambm na econmica e social.
111
Este captulo ir se dedicar ao estudo das externalidades associadas ao biodiesel, com
enfoque nos impactos econmicos, sociais e ambientais. A seo 4.2.1 apresentar as
vantagens competitivas da agroenergia brasileira em relao ao restante do mundo, dada
a combinao de extenso territorial, biodiversidade, abundncia de gua doce e
mltiplas colheitas em reas com potencial agrcola a ser explorado. A seo 4.2.2
mostrar o percurso vitorioso do etanol ao longo das ltimas trs dcadas, ressaltando
erros e acertos durante sua trajetria, que podem servir de parmetros para a
consolidao mais clere do biodiesel. A seo 4.2.3 discorrer sobre o programa do
biodiesel, seus objetivos econmicos, sociais e ambientais, o processo de produo, as
especificaes e as caractersticas fsico-qumicas do combustvel (incluindo diesel e
mistura diesel/biodiesel). A seo 4.2.4 far balano comparativo entre etanol e
biodiesel, tanto na tica econmica, quanto na social, ressaltando a diferena de
complexidade entre os dois biocombustveis.
A segunda parte deste captulo analisar as externalidades negativas ambientais

causadas pelas emisses veiculares no setor de transportes. A seo 4.3.1 far breve
descrio sobre a combusto nos motores ciclo diesel e a formao de emisses em
funo das caractersticas destes motores. A seo 4.3.2 vai expor as principais
emisses poluentes resultantes da combusto nos motores diesel - xidos de nitrognio,
xidos de enxofre e material particulado - e seus impactos na substituio gradativa do
diesel pelo biodiesel. Por fim, a seo 4.3.3 ir se ocupar do balano lquido das
emisses de CO2 com a insero do biodiesel na matriz brasileira de combustveis,
utilizando o conceito de ecoeficincia e a metodologia de anlise de ciclo de vida de
combustveis.
4.2. Biocombustveis
4.2.1. Agroenergia
A agroenergia, isto , a agricultura provedora de energia na forma de etanol, biodiesel,
metanol e calor, apia-se nas quatro fontes principais de biomassa mostradas na figura
14. Cultivos ricos em carboidratos (ex.: cana) ou amilceos (ex.: milho) produzem
etanol. Derivados de lipdios vegetais e animais produzem biodiesel. Madeira produz
metanol, briquete (composto de carvo em p) e carvo vegetal. Resduos e dejetos da
agropecuria e da agroindstria produzem calor e eletricidade. Em termos estratgicos,
112
etanol e biodiesel se sobressaem sobre as outras formas agroenergticas, face ao
promissor mercado mundial ligado ao consumo veicular.
Reflorestamento Resduos
Lenha Biogs
Carvo Co-gerao
Briquete Agroenergia
lipdios vegetais e carboidratos e

animais amilceos
Etanol
Biodiesel
Fonte: MAPA - Plano Nacional de Agroenergia 2006/2011

Figura 14: Fontes de biomassa provedoras de energia
De acordo com o Plano Nacional de Agroenergia 2006/2011, elaborado pelo Ministrio

da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), nas referidas fontes de biomassa o
Brasil tem vantagens comparativas na produo de bioenergia e pode criar vantagens
competitivas para ser lder mundial no mercado internacional de energia renovvel.
A primeira vantagem comparativa est associada ao potencial de incorporao de novas

fronteiras agricultura de energia sem competio com a produo de alimentos,
ressalvadas as aes preventivas de sustentabilidade ambiental. Estas novas reas
agrcolas incluem expanso dos cerrados, integrao pecurialavoura, pastagens
degradadas, reflorestamentos e semi-rido nordestino, juntas somando cerca de 200
milhes de hectares.
A segunda vantagem provm da possibilidade de mltiplos cultivos ao ano na mesma

rea agrcola (conceito de janelas produtivas ou rodzio de culturas). H perodos no ano
que apresentam riscos climticos razoveis para a cultura principal, porm aceitveis
para culturas menos exigentes de recursos hdricos (ex.: mamona ou girassol), o que
viabiliza a agricultura de energia pelo rateio de custos fixos da propriedade agrcola.
113
Sistemas de safra e safrinha, cultivo de inverno e duplo cultivo de vero j so adotados
na produo de gros no Pas.
Um dos postulados agronmicos bsicos, de acordo com Holanda (2004), define a

energia da biomassa como resultado da combinao de trs recursos naturais: luz, calor
e umidade. Assim, a terceira vantagem comparativa do Brasil relaciona-se sua
extenso continental e privilegiada localizao geogrfica, cuja maior parte do territrio
situa-se entre as faixas tropicais e subtropicais do planeta, expostas durante todo o ano a
intensa radiao solar (fonte primria de energia).
A diversidade de climas e a biodiversidade ampliam as opes associadas agricultura

de energia, reduzindo riscos de desabastecimento ocasionados por perdas na colheita. A
agroenergia da Europa, por exemplo, se restringe a espcies como colza e beterraba, e a
dos Estados Unidos ao milho e soja, enquanto o Brasil abriga uma centena de plantas
com potencial agroenergtico (investimentos em pesquisas podem determinar quais
plantas apresentam boa potencialidade para domesticao e futura explorao
comercial).
A tabela 17 apresenta, dada a tecnologia atual disponvel de cultivo e produo, as

variaes de produtividade para algumas oleaginosas utilizadas na produo de
biodiesel.
Espcie Origem Teor Colheita Rendimento

oleaginosa do leo do leo (%) (meses/ano) (t leo/ha)
Dend/Palma Amndoa 22,0 12 3,0 6,0

Coco Fruto 55,0 60,0 12 1,3 1,9
Babau Amndoa 66,0 12 0,1 0,3
Girassol Gro 38,0 48,0 3 0,5 1,9
Colza/Canola Gro 40,0 48,0 3 0,5 0,9
Mamona Gro 45,0 50,0 3 0,5 0,9
Amendoim Gro 40,0 43,0 3 0,6 0,8
Soja Gro 18,0 3 0,2 0,4
Algodo Gro 15,0 3 0,1 0,2
Tabela 17: Rendimento de oleaginosas
114
Ressalta-se, contudo, que o rendimento da oleaginosa (tonelada de leo por hectare),
apesar de bom indicador, no deve ser a nica varivel a se avaliar quando da escolha
da matria-prima do biodiesel. Outras variveis que influenciam seu custo de produo,
tais como adensamento energtico, distncias entre centros produtores e consumidores,
sistemas de rodzio, riscos de desabastecimento, sustentabilidade ambiental e incluso
social devem complementar a anlise na tomada de deciso sobre a escolha da
oleaginosa.
A ltima vantagem comparativa advm da disponibilidade de gua doce (superfcie e

subsolo), da qual o Brasil possui um quarto das reservas mundiais, possibilitando o
cultivo irrigado em larga escala.
Ribeiro (2006) lembra que apesar de o Brasil possuir relevantes vantagens comparativas
em relao a outros pases na produo de biodiesel, como a disponibilidade de terra
agricultvel, recursos hdricos, clima favorvel, dentre outras, a materializao dessas
vantagens em superioridade competitiva remete a investimentos slidos e gesto
competente e responsvel (do Governo Federal e da iniciativa privada). Caso contrrio,
corre-se o risco de gerao de externalidades negativas, como esgotamento do solo,
concentrao de renda, deslocamento de culturas alimentares, maiores emisses de
poluentes atmosfricos e sonegao de tributos.
Desde o lanamento do Prolcool, acumulou-se enorme experincia tcnica e

empresarial na produo de etanol. As potenciais vantagens comparativas do Brasil para
a agroenergia, associadas ao longo percurso na curva de aprendizagem do etanol, s se
concretizaro em vantagens competitivas reais para o biodiesel na presena de
investimentos em modernas tecnologias de agricultura tropical, preservada a
sustentabilidade ambiental.
Para que o Pas assuma a liderana na produo de biocombustveis, defende Ribeiro

(2006), fundamental a aplicao de recursos em pesquisa e desenvolvimento (fase
agrcola e industrial) e a criao de incentivos (creditcios e tributrios).
Estes investimentos precisam ser providos, pelo menos inicialmente, com recursos
vindos do oramento da Unio, os quais podem, paulatinamente, se alavancar com
115
recursos privados, medida que o agronegcio da cadeia do biodiesel caminhe por si. O
etanol brasileiro, face conjugao de vrios fatores (fim dos subsdios, cotao
favorvel do acar, crises do petrleo, garantia da demanda domstica, carro flex-fuel
etc.), teve na iniciativa privada a fora-motriz da inovao tecnolgica de cultivo e
produo. O biodiesel, em face de sua complexidade, pode e deve ser suprido, neste
estgio ps-embrionrio, com recursos pblicos para constituir fundo de
desenvolvimento tecnolgico.
4.2.2. Etanol
O etanol, tambm chamado lcool etlico ou simplesmente lcool, um derivado da
cana-de-acar, na forma hidratada ou anidra (quase no contm gua). Apesar de
pouco relevante at o primeiro choque do petrleo (1973-1974), o lcool j integrava a
matriz energtica brasileira desde a dcada de 30, quando era produzido como lcool
hidratado em destilarias anexas (destilarias incorporadas s usinas de acar existentes),
transformado em lcool anidro e adicionado gasolina em percentual que alcanava at
6%. O incentivo ao programa do lcool estava associado preponderantemente s
variaes do mercado de acar, tendo pouca ou nenhuma importncia como programa
de substituio de energia fssil (Schaeffer, 2008).
Aps a crise do petrleo, o governo federal instituiu, em 14 de novembro de 1975, o

Programa Nacional do lcool - Prolcool. Schaeffer (2008) aponta como um dos
objetivos do programa a substituio das importaes de petrleo para desonerar a
balana comercial brasileira. Como, naquela poca, a gasolina determinava a quantidade
de petrleo que o Pas precisava importar, um dos primeiros efeitos do programa foi a
formao de excedente na produo deste derivado, em contrapartida insuficincia de
leo diesel (este descompasso prevalece at os dias atuais).
O Prolcool, continua o autor, tambm se propunha a reduzir as disparidades regionais e

individuais de renda, por meio da gerao de empregos no campo. Por ltimo, tinha o
objetivo de expandir a produo nacional de bens de capital e de outros fornecedores
envolvidos no ciclo produtivo da cana, com a construo do parque industrial de
destilarias/usinas e a fabricao de mquinas e implementos agrcolas.
116
A 1 fase do Prolcool se estendeu de 1975 a 1979 e se caracterizou pela expanso da
capacidade produtiva por meio da construo de destilarias anexas. Nesta fase, ampliou-
se o percentual de adio de lcool anidro gasolina A (pura) para a faixa de 20 a 25%,
formando-se a mistura denominada gasolina C (lcool anidro + gasolina A), sem
necessidade de modificaes no motor do veculo. Houve substancial concesso de
subsdios e incentivos aos plantadores de cana e usineiros, principalmente na regio
nordeste do Brasil.
A 2 fase do programa, de 1981 a 1985, impulsionada pelo segundo choque do petrleo

(1979-1980), destaca Schaeffer (2008), tinha como ponto central a triplicao da
produo de etanol, principalmente por meio do hidratado, cujo consumo s era
possvel em veculos com motores a lcool. Como ainda no havia produo nacional
deste veculo, principalmente face s resistncias colocadas pelas montadoras instaladas
no pas, que alegavam dificuldades tecnolgicas, o motor a lcool foi desenvolvido,
com sucesso, pelo Centro Tecnolgico da Aeronutica - CTA. O Governo Federal, para
vencer as resistncias das montadoras, determinou que, at 1983, 50% da frota nacional
de automveis deveria ser a lcool.
Para atender a demanda criada pela 2 fase do Prolcool, o usineiro passou a construir
destilarias autnomas de menor custo para aumentar a capacidade de destilao e
investiu, tambm, na expanso das plantaes de cana em reas at ento pouco
tradicionais neste cultivo. A poltica de incentivos e subsdios foi mantida pelo Governo
Federal, que dava garantia de retorno nos investimentos de canavieiros e destilarias,
desde que cumprissem as cotas de produo de lcool e no exportassem acar. O
Governo, acrescenta Schaeffer (2008), tambm disponibilizou crditos subsidiados ao
produtor para investimentos e estabeleceu tetos de preo final do lcool hidratado nas
bombas das revendas varejistas, precificado em 65% do valor da gasolina, que
descontado o consumo 15% maior do motor a lcool, mantinha a vantagem competitiva
de 20% sobre o combustvel fssil. Adicionalmente, foram concedidos incentivos ao
comprador do carro a lcool, incluindo tributos mais reduzidos e prazos mais longos de
financiamento.
A 3 fase do Prolcool, iniciada em 1985, ambicionava expandir ainda mais a produo

de lcool. Contudo, como reflexo do contrachoque do petrleo em 1986, houve queda
117
acentuada nos preos internacionais deste produto, tornando a gasolina muito
competitiva em relao ao lcool (o preo do barril de petrleo caiu pela metade, de
US$30,00 para US$15,00). Numerosos trabalhos tcnicos e cientficos questionavam a
competitividade do lcool perante a gasolina, tentando-se determinar qual seria a linha
de corte no preo do barril de petrleo que tornaria o Pralcool vivel. Estudos
convergiam para a faixa entre US$25,00 e US$30,00 (Schaeffer, 2008).
O preo limite do lcool hidratado - 65% do valor da gasolina - na bomba no mais se

sustentou. Adicionalmente, os benefcios e incentivos fiscais concedidos ao Prolcool
foram extintos em 1988-1989, mantida apenas a obrigatoriedade da adio de lcool
anidro gasolina, em propores que variavam de 20 a 25%. Para Schaeffer (2008), o
usineiro se sentiu desestimulado, preferindo exportar acar a produzir lcool. Como
conseqncia, houve decrscimo na rea plantada de cana e reduo dos estoques de
segurana. A falta de sincronia das polticas pblicas tornou o cenrio mais sombrio,
pois apesar dos sinais de reduo da oferta de lcool, a produo de veculos a lcool
continuava crescente e a renda do consumidor aumentou com o lanamento do Plano
Vero do Governo Federal em 1989.
Os efeitos destes acontecimentos se entrelaaram no ano de 1990, resultando na crise do

desabastecimento do lcool, cujo principal efeito negativo foi a desconfiana e
descrena do consumidor quanto ao carro a lcool. O governo adotou algumas aes
emergenciais para conter o desabastecimento, como a reduo na mistura de lcool na
gasolina, a adio de gasolina ao lcool hidratado e a importao de metanol (produto
altamente txico). Contudo, foram apenas medidas conjunturais, desvinculadas de
planejamento de longo prazo.
O autor destaca que a ausncia de subsdios levou a agroindstria lcool-aucareira a

investir em desenvolvimento de tecnologia, cujos resultados foram os crescentes ganhos
de produtividade, tanto na fase agrcola da cultura, como na industrial (incremento na
tonelada cultivada por hectare, mecanizao da colheita, reduo na relao
vinhoto/lcool gerado e aumento do volume de lcool produzido por tonelada de cana
plantada). Alm desses avanos, houve aproveitamento energtico do bagao (e mais
recentemente da palha residual na colheita), cuja queima est sendo direcionada para a
cogerao de energia, sob a forma de calor ou eletricidade, para consumo da prpria
118
usina/destilaria e venda a outros consumidores de eletricidade, se houver excedentes.
Leite (2007) acrescenta que a disponibilidade de cogerao de energia eltrica pelas
usinas/destilarias ocorre justamente nas estaes secas, poca de deficincias na gerao
pelo parque hidreltrico brasileiro instalado. Tambm importante destacar outras
aplicaes desenvolvidas para os resduos oriundos da produo do lcool: o vinhoto
aproveitado como rao animal, fertilizante e matria-prima para a gerao de gs
metano para movimentar caminhes; o bagao serve ainda para alimentar o gado.
A flexibilidade de produo - acar ou lcool - um trunfo importante para o usineiro,

que at certo limite pode, dependendo de seu parque industrial ser composto de usinas
de acar com destilaria anexa (acar e lcool) ou destilaria autnoma (s lcool),
direcionar a atividade produtiva para um ou outro produto. Essa prtica traz
perturbaes ao mercado energtico quando as cotaes internacionais do acar esto
atrativas.
A ascenso e queda da produo de veculos com motor a lcool no Brasil foi rpida.
Comeando em 1979, atingindo a extraordinria marca de mais de 90% do total dos
automveis com motores ciclo otto (gasolina ou lcool) vendidos no mercado interno
no perodo 1983-1989, a fabricao de veculos lcool caiu vertiginosamente a partir
de ento, sendo nula ou desprezvel desde 1995 (Anfavea, apud Leite 2007). Como
conseqncia, houve declnio na produo e consumo de lcool hidratado, que ficou
restrito frota anteriormente fabricada.
Nova fase para o lcool combustvel brasileiro se instaurou, em 2003, com a entrada no
mercado do carro flex-fuel, cujo motor, controlado por dispositivo eletrnico de injeo
de combustvel, permite a utilizao simultnea de gasolina C (atualmente, mistura de
75% de gasolina A com 25% de lcool anidro) e lcool hidratado. O poder de escolha
do combustvel para veculos flex-fuel foi dado ao consumidor, que decide a cada
abastecimento, em funo de aspectos racionais e emocionais (estudos mais
aprofundados devem ser elaborados para avaliar os parmetros relacionados a esta
deciso do consumidor), se compra um ou outro produto. Como conseqncia, como
apresentado na tabela 18, as vendas declaradas de etanol (hidratado + anidro) pelas
distribuidoras ultrapassaram as da gasolina A em 2008.
119
m (000)
Ciclo otto ano 2008 2009 (at fev.)
Gasolina A 18.881,0 2.837,0
Etanol (hidratado + anidro) 19.583,0 3.250,0
Fonte: ANP
Tabela 18: Comparativo das vendas declaradas de gasolina A e etanol
A busca de viabilizao econmica de produo de etanol de 2 gerao, obtido a partir

de tecnologia de ligno-celulose (processo que utiliza resduos da cana - bagao e palha -
ou capim e madeira para produo de lcool), que oferece vantagens ambientais e scio-
econmicas, a nova fronteira tecnolgica e econmica deste combustvel.
Talvez nem o mais otimista dos idealizadores do Prolcool tivesse vislumbrado, em

1979, que o lcool combustvel alcanasse a posio de destaque que atualmente ocupa
na matriz energtica brasileira, resultado da conjugao de inmeros fatores positivos,
tais como a eficincia inquestionvel na produo nacional de etanol, os elevados
preos do petrleo, a ascenso dos veculos flex-fluel e a crescente valorizao dos
benefcios ambientais deste biocombustvel (reduo nas emisses de dixido de
carbono - CO2 e de poluentes, se comparadas s de gasolina; com a utilizao da palha
residual da colheita da cana na cogerao de energia eltrica, que deixar de ser
queimada no campo, espera-se reduzir ainda mais as emisses).
Resta, contudo, transformar o lcool em commodity internacional. papel do Governo

