FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA'BRASILEIRA'DE'ADMINISTRAO'PBLICA'E'DE'EMPRESAS!
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAO PBLICA
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CONTRATUALIZAO PARA RESULTADOS:

LIES APRENDIDAS DA EXPERINCIA MINEIRA

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TRABALHO DE FINAL DE CURSO APRESENTADO ESCOLA BRASILEIRA DE

ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENO DO GRAU DE
MESTRE
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FLVIA VASTANO MANSO

Rio$de$Janeiro#"!2014!

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

Manso, Flvia Vastano

Contratualizao para resultados : lies aprendidas da experincia mineira / Flvia
Vastano Manso. - 2014.
50 f.
Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas,
Centro de Formao Acadmica e Pesquisa.
Orientador: Francisco Gaetani.
Inclui bibliografia.
1. Contratualizao. 2. Reforma administrativa. 3. Administrao pblica. 4. Polticas
pblicas. I. Gaetani, Francisco. II. Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas. Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. III. Ttulo.
CDD 353

3!
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Dedico este trabalho ao Daniel, pelo bem que me faz.

4!
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Agradecimentos

Ao professor Gaetani pela orientao valiosa e apoio nesta pesquisa. Aos

professores da banca, Humberto e Ricardo, pelas sugestes e observaes a este
trabalho, e principalmente, pelas contribuies para que este trabalho possa se desdobrar
em uma publicao.
A minha famlia, por compreender a minha ausncia necessria para me dedicar
a este trabalho e a tantos projetos na minha vida.
Ao Daniel por me dar foras nos momentos de intenso trabalho.
Ao especial e dedicado amigo Murilo, que quase irmo, pelas longas prozas e
incentivo. Ao amigo Ricardo, que tanto me ajudou nesta pesquisa, e que compartilha e
celebra comigo a mesma paixo pela administrao pblica.
Ao amigo e chefe, Luciano Bueno, que viabilizou uma maravilhosa mudana em
minha vida profissional. Aos colegas de trabalho, Filipe, Diogo, Celinha, Ana Paula que
acompanharam os ltimos e decisivos momentos deste trabalho.
Aos preciosos amigos que conheci no Rio de Janeiro Vanderlene, Brito, Barletta,
Naida, Renan, Charlye, Ana Lcia, Tiago e Lus Clovis.
Por fim, agradeo ao Francisco e Wagner, pessoas que me deram especial apoio
para abraar este mestrado.

5!
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Lista de Quadros e Figuras

Quadros
Quadro 1: Exemplos de iniciativas de contratualizao no Brasil
Quadro 2: Tipos de Contratualizao no Brasil
Quadro 3: Vantagens e desvantagens de contratualizar outputs ou outcomes
Quadro 4: Timeline da Contratualizao no Choque de Gesto

Figuras
Figura 1 Execuo oramentria do Governo de Minas Gerais entre 1995 e 2009
Figura 2 Cadeia de Valor do Governo Mineiro, primeiro ciclo do CG
Figura 3 Mapa Estratgico, segundo ciclo do Choque de Gesto
Figura 4 Percentual de rgos e entidade com metas pactuadas em Acordo de
Resultados
Figura 5 Resultado das avaliaes dos Acordos de Resultados em MG.
Figura 6 Diviso das regies de planejamento em MG
Figura 7 Organograma do Comit Estratgico
Figura 8 Sade Fiscal de Minas Gerais

6!
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Lista de Siglas
ADE - Adicional de Desempenho
AR Acordo de Resultado
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco de Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BSC - Balanced Scorecard
CG - Choque de Gesto
EG - Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho
EPPGG Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
EpR Estado para Resultados
GERAES - Programa Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
INDG Instituto de Desenvolvimento Gerencial
JPOF Junta de Programao Oramentria e Financeira
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MPOG Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto
NGP Nova Gesto Pblica
NHS - National Health Service
OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
OS Organizao Social
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PIB Produto Interno Bruto
PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
PPA Plano Plurianual
SEF Secretaria Estadual de Fazenda de Minas Gerais
SEPLAG Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto
UAGP (Unidade de Apoio ao Gerencial aos Projetos Estruturadores

7!
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Sumrio(
!

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1.! Introduo!...........................................................................................!9!
2.! A lgica da Contratualizao no Setor Pblico!.......................!12!
3.! A contratualizao e o papel do Estado!....................................!16!
4.! Iniciativas internacionais em contratualizao e reflexes!.!19!
5.! O Choque de Gesto!......................................................................!24!
5.1! Primeiro Ciclo do Choque de Gesto: o desafio do
equilbrio fiscal!...................................................................................!27!
5.2 Segundo Ciclo do Choque de Gesto: o avano da gesto
para resultados!...................................................................................!31!
5.3 Terceiro ciclo do choque de Gesto: a gesto para
cidadania.!.............................................................................................!36!
6.! Balano do Choque de Gesto!....................................................!40!
7.! Lies aprendidas e consideraes finais!...............................!45!
8.! Referncias bibliogrficas!............................................................!48!
!

8!
!

1. Introduo
No Estado de Minas Gerais, no ano de 2003, diante do cenrio de grave crise
fiscal1, foi iniciado um conjunto de aes que tinha como objetivo no s o ajuste
estrutural das contas pblicas do estado, mas tambm a modernizao da administrao
pblica. Essa iniciativa, que promoveu um processo de mudana na administrao
pblica mineira, foi nomeada como Choque de Gesto. Dentre suas principais medidas,
est a gesto voltada para resultados atravs da contratualizao.
A contratualizao veio no bojo de propostas e mudanas da Nova Gesto
Pblica2, diante da rigidez e ineficincia da mquina pblica. Trata-se de uma postura
que tem por foco os resultados negociados e definidos a partir de metas previamente
pactuadas, podendo, em alguns casos, flexibilizar procedimentos e conceder certas
autonomias aos executores.
A contratualizao substituiu as tradicionais relaes hierrquicas verticais,
consagradas em normas, pelos relacionamentos negociados entre os diversos atores do
aparelho do Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil (SARAVIA, 2005).
Segundo definio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto3 - MPOG, a
contratualizao um procedimento de ajuste de condies especficas no
relacionamento entre o Poder Pblico e seus rgos e entidades de direito pblico e
privado ou entre o Poder Pblico e entidades da sociedade civil, em que h a negociao
e o estabelecimento de metas de desempenho. Para Santos (2000), a contratualizao na
Administrao pblica um processo de ajuste de condies especificas no
relacionamento entre rgos e entidades pblicas e privadas, que envolve a pactuao
de metas de desempenho para o exerccio da atividade pblica, orientadas ao alcance
dos objetivos das polticas pblicas.
No Brasil, as primeiras iniciativas de contratualizao surgiram no nvel federal
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1

Segundo(o(ento(Secretrio(de(Planejamento(e(Gesto,(Antnio(Anastasia,( Minas Gerais apresentava

um gravssimo quadro fiscal, com expressivo dficit oramentrio desde 1996, pelo que faltavam recursos
para todas as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de pessoal, e tambm
dizia que no somente enfrentvamos uma crise fiscal, como tambm a forma de funcionamento do
Estado estava obsoleta e bolorenta (...), Conforme(o(Relatrio(O(Choque(de(Gesto(em(Minas(Gerais:%
polticas*da*gesto*pblica*para*o*Desenvolvimento.*Belo*Horizonte:*Editora*UFMG,*2006,p*13"15.
2
2
De#acordo#com#Secchi#(2009),#a#NGP##um#modelo#normativo#ps"burocrtico)que)visa))estruturao)e)
a"gesto"da"administrao"pblica"baseado"em"valores"de"eficincia,"eficcia"e"competitividade.
3
Extrada(do(Segundo(Relatrio(de(Pesquisa(do(MPOG((2009)(de(caracterizao((e(anlise(de(alternativas(
selecionadas,+
disponvel+
em+
http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2010"12"
08.3617032145/pasta.2010"04"08.0042928925/Leticia%20PRODUTO%20II.pdf."
Acessado"
em"
06/01/2014.

9!
!

dentro das empresas estatais. A primeira proposta de contrato de gesto foi realizada
pela Rede Ferroviria Federal em 1983, mas no chegou a ser negociada com o governo
(SARAVIA, 2005). Dentre os primeiros instrumentos formalizados de contratualizao,
se destacam os realizados pela Companhia do Vale do Rio Doce e pelo Servio Social
Autnomo Associao das Pioneiras Sociais, ambos em 1991, e pela empresa Petrleo
Brasileiro S/A.- Petrobras, em 1994 (DI PIETRO, 2002, p.289).
Com o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), a contratualizao ganhou
maior evidncia, pois este sinalizou a necessidade de reformar a Constituio Federal
para assim permitir que muitos dos novos instrumentos fossem juridicamente viveis.
Surge tambm um conjunto de legislaes dispersas, tratando ainda de questes da
administrao federal, tais como a criao dos modelos de Organizaes Sociais4 (Lei
9.637/1998), de Agncias Executivas (Lei 9.649/1998) e Agncias Regulatrias. A
difuso mais ampliada das iniciativas de contratualizao se d com a Emenda
Constitucional n 19/19985, que prev a ampliao de autonomia gerencial,
oramentria e financeira a partir do estabelecimento do contrato de gesto.
Posteriormente, estados e municpios tambm passaram a usar modelos de
contratualizao. Mesmo assim, ainda governos brasileiros sofrem grande resistncia
em sua difuso. Na contramo deste contexto brasileiro, Minas Gerais foi o primeiro
estado brasileiro a contratualizar metas entre os rgos e entidades da prpria
administrao pblica direta a partir de 2003. De l para c, muitos estados tambm tm
desenvolvido e implementado modelos de contratualizao, tal como Esprito Santo,
Pernambuco e Rio de Janeiro. Exemplos de iniciativas estaduais:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4

!Organizao+Social+!OS##um#ttulo#atribuvel#s#associaes#e#fundaes#do#terceiro#setor#(#ou##setor#
no"lucrativo),,desde,que,se,candidatem,a,ele,e,faam,jus,as,condies(de(qualificao.((
5
No#pargrafo#8#do#Art.#37#por#ela#inserido,#que#estabelece: " 8 A autonomia gerencial, oramentria e
financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para
o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de
avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal

10!
!

QUADRO 1 Exemplos de iniciativas de contratualizao no Brasil

Estado

ES

Ano

Iniciativa

Respaldo Legal
- Decreto n 3.072-R, de 08 de agosto de 2012, que institui o

Contratualizao para

2012

Programa Gesto para Resultados - Realiza Mais.

resultados

- Lei n 11.292 em 1995, que criou os contratos de gesto para a

relao entre as entidades da administrao indireta e direta do
1999

Contratos de gesto

Governo do Estado de Pernambuco.

- Lei n 11.741, de 11 de janeiro de 2000, regulamenta a criao de

PE

agncias executivas e sua autonomia gerencial.

SP

RJ

1998

2012

- Lei Complementar n. 049 de 2003, que reestrutura a composio

macro-organizacional, institui a relao contratual entre os rgos
pblicos e dispe sobre as reas de atuao e o funcionamento do
Poder Executivo.

Contratualizao

2008

intragovernamental

Contratos de gesto com

- Lei Estadual das Organizaes Sociais (Lei Estadual 846/98).

