RSP ENSAIO
E SCOLAS DE GOVERNO
Lim ito s • condicionalidactos
Fra n cisco G a e ta n i
Um a proposta
m od ernizad ora
preocupação com a moder­
nização do listado aparece, de uma
form a geral, vinculada a um
projeto de desenvolvim ento
nacional e a uma determ inada
concepção de qual deva ser o
papel a ser desem penhado por
este listado. Não faz sentido,
portanto, pensar a questão do
redesenho do seto r público
apenas sob uma ótica
m odernizante, com o se esta
adjetivação fosse capaz de
produzir um consenso geral sobre
as im plicações deste posi­
cionamento. Na verdade, a mínima
qualificação do que significa a
proposta "modernizadora” já é
capaz de deflagrar m últiplos
conflitos de interesses envolvidos
com a possibilidade de alteração
do status quo estatal.
Ainda assim, a referência à idéia de
modernização do Estado aparece
reiteradamente nos discursos, leis
e docum entos oficiais relacio­
113
texto trata da tem ática da
O form a çã o do corpo d ir i­
gente das burocracias
públicas e das lim ita çõ es à
institucionalização de escolas de
preparação destes quadros. As
p ro b lem á tica s de capacitação,
remunenraçáo e carreiras precisam
ser equacionadas de fo r m a
necessariamente articulada. A lógica
da ação governamental, tratando a
questão de fo rm a fragm entada, a
dinâmica de atuação das corporações,
voltadas para aten d er interesses
particulares, e as práticas políticas
clientelistas tradicionais acabam por
d ific u lta r enorm em ente a conso
lidação das iniciativas voltadas para
a profissionalização da a d m in is­
tração pública.
nados com propostas de reformas
institucionais. Paradoxalmente, a
situação “atrasada” que se
pretende alterar/erradicar não
costum a ser objeto da mesma
atenção. Sua qualificação também
e problem ática, uma vez que
implica na revelação dos interesses
c práticas que serão afetados pelas
mudanças propostas, o que pode
provocar (e geralmente provoca)
a mobilização e reação destes
segmentos sociais atingidos.
 RSP Francisco G aetani

sta ressalva c im portante p o lítica s o n d e o g o v ern o é

E para a com preensão da apenas uma destas forças.
complexa teia de interesses
A intenção é chamar a atenção para
contra a qual vai se colocar a idéia
de criação de uma escola a necessidade de uma sustentação
destinada a formar quadros para mais ampla de um projeto desta
o serviço público, que deveria ser natureza. E esta sustentação
apenas um a peça de uma envolve um pacto, ainda que
estratégia mais am pla de mínimo, relacionado com alguns
transformação do aparato admi­ aspectos estru tu ran tes da
nistrativo estatal. administração pública. A costura
de uma agenda destinada a
Neste sentido, é interessante instrumentalizar uma negociação
lem brar que a criação da Ecole interpartidária relativa ao serviço
Nationale d ’Administration, na público é (ou se espera que seja)
França, coincidiu com a decisão de do interesse da maioria das forças
governo de reconstruir o Estado políticas de expressão. Prati­
francês, duramente contaminado camente todos os grandes partidos
pelo colaboracionism o que experimentaram a posição de ser
predom inou no período da governo (municipal, estadual ou
ocupação nazista. Houve, por­ federal), nos últimos dez anos e já
tanto, um a clara opção pela esbarraram em barreiras comuns,
renovação do conjunto do serviço ainda que buscando implementar
público em novas bases, funda­ programas e ações diferentes.
mentada nas noções de mérito e
competência profissional. O (escasso) discurso sobre a
im portância da adm inistração
C o n sta ta -se , p o is, a in d is- pública é bastante semelhante no
sociabilidade entre a proposta que se refere ao diagnóstico,
de se criar uma instituição com diversificado no que tange às
a finalidade de formar quadros causas e divergente com relação à
d irig e n te s da b u ro cracia terapêutica (ainda que abrigando
pública e um projeto político campos de interlocução possíveis).
de atuação. Não se trata, no É neste espaço de negociação
caso, de uma proposta política- política, inter e supra partidário,
partidária, que eventualm ente que pode se buscar trabalhar no
estreitasse a base de apoio da sentido de se p ro d u zir um a
id é ia . A n o ção de p ro je to qualificação do que se pretende
p o lític o , n e ste co n tex to , se dizer com m odernização da
assenia sobre o princípio tlc administração pública.
um a a g lu tin a ç ã o de forças
114
 RSP Escolas de governo: limites e condicionolidodes
cpassando a argumenta-
ção apresentada, pode-se
resum ir as idéias apre­
sentadas nos seguintes tópicos:
a) a proposta de modernização da
administração pública precisa ser
qualificada sob pena de ser
reduzida a peça retórica,
destituída de significado;
b) esta qualificação vincula-se
necessariamente à concepção de
um projeto nacional de
desenvolvim ento, ou mais
precisamente a uma determinada
visão de Estado;
c) a proposta de escola de governo
insere-se no contexto de uma
articulação política, em uma pauta
que inclui as bases consensuais de
funcionam ento do serviço
público.
Um a iniciativa recorrente
As experiências iniciadas .
partir de meados dos anos 80 e no
início dos anos 90, em Belo
H orizonte, São Paulo, Porto
Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro e
Brasília, parecem indicar o fôlego
de um projeto que
paradoxalmente vem enfrentando
grandes dificuldades para
consolidar-se. Embora haja uma
clara sinalização internacional
revelando o espaço institucional
para propostas desta natureza, em
I
países bastante diversos (como
França, Espanha, Itália, Canadá,
Portugal, México e A rgentina,
entre outros) no Brasil estas
iniciativas ainda não se tomaram
orgânicas. Mas a idéia persiste.
Cabe examinar então, o porquê
desta insistência na viabilização de
um projeto que vem se revelando
tão controverso e ... frágil.
É como se qualquer que fosse a
proposta de reestruturação do
Estado (minimamente articulada)
que viesse a emergir, demandasse
a instalação de uma escola voltada
para a form ação de quadros
dirigentes de alto nívèl. Mesmo na
Inglaterra e nos Estados Unidos
tais instituições se fazem
presentes, operando a renovação
e qualificação de profissionais
encarregados de im plem entar
políticas públicas, que, inclusive,
implicam a redução da intervenção
estatal na vida econômica e social
destes países.
Parece haver uma convicção de
que, cedo ou tarde, de uma forma
ou de outra, centros de formação
deste gênero se consolidarão
também no Brasil, tanto no plano
nacional quanto estadual (há
escala para estas escolas nas
grandes unidades da federação,
especialmente se estiverem em
sintonia com um projeto federal).
Há que se atentar, no entanto, para
a incapacidade destes projetos se
consolidarem , ainda que em
 RSP Francisco Gaotani
termos minimos. A travessia dos
governos não tem sido bem
sucedida. O acúmulo de massa
crítica não tem ocorrido. A fixação
de pesquisadores tem sido difícil.
As desarticulações com os planos
de carreira e com as políticas de
remuneração permanecem. E, last
but not least, a clarificação de
quais são os alunos (o perfil)
destes centros não está definida.
Já há algumas décadas existem
centros de formação de recursos
hum anos para o setor público,
tanto no plano federal quanto
estadual. Estes institutos não
possuíam , no entanto, esta
pretensão de ocuparem o espaço
de form ação de elites para o
governo. Apenas a Receita Federal,
o Itamaraty e as Forças Armadas
eram (e são ainda) dotadas de
centros de formação próprios,
articulados com as respectivas
estru tu ras de carreira e
remuneração. A transição destes
centros de capacitação para um
pro p ó sito mais am plo não é
simples. A divisão institucional de
papéis (caso de Minas Gerais por
exemplo onde a Fundação João
Pinheiro e o Instituto Estadual de
Desenvolvim ento de Recursos
Humanos atuam, respectivamente,
com a clientela de nível superior e
de nível m édio/básico) e a
coexistência dos dois papéis no
mesmo órgão (caso da FUNCEP/
IiNMYCIiDAM) não c desprovida pessoal não está ainda claramente
de tensões desagregadoras.
116
Independentem ente do equa-
cionam ento destas questões a
proposta tem se disseminado. A
ENAP (em Brasilia), a FUNDAP (em
São Paulo), a FESP (no Rio de
Janeiro), a EGMG/FJP (em Minas
Gerais) e o IPARDES (no Paraná)
caminham nesta direção, mesmo
sem um a avaliação mais
aprofundada das possibilidades de
êxito do projeto. O apelo,
portanto, perm anece atual e
p ertin en te. Com relação às
possibilidades de êxito da
proposta, persistem no entanto, as
incertezas.
Recapitulando, é interessante reter
os seguintes aspectos em relação
à atualidade da proposta:
a) a proposta permanece atual e
portadora de um apelo recorrente,
como se observa pelas iniciativas
estaduais e pelo consolidado
quadro de referências in te r­
nacionais;
b) os projetos em curso não se
encontram consolidados, nem
tam pouco foram capazes de
equacionar de forma conclusiva os
obstáculos à sua in stitu cio ­
nalização;
c) a diferenciação da proposta de
criação de escolas de governo da
atuação rotineira na área de
capacitação e treinam ento de
formulada.
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