Federal trilhar este novo caminho global para o combustvel brasileiro, viabilizando a
implantao de infra-estrutura de transportes dos centros produtores aos portos
(alcooldutos), derrubando as barreiras tarifrias impostas pelos Estados Unidos e Unio
Europia, equacionando as restries (logsticas e financeiras) da formao de estoques
reguladores que reduzam as oscilaes de preo do combustvel durante a entressafra,
impedindo que a expanso das lavouras ocorra em prejuzo de biomas protegidos,
fazendo respeitar os preceitos da Organizao Internacional do Trabalho - OIT quanto
ao banimento do trabalho escravo e infantil nas lavouras de cana e introduzindo
mecanismos de garantia de oferta do lcool que impeam o usineiro de desviar parte da
produo do combustvel (manipulao de preos) em funo da valorizao do acar
no mercado internacional.
120
Conhecer os sucessos do etanol brasileiro, reconhecendo as dificuldades enfrentadas ao
longo da vida do Pralcool, importante para a superao dos fatores crticos que
podem levar o programa do biodiesel vitria ou derrota. A competitividade do
biodiesel em relao ao diesel, que ainda esbarra no componente preo final de venda,
demandar planejamento governamental de longo prazo de investimentos em tecnologia
agrcola e industrial. As lies aprendidas com o lcool combustvel devem ser
contextualizadas face nova realidade energtica mundial, para que o biodiesel no
repita os erros do passado associados ao etanol, mas que, ao contrrio, adapte os
sucessos do etanol naquilo que lhe for semelhante.
4.2.3. Biodiesel
No Brasil, conforme relatos de Holanda (2004), desde a dcada de 20 se estudam e
testam combustveis alternativos e renovveis. Nos anos 70, foram desenvolvidos
projetos utilizando leos vegetais como combustveis, por meio do Instituto de
Pesquisas Tecnolgicas e da Universidade Federal do Cear. Em 1980, foi criado o
PRODIESEL, com o envolvimento de vrias instituies de pesquisas com a Petrobras e
o Ministrio da Aeronutica. Em 1983, o Governo Federal, com coordenao da
Secretaria de Tecnologia Industrial, lanou o Programa de leos Vegetais, no qual foi
testada a utilizao de biodiesel e misturas combustveis em veculos.
Embora muitas outras pesquisas e testes com o biodiesel tenham sido realizados no
Brasil, o autor frisa que, apesar dos resultados positivos quanto viabilidade tcnica da
utilizao do produto como combustvel, os elevados custos de produo, se
comparados ao diesel, impediram seu uso em escala comercial. Em 2003, com a criao
do Programa Nacional de Biodiesel e da constituio de Comisso Executiva
Interministerial para tratar do tema, lanou-se o Programa de Produo e Uso do
Biodiesel.
Os motivos para o dispndio de esforos e capitais para a produo de biodiesel, de

acordo com o autor, foram os benefcios econmicos, sociais e ambientais que o novo
combustvel poderia trazer, tais como reduo da importao de leo diesel, gerao de
emprego e renda (combate misria, principalmente nos estados nordestinos), reduo
da poluio do ar e mitigao de mudanas climticas.
121
Os benefcios econmicos advindos do biodiesel relacionados independncia da
importao de diesel so relegados a segundo plano por Holanda (2004), que entende
que bastaria a construo de nova refinaria ou a ampliao das existentes para se
eliminar o dficit interno de diesel. De fato, com a entrada gradativa em operao de
duas novas refinarias que a Petrobras j est construindo (Refinaria Abreu e Lima, em
Recife/PE, e Complexo Petroqumico Comperj no Rio de Janeiro), associadas s
descobertas do Pr-sal, a estatal dever se tornar auto-suficiente na produo de diesel a
partir de 2013, podendo se tornar exportadora do combustvel (Petrobras, 2008).
Corrobora-se, assim, o enfoque social e ambiental do programa de biodiesel no Brasil.
Ribeiro et al (2005), ao pesquisarem metodologia para a escolha sustentvel de

combustveis para o transporte rodovirio pesado, propuseram critrios agrupados nas
dimenses econmica, social e ambiental. A econmica contemplou eficincia
energtica no transporte, eficincia energtica na produo/distribuio, garantia de
suprimento da fonte primria, custo de produo/distribuio do combustvel,
integrao do combustvel ao sistema energtico nacional, compatibilidade com a
tecnologia de motores, capacidade de produo/distribuio e infra-estrutura de
transporte.
A dimenso ambiental avaliada por Ribeiro et al (2005) englobou uso de recursos no

renovveis, uso do solo na produo de combustvel e contribuio do combustvel na
reduo da poluio global. A dimenso social se concentrou no nmero de postos de
trabalho no mbito local.
Holanda (2004) define o biodiesel como combustvel composto de mono-alquilsteres

de cidos graxos de cadeia longa, obtido por diferentes processos de reao qumica de
leos vegetais (amendoim, babau, dend/palma, girassol, mamona, pinho manso, soja
e outras oleaginosas) e gorduras animais (aves, sunos, bovinos, ovinos, entre outros)
com lcool (etanol ou metanol), estimulado por catalisador. O biodiesel tambm pode
ser produzido a partir de resduos industriais e esgoto sanitrio.
O autor explica que a molcula de leo vegetal ou animal constituda por trs steres
ligados a uma molcula de glicerina, o que faz dele um triglicdio. Diferentemente do
diesel, que contm centenas de compostos, a qumica das oleaginosas e gorduras
122
animais muito similar, com 10 tipos comuns de cadeias de cidos graxos, os quais tm
entre 12 e 22 carbonos (90% entre 16 e 18 carbonos). Algumas dessas cadeias so
saturadas, enquanto outras so mono-insaturadas ou poli-insaturadas. Dentro dos limites
de especificao do produto, os diferentes nveis de saturao podem afetar algumas das
propriedades do biodiesel, sendo as cadeias mono-insaturadas mais adequadas para a
produo de biodiesel.
D Agosto (2004) explica que a inviabilidade tcnica - carbonizao, formao de

depsitos, desgaste prematuro, dificuldades de partida a frio, queima irregular, odor e
baixa eficincia trmica - para o motor utilizar diretamente leo vegetal ou gordura
animal como combustvel substituto ao leo diesel levou ao desenvolvimento de
processos de produo de biodiesel para minimizar ou excluir esses efeitos nocivos. A
opo que se provou vivel internacionalmente foi a transesterificao.
Ribeiro (2006) corrobora a linha de pensamento deste autor, mencionando que das
diversas maneiras de produo de steres, a transesterificao de triglicerdios
constituintes de oleaginosas, gordura animal e resduos oleosos o processo mais
utilizado, embora tambm seja possvel a fabricao por hidrlise dos triglicerdios ou
craqueamento (cataltico ou trmico).
Real (2005) tambm considera que, entre os vrios mtodos disponveis para produo
de biodiesel, a transesterificao de leos naturais e gorduras a melhor rota, haja vista
esse tipo de processo produzir combustvel adaptvel aos motores movidos a diesel j
existentes (a pirlise, outra possvel rota de produo, produz mais biogasolina que
biodiesel). A autora explica que o processo de transesterificao consiste na reao dos
triglicerdeos dos cidos graxos (que compem as gorduras e os leos vegetais) com
lcool, na presena de catalisador. Os produtos da reao qumica so steres (biodiesel)
e glicerol.
Holanda (2004) divide o processo de transesterificao de leos naturais e gorduras para

produo do biodiesel em cinco etapas: preparao da matria-prima; reao de
transesterificao; separao de fases, recuperao e desidratao do lcool; destilao
da glicerina; purificao do biodiesel. A figura 15 resume o esquema de produo de
biodiesel pela transesterificao.
123
O processo de produo do biodiesel se inicia com a preparao da matria-prima -
preponderantemente oleaginosa ou gordura animal -, que submetida neutralizao (a
acidez reduzida pela lavagem com soluo alcalina) e secagem (a umidade da
matria-prima deve ser muito baixa).
Matria prima
Preparao da
matria prima
leo ou gordura
Catalisador Reao de Metanol ou etanol

(NaOH ou KOH)
transesterificao
Separao de
Fase pesada fases Fase leve
Desidratao do
lcool
Recuperao do Recuperao do
lcool da glicerina Excessos de lcool recuperado lcool dos steres
Glicerina bruta
Destilao da glicerina Purificao dos steres
Resduo glicrico Glicerina destilada

Biodiesel

Figura 15: Fluxo de produo de biodiesel pela transesterificao
A seguir, ocorre a transesterificao em si, que a reao entre lipdios (oleaginosa,

gordura animal ou outros) e lcool (metanol ou etanol) para formar steres (biodiesel) e
o subproduto glicerol (glicerina). Real (2005) aponta que o lcool mais utilizado o
metanol, muito embora o etanol seja ambientalmente mais adequado ( renovvel,
produzido no Pas e menos txico). As vantagens do metanol so as menores viscosidades,
consumo e tempo de reao.
124
Para acelerar a reao usado um catalisador. O hidrxido de potssio (KOH) tem sido
mais usado que o hidrxido de sdio (NaOH), pois apresenta vantagens na etapa de
separao do ster do glicerol (IVIG, apud Real, 2005).
A separao das fases consiste em remover os steres (biodiesel) da mistura resultante

da transesterificao, composta de monoglicerdeos, diglicerdeos, glicerol, lcool e
catalisador. A recuperao do lcool, que est misturado em gua, realizada por
evaporao, seguida por desidratao. O metanol se desidrata de forma simples e fcil,
ao contrrio do etanol.
A destilao do subproduto glicerina visa aumentar seu valor de mercado e realizada

por destilao a vcuo, tornando-a mais lmpida e transparente. A glicerina residual da
destilao (10 a 15%) tambm pode ter valor de mercado.
O processo de produo finalizado com a purificao do biodiesel para a retirada de

contaminantes ainda presentes (glicerol, triglicerdios e lcool), prejudiciais aos motores
e ao meio ambiente, e feita por centrifugao, seguida de desumidificao.
A resoluo ANP n 7, de 19/03/2008, define biodiesel (B100) como combustvel

composto de alquil steres de cidos graxos de cadeia longa, derivados de leos vegetais
ou de gorduras animais, conforme especificao contida no Regulamento Tcnico ANP
n 1/2008, que integra a referida resoluo.
Biodiesel (B100) pode ser utilizado em diferentes nveis de mistura com o leo diesel.
A Resoluo 7 classifica a mistura leo diesel/biodiesel (BX) como o combustvel
comercial composto de (100-X)% em volume de leo diesel e X% em volume de B100.
No Brasil, conforme mandamento da Lei n 11.097/05, o percentual mnimo obrigatrio
de adio de B100 ao leo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer
parte do territrio nacional, est fixado em 5% em volume (B5), com vigncia a partir
de 2013. No perodo de transio, inicialmente vigorou o acrscimo de 2% (B2) em 1
de janeiro de 2008, alterado para 3% (B3) em 1 de julho do mesmo ano (Resolues
ANP n 7/2008 e n 18/2008, respectivamente). Qualquer outra mistura BX, seja para
uso experimental ou especfico, somente poder ser comercializada mediante
autorizao concedida pela ANP.
125
Por deciso do CNPE, os prazos para atendimento do percentual mnimo obrigatrio
podem ser reduzidos ainda mais, em funo de disponibilidade de matrias-primas,
capacidade industrial para produo, participao da agricultura familiar, reduo das
desigualdades regionais, desempenho dos motores e polticas industriais e de inovao
tecnolgica. Coube ANP, por delegao da Lei 11.097, definir os limites de variao
admissveis para efeito de medio e aferio dos percentuais de adio do biodiesel ao
diesel.
A mistura B3 para uso aquavirio somente ser obrigatria a partir de 1 de janeiro de

2011 (combustveis destinados a embarcaes da marinha de guerra e aquelas que
demandem especificaes internacionais no esto sujeitos a esta obrigatoriedade,
conforme determina a Resoluo n 20, de 09/07/2008).
Especificao do biodiesel
O Regulamento Tcnico ANP n 1, integrante da Resoluo 7, dispe sobre a
especificao do biodiesel produzido no Brasil. A tabela 19 apresenta as caractersticas
do biodiesel (B100) especificadas pela agncia reguladora, mediante o emprego de
normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT e internacionais.
Knothe et al (2006) destacam duas importantes caractersticas do biodiesel, relacionadas

fluidez: viscosidade cinemtica e ponto de entupimento de filtro a frio. Viscosidade
a medida do atrito interno do fluido (resistncia ao escoamento), que diminui com o
aumento da temperatura. A viscosidade das misturas diesel/biodiesel tem influncia no
fluxo do combustvel e na operao do motor. relevante no desempenho da bomba
injetora de combustvel, principalmente a baixas temperaturas, quando o aumento da
viscosidade afeta a fluidez do produto.
O aumento da viscosidade reduz o ngulo do cone da nvoa de combustvel injetado na

cmara de combusto, com o conseqente aumento do tamanho das gotas da mistura,
prejudicando sua distribuio e penetrao. Devido reduo da atomizao da nvoa,
h combusto ineficiente, perda de potncia, aumento de consumo e de emisses. Por
outro lado, a reduo excessiva da viscosidade pode resultar em gotejamento de
126
combustvel nos elementos da bomba, principalmente a baixas velocidades de
bombeamento.
Caracterstica unidade Biodiesel (B100)

Aspecto - Lmpido e isento de impurezas
Massa especfica a 20 C Kg/m 850 a 900
Viscosidade a 40 C cSt (mm/s) 3,0 a 6,0
Enxofre total (mximo) mg/kg 50
Teor de gua (mximo) mg/kg 500
Contaminao total (mximo) mg/kg 24
Ponto de Fulgor (mnimo) C 100
Teor de ster (mnimo) % massa 96,5
Resduo de carbono % massa 0,05
Ponto de entupimento de filtro a frio (mximo) C 19 *
Cinzas sulfatadas (mximo) % massa 0,02
Sdio + Potssio (mximo) mg/kg 5
Clcio + Magnsio (mximo) mg/kg 5
Fsforo (mximo) mg/kg 10
Corrosividade ao cobre, mximo (3h a 50 C) - 1
ndice de acidez (mximo) mg KOH/g 0,5
Glicerol livre (mximo) % massa 0,02
Glicerol total (mximo) % massa 0,25
Metanol ou Etanol (mximo) % massa 0,2
Estabilidade oxidao a 110 C (mnimo) h 6
Fonte: Regulamento Tcnico ANP n 1/2008
Tabela 19: Especificao da ANP para o biodiesel (B100)
Knothe et al (2006) destacam duas importantes caractersticas do biodiesel, relacionadas

fluidez: viscosidade cinemtica e ponto de entupimento de filtro a frio. Viscosidade
a medida do atrito interno do fluido (resistncia ao escoamento), que diminui com o
aumento da temperatura. A viscosidade das misturas diesel/biodiesel tem influncia no
fluxo do combustvel e na operao do motor. relevante no desempenho da bomba
injetora de combustvel, principalmente a baixas temperaturas, quando o aumento da
viscosidade afeta a fluidez do produto.
O aumento da viscosidade reduz o ngulo do cone da nvoa de combustvel injetado na

cmara de combusto, com o conseqente aumento do tamanho das gotas da mistura,
prejudicando sua distribuio e penetrao. Devido reduo da atomizao da nvoa,
h combusto ineficiente, perda de potncia, aumento de consumo e de emisses. Por
outro lado, a reduo excessiva da viscosidade pode resultar em gotejamento de
127
combustvel nos elementos da bomba, principalmente a baixas velocidades de
bombeamento.
leos transesterificados apresentam viscosidade muito inferior do leo vegetal que os

originaram. mesma temperatura (em torno de 40 C), enquanto a viscosidade do
biodiesel B100 especificada pela Resoluo 7 varia de 3,0 a 6,0 mm2/s ou cSt (a do
diesel est especificada entre 2,0 e 5,0), a de oleaginosas esto numa faixa entre 27,2 e
41,2 cSt, (sebo 51,15 e soja 32,6 cSt), o que um enorme desestmulo ao uso de leo
vegetal puro como combustvel, face aos custos de manuteno com a excessiva
formao de depsitos nos cilindros dos motores (Knothe et al, 2006).
Contudo, o uso ou no de leos vegetais como combustveis, principalmente em

veculos e equipamentos agrcolas, provavelmente est relacionado ao diferencial de
preos entre a oleaginosa in natura e a mistura diesel/biodiesel. Estudos mais
aprofundados podem determinar qual o corte nos preos (break even point) que
incentive a troca da mistura pela oleaginosa como combustvel em veculos diesel.
O biodiesel oriundo do leo de mamona ainda no consegue atender especificao de

viscosidade cinemtica fixada na Resoluo 7 (entre 3,0 e 6,0 cSt). A presena
substancial de cido ricinolico em sua composio, cerca de 90,0%, confere
viscosidade cinemtica do biodiesel de mamona valores mdios de 14,5 cSt, muito
acima do permitido pelo regulamento tcnico da ANP (Maia et. al, 2006).
Essa no-conformidade no inviabiliza tecnicamente a mamona como oleaginosa

matria-prima do biodiesel, apenas torna mais adequada sua utilizao por meio de
blends (misturas) com biodiesel proveniente de outras oleaginosas. Contudo, prevalece
a discusso sobre o uso da mamona para a produo de biodiesel, haja vista a oleaginosa
ser aplicada em funes mais nobres, que j proporcionam maior remuneraro cadeia
de produo.
Ponto de entupimento de filtro a frio a menor temperatura na qual dado volume de

combustvel passa por filtro-padro em determinado intervalo de tempo. A baixas
temperaturas, cristais de cera comeam a se precipitar dos componentes parafnicos da
mistura diesel/biodiesel, principalmente aquela composta de biodiesel produzido a partir
128
de gordura animal. Essa cera bloqueia os dutos e filtros e pode causar funcionamento
irregular ou parada do motor (Knothe et al, 2006).
Em regies com temperaturas amenas em determinadas pocas do ano, como o inverno

nos estados do sul do Brasil, o desempenho do biodiesel pode ficar comprometido a
ponto de inviabilizar sua comercializao, pois os steres saturados presentes nos leos
vegetais e na gordura animal (principalmente) podem sofrer nucleao e formarem
cristais de cera suspensos na fase lquida de hidrocarbonetos, que por sua vez restringem
(ou mesmo entopem) o fluxo de combustveis no motor e nos filtros, principalmente
durante a ignio matinal do motor, ocasionando interrupes ou falhas.
Inicialmente, os cristais so invisveis a olho nu, mas a partir de certa temperatura,

denominada ponto de nvoa, os cristais se tornam visveis, formando suspenso trbida
ou enevoada. Quando a temperatura cai abaixo do ponto de nvoa, cristais maiores se
fundem e formam grandes aglomerados que podem restringir ou impedir o fluxo de
combustveis no motor e filtros. A temperatura em que o escoamento livre do
combustvel no mais possvel denominada ponto de fluidez.
O ponto de nvoa de biodiesel varia de -6 C (aafro, rota etlica) a 13 C (palma, rota

metlica), mas chega a 15 C para o biodiesel produzido a partir do sebo (rota metlica).
J o ponto de fluidez oscila entre -9 C (linhaa, metlica) a 16 C (palma, metlica),
alcanando 17 C para o sebo. Biodiesel de soja, etlico, tem pontos de nvoa e fluidez
de 1 C e -4 C, respectivamente (Knothe et al, 2006).
As misturas com o diesel atenuam os efeitos negativos das propriedades de fluxo a frio
do biodiesel. Contudo, alm da mistura, podem-se adotar outros procedimentos para
reduzir os pontos de nvoa e os de fluidez, tais como a aditivao do combustvel, a
transesterificao com lcoois ramificados de cadeia longa e o fracionamento por
cristalizao para reduo do contedo total de steres alqulicos saturados (Knothe et
al, 2006).
Outra importante caracterstica do biodiesel refere-se ao Nmero de Cetano - NC. De

acordo com Knothe et al (2006), NC mede a qualidade de ignio da mistura, com
reflexos na partida a frio, nveis de rudo do motor, economia de combustvel e
129
emisses veiculares. Se NC for alto, significa que a ignio inicial levar menos tempo
para ocorrer. Se for baixo, ocorre o inverso, ou seja, ser maior o intervalo de tempo
entre a injeo do combustvel na cmara de combusto e o incio da ignio.
A escala do NC varia de 15 a 100, sendo atribudo ao hexadecano C16H34, denominado

cetano (hidrocarboneto longo de cadeia linear, considerado padro de alta qualidade) o
valor 100 (limite mximo). No outro extremo da escala, est o heptametilnonano HMN
(composto altamente ramificado com pssima qualidade de ignio para motores
diesel), ao qual atribudo o valor 15 (limite mnimo). As ramificaes e o
comprimento da cadeia influenciam o NC, cujo valor decresce com a diminuio do
comprimento da cadeia e aumento do grau de ramificao. Compostos aromticos,
presentes em quantidade significativa no diesel convencional, apresentam baixo NC.
Resta lembrar que a escala arbitrria, e compostos com NC superior a 100 (fora da
escala) e inferior a 15 j foram identificados (Knothe et al, 2006).
Nos Estados Unidos, a maioria dos fabricantes de motores recomenda uma faixa de NC
entre 40 e 50. Como difcil alcanar nmeros de cetano altos, a maioria dos pases
especifica apenas o limite mnimo (Knothe et al, 2006).
No h NC estabelecido no Regulamento Tcnico 1 para o biodiesel, restando ao

produtor apenas anotar o valor encontrado para cada batelada produzida de biodiesel.
NC do B100 diminui em funo do aumento do grau de insaturao dos cidos graxos e
aumenta proporcionalmente ao tamanho da cadeia destes cidos, variando de 34,6
(linhaa) a 49,1 (aafro rico em cido olico). Para o biodiesel proveniente da soja, o
NC alcanou 37,9 (Knothe et al, 2006). Embora no haja NC definido para o B100, a
mistura diesel/biodiesel deve ter NC mnimo de 42 (Resoluo ANP n 15/2006).
O ndice de iodo, associado estabilidade oxidativa, tambm importante caracterstica

do biodiesel, muito embora sem especificao definida no Regulamento Tcnico 1
(apenas anotado). Trata-se de medida do teor de insaturaes totais de material graxo,
baseado na adio de iodo nas ligaes duplas. Os leos vegetais usualmente contm
propriedades antioxidantes naturais, que so preservadas enquanto no forem refinados.
O mesmo no acontece com o biodiesel, cuja auto-oxidao est relacionada presena
de ligaes duplas nas cadeias de vrias substncias graxas.
130
Todo processo de oxidao afeta negativamente a qualidade do combustvel. O
biodiesel em contato com o ar est exposto oxidao, tornando sua estabilidade a este
processo tema recorrente de preocupao para todos os agentes envolvidos na cadeia de
produo e comercializao do produto, notadamente quando sujeito a longos perodos
de armazenamento, em condies imprprias (presena de ar, calor, luz e traos de
metais pr-oxidantes). A aditivao correta do biodiesel, associada ao armazenamento,
transporte e logstica apropriados, garantem perodos de armazenamento superiores a
um ano (Knothe et al, 2006).
Finalizando, vale ressaltar algumas caractersticas adicionais do biodiesel apontadas por