Organizaes Sociais
Contratos de Gesto entre

Lei 6.101 de dezembro de 2011, que dispe sobre o quadro de

o Instituto Estadual de

pessoal do Instituto Estadual de Meio Ambiente e aprova seu plano

Meio

de cargos, carreiras e vencimentos.

Ambiente

Secretaria

Estadual

a
de

Meio Ambiente

Fonte: prprio da autora.

Tendo em vista a recente disseminao de modelos de contratualizao na

gesto estadual, e mais amplamente, na administrao pblica brasileira, relevante
levantar e refletir sobre as lies aprendidas com as experincias de contratualizao
implementadas no Brasil.
Neste sentido, este trabalho se props a estudar a contratualizao em Minas
Gerais ao longo do conjunto de iniciativas que se convencionou chamar de Choque de
Gesto, levantando algumas de suas principais lies aprendidas. A razo da escolha
pela iniciativa mineira foi por ser amplamente disseminada nos rgos de sua
administrao estadual e ser referncia como modelo de gesto pblica para resultados
na administrao pblica brasileira.
Para levantamento destas lies aprendidas, a pesquisa estruturou-se a partir da
reviso terica sobre a contratualizao para resultados no Brasil e no exterior, no
levantamento bibliogrfico das publicaes do governo mineiro e de pesquisadores
sobre o Choque de Gesto.

11!
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2. A lgica da Contratualizao no Setor Pblico

Pelo princpio hierrquico, o governo fixa as prioridades e os funcionrios as
executam. Quanto maior o nvel hierrquico do burocrata, maior o seu poder decisrio.
Portanto, espera-se que este burocrata seja mais qualificado e experiente. Quanto menor
o nvel hierrquico, menor seu poder decisrio e maior o seu papel de executor. Neste
sistema, h uma separao clara entre os decisores e executores. O objetivo dos
controles hierrquicos, neste caso, garantir a legalidade, a probidade e equidade das
decises.
Mas, na realidade, muitas vezes no h uma distino clara entre os papis dos
funcionrios e dos polticos. Dessa forma, burocratas com cargos elevados na
hierarquia, ou em reas que exigem alto grau de conhecimento tcnico especializado,
podem atuar de forma poltica. Portanto, o alinhamento dos funcionrios com a poltica
nem sempre garantido. Parte da teoria comportamental da burocracia (MILLER, 1977;
WADE, 1979, NISKANEN, 1971) entende que os burocratas atuam racional e
deliberadamente na prospeco dos seus prprios interesses, indo alm de executores.
Dessa forma, princpio hierrquico nem sempre suficiente para assegurar o
controle da legalidade. O exagero de regras gera dificuldade de compreenso, ou at
mesmo incentivos para resultados contraproducentes, tornando a desconsiderao ou
fuga das regras uma alternativa aos gestores e executores para concretizao de muitas
aes.
Uma pesquisa feita pelo Ministrio da Infra-Estrutura (Frana) antes da descentralizao mostrou
que quase metade das licenas de construo eram ilegais. E isso no porque os servidores
fossem corruptos, mas porque as normas eram to abundantes que, por falta de formao e de
compreenso, eles no podiam aplica-las; ou ainda porque elas eram to rgidas que, com toda
boa f, poderiam induzir resultados contraprodutivos, tanto para o usurio como para o servio
pblico. (TROSA, 2001, p. 69)

Tradicionalmente, no sistema hierrquico no se escuta o que os funcionrios

da base tm a dizer (TROSA, 2001). A alta administrao toma decises sem considerar
os sistemas paralelos de regulao e sem informaes suficientes sobre a viabilidade de
determinadas aes na realidade em uma dada realidade.
Diante destas limitaes, na contramo deste modelo, surgiu, por volta dos
anos 1984-1985, o movimento (EUA, Reino Unido e Nova Zelndia, Austrlia) para
delegao no setor pblico. A delegao no se trata de um contrato, mas de uma
12!
!

iniciativa unilateral. Ela permite que os executores inovem e faam escolhas mais
prximas e ajustadas realidade do problema, portanto, positiva em termos de
eficincia e produtividade. Entretanto, o modelo bastante limitado em termos de
efetividade e de integrao com uma viso global das questes sociais, polticas e
econmicas na administrao pblica. Por exemplo, o insulamento burocrtico
(NUNES, 1997) um dos desvios que a delegao pode assumir, quando, sem formas
claras de responsabilizao e controle social, os tecnocratas se protegem das influncias
dos polticos em agncias governamentais, implementando suas prprias estratgias e
agendas polticas.
quando as organizaes desconcentradas obtiveram poderes demais e acabaram se recusando a
assinar qualquer reforma global em nome de sua autonomia. Isso aconteceu praticamente em
todos os pases anglo-saxes. A consequncia negativa surgiu principalmente quanto os governos
quiseram ter objetivos transministeriais (por exemplo, a luta contra a droga) e os ministrios
resistiram a essas mudanas em nome da delegao e da desconcentrao. (TROSA, 2001, p 72)

A contratualizao uma ideia diferente da hierarquia e de delegao. No se

trata de impor ou tampouco de conceder responsabilidades sem contrapartidas. Uma
viso simplista poderia supor que nos contratos o que fazer propriedade do nvel
mais alto da administrao e o como fazer tarefa atribuda aos executores, mas os
contratos envolvem equilbrios sutis e negociao estratgica onde cada parte pode
expor seus anseios, limitaes e condies. Acima de tudo, contratualizar envolve
planejamento negociado e focado em resultados, que sero previamente pactuados,
junto com a definio de responsabilidades das partes envolvidas para serem
alcanados.
Existem formas variadas de contratualizao. Ela pode ser feita entre o setor
pblico e o terceiro setor ou dentro do prprio setor pblico com a administrao direta
ou indireta. A formalizao da contratualizao, dependendo de sua natureza ou
finalidade, pode ocorrer atravs de contratos de gesto, termos de parceria e outros
instrumentos do gnero. No h legislao especfica que trate sobre o tema de forma
geral. Existem legislaes dispersas que regulam determinados tipos de situaes,
definindo certas condies e a categoria jurdica da entidade com a qual o Poder Pblico
estabelece a pactuao de metas. Na tabela abaixo, podemos ver alguns usos e
instrumentos recorrentes de contratualizao no Brasil.

13!
!

QUADRO 2 Tipos de Contratualizao no Brasil

Tipo

Instrument

Entidade signatria

Objetivo

Administrao direta

Acordo

de

Previso legal

Fixar metas em troca de autonomia

Art.

resultado ou

administrativa

Constituio

de

desempenho.

prmio

de

37-

da

Brasileira

desempenho
Administrao direta

Contrato de

Assegurar autonomia administrativa

O rgo foi institudo

unidade

Gesto e de

pela Lei

bsica O caso do

Desempenh

diretrizes de atuao e fixar metas.

Servio

da

estrutura
Florestal

financeira

ao

rgo,

definir

Contrato de Gesto

Brasileiro

Contratualiza
o interna

n1/ setembro, 2007.

Secretarias estaduais de

Termo

sade

Compromis

responsabilidades

so e Gesto

secretaria estadual ou municipal de

11.284/2006.

secretarias

municipais de sade.

de

Declarar

um

conjunto
para

de
cada

(Ocorre tambm nas 13

sade.

Unidades de pesquisa

No caso do Ministrio de Cincia e

do

Tecnologia com as unidades de

Ministrio

de

Cincia e Tecnologia)

pesquisa o objetivo estabelecer

metas a partir do planejamento
estratgico.

administrao
(empresas

indireta

Contratos

Fixar metas em troca de autonomias

pblicas,

de gesto

administrativas.

Contrato de

Cooperao entre o governo e a

Lei n 9.673, de 15

Gesto

sociedade civil organizada para a

de maio de 1998

agncias executivas ou
regulatrias)

Entre o poder
pblico
entidades

Organizaes Sociais

e
do

execuo de atividades de relevante

terceiro setor

valor social, notadamente nas reas

de

ensino,

pesquisa

desenvolvimento

cientfica,
tecnolgico,

proteo e preservao do meio

ambiente, cultura e sade.
Organizaes
Sociedade

Civil

Interesse Pblico

da

Termo

de

Parceria

de

Cooperao entre o governo e a

Lei n 9.790, de 23

sociedade civil organizada.

de maro de 1999 e
Decreto n 3.100, de
30 de junho de 1999.

Fonte: prprio da autora.

importante refletir que a contratualizao uma mudana na forma de
atuao institucional dos governos e que impacta no conjunto de normas e valores do
14!
!

setor pblico e de seus funcionrios. March e Olsen (1989) enfatizam a importncia de

considerar o impacto das instituies para compreender o funcionamento dos sistemas
polticos, e North (1990) considera a histria do desenvolvimento econmico a partir da
mudana em termos institucionais e na forma como diferentes instituies contriburam
para a estabilidade.
A contratualizao est enraizada nas teorias da public choice e na economia
institucional. Para entender o argumento econmico para os contratos podemos primeiro
opor o mercado versus planejamento. Enquanto o mercado (teoria clssica) produz
resultados coordenados sem processos conscientes de coordenao, planejamento
envolve alocao autoritria de recursos com uso de processos coordenados na
perseguio de objetivos. Segundo Walsh (1995), todo sistema poltico envolve uma
mistura entre princpios de mercado e de planejamento baseado na autoridade.
Williamson (1975, 1985) defende que a escolha entre mercado ou hierarquia depende de
certos fatores como racionalidade limitada, incerteza, complexidade, oportunismo e
especificidade de ativos.
A estrutura e difuso da informao, bem como a natureza dos ativos vo
determinar se o mercado um bom meio para conduzir as transaes. Para Williamson
(1975), a eficincia de um dado sistema depende dos custos de transao envolvidos.
Desta forma, contratos servem para diminuir incertezas e distribuir riscos, mas em
alguns casos, monitorar e controlar contratos pode ser mais custoso do que aceitar os
riscos envolvidos.
Os contratos foram inseridos na teoria da agncia, que expe o problema entre
o principal, a parte que determina o que deve ser entregue, e o agente, a parte
responsvel pela execuo da entrega. Na relao principal-agente, o interesse das
partes envolvidas nem sempre coincide. Se houvesse informao perfeita, haveria pouca
dificuldade nesta relao, pois o principal teria condies absolutas de monitorar e
aplicar as sanes ou premiaes conforme o desempenho do agente.
Mas como no h informao perfeita e diante os riscos e oportunismos, os
contratos podem dirimir o problema principal-agente distribuindo os riscos e
estabelecendo incentivos positivos e negativos. Mas no setor pblico, a noo de
contratos vai alm. Quando falamos em um modelo de contratualizao, isso implica o
planejamento prvio com uma viso mais global das aes no provimento dos servios
pblicos.
Portanto, na contratualizao, um elemento importante na relao do principal15!
!

agente a negociao. Por parte do agente importante a exposio de suas

potencialidades e limitaes em torno dos objetivos do principal. Por sua vez, o
principal, pela negociao deve estabelecer objetivos alcanveis e quando, for o caso,
se comprometer em prover os meios e incentivos necessrios para tornar seus objetivos
alcanveis diante das dificuldades do agente.
No se trata de um cheque em branco, o contrato um compromisso, e isso no
setor pblico um compromisso com resultados, o que trs incentivos para uma postura
mais proativa das lideranas diante dos desafios do setor pblico e da sua rigidez
procedimental.