para a cúpula do governo,

O s atributos e ap elos de qualquer que seja ele. É como se
uma proposta sedutora fosse criada a possibilidade de um
acesso, legitim ado pelas legis­
lações que regem a burocracia de
oucas propostas gozam de um Estado, aos mais altos escalões
apelo como o da criação de uma dirigentes, credenciado inclusive
escola destinada a formar quadros pelos mandatários políticos.
dirigentes. É como se tratasse de
uma nobre missão, vinculada aos O com ponente de idealização,
mais altos e elevados interesses do necessariam ente p resen te na
Estado. O objeto em questão proposta, é, praticam ente,
insere-se na tradição do ideal inevitável (eventualmente também
weberiano, no sentido de se dotar desejável). Trata-se, explicita­
o Estado de técnicos rigo­ mente, de construir uma inter­
rosam ente selecionados e venção no âm bito do aparato
subm etidos a um a intensa estatal visando dotar o serviço
preparação destinada a capacitá- público de quadros dotados de
los para assumirem as tarefas de com petências instrum entais,
seus cargos (de alta resp o n ­ analíticas e políticas que permitam
sabilidade). um m elhor atendim ento ao
interesse social.
Trata-se, portanto, de um projeto
aparentemente consistente com as Existe também uma dim ensão
propostas políticas dos mais globalizante na proposta, uma
diversos matizes ideológicos. pretensão de abrangência que se
confunde com as próprias
Há também uma difusa convicção fronteiras do Estado, como se fosse
de que caberia a este tipo de possível articular de form a
instituição a formação de elites coordenada suas necessidades e
dirigentes capazes de conduzir os possibilidades. Assim sendo, o
negócios de governo, a partir da acesso ao espaço decisório
assim ilação de com petências governam ental se daria (por
específicas em program as de dentro da máquina) a qualquer
ensino organizados com esta momento e alcançando, poten­
finalidade. cialm ente, qualquer lugar (no
sentido de setor).
Neste sentido a proposta da
criação de uma escola de governo Esta é, portanto, uma proposta
não tem com o deixar de ser aparentemente muito tentadora
percebida como um passaporte para aqueles a quem forem
17
 RSP Francisco Gaetani

conferidas as tarefas de pilotá-la.

E m esm o do ponto de vista As restrições corporativas
político é bastante defensável, se
colocada na perspectiva de uma
infra-estrutura capaz de formar ro m a n d o com o quadro de
proGssionais a serviço da política, referência, a experiência da ENAP
isto é, de potenciais projetos com os gestores, em Brasília, é
políticos. interessante observar o quadro de
reações à proposta então em
D entro desta ótica não se processo de im plem enta­
visualizam, a princípio, grandes ção.Dentre estas, especial atenção
obstáculos a este projeto, nem m erecem os posicionam entos
tam pouco a com plexidade das oriundos das universidades, dos
dificuldades institucionais envol­ conselhos profissionais e das
vidas na sua efetiva im ple­ (poucas) carreiras estabelecidas.
mentação.
A crítica oriunda da comunidade
Nestas condições, é interessante acadêmica é centrada na convicção
registrar, então, que: de que as próprias universidades,
através de seus centros de
a) a idéia de escola de governo formação de graduação e pós-
possui ressonância social, sendo graduação poderiam perfeita­
respaldada pela experiência de mente suprir as necessidades de
outros países e pela deterioração quadros qualificados por parte do
da administração pública nacional; setor público. As universidades já
dispõem de massa crítica instalada
b) o ideal weberiano de burocracia e de um arranjo institucional
permanece como uma miragem comprovadamente mais estável
perseguida por aqueles empenha­ que o da máquina governamental,
dos na restauração (ou instalação) o que as colocaria era m elhor
de um ethos público; posição para assumir tal tarefa. A
iniciativa do próprio governo para
c) a proposta possui apelo político, formar seus quadros é percebida
tanto do ponto de vista daqueles como manifestação de uma'visão
em penhados na sua operacio- autárquica da adm inistração
nalização, quanto na perspectiva pública. Neste sentido, o projeto
do conjunto da classe política. em questão não possuiria
condições mínimas capazes de lhe
assegurar chances de êxito. Dada
esta avaliação, o estabelecimento
de vínculos mais estreitos com as