Knothe et al (2006): susceptvel degradao hidroltica, causada pela presena de
gua (desvantagem); menos txico que o diesel, embora deva ser evitada sua ingesto
ou contato direto com a pele (vantagem); facilmente biodegradvel em ambientes
aquticos e terrestres (vantagem).
Especificao do diesel e da mistura diesel/biodiesel

Pela definio sucinta da ANP (www.anp.gov.br), petrleo a mistura de
hidrocarbonetos composta de diversos tipos de molculas formadas por tomos de
hidrognio e carbono (tambm possui, em menor quantidade, tomos de oxignio,
nitrognio e enxofre, combinados de forma varivel, conferindo caractersticas
diferenciadas aos diversos tipos de crus encontrados na natureza). O refino do petrleo,
de acordo com a agncia reguladora, o conjunto de processos fsicos e qumicos que
objetivam sua transformao em fraes mais leves (combustveis). O refino se inicia na
torre de destilao atmosfrica, que por aquecimento do leo cru separa em colunas de
fracionamento derivados combustveis como
GLP, nafta, gasolina, querosene, leo diesel e resduo atmosfrico.
O resduo atmosfrico, frao mais pesada obtida no fundo da torre de destilao

atmosfrica, aps novo aquecimento, submetido a outro fracionamento, agora sob
vcuo, no qual so geradas fraes mais leves de derivados (cortes de gasleos) e
resduo de vcuo (leo combustvel). Os cortes de gasleos produzidos na torre de
destilao a vcuo so utilizados como cargas de outros processos de refino -
craqueamento cataltico fluido (FCC), coqueamento de resduo de vcuo, dentre outros
131
mais complexos - que visam, principalmente, a obteno de produtos de menor peso
molecular e maior valor agregado. Aps cada separao fsico-qumica do petrleo, os
subprodutos, dentre os quais o diesel, so encaminhados para unidades de tratamento,
onde so transformados em produtos acabados.
As especificaes de leo diesel utilizado no transporte rodovirio, comercializado

sobre a forma de misturas diesel/biodiesel pelos diversos agentes econmicos em todo o
territrio nacional, esto estabelecidas na Resoluo ANP n 15, de 17/07/2006, e no
Regulamento Tcnico ANP n 2/2006, integrante desta resoluo, que classifica leo
diesel rodovirio em dois grupos: metropolitano e interior.
O diesel metropolitano, que apresenta teor de enxofre de 500 mg/kg, tem a

comercializao restrita e obrigatria a centros urbanos com municpios de grande
densidade populacional ou que abrigam complexos industriais, onde, por si s, j
ocorrem altas taxas de emisses de gases poluentes provenientes da queima de
combustvel fssil. A Resoluo 15, anexo I, lista os 237 municpios, distribudos em 15
centros urbanos, que esto limitados ao consumo exclusivo do diesel metropolitano.
Nos demais municpios brasileiros, comercializa-se o diesel interior, que possui
concentrao de enxofre de 2.000 mg/kg. O diesel interior recebe um corante vermelho
para diferenci-lo visualmente do diesel metropolitano, adicionado no teor de 20
(vinte)mg/l pelas refinarias e importadores. parte o teor de enxofre e a cor,
praticamente no h diferena entre os dois tipos de leo diesel.
A determinao das caractersticas do leo diesel e da mistura leo diesel/biodiesel para

uso rodovirio, comercializados em todo o territrio nacional, realizada mediante o
emprego de normas da ABNT e internacionais. A tabela 20 apresenta a especificao do
diesel que compe a mistura diesel/biodiesel, conforme determina o Regulamento
Tcnico 2, que versa sobre caractersticas como aparncia, composio qumica,
volatilidade, fluidez, combusto, corroso, contaminao e lubricidade.
132
Diesel
Caracterstica unidade metropolitano interior
Aspecto - Lmpido e isento de impurezas
Cor - - vermelho
Teor de biodiesel % volume 3,0 3,0
Enxofre total (mximo) mg/kg 500 2000
Destilao 50% volume recuperado (mximo) C 245,0 a 310,0
Destilao 85% volume recuperado (mximo) C 360 370
Massa especfica a 20 C Kg/m 820 a 865 820 a 880
Ponto de Fulgor (mnimo) C 38
Viscosidade a 40 C cSt (mm/s) 2,0 a 5,0
Ponto de entupimento de filtro a frio (mximo) C de 0 a 12 (varia c/ UF e ms do ano)
Nmero de cetano (mnimo) - 42
Resduo de carbono mximo % massa 0,25
Cinzas (mximo) % massa 0,01
Corrosividade ao cobre, mximo (3h a 50 C) - 1
gua e sedimentos (mximo) % volume 0,05

Tabela 20: Especificao do diesel
Song et al (2000) explicam as principais caractersticas fsico-quimicas associadas ao

leo diesel, cuja composio e propriedades dependem da matria-prima utilizada (leo
cru bsico) e de seu processo de refino.
No tocante s caractersticas de volatilidade, so especificadas pela ANP a curva de

destilao, a massa especfica e o ponto de fulgor. Song et al (2000) ressaltam que
quanto maior for o contedo de fraes leves do hidrocarboneto, maior ser sua
volatilidade. As diferenas entre o ponto de ebulio final e inicial do hidrocarboneto
so definidas na curva de destilao, importante ensaio para a verificao das
especificaes do combustvel e para calcular seu ndice de cetano.
A Resoluo ANP n 15 determina faixas de temperatura (Tx) de destilao, na qual os

volumes recuperados devem ser de 10%, 50%, 85% e 90%. Enquanto T10 e T90 so
apenas valores anotados, T50 (50% de volume recuperado) deve ocorrer em
temperaturas entre 245 C e 310 C e T85 (85% de volume recuperado) em 360 C para
a mistura com diesel metropolitano e 370 C para aquela com diesel interior.
Massa especfica definida pelos autores como a massa de combustvel por unidade de
volume a dada temperatura. Pode fornecer indicadores teis sobre a composio do
combustvel e caractersticas relacionadas ao seu desempenho. No que diz respeito ao
133
diesel e misturas, a massa especfica tem papel relevante sobre a potncia do motor, pois
est relacionada massa de combustvel injetada no cilindro. Combustveis com massas
especficas altas tendem a produzir mais potncia, mas tambm mais fumaa. A
Resoluo 15 estabelece massa especfica (a 20 C) das misturas B3 com diesel
metropolitano variando na faixa entre 820 e 865 Kg/m. Para o B3 com diesel interior, a
massa especfica oscila entre 820 e 880 Kg/m, devido ao acrscimo do corante
vermelho (possui massa especfica entre 990 e 1020 Kg/m).
Song et al (2000) definem ponto de fulgor (flash point) como a temperatura na qual o
combustvel deve ser aquecido para produzir mistura de ar/vapor de combustvel que
dar incio ignio, produzindo chama que se espalhar sobre a superfcie do lquido.
O ponto de fulgor proporcional ao ponto de ebulio e volatilidade do lquido e,
embora tenha pouca significncia sobre o desempenho do motor, importantssimo
quanto ao aspecto de segurana no manuseio e armazenamento de combustvel. A
Resoluo 15 fixa em 38 C o ponto de fulgor mnimo para a mistura B3.
Teor de enxofre expressa a percentagem do peso de enxofre no combustvel. A

Resoluo 15 limita o enxofre total a 500 mg/Kg, para o diesel metropolitano, e 2.000
mg/Kg, para o diesel interior. A lubricidade do diesel favorece a lubrificao
hidrodinmica e previne o desgaste entre as partes mveis do sistema de injeo
(injetora e bombas). A reduo gradativa do teor de enxofre no diesel, por meio do
processo de hidrotratamento nas refinarias, produz a queima mais limpa do combustvel,
reduzindo as emisses associadas exausto dos motores, mas, em contrapartida, pode
comprometer a lubrificao adequada e necessria para o sistema de injeo de
combustvel, haja vista o aumento de presso associado a novas tecnologias de injeo.
Lubricidades extremamente baixas, alegam os fabricantes de motores, podem danificar
a bomba injetora.
Contudo, a reduo da lubricidade do diesel pode ser compensada pela adio de

biodiesel ao combustvel fssil (Knothe et al, 2006). Denominando o biodiesel como
aditivo verde, Holanda (2004) aponta que a obrigatoriedade do diesel com baixos teores
de enxofre, que em princpio tenderia a comprometer a lubrificao de injetores e
bombas do motor, pode ser compensada pela aditivao com o biodiesel.
134
A Resoluo 15 estabelece as temperaturas limites para o ponto de entupimento a frio,
de acordo com as unidades da federao e meses do ano. Como o Brasil tem dimenses
continentais, com estaes climticas bem variadas em funo de cada regio, essas
temperaturas variam de 0 C a 12 C. A Resoluo 15 tambm especifica outras
caractersticas importantes para o diesel, tais como formao de resduo de carbono,
formao de cinzas, corrosividade ao cobre e volume de gua e sedimentos.
A exemplo do diesel rodovirio, o diesel destinado ao uso aquavirio tambm dever

conter biodiesel no teor definido pela legislao em vigor. As especificaes do diesel e
misturas destinados ao uso aquavirio esto contidas na Resoluo ANP n 49, de
28/12/2007, na qual est inserido o Regulamento Tcnico ANP n 11. O diesel martimo
utilizado para formar a mistura com o biodiesel pode ser do tipo A (DMA) ou B
(DMB). DMA o diesel destilado mdio, essencialmente isento de resduos, geralmente
utilizado em embarcaes de pequeno e mdio porte, onde a combusto de combustvel
mais limpo recomendada. J o DMB, que tambm composto de destilados mdios,
mas pode conter pequenas quantidades de leos de processo do refino, consumido em
motores denominados auxiliares, em embarcaes de grande porte.
A tabela 21 mostra as caractersticas que diferenciam o diesel martimo do rodovirio:

enxofre total, massa especfica, ponto de fulgor, viscosidade e ndice de cetano.
Diesel rodovirio Diesel martimo

Caracterstica unidade metropolitano interior DMA DMB
Enxofre total (mximo) mg/kg 500 2.000 5.000
Massa especfica a 20 C Kg/m 820 a 865 820 a 880 880 900
Ponto de Fulgor (mnimo) C 38 60
Viscosidade a 40 C cSt (mm/s) 2,0 a 5,0 1,5 a 6,0 11,0 (mximo)
ndice de cetano (mnimo) - 45 40 35
Tabela 21: Comparao entre diesel rodovirio e martimo
4.2.4. Avaliao comparativa econmico-social entre etanol e biodiesel

Ribeiro (2006) ressalta que a incluso dos biocombustveis na matriz energtica
brasileira de extrema relevncia e urgncia, com benefcios econmicos, ambientais e
sociais.
135
Deste modo, a avaliao comparativa entre biocombustveis deve remeter o pesquisador
a considerar alguns aspectos crticos dessa comparao, dos quais se destacam:
impactos econmicos, por meio de balanos energticos (energia produzida descontada
da consumida na fase agrcola e industrial) e custeio da produo de energia; impactos
ambientais, notadamente na mitigao das emisses de CO2 e utilizao adequada do
solo agrcola; impactos sociais, via gerao e distribuio de renda.
Em outras palavras, para se tornar sustentvel, o biocombustvel deve apresentar

balano energtico positivo e superior ao combustvel fssil que ir substituir,
demonstrar benefcios ambientais e ser produzido em quantidades que propiciem
ganhos de escala sem comprometer o estoque de alimentos.
Adicionalmente, os biocombustveis podem contribuir para diminuir a acentuada

disparidade econmico-social tpica de pases em desenvolvimento, como o caso do
Brasil, principalmente nas regies do semi-rido nordestino.
tica econmica
O balano energtico importante parmetro para a anlise de viabilidade tcnica de
programas de bioenergia. Quando pesquisadores calculam o balano energtico lquido
do biocombustvel, contabilizam a energia gasta durante a colheita (ex.: consumo
energtico na produo de fertilizantes e pesticidas, combustvel utilizado na
mecanizao da lavoura e transportes, energia eltrica etc.), acrescida da energia
consumida no processo de produo industrial (transporte, energia eltrica, contedo
energtico de insumos etc.). Se o biocombustvel produzido contiver energia til
superior quela utilizada na sua produo (incluindo a fase agrcola), o balano
energtico positivo. Quanto maior for a diferena entre sada e entrada de energia na
produo de biocombustveis, melhor ser a eficincia deste combustvel em termos
energticos (PNAS, 2006).
Se o balano energtico for negativo, isto , utilizando-se a tecnologia disponvel gasta-

se mais energia para produzir o biocombustvel do que aquela que ele fornecer, sob a
estrita tica da eficincia energtica ainda no o momento de se investir na produo
deste biocombustvel. No entanto, fatores exgenos anlise da eficincia energtica
podem levar Governos a produzir biocombustveis, tais como compromisso ambiental,
136
independncia de combustveis fsseis, desenvolvimento econmico, proteo da
economia agrcola e incluso social.
O balano energtico da soja brasileira na produo de 720,0 kg de leo aponta entrada

total de energia (consumo) de 4.127,0 mil kcal, englobando as fases agrcola e
industrial. A sada de energia (produo) contida no leo de soja de 6.480,0 mil kcal,
resultando saldo energtico positivo de 2.373,0 mil kcal, ou seja, 1,00 unidade de
energia consumida na produo de leo de soja gera 1,57 unidade de energia. Se
tambm for considerada nos clculos que a produo de 720,0 kg de leo de soja vem
acompanhada da produo de 3.280,0 kg de torta de soja, a relao do balano
energtico da soja salta para 1,00:4,75 (Gazzoni et. al, 2006).
Nos Estados Unidos, o etanol de milho produz 25% a mais de energia que aquela
investida na sua produo (1,00:1,25). Os custos de produo do etanol de milho
americano, no patamar de preos do barril de petrleo entre US$60,00 e US$80,00, so
economicamente inviveis, s se mantendo rentvel a produo com aporte de subsdios
governamentais (PNAS, 2006).
No Brasil, os subsdios para a produo de etanol (cana-de acar) foram extintos, mas
mesmo assim esse biocombustvel competitivo em relao gasolina, sobre a qual
incide pesada carga tributria. O biodiesel, ao contrrio do etanol brasileiro, ainda no
desfruta de economia de escala e ganhos de produtividade. Para ingressar com solidez
na matriz energtica brasileira, substituindo parcialmente o diesel, o biodiesel vai
requerer subsdios (curto prazo) e investimentos em pesquisas (mdio e longo prazo)
para reduzir os custos das matrias-primas utilizadas em sua produo.
Ribeiro (2006) cita que o custo de produo do biodiesel ainda elevado em

comparao ao diesel, defendendo a interveno governamental por meio da iseno ou
reduo de tributos, prtica comum nos pases europeus pioneiros na produo do
biodiesel e tambm nos Estados Unidos.
Dias (2007) cita que a variedade brasileira de matrias-primas oleaginosas desafia a

reduo dos custos de produo do biodiesel, tornando necessria a busca de inovao
tecnolgica (mtodos de produo e melhoramento gentico das oleaginosas) que
137
aumente o rendimento da matria-prima em funo da regio mais apropriada ao seu
cultivo. Por outro lado, a diversidade de nosso ecossistema pode se tornar vantagem
competitiva comparativa com outros pases, cuja produo de biodiesel se concentra
praticamente sobre apenas uma oleaginosa. O desenvolvimento de variedades
especficas de oleaginosas, para cada condio climtica e de solo brasileiro, tambm
embute a vantagem competitiva de reduzir os custos logsticos de transporte da matria-
prima, reduzindo distncias percorridas pelo biodiesel entre centros produtores e
consumidores.
A garantia de suprimentos de matrias-primas para obteno do biodiesel outro fator

crtico na cadeia produtiva. Como a produo de gros no Brasil sensvel s variaes
nos preos internacionais (commodities agrcolas), corre-se o risco de variaes
abruptas nos preos das oleaginosas inflacionarem no apenas o preo dos
combustveis, mas tambm de gneros alimentcios associados s matrias-primas do
biodiesel.
A cotao do barril de petrleo, variando entre US$ 25,00 e US$ 30,00, como
apresentado no item 3.2.2, tornaria indiferente para o consumidor brasileiro, sob a
exclusiva tica de preos de bomba, abastecer seu veculo com etanol ou gasolina. Para
o biodiesel (em relao ao diesel) produzido com tecnologia ainda incipiente, dada a
cotao do leo de soja entre US$400,00 e US$500,00 a tonelada, a equivalncia de
preos se daria em torno de US$ 60,00 o barril de petrleo, sem se contabilizar os
benefcios sociais - emprego, renda e fluxos migratrios - e ambientais - mudanas
climticas e poluio (ABIOVE, 2005).
A cotao do gro de soja e derivados (farelo e leo), por exemplo, variou

acentuadamente nos ltimos 10 anos, como pode ser observado na figura 16. Deve-se
ressaltar que o leo de soja representa, em mdia, 80% dos custos totais de produo do
biodiesel (ABIOVE, 2005).
138
1.100,00
1.000,00
900,00
800,00
700,00
600,00
Gro
500,00 Farelo
leo bruto
400,00
300,00
200,00
100,00
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: ABIOVE (Bolsa de Chicago, ms de dezembro)

Figura 16: Srie histrica de cotao de soja e derivados
Dados estatsticos do PNE (2007) posicionaram o Brasil como o segundo maior

produtor mundial de soja (liderana americana), com a produo de 49,8 milhes de
toneladas, aproximadamente 24% do total mundial, principalmente em funo da
expanso da nova fronteira agrcola no cerrado brasileiro. O rendimento mdio da
produo de soja foi de 2,4 toneladas de gros por hectare, cultivada em todas as regies
do Brasil, com predominncia no centro-oeste e sul, que juntas responderam por
aproximadamente 80% da produo brasileira. As estimativas realizadas pelo PNE
indicam que a produo brasileira de soja pode alcanar a marca de 83,9 milhes de
toneladas em 2014/15, com exportaes projetadas de 31,7 milhes de toneladas.
De forma semelhante, como mostra a figura 17, os preos de exportao do acar e

etanol brasileiros tambm no permaneceram estveis ao longo desta dcada.
139
500,00
450,00
400,00
350,00
300,00
250,00 Acar (US$/t)
200,00 Etanol (US$/m)
150,00
100,00
50,00
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: UNICA (Bolsa de Chicago, ms de dezembro)