3. A contratualizao e o papel do Estado

O contexto contemporneo de transformao do Estado e da sociedade trouxe
novos desafios administrao pblica. Mas isto no significou nenhuma novidade:
faz-se reforma da administrao pblica desde que ela existe (MARINI, 2002). De fato,
a novidade est nas especificidades de cada momento particular de mudana
(MARTINS et al, 17, 2010).
O setor pblico no pode ficar imune a essas transformaes, trazendo novos
desafios e oportunidades diante da mundializao e da globalizao apoiadas na
tecnologia, tais como a necessidade crescente de transparncia e de prestao de contas;
a necessidade dos funcionrios de dispor de meios para realizar suas novas misses; e a
diversidade dos modos de fazer numa sociedade em rede.
Keinert (1994) afirma que o contexto do uso intensivo das tecnologias da
informao e comunicao, com rpidas transformaes, marcado pela agilidade,
flexibilidade e competitividade, exigiu uma mudana de postura para administrao
pblica. reforada na pauta dos estudos de administrao pblica a exigncia da
excelncia nos padres de servio, mas tambm surge a necessidade de afirmao de um
Estado participativo, democrtico e equitativo.
Na era da informao, com a globalizao dos mercados, intensificao da
velocidade das decises e transaes, o modelo burocrtico no d conta para satisfazer
o novo papel do setor pblico. preciso flexibilidade e capacidade de se adaptar o
tempo todo para alcanar as expectativas da sociedade frente s oportunidades de
16!
!

melhor prestao de servio.

As metas do setor pblico hoje so complexas. preciso fazer mais barato e
com mais qualidade. Para Osborne e Glaebler (1996), o setor privado, pela flexibilidade
e competitividade tem maior capacidade de aproveitar as oportunidades para ser mais
eficiente na prestao de servios. Mas o setor pblico tem uma lgica diferente do
setor privado: o primeiro movido pelo desejo dos representantes de se reelegerem e o
segundo pelo lucro. Os recursos provenientes para o setor pblico vm da tributao e
devem ser alocados de acordo com as promessas de campanha dos eleitos, enquanto que
no setor privado, vm do lucro sobre a produo de bens e servios de sua livre vontade.
Portanto, no servio pblico recai o controle sobre o uso dos recursos. A forma
de desenvolvimento de suas aes deve ser democrtica e aberta, sendo mais complexo
o processo decisrio e as aes por dentro o Estado. Mas tudo isso, na viso de Osborne
e Glaebler (1996), no impede que os governos tenham uma postura, ainda que no
completamente, mais empresarial na prestao dos servios. Para eles os cidados
devem ter poder de escolha dos melhores servios. Este contexto exige mensurar
resultados e avaliar a prestao de servios o tempo todo. preciso ter foco em
resultados.
Entretanto, Guerreiro Ramos (1989) critica o predomnio da racionalidade
instrumental na administrao pblica, assim como, em todas as esferas da vida
humana, fruto de um modelo de sociedade centrado no mercado. A extrapolao da
racionalidade instrumental, calcada na projeo utilitria das aes humanas, para
Guerreiro Ramos (1989) uma verdadeira ameaa liberdade e a autonomia dos
indivduos, defendendo categoricamente a sua delimitao. Quando a sociedade se
transforma num mercado amplificado no h espao para o aperfeioamento social na
direo do bem-estar coletivo, da solidariedade, do respeito individualidade e das
deliberaes baseadas em juzos de valor.
Em outra direo, a racionalidade substantiva se caracteriza pelo mrito
intrnseco dos valores na tomada de deciso. Mas por si s, o uso da racionalidade
substantiva no suficiente administrao pblica, pois o resultado das suas aes ou
inaes impacta largamente a sociedade, estando, portanto, esta sob o julgo da tica da
responsabilidade (WEBER, 2004).
Desta forma, na administrao pblica as discusses em torno dos critrios de
desempenho, alcance de metas e objetivos devem refletir a tenso entre a
instrumentalidade e subjetividade. Essa lgica pode e deve ser assumida tambm na
17!
!

contratualizao, mesmo sendo esta concebida em uma abordagem baseada no mercado

para prestao de servios. Critrios de cobertura e qualidade na oferta dos servios
pblicos envolvem uma discusso tica, para alm do equilbrio de oferta e demanda no
mercado. O setor pblico pode adorar mtodos de gesto privada, mas no pode negar
sua incluso em uma esfera poltica e social (TROSA, 2001).
No contexto da discusso acima tratada, podemos refletir o mecanismo de
contratualizao no setor pblico, que para alm da hierarquia ou delegao, envolve a
negociao e o alinhamento prvio entre principal e agente, como uma forma de
planejar, incentivar e controlar aes para o alcance de resultados efetivos que
promovam o bem-estar social. O setor pblico deve se comprometer e responsabilizarse por resultados, que devem ser expresses de demandas da sociedade. Contratualizar
uma forma de distribuir e esclarecer responsabilidades e riscos dentro de uma relao de
parceria com objetivos previamente definidos e negociados. Para o setor pblico a
contratualizao vai alm, pois existe a necessidade de legitimao dos objetivos
propostos e de transparncia e controle dos resultados alcanados para sociedade.
Hoje a contratualizao de uso recorrente em muitos pases. Mesmo tendo
suas razes nos mecanismos de mercado e defendida a partir das teorias da public choice
e da economia institucional est sendo usada em muitos pases de orientao
progressista.
The contract mechanism is now spreading rapidly in health, social care and other social services,
and not only in countries with a conservative government, being used, for example, in the
Swedish Health care system under a social democratic government. (WALSH,1995,p. 118)

A grande questo est em como acomodar a eficincia de certos mecanismos

de mercado no setor pblico, quando relevantes, sem afetar ou reduzir a sua natureza
pblica e sua ateno cidadania, baseada em direitos e compromissos com o bem-estar
coletivo.

18!
!

4. Iniciativas internacionais em contratualizao e

reflexes
No contexto internacional, a contratualizao vem se tornando um dos
instrumentos mais presentes no processo de transformaes na gesto pblica nas
ltimas dcadas. Foi introduzida em diversos campos, tais como sade, educao,
servios sociais, infraestrutura econmica, e, sobretudo, a partir de inmeras variaes
da ideia contratual (TROSA, 2001).
Inmeros so os instrumentos de consolidao da contratualizao. Os acordos
so formalizados em contratos bilaterais (HARDEN, 1992, BOSTON, 1995, PERRY &
KENDALL, 1997), com grande variedade de aplicaes e nomenclaturas. Por exemplo,
no Brasil, chamam-se contratos de gesto, os acordos firmados com as agncias
reguladoras ou executoras, com as empresas estatais e Organizaes Sociais OSs e
termos de parceria, quando firmados com Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico - OSCIPs. Quando firmados internamente entre os rgos
subordinados da administrao pblica para alinhamento estratgico e gesto para
resultados so chamados de acordos de desempenho institucional, acordo de resultados
e etc. H tambm os termos de compromisso de gesto, como o caso dos acordos
firmados entre o Ministrio da Sade e as secretarias estaduais de sade em torno dos
objetivos do SUS e do Ministrio de Cincia e Tecnologia com seus institutos de
pesquisa.
O primeiro pas a fazer uso de instrumentos de contratualizao foi a Frana,
durante as dcadas de 70 e 80, em oito grandes empresas, todas em contextos de
monoplio ou oligoplio com pesadas obrigaes na prestao de servios sociais
(NELLIS, 1989). Essa ao foi uma consequncia das recomendaes do Relatrio de
Nora de abril de 1967, documento elaborado com o objetivo de melhorar a situao das
Empresas Estatais na Frana, que apresentavam sintomas de deteriorao causados pelo
excesso de formalidades e controles por parte do poder central (SARAVIA, 2005).
Entre os anos 1967 e 1970, na Frana, foram assinados os dois primeiros
contratos de programa equivalentes ao que hoje chamamos de contrato de gesto
com a companhia nacional de eletricidade (EDF) e com a empresa ferroviria (SNDF).
Com a crise de 1973, os contratos at ento firmados na Frana foram suspensos. O
sistema contratual francs retomado e ampliado em 1976. Os acordos passaram a se
19!
!

chamar contratos de empresa e, posteriormente, contratos de plano.

Entre 1981 e 1985 foram assinados treze contratos com as empresas recentemente estatizadas, alm
da renovao dos contratos com a Air France, a SNCF e a EDF. Em 1989 foram renovados estes
trs ltimos contratos e em 1991, foi assinado o acordo com a empresa de telecomunicaes
France-tlcom. A partir de 1982, os contratos tiveram uma formalizao genrica quando foram
regulados pela Lei Nacional de Planificao e passaram a ser denominados de contratos de
plano. (SARAVIA, 2005)

A Lei Nacional de Planificao ampliou as aplicaes do sistema contratual

francs, permitindo o uso dos contratos de plano em regies, coletividades territoriais e
outras instituies da vida poltica e social, tal como as universidades. A prtica de
contratulizao com empresas estatais passou a ser amplamente difundida e utilizada em
pases africanos, tal como Senegal, Marrocos, Nigria, Tunsia, Madagascar, Congo e
Gmbia. Posteriormente, na Amrica Latina, Argentina, Brasil e Mxico passaram a
utilizar esse tipo de contrato, com modificaes necessrias. Entre os pases que se
inspiraram no modelo francs, tambm podemos destacar a ndia, Bangladesh e a Coria
do Sul. Este se destacando por aplicar os contratos em todas as estatais do pas, sob a
superviso de um rgo interministerial.
A Frana no foi o nico pas a promover a contratualizao. Conforme
relatrios da OCDE e Sylvie Trosa (2001), o movimento internacional de adoo dos
contratos de gesto foi promovido tambm por pases como Austrlia, Blgica,
Espanha, Finlndia, Inglaterra, Dinamarca, Nova Zelndia e Noruega.
O Banco Mundial, inclusive, condicionou, em algumas situaes, a adoo do
contrato de gesto para apoio financeiro a empresas estatais, tal como foi o caso da
Fepasa (1992-1994), em So Paulo. Como contribuio do uso dos contratos de gesto
nas empresas estatais, John Nellis (1989) destaca uma maior clareza nas relaes da
empresa com o estado, e a transparncia na especificao de objetivos e metas de
governo nos campos de atuao da empresa. Podemos tambm citar outros benefcios
do uso da contratualizao, para alm do uso nas empresas estatais, tais como:
- a maior clareza nas relaes;
- induo construo de sistemas de informao gerenciais;
- indicadores de desempenho fsico e financeiro;
- aperfeioamento de sistemas de contabilidade e auditoria;
- Foco e benefcios da especializao

20!
!

H duas vertentes, segundo Jann & Reichard (2002), de linha argumentativa

para a contratualizao entre rgos pblicos, tambm conhecida como contratualizao
interna. Uma delas est ligada predominantemente aos tericos da Nova Zelndia e
Reino Unido. Nesta corrente, segundo Pacheco (2004, p.6):
Alinham-se reformadores e tericos da escolha racional e da teoria da agncia, para
os quais o contrato de resultados um novo instrumento de controle que permite mais
eficazmente enfrentar o problema do comportamento maximizador do auto-interesse,
caracterstico (de todo indivduo em geral e em particular) dos agentes pblicos.