118
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalicJacJes

universidades seria a forma mais que foram envolvidos no debate -

indicada de equacionamento do fusão da ESAF com a ENAP e o
problema. CENDEC - m obilizaram -se
decisivamente com o objetivo de
O posicionamento das corpora­ se proteger, mantendo-se à parte.
ções profissionais, tanto estaduais
quanto federal, relaciona-se com Todas as manifestações mencio­
a questão da jurisdição destas nadas se referenciam em
entidades, em termos de campo de racionalidades próprias que as
formação universitária. Notada- justificam. Nenhuma é com ple­
m ente o C onselho Federal de tamente desprovida de sentido,
A dm inistração e o Conselho ainda que seus méritos sejam em
Estadual de Adm inistração de alguns casos bastante discutíveis.
Minas G erais levantaram
questionam entos relacionados O desenrolar dos acontecimentos
com a natureza das atividades dos no período 90/94 produziu certos
egressos destas escolas. Uma vez realinham entos deste quadro.
caracterizada a form ação em Como foi mencionado, algumas
adm inistração pública estas carreiras outrora essenciais do
entidades teriam que ser ouvidas Executivo foram duram ente
e acatadas na regulamentação da atingidas pelo desmantelamento
carreira/profissão. da administração federal e, no
momento, encontram-se alinhadas
Finalmente é interessante observar na busca da sobrevivência (sim,
as m anifestações das carreiras porque é exatamente este o caso).
estabelecidas em relação a um No caso da universidade, os
pro jeto com o o da ENAP. Os vínculos estão se estreitando cada
profissionais form ados em vez mais, através de projetos
adm inistração, integrantes das com uns e de iniciativas de
carreiras técnicas do governo cooperação técnica como eventos
federal pleitearam “isonomia” com e seminários. Na medida também
a carreira dos gestores. Os em que a ENAP não se ocupa da
in teg ran tes das carreiras de formação em áreas concorrentes
orçamento, finanças, controle e com o segmento acadêmico, estas
m esm o do IPEA, após uma relações fluem melhor.
prim eira atitude de estra­
nhamento em relação aos egressos Pode-se, portanto, concluir que:
da ENAP, a eles se alinharam em
busca de condições mínimas de a) as reações de origem
trabalho. Já os fiscais da Receita corporativa ao projeto de escola de
Federal, no único momento em governo revelam, de um lado, a
119
 RSP Francisco Gaetani
manifestação de interesses destes
próprios setores e, de outro, a
existência de questões não
claram ente equacionadas no
âmbito desta proposta;
b) a evolução dos acontecimentos
nos últimos anos, especialmente
no que se refere ao agravamento
da crise institucional do setor
público, contribuiu para o
arrefecim ento das reservas
colocadas, embora o quadro geral
onde se operava a discussão, tenha
piorado no seu conjunto;
c) as manifestações corporativas
citadas não podem ser res­
ponsabilizadas pelas lacunas,
deficiências e insuficiências da
proposta de criação de uma escola
de governo como, por exemplo, a
do plano federal.
As dificuldades ocultas
ü ^ m a das maiores dificuldades
na análise da experiência das
escolas de governo é a
identificação das forças contrárias
ao projeto que não possuem
visibilidade social. Não se trata, no
caso, de nenhum tipo de interesse
de caráter conspiratório, mas de
práticas, procedimentos, posturas
e atitudes, geralmente marcados
pela opacidade e diluição de
responsabilidade que vêm
contribuindo para a inviabilizaçâo
deste tipo de proposta.
120
A primeira questão diz respeito à
fragmentação dos governos na
últim a década. A ausência de
projetos hegemônicos com lastro
político capaz de dar sustentação
às ações de governo é, sem dúvida,
um poderoso obstáculo a
iniciativas reformadoras de amplo
alcance. A fragilidade decorrente
deste quadro provoca o
loteamento da administração e o
acirram ento da tendência à
feudalização dos órgãos. O
conceito de territorialidade se
sobrepõe ao interesse da
administração. A autoridade se
restringe aos seus lim ites
institucionais. A ssuntos que
perpassam o conjunto da máquina
administrativa não têm como ser
encaminhados e negociados, a não
ser quando são prioritários para o
dirigente do Executivo. Em geral,
os m últiplos poderes de veto
atuam anulando-se reciproca­
mente e inviabilizando o avanço
da proposição.
Um segundo ponto diz respeito ao
conjunto do funcionalismo. Um
projeto de natureza elitista (no
sentido de form ar um a elite),
restrito a uma minoria para a qual
se acena com condições de
capacitação, trabalho e rem u­
neração especiais , no âmbito do
setor público, não tem como ser
recebido com simpatia quando o
funcionalism o passa p or um
processo de desprofissionalização.
E, claram ente, um a iniciativa
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades
facilmente isolável e desvinculada
de quaisquer outras forças sociais
e políticas. É, tam bém , uma
iniciativa marginal, dissociada de
outras proposições conexas
capazes de assegurar-lhe uma
inserção mais orgânica no âmbito
do governo. Cabe lembrar que a
grande maioria dos funcionários
públicos era, até a Constituição de
1988, contratada via regime CLT
ou ocupante de cargos de
confiança. A entronização de
carreiras de elite não tem como ser
bem vinda sem o equacionamento
da situação dos que possuem mais
tempo de estrada.
Um terceiro conjunto de
interesses, talvez os efetivamente
mais poderosos, que atuam (e
continua atuando) no sentido
contrário ao fortalecimento desta
proposta é o constituído pelos
segmentos (econômicos, políticos,
corporativos e sociais) que
possuem interesse na fragilização
do Estado, para que possam ter
suas demandas melhor atendidas.
Do clientelism o aos anéis
b urocráticos acostum ados a
trabalhar à sombra dos meios de
comunicação social, passando por
corporações e grupos econômicos
cuja sobrevivência é inviável se
submetidas à concorrência política
aberta, todos estes setores reagem
organicam ente a qualquer
iniciativa capaz de, sim ulta­
neamente, fortalecer o Estado e
ampliar sua permeabilidade ao
121
controle social.
Recapitulando, três grupos de
dificuldades atuam ativamente no
sentido de bloquear a institu­
cionalização da idéia de escola de
governo:
a) a ausência de forças políticas
suficientem ente fortes para
deflagarem ações voltadas para o
enfrentam ento de questões de
natureza conflitiva com o as
relativas à reform a da adm i­
nistração pública;
b) o caráter excludente da
proposta de formação de quadros
de elite do Estado, dissociada de
quaisquer outras m edidas
articuladas, destinadas à requa-
lificação e valorização do
heterogêneo conjunto do funcio­
nalismo público;
c) a atuação ativa de grupos
particulares, dentro c fora do
aparato estatal, que se beneficiam
da fragilidade estrutural do setor
público para capturarem
vantagens e viabilizarem o
atendimento de seus interesses.
O contexto onde se processa
a ação
N ão há com o ab o rd ar a
problemática de funcionamento
da máquina administrativa sem
levar em conta o contexto e as
 RSP Francisco Gaetani
condicionalidades históricas que
m oldam o escopo das in ter­
venções reformistas. Esta ressalva
é im portante dada a persistente
reprodução de iniciativas
m odernizadoras marcadas pela
sua a-historicidade. É como se a
adm inistração pública, ao
contrário da sociedade, pudesse
ser analisada de forma atemporal,
como se seus problemas fossem
cronicam ente os mesmos,
independentem ente das macro-
transformações cm processo no
seu “entorno”. Como bem ressalta
Kliksberg, “a máquina não é anti-
histórica; seu estabele- cimento faz
p arte viva de um processo
histórico global que a marcou
profundam ente em suas
características centrais e que ela -,
por sua vez, contribuiu para
modelar. (...) Sua historicidade
visceral determina que muitos dos
problemas que apresenta não são
endógenos; são as manifestações,
em seu nível, de problem as
estruturais da sociedade em seu
co n ju n to ” (KLIKSBERG, 1992,
p.45).
Neste sentido, a proposta de
criação de escolas de governo
precisa ser destrinchada à luz do
com plexo contexto político,
histórico e organizacional em que
se insere.
122 !
O bservações a respeito do
momento atual
N a última década três crises se
sobrepuseram e se interpe-
netraram : a crise do regim e
autoritário, a crise econômica e
financeira do Estado e a crise
política e institucional do setor
público (BARBOSA,[s.d.]).
No que se refere explicitamente à
máquina administrativa estatal o
processo de desagregação e
desarticulação que vinha evo­
luindo no decorrer dos anos 80,
foi potencializado pelos
acontecimentos do período 88/90
(CARNEIRO, 1991). Em primeiro
lugar, é importante ressaltar que
a decisão de se implantar o Regime
Jurídico Único, conform e
determinação da Constituição de
1988, foi tomada sem a realização
de estudos antecipatórios de seu
impacto, seja do ponto de vista
econôm ico-financeiro, seja do
ponto de vista institucional-
organizacional. A administração
pública retrocedeu à realidade pré
1967 verificou-se a cristalização de
todo um processo de crescimento
desordenado da m áquina,
ocorrido nas duas décadas
anteriores. Na contram ão das
tendências de se promover maior
flexibilização das estru tu ras
organizacionais, em consonância
com as transform ações
tecnológicas e culturais em curso,
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

promoveu-se o enrijecimento da que os dirigentes da época

administração pública forjada no demonstraram em simplesmente
período do autoritarism o, com apagar a memória da adm inis­
todas as suas disfunções e tração pública.
deficiências.
Neste contexto, não é de se
Em segundo lugar veio o estranhar que as propostas de
desm antelam ento da m áquina reforma da máquina administrativa
administrativa do governo federal, (no sentido de fazê-la funcionar,
ensaiada no final do governo bem entendido) tenham se perdido.
Samey com a operação desmonte, Na verdade, transformaram-se em
mas efetivamente levada à cabo verdadeiras não questões, cujo
pelo então recém eleito presidente bloqueio é revelador da gravidade
Collor. Se a Operação Desmonte da deterioração do quadro.
possuía motivações financeiras
relacionadas com a necessidade de Finalmente, cabe o registro de que
red u zir despesas e procurou o governo Itamar não enfrentou
introduzir certa racionalidade nos este problema, contribuindo para
cortes, a reforma administrativa seu agravamento ao desconhecer
perpretada por João Santana ficou a trajetória desagregadora na qual
m arcada pela mais absoluta vem atuando a adm inistração
irracionalidade. O grau de pública. Particularmente trágica é
desestruturação da m áquina a situação de carreiras e quadros
administrativa alcançou patamares estratégicos como é o caso dos
inéditos, transformando o Estado analistas de orçam ento e de
em uma massa amorfa de funções, finanças, e os pesquisadores do
cada vez mais vulnerável ao assaltoIPEA. O impacto cumulativo de
dos mais variados interesses. três (des)governos sobre a
administração federal resultou em
um processo de entropia cuja
A título de exemplo é interessante reversão não se encontra à vista.
recordar que a ENAP possuiu sete
presidentes em apenas cinco anos No plano contextual cabe, pois, o
(89/93). registro de três elem entos que
contribuíram para plasm ar
A gravidade do quadro é de tal decisivamente a realidade atual:
ordem que mesmo a recuperação
dos registros, dados e docu­ a) a implementação desastrada do
m entação (tradicionalm ente RJU, que engessou a adm inis­
precários e frágeis) deste período tração federal e cristalizou as
tornou-se um exercício de distorções acumuladas ao longo
arqueologia dada a capacidade das últimas décadas;
123
 RSP Francisco Gaetani

b) o desmantelamento do setor regimes democráticos, tomou-se a

público pelas forças políticas que exceção, independentem ente de
ocuparam o governo nos últimos divergências de caráter ideológico.
dez anos, período em que o país A ansiedade do novo, a
teve três presidentes; necessidade de diferenciação em
relação à situação an terio r
c) desaparecimento das questões (qualquer que fosse), a urgência
intrinsecam ente vinculadas à na apresentação de resultados em
administração pública da agenda tempo (político-eleitoral) hábil e
decisória nacional, assim como do vários outros com portam entos
universo de atenções da mídia e intrínsecos ao jogo político, foram
dos formadores de opinião. exacerbados ao extremo, a ponto
de se chegar a uma absoluta
In stab ilid ad e adm inistrativa dissociação entre a atuação de
certos órgãos e suas finalidades
sociais e institucionais.
E stu d o elaborado pelo Centro de
E studos de C ultura C ontem ­ A sobreposição destes processos
porânea (CEDEC) para a ENAP - produziu certas alternativas de
“Estrutura e Organização do Poder comportamento burocrático que,
Executivo” mostra que o grau de pela frequência de sua ocorrência,
estabilidade da estrutura justificam ser explicitadas.
organizacional do Executivo
federal foi nulo nos últimos anos A primeira delas é, sem dúvida, a
(ANDRADE E JACCOUD,199f, p. indiferença. A máquina "apreen­
129). A instabilidade é a única deu” que a melhor forma de lidar
referência certa na administração com as mudanças é ignorá-las. Esta
federal. O rganogram as foram postura se manifesta em um nível
sendo m odificados com uma de resposta ao com ando do
aceleração espantosa, de forma governo próximo do vegetativo.
absolutam ente dissociada de Trata-se do esforço m ínim o,
análises organizacionais de indispensável para não se criar
profundidade. Alterações no lay- incom patibilidades com os
out tornaram -se tão rotineiras titulares de plantão.
quanto as mudanças dos titulares
de cargos de confiança, cuja Um segundo tipo de posicio­
rotatividade atingiu índices sem namento, mais institucional do
precedentes na história do país. que o prim eiro, é o encapsu-
lamento. É o ensimesmamento do
A (des)conlinuidade adm inis­ órgão. A idéia é ficar fora do
trativa, um clássico desafio dos noticiário. T rabalhar para o
124
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