Figura 17: Preo mdio de exportao dos derivados de cana (acar e etanol)
A produo nacional de cana-de-acar para o ano de 2005 foi de 431,4 milhes de

toneladas (PNE, 2007), dos quais o Estado de So Paulo respondeu por 62%, onde a
produtividade alcanou 85,0 toneladas por hectare. Estimativas do PNE apontam que,
em 2010, a demanda por cana-de-acar deve atingir 520,0 milhes de toneladas,
permanecendo o Brasil na liderana da produo, produtividade e exportao de acar.
Quanto ao etanol, a liderana de produo ainda americana, embora o biocombustvel
produzido neste pas seja de origem do milho.
Commodities agrcolas, como soja, acar e milho, sujeitam-se s oscilaes de preos

ditadas pelo mercado internacional. O biodiesel da soja tem seu custo atrelado ao preo
da oleaginosa. O etanol sofre influncia do custo de oportunidade do acar. Embora
ambos estejam sujeitos s incertezas das bolsas agrcolas internacionais, o etanol, face
eficincia energtica alcanada, mais resistente que o biodiesel na absoro das
oscilaes de preos agrcolas. Enquanto o etanol , com folga, competitivo em relao
gasolina, a competitividade do biodiesel em relao ao diesel muito instvel.
A incerteza sobre os preos futuros de commodities agrcolas leva o produtor de

biodiesel a incorrer no risco empresarial de vender o biocombustvel a preo pr-
140
determinado nos leiles promovidos pela ANP e, posteriormente, contabilizar prejuzos
no momento futuro da entrega do produto leiloado, se o preo da oleaginosa estiver
muito acima daquele que vigorava poca do leilo. Contudo, sob o enfoque do
consumidor, o risco dessa instabilidade atenuado pela mistura B3, que dilui o custo do
B100 no preo final da mistura com o diesel.
O preo da mamona comercializada no Brasil est diretamente ligado qualidade do

leo extrado, a qual depende da tecnologia de colheita, beneficiamento,
armazenamento e processamento industrial. Entre 1995 e 2004, o preo mdio da
tonelada de leo de mamona variou de US$ 701,00 a US$ 1.069,00, com mdia de US$
910,00. O uso de leo de mamona na produo de biodiesel concorre com outras
aplicaes mais nobres para o produto, tais como fabricao de tintas, vernizes,
cosmticos, fibras sintticas e lubrificantes para motores de alta rotao. A ndia a
principal produtora de mamona, responsvel por mais da metade da produo mundial.
China e Brasil vm em seguida, embora muito distantes da ndia, tanto em hectares
cultivados, quanto em toneladas produzidas (Freitas e al. 2005).
A mamona pode ser cultivada em regime de rodzios com outras culturas

(principalmente o feijo). Adapta-se bem s condies climticas do semi-rido
nordestino, o que a transformou na principal oleaginosa para os objetivos do Governo
Federal de insero social do biodiesel pela agricultura familiar. Contudo, a
produtividade na cultura de mamona e extrao de seu leo muito baixa no semi-rido
nordestino (ex.: BA = 460,0 kg/ha) em relao regio sudeste (ex.: MG = 1.700,0
kg/ha). A ricinocultura (cultivo da mamona), para se tornar competitiva, mesmo
considerando as vantagens sociais e ambientais agregadas, carece de muito
desenvolvimento tecnolgico (Freitas e al. 2005).
Para reduzir os custos de produo do biodiesel, a exemplo do sucesso obtido com o

etanol da cana-de-acar, o Governo Federal props no Plano Nacional de Agroenergia
- 2006/2011 (PNE, 2007) superar vrios desafios na cadeia produtiva, dos quais podem
ser destacados o aumento do adensamento energtico da matria-prima, a viabilizao
da rota etlica de produo, a produo de energia a partir de resduos orgnicos das
cadeias de processamento de produtos de origem animal e a gerao de receitas
agregadas na cadeia via co-produtos, resduos e dejetos.
141
A evoluo tecnolgica e organizacional no segmento sucroalcooleiro - automao
microeletrnica no processamento industrial; mecanizao da atividade agrcola;
parcerias com fornecedores de equipamentos e servios; pesquisas no desenvolvimento
de variedades de cana mais produtivas; fuses e aquisies; grupos de comercializao
no mercado domstico e externo; profissionalizao administrativa; etc. -, associada
riqueza em sacarose na cana brasileira e ao aproveitamento do vinhoto, bagao e palha,
se refletiu em custos competitivos imbatveis para o etanol em nvel mundial, seja em
relao gasolina ou ao etanol proveniente de milho, trigo, beterraba e mandioca.
O biodiesel pode seguir o mesmo percurso de evoluo tecnolgica. Investimentos no

aprimoramento da tecnologia agronmica provavelmente ser, em mdio e longo prazo,
o nico caminho seguro que o Governo Federal poder trilhar para apoiar a iniciativa
privada e a agricultura familiar na reduo dos custos de produo do biodiesel. O
retorno deste investimento pode se materializar na competitividade do biodiesel (sob a
tica econmica), se aumentar a produtividade e contedo energtico das oleaginosas,
se otimizar o uso da terra pelo zoneamento agroecolgico e se aprimorar os sistemas de
manejo de culturas, de colheita e de uso de tcnicas biotecnolgicas (melhoramento
gentico, resistncia a pragas, tolerncia seca etc.).
No campo da tecnologia industrial do biodiesel, tambm seguindo os passos da

agroindstria brasileira de produo de etanol, que alcanou grau de eficincia
competitiva, o PNE defende que os investimentos devem contemplar a melhoraria dos
processos de extrao de leo, o desenvolvimento de rotas/catalisadores/reagentes, o
aprimoramento da indstria de processamento de produtos de origem animal, o aumento
do tempo de armazenamento de biodiesel sem deteriorao e o desenvolvimento de
novos produtos derivados do glicerol (co-produto do biodiesel).
O ltimo estgio econmico para consolidar a agroenergia brasileira a

commoditizao tanto do etanol quanto do biodiesel. O Governo Federal traou
estratgias distintas para transformar etanol e biodiesel em commodities
agroenergticas. Para o etanol, pretende-se ter os Estados Unidos como plataforma de
consumo, para s depois se expandir em larga escala para o resto do mundo, apostando
no esgotamento da rea agricultvel americana, maiores consumidores mundiais de
142
gasolina. A internacionalizao do etanol brasileiro est vinculada a algumas variveis
exgenas, que no so excludentes: velocidade na qual os pases oxigenaro a gasolina
com etanol; preos do produto nos principais mercados consumidores; taxa de cmbio;
reduo ou excluso do imposto de importao e subsdios agrcolas nos Estados
Unidos e Unio Europia (PNE, 2007).
O Brasil, por sua vez, precisa transferir tecnologia de produo de etanol para outros
pases, com o objetivo de desconcentrar a oferta e reduzir temor nos pases
consumidores relacionados concentrao produtiva. Outro ponto crtico de sucesso
para o etanol o desenvolvimento da atual infra-estrutura logstica (recepo, descarga,
tancagem, bombeamento e modo de transporte), cujos investimentos em adequao de
portos, dutos e integrao com a rede frrea complementariam os requisitos
indispensveis para tornar o etanol commodity internacional (PNE, 2007).
Quanto ao biodiesel, em mdio prazo pode-se esperar sua comoditizao visando o

mercado da Unio Europia, principal produtor e consumidor deste biocombustvel. A
Unio Europia, cujos pases possuem legislaes que estimulam o uso do biodiesel
como oxigenador do leo diesel, subsidia as plantaes de matrias-primas em reas
com potencial agrcola ainda no explorado (EBB, 2007). A tabela 22 mostra a
produo de biodiesel na Unio Europia, cuja liderana, tambm mundial, da
Alemanha.
Unio Europia Toneladas (000)

Alemanha 2.890,0
Frana 872,0
Itlia 363,0
ustria 267,0
Portugal 175,0
Espanha 168,0
Blgica 166,0
Reino Unido 150,0
Grcia 100,0
Outros (18 paises) 562,0
Total 5.713,0
Fonte: EBB - European Biodiesel Board (2007)
Tabela 22: Produo de biodiesel nos pases da Unio Europia
143
Antes, porm, o Governo Federal precisa consolidar o biodiesel no mercado nacional,
estgio j superado pelo etanol. Alm do mais, necessrio reverter ou atenuar o
domnio da soja na produo de biodiesel, caso ainda se queira erguer o pilar da
insero social, via fortalecimento e apoio da agricultura familiar, lanado no incio do
Programa Nacional de Produo de Biodiesel - PNPB.
tica social
Ribeiro (2006) destaca os benefcios sociais atrelados ao biodiesel, potencial gerador de
empregos diretos e indiretos, tanto nas atividades de cultivo, como nas de transporte e
fabricao. Adicionalmente, o biodiesel, ao gerar rendas suplementares, alavanca
economias regionais e redistribui riquezas, principalmente se houver incentivos
agricultura familiar na produo de matrias-primas oleaginosas. Por fim, pode o
biodiesel contribuir com a reduo do xodo rural para os centros urbanos, melhorando
os ndices de desenvolvimento econmico-social no apenas das metrpoles, como
tambm das regies agrcolas.
O etanol, ao longo de mais de 30 anos de curva de aprendizado desde o lanamento do

Prolcool, passou por derrotas e vitrias, retrocessos e avanos, para tornar-se o
combustvel ciclo otto mais produzido no Brasil, consolidado na matriz energtica
nacional e agora buscando a consagrao internacional como commodity agroenergtica,
sustentvel na tica econmica e ambiental.
Contudo, a sustentabilidade na cadeia brasileira de produo de etanol ainda sofre do

histrico vis social da concentrao econmica da atividade (monocultura tpica), que
alija pequenos/mdios fornecedores de cana e trabalhadores agrcolas, face elevada
integrao vertical na cadeia e eliminao de vrios postos de trabalho decorrente da
mecanizao da colheita.
Regies produtoras de acar e etanol, ressalta Holanda (2004), apresentam

concentrao na propriedade de terras, onde a agricultura familiar foi desalojada pela
monocultura empresarial. Apesar de a cana gerar centenas de milhares de empregos, o
regime de sazonalidade da safra gera a informalidade na relao de trabalho, com
reflexos na insalubridade e injustia social.
144
Um dos diferenciais do biodiesel em relao ao etanol o enfoque socioeconmico. Dos
17 milhes de trabalhadores rurais brasileiros, pelo menos 14 milhes so agricultores
que trabalham em regime familiar em suas pequenas propriedades rurais (SOBER,
2008). O maior desafio no enfoque social prevenir a concentrao regional e
econmica na produo de biodiesel, caracterstica marcante do etanol.
Ribeiro (2006) ressalta que devido diversidade de matrias-primas disponveis no

Brasil para a produo de biodiesel, a anlise ao longo do ciclo de vida do produto
determinante no apenas para se medir os custos de produo e a taxa de emisses,
como tambm a potencial capacidade de gerao de empregos.
Em um Pas com expressivas disparidades sociais, o biodiesel pode inserir trabalhadores

rurais, que vivem da agricultura familiar, em sua cadeia de produo. Alis, este foi um
dos pilares da introduo do biodiesel na matriz energtica nacional. Holanda (2004),
com base em estudos do Governo Federal, defende a tese de que, a cada 1% de
participao da agricultura familiar no mercado de biodiesel, seria possvel gerar,
aproximadamente, 45 mil empregos no campo, ao custo unitrio mdio anual
aproximado de R$ 4.900,00. De acordo com o autor, cada emprego no campo gera
outros trs na cidade, criando-se assim 180 mil empregos.
A agricultura empresarial emprega, em mdia, um trabalhador para cada 100 hectares

(ha) cultivados. Na agricultura familiar, so 10 ha por trabalhador (MAPA, 2006). A
soja, que tem prevalecido como matria-prima para a produo de biodiesel e possui
avanado nvel de mecanizao agrcola, no promover a insero da agricultura
familiar na cadeia energtica. O prprio etanol no atingiu esse objetivo, embora
tambm se propusesse a redistribuir a renda no campo.
O biodiesel pode inserir o trabalhador rural na agroenergia brasileira. A mamona, por

exemplo, smbolo do biodiesel como programa de insero social, apropriada para o
cultivo em regies brasileiras com baixo ndice de desenvolvimento social (nordeste
semi-rido), podendo contribuir para a redistribuio de renda por meio da agricultura
familiar.
145
No entanto, para se firmar como matria-prima na produo de biodiesel, sem ciclos de
desabastecimento, o Governo Federal precisa enfrentar as especificidades dessa
oleaginosa, como alternativas mais nobres para seu uso, a fragilidade do pequeno
produtor (agricultura familiar), a baixa produtividade e a no-conformidade em relao
s especificaes da ANP.
A agricultura familiar para o cultivo da mamona concentra milhares de famlias em

torno de um nico produtor de biodiesel. A dificuldade de agrupamento destes
agricultores na forma de sistema cooperativo torna pouco exeqvel a relao comercial
entre as partes (famlia e produtor). Na falta da organizao do sistema cooperativo, os
contratos de entrega no so cumpridos e atravessadores desviam a mamona para outros
mercados que remunerem melhor a oleaginosa (Brasil Energia, 2008).
O modelo de produo da mamona, defende Holanda (2004), deve se articular em

pequenas clulas em torno de cooperativas que dariam apoio tcnico e logstico aos
associados na fase agrcola. Adicionalmente, as cooperativas administrariam as
unidades industriais de produo de biodiesel e a comercializao com as distribuidoras
de combustveis. Associando-se ao sistema cooperativo, os pequenos produtores podem
agregar valor oleaginosa, aumentando renda e reduzindo custos.
O apoio governamental ao trabalhador rural no pode se concentrar apenas em aes de

curto prazo (crdito, orientaes no plantio, concesso de subsdios e benefcios fiscais),
mas em investimentos de mdio e longo prazo em desenvolvimento tecnolgico que
tornem as oleaginosas associadas agricultura familiar e microempresas
economicamente sustentveis. papel do Governo Federal fomentar a produo local
dessas oleaginosas por meio do cooperativismo e do desenvolvimento tecnolgico.
A insero social dificilmente ser atingida, caso seja deixada merc das leis de
mercado a deciso sobre a escolha da matria-prima mais apropriada para a produo de
biodiesel. Prevalecer a soja, que como a cana, pouco insere a agricultura familiar na
cadeia de produo de biocombustveis.
Na sua origem, o PNPB teve como pilares para a sustentao do biodiesel a organizao
das cadeias produtivas, o estabelecimento do marco regulatrio, a estruturao da base
146
tecnolgica produtiva e a concesso de financiamentos e subsdios fiscais para a
insero de pequenos produtores (agricultura familiar) na cadeia energtica (SOBER,
2008). Destes pilares, ainda resta o desafio de canalizar investimentos macios em
pesquisa e desenvolvimento de variedades de oleaginosas que garantam a qualidade e
reduzam o custo de produo do biodiesel.
Deve-se ressaltar que os resultados de pesquisas no desenvolvimento de oleaginosas

mais produtivas e de tcnicas mais eficientes de manejo e tratos culturais precisam ser
repassados estrutura familiar de produo, no apenas ao grande agricultor.
Alm dos impactos econmicos e sociais, a atividade de produo de biocombustveis

deve apresentar como benefcio a melhoria do meio ambiente por meio da reduo de
emisses veiculares, principal geradora de externalidades negativas no setor de
transportes.
A crescente conscincia mundial de que os custos ambientais dos combustveis fsseis

devem ser agregados aos seus custos diretos de produo provavelmente garantir
substancial fatia de mercado ao biodiesel na demanda energtica dos pases
industrializados, que sofrem forte presso popular para reduzir as emisses poluentes e
a de gases causadores do efeito estufa.
4.3. Emisses veiculares no setor de transportes
O setor de transportes, fundamental para o desenvolvimento scio-econmico do pas,

gerador de externalidades negativas oriundas das emisses da exausto dos motores
alternativos diesel de combusto interna, que lanam na atmosfera resduos poluentes e
dixido de carbono - CO2, causadores de danos sade pblica, de chuvas cidas e de
aumento de temperatura do planeta. Tais externalidades so falhas de mercado que
aumentam os custos sociais e reduzem o bem-estar da coletividade.
O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC em ingls), por meio

do Quarto Relatrio de Avaliao - AR4, destaca a relao direta da atividade de
transportes com o desenvolvimento econmico e o bem estar das pessoas, mas enfatiza
que problemas associados ao crescimento dessa atividade - acidentes de trnsito,
147
congestionamentos, dependncia do petrleo e poluio do ar - devem ser preocupaes
constantes dos legisladores responsveis pelas polticas pblicas, principalmente para
pases em desenvolvimento com altas taxas de crescimento econmico. A essas
externalidades negativas junta-se a necessidade imediata de mitigar as emisses de
gases causadores do efeito estufa (GHG) associados a transportes, preponderantemente
CO2 - pequenas quantidades de metano (CH4), xido nitroso (N2O) e gases fluorados
(F-gases) tambm compem os GHG.
O desenvolvimento econmico aumenta a demanda pelo servio de transportes, cuja

disponibilidade estimula mais desenvolvimento. O setor de transportes est intimamente
ligado ao petrleo, que fornece 95% da energia total requerida por esta atividade em
nvel mundial (31% pelo diesel e 47% pela gasolina). Em 2004, 23% das emisses
mundiais de GHG relacionadas ao uso de energia advieram da atividade de transportes
(em termos de CO2, foram produzidas 6,3 giga-toneladas naquele ano, dos quais trs
quartos foram gerados pelo modo rodovirio). Ao longo da ltima dcada, essas
emisses tm crescido a taxas mais rpidas que a de qualquer outro setor consumidor de
energia. (AR4, 2007).
Propostas de reduo das externalidades negativas no setor de transportes devem ser

precedidas de investigaes, por parte dos rgos pblicos competentes, dos elementos
que so os fatos geradores das emisses: o motor, o combustvel, o condutor e a infra-
estrutura disponvel em transportes (sistema pblico, rodovias, corredores de trfego,
interligao de modos etc.).
Neste estudo, sero examinadas as influncias dos dois primeiros fatos - motor e
combustvel - na gerao de externalidades negativas no setor de transportes. A anlise
se concentrar nos motores e combustveis ciclo diesel, considerando as vantagens que a
mistura diesel/biodiesel pode oferecer para o meio ambiente e na sua capacidade de
reduzir essas externalidades.
4.3.1. Motor ciclo diesel