A outra corrente, que foi desenvolvida principalmente na Dinamarca e Sucia,

enfatiza que o desafio central no est no controle, mas evidentemente no desempenho.
Portanto, o contrato de resultados possui uma importante dimenso de aprendizado
organizacional que merece ser valorizada. A tendncia que o contratado, ao longo dos
ciclos avaliatrios, adquira maior conhecimento que o contratante. Isso porque o
contratado, detendo maior conhecimento sua rea de atuao, de seus recursos e
restries, consegue avaliar de forma mais clara seus potenciais e limites. Esse
desiquilbrio contribui ainda mais para a assimetria de informao entre o contratante e
o contratado no estabelecimento de metas. Portanto, independente do controle das
metas, essa corrente entende que o contrato de gesto exige maior coordenao e
alinhamento estratgico no governo.
Do enfoque destas duas correntes desdobra-se uma questo importante:
controlar outputs (produtos) ou outcomes (impactos)? As duas formas de controle so
importantes. De um lado, acompanhar os outputs permite observar o que est sendo
materialmente produzido com o dinheiro pblico em termos de esforo e desempenho
institucional. Por outro lado, os indicadores de outcomes medem a efetividade das aes
e reflete a qualidade do planejamento delas. Indicadores de outcomes aumentam a
percepo de quanto transformador para a sociedade aquelas aes esto sendo.
Mas contratar outcomes no nada fcil. Nem sempre possvel atribuir uma
transformao social, ou parte dela, a uma determinada ao pblica. Existem
dificuldades relativas s relaes de causalidade (PACHECO, 2004). De modo geral, as
duas abordagens de acompanhamento em um contrato de gesto ou acordo de
desempenho, possuem vantagens e desvantagens. O ideal a combinao das duas, a
partir da anlise e aplicabilidade de cada abordagem conhecendo bem as situaes
especficas dos servios contratados. Abaixo, segue um quadro elucidativo com os
21!
!

principais pontos de vantagens e desvantagens desta diviso.

QUADRO 3 Vantagens e desvantagens de contratualizar outputs ou outcomes

Vantagens

Desvantagens

Outputs produtos/servios

Outcomes impactos

- conhecimento prtico dos servios

- d mais sentido ao dos funcionrios;

prestados;

- permite estabelecer pertinncia dos

- responsabilidade clara;

objetivos e estratgias (feedback);

- custos calculveis;

- introduz perspectiva de efeitos sobre o

- standard mnimo do que deve ser feito.

cidado.

- mensurao do que se faz, mais do que

- difceis de mensurar; relaes de

o que se deveria fazer;

causalidade importante definir impactos

- concentrao sobre o curto prazo;

intermedirios mensurveis;

- mentalidade de obedincia, mais do que

- difcil definir responsabilidades;

de inovao.

- requer clima de confiana entre ministros,

gerentes e executores.

Adaptado de TROSA (2001), por PACHECO, 2004.

A experincia internacional mostra que no so poucos os desafios e limitaes

da contratualizao. Por exemplo, os contratos de gesto ou acordos de resultados
podem ser utilizados de forma rgida ou formalista, caso no haja mudanas na
mentalidade legalista do setor pblico. Foi o caso da Nova Zelndia, onde os hospitais
suspenderam o atendimento por terem suas metas cumpridas (PACHECO, 2004 apud
TROSA, 2001). recorrente tambm o estabelecimento de metas pouco ambiciosas e
falhas no seu monitoramento (JANN e REICHARD, 2002). Tendo em vista que o
contratado conhece muito melhor o objeto a ser pactuado do que o contratante, existe
uma assimetria de informao favorvel ao contratado. Esse desiquilbrio favorece a
gaming (HOOD e BEVAN, 2006), ou seja, a manipulao de informaes e a induo
de acordos mais convenientes ao contratado.
Outro limitador da aplicao da contratualizao diz respeito insegurana
jurdica nos contratos de gesto, j que no tem estatuto claro no ordenamento jurdico
(PACHECO, 2004). Sendo o direito administrativo brasileiro extenso e por vezes
confuso, a falta de ordenamento jurdico para tratamento desta questo ainda mais
grave. Como exemplo, temos o questionamento da constitucionalidade das organizaes
sociais no Supremo Tribunal Federal6.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6

!Ao%direta%de%inconstitucionalidade%n%1923!de#2007.!

22!
!

Quanto dimenso da centralizao decisria, h enormes resistncias por

parte dos detentores do poder hierrquico e controladores do gasto pblico, porque tero
maior dificuldade para alterar, como de praxe, subitamente e com frequncia, suas
diretrizes estratgicas e decises gerenciais dentro do jogo decisrio.
J os detentores do poder hierrquico podem no querer definir a priori resultados a
serem alcanados, requisito para que a agncia possa planejar e gerenciar seus
esforos; a centralizao decisria muitas vezes combinou-se com as alteraes
frequentes ou repentinas de rota, capazes de acomodar aliados ou conflitos.
(PACHECO, 2004).

O National Health Service - NHS, o sistema de sade ingls, tornou-se uma

iniciativa de referencia na adoo dos mecanismos de contratualizao. No NHS houve
forte flexibilizao pautada na gesto por resultados e instrumentalizada por meio dos
contratos de gesto, junto com um pluralismo institucional, baseado na compra, por um
rgo central, dos servios oferecidos em regime de competio administrada
(ABRUCIO, 2006). Mesmo assim, houve problemas em sua execuo. Um deles foi a
assimetria de informao entre os beneficirios ltimos e os produtores das polticas.
Portanto, durante a execuo dos contratos foi necessria uma constante ao estatal
para ajustes e adaptaes.
Outro problema que se destacou foi o das falhas de mercado. O tratamento
deste problema foi tornar os contratos mais especficos e extensos, o que, no caso
ingls, criou novas falhas de mercado. Tentando minar contratualmente os
probleminhas que apareciam ali, eles voltavam muitas vezes lgica procedimental
da burocracia clssica, piorando o modelo (ABRUCIO, 2006).
Cada caso de contratualizao necessita de ajustes finos na sua modelagem e
da qualidade da definio de metas e da forma de acompanhamento. Ao lado de todos
os problemas identificveis na operacionalizao da contratualizao, uma dimenso
fundamental: a possibilidade de maior accountability e prestao de contas sociedade.
A tarefa de definio de metas, em uma perspectiva mais ampla das aes e
objetivos do estado, tambm pode envolver a sociedade de uma maneira mais
participativa. Inclusive, quando se alinham os objetivos do PPA s metas de cada
contrato. Tambm gera maior transparncia e previsibilidade sociedade. Pode-se dizer
que os contratos de gesto tambm so parmetros para o controle social sobre as
polticas pblicas.
23!
!

A contratualizao abre um amplo campo para o aprendizado institucional, a

partir do acompanhamento sucessivo dos resultados de suas aes, sempre apoiado em
anlises e reflexes das reas envolvidas para compreender o porqu se chegou l ou
no. Quando no h uma cultura de resultados j estabelecida, a iniciativa deste modelo
tem o papel de provocar esta mudana. O que exige um processo contnuo e insistente
de aperfeioamento para que seja efetiva.

5. O Choque de Gesto
O contexto inicial em que foram definidas as medidas de modernizao da
gesto pblica mineira no mbito do Choque de Gesto decorrente da calamitosa
situao fiscal do estado mineiro. O endividamento pblico mineiro agravava ainda
mais as dificuldades de arrecadao de recursos e de cumprimento das obrigaes
estaduais. Alm disso, era notria a precarizao dos servios pblicos e da
infraestrutura necessria para dinamizao da economia mineira.
Minas Gerais apresentava uma dvida com a Unio da ordem de R$ 35,28
bilhes. O dficit oramentrio fiscal, em 2002, foi registrado em R$ 874 milhes. Era
corriqueiro atraso no pagamento da folha de servidores do estado (VILHENA,
ATHAYDE, 2005). A situao fiscal do estado mineiro havia entrado em um ciclo
vicioso: a falta de recursos para despesas correntes, inclusive para a folha de pagamento
e para infraestrutura pblica, agravava ainda mais a fuga de investimentos e o descrdito
na capacidade do estado se reerguer.
Mas o problema da crise no era apenas fiscal, Vilhena e Athayde (2005)
chamam a ateno para o carter burocrtico e centralizador do Governo de Minas
Gerais, bem como sua impotncia na prestao de servios aos cidados. Diante deste
contexto, em 2003, lanado o programa Choque de Gesto.
De acordo com Anastasia (2006, p. 15):
Logo surgiu a ideia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rpido impacto
para modificar, de vez, o padro de comportamento da Administrao estadual,
imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a contemporaneidade prpria de uma
gesto eficiente, efetiva e eficaz.

Desenvolvido pela Secretaria de Estado Planejamento e Gesto de Minas

24!
!

Gerais - SEPLAG, o programa Choque de Gesto, em sua formulao e implantao

contou com grande patrocnio e liderana do governador Acio Neves. Cumpre destacar
que o ento secretrio de planejamento, Antnio Anastasia, e alguns dos membros de
sua equipe, tais como Renata Vilhena e Athayde, tiveram em sua trajetria profissional,
vivncias e participaes em aes de modernizao da administrao pblica federal.
Anastasia, por exemplo, foi Secretrio Executivo no Ministrio do Trabalho e Emprego
de 1995 a 1990, e, posteriormente trabalhou no Ministrio da Justia. De modo geral,
esses tcnicos trouxeram ao governo mineiro prticas e lies aprendidas da experincia
de modernizao do governo federal, boa parte dessas prticas foi desenvolvida no
mbito do antigo Ministrio da Reforma Administrativa do Estado MARE.
Outro fator importante na concepo e implementao do Choque de Gesto,
foi a consolidao das carreiras de gesto, em especial a de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental EPPGG, que proporcionou um quadro com alto
nvel de qualificao para o desafio proposto pelo programa. A formao destes
profissionais concursados, passa pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho (EG), gerida pela Fundao Joo Pinheiro. Criada em 1992, referncia na
formao de quadros tcnicos e em pesquisas na rea de administrao pblica.
O Choque de Gesto desenvolveu um planejamento dual: um centrado no
emergencial ajuste fiscal e na reduo das estruturas, chamado de hoje para hoje, e
outro, expresso pelo PMDI e pelos projetos estruturadores, pautado pela busca do
desenvolvimento de mdio e longo prazo atravs de investimentos, que por sua vez se
chamou de hoje para amanh.
Junto com a ideia do planejamento dual, foram adotadas iniciativas de cunho
gerencial, entre elas est a contratualizao. Tambm foram difundidas iniciativas de
uso recorrente no setor privado, tais como mecanismos de remunerao por desempenho
institucional e individual, gesto por competncias, uso do Balanced Scorecard - BSC.
Inclusive, consultorias estiveram presentes ao longo de todo o processo de formulao e
implementao, tais como INDG, Publix, McKinsey.
A contratualizao em minas visou aumentar os incentivos ao melhor
desempenho, promover o alinhamento estratgico e dar transparncia s aes das
instituies pblicas mineiras. O primeiro passo desta ao foi a criao do marco legal
para a contratualizao em Minas Gerais, que ocorreu em 2003, primeiro ano do choque
de gesto. Desta forma, foi aprovada a Lei Estadual n 14.694 de 30 de Julho de 2003,
regulamentada pelo Decreto n 43.675 de 04 de Dezembro de 2003 e alteraes
25!
!

posteriores, que definiram o funcionamento do modelo de Contrato de Gesto em Minas

Gerais.
Aos poucos, o modelo mineiro de contratualizao foi sendo aperfeioado e
assimilado pela mquina pblica ao longo dos ciclos Choque de Gesto. Convencionouse, at o presente momento, separar o Choque de Gesto em trs ciclos. No primeiro
(2003 a 2006) o foco do programa foi o ajuste fiscal, o planejamento dual e a
reestruturao de carreiras. Aparecem as primeiras iniciativas de contratualizao,
pouco articuladas com o planejamento estratgico e com muitas falhas na definio dos
objetivos e formas de incentivos nos acordos de resultados. No primeiro ano do choque
de Gesto, houve uma expressiva queda no resultado negativo da execuo
oramentria mineira, que passa a ser positiva a partir de 2004. H quem mencione
(Fuad Noman e Equipe da SEF, 2006) que a implementao de um oramento realista, a
adoo de mecanismos de reduo de despesas, de reavaliao e renegociao de
dvidas, de uma nova poltica de compras, de modernizao, de planejamento aliado ao
crescimento extraordinrio das receitas permitiram formar uma reserva financeira e
equacionar a sria situao fiscal do Estado.