público interno. Não sc tom ar

“atrativo”, não chamar a atenção Os subterrâneos da
sobre si m esmo. A ssegurar a adm inistração pública
com unicação apenas com os
setores externos responsáveis pela
oxigenação ($) básica da agravam ento da crise da
instituição. adm inistração pública teve,
porém, um mérito: permitir que
Um terceiro efeito deste viesse à tona a ponta do iceberg
“aprendizado” é a consolidação de dos elem entos que movem a
um sólido conservadorism o m áquina adm inistrativa e,
burocrático. Desenvolve-se a freqüentem ente, o pró p rio
descrença, a mentalidade de que governo, especialmente quando
o novo é sem pre um blefe, a muito fragilizado (a ponto dos
autoridade do deja vu. A nostalgia cargos
precisarem
de prim eiro escalão
ser ocupados po r
da “época em que as coisa técnicos, dadas as baixas
funcionavam ” faz o resto. O possibilidades de retomo político
descompromisso fundamentado que oferecem, nestas circuns­
se transforma cm resistência ativa tâncias). Trata-se da questão da
a quaisquer iniciativas respon- remuneração dos servidores e dos
sabilizadoras. E os fatos, pelo agentes políticos (do Executivo,
m enos os mais recentes, são Legislativo e do Judiciário), tema
evocados para confirm ar a que se situa no ponto cego da
sabedoria deste entricheiramento. agenda de discussões nacional.
A instabilidade possui, portanto, Antes de entrar neste assunto, tão
seu componente de estabilidade: complicado quanto desagradável
o reforço da inércia e do (o que costuma ser uma excelente
conservantismo burocrático. desculpa para o arquivamento da
discussão), é importante recuperar
Em síntese, a instabilidade algumas reflexões sobre a questão
redefiniu alguns traços da cultura dos cargos de confiança e das
p ró p ria do serviço público, carreiras.
contribuindo para tomá-lo mais
conservador, inerte e opaco. Prim eiram ente é interessante
observar um paradoxo entre o
discurso que enfatiza a
necessidade da perenização da
ação governamental (dentro do
princípio de co n tin u id ad e
administrativa) e a prática, uma
125
 RSP Francisco G aetani
vez no poder, de se proceder à
am pliação dos cargos cujo
recrutamento possa ser feito de
forma ampla. Forças políticas de
diversos credos partidários,
sentindo-se “impotentes” em seus
esforços para mover a máquina ou
necessitando abrir espaço para
acomodar solicitações de credores,
têm, de forma recorrente, lançado
m ão deste expediente como
estratégia de governo (senão no
prim eiro m om ento, logo no
segundo das gestões). Não se
visualiza, hoje, a possibilidade de
convergência de forças políticas no
sen tid o de se prom over uma
reversão desta prática.
O segundo ponto diz respeito à
questão dos chamados planos de
carreira (geralmente abordados de
forma reducionista como planos
de cargos e salários). Assim como
na questão anterior, a coincidência
do que se passa nas adm i­
nistrações de partidos políticos
distintos, bem como nas três
instâncias de governo (federal,
estadual e municipal), é indicativa
do grau de gravidade e profun­
didade (no sentido de enrai­
zamento histórico-cultural) desta
problemática. Existem as carreiras
fortes (como a dos fiscais que
costumam ter o seu nível inicial de
vencim entos, incluindo-se as
gratificações por produtividade -
geralm ente generalizadas -,
gravitando em torno dos
vencimentos do Executivo, seja ele
126
prefeito, governador ou
presidente), as de fôlego
interm ediário (com o as das
instituições federais de ensino
superior e do sistema de ciência e
tecnologia, que costumam oscilar
ao longo do tempo) e as demais,
aí incluídos tam bém os
funcionários definidos com o
estáveis pela Constituição de 1988.
Além de, no conjunto, os governos
prom overem o arrocho das
despesas de pessoal com o
estratégia de financiam ento de
seus gastos, a regra é atender (ou
enfrentar) cada carreira em
particular, negociando sem pre
caso a caso, cada vez com uma.
Trata-se apenas de “dividir para
governar” uma vez que o governo
administra as expectativas destes
quadros de m odo a deixá-los
convictos de que no tratamento
particular possuem m elhores
chances de serem atendidos.
A dm inistrando este rodízio e
desincentivando iniciativas
conjuntas o governo economiza na
administração dos gastos com a
folha de pagamentos. O segredo
de Polichinelo é não permitir que
seja promovida uma consistência
generalizada e duradoura entre o
conjunto das carreiras
(possibilidade efetivam ente
rem ota e que exige com plexa
engenharia política). Quando este
risco ocorre o governo ameaça
nivelar por baixo e desestabiliza a
frágil unidade do processo de
mobilização.
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidados

N
este quadro, a p roli­ provável que este quadro
feração de tabelas apresente m udanças no curto
contendo gratificações, prazo. Esta não é, pelo seu caráter
adicionais e indenizações conflitivo, uma bandeira de
conjugada com a proibiçãocampanha
pelo dos partidos políticos.
Suprem o T ribunal Federal E não vem sendo, pelas mesmas
(BARBOSA, [s.d.|, p. 8) de se razões, objeto de ação
firmarem contratos coletivos de governamental.
trabalho en tre servidores c o
Estado, acaba por produzir um A economia da folha de
quadro cuja cacofonia de vozes só pagam ento
faz dificultar o discernimento de
qual seria o interesse da sociedade
neste tipo de discussão. O fato é
que antes mesmo de se pretender discussão de fundo que
um disclosure da folha de permeia este debate é a questão
pagamento, as dificuldades já se da política de rem uneração
avolumam de forma impressio- praticada no setor público e suas
nan te. imbricações com o exercício do
poder político. Não se trata de
Em linhas gerais pode-se dizer, reduzir a questão de recursos
então, que tanto a expectativa de hum anos na adm inistração
uma maior profissionalização dos pública a um a discussão de
quadros de governo via acesso contracheques, nem tam pouco
qualificado a cargos de direção, relacioná-la com a temática da
quanto a reivindicação de planos governabilidade. Trata-se de
de carreiras consistentes para a analisar os vetores relacionados
administração pública constituem, com a atual (irreversível?)
na conjuntura atual, miragens no deterioração da e stru tu ra de
debate nacional sobre o tema. As rem uneração dos servidores e
propostas e práticas de governo dirigentes da máquina adminis­
em curso não autorizam trativa, e de co m p reen d er o
expectativas no sentido de um conflito de lógicas - política x
equacionamento destas questões, técnica-administrativa - que baliza
d istin to do historicam ente este quadro.
experimentado. A não ser que a
situação de impossibilidade de O primeiro ponto a ser ressaltado
gerência da máquina continue se é a orgânica desinformação sobre
agravando c reduzindo os graus de este assunto. Os dados são
liberdade dos decisores (o que, precários. As séries históricas são
por sinal está ocorrendo) é pouco difíceis de serem construídas. As
127
 RSP Francisco Gaetani
estatísticas não são consistentes
umas com as outras. A legislação
de pessoal é um emaranhado de
leis de difícil consolidação e
compreensão (o tratamento caso
a caso é a regra e os casuísmos são
inúm eros). O acesso às infor­
mações c uma questão quase que
de segurança nacional (e cm
alguns casos talvez seja encarada
dessa forma mesmo). Trata-se,
portanto, de assunto demasiado
com plexo para ser objeto de
atenção dos governantes. Km se
tratando de questão espinhosa
politicam ente, prevalece o
julgamento de que c melhor não
mexer, uma vez que não há como
se gerar resultados capitalizávcis a
curto prazo. Mesmo dentro de
uma perspectiva estratégica,
costum a-se avaliar que os
desgastes decorrentes do
dcsvelam cnto da gravidade do
quadro não compensa eventuais
esforços “racionalizadores” nesta
área. O resultado é a conjugação
da adm inistração da folha de
pagam entos como um grande
agregado (geralm ente a ser
arrochado) e institucionalização
do increm entalism o como
procedim ento padrão de
equacionam cnto de problemas
nesta esfera.
O segundo pon to para o qual deve
ser chamada a atenção é a lógica
instalada a partir destes
parâmetros O desafio é, na ótica
particular de cada carreira, buscar
128
a institucionalização e cristalização
de vantagens. Nesta perspectiva,
nenhuma, mas nenhuma carreira
mesmo (nem fiscais, nem docentes
das univesidades, nem as forças
armadas, nem a polícia federal,
nem qualquer outra carreira
estratégica), vai se mobilizar de
forma articulada com as demais
com a finalidade de pleitear um
esforço de prom over a consis­
tência inter-carreiras (os preços
relativos da estrutura de pessoal).
A lógica particularista de cada
carreira é, por o u tro lado,
extremamente funcional para os
propósitos tradicionais dos
governos, qual seja o de promover
economia (cega) dos gastos com
pessoal através do rodízio do
atendim ento (freqüentem ente
transitório) de seus pleitos. Cabe
lembrar que a gestão da folha de
pagam entos é um assunto da
com petência real da equipe
econôm ica, com a eventual
interveniência do titu lar da
Secretaria da A dm inistração
Federal, quando possui força
política para influenciar as
decisões.
A implementação do SIAPli é, sem
dúvida, um marco histórico no
serviço público federal. Cria
condições objetivas para que se
inicie um processo dc controle
institucionalizado do gasto,
m ovim entação, alocação e
capacitação dc pessoal. Cria, na
verdade uma massa crítica de
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades
inform ações capaz de in stru ­
mentalizar o processo decisório no
que se refere aos recursos
humanos do setor público. Eleva
o patamar informacional a partir
do qual se formulam (ou não) as
políticas públicas nesta área. Mas
embora condição necessária, esta
não é obviamente uma condição
suficiente para a operacionalização
de ações substantivas neste
campo. Os avanços instrumentais
podem melhorar a qualidade
das potenciais deliberações, que
se situam inexoravelm ente no
plano político. Ampliaram-se as
possibilidades de atuação nesta
área, mas os problem as de
natureza política não mudaram.
Resumindo:
a) a desinformação existente sobre
a problemática da remuneração
dos servidores é funcional para o
governo e para as carreiras que se
encontram em situação privi­
legiada;
b) a lógica da ação corporativa,
generalizada no âm bito das
carreiras do serviço público é
altam ente facilitadora da
m anipulação clientelista da
rem uneração por parte do
governo, que atende no particular
em detrim ento de políticas de
cunho mais abrangente;
c) o processo de consolidação das
carreiras é uma tarefa que não se Neste sentido, vale a pena buscar
encontra colocada devido à força recuperar as causas destas
129
dos vetores políticos desagre-
gadores desta proposta (não há
cacife político que viabilize a
“compensação” destes interesses,
com o governo pressionando
sempre no sentido de comprimir
os gastos com pessoal);
d) a implementação do SIAPE é da
maior importância para a criação
das condições de formulação de
uma política de recursos humanos
para o serviço público federal; mas
não é suficiente para provocar
ações neste sentido.
O bloqueio das propostas de
reform as
J&Ls recorrentes propostas de
reform as adm inistrativas têm
fracassado sucessivam ente em
decorrência de um conjunto
heterogêneo de razões, algumas
situadas no cam po da esfera
política e outras no próprio seio
do aparato estatal. A facilidade
com que estas propostas têm sido
desarticuladas não deixa, no
entanto, de ser surpreendente e
reveladora da dificuldade de se
empreender reformas "modemi-
zantes”, cujos benefícios não são
apropriáveis em termos imediatos
e particulares, tendendo a se diluir
no tem po e pelo conjunto do
tecido social.
 RSP Francisco Gaetani

dificuldades, seja no âmbito da pública e a melhoria da qualidade

sociedade, seja na órbita pública. do atendim ento à população
(caso, por exem plo, de Hélio
A sociedade distante Beltrão e, mais recentem ente,
Antônio Brito) saíram do governo
com grandes índices de
N o plano da sociedade o popularidade. Mas é preciso
desgaste da imagem do serviço ressaltar que na m elhor das
público nos últimos anos tem se hipóteses a opinião pública
dado de form a acelerada. A (sempre influenciada em alguma
sociedade não compreende e não medida pela mídia) se preocupa
aceita o baixo desempenho da com os resultados das ações de
adm inistração pública. Parado­ governo. Seu olhar esbarra nas
xalm ente isto não tem feito bordas do balcão do Estado, é
prosperar a tese do listado mínimo, externo ao que se passa
a não ser entre segm entos rotineiram ente lá dentro, li a
abastados, justamente os que menos pressão social só incide sobre o
se utilizam dos serviços públicos (à que emerge. Onde os mecanismos
exceção talvez do ensino superior). de publicização dos atos
O outro lado da descrença e da adm inistrativos fracassam , a
desconfiança manifesta cm relação atenção do público não alcança.
ao Estado é, paradoxalmente, uma
demanda por uma maior (qualidade Entra, então, em ação um
e quantidade da) intervenção poderoso ator social: a mídia. Cada
estatal, em especial na esfera social vez mais, de um a form a
(educação, saúde, habitação, desequilibrada, sensacionalista e
transporte, saneamento, segurança, nem sempre racional, são os meios
justiça, etc). As parcelas da de comunicação de massa que têm
população que não se encontram feito as vezes do “olho do dono”
incorporadas efetivamente à no que se refere à administração
economia/cidadania de mercado da coisa pública. Na ausência da
não têm a quem recorrer senão ao atuação efetiva dos três poderes no
Estado. Ainda que de forma difusa, exercício de controles recíprocos
quase mágica, é da atuação do que assegurem o equilíbrio do
Estado que esperam algum tipo de regime democrático, a mídia tem
melhoria. ocupado o espaço de fiscal do
Estado, assumindo eventualmente
Sintomaticamente, titulares do as funções executivas, legislativas
governo que conseguiram e judiciárias no que se refere ao
estabelecer vinculações entre o tratamento de fatos relacionados
aperfeiçoamento da administração com a administração pública. Se
130
 RSP Escolas de governo: limitas e condicionalidades

por um lado esta situação tem o Estas ONGs (ricas, pobres,

mérito de propiciar uma maior conservadoras, progressistas,
transparência dos atos de governo, locais, internacionais, com pe­
p o r o u tro indica a grave tentes, artificiais ...) estão muito
fragilidade cm que se encontram mais ocupadas em se viabilizar do
as in stituições republicanas, que em promover a regeneração
freqüentemente agindo à reboque do setor público. Mesmo quando
dos meios de comunicação. se confrontam com o Estado,
almejam também resultados, não
As organizações não-gover- intenções ou justificativas a
nam entais (ONGs) constituem respeito de porque as coisas não
outra instância im portante de têm como funcionar.
participação política da sociedade
e que tem tido um em bate O s d ram as de uma não-
permanente com o setor público, questão
p ro d u zin d o em alguns casos
situações, no mínimo, curiosas.
Ágeis e flexíveis, as ONGs têm Cfeuando se associa ao quadro
demonstrado em muitas situações desenvolvido anteriom ente,
uma capacidade de intervenção assuntos como a revolução
bastan te eloqüente. A m ulti­ tecnológica, o processo hiperin-
plicação de ONGs atuando na flacionário, o agravam ento do
órbita executiva (e a perda da apartheid social e o custo do
importância relativa das entidades aprendizado democrático, toma-
que atuam apenas na esfera se mais fácil com preender a
reivindicativa) tem provocado dificuldade de se abrir uma vaga
situações paradoxais nas suas na agenda para um assunto como
relações com a esfera pública. Na a reestruturação do serviço
verdade, em muitos casos estas público, em bora ele perm eie
entidades estão concorrendo com todos os demais. Na verdade, trata-
o poder público e freqüentemente se de uma temática meio, que não
substituindo-o à medida que se é analisada enquanto atividade
agrava a incapacidade deste finalística pelos múltiplos atores
intervir de forma minimamente públicos (exceto as corporações)
articulada em questões como e privados.
meio-ambiente, formação profis­
sionalizante, m eninos de rua, Isto contribui para a sua
direitos do consumidor, habitação circunscriçâo aos lim ites, por
popular, geração de emprego e exemplo, de um órgão como a
renda, entre outros. SAF, cujo principal elemento de
atratividade política é a possi­
131
 RSP Francisco Gaetani