Veculos sobre rodas existem desde a pr-histria, movimentados por fontes de energia
como boi, cavalo ou o prprio homem. No entanto, somente no incio do sculo XVIII
surgem os primeiros veculos auto-propelidos, preponderantemente para uso militar,
148
representados pela mquina a vapor, cuja combusto era externa ao motor. Em 1862, o
engenheiro belga Jean Joseph tienne Lenoir desenvolveu um tipo de motor de
combusto interna, uma espcie de veculo auto-propelido, que pode ser considerado o
marco inicial na histria do automvel. Lenoir desenvolveu seu motor de acordo com os
princpios da mquina a vapor, porm, com uma notvel diferena: a combusto, que
ocorria externamente ao motor, passou a ser interna.
O sucesso de Lenoir atraiu outros projetistas e inventores. O engenheiro mecnico

americano George Brayton desenvolveu e patenteou o motor de dois tempos
estacionrio a querosene em 1872. O engenheiro alemo Nikolaus August Otto
(inventor do motor de combusto interna a gasolina) e o industrial alemo Eugen
Langen apresentaram em Paris, no ano de 1878, o primeiro motor de combusto interna
de quatro tempos. Alguns anos mais tarde, em 1879, o engenheiro e inventor britnico
Dugald Clerk desenvolveu um prottipo de motor diesel de dois tempos. Wilhelm
Mayback patenteou o carburador em 1883. Karl Benz (fundador da Mercedes-Benz)
aprimorou o motor de dois tempos e desenvolveu a ignio eltrica em 1884. Gottlieb
Daimler projetou, em 1886, o primeiro motor quatro tempos com a caixa de
engrenagens fechada. Em 1890, o ingls Herbert Ackroyd-Stuart criou um motor onde o
combustvel era injetado sob a forma atomizada no cilindro (Saab-Scania, 1972).
Em 1892, Rudolf Christian Karl Diesel, por meio do estudo publicado sob o ttulo A
teoria e a construo de um econmico motor trmico, descreveu ao mundo um motor
que funcionava segundo um novo ciclo, hoje conhecido como ciclo diesel. O inventor
designou esse motor de trmico racional, que passou a se chamar motor diesel em sua
homenagem. Em 1893, Diesel apresentou o prottipo de seu motor de combusto
interna, com alta taxa de compresso, que dispensava fonte de ignio externa e era
abastecido separadamente por ar e combustvel, com controle de potncia por meio de
ajuste da quantidade de combustvel injetado nos cilindros. At 1910, quando
caducaram as patentes de Diesel, esse motor progrediu lentamente. Desde ento, muita
inovao tecnolgica foi incorporada ao motor diesel de combusto interna (Saab-
Scania, 1972).
Os motores de combusto, cujo objetivo transformar energia trmica em trabalho

mecnico, podem ser classificados, de acordo com Taylor (1971), como de combusto
149
externa - o fluido de trabalho est completamente separado da mistura combustvel/ar e
o calor dos produtos da combusto so transferidos atravs das paredes de um
reservatrio ou caldeira - e de combusto interna, onde o fluido de trabalho a prpria
mistura combustvel/ar.
O autor divide os motores de combusto interna em duas classes: de ignio por

compresso/ciclo diesel e de ignio por dispositivo externo/ciclo otto. Quanto aos
ciclos alternados de trabalho - seqncia a que a mistura combustvel/ar submetida
dentro do cilindro -, Taylor (1971) classifica os motores como quatro tempos ou dois
tempos. O ciclo de quatro tempos envolve a aspirao do ar puro para dentro do cilindro
(tempo 1), sua compresso at a combusto da mistura com o combustvel (tempo 2), a
expanso dos gases aps a combusto (tempo 3) e seu escapamento para o meio
ambiente (tempo 4). So quatro cursos do mbolo, correspondentes a duas rotaes do
eixo de manivelas e a um nico tempo motor. O ciclo de dois tempos se d em dois
cursos do mbolo. O curso ascendente compreende as operaes de expulso final ou
lavagem dos gases queimados do ciclo anterior e a de admisso do ar e sua compresso.
O curso descendente envolve a combusto e expanso dos gases, bem como o incio do
escapamento dos gases queimados.
Os motores alternativos de combusto interna so mais apropriados para aplicao em

veculos automotores terrestres. Esse estudo abordar, exclusivamente, aqueles motores
que consomem diesel como combustvel lquido. O motor diesel aspira e comprime o ar
dentro dos cilindros, elevando a presso e a temperatura no interior da cmara de
combusto. Um pouco antes do fim da compresso, injetada na cmara uma nvoa de
diesel, que se vaporiza ao entrar em contato com as altas temperaturas do ar
comprimido, iniciando-se a auto-ignio do combustvel.
Aps a auto-ignio, prossegue a injeo de combustvel, que queima rapidamente ao se

misturar com o ar remanescente e gases residuais no interior da cmara de combusto.
H, contudo, um perodo de atraso da combusto nos motores alternativos, equivalente
ao intervalo de tempo entre o incio da injeo e o surgimento da chama (caracterizado
por um rpido aumento de presso). O clculo desse tempo no projeto de motores e na
especificao dos combustveis fundamental para o balanceamento entre eficincia
trmica, potncia do motor e emisses geradas na exausto.
150
A potncia do motor est relacionada taxa equivalente de injeo da mistura diesel/ar
na cmara de combusto, dado um volume fixo de ar. A taxa equivalente calculada
pela diviso da taxa real de injeo dividida pela taxa estequiomtrica (razo tima
entre combustvel/ar). Como no possvel obter a mistura estequiomtrica - alm do
combustvel no se difundir uniformemente no ar, grande parte da combusto ocorre
aps a auto-ignio -, a taxa equivalente sempre maior que um. Mesmo para taxas
prximas a um, a cmara interna do cilindro pode conter zonas muito ricas em
combustvel, cuja combusto incompleta gera fumaa e depsitos de resduos.
Taylor (1971) define o processo de combusto nos motores diesel como uma seqncia
complexa de eventos constituda de trs fases crticas. A primeira o atraso da auto-
ignio. A segunda a combusto espontnea em si do combustvel, denominada pr-
mixed combustion, que ocorre em regies onde a mistura combustvel/ar se formou pelo
atraso da auto-ignio. A terceira fase a queima difusa do combustvel que continua
sendo injetado na cmara, denominada mixing-controlled combustion. Essa ltima fase
precisa ser controlada por meio do ajuste da mistura, pois h misturas ricas e pobres
simultaneamente sendo formadas no interior da cmara, cuja eficincia da queima
depende do movimento do ar e da nvoa de combustvel em determinado espao de
tempo. No incio da combusto, a queima intensa, pois h excesso de ar associado
nvoa de combustvel que injetada rapidamente na cmara. Ao se aproximar o final da
injeo, o ar no interior da cmara torna-se escasso, e a queima diminui
acentuadamente.
Os motores so projetados para maximizar potncia e minimizar gerao de fumaa e

outros poluentes em funo de variveis como peso, combustvel, aerodinmica,
componentes acessrios etc. O projeto contempla a geometria da cmara de combusto,
a circulao do ar no interior do cilindro e a injeo de combustvel. Na maioria dos
motores, o diesel injetado diretamente dentro da cmara de combusto antes de ser
queimado sobre a cabea do pisto (injeo direta). A energia cintica que mistura a
nvoa de combustvel ao ar fator crtico de sucesso para o desempenho e gerao de
emisses dos motores de injeo direta.
151
Nos motores de injeo indireta - mais voltados para veculos leves -, o combustvel
injetado e queimado em uma pr-cmara, conectada ao cilindro principal por meio de
fissuras, onde os gases da combusto se expandem e foram para baixo o pisto. O
projeto da injeo indireta visa alcanar a queima mais homognea e progressiva do
combustvel, devido formao de altas temperaturas na pr-cmara e turbulncia no
ar que facilita a mistura com a nvoa de diesel. Comparada injeo direta, apresenta
como benefcios menores emisses de xidos ntricos, maiores velocidades e menos
rudos.
Taylor (1971) aponta que os motores diesel podem alcanar eficincia trmica
(converso de energia qumica em trmica) de 43%. Em valores absolutos, parece um
desempenho insatisfatrio, mas comparando-se aos motores a gasolina - cuja eficincia
gira em torno de 24% -, os motores diesel so termicamente bastante superiores. O
melhor desempenho trmico pode ser explicado pela alta taxa de compresso do motor,
pela reduo da energia requerida para aspirar o ar para o interior do cilindro e por
algumas propriedades termodinmicas. Os motores com injeo indireta tm eficincia
trmica em torno de 20% inferior ao de injeo direta (embora acima daquela dos
motores a gasolina), devido reduo de calor na cabea do cilindro, a perdas
termodinmicas provenientes do atraso do processo de combusto - ocorre quando a
mistura mais rica na pr-cmara se expande para a cmara principal - e a perdas de
maior atrito na operao de motores menores operando a altas taxas de compresso.
4.3.2. Emisses poluentes

Alm das vantagens ambientais globais, que sero mais a frente discutidas neste
captulo (seo 3.3.3), Ribeiro (2006) salienta que o biodiesel apresenta benefcios
locais em relao ao meio ambiente. A quase inexistncia de enxofre em sua
composio, por exemplo, reduz as emisses de xidos de enxofre, poluente prejudicial
qualidade do ar, principalmente em conglomerados urbanos. Menores ndices de
poluio atmosfrica, ao reduzir a exposio da populao aos gases poluentes das
emisses veiculares, contribuem para o uso mais eficiente de verbas pblicas aplicadas
sade.
Motores veiculares consumindo combustveis, principalmente os fsseis, emitem

poluentes, geradores de externalidades negativas associadas ao setor de transportes.
152
Veculos com motores abastecidos a diesel predominam no transporte de cargas e
coletivo de pessoas e, embora sejam vitais para o desenvolvimento scio-econmico das
naes, tornam ainda mais drsticos os nveis de emisses poluentes nos grandes
centros urbanos. A substituio gradativa do diesel pelo biodiesel, por meio de misturas,
pode atenuar os efeitos das externalidades negativas das emisses veiculares oriundas
do setor de transportes.
Os impactos derivados das emisses veiculares na qualidade do ar e na sade e bem-

estar das pessoas no respeitam fronteiras, pois os gases se propagam pela atmosfera.
Ribeiro (2000) indica que as externalidades negativas provenientes das emisses
veiculares da queima de diesel nos motores alternativos de combusto interna,
notadamente naqueles de uso no transporte rodovirio, impem sociedade custos
locais, regionais e globais.
Os custos locais advm dos problemas respiratrios causados pela inalao de gases
poluentes nos centros urbanos. Os regionais esto relacionados a emisses formadoras
de chuvas cidas, que danificam a infra-estrutura de prdios e construes e diminuem a
produtividade agrcola. Os globais vinculam-se aos gases de efeito estufa que aquecem
o planeta, acarretando mudanas climticas que afetaro negativamente vrias regies
do globo, com inundaes, secas, doenas e fome, principalmente nos pases mais
pobres, que, por uma contradio, so os menos poluidores.
Abreu (2003) divide as emisses da combusto em dois grupos. O primeiro, constitudo

dos compostos qumicos oxignio (O2), dixido de carbono (CO2), gua (H2O) e
nitrognio (N2), no diretamente nocivo sade humana. O segundo grupo, ao
contrrio, prejudicial vida, sendo representado pelos compostos monxido de
carbono (CO), hidrocarbonetos (HC), xidos de nitrognio (NOx), xidos de enxofre
(SOx) e material particulado (MP), alm de aldedos, amnia, benzeno, cianetos, tolueno
e hidrocarbonetos aromticos polinucleares.
Em motores diesel, as emisses provenientes da exausto podem ser slidas, lquidas ou

gasosas e esto diretamente relacionadas com a operao do motor, idade da frota, teor
de enxofre e qualidade do combustvel, carga submetida, tipo de motor e qualidade do
153
lubrificante. As emisses do diesel mais relevantes para o estudo dos efeitos poluentes
locais e regionais so MP, SOx e NOx (Qumica Nova, 2004).
MP so finssimas partculas (nanomtricas ou micromtricas) de slidos ou lquidos

suspensos num gs. definida pela Environmental Protection Agency - EPA como
qualquer massa que coletada e retida a 52 C em um filtro de exausto de veculo,
aps um ciclo de operao. A queima de diesel em motores de combusto interna de
veculos so fontes antropogncias de material particulado, ou seja, gera fuligens
(fumaa e resduos de combustvel, derivados de leos lubrificantes e aerossis com
traos de cido sulfrico) no oxidadas na combusto. O aumento nas emisses de
material particulado ocorre durante a descida do pisto no cilindro do motor, quando a
mistura combustvel-ar torna-se escassa em oxignio e a temperatura decai
acentuadamente, reduzindo o processo de oxidao da fuligem (Qumica Nova, 2004).
Ribeiro (2000) ensina que os compostos NOx, representados pelo xido ntrico (NO) e
pelo dixido de nitrognio (NO2), so formados pela reao do nitrognio do ar com
oxignio livre, em ambiente de altas temperaturas. No incio do processo de combusto,
quando o pisto no cilindro do motor est prximo de seu ponto mximo superior, a
mistura combustvel-ar, rica em oxignio e submetida a elevadas temperaturas, tende a
gerar maiores emisses de NOx.
MP e NOx so emisses antagnicas dentro do motor, pois aes implementadas na

reduo de NOx (ex.: atraso no tempo de injeo de combustvel ou recirculao dos
gases da exausto) acarretam o aumento de MP. Por outro lado, a busca de reduo de
MP (ex.: prolongamento do processo de combusto ou injeo de diesel a altas presses,
melhorando a qualidade da combusto) aumentam a temperatura no cilindro e,
conseqentemente, a emisso de NOx. O aprimoramento tecnolgico, como o
desenvolvimento da injeo eletrnica de combustvel, tem permitido o melhor
gerenciamento (trade off) entre as emisses de MP e NOx (Qumica Nova, 2004).
Outro gs poluente emitido na queima de diesel em motores de combusto interna de

veculos o SOx, cuja formao est diretamente ligada ao teor de enxofre presente no
leo cru, que pode ser reduzido a diversos nveis em funo dos processos de refino
aplicados. Relembrando os ensinamentos de Ribeiro (2000), a liberao de SOx e NOx
154
na atmosfera, alm de prejudicar a sade humana, na presena de vapor dgua e luz
solar gera cidos ntricos e sulfricos, causadores de chuvas cidas.
Lang et al (2001) defendem que a utilizao de biodiesel no transporte rodovirio,

especialmente para veculos pesados, pode oferecer vantagens para o meio ambiente,
principalmente em grandes centros urbanos, tendo em vista a perspectiva de reduo das
emisses de SOx (praticamente no h enxofre na composio qumica do biodiesel) e
MP em relao ao leo diesel convencional, embora com acrscimos nos nveis de
emisses de NOx.
Knothe et al (2006) ressaltam a propriedade do biodiesel na reduo das emisses de

MP no motor em comparao ao diesel, podendo diminuir a formao de fuligem,
hidrocarbonetos pesados condensados ou adsorvidos nesta fuligem e sulfatos oriundos
da combusto incompleta. Contudo, os autores advertem que, apesar da frao
carbnica slida do MP sofrer reduo com a utilizao do biodiesel, a frao orgnica
solvel de NOx tende a aumentar. A tabela 23 apresenta o resumo da avaliao realizada
pela EPA sobre os efeitos do biodiesel na emisso de MP e NOx em motores diesel de
carga pesada utilizando B100 e mistura B20.
Mudanas nas emisses

Emisses B100 B20
Material Particulado (MP) -48% -10%
xidos de nitrognio (NOx) 10% 2%
Fonte: Knothe et al (2006).
Tabela 23: Emisses poluentes do B100 e B20 em comparao ao diesel convencional
A composio do biodiesel influencia a formao de NOx produzido no motor. Quanto

mais elevadas as concentraes de cidos graxos poli-insaturados, maiores sero as
emisses de NOx. Adicionalmente, como o biodiesel apresenta oxignio em sua
composio qumica (mas no contm nitrognio), provavelmente o aumento de NOx
deve-se reao do nitrognio do ar com o oxignio do biodiesel no interior do cilindro,
em ambiente de altas temperaturas.
Outra explicao para o aumento de NOx nas emisses do biodiesel, de acordo com
155
Knothe et al (2006), est relacionada a deslocamentos no intervalo de injeo do
combustvel, motivados por propriedades mecnicas do fluido. Dentre essas
propriedades est a compressibilidade ou velocidade do som do biodiesel, que confere
uma transferncia mais rpida da onda de presso da bomba de injeo para a agulha do
injetor, causando antecipao do levantamento da agulha e a produo de pequeno
avano no intervalo de injeo. Os autores relatam registros de avano de 1 (um grau)
no intervalo de injeo para amostras de biodiesel produzido a partir de soja, refletindo
no avano de 4 (quatro graus) para o incio da combusto.
Em longo prazo, a reduo de NOx na combusto do biodiesel depende de inovaes

tecnolgicas, economicamente viveis, nos motores diesel e na produo de aditivos.
Uma possvel soluo de curto prazo retardar o ponto de combusto de 1 a 5, para
trazer as emisses de NOx do biodiesel aos nveis do diesel, ou at mesmo reduzi-las.
Contudo, essa soluo depende do aval dos fabricantes de motores (U.S. Department of
Energy, 2004).
Outra soluo para a reduo das emisses de NOx do biodiesel, apontada por Knothe et
al (2006), o aumento do nmero de cetano - NC do biocombustvel por meio de
aditivao. Deve-se considerar, contudo, a viabilidade econmica advinda do
incremento de custo de formulao do biodiesel por conta do acrscimo do aditivo.
Nos Estados Unidos, conforme mostram os autores, o controle sobre as emisses dos
motores diesel realizado pela EPA, com o objetivo de monitorar os nveis ambientais
de substncias txicas no ar. Neste monitoramento so verificados a opacidade da
fumaa e os nveis de NOx, MP, CO e HC, tendo como combustvel de referncia para a
avaliao das emisses o denominado diesel certificado.
No Brasil, a Lei n 6.938, de 31/08/1981, dispe sobre a Poltica Nacional do Meio

Ambiente, cujo objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando assegurar condies ao desenvolvimento scio-
econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida
humana no Brasil.
156
Essa lei, conforme estabelecido no art. 6, criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente
- SISNAMA, constitudo por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, alm de fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Um destes rgos o
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA.
O CONAMA, rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA, tem a finalidade de

assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo (rgo superior do SISNAMA)
diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e recursos naturais.
Tambm prerrogativa do CONAMA deliberar sobre normas e padres compatveis
com o meio ambiente ecologicamente sustentado e focado na qualidade de vida dos
cidados.
As normas e os padres gerais do CONAMA podero ser suplementados e

complementados pelos Estados e Distrito Federal, na esfera de suas competncias e nas
reas de sua jurisdio (os Municpios tero essa mesma prerrogativa em relao s
normas e padres ambientais estaduais). Em se tratando de controle da poluio por
veculos automotores, aeronaves e embarcaes, o CONAMA tem competncia
privativa para normatizar.
Em 29/10/2002, foi editada a Resoluo CONAMA n 315, que dispe sobre a nova
etapa do Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores -
PROCONVE. Essa resoluo foi motivada pela preocupao quanto poluio do ar,
especialmente nos grandes centros urbanos, gerada pela emisso de poluentes por
veculos automotores.
O PROCONVE tem como objetivo a reduo dos nveis de emisso de poluentes pelo
escapamento e por evaporao, como tambm a promoo do desenvolvimento
tecnolgico nacional para o controle dessas emisses e a adequao dos combustveis
automotivos comercializados, de modo a torn-los menos agressivos ao meio ambiente
e sade pblica.
Quanto ao leo diesel, o art. 15 da Resoluo 315 estabeleceu alguns limites de

emisses, vigentes a partir de datas pr-definidas. A tabela 24 consolida o teto das
157
emisses autorizadas pelo PROCONVE P-6 para NOx e MP em veculos automotivos
pesados (consomem a mistura leo diesel/biodiesel).
xidos de nitrognio - NOx material particulado - MP ensaios

Vigncia Veculo
(g/kWh) (g/kWh) (padro europeu)
3,5 0,02 ESC e ELR
01/01/2009 automotivo pesado
3,5 0,03 ETC
Fonte: Resoluo CONAMA n 315/02
Tabela 24: PROCONVE P-6 (limites mximos de emisso)
Outras emisses poluentes, como monxido de carbono, metano, hidrocarbonetos no

metano e hidrocarbonetos totais, tambm tiveram limites impostos pelo PROCONVE P-
6. Cumpre ressaltar que a Resoluo 315 inclui veculos leves de passageiros e leves
comerciais, por meio do PROCONVE L-4 e L-5.
Os combustveis comercializados no Brasil, para atender os nveis de emisses

estabelecidos pelo PROCONVE, devero se enquadrar nos mandamentos da Lei n
8.723, de 29/10/1993, que obriga os fabricantes de motores e veculos automotores e os
fabricantes de combustveis a tomar as providncias necessrias para reduzir os nveis
de emisso de monxido de carbono, xido de nitrognio, hidrocarbonetos, lcoois,
aldedos, fuligem, material particulado e outros compostos poluentes gerados pelos
veculos vendidos no Brasil, fixando limites e prazos para seu cumprimento.
O art. 7, da Lei 8.723, estabelece que os rgos responsveis pela poltica energtica,
especificao, produo, distribuio e controle de qualidade de combustveis, so
obrigados a fornecer combustveis comerciais e de referncia para testes de
homologao, certificao e desenvolvimento, com antecedncia mnima de trinta e seis
meses do incio de sua comercializao. Com a criao da ANP em 1998 (sucessora do
DNC), ficou a Agncia com a competncia determinada pelo art. 7.
Essa atribuio da agncia reguladora foi reforada pelo art. 27 da Resoluo