Figura 1 Execuo oramentria do Governo de Minas Gerais entre 1995 e

2009.
Fonte: SEPLAG"MG,$2010.

No segundo ciclo do Choque de Gesto (2007-2010), a contratualizao para

resultados ganha evidncia. O modelo passa a ser amplamente difundido e estruturado a
partir de um planejamento integrado. As aes foram organizadas em onze reas de
resultados, objetivando a priorizao e a garantia de alcance destas aes a partir de
metas acordadas. No terceiro ciclo (2011-atual), que ainda no se encerrou, busca-se o
26!
!

fortalecimento da gesto em rede na administrao pblica, que no caso, alm da

transparncia e controle social, tambm diz respeito ao estabelecimento de parcerias
entre o estado, a sociedade e segundo setor na prestao de servios pblicos de
qualidade pautados nas demandas ouvidas pelos canais participativos e traduzidas em
resultados a serem alcanados e contratualizados.
O Choque de Gesto est ancorado no princpio da gesto por resultados.
Todos os rgos do estado mineiro pactuaram metas atravs do Acordo de Resultados.
Este documento estabelece o que cada rgo deve atingir como meta e subsidia sua
avaliao de desempenho. Individualmente os funcionrios tambm acordam metas com
suas chefias, bem como as reas e setores dentro de um rgo com a alta gesto.
Periodicamente realizada uma avaliao dos rgos, setores e funcionrios, inclusive
para pagamento de adicional de desempenho.
A seguir, ser apresentado cada um dos trs ciclos do choque de gesto e o
desenvolvimento da contratualizao para resultados em cada um deles.

5.1 Primeiro Ciclo do Choque de Gesto: o desafio do

equilbrio fiscal
O Primeiro Ciclo do Choque de Gesto inicia-se em 2003 e acaba no final de
2006, sob a gesto do governador Acio Neves. Este ciclo foi marcado por medidas de
ajuste estrutural das contas e aes de reestruturao administrativa. Neste ciclo tambm
ocorreram os primeiros acordos de resultado.
A primeira iniciativa de destaque foi a criao da Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto (SEPLAG), tendo por competncia o planejamento, o
oramento, governana eletrnica, recursos humanos, logstica e patrimnio. A
SEPLAG, que integrou as funes de planejamento e administrao, antes atribudas a
secretarias diferentes, foi a responsvel pela conduo da poltica do choque
(GUIMARES, 2006; ANASTASIA, 2006).
No curto prazo, para alcance do equilbrio fiscal, houve a elaborao realista do
oramento; reduo das despesas, a partir da melhoria da gesto dos processos e do
contingenciamento de certos gastos; reforma administrativa com reduo de cargos,
funes e unidades; e elevao da receita tributria. Minas conseguiu cumprir as
27!
!

exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal, e, portanto pode receber recursos

externos de organismos como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o
Banco Mundial (BIRD). O equilbrio financeiro alcanado favoreceu a atrao de novos
investimentos, o que permitiu a criao de uma srie de projetos de impacto social.
A partir da elaborao de cenrios exploratrios e estimativas de PIB e IDH,
definiu-se a Viso de Futuro para Minas Gerais no PMDI. Entre os quatro cenrios
elaborados, na melhor situao, Minas Gerais alcanaria a segunda colocao em
termos de IDH do pas, perdendo apenas para o Distrito Federal. Dado esta perspectiva,
pela Viso de Futuro, definiu-se como maior objetivo do governo mineiro tornar Minas
Gerais o melhor estado para se viver. Ressalta-se neste objetivo a dimenso simblica
da (to indesejada) competio com demais estados da nossa federao.
Para alcanar essa Viso de Futuro foram criados inicialmente 31 projetos
estratgicos. Para o acompanhamento destes projetos estratgicos foi institudo o
GERAES, que por meio do gerenciamento diferenciado, permitiu reforar o ajuste fiscal
mantendo investimentos estratgicos. Aps a deciso sobre as metas fiscais da LDO,
definida a JPOF e o volume de recursos que o Estado ir dispor pra realizar suas
despesas no ano seguinte. Depois das destinaes constitucionais, para otimizar a
alocao dos recursos, conforme as prioridades do planejamento estratgico, concentrase a primeira deciso de alocao na carteira de projetos do GERAES.
Para alcance de resultados setoriais e de resultados previstos nos projetos
estratgicos foi elaborado um modelo de contratualizao, com base na Lei n 14.694,
de 30 de julho de 2003, e dos Decretos 43.674 e 43.675, de 04 de dezembro de 2003. O
instrumento que consolida a contratualizao em Minas Gerais o Acordo de
Resultados. Este instrumento formaliza a pactuao de resultados entre dirigentes de
rgos e entidades do Poder Executivo, ou dos gerentes das unidades administrativas e
autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso. Em
contrapartida, podem ser concedidas algumas autonomias e flexibilidades previstas nos
Acordos de Resultados, alm do pagamento de prmio de produtividade aos servidores.
Alm das autonomias que devem estar previstas no Acordo de Resultados, h
a possibilidade de adoo pelos rgos de um sistema de incentivo a partir do
pagamento de bnus pecunirio, chamado de prmio por produtividade, a servidores
conforme o alcance das metas pactuadas. A condio para que haja pagamento do
prmio para os servidores que o rgo contratado obtenha reduo das despesas

28!
!

correntes ou aumento da arrecadao de receitas7.

O prmio por produtividade, chamado de Adicional de Desempenho ADE,
foi regulamentado por meio do Decreto 43.671, de 04 de 2003. Para cada servidor, o
ADE calculado da seguinte maneira:
- 50% corresponde ao resultado obtido na Avaliao de Desempenho Individual;
- 40% corresponde ao resultado obtido na Avaliao Institucional;
- 10% a pontuao obtida em funo da formao e do aperfeioamento do servidor.
- Proporcional aos dias efetivamente trabalhados com relao aos dias de exerccio
das atribuies do cargo ou funo;
- De acordo com os itens da composio remuneratria do cargo ou funo exercida
pelo servidor, na forma definida em regulamento.
Neste primeiro ciclo, a avaliao individual se deu em boa medida com o vis
do modelo comportamental, fazendo com que os servidores no percebessem a sua real
contribuio para o alcance das metas e, principalmente, para a realizao da estratgia
da organizao em direo aos resultados.

Alm disso, muitas vezes, pactuou-se

resultados pouco desafiadores e sem vinculao aos objetivos e prioridades do

planejamento estratgico, expresso pelo PMDI.
O processo de formulao dos indicadores realizava-se com a construo da
Cadeia de Valor, do Quadro de Indicadores e Metas e do Plano de Ao. Cadeia de
Valor serve para visualizar a organizao como uma cadeia de insumos que sero
processados com a finalidade de gerar os produtos desejados. Estes produtos devem ser
capazes de impactar na realidade social ou no desempenho da organizao frente aos
seus clientes ou reas fim. Os objetivos institucionais devero ser traduzidos em
indicadores e metas. A estrutura da Cadeia de Valor pode ser visualizada no esquema
abaixo.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7

! Tendo& em& vista& a& condio& fiscal& de& Minas& Gerais& em& 2003,& estabeleceu"se# que# o# pagamento# e# o# valor# do# prmio# de#
produtividade&dependeriam&da&economia&com&despesas&correntes,&no&podendo&esta&ser&gerada&pela&reduo&da&cobertura&ou&da&
qualidade(dos! servios(e(atividades(prestadas.(Cinquenta(por(cento(dos(recursos! economizados+eram+destinados+ao! pagamento)
dvidas'do'estado.!Dos$cinquenta$por$cento$restantes,$at$um$tero$poderia$ser$utilizado$o$restante$do$recurso$economizado$para$
desenvolvimento+ de+ programas+ de+ qualidade+ e+ produtividade,+ treinamento+ e+ desenvolvimento+ de+ pessoal,+ modernizao,+
reaparelhamento+ e+ racionalizao" do" servio" pblico." Em" 2004," esta" lgica" de" alocao" financeira" tambm" se" aplicou" para" os"
rgos'arrecadadores,'quando'houvesse'ampliao'real'de'receitas'de'qualquer'natureza.!

29!
!

Figura 2 Cadeia de Valor do Governo Mineiro, primeiro ciclo do CG.

Fonte: MARINI, et al, 2006

No primeiro ciclo do choque de gesto, esperava-se que os indicadores

cobrissem as reas de resultados finalsticos dos ARs em trs perspectivas: eficincia,
eficcia e efetividade. Eficincia pode ser entendida como cumprimento de normas e
reduo dos custos (MOTTA, 1990) ou a relao entre os insumos e os resultados
(CAIDEN & CAIDEN, 2001), ou seja, o custo mnimo para o mximo de benefcio. J
eficcia diz respeito realizao daquilo que se props realizar, isto , se as metas
atingidas so iguais, superiores ou inferiores s metas propostas (FIGUEIREDO &
FIGUEIREIDO, 1986). J quando avaliamos a efetividade de uma ao ou poltica
pblica, queremos entende-la a partir de sua dimenso transformadora ou do impacto
que capaz de gerar para sociedade.
A assimilao do modelo pela administrao pblica no foi to rpida e nem
to simples. No primeiro ciclo, foram celebrados 24 acordos, realizadas 63 avaliaes
destes acordos. A mdia dos resultados obtidos nas avaliaes destes acordos foi de
86,91%, no refletindo o grau de eficincia, eficcia e efetividade da implementao da
estratgia governamental e de suas polticas pblicas. Segundo Neves e Furtado (2010),
observou-se os seguintes fatores para melhorias:
dificuldade de alinhar polticas pblicas setoriais com a agenda estratgica de
governo;
baixa capilaridade do instrumento resultando numa disseminao limitada do
Acordo de Resultados e no baixo conhecimento e envolvimento dos servidores
dos nveis operacionais no alcance das metas e objetivos governamentais;
pactuao de metas pouco realistas e desafiadoras, algumas vezes em funo da
30!
!

assimetria de informaes entre acordante e acordados e da ausncia de uma

srie histrica de indicadores e resultados que pudessem balisar a definio das
metas e dos indicadores;
restries da poltica de incentivos a poucos rgos/entidade: se por um lado os
resultados estavam sendo atingidos, por outro a maior parte dos servidores no
eram recompensados como previa o acordo pactuado, desencadeando um
processo de desmotivao;
baixa relao percebida pelo servidor entre desempenho e recebimento da
premiao, ou seja, no havia identificao por parte do servidor na sua
contribuio no processo;
implementao do modelo de pactuao apenas no mbito vertical, ou seja, no
que envolvia um conjunto de projetos e aes pertinentes a apenas uma
organizao, dificultando o alcance de resultados multisetoriais.