bilidade (perversa) de funcionar a) é uma prioridade “m eio”,

com o um banco de favores sistêmica, que não tem como ser
adm inistrado de forma direta­ tratada de forma delim itada e
mente vinculada à Presidência da restrita;
República. Exceto este uso, a SAP
é um ministério com um poder de b) é um assunto da competência
fogo m ínim o cm relação ao de um m inistério frágil, com
conjunto da administração. Se a dificuldade de in terag ir em
área de recursos humanos não é condições dc interlocução efetiva
percebida como estratégica pelo com a área econômica e com as
titu lar do Executivo e pelo demais atividades fim do governo.
conjunto de forças políticas que o
apoiam ou m esm o que lhe O endereço institucional
promovem oposição, a SAI7 não
tem com o (respaldo, fundos,
acesso, pessoal, inform ações, componente “administração”
capilaridade etc) conduzir um é reiteradam ente classificado
processo permanente, seletivo e com o secundário pela ótica
gradual dc reforma da adminis­ tradicional da classe política, pela
tração pública. Noutras palavras, visão econom icista da área
possui uma com petência econôm ica e pela cultura dos
normativa absolutamente disso­ bacharéis da ala jurídica do
ciada de sua real força política. governo. Não há, em nenhum
espaço do governo, uma clara
Assim sendo, a inflexão na forma compreensão de que uma Política
de percepção e tratamento da crise Nacional de Administração Pública
do setor público dificilmente tem é “uma mediação condicionante
com o ocorrer a partir de um para o cumprimento das outras
processo endógeno à máquina políticas”(KLIKSBHRG, 1992, p. 66).
adm inistrativa. Esta, pelo
contrário, deve continuar Neste contexto a SAP acaba por
evoluindo na trajetória de entropia
operar uma política de
em que se encontra. Este é, no administração pública “implícita”,
momento, o vetor resultante da na expressão de Kliksberg, viciada
ação das diversas forças sociais que
pelo formalismo, pela ausência de
interagem neste campo. historicidade, pela visão apolítica
do Estado, pela im portância
A irrupção da problemática da exacerbada conferida aos meios,
adminisração pública é, portanto, por concepcões “iluminadas” dc
difícil por duas razões: reformas administrativas e outras
distorções. Este modus operandi
132
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

é incapaz de re sp o n d e r aos coordenado pelo vice-presidente

desafios históricos e políticos Albert Gore.
atu alm en te colocados. Na
verdade este é um p o sicio ­ No caso do Brasil, embora a SAF
nam ento profundam ente defen­ tenha sido constituída como uma
sivo da máquina, desprovido de secretaria diretamente vinculada à
qualquer risco de alteração do Presidência da República, trata-se
sta tu s quo. D entro desta de um ministério com problemas
persp ectiv a a SAF insere-se e com petências formais m uito
organicam ente no mosaico da superiores a seus recursos
problem ática da administração hum anos e institucionais. Na
pública. A ida de pessoas como verdade, a SAF não faz pane dos
E rundina e Canhim para este órgãos que desenvolvem ações
m in istério é sin to m ática do finalísticas e que produzem
reconhecim ento da sua fragili­ resultados externos visíveis. Sua
dade e do esforço de compensá- atuação é m uito voltada para
la com os atributos (políticos, dentro da máquina, c tende a se
pessoais e corporativos) dos ocupar de aspectos periféricos da
titulares mencionados. adm inistração pública, menos,
eventualm ente, por vontade
O endereçamento institucional da própria que pela fragilidade
problem ática da reform a do política e organizacional que a
Estado não tem com o ser caracteriza.
equacionado no estreito campo
das com petências da SAF, a A SAF não tem como bancar o
despeito de eventuais esforços que confronto com outras áreas do
este Ministério possa empreender governo, a não ser quando atua no
neste sentido. sentido de vetar ou barrar
iniciativas corporativas, o que não
Uma política nacional de necessariamente leva à construção
adm inistração pública só tem de alguma coisa.
como ser implementada a partir
do próprio titular do Executivo. Mesmo sem uma política, sem
Não é por outra razão que nos recursos e sem cacife político, a
Estados Unidos todo o programa SAF perm anece sendo o locus
de reestruturação da adm inis­ institucional privilegiado para o
tração federal, fundamentado nas tratam ento de questões com o
proposições de David Osbome e sistema de carreiras, política de
Ted G aebler - Reinventando o recursos humanos, formação de
G overno (Brasília 1994, MH pessoal e sistemas de informações
C om unicação) - esteja sendo sobre a adm inistração pública
133
 RSP Francisco Gaetani

federal. A fragilização e Começa-se então a fechar um fluxo

desagregação da SEPLAN-PR circular do grupo de problemas
paradoxalm ente aum entou sua analisados. Entretanto,o colapso
importância relativa porque a SAF do planejamento no país afetou
tom ou-se o espaço residual de também a administração pública,
iniciativas relacionadas com mas esta, contraditoriam ente,
projetos de m odernização possui potencialm ente mais
administrativa. chances de se reconstituir por
estar form al e legalm ente
Estas potencialidades, no entanto, estruturada.
não têm sido exploradas de forma
satisfatória pelas razões As fronteiras dos pro blem as
apresentadas anteriormente. Há,
porém , um com plicador neste
quadro: a SAF não dispõe de ^ l a SAF situam-se, portanto, um
nenhum tipo de quadro de conjunto estratégico de compe­
carreira capaz de irrigá-la e de tências de governo cujas
prom over a renovação de seu possibilidades e recursos institu­
quadro técnico (constituído pelos cionais encontram -se sub-
funcionários estabilizados pela explorados, seja em função das
C onstituição de 1988 e pelos turbulências do período político,
ocupantes de cargos de seja em decorrência da fragilidade
confiança). Isto dificulta institucional do órgão.
enormem ente a constituição de
um a m assa crítica capaz de Alguns destes graus de liberdade
alavancar um processo de estão sendo explorados, como é o
formulação e implementação de caso do SIAPE e do Fundo Especial
políticas públicas voltadas para a de Form ação, Q ualificação,
reorganização do setor público. Treinamento c Desenvolvimento
Não são funcionários com do Servidor Público (FUNDASE).
perspectivas de longo prazo, com
a preocupação de “fazer carreira” A im plem entação do SIAPE
no órgão. instrumentaliza o governo para a
formulação de uma política de
Paradoxalm ente a ENAP é um pessoal para o conjunto da
centro de formação vinculado administração federal. Mais do que
funcionalmente à SAF, uma escola um instrum ento de controle, o
criada com a finalidade de formar SIAPE é um insumo informacional
quadros para o conjunto do capaz de alimentar um processo
serviço público, o que inclui decisório mais qualificado.
naturalmente a SAF.
134
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

A
criação e regulamentação trabalho tendo este assunto como
do fundo destinado a um dos itens da agenda (ver
viabilizar financeiramente Cadernos ENAP - Redefinição do
o processo de capacitaçãoPapel
dos do Estado), a SAF
funcionários é, sem dúvida,propriamente
um dita não se encontra
avanço estratégico da m aior institucionalmente envolvida no
importância. Cria condições para debate. Certamente uma resposta
a institucionalização do possível é o fato dela não dispor
investim ento em formação de de tempo nem de quadros para se
servidores. ocupar deste assunto, devido ao
acúmulo de trabalhos. Embora
Mas existe um conjunto de legítimo, este posicionamento é
temáticas estratégicas nas quais a claramente sintomático de uma
SAF não tem conseguido se inserir política implícita de administração
de forma orgânica e articulada. pública, que acaba por reforçar o
D entre estas m erecem ser status quo vigente. Não se trata de
destacadas: a) o debate sobre o aguardar o resultado do confronto
papel do Estado; b) o impacto da das forças político-partidárias
revolução tecnológica sobre a para, definido o Estado que se
adm inistração pública; c) as deseja, se desenhe o seu formato,
relações entre política econômica delineie-se a estrutura, definam-se
e gestão governamental e d) o as carreiras e forme-se o pessoal.
tripé carreiras, rem uneração e A SAF não pode ser reduzida (em
formação de recursos humanos. especial pelos seus pró p rio s
quadros) a um a dim ensão
A questão da crise das funções do estritamente operacional. Há um
Estado é, talvez, a mais complexa espaço ativo a ser ocu p ad o /
discussão nacional do momento. percorrido neste processo, não se
O debate, no entanto, não tem dá no vazio institucional da
avançado decisivam ente em máquina, mas sim incidindo sobre
nenhuma direção (Estado de Bem- o seu próprio cerne. O Estado é
Estar Social, Estado M ínimo, inevitável. Não adianta dramatizar
Estado Intcrvencionista, Estado o quadro atual com adjetivos como
Eficaz...). Naturalmente este é um term inal, nem tam pouco cabe
confronto fundam entalm ente idealizá-lo como se a imagem-
político, em curso na esfera dos objetivo do Estado ideal não
poderes Legislativo e Executivo. tivesse que, no plano real, originar-
Mas o posicionamento da SAF em se do que está posto. Mas este é
relação ao tema é de absoluto um debate estruturante do projeto
alheiamento. Ainda que a ENAP nacional, do qual a SAF não pode
venha produzindo encontros de se om itir até porque, pela sua
135
 RSP Francisco Gaetani