CONAMA 315, a qual determina que todos os combustveis utilizados nos ensaios
devero estar de acordo com as regulamentaes da ANP.
O PROCONVE P-6, disciplinado pela Resoluo CONAMA 315, aderiu s normas

europias de emisses (EURO IV), que adotam o diesel com 50 partes por milho (50
158
ppm) de enxofre, denominado S50. Sem este diesel, fica inviabilizada a aplicao do
PROCONVE P-6, pois os novos sistemas de filtros e catalisadores dos veculos,
necessrios para a reduo das emisses aos nveis exigidos pela legislao brasileira a
partir de 2009, seriam danificados (corrodos) pelo diesel atualmente consumido no
Brasil (500 a 2000 ppm).
A ANP, seguindo os mandamentos expressos no art. 7 da Lei 8.723, deveria ter

especificado em norma o diesel S50 no mximo at 01/01/2006 (36 meses de
antecedncia do incio de sua comercializao). Somente em 17/10/2007, a agncia
editou a Resoluo ANP n 32, que especificou o S50 para utilizao em veculos
automotores, em linha com o PROCONVE P-6. As principais diferenas entre o diesel
metropolitano e o S50 so o teor de enxofre (reduzido de 500 para 50 mg/kg), a
especificao da lubricidade (devido reduo do enxofre) e o n de cetano (aumentado
de 42 para 46).
A ANP no fixou na Resoluo 32 a data de incio de comercializao obrigatria do

S50, atrelando o prazo adequao da logstica de suprimento do produto (refino,
distribuio e revenda).
Em janeiro de 2009, de forma limitada, iniciou-se a comercializao do S50 nas cidades

de So Paulo e Rio de Janeiro, para consumo em frotas cativas de nibus urbanos. Os
demais centros urbanos recebero o S50 ao longo de dois anos, perodo no qual se
espera superar os entraves tcnicos apresentados pela Petrobras e ANFAVEA.
4.3.3. Emisses de dixido de carbono - CO2

Ribeiro (2006) aponta o aquecimento global produzido pela intensificao do efeito
estufa, conseqncia imediata do contnuo aumento das emisses de CO2, como o
impacto ambiental mais complexo resultante do uso de combustveis fsseis.
A mensurao dos benefcios propostos para a reduo das emisses veiculares de CO2,
advindas da substituio parcial de combustveis fsseis pelo biodiesel, pode ser melhor
compreendida sob a tica da Anlise de Ciclo de Vida - ACV, que se desdobra da
produo da matria-prima do combustvel (petrleo, oleaginosas, gordura animal,
resduos oleosos etc.) at a combusto nos motores veiculares.
159
Ribeiro et al (2002) defendem que a comparao entre alternativas energticas para o
setor de transportes deve se basear na ACV de cada alternativa, da extrao/produo ao
uso, no havendo outro caminho quando se pretende medir as vantagens econmicas,
sociais e ambientais no uso de combustveis renovveis.
Apontam estes autores que a ACV permite a priorizao de alternativas energticas, no

apenas em relao ao consumo de recursos naturais, mas tambm quanto aos impactos
ambientais associados produo e consumo de energia. Contudo, ressaltam que a
realidade brasileira requer estudos especficos na ACV das mltiplas opes energticas
para o transporte rodovirio.
Sob a coordenao conjunta do Departamento de Agricultura e do Departamento de

Energia (USDA/USDE, 1998), o governo americano, baseado na ACV, realizou
experimentos com biodiesel (proveniente da soja) em frota de nibus urbano. Um dos
objetivos do trabalho foi a avaliao do impacto da substituio integral ou parcial
(misturas) do diesel pelo biodiesel na reduo das emisses veiculares de CO2.
O experimento foi baseado nas caractersticas do mercado norte-americano no que diz

respeito a distncias para transportes (de gros, leo e biodiesel), calibrao de motores
diesel, especificaes do petrleo produzido e importado, tecnologia do parque de
refino e prticas agrcolas em estados produtores de soja.
Na viso do USDA/USDE (1998), a ACV ferramenta analtica que pode ser aplicada
na quantificao e interpretao de fluxos (entrada e sada) ambientais durante todas as
etapas de fabricao de produtos (aqui entendidos como produtos combustveis). Os
fluxos incluem emisses atmosfricas, efluentes lquidos, resduos slidos, toxicidade,
consumo/exausto de recursos energticos e de outros materiais. Envolvendo
inventrios e interpretaes de resultados, a ACV influenciada por significante
quantidade de suposies e incertezas, o que impede o afastamento do vis subjetivo do
pesquisador nas concluses extradas do experimento.
A elaborao da ACV trabalhosa e complexa, pois o nvel de detalhes requeridos nos

inventrios exige elevado grau de especificidade das matrias-primas e processos
160
aplicados na produo de combustveis. O USDA/USDE (1998) reconheceu que h
variaes no grau de confiana dos dados inventariados no experimento, mas enfatizou
que, no que se refere s emisses de CO2, os dados foram mais robustos e apresentaram
grau de confiabilidade mais elevada.
Ribeiro et al (2002) alertam que a pluralidade de mtodos para a realizao da ACV

pode levar a concluses distintas em relao ao mesmo biocombustvel. Esta incerteza
tem sido amenizada com a edio da srie de normas ISO 14040, cujo objetivo buscar
homogeneizao na ACV. Destacam-se na srie a ISO 14041 (definies de escopo e
anlise do inventrio), ISO 14042 (avaliao do impacto do ciclo de vida), ISO 14043
(interpretao do ciclo de vida) e ISO TS14048 (formato da apresentao de dados).
No que diz respeito ao diesel, a ACV incluiu as operaes de extrao, transporte e

refino do petrleo, alm do transporte do diesel e sua combusto em motores de nibus
urbano. Em relao ao biodiesel, a ACV englobou para a soja as fases agrcola (plantio,
trato, colheita e armazenagem), industrial (extrao do leo e transesterificao),
transporte (gro, leo e biodiesel) e combusto em motor de nibus urbano.
Na composio do inventrio do ciclo de vida foram registrados no apenas os fluxos

energticos e ambientais diretamente ligados aos processos de produo de diesel e
biodiesel, mas tambm os indiretos associados s matrias-primas utilizadas (metanol,
solventes, energia eltrica, outros combustveis, insumo agrcolas, defensivos etc.).
A figura 18 quantifica as emisses de CO2 medidas pelo USDA/USDE (1998) durante o

ciclo de vida do diesel consumido no experimento com nibus urbano. Atribuiu-se
100% das emisses geradas ao combustvel fssil, pois no h consumo de derivados de
biomassa no ciclo de vida do diesel.
A maior parte das emisses de CO2 ocorreu durante a combusto do diesel no motor do
nibus urbano (86,5%), ficando o restante distribudo pelo ciclo de vida durante o refino
do petrleo (9,8%) e produo e transporte (3,7%).
161
700,00
600,00
500,00
400,00
gCO2 / bhp-h
300,00
200,00
100,00
0,00
Produo Produo Transporte Transporte

Emisses Refino de Transporte Combusto
de petrleo de petrleo de petrleo do petrleo Total
de CO 2 petrleo de diesel de diesel
nacional estrangeiro nacional estrangeiro
Fssil 4,2600 7,1570 1,6340 6,9250 62,1360 3,1480 548,0200 633,2750
Biomassa 0 0 0 0 0 0 0 0
Fonte: USDA/USDE (1998)

Figura 18: Emisses de CO2 durante ciclo de vida do diesel
A figura 19 apresenta os resultados das emisses de CO2 de biodiesel (soja) ao longo de

seu ciclo de vida.
800,00
600,00
400,00
200,00
gCO2 / bhp-h
0,00
(200,00)
(400,00)
(600,00)
Emisses Soja - Fase Transporte Extrao do Transporte Converso Transporte Combusto
Total
de CO 2 agrcola do gro leo do leo p/ biodiesel do biodiesel do biodiesel
Fssil 28,6588 1,7749 34,7595 3,8133 34,5227 2,2946 30,6235 136,4473
Biomassa -543,3400 0 0 0 0 0 543,3400 0

Figura 19: Emisses de CO2 durante ciclo de vida do biodiesel (soja)
162
De forma anloga ao diesel, a combusto do biodiesel no motor do veculo foi a
responsvel por expressiva parcela das emisses de CO2 (84,3%), embora quase todas
absorvidas pela fotossntese da soja durante seu crescimento no campo (79,7%). A
diferena (4,6%), que no torna nulo o balano das emisses entre combusto do
biodiesel e absoro pela oleaginosa, atribuda ao metanol presente no biodiesel (para
a rota etlica, o balano seria nulo).
Contudo, durante as outras fases do ciclo de vida do biodiesel h gerao de CO2. A

fase agrcola da soja, a extrao do leo, a transesterificao e o transporte (gro, leo e
biodiesel) responderam por 4,3%, 5,2%, 5,1% e 1,2%, respectivamente, das emisses
totais de CO2 em todo o ciclo de vida do biodiesel.
O balano final das emisses de CO2 entre o biodiesel (soja) e o diesel, durante o ciclo
de vida dos produtos para as condies avaliadas no contexto norte-americano,
demonstraram que o biodiesel gerou 79,7% menos emisses que o diesel. No entanto,
os pesquisadores norte-americanos consideraram que pequena parte do carbono
capturado pela soja (1,2 %) liberada na fase industrial (extrao e converso do leo),
devendo ser descontada do balano final, que resultou, assim, em 78,5% de reduo nas
emisses de CO2 em comparao ao diesel.
Constatou-se que, na fase de combusto veicular, o biodiesel emitiu mais CO2 que o
diesel (573,96 contra 548,02 gCO2/bhp-h), cuja explicao est associada combusto
mais completa do biocombustvel e, concomitantemente, a redues de outras emisses
contendo carbono. O resumo do balano das emisses de CO2 para diesel, B100 e B20,
e a respectiva contribuio na reduo das emisses deste gs, apresentado na figura
20.
Quando o biodiesel consumido em misturas, as redues nas emisses de CO2 so

proporcionais ao teor da mistura, como indicado na figura 21, que demonstra variao
linear na reduo, de 78,5% (B100) at zero (diesel puro). Para a mistura B20, que pode
ser o limite tcnico para o uso de misturas sem adaptaes nos motores veiculares
diesel, a reduo das emisses foi de 15,7%. Para a mistura B5, pode-se inferir que a
163
reduo nas emisses de CO2 seria em torno de 4,0 %, dadas as condies do
experimento americano.
700,00
600,00
500,00
gCO2 / bhp-h 400,00
300,00
200,00
100,00
0,00
Diesel B20 B100

Balano das emisses de CO 2 633,28 534,10 136,45
% de reduo de emisses de CO 2 0 15,7 78,5

Figura 20: Comparativo na reduo de emisses de CO2 entre diesel, B100 e B20
100,0
% de reduo nas emisses de carbono
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
% da mistura diesel/biodiesel
B5
Figura 21: Reduo de emisses de CO2 em relao mistura BX
164
Ecoeficincia
Ribeiro et DAgosto (2002) lembram que, somente a partir da dcada de 80, o uso
eficiente de energia ganhou importncia ambiental, no s pela preocupao com o
esgotamento dos recursos naturais, como, principalmente, devido aos impactos
ambientais relacionados emisso de poluentes atmosfricos locais, regionais e globais.
A nfase ambiental (no apenas econmica) no uso eficiente de energia trouxe para a
atividade de transporte rodovirio o conceito de desenvolvimento sustentvel,
estimulando a pesquisa no desenvolvimento de fontes alternativas de energia mais
limpas e renovveis, como o biodiesel.
Aliando a abordagem tradicional econmica s exigncias ambientais, os autores

propuseram modelo de gesto da eficincia energtica para aplicao na operao de
frotas rodovirias, enfocando, claro, a reduo de consumo de combustvel por carga
transportada (m/t.km), sem deixar de considerar no modelo o uso de fontes alternativas
de energia mais limpas e de combustveis renovveis. O modelo de gesto da eficincia
energtica amparou-se no conceito de ecoeficincia, pois abordou conjuntamente as
eficincias econmicas e ambientais para a elaborao de medidas de desempenho
voltadas para a gesto eco-ambiental da atividade de transportes, utilizando-se fontes
energticas mais eficientes e, ao mesmo tempo, menos agressivas ao meio ambiente.
As medidas de ecoeficincia contempladas no modelo proposto pelos autores incluram

indicadores econmicos (receitas, custos, produo etc.) e ambientais (matria-prima,
embalagens, reciclagem, energia, emisses etc.), considerando o ciclo de vida dos
produtos e servios tanto na gerao, quanto no uso. A quantificao da ecoeficincia
foi determinada pela equao:
onde,
ME = IIGUPS ME: medida de ecoeficincia
IVPS IVPS: indicadores de valor do produto ou servio
IIGUPS: indicadores de impacto no meio ambiente pela gerao ou uso do produto ou servio
Assim, a determinao das medidas de ecoeficincia (ME), sob influncia de

indicadores econmicos (IVPS) e ambientais (IIGUPS), como proposto por Ribeiro et
DAgosto (2002), acrescenta ao conceito terico da ecoeficincia a possibilidade prtica
165
de sua medio e aplicao (medidas e metas para consumo de combustvel e emisses
veiculares) para a anlise da sustentabilidade energtica de atividades econmicas,
como o caso do setor de transportes com a substituio parcial do diesel pelo
biodiesel.
Por meio do conceito de ecoeficincia, DAgosto (2004) incorpora anlise da

eficincia energtica a varivel ambiental para o estudo de fontes de energia aplicadas
no setor de transportes. A ecoeficincia pode ser determinada por indicadores que
quantifiquem a eficincia econmica e ambiental no uso de alternativas energticas. A
ferramenta de avaliao ACV apresentada pelo autor como uma das possibilidades de
medio da ecoeficincia em cadeias energticas.
DAgosto (2004) pesquisou a ACV de combustveis, dentre os quais o biodiesel,

buscando oferecer viso mais abrangente sobre o alcance e as limitaes econmicas e
ambientais deste biocombustvel, desde a origem da matria-prima at as emisses no
uso final. O autor define ACV como a avaliao de toda a cadeia de suprimento e uso
final de fontes de energia para determinada atividade econmica (ex.: setor de
transportes), contabilizando-se os recursos energticos, as matrias-primas utilizadas e
os impactos ambientais decorrentes da atividade.
Como pode ser observado na figura 22, DAgosto (2004) dividiu o ciclo de vida para a
produo de biodiesel (origem soja) em dois momentos principais: cadeia de suprimento
e uso final.
Para a oleaginosa soja, a cadeia de suprimento, na fase agrcola, est relacionada ao

consumo de energia (diesel) nas atividades de preparao do solo, plantio, tratos
agrcolas, colheita e armazenagem. O contedo energtico embutido em insumos
agrcolas (sementes, calcrio, adubos, fertilizantes e defensivos) tambm rateado
como energia despendida na fase agrcola do biodiesel.
O transporte da soja para a fase industrial realizado pelos modos rodovirio e

ferrovirio, ambos consumidores de energia (diesel). fcil concluir que quanto mais
prximo o gro de soja estiver da unidade industrial que ir extrair seu leo, menor ser
o consumo energtico para efetuar esse deslocamento. Aps a extrao, o gro
166
transforma-se em farelo e leo, o primeiro transportado para as indstrias processadoras
de rao, o segundo para as indstrias alimentcias e de biodiesel.
Em termos logsticos (e de consumo de energia), a unidade de transesterificao deveria

se localizar o mais prximo possvel dos centros consumidores (regies industriais e
conglomerados urbanos) da mistura diesel/biodiesel e do co-produto glicerina, enquanto
o farelo se situaria nas proximidades dos plos consumidores de rao animal (regies
agropecurias).
CADEIA DE SUPRIMENTO
Fase agrcola Transporte Fase industrial Transporte Comercializao
Oleaginosa Soja: Modo rodovirio: Pr-processamento: Modo rodovirio: Biodiesel:

. preparao do solo . origem campo . leo de soja . origem indstria . distribuio
. plantio . destino indstria . farelo . destino distribuio . revenda varejista
. manejo e revenda . revenda retalhista
. colheita Transesterificao: . grande consumidor
. armazenagem . biodiesel
. glicerina
USO FINAL
Veculo
Deslocamento:
. eficincia energtica
Emisses:
. eficincia ambiental
Fonte: adaptao de Dagosto (2004)

Figura 22: Modelo de ciclo de vida para o biodiesel proveniente da soja
A fase industrial, seja no pr-processamento para quebrar o gro de soja em farelo e

leo, seja na transesterificao do leo para a produo de biodiesel, tambm
consumidora de energia - eltrica (origem hidrulica ou trmica), leo combustvel (gs
natural) para caldeiras, metanol (etanol) na transesterificao.
Aps a transesterificao, o biodiesel transportado pelo modo rodovirio para as bases

de distribuio de combustveis lquidos, e destas para as revendas varejistas,
167
transportadores retalhistas e grandes consumidores finais. A energia consumida durante
o transporte, tanto na fase agrcola como industrial, que poca da pesquisa conduzida
por DAgosto (2004) se restringia ao combustvel fssil diesel, agora, por determinao
legal, se baseia na mistura diesel/ biodiesel B3. Como o teor de biodiesel na mistura
ainda muito baixo (3%), os dados coletados pelo autor provavelmente pouco foram
alterados.
A comercializao do biodiesel encerra a etapa da cadeia de suprimento e d incio

etapa de uso final, momento que o biocombustvel queimado nos veculos dos
consumidores finais, pessoas fsicas e jurdicas, e nos equipamentos de indstrias. O uso
final gera externalidades negativas, emisses veiculares oriundas dos motores de
combusto interna que consomem biodiesel.
O consumo de energia total consumido no ciclo de vida do biodiesel (origem soja),

discriminado em termos percentuais para as etapas de cadeia de suprimento e consumo
final da ACV, foi comparado por DAgosto (2004) ao consumo equivalente do diesel,
como mostra a figura 23. Verificou-se que o biodiesel, na etapa da cadeia de
suprimento, em termos relativos, consumiu mais energia que o diesel. O inverso ocorreu
no uso final.
86,9%
77,0%
Cadeia de suprimento
23,0% Uso final

13,1%
Biodiesel Diesel
Fonte: adaptao de DAgosto (2004)

Figura 23: Consumo de energia total (em %) na produo de biodiesel (soja) e diesel
168
Da mesma forma, na figura 24 o autor comparou, em valores percentuais, as emisses
de CO2 durante o ciclo de vida do biodiesel (soja) e do diesel.
88,2%
79,6%
Cadeia de suprimento
Uso final
20,4%
11,8%
Biodiesel Diesel