Portanto, no foram poucos os problemas enfrentados durante o incio da

experincia de contratualizao em Minas Gerais. De fato, parte dos problemas
destacados

so

problemas

comumente

experimentados

nas

iniciativas

de

contratualizao para resultados, conforme nos mostra a literatura nacional e

internacional. Outra parte emanou da dificuldade de alinhamento e coordenao entre as
agendas setoriais e o planejamento estratgico do governo.
Ao final do primeiro ciclo do Choque de Gesto, Minas Gerais restabelece o
equilbrio das contas pblicas. Houve a quitao da folha de pagamento dos servidores e
do 13 salrio. Outro ponto importante foi a ampliao de investimentos em aes
relevantes para o desenvolvimento mais adiante dos Projetos Estruturadores. As
mudanas implementadas renderam visibilidade positiva administrao mineira,
confirmada pela reeleio do ento governador em primeiro turno.

5.2 Segundo Ciclo do Choque de Gesto: o avano da

gesto para resultados
A segunda gerao do Choque de Gesto vai de 2007 a 2010. Desta vez, a
preocupao torna-se a necessidade de se integrar as agendas social, econmica e fiscal,
frequentemente entendidas como conflitantes (Vilhena et al, 2010).
Nesta integrao de agendas a gesto estratgica ganhou maior importncia e
31!
!

o governante seria avaliado pela capacidade de melhorar os indicadores econmicos e

sociais sem onerar adicionalmente a sociedade (TAVARES et al, 2007, p 16). A
primeira medida para tal foi a elaborao do terceiro PMDI, que passou a valer para os
anos 2007-2023. Os temas desenvolvidos no PMDI comeam a ser tratados como
objetivos intersetoriais, aumentando a probabilidade de sucesso das intervenes
governamentais. Alm disso, a reviso dos objetivos de governo veio junto com a
definio de estratgias, programas e produtos relacionados a reas de Resultados
acompanhadas a partir de indicadores e metas. Isso foi um grande avano em relao ao
segundo PMDI, que embora apresentasse indicadores para avaliar a interveno
governamental, no estabelecia metas a serem atingidas nesses indicadores (Muniz et al,
2010).
Com o objetivo de implementar a gesto estratgica para resultados, bem
como acompanhar os indicadores do PMDI 2007-2023, foi criado o Programa Estado
para Resultados (EpR) com previso de encerramento em 2011. O EpR foi estruturado
em trs frentes: Unidade de Gesto Estratgica, Unidade de Empreendedores e Unidade
de Indicadores. Na implementao do planejamento estratgico foram criados Comits
de Resultados composto pelos principais gestores responsveis pelo alcance das metas
acompanhadas em cada comit. Os Comits de Resultados visaram sensibilizar e alinhar
os gestores responsveis, a partir da apresentao da situao alcanada em direo s
metas, reportando atrasos, riscos e condies do cumprimento do planejamento. Como
forma de transparncia no EpR, foram produzidos Boletins com o nome O Estado e
seus Resultados, assim como o Cadernos de Indicadores do estado, consolidando o
resultados das aes governamentais e seus indicadores.
Ainda em 2007, a UAGP (Unidade de Apoio ao Gerencial aos Projetos
Estruturadores), conhecida como GERAES, tornou-se uma superintendncia dentro da
SEPLAG. Isso fortaleceu a capacidade de trabalho do GERAES, dando maior
credibilidade ao acompanhamento dos projetos estruturadores, entretanto havia
duplicidades com as aes do EpR. No ano de 2009, o nmero de projetos
acompanhados pelo GERAES passou de 31 para 57, somando um total de 4 bilhes de
reais em 2009.
No PMDI 2007-2023, foi desenvolvido um mapa estratgico, mantendo a
Viso de Futuro tornar Minas o melhor estado para se viver, mas estabelecendo que
este ser alcanada a partir de objetivos estruturados em eixos voltados para estratgia,
destinatrios das polticas pblicas, reas de resultados, qualidade fiscal e qualidade e
32!
!

inovao em gesto pblica.

No topo do mapa estratgico est a Viso de Futuro do estado de Minas Gerais,
posto como objetivo mximo. Foram definidos seis objetivos norteadores da estratgia
para ser alcanado o objetivo mximo: Perspectiva Integrada do Capital Humano;
Investimentos e Negcios; Integrao Territorial Competitiva; Rede de Cidades;
Equidade e Bem-estar; e Sustentabilidade Ambiental.
Figura 3 Mapa Estratgico, segundo ciclo do Choque de Gesto.

Fonte: PMDI, 2007-2023, SEPLAG-MG.

O que ser efetivamente feito para atingir esses objetivos foi expresso em 11
reas de resultados, voltadas para gerar transformaes significativas para a sociedade
mineira na direo do eixo dos destinatrios das polticas pblicas. As reas Qualidade
Fiscal e a Qualidade e Inovao em Gesto Pblica foram consideradas como pilares
para melhorar a gesto e possibilitar maior desempenho nas reas de resultados.
Foram estabelecidas metas por rea de Resultados. Para o alcance destas
metas, cada rea de Resultados ficou atrelada a um Grupo de Projetos Estruturadores.
Desta forma, buscou-se superar a lgica departamental, em direo de aes integradas
voltadas a resultados.
A utilizao dos Acordos de Resultados foi amplamente difundida no segundo
ciclo do Choque de Gesto. Em 2009, 92% das Secretarias de Estado de Minas Gerais
33!
!

assinaram o Acordo de Resultados no segundo ciclo do Choque de Gesto. A partir de

2007, os acordos de resultados passaram a seguir uma padronizao, com quatro reas
de objetivos e metas a serem contratualizadas: indicadores do PMDI, indicadores de
projetos estruturadores, racionalizao de gastos e efetividade institucional (agenda
setorial).

10%!
2004!

84%!

89%!

94%!

94%!

2007!

2008!

2009!

2010!

34%!

22%!

2005!

2006!

Figura 4 Percentual de rgos e entidade com metas pactuadas em Acordo de

Resultados
Fonte: SEPLAG/MG

O estabelecimento de indicadores finalsticos do PMDI nos Acordos de

Resultados possibilitou maior alinhamento dos rgos com a estratgia do governo
mineiro. Este alinhamento foi fundamental, tendo em vista que o PMDI traa objetivos,
indicadores e metas, mas cabe aos rgos setoriais estruturar os projetos necessrios
para tal.
Inicialmente foram traados 106 indicadores no PMDI (2007-2023), com metas
definidas apenas para os anos de 2011 e 2023. Entretanto, no houve uma avaliao
qualitativa dos dados que estavam sendo utilizados e nem estabelecidas previamente
quais

atividades

de

monitoramento

estariam

esses

indicadores

vinculados.

Posteriormente surgiu a ideia de incluir os indicadores finalsticos nos ciclos anuais de

avaliao dos Acordos de Resultados. Mas nem todos os 106 indicadores j definidos
estavam aptos para essa finalidade. Em 2007, apenas 62 indicadores foram apurados da
forma que estavam no PMDI, 10 foram apurados por proxy e 34 no foram avaliados
por insuficincia de dados.

34!
!

36%!

25%!

38%! 2%!

2009!

Avaliados!conforme!PMDI!
39%!

22%!

2008!
59%! 9%!

38%! 1%!
32%!

2007!

Avaliados!atravs!de!proxy!
Indicadores!complementares!
No!avaliados!

Figura 5 Resultado das avaliaes dos Acordos de Resultados em MG.

Fonte: Werneck, Caio et al, 2010.

Aps a reviso, os indicadores passaram a ser 101 em 2008. Com o uso de

indicadores proxies e complementares (novos indicadores), houve queda de 32% para
2%, dos indicadores no avaliados em 2009. Neste ano foi lanado o Caderno de
Indicadores, que deu maior publicidade aos indicadores acompanhados pelo governo
mineiro.
Neste ciclo, os Acordos de Resultados foram desdobrados para o segundo
nvel, em que os Secretrios pactuam, com as reas e equipes de seus rgos,
indicadores e metas. Foram encontradas muitas dificuldades quanto capacidade
tcnica das Secretarias em desenvolver e acompanhar seus os Acordos de Resultados de
segundo nvel.
Manteve-se o pagamento de prmio de produtividade para os servidores dos
rgos contratualizados, quando alcanadas as metas definidas e atendidos certos
requisitos. Porm, a partir de 2008, a gratificao passou a ser baseada no desempenho
da equipe, e no mais no desempenho individual. Nas primeiras avaliaes realizadas
para pagamento do prmio de produtividade foram baseadas em aspectos
comportamentais, no refletindo a real contribuio do trabalho realizado pelos
servidores para o alcance das metas pactuadas. Desta forma, muitos servidores no viam
relao entre seus esforos com o pagamento do prmio.
Outra medida importante no segundo ciclo foi a criao do cargo de
Empreendedores Pblicos em 2007. Este cargo teve por inspirao o modelo chileno
chamado de Alta Direo Pblica. Trata-se de um cargo comissionado temporrio, cuja
a seleo tem por critrios principais: orientao para resultados, proatividade e
compreenso da dinmica institucional (essenciais) e gerenciamento de projetos,
liderana e inovao (desejveis). A criao deste cargo foi fundamental para a
35!
!

implentao do EpR, fortalecendo a gesto com profissionais altamente qualificados e

com remunerao compatvel ao do mercado. Cada gestor da vaga tem o poder de
escolher o candidato que achar melhor para exercer a funo destinada. Desta forma, a
possvel empatia entre o Gestor e o Empreendedor contribui para um ambiente mais
adequado para o alcance dos resultados.
O segundo ciclo avanou com relao ao primeiro, principalmente por ter
promovido o alinhamento estratgico e consolidado a contratualizao para resultados.
Porm, em alguns casos no foram consideradas as peculiaridades de cada rgo ou
entidade governamental, dando a estes um tratamento igualitrio e por vezes
equivocado. O resultado pode ser expresso pelo menor grau de maturidade de
indicadores em algumas reas de resultados.
No final deste ciclo foi muito presente o medo da descontinuidade das
iniciativas programa Choque de Gesto nas gestes futuras. Manteve-se a insuficincia
de divulgao dos resultados e das polticas pblicas desenvolvidas sociedade. A
marcante crtica que se faz foi o reduzido grau de participao da sociedade no processo
de definio do planejamento. Inclusive, o grupo de trabalho de facilitadores da Agenda
de Melhorias (MINAS GERAIS, 2010), inicia discusses para criao de um modelo
voltado para a participao da sociedade civil, por meio do desenvolvimento da questo
crtica de engajamento da sociedade.