atuação cotidiana, é uma das Brasil, no entanto, a adoção do

instituições mais credenciadas RJU pela Constituição de 1988,
para participar. aliada à form a com o foi
im plantado, à legislação sobre
Já o im pacto da revolução previdência social (particular­
científico-tecnológica sobre a mente na administração pública)
adm inistração pública, embora e à extensão da estabilidade aos
seja assunto menos carregado do funcionários com mais de cinco
ponto de vista político é da maior anos de casa (celetistas e
importância para uma moderniza­ ocupantes de cargo de confiança
ção qualificada da m áquina inclusive) significou im putar à
administrativa. As discussões sobre sociedade e às gerações futuras
a modernização do serviço público encargos e obstáculos in co n ­
ainda são prisioneiras de antigos sistentes com as possibilidades
paradigmas organizacionais, cuja produtivas do país, na conjuntura
matriz é o DASP, um avanço para atual. Aqui, novamente, a SAF não
a época em que foi criado, mas um se encontra no centro das
órgão fossilizado quando foi discussões, quando deveria buscar
extinto. Em plena época da ser a vanguarda do debate. É fato
economia da informação (cabo, que a ENAP vem marginalmente
fax, modcn, redes, satélites, celular dando sua contribuição a este
etc), a administração pública se debate (ver as publicações sobre
deslum bra como uma criança Contratos de Gestão no Serviço
diante do progresso da técnica Público e Contratos de Gestão e a
mas não é capaz de processar, em Experiência Francesa de
termos de conteúdo, as poten­ Renovação do Setor Público), mas
cialidades que se descortinam por apenas colóquios e anais não
se encontrar imersa em estruturas bastam. A aceleração do tempo e
(jurídicas, organizacionais e o encurtam ento das distâncias
tecnológicas) que não fazem propiciado pelas novas
mais sentido no m undo tecnologias esbarram no colapso
contem porâneo. Na era da dos conteúdos pró p rio s da
acumulação flexível, Calvino (ver administração pública. Se a SAF
ítalo Calvino, Seis Propostas Para não refletir sobre as potenciali­
o Próximo Milênio, Ed Companhia dades de m udanças que o
das Letras, SP, 1990) antecipava as progresso técnico abriga,
exigências de leveza, rapidez, colocando-se na perspectiva de
exatidão, visibilidade e m ulti­ governo, nenhum outro órgão
plicidade que desafiam as público se ocupará deste papel. A
instituições públicas e privadas, na respeito deste assunto, a história
iminência da virada do século. No das em presas estatais de
136
 RSP Escolas do governo: limites e condicionalidades
inform ática (ex: SERPRO) é
emblemática de um processo de
obsolescência não antecipada, que
hoje custa caro ao público (órgãos
de Estado) usuário. A revolução da
m icroinform ática atropelou a
cultura do m ainfram e, menos, é
claro, no serviço público.
O terceiro ponto m encionado
refere-se à interação da SAF com o
núcleo econômico do govemo, aí
co n stitu íd o pelas equipes de
confiança dos dirigentes e pelos
quadros de carreira. Este tem sido
um confronto desigual, e este é um
assunto que demanda reflexão.
M attos (ver Carlos M attos in
listado e Planejamento: Sonhos e
Realidade, Brasília, 1989, Ed.
CENDEC) chama a atenção, em seu
trabalho sobre as causas do
declínio do planejam ento na
América Latina, a respeito dos
traços de uma ortodoxia latino-
americana de planejamento entre
os quais o voluntarismo utópico,
o reducionismo econômico e o
formalismo. Esta matriz ideológica
ainda é influente no Brasil,
especialmente junto à tccnocracia
reform ista (paradoxalm ente)
remanescente do período autori­
tário. A república dos bacharéis do
período populista foi sucedida
pela tecnoburocracia do
autoritarismo, mas hoje as duas
tradições se fundem no expurgo
da gestão do comando do aparato
governamental. O economicismo
e o formalismo de um lado e o
137
clientelismo e o fisiologismo de
outro pressionam no sentido de
inviabilizar a emergência de uma
administração política (ver o texto
de Florindo Villa-Alvarez “As
experiências de form ação de
gestores no Brasil”, m im eo,
Brasília, 1990), ancorada na
perspectiva de um a gestão
integradora do Estado e fundada
em uma concepção que privilegia
o eixo das políticas públicas
governamentais. A SAF submergiu
neste confronto. Refluiu do espaço
descortinado com o processo de
redemocratização e não chegou a
se impor enquanto interlocutora
da área econôm ica, vendo-se
reduzida a auxiliar (ambígua na
perspectiva de ambas as partes)
nas negociações salariais com o
funcionalismo.
O quarto e últim o p o n to diz
respeito à com plexa interação
entre carreiras, rem uneração e
formação de recursos humanos na
adm inistração federal. Neste
cam po, área de atuação
indiscutível da SAF, os problemas
efetivamente extrapolaram suas
(da SAF) com petências e
potencialidades. As causas
(endógenas e exógenas) deste
processo de incapacitação
institucional já foram abordadas
anteriormente, mas é interessante
observar como a perm anência
deste quadro, ao longo de três
presidentes c sete titulares (Aluízio
Alves, João Santana, Carlos Garcia,
 RSP Francisco G aelani
Carlos Pimenta, Luíza Erundina e
Romildo Canhim) é sintomática de
uma profunda anomia da máquina
pública. Reiteradamente tratada
enquanto variável secundária na
equação da governabilidade, a
“adm inistração” só tem como
ingressar na agenda decisória
através do queixume de (todas as)
outras áreas, da queda dc braço
com as carreiras cm relação à
questão dos vencim entos e
gratificações c, finalmente, através
da crescente constatação de que,
tal como se encontra adm inis­
tração pública é “imprestável” para
a viabilização dc qualquer tipo de
pro jeto nacional distin to do
rep resen tad o pela pantanosa
paralisia atual. A m áquina
adm inistrativa do governo
encontra-se desestruturada,
desarticulada e absolutam ente
dissociada do m undo real. As
delegacias regionais dos minis­
térios são exem plares deste
quadro. O Estado, essa Babel
amorfa e disforme, só é orgânico,
hoje, a interesses particulares
(produtivos, corporativos, fi­
nanceiros, familiares etc) que se
apoderaram de setores estratégi­
cos do aparato estatal. Mas esta
constatação, amplamente difundi­
da, não é capaz de constranger o
órgão incumbido institucional-
mente a problematizar o assunto.
O recorrente fracasso das
discussões sobre planos de
carreira não é de responsabilidade
exclusiva da SAP, especialmente
38
quando a área econômica percebe
a folha de pagamento (sim, porque
em bora distintas am bas as
questões são indissociáveis uma da
outra) apenas como um agregado
econômico a ser comprimido (ao
contrário, por exemplo, da dívida
interna). Mas quando se observa a
falta de uma política de renovação
dos quadros do setor público,
após as aposentadorias em massa
causadas pela implementação do
RJU, pergunta-se a quem compete
form ular uma política para a
administração pública do país. Dos
dezoito concursos realizados de
1989a maio de 1992 (p. 63, Estrut.
e Org. do Poder Executivo),
dezesseis foram para instituições
federais de ensino superior, um
para a Receita Federal e outro para
Analistas de Finanças e Controle.
A falta e o excesso de pessoal
convivem perm anentem ente na
órbita do serviço público federal.
É através dc uma reposição
criteriosa e qualificada, ju n ­
tam ente com uma política
consistente de alocação de
pessoal, que este quadro se altera
(em qualquer direção que seja). O
com portam ento da SAF, neste
caso, resume-se ao bloqueio dc
novos concursos (afinal ela apenas
opera sua realização) e à ausência
de qualquer tipo de proposta de
renovação dos quadros de pessoal.
Se as aposentadorias se
multiplicam, pouco importa pois
continuam a onerar a folha dc
m odo que não se autoriza a
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