Figura 24: Emisses comparativas de CO2 (%) entre biodiesel (soja) e diesel
Devido ao consumo de combustvel fssil na etapa agrcola da cadeia de suprimento, o

biodiesel apresentou, nesta fase, emisses de CO2 quase que quatro vezes superiores
quelas verificadas na etapa de uso final. Inversamente, o diesel gerou emisses de CO2
na etapa de uso final oito vezes acima daquelas registradas na cadeia de suprimento.
Apesar das diferenas significativas nas emisses percentuais de CO2, vistas

isoladamente nas etapas que compuseram o ciclo de vida do biodiesel e do diesel, o
balano final das emisses corrobora as expectativas do expressivo benefcio ambiental
em favor do biocombustvel, mesmo ocorrendo a desvantagem inicial apontada na
cadeia de suprimento, como pode ser observado na figura 25, que quantifica, em valores
absolutos, as emisses de CO2 (kg CO2/1.000 passageiros.km) no ciclo de vida do diesel
e biodiesel.
169
31,63
28,08
Biodiesel
Diesel
4,28 5,64
3,55
1,36
Cadeia de Uso final Total ciclo de vida

suprimento

Figura 25: Emisses de CO2 (kg CO2/1.000 passageiros.km) no ciclo de vida de
produo de biodiesel (soja) e diesel
A figura 26 mostra que a eficincia ambiental (passageiros.km/tCO2) do biodiesel (soja)

em relao ao diesel ficou na razo de 5,6:1,0, isto , para dado volume fixo de CO2
emitido no ciclo de vida de combustveis ciclo diesel, transportar-se-ia 5,6 mais
passageiros quando o biodiesel (B100) fosse o combustvel veicular utilizado em
substituio ao diesel.
177.429,2
31.615,0
Diesel Biodiesel

Figura 26: Eficincia ambiental do diesel e biodiesel (passageiro.km/t CO2)
170
Em valores percentuais, as redues nas emisses de CO2, constatadas no estudo de
DAgosto (2004), foram de 82,2% ((31,63 5,64)/31,63), muito prximas daquelas
apontadas no estudo da USDA/USDE (1998), que registrou redues de 78,5% para as
condies medidas no experimento norte-americano, mostrando que o biodiesel, quando
se analisa seu ciclo de vida, apresenta slida externalidade positiva no que se refere s
redues das emisses de CO2.
Utilizando outro tipo de abordagem analtica, Vianna (2006) pesquisou, de forma

comparativa, a ecoeficncia entre biodiesel (leo de palma, rota etlica) e diesel para as
condies brasileiras, com o apoio da ferramenta denominada Anlise de Ecoeficincia
desenvolvida e aperfeioada na BASF AG, Alemanha, auditada e certificada (n OE-
ME II/160102) pelo instituto internacional independente TV Anlagentechnik GmbH
em 2002 (http://www.basf.com.br). Essa ferramenta analisa a ecoeficincia comparativa
entre ciclos de vida de produtos e processos similares, com o propsito de avaliar o grau
de satisfao da sociedade de acordo com requisitos econmicos, sociais e ambientais.
Os dados coletados pela autora se limitaram s etapas de extrao e transformao dos

produtos, no sendo consideradas as etapas de distribuio e uso final. A metodologia
aplicada avaliou separadamente os dois indicadores que integram a ecoeficincia: o
ambiental e o econmico.
O indicador ambiental do estudo compe-se de seis variveis: consumo de recursos

energticos, consumo de recursos materiais, rejeitos, potencial de toxicidade, uso da
terra e potencial de riscos.
O consumo de recursos energticos abrangeu o gasto de energia durante a etapa

pesquisada do ciclo de vida dos produtos (diesel e biodiesel de palma). O consumo de
recursos materiais relacionou-se reserva (esgotamento) do estoque mundial dos
insumos (recursos minerais) utilizados no ciclo de vida dos produtos, mantidos os atuais
padres de consumo.
Rejeitos foram associados a emisses atmosfricas, efluentes lquidos e resduos

slidos. As emisses atmosfricas no ciclo de vida dos produtos impactam no efeito
estufa, destruio da camada de oznio, formao fotoqumica de oznio e acidificao.
171
Os efluentes lquidos influenciam na qualidade da gua de rios, lagos e lenol fretico,
alterando a demanda qumica/bioqumica de oxignio e a concentrao de nitrognio e
metais pesados. Resduos slidos foram agrupados pela autora nas categorias construo
civil, minerao, municipal e industrial.
O potencial de toxicidade, cuja conseqncia o dano vida ou sade das pessoas

envolvidas nas fases agrcolas (oleaginosas) e industrial (oleaginosas e fssil), foi
includo na avaliao, embora a autora ressalte que no comum a incluso desta
varivel para a anlise do ciclo de vida de produtos. A avaliao da toxicidade apoiou-
se na rotulagem estabelecida pelo German Chemicals Act.
O uso da terra mediu os efeitos da transformao e ocupao das reas destinadas

produo agrcola de alternativas energticas ao combustvel fssil. O potencial de
riscos refletiu a possibilidade de ocorrncia de acidentes operacionais nas fases agrcola
e industrial durante o ciclo de vida dos produtos.
A tabela 25 apresenta o comparativo do desempenho ambiental entre o biodiesel

produzido a partir da palma (envolvendo a fase agrcola e industrial de seu ciclo de
vida) e o diesel (ciclo de vida da explorao ao refino).
Fator de
Variveis ambientais Diesel Palma
ponderao (%)
Potencial de riscos de acidentes - 1,00 0,1200
Potencial de toxidade 1,00 0,11 0,1700
Uso da terra 0,02 1,00 0,0200
Consumo de recuros materiais 1,00 0,09 0,4300
Rejeitos totais 0,09 1,00 0,2500
Consumo energtico 1,00 0,79 0,0100
Total ponderado normalizado 0,63 0,46
Fonte: Vianna (2006)
Tabela 25: Anlise da vertente ambiental de ecoeficincia entre diesel e biodiesel
(palma)
O mtodo de clculo normalizador aplicado atribui valor 1 para a alternativa menos

favorvel e, de forma relativa, calculando-se por linearidade, valores entre 0 e 1 para a
172
outra alternativa. O fator de ponderao utilizado pela autora (ferramenta BASF), que
atribui pesos percentuais a cada varivel ambiental, composto de dois subfatores:
relevncia e social. O fator relevncia indica o quanto os valores obtidos, para cada uma
das seis variveis ambientais, impactam em termos percentuais para a regio estudada,
dentro do perodo de um ano. O fator social pondera o quanto a sociedade sensvel ao
impacto ambiental nas fases estudas do ciclo de vida do produto (pesquisa de opinio
pblica, por meio de questionrios elaborados por especialistas).
A ocorrncia de acidentes (por volume produzido) na extrao e produo de petrleo

foi considerada nula em relao fase agrcola e de extrao do leo da palma, devido
aos volumes gigantescos do primeiro em relao ao segundo.
O uso da terra muito mais otimizado na produo de diesel, haja vista a relao m
produzido por rea utilizada, como tambm ao maior nmero de co-produtos gerados
(outros derivados de petrleo).
Quanto gerao de rejeitos totais, o diesel leva vantagem sobre o biodiesel,

principalmente em relao aos efluentes lquidos e resduos slidos, pois matria graxa
arrastada pela gua de lavagem na produo de biodiesel, que tambm forma soda
custica com resduo slido.
O potencial de toxicidade do diesel em relao ao biodiesel foi mais elevado, face

formao de hidrocarbonetos volteis no processo de refino. A toxicidade do biodiesel
da palma se restringe aos fertilizantes e defensivos, cuja quantidade aplicada atenuada
com o reaproveitamento de resduos e controles biolgicos.
O melhor desempenho do biodiesel na categoria de recursos energticos foi creditado ao

leo de palma e ao etanol utilizado na sua extrao, cujos resduos foram utilizados na
produo de energia e aplicados como fertilizantes. Como recurso renovvel, o
biodiesel foi tratado como melhor opo que o diesel (recurso exaurvel) no que se
refere categoria consumo de recursos materiais.
Em resumo, nas variveis potencial de riscos de acidentes, uso da terra e rejeitos totais,
o biodiesel (palma), sob o enfoque ambiental, no demonstrou ser bom substituto para o
173
diesel. Por outro lado, o diesel se mostra em desvantagem em relao ao biodiesel
(palma) em relao s variveis potencial de toxicidade, consumo de recursos
energticos e de materiais. Contudo, avaliando em conjunto as seis variveis ambientais
que compem a vertente ambiental do ndice de ecoeficincia, o biodiesel da palma
apresentou desempenho bem superior ao diesel no estudo conduzido por Vianna (2006).
O segundo indicador do ndice de ecoeficincia, a vertente econmica, apoiou-se em

clculos a partir dos custos apurados no ciclo de vida do biodiesel (palma) e diesel,
tambm excludas as etapas de distribuio e uso final. Para quantificar os custos de
produo do diesel, foram contabilizados os consumos de energia e de petrleo, os
rateios na utilizao das unidades de hidrotratamento, mo-de-obra, manuteno etc. J
os custos de produo do leo da palma incluram consumo de energia, cultivo da
oleaginosa, catalisador, mo-de-obra, etanol e manuteno de equipamentos,
subtraindo-se o valor da venda do co-produto glicerina.
Os resultados da pesquisa da vertente econmica para a comparao da ecoeficincia

entre diesel e biodiesel (palma) esto consolidados na tabela 26, demonstrando que, sob
o enfoque econmico, o diesel foi melhor opo em comparao ao biodiesel da palma.
Custo ndice
Varivel econmica
(R$/litro) ponderado
Diesel metropolitano (Petrobras) 1,125 0,64
Palma (rota etlica) 1,520 1,00
Tabela 26: Anlise da vertente econmica de ecoeficincia (diesel e biodiesel/palma)
Aps a determinao dos indicadores econmicos e ambientais, a ferramenta de anlise

de ecoeficincia utilizada pela autora gera novos ndices inter-relacionados, que
indicaro as coordenadas para a construo da matriz de ecoeficincia dos produtos. A
ferramenta desenvolvida pela BASF efetua nova ponderao dos ndices ambiental e
econmico, tendo como variveis a mdia e desvio-padro dos ndices e a relevncia
sobre o PIB - Produto Interno Bruto Nacional. A normalizao dos ndices feita pela
mdia e pelo mximo valor encontrado, cujo resultado est apresentado na tabela 27.
174
Biodiesel
Diesel
(palma)
Novo ndice ambiental 1,40 0,60
Novo ndice econmico 0,91 1,09
Tabela 27: ndices ambientais e econmicos inter-relacionados
O resultado final apresentado na figura 27 sob a forma de matriz de ecoeficincia. Pela

anlise visual da matriz, pode-se concluir, sem dificuldades, que o biodiesel (palma)
possui melhor desempenho de ecoeficincia que o diesel, situando-se acima da diagonal
que divide a matriz. A desvantagem econmica do biodiesel foi mais que compensada
pela vantagem ambiental. Contudo, podero ocorrer situaes em que graficamente (ou
numericamente) as solues sejam indiferentes para o observador. Caber, neste caso, a
projeo de cenrios, para se determinar o combustvel mais ecoeficiente.
Outra pesquisa para avaliao de ecoeficincia, tambm amparada na ferramenta da

BASF, foi conduzida por Marzullo (2007), baseada no ciclo de vida da palma e da soja
at a fase anterior transesterificao. A quantificao comparativa da vertente
ambiental na anlise do ciclo de vida (cultivo, transporte e extrao) entre palma e soja
est resumida na tabela 28.
0,0
Alta ecoeficincia
Biodiesel (palma)
Diesel
ndice ambiental 1,0
2,0 Baixa ecoeficincia

2,0 1,0 0,0
ndice econmico

Figura 27: Matriz de ecoeficincia do biodiesel (palma) e diesel
175
Variveis ambientais no ciclo de Fator de
Soja Palma
vida de oleaginosas ponderao (%)
Potencial de riscos de acidentes 0,04 1,00 0,1431
Potencial de toxidade 1,00 0,38 0,1845
Uso da terra 1,00 0,37 0,0302
Consumo de recuros materiais 1,00 0,54 0,2570
Rejeitos totais 0,67 1,00 0,3067
Consumo energtico 1,00 0,37 0,0785
Total ponderado 0,76 0,70
Fonte: Marzullo (2007)
Tabela 28: Anlise da vertente ambiental da ecoeficincia de oleaginosas
Sob a exclusiva tica ambiental pesquisada no ciclo de vida - cultivo, transporte e

extrao de leo -, a palma opo mais apropriada que a soja para a produo de
biodiesel. Contudo, o conceito de ecoeficincia considera tambm a vertente econmica
no ciclo de vida das oleaginosas.
A avaliao da vertente econmica na comparao da ecoeficincia entre soja e palma

incluiu os custos agrcolas de produo, transporte do campo usina extratora e
extrao industrial do leo. A tabela 29 consolida os custos no ciclo de vida da palma e
soja, considerando plantio, trato, colheita, armazenagem, energia eltrica, combustveis,
solventes, mo-de-obra, administrativo, depreciao etc.
Variveis econmicas no ciclo

Custo (R$/t)
de vida de oleaginosas
Fase Soja Palma
Agrcola 781,61 639,32
Transportes 96,71 5,76
Extrao 37,52 25,34
Total 915,84 670,42
Total ponderado normalizado 1,00 0,73
Tabela 29: Anlise da vertente econmica de ecoeficincia da palma e da soja
O resumo dos indicadores ambiental e econmico que compuseram a ecoeficincia

pesquisada para a soja e a palma est apresentado na tabela 30.
176
Palma Soja
ndice ambiental 0,70 0,76
ndice econmico 0,73 1,00
Tabela 30: Anlise da ecoeficincia de oleaginosas
De forma anloga realizada por Vianna (2006), os indicadores foram inter-

relacionados por Marzullo (2007), gerando os novos ndices apresentados na tabela 31.
Palma Soja
Novo ndice ambiental 0,87 1,13
Novo ndice econmico 0,95 1,05
Tabela 31: ndices ambientais e econmicos inter-relacionados
Finalmente, os novos ndices foram plotados na matriz de ecoeficincia, como

demonstrado na figura 28.
0,0
Alta ecoeficincia
Palma
Soja
ndice ambiental 1,0
2,0 Baixa ecoeficincia

2,0 1,0 0,0
ndice econmico

Figura 28: Matriz de ecoeficincia da palma e soja
177
Dentro do contexto estudado, considerando as ponderaes aplicadas na anlise de
ecoeficincia com o apoio da ferramenta da BASF, Marzullo (2007) concluiu que a
produo de leo de palma mais ecoeficiente que a de leo de soja, apresentando
melhor desempenho tanto na vertente ambiental quanto na econmica.
O estudo de Marzullo (2007) sinaliza que a deciso na substituio do diesel pelo

biodiesel mais complexa quando comparada ao deslocamento do mercado da gasolina
para o de etanol. Em funo do potencial agrcola e da diversidade de biomas no
territrio brasileiro, estratgico, sob o ponto de vista econmico, social e ambiental,
determinar, previamente, as condies que tornam uma oleaginosa mais apropriada que
outra em funo das micro e macro caractersticas de cada regio do Pas.
As externalidades positivas propiciadas pelo biodiesel podem se materializar no mbito

econmico, social e ambiental. No campo econmico, apesar de os custos de produo
do biodiesel ainda no serem competitivos em relao ao leo diesel, em longo prazo, a
exemplo do etanol, a tendncia de que inovaes tecnolgicas contribuam para o
aumento de produtividade no cultivo de oleaginosas e no processo industrial de
produo, inclusive agregando valores aos resduos e co-produtos, tornando o biodiesel
competitivo em relao ao combustvel fssil. Contudo, a perspectiva de abundncia de
petrleo relacionada s jazidas do pr-sal brasileiro, associadas ao aumento e
aprimoramento do parque de refino, leva a crer que o custo do diesel possa se estabilizar
em nveis inferiores ao do biodiesel em cenrios de mdio prazo.
Mas a mensurao dos benefcios econmicos no pode se restringir a custos

produtivos, haja vista os avanos sociais que o biodiesel pode proporcionar em regies
carentes de investimentos no Brasil. O agronegcio vinculado ao biodiesel gerador de
rendas, cria empregos diretos e indiretos, consolida a agricultura energtica e abre
mercados em regies de baixo ndice de desenvolvimento econmico-social.
Diferentemente do etanol, a renda criada pelo biodiesel pode ser melhor distribuda sob
o ponto de vista social, devido ao vnculo de produo com a agricultura familiar. Por
enquanto, a realidade do biodiesel tem-se mostrado pouco favorvel distribuio de
178
renda, face predominncia da soja como matria-prima, oleaginosa cujos processos de
cultivo so mais mecanizados que aqueles do prprio etanol, rotulado como
concentrador de rendas.
Excluda das competncias da agncia reguladora (Estado regulador) responsvel pelo

abastecimento nacional de biodiesel, a vertente social deste biocombustvel depende de
aes governamentais centralizadas, por meio do planejamento agrcola em funo das
caractersticas regionais condizentes com cada oleaginosa, do fortalecimento de
sistemas cooperativos eficientes, do investimento tecnolgico e do suporte tcnico-
financeiro ao agricultor familiar.
Sob a tica ambiental, as externalidades positivas do biodiesel, para compensar as

externalidades negativas caractersticas das emisses veiculares geradas pelo setor de
transportes de cargas e coletivo de pessoas, precisam ser mais bem contextualizadas
para transform-lo em commodity internacional.
Do ponto de vista local e regional, as vantagens ambientais do biodiesel sobre o diesel

proporcionam argumentos convincentes em sua defesa, face reduo da poluio
atmosfrica (externalidade negativa), resultante das emisses veiculares em grandes
centros urbanos.
Em relao s emisses de CO2, os benefcios ambientais mensurados para o biodiesel,

quando se avalia sua ecoeficincia baseada na anlise da cadeia de ciclo de vida de
produtos, tambm oferecem expressivos ganhos ambientais se comparados ao diesel.
Contudo, pesa sobre o biodiesel a suspeita - equivocada para o caso brasileiro, se

considerados o potencial agrcola e as variedades disponveis de oleaginosas
apropriadas para os diversos biomas neste Pas - de que sua produo conflite ou
compita com a produo de alimentos. Outra questo polmica associada ao biodiesel (e
tambm ao etanol) a externalidade negativa potencial, causada pelo agronegcio
brasileiro, relacionada destruio de biomas protegidos, principalmente a floresta
tropical e o cerrado.
179
A desconfiana de que os benefcios ambientais propiciados pelo combustvel renovado
sejam mais do que contrabalanados pela destruio de redutos ecolgicos ou pela
escassez de alimentos s podem ser afastadas com o planejamento agrrio e agrcola
sustentado, papel e funo do Estado formulador de polticas pblicas.
O ltimo captulo conclui os estudos desenvolvidos nessa dissertao. Sero apresentas

recomendaes para que o Estado regulador, em seu papel legal de garantidor da
qualidade, preo e oferta de biodiesel, resguarde o bem-estar do consumidor de
misturas.
Porm, para que o biodiesel efetivamente se consagre como programa gerador de

benefcios econmicos, sociais e ambientais, sero tambm oferecidas recomendaes
que possam contribuir para que o Estado, em seu papel de formulador de polticas
pblicas, torne a incipiente indstria do biodiesel fomentadora do desenvolvimento
econmico sustentvel, gerando riquezas, distribuindo rendas e reduzindo as
externalidades negativas oriundas das emisses veiculares geradas pelo setor de
transportes de carga e coletivo de pessoas.
180
5. CONCLUSO E RECOMENDAES SOBRE O PAPEL DO ESTADO
REGULADOR E FORMULADOR DE POLTICAS PBLICAS PARA O
BIODIESEL
O Programa Nacional de Produo de Biodiesel - PNPB, ao propor a introduo deste

biocombustvel na matriz energtica brasileira como substituto parcial do leo diesel,
embasou-se em trs vertentes indissociveis: econmica, ambiental e social.
Na esfera econmica, o biodiesel deveria diminuir a dependncia brasileira nas

importaes de leo diesel, criar mercado nacional para a indstria da agroenergia, gerar
renda, propiciar investimentos e remunerar o empreendedor. No mbito social, a renda
gerada precisava ser redistribuda, fortalecendo-se a agricultura familiar e incentivando-
se a produo (agrcola e industrial) nas regies brasileiras de baixo ndice de
desenvolvimento econmico-social. Na questo ambiental, a aposta versava sobre as
perspectivas de reduo das externalidades negativas oriundas das emisses veiculares
(poluentes e CO2) da combusto nos motores de veculos ciclo diesel de transporte de
cargas e coletivo de pessoas.
Na prtica, contudo, o programa do biodiesel, face complexidade relacionada