5.3 Terceiro ciclo do choque de Gesto: a gesto para

cidadania.
Neste ciclo, a concepo de gesto para a cidadania formulada a partir de
duas abordagens complementares, mas distintas: a intersetorialidade e a regionalizao.
A intersetorialidade se deu a partir de um esforo para se estabelecer maior articulao e
cooperao entre os rgos do governo mineiro, e tambm entre estes e a sociedade
civil. A regionalizao se deu com a diviso do estado mineiro em dez de regies de
planejamento e na construo de canais regionais de articulao do Governo Estadual
com outros nveis de Governo e representantes da sociedade civil.
Em 2011, o PMDI novamente reformulado e passa a valer de 2011 a 2030.
Desta vez, houve uma preocupao em tratar o planejamento para o desenvolvimento a
36!
!

partir de contextos regionais e fortalecer formas de gesto participativa, reflexo das

preocupaes anteriormente mencionadas.
A utilizao de metodologias de planejamento estratgico, que foi sendo
difundida desde o primeiro ciclo do Choque de Gesto, promoveu significativa melhoria
na forma de atuao em problemas recorrentes na administrao pblica brasileira, tais
como: falta de clareza nos objetivos do governo, baixa integrao das aes
governamentais, dificuldade em priorizao de polticas pblicas, limitaes no acesso a
informaes, e reduzida capacidade de definir metas e avaliar resultados.
No esforo de regionalizao da estratgia, foram definidas dez regies de
planejamento do estado mineiro. Para cada regio foi elaborado um diagnstico das suas
necessidades e potencialidades socioeconmicas junto com indicadores finalsticos com
metas para 2015, 2022 e 2030.
Figura 6 Diviso das regies de planejamento em MG.

Fonte: PMDI 2011-2030.

A diviso do estado em dez regies visa agrupar os municpios conforme as

suas similaridades e relaes de interdependncia. Isso possibilita um conhecimento
mais detalhado sobre as realidades e complexidade do estado, e, portanto, permite
direcionamento melhor das polticas pblicas que incidiro no territrio.
Para a coordenao do planejamento e gesto regional, houve a criao de trs
instncias governamentais de atuao: os Comits Regionais; a Cmara Multissetorial; e
o Comit Estratgico. Os Comits Regionais uma instncia de articulao de rgos e
entidades regionais, que deve identificar prioridades e propor solues para problemas
37!
!

intersetoriais da regio; propor metas regionais a partir dos objetivos do PMDI; e apoiar
o monitoramento da estratgia governamental.
A Cmara Multissetorial coordenada pela SEPLAG e composta pelos
Secretrios adjuntos ou representantes das Secretarias. Por sua vez, a Cmara Setorial
recebe, analisa e filtra as demandas regionais priorizadas que sero apresentadas ao
Comit Estratgico. A Cmara Multissetorial acompanha a evoluo dos indicadores
regionais, e, tambm, promove o alinhamento estratgico das aes desenvolvidas
regionalmente.
O Governador do Estado e seus Secretrios fazem parte do Comit
Estratgico, que deve deliberar sobre as prioridades regionais, criar e, quando
necessrio, revisar a estratgia governamental com base nas informaes e indicadores
recebidos da Cmara Multissetorial. O esquema deste arranjo institucional pode ser
visualizado abaixo:

Figura 7 Organograma do Comit Estratgico.

Fonte: SEPLAG-MG, 2013.

Os Comits regionais, a Cmara Multissetorial e o Comit Estratgico so

compostos apenas por representantes da administrao pblica. O canal de participao
da sociedade no plano regional limita-se aos Fruns Regionais que possuem carter
consultivo e no deliberativo, constituindo-se em uma instncia de debate e reflexo
para sinalizar demandas aos Comits Regionais. Isso significa um avano, mas a
participao da sociedade poderia estar presente tambm nos Conselhos Regionais, j
que estes priorizam as demandas regionais que sero levadas as instncias mais elevadas
do governo estadual. Dentre as competncias dos Comits Regionais esto:

38!
!

 Difundir informaes governamentais setoriais;

Promover a articulao entre representantes dos rgos e entidades
governamentais nas Regies de Planejamento do Estado;
Discutir e propor solues para problemas intersetoriais;
Apoiar a coordenao tcnica no monitoramento da estratgia governamental;
Identificar prioridades regionais para fins de implementao da estratgia
governamental;
Propor metas para o alcance das estratgias regionais traadas, observados os
parmetros estabelecidos nos instrumentos legais de planejamento; e
Elaborar seu regimento interno
Na reviso institucional da estrutura do governo mineiro, tambm foram
criadas as 11 redes de desenvolvimento integrado, com o objetivo de fortalecer os
mecanismos de articulao entre diferentes agentes governamentais e de engajamento
da sociedade. As redes desdobram metas sntese da Viso de Futuro do governo mineiro
em indicadores e metas de desempenho. So elas: Rede de Educao e
Desenvolvimento Humano; Rede de Ateno em Sade; Rede de Defesa e Segurana;
Rede de Desenvolvimento Social e Proteo; Rede de Desenvolvimento Econmico
Sustentvel; Rede de Cincia, Tecnologia e Inovao; Rede de Desenvolvimento Rural;
Rede de Identidade Mineira; Rede de Cidades; Rede de Infraestrutura; e Rede de
Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. Essas esto articuladas no nvel regional pelos
fruns e comits, de forma que essas duas instncias tem representantes de cada uma
das redes criadas.
Para combinar as redes de gesto e as regies de planejamento, foi criada a
Agenda Regional. Esta sinaliza objetivos regionais em cada uma das redes de
resultados. Esses objetivos devero estar refletivos nos acordos de resultados, conforme
a responsabilidade e participao de cada rgo nas redes. Desta forma, buscou-se
estabelecer metas governamentais ajustadas realidade e necessidade de cada regio.
Com o objetivo de dar mais transparncia s aes e resultados, foi criado o
portal eletrnico Minas em nmeros, que disponibiliza informaes associadas
implementao das polticas pblicas do governo. Neste stio eletrnico so divulgados
o Mapa de Resultados, o Cadernos de Indicadores e infogrficos. O Mapa de Resultados
apresenta alguns indicadores do PMDI de forma regionalizada. O Caderno de
Indicadores o registro tcnico de todos os indicadores utilizados pelo governo mineiro.
39!
!

Por fim, os infogrficos permite comparar a evoluo de indicadores entre municpios e

regies de forma amigvel para os usurios.
No terceiro ciclo a gesto para resultados passa a estar focada na articulao de
diferentes atores e instncias governamentais para atingir metas. As redes de gesto tm
representao nos comits regionais, dando uma perspectiva contextualizada com as
especificidades de cada regio nos temas tratados. Desta forma, a realidade e as
necessidades de cada regio podem ser tratadas de forma especial dentro das redes de
gesto. As metas das redes de gesto so consideradas pelos rgos e entidades
governamentais na formulao dos Acordos de Resultados.
Neste ciclo do Choque de Gesto h uma mudana em termos de governana,
dado a criao de espaos de interface entre o governo do estado e a sociedade civil
organizada. O governo mineiro d sinalizaes positivas para a ampliao desses
espaos e mecanismos de vocalizao social. Entretanto, at o momento se questiona a
efetividades destes mecanismos, haja vista o seu pouco ou nulo poder deliberativo.
Se do ponto de vista retrico, as publicaes do governo mineiro expressam
grande valor ideia de ampliao da participao social e do controle social em um
modelo deliberativo, por outro o processo de democratizao dos meios institucionais
de gesto se deu de forma pouco inclusiva e democrtica. Coube apenas aos tcnicos da
Seplag, consultores e algumas lideranas regionais a concepo e construo do novo
modelo. Ainda no possvel dizer que est superado o carter centralizador da gesto
mineira.

6. Balano do Choque de Gesto

No primeiro ciclo do Choque de Gesto, a experincia de contratualizao teve
diversas limitaes. Muitas, inclusive, foram inerentes ao prprio pioneirismo da
iniciativa do mbito da administrao pblica mineira. Mas no se pode desprezar que
maior esforo do perodo em gesto pblica esteve voltado para o equilbrio das contas
pblicas.
O alinhamento estratgico e a contratualizao para resultados foram evoluindo
incrementalmente a partir de experincias focalizadas, privilegiando aquelas com maior
adeso das lideranas. Desta forma, a difuso do modelo de contratualizao para
resultados teve cobertura bastante fragmentada at o segundo ciclo.
40!
!

Houve grande dificuldade para desdobramento da agenda estratgica do

governo em metas para os Acordos de Resultados. Faltava uma definio clara dos
resultados e da real contribuio dos rgos para estes resultados em termos de
impactos gerados, e no somente, em produtos entregues. Isso ocorreu por conta de
ausncia de diretrizes e de polticas setoriais que serviriam como horizonte do que
deveria ser perseguido em termos de resultados para a sociedade.
Dado que a cultura orientada para resultados estava comeando a ser
promovida neste ciclo, o baixo conhecimento em indicadores dificultou a modelagem
de indicadores confiveis e representativos dos objetivos propostos. Desta forma, nem
sempre os servidores perceberam uma real contribuio para a estratgia da
organizao, dado que os indicadores no eram sensveis aos seus esforos.
No primeiro ciclo do Choque de Gesto, muitas metas acordadas foram mal
formuladas, sendo pouco realistas ou pouco desafiadoras. A falta de sries histricas de
indicadores de acompanhamento de aes dificultou a calibragem da meta, dado que
havia poucas informaes para se estabelecer uma anlise quanto relao esforo e
meta, podendo esta ser definida a partir de um chute das lideranas. Outra situao
recorrente foi o comportamento oportunista, quando, diante da assimetria de informao
entre contratante e contratado, este, para garantir seu interesse, estabelece
propositalmente uma meta pouco desafiadora. Todos os ARs, at 2006, obtiveram nota
satisfatria (bom ou excelente), gerando dvidas quanto o grau de dificuldade nestes
ARs para alcance das metas.
No se pretende aqui tirar concluses cabais sobre a pertinncia das metas nos
acordos de modo geral, isso envolveria estudo com ateno especial e focalizada para
cada meta nos ARs. Mas o papel efetivo das lideranas no processo de contratualizao
fundamental para melhor definio de metas e indicadores nos ARs. Em muitos casos
em que houve uma liderana frouxa, o acordo foi uma forma ritualstica de legitimar
que a organizao prega pela modernizao da gesto, bem como uma maneira de
aumentar a remunerao dos servidores a partir do recebimento de bnus pecunirio
tendo por meta aquilo que se alcanava sem o Acordo de Resultado.

41!
!

Foco:%Ajuste%Fiscal!
Planejamento*Dual*e*reestruturao*de*carreiras;!

!
Primeiro'
Ciclo!
!
2003"2006!

Corte&de&despesas&e&de&pessoal;!
Criao(da(carteira(de(projetos(estratgicos((GERAES).!

Foco:%Gesto%por%Resultados;!

!
Segundo(
Ciclo!
2007"2010!

Difuso#dos#Acordos#de#Resultados;!
Busca&por&resultados&finalsticos;!
Criao(do(EpR.!

Foco:%Governana%em%rede!
Gesto'integrada'a'partir'da'definio'de'Redes'de'Desenvolvimento'Integrado;!

!
Terceiro'
Ciclo!
2011"2014!

Gesto'Regionalizada,'com'os'comits'regionais;!
Gesto'Participativa,'envolvimento'de'integrantes'da'sociedade'civil'organizada;'
nas$Redes$de$Desenvolvimento$Integrado.!

Figura 8 Balano dos trs ciclos do Choque de Gesto. Autoria prpria.