diversidade de alternativas de matrias primas para sua produo, a questes de uso de
solo, competio com a indstria de alimentos, aos elevados custos produtivos,
frgil logstica de suprimento e ao risco de restringir a agricultura familiar a regies
marginais, est requerendo atuao firme do Estado para que os benefcios originais do
PNPB, revertidos em externalidades positivas para o consumidor e a sociedade como
um todo, no sejam debitados por externalidades negativas geradas pela falta de
planejamento estratgico e por aes desordenadas do poder pblico.
O Estado regulador do biodiesel, com competncias constitucionais e atribuies legais

para a regulao do mercado onde se insere este biocombustvel, tem como papel estrito
a proteo do consumidor quanto qualidade, ao preo e garantia de suprimento das
misturas diesel/biodiesel.
181
Contudo, a abrangncia do biodiesel, como fomentador econmico, social e ambiental,
obriga o Estado a ir alm de seu importante papel regulatrio, remetendo-o misso
mais ampla de formulador de polticas pblicas, no se limitando proteo do
consumidor de misturas quanto qualidade, preo e oferta, mas aumentando o bem-
estar geral da sociedade, haja vista o potencial do biodiesel como gerador de riquezas,
distribuidor de rendas e protetor do meio ambiente.
5.2. Concluso
O captulo 2, ao introduzir os fundamentos econmicos da regulao e os principais

protagonistas no plo ativo regulador de combustveis no Brasil, mostrou que o bem-
estar do consumidor o norte da bssola para a elaborao e implementao de polticas
regulatrias.
O modelo nacional de regulamentao recebeu forte influncia da escola norte-

americana que trata de direito econmico e antitruste. Contudo, face inter-relao de
responsabilidades entre agncia reguladora e empresa estatal no mercado de biodiesel,
diesel e misturas no Brasil, a regulao econmica deste setor tornou-se sui generis no
Pas.
ANP e Petrobras, respectivamente agncia reguladora e agente regulado monopolista

estatal de fato, tm papis distintos e complementares na regulao do biodiesel.
Enquanto primeira foi atribuda a competncia legal para regular e fiscalizar a
produo, armazenagem e comercializao de biodiesel e misturas, segunda coube o
fornecimento do diesel integrante da mistura e a intermediao da compra de biodiesel
dos produtores e posterior revenda s distribuidoras.
papel do Estado regulador, por meio da agncia reguladora, inibir falhas de mercado
que resultem em elevaes injustificadas de preos, deteriorao da qualidade ou
restries na oferta de biodiesel, fruto de prticas anticompetitivas de agentes
econmicos regulados que buscam a maximizao de seus lucros sob qualquer pretexto.
Deve tambm o Estado regulador, cujas competncias legais esto estabelecidas na Lei
do Petrleo e atos normativos emanados pela ANP, se precaver para que falhas de
182
mercado no sejam substitudas por falhas de governo, principalmente em relao
captura da agncia reguladora por grupos de interesse econmicos e polticos, cujas
conseqncias tambm se revertem em reduo do bem-estar do consumidor.
O captulo 3 descreveu o abastecimento nacional de biocombustveis e a funo

especfica dos agentes econmicos regulados que o integram - produtores,
importadores/exportadores, distribuidoras, revendedores e consumidores.
Dezenas de produtores de biodiesel, autorizados pela agncia reguladora, ainda no tm

poder de mercado de fato para manipular preos ou oferta, sujeitando-se a vender o
produto para nico comprador, Petrobras, via leiles promovidos pela ANP. Porm, a
tendncia natural a de que os leiles se tornem ineficientes sob a tica econmica,
assim que se reduza o risco de desabastecimento de biodiesel. Tal qual ocorre com a
produo e logstica de abastecimento do etanol, os produtores de biodiesel precisam ser
livres para comercializar o biocombustvel diretamente com as distribuidoras, sem
intermediaes, mas com baixo risco de desabastecimento.
Quando ocorrer o fim dos leiles, preferencialmente antes da obrigatoriedade da mistura

B5, imprescindvel que a agncia reguladora desestimule ou inviabilize tentativas de
formao de oligoplios de produtores de biodiesel, para afastar a ocorrncia de falhas
de mercado redutoras do bem-estar do consumidor.
Alm da garantia de oferta da mistura em todo territrio nacional, cabe ao Estado

regulador a proteo do consumidor quanto ao preo e qualidade da mistura
diesel/biodiesel produzida, armazenada e comercializada pelos agentes econmicos que
compem o abastecimento nacional de biocombustveis.
A comercializao de misturas entre distribuidoras (agentes econmicos regulados

responsveis pela mistura do biodiesel ao diesel), revendedores e consumidores, em
conformidade com as especificaes estabelecidas pela ANP, ainda permanece como o
maior desafio a ser enfrentado pela agncia reguladora. Sonegaes e adulteraes,
prticas criminosas que lesam proprietrios de veculos, errio e meio ambiente,
apropriam o bem-estar do consumidor e da sociedade em geral.
183
No entanto, as no-conformidades do biodiesel e misturas (denominadas vcios de
qualidade), que podem ocorrer tanto na produo, quanto no armazenamento e
comercializao, no tm se apresentado como alarmantes ou preocupantes. Contudo,
incoerncias tributrias podem alterar a planilha de custos e o preo de comercializao
do biodiesel e misturas, tornando compensvel e atraente o risco da adulterao ou
sonegao por parte de agentes econmicos que apostam na concorrncia desleal como
forma de maximizao de lucros.
A combinao de aes preventivas - como o aprimoramento dos atos normativos que

determinam as especificaes tcnicas de produtos (biodiesel, diesel e misturas) e
regulam os agentes econmicos dentro do abastecimento nacional, acompanhado do uso
de ferramentas de gerenciamento da qualidade (PMQC) - com aes repressivas,
amparadas pela Lei da Fiscalizao, pode inibir (aumentando exponencialmente os
riscos) as tentativas de adulterao e sonegao de biodiesel e misturas.
O captulo 4 teve como foco as externalidades associadas ao biodiesel, cujos reflexos

podem ser notados no apenas sobre o bem-estar do consumidor de misturas, mas
tambm sobre o de toda a sociedade. Apesar de o Estado regulador ter sido investido no
papel legal de proteger o consumidor de misturas quanto ao preo, qualidade e
oferta, o programa do biodiesel transcende estes aspectos.
O biodiesel, sob a abordagem da sustentabilidade (convergncia do foco econmico,

social e ambiental) estratgico para o Pas. Nesta perspectiva, o papel do Estado
apenas regulador, que por determinao legal se restringe s especificaes de produto e
fiscalizao do abastecimento nacional em relao a preos e oferta, mostra-se
insuficiente para a consolidao do biodiesel na matriz energtica brasileira. Faz-se
necessrio, tambm, que o Estado desempenhe seu papel de formulador de polticas
pblicas de amparo ao biocombustvel.
As caractersticas do territrio brasileiro oferecem potenciais vantagens competitivas

para tornar o Pas lder mundial em agroenergia. A experincia adquirida ao longo de
dcadas com o etanol da cana-de-acar precisa ser aproveitada na formulao de
polticas pblicas para o biodiesel, no apenas para transpor os obstculos econmicos e
184
ambientais, mas tambm para efetivamente materializar as promessas de conquistas
sociais inseridas no PNPB.
O biodiesel, como programa nacional, se sujeita s diretrizes do CNPE, conselho

consultivo governamental responsvel pela sustentabilidade (econmica, social e
ambiental) do biocombustvel na matriz energtica brasileira. A complexidade que
permeia o ciclo de vida do biodiesel coloca desafios maiores a este biocombustvel se
comparado ao etanol, pois envolve mltiplas opes de matrias-primas, custos
produtivos ainda elevados, tecnologia produtiva pouco avanada, logstica de
suprimento deficiente, suspeitas de conflito com a indstria alimentcia, possibilidades
de uso indevido de solos e carncia de apoio concreto agricultura familiar.
O Estado, na formulao de polticas pblicas para o biodiesel, deve se aprofundar na

anlise de seu ciclo de vida - da fase agrcola, passando pela industrial, at alcanar o
consumidor final -, visando estratgias de mdio e longo prazo, com aes factveis de
curto prazo, voltadas para temas como planejamento agrcola, zoneamento agrrio,
desenvolvimento tecnolgico, incentivos tributrios, concesso de crdito e
planejamento logstico para todas as etapas do ciclo de vida do biocombustvel.
As externalidades (positivas) do biodiesel tambm se propem a combater algumas

externalidades (negativas) tpicas do setor de transportes, como as emisses poluentes e
de dixido de carbono (CO2) geradas pelos motores de combusto interna da frota de
veculos ciclo diesel de transporte de cargas e coletivo de pessoas.
O biodiesel tem a capacidade de reduzir as emisses poluentes veiculares,

principalmente aquelas provenientes de material particulado e compostos de enxofre,
com benefcios concretos na qualidade do ar nos grandes centros urbanos. Em mdio e
longo prazo, o biodiesel, como biocombustvel de fonte renovvel em substituio
parcial de combustvel fssil no renovvel, pode contribuir na mitigao do
aquecimento global, pois tem a capacidade de absorver parte substancial das emisses
de CO2 geradas pelo setor de transportes.
Finalizando esse estudo, sero apresentadas recomendaes com o objetivo de

contribuir na afirmao do biodiesel como programa gerador de bem-estar tanto para o
185
consumidor de misturas diesel/biodiesel, quanto para a sociedade como um todo. O
primeiro bloco de recomendaes, bastante especfico, est direcionado para o Estado
regulador, representado pela ANP. O segundo, mais abrangente, endereado ao Estado
formulador de polticas pblicas, mirando a sustentabilidade do biodiesel como
programa econmico, social e ambiental.
5.3. Recomendaes
Sem a pretenso de esgotar o tema, mas preocupando-se com a exeqibilidade das

propostas, a seguir apresento recomendaes de aes, amparadas nas competncias
legais da ANP, que podem contribuir para que o Estado regulador aumente ou resguarde
o bem-estar do consumidor de misturas diesel/biodiesel.
Aprimoramento dos atos normativos de revenda e distribuio de biocombustveis

Os atos normativos que regulamentam a atividade de revenda varejista e a de
distribuio de combustveis esto obsoletos, pois datam do incio de criao da
ANP e no acompanharam a evoluo do mercado ao longo da ltima dcada.
fundamental que tanto a Portaria ANP n 116/2000 (revenda), como as Portarias
n 29/1999 e n 202/1999 (distribuio), sejam atualizadas quanto s barreiras de
entrada e as regras de atuao dos agentes econmicos no abastecimento
nacional de biocombustveis, dando-se voz a todos os atores envolvidos -
agentes regulados, rgos pblicos e consumidores -, via o procedimento legal
de consulta e audincia pblica, para que estes atos normativos possam espelhar
a nova realidade dos biocombustveis e amparar legalmente o rgo regulador
contra contestaes perante o Poder Judicirio, resguardando o bem-estar do
consumidor (proprietrio de veculos ciclo diesel) quanto qualidade, ao preo e
oferta do biodiesel e misturas.
Desenvolvimento de modelo analtico da logstica de diesel, biodiesel misturas

A agncia reguladora precisa desenvolver e aplicar modelo de anlise logstica
que possa auxiliar na determinao da capacidade mnima de armazenagem de
diesel, biodiesel e misturas nas distribuidoras que integram o abastecimento
nacional de biocombustveis, tendo por base variveis geoeconmicas (zonas
agrcolas, plos produtores, plos consumidores e PIB regionais), modos de
186
transportes disponveis (dutovirio, ferrovirio, martimo e rodovirio),
interligao de modos e estoque de segurana, apontando riscos de
desabastecimento de misturas nas revendas varejistas em funo da infra-
estrutura logstica instalada.
Parcerias com SEFAZ e PROCONS nas atividades fiscalizatrias do abastecimento

nacional
O rgo regulador deve exercer na plenitude a misso de fiscalizar o
abastecimento nacional de biocombustveis, combatendo a adulterao e a
sonegao. Os servidores pblicos da ANP devem se responsabilizar pelas aes
de inteligncia de mercado, de anlises laboratoriais e de capacitao de pessoas,
delegando (por meio de convnios) o ato fiscalizatrio em si para as Secretarias
de Fazenda dos estados (SEFAZ), que junto com os consumidores de misturas
so os maiores prejudicados com a sonegao e adulterao. As 27 SEFAZ tm
aparato completo (pessoas, informaes e infra-estrutura fiscalizatria) e rapidez
para alcanar os agentes econmicos em suas unidades federadas.
De forma anloga, o rgo regulador deve se sustentar na estrutura j

consolidada dos PROCONS para proteger o consumidor de misturas quanto
prtica de preos abusivos (cartis) e uso indevido de marcas. A exemplo das
SEFAZ, os PROCONS j esto geograficamente prximos dos agentes
econmicos e tm competncia legal para tutelar o direito do consumidor.
Convnios celebrados entre ANP e PROCONS, delegando o ato fiscalizatrio do
segmento de revendas varejistas de misturas diesel/biodiesel, multiplicam e
tornam geis as aes pblicas no combate a prticas anticompetitivas que
reduzem o bem-estar do consumidor.
Investimentos em tecnologias que popularizem a anlise da qualidade das misturas

O rgo regulador deve transformar o consumidor em seu principal aliado no
combate s adulteraes das misturas diesel/biodiesel. A aplicao de recursos
financeiros pblicos em pesquisas tecnolgicas que simplifiquem a anlise da
qualidade das misturas (BX), tornando os equipamentos para este fim
economicamente acessveis e disponveis nas pistas de abastecimento das
revendas varejistas, a forma de popularizar a anlise laboratorial, tal qual foi
187
possvel para o etanol hidratado (ressalvadas as diferenas fsico-qumicas entre
estes biocombustveis), e inserir o consumidor como fiscal efetivo da qualidade
das misturas diesel/biodiesel.
Capacitao, profissionalizao e valorizao da carreira de servidores da agncia

reguladora
A capacitao dos servidores pblicos, os quais devem ser, como o prprio
estatuto da agncia reguladora determina, tcnicos e especialistas em regulao
de combustveis e biocombustveis, precisa se focar na aprendizagem
continuada. Assim, para evitar o sucateamento intelectual do rgo regulador,
faz-se necessrio o investimento em programas de aprendizagem para seus
servidores, abrangendo cursos tcnicos de especializao, mestrados e
doutorados, para que o estado da arte do mercado de biodiesel no seja exclusivo
dos agentes regulados.
Paralelamente, os cargos na estrutura do rgo regulador, principalmente aqueles

de confiana e de impacto nas decises regulatrias, exceo legal dos
dirigentes, devem ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira
concursados, para inibir a possibilidade de ocorrncia de falhas de governo
(captura do rgo regulador por grupos econmicos e polticos).
Alm das recomendaes especficas dirigidas ao Estado regulador, tutor do bem-estar

do consumidor de misturas diesel/biodiesel, acrescento outras proposies, mais
abrangentes, endereadas ao Estado formulador de polticas pblicas, mirando nas
externalidades positivas associadas ao biodiesel, na busca de sua sustentabilidade nas
vertentes econmica, social e ambiental, revertida em aumento de bem-estar para a
sociedade brasileira.
Zoneamento agroenergtico
Muito embora o Governo Federal j se dedique ao mapeamento das reas
agrcolas, necessria a determinao de zonas agroenergticas, em projeto
interministerial envolvendo principalmente MADA e MME, onde as
demarcaes das zonas sejam realizadas em funo de critrios sociais (ndice
de desenvolvimento humano - IDH), ambientais (biomas a serem preservados e
188
aproveitamento de pastagens e florestas degradadas), agronmicos (qualidade do
solo, ndice pluviomtrico e produtividade de oleaginosas) e econmicos
(disponibilidade de terra agricultvel, parques frigorficos e plos geradores de
gordura residual). Os resultados do mapeamento, materializados em cintures de
matrias-primas oleaginosas, gordura animal e residual, devem ser o ponto de
partida para o direcionamento da aplicao de recursos financeiros (inicialmente
pblicos, posteriormente privados) em desenvolvimento tecnolgico para o
aumento da produtividade agrcola/industrial (sementes, tcnicas de cultivo,
aperfeioamento dos processos de transesterificao/outros, biocombustvel de
2 gerao, co-gerao de energia e aprimoramento dos co-produtos) e na
concesso de polticas de crdito, bem como no fortalecimento da agricultura
familiar/pequeno produtor e no planejamento da construo de parques
industriais e infra-estrutura logstica.
Incentivo ao sistema cooperativo

O fortalecimento do sistema cooperativo, principalmente na fase agrcola do
ciclo de vida do biodiesel, deve ser priorizado pelo Governo Federal para evitar
que a fragilidade singular do pequeno produtor (agricultura familiar) restrinja a
redistribuio de renda associada ao biodiesel, um dos pilares do
desenvolvimento econmico-social proposto originalmente pelo PNPB. A
criao de cooperativas agrcolas dentro dos cintures agroenergticos, com
administrao executiva profissional e conselho auditor-fiscal independente,
promove para o pequeno produtor o repasse de conquistas tecnolgicas, facilita a
assistncia tcnica e a disseminao de conhecimentos, dilui o custo de
armazenagem e de cultivo, simplifica a concesso de crditos e garantias de
preos mnimos e exclui ou torna marginal a participao de intermedirios na
comercializao de matrias-primas utilizadas na produo do biodiesel.
Fim dos leiles

Antes de tornar obrigatria a mistura B5, importante que o CNPE extinga o
atual sistema de leiles conduzidos pela ANP, permitindo que o prprio
mercado, a exemplo do etanol, encontre o ponto de equilbrio (preo e volume)
entre oferta e demanda. Em vez de inserir nico comprador (monopsnio da
Petrobras) para a produo de biodiesel, o CNPE pode equilibrar oferta e
189
demanda por meio de alteraes nos percentuais de mistura (para cima ou para
baixo), haja vista cada variao de unidade percentual corresponder ao volume
anual de aproximadamente 400,0 mil m de biodiesel (ANP, 2008). Contudo,
estratgica a formao de estoques reguladores de segurana, para evitar que as
oscilaes cclicas das commodities agrcolas (safra e entressafra) causem
desabastecimento ou mudanas abruptas nos preos de comercializao do
biodiesel. O estoque de segurana deve ser financiado pelo Governo Federal,
mas armazenado nos produtores.
Planejamento da logstica de suprimento

Alm do estoque regulador de segurana, o Governo Federal precisa investir na
reduo dos custos (fretes e perdas) de escoamento do biodiesel entre centros
produtores e consumidores. A exigncia de localizao das reas industriais de
biodiesel dentro (ou no entorno) dos cintures de matrias-primas, a construo
de centros coletores de biodiesel nos cintures, a utilizao de modos de
transportes menos onerosos (tal qual o ferrovirio) para escoar a produo dos
cintures at as bases de mistura do biodiesel ao diesel, a interligao de modos
e a melhoria da malha rodoviria para suportar a circulao de veculos pesados
utilizados no transporte de biodiesel so aes recomendadas que devem estar
includas no planejamento estratgico de mdio/longo prazo do Governo
Federal.
Reforma tributria
papel do Poder Executivo provocar o Poder Legislativo para a concretizao
de reforma tributria que iniba a sonegao de ICMS e de contribuies federais
no setor de combustveis e biocombustveis, que oneram os cofres pblicos,
causam concorrncia desleal e contribuem para o aumento das adulteraes que
lesam o consumidor e o meio ambiente. A guerra tributria entre unidades
federadas, utilizada como oportunidade econmica pelos sonegadores, s pode
ser pacificada por reforma tributria que unifique as alquotas de ICMS
incidentes sobre combustveis, desonere o tributo sobre os biocombustveis e
concentre a substituio tributria sobre os produtores.
190
As recomendaes apresentadas nesta dissertao tambm podem contribuir como
balizadoras em futuras pesquisas direcionadas para a sustentabilidade do biodiesel e sua
consolidao na matriz energtica brasileira.
191
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199

Rubens Cerqueira Freitas

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