No segundo ciclo um salto foi dado em direo do alinhamento estratgico e da
ampliao da gesto para resultados em Minas Gerais. Todas as Secretarias haviam
assinado Acordo de Resultado com o governador. Disseminaram-se tambm os
desdobramentos destes acordos com o governador para o segundo nvel, ou seja,
acordos entre as lideranas dos rgos ou entidades com suas equipes, com previso de
pagamento de prmio de produtividade.
Neste ciclo, as metas foram acordadas com base nas metas por rea de
resultado definidas no PMDI 2007-2023. As reas de resultado envolviam mltiplas
reas setoriais de polticas pblicas. Portanto, as metas contratualizadas passaram a
refletir o alinhamento do plano estratgico, fazendo com que as reas setoriais
canalizassem esforos em direo aos objetivos do governo de forma integrada e
articulada. O formato do prmio de produtividades mudou neste ciclo, seu calculo
passou levar em conta o resultado satisfatrio na avaliao da 1 etapa (pelo menos
70%), e passou a ser proporcional ao desempenho no cumprimento das metas de cada
42!
!

equipe na 2 etapa do Acordo. O Segundo ciclo consolida o gesto para resultados no

governo mineiro, tornando o seu modelo de contratualizao mais robusto e amplo. O
novo modelo permitiu que todos os servidores do Executivo Estadual pudessem ser
premiados no caso de desempenho satisfatrio e resultado fiscal positivo.
QUADRO 4 Timeline da Contratualizao no Choque de Gesto

Contexto

Primeiro

Segundo

Terceiro

Primeiras iniciativas dispersas

Aprimoramento do modelo de Acordo

Regionalizao

de contratualizao de primeiro

de Resultado.

metas

nvel (do governador com o

Incluso das metas do planejamento

intersetorial

Secretrio ou Presidente do

estratgico (PMDI) nos acordos de

objetivos do PMDI.

rgo ou entidade)

resultados.

das

tratamento
aos

Ampliao dos Acordos de Resultados

para o segundo nvel (entre Secretrios
e suas equipes).

Desafios

Duplicidades entre a UAGP (GERAES)

- Baixo grau de poder

indicadores

e o EpR.

deliberativo

- Metas pouco desafiadoras

Baixa coordenao e interao de rgo

sociedade

Baixa

qualidade

Resistncias

dos

dos

da
civil

e entidades para alcance dos objetivos

organizada;

rgos/entidades na aplicao

estratgicos.

do modelo

- Possibilidade de descontinuidades das

Comits

- No identificao do prmio

aes na gesto seguinte.

apenas com servidores

com a contribuio dada ao

- Crticas a no institucionalizao de

pblicos;

atingimento das metas

canais para envolvimento da sociedade

- Nvel de transparncia

- No vinculao das metas aos

no planejamento e acompanhamento

insuficiente.

objetivos estratgicos expressos

das polticas pblicas.

Composio

dos

Regionais

no PMDI

Mas tanto no primeiro ciclo, como no segundo ciclo a participao social no

foi destacada na gesto do governo mineiro. Essa limitao foi repensada no terceiro
ciclo, em que a participao definida a partir de fruns de debate com representantes
da sociedade civil estruturados por regio de planejamento. Como h falhas no sistema
representativo, o fortalecimento dos mecanismos de controle e a definio de formas de
interao entre sociedade-estado so importantes na conduo das polticas de Estado
para que estas estejam mais alinhadas tanto dentro dos diferentes setores da
administrao pblica, como tambm, com as expectativas da sociedade.
43!
!

Segundo Caldeira Dias (2013), algumas mudanas no Choque de Gesto no se

materializaram de forma eficaz, dado a centralizao decisria na Seplag e a frgil
autonomia gerencial atribuda a setores estratgicos relevantes para o projeto
governamental. O terceiro ciclo do Choque de Gesto, apesar de estar vinculado a ideia
de modelo deliberativo a partir da participao, do Estado em rede, do exerccio da
cidadania e do controle social, na prtica est ainda aqum do que se props.
Entretanto, a conduo do processo de democratizao dos meios no se deu de forma
democrtica, cabendo aos tcnicos da Seplag, consultores e algumas lideranas regionais, o que
ressalta o carter centralizador da gesto pblica mineira e refora outro princpio da burocracia
werberiana assentado sobre a hierarquizao. (Dias,2013, p. 18)

Uma questo que ganhou enfoque no terceiro ciclo foi a perspectiva territorial
no planejamento. As regies de planejamento tm contextos prprios que devem ser
observados de forma especial para definio de aes direcionadas e condizentes com
cada realidade. Um grande avano do terceiro ciclo foi inserir a lgica das redes de
gesto dentro da perspectiva regional. Desta forma, cada Comit Regional tem
participantes que iro representar diferentes eixos temticos das redes de resultado.
Ainda que tenha sido dado um expressivo avano em termos de governana na
gesto pblica mineira, no podemos dizer que o terceiro ciclo consolidou um modelo
democrtico-participativo, muito embora tenha o ciclo sido chamado de gesto para a
cidadania. Nesta pesquisa no foi constatada a presena de expressivos canais
deliberativos para a sociedade civil organizada. O que se tem o envolvimento de
alguns representantes nos Frum regionais, que por sua vez so consultivos. J um
avano com relao aos ciclos anteriores.
Quanto s finanas pblicas, que foi a motivao inicial do programa, a partir
de 2004, o estado mineiro passa a ter supervit. Esse feito tem sido atribudo s medidas
do programa Choque de Gesto.

Figura 7 Sade Fiscal de Minas Gerais

FONTE: SEPLAG MG, 2010.

44!
!

Entretanto, aparecem grandes oscilaes ao longo de 2004 a 2013, inclusive

com a queda progressiva do supervit a partir de 2010. Isso nos levanta a seguinte
suspeita: at que ponto a sade fiscal est relacionada ao conjunto de medidas do
Choque de Gesto? Grande parte do desempenho financeiro em Minas Gerais
explicada pela conjuntura econmica nacional, acompanhando inclusive suas
oscilaes.

7. Lies aprendidas e consideraes finais

Nestes quase dez anos de Choque de Gesto, identifica-se avanos na gesto
pblica mineira. Esta experincia hoje referncia na Gesto para Resultados no pas. O
modelo mineiro de contratualizao para resultados evoluiu significativamente ao longo
do Choque de Gesto, mas ainda h desafios.
Como lies aprendidas podemos mencionar:

- A contratualizao para resultados exige persistncia na implantao de um

modelo, dado que tambm uma mudana cultural.!
A experincia mineira concentrou maiores dificuldades operacionais no incio
da experincia, tais como baixa qualidade dos indicadores, definio de metas pouco
desafiadoras, dificuldades de acompanhamento das metas e etc. Com a avaliao dos
primeiros acordos, pode-se redefinir metas mais consistentes e indicadores mais
relevantes. Inclusive, dado a falta de srie histrica do desempenho, a dificuldade de
definio de metas nos primeiros acordos adveio da prpria inexistncia de parmetros.
Alm disso, a cultura procedimental na burocracia pblica reduz os incentivos
incorporao de um modelo baseado em metas e resultados.

Proporcionar uma

mudana que afeta a lgica de raciocnio para escolhas na administrao pblica tira
agentes e segmentos da zona de conforto, gerando forte resistncia.
- O planejamento estratgico fundamental para que contratualizao para
resultados faa sentido, j que as metas devem estar em conformidade com os objetivos
prioritrios do governo, dos rgos e das entidades.!
A contratualizao para resultados depende que haja objetivos e prioridades
definidas com clareza. Caso contrrio, a tendncia a definio de metas pouco
alinhadas com os objetivos do estado e com pouca sinergia com as outras metas. A falta
45!
!

de direcionamento nas aes resulta em uma disperso desnecessria de energia e

esforos em aes, por vezes, at contraditrias ou redundantes.
- As metas para alcance dos objetivos estratgicos quando compartilhadas,
favorecem aes mais integradas, exigindo tambm uma coordenao mais atuante
entre diferentes setores. !
No segundo ciclo do Choque de Gesto houve uma grande preocupao para
que os objetivos estratgicos do PMDI fossem expressos em reas de resultados sob a
responsabilidade de diferentes rgos. Isso porque a natureza dos problemas em
polticas pblicas multidimencional, dado a complexidade do contexto e ambiente que
elas se inseriam.
- A contratualizao para resultados por si s no garante maior transparncia e
controle social das polticas pblicas.
Os acordos e suas avaliaes se no divulgados com uma linguagem simples e
com clareza para compreenso tero um papel limitado do ponto de vista da
transparncia pblica. No decorrer da experincia mineira houve algumas publicaes e
divulgaes em sites pblicos dos resultados do Programa Choque de Gesto, mas no o
suficiente. Quanto ao controle social, este depende no s da transparncia, como
tambm de canais efetivos de participao e envolvimento da sociedade. Minas Gerais
est iniciando mudanas nesta direo.
- A regionalizao do planejamento estratgico pode ser uma aliada gesto para
resultados e participao social.
A partir do terceiro ciclo, houve um esforo em promover a participao no
planejamento com os fruns regionais. A regionalizao aproxima o planejamento da
populao, dado que mais identificvel as especificidades e necessidades para o
desenvolvimento na dimenso regionalizada.
O primeiro e o segundo ciclo do Choque de Gesto estiveram ligados
predominantemente ao gerencialismo puro e ao Consumerism. De acordo com
Abrucio (1997) no gerencialismo puro preconiza-se a reduo dos custos e o aumento
da eficincia e produtividade da organizao. J o Consumerism ressalta a ideia de
efetividade e qualidade na prestao dos servios pblicos. Essas duas correntes se
expressam no Choque de Gesto na medida em que se buscou tanto o ajuste fiscal a
partir da melhoria do gasto pblico, como a promoo de maior efetividade das polticas
pblicas, atravs do alinhamento estratgico e do estabelecimento de metas
contratualizadas.
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Aps o ajuste fiscal, a gesto para resultados ganhou peso no segundo ciclo e a
contratualizao foi o mecanismo empregado junto com o planejamento estratgico. O
programa Estado para Resultados foi fundamental para a consolidao da gesto para
resultados em minas gerais. Junto com o planejamento estratgico, difundiu os
indicadores e metas de forma ampla para o governo mineiro, e a partir da definio de
reas de resultados, promoveu maior articulao entre diferentes rgos do governo em
torno dos objetivos do PMDI.
Este por sua vez, no terceiro ciclo, foi aprimorado para uma abordagem
regionalizada e integrada a partir das redes de resultados. O terceiro ciclo tem um
discurso muito arraigado com elementos da Public Service Orientation, que defende
as virtudes polticas da descentralizao e resgata os ideais de participao poltica
dentro de um conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia
como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena estatal
(ABRUCIO, 1997).
Mesmo assim, o desafio da participao e do controle social nas polticas
pblicas mineiras ainda no foi nem de longe de todo superado. A contratualizao para
resultados poder favorecer a transparncia e o controle social. Mas este s ser efetivo
se houver maior institucionalizao dos canais participativos e deliberativos sociedade
mineira.
Por fim, o Choque de Gesto, que foi uma reforma administrativa fundada para
o restabelecimento do equilbrio fiscal em Minas Gerais, conseguiu xito, em boa
medida, por conta do contexto econmico nacional bastante favorvel. Deve-se destacar
que a iniciativa mineira de contratualizao a mais bem estruturada e consolidada em
comparao aos outros estados brasileiros e que houve uma inegvel evoluo ao longo
dos trs ciclos do Choque de Gesto.

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