reposição. Com relação à ENAP é postura acaba por criar um ponto

importante ressaltar que vem se cego no debate pois é como se
to rn an d o um a im portante apenas uma mágica vontade
promotora de eventos e editora de política do P residente da
publicações (o que não é pouco República pudesse alterar a
neste contexto), mas enquanto situação. Noutras palavras a SAF
escola depende: a) da realização acaba por refluir para uma postura
de concursos para que possa apolítica e defensiva, facilitando
m inistrar um treinam ento sua instrum entalização pelos
introdutório aos funcionários de interesses beneficiários deste
carreira que ingressam no serviço quadro.
público; b) da institucionalização
de um a vinculação entre o Brechas possíveis e virtuais
processo de capacitação e
habililação para promoções e c) da
consolidação do FUNDASE. Na alavancagem das reformas
ausência destes requisitos o usualmente pretendidas (raciona­
oferecimento de cursos de média lização, modernização, profissio­
duração e de pós-graduação lalo- nalização e atualização, para ficar
senso (como previsto para 1994) no plano do senso com um )
é a alternativa que resta, mas depende da identificação de
insuficiente para projetar e idéias-força capazes de aglutinar
consolidara própria escola. segm entos sociais, políticos e
institucionais em tom o de sua
No limite, a principal crítica à SAF viabilização.
é que ela não se assume enquanto
órgão form ulador de políticas A crise da qual está se falando
públicas para a adm inistração alcança a União, os estados e os
federal e se desresponsabiliza (em m unicípios, assim com o os
função das dificuldades existentes) poderes Executivo, Legislativo e
pelo agravamento dos problemas Judiciário.'l'rata-se, portanto, de
da m áquina adm inistrativa do uma crise cuja com plexidade,
Estado. Sua racionalidade não é abrangência e capilaridade indica
nem econômica, nem político- a necessidade de uma estratégia
sistêmica, nem tam pouco a da multifacetada de enfrentamento,
form ulação responsável (ver o em um contexto necessariamente
texto Formação de Políticas de de longo prazo (é bom lembrar
Governo, de Paulo Vieira da Silva como, a despeito dos esforços das
e Luiz Pedone in Análise & pessoas, as coisas são lentas no
Conjuntura, Belo Horizonte, p. 61- serviço público), ainda que
73, mai/ago 1987, Ed. FJP). Esta resultados imediatos, de curto e
,139
 RSP Francisco Gaetani

médio prazo precisem ser gerados parte da crise econôm ico-

para realimentar e fortalecer as financcira do seto r público
proposições perseguidas. decorre justamente da incapacida­
de do Estado lidar com esta
O desafio maior desta estratégia é concorrência de interesses
precisar ser, necessariam ente, conflitantes. Em certa medida o
política e transpartidária. Trata-se processo inflacionário decorre
fundam entalm ente de (re)po- desta captura do Estado por um
litizar a administração pública, no conjunto de interesses inconciliá­
sentido de recuperar sua dimensão veis e incom patíveis com as
política republicana. Precisa, proporções da riqueza produzida
também, do aval dos participantes no país.
do processo político (partidos,
parlam entares, lideranças civis, A maior permeabilidade do Estado
m ovim entos sociais, ONGs, às pressões próprias do jogo
acadêmicos e demais atores). Sem democrático não correspondeu,
um consenso m ínim o (a ser no entanto, ao aum ento do
costurado) não há arranjo controle do Estado pela sociedade.
institucional capaz de se viabilizar.
A seguir, são desenvolvidos temas Excetuando a atuação da imprensa
de uma possível agenda, cm tomo e importantes processos pontuais
da qual possam ser, potencial­ (como os que resultaram no
m ente, desenvolvidas ações “im peachm ent” e na CPI do
convergentes, independentemen­ Orçamento), a sociedade civil e
te do lugar a partir do qual estes mesmo os órgãos do governo têm
sujeitos se m anifestem . São se m ostrado incapazes de
brechas, no sentido de janelas de prom over uma am pliação da
oportunidades, cujo aproveita­ transparência do que se passa no
m ento dep en d e em grande interior do Estado, em especial no
medida da capacidade dos atores que se refere à dinâm ica de
envolvidos atuarem de forma ágil funcionam ento e de fin an ­
e politicamente articulada. ciamento das empresas estatais
(que não são objeto desta
P erm eab ilid ad e e reflexão), do poder Legislativo
tran sp arên cia (hoje um pouco mais exposto) e
do poder Judiciário (o poder
esquecido).
processo de redemocratiza-
ção tomou o listado muito mais A opacidade é tam anha que o
permeável às pressões dos grupos próprio Executivo se revela
sociais. Neste sentido, grande freqüentemente im potente para
140
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

atuar no sentido dc coibir abusos, privatizáveis. É am plam ente

por crônica impossibilidade dc ter disseminado o pavor de que as
accsso a informações. más notícias acabem po r
contaminar aqueles que as operam
O próprio D iário O ficial da (o fam oso m edo da bom ba
União, cuja edição destina-se a explodir no próprio colo).
tom ar dc conhecimento público
os atos dos três poderes, tomou- Favorecer a exposição. Desvelar a
se o maior exemplo de linguagem opacidade (principalm ente
cm código na adm inistração quando for indiscutível a
pública. Há casos cm que apenas importância da transparência).
os formuladores e os beneficiários T rabalhar para am pliar a
da lei ou do decreto são capazes publicização dos dados da
dc compreender o alcance do que adm inistração. C atalisar o
está sendo publicado. desvelamento da administração.
Estes são desafios a todos que se
A cultura do sigilo só favorece encontram dentro, no limite e fora
aqueles que têm o que cscondcr, do Estado.
os que fazem do tráfico das
informações um bom negócio c, A título de exemplo é interessante
finalmente, aqueles cujo temor de recordar a crise institucional
que “alguma-coisa-possa-aconte­ decorrente das divergências sobre
cer-se...” é tão grande que os a data de conversão dos salários
mantém inabordáveis a qualquer em URV. É praticam ente
tipo dc solicitação. im possível se im aginar o que
poderia acontecer com a
A adm inistração tem m edo da publicação dos contracheques dos
transparência e da exposição titulares, dirigentes e técnicos dos
pública. E este não é um medo que poderes Legislativo e Judiciário.
se explica apenas pelo medo de Como é sabido, no confronto das
que informações sejam distorci­ teses da isonom ia com a da
das. Trata-se de um temor real de independência e autonomia dos
dois “olhares”: o dos chefes que três poderes tem prevalecido um
nesta hora são capazes de inibir e pacto cujas bases são desconheci­
intim idar os servidores e o da das para, praticamente, o conjunto
incontrolável e im previsível da sociedade. Isto explica, em
opinião pública. No fundo é o parte, a incapacidade funcional do
medo frontal do povo, de que este Legislativo c do Judiciário atuarem
não concorde com algumas coisas pró-ativam ente em relação ao
feitas cm seu nom e, mas que Iixecutivo (este, felizmente, cada
podem estar gerando dividendos vez mais visado).
141
 RSP Escolas de Governo: Limites e Condicionalidades

A
expectativa é que à me­ há apenas um rodízio de vetos,
dida que se direcio­ fundam entado na dissociação
nem as luzes para estes generalizada do discurso na
setores obscuros do Estado,oposição
o com a pragmática da
“olho do dono” se mobilizesituação.
na
defesa do que é de todos, e não
de um grupo de privilegiados. A Em muitos casos, a representação
corrupcão da máquina adminis­ política tem se m ostrado tão
trativa é uma pinça que atua nos pródiga na criação e no
dois extremos: a base e o topo da reconhecimento de novos direitos
pirâm ide salarial. Som ente que não é mais possível fugir da
qu an d o a transparência se responsabilidade de se prover os
institucionalizar enquanto m eios e/ou de balizar a
procedimento e meta permanen­ titularidade destes direitos.
tes é que a administração passará
a ser pública e de dom ínio Enquanto assuntos com o
público. carreiras, salários, benefícios,
aposentadorias, entre outros, não
Exposição política forem publicam ente equacio­
nados, no interesse do conjunto
da sociedade, não haverá
m aior chance de se em ­ condições para um desvio ou
preenderem reformas estruturais reversão de rota. Há, inclusive,
na administração píblica nacional quem fundam ente consistente-
é a sua politização, no sentido de mente a “necessidade” da crise se
se forçar um acordo dos atores agravar ainda mais para provocar
políticos com o objetivo de uma reação.
fortalecê-la, de m odo a não
privilegiar nenhum a facção em Sc este assunto não for posto e
particular. Quanto mais se protelar equacionado nestes term os,
esta negociação, pior para o Estado dificilm ente se viabilizarão
e mais cara a conta para a requisitos mínimos indispensáveis
sociedade. para a formulação e implementa­
ção de uma política nacional de
Não é possível admitir que certas admistração pública.
teses tenham sua validade
condicionada pelo fato de um E cabe refletir se a SAF, mais
grupo ou outro estar (sempre inclusive, do que a ENAP, está
transitoriam ente, com o é da disposta a assumir este desafio, ao
essência da dem ocracia) invés de permitir a cristalização
ocupando o governo. Neste caso desta postura de impotência que
142
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades
tem caracterizado o órgão,
tornando-o mal visto pelo
funcionalismo, pela classe política
e pelos próprios dirigentes do
Executivo.
A SAF precisa desenvolver um
discurso próprio, um marketing
in stitucional fundado em
propostas de políticas para a
administração pública negociadas
politica c institucionalmente. A
área econômica do governo, que
lida com conflitos certam ente
ainda mais dramáticos que estes é
obrigada a este exercício o tempo
todo e está aos poucos
ap ren d en d o a fazer política
econôm ica no âm bito de uma
democracia. Não há porque supor
que com a SAF pudesse ser
diferente.
Esta discussão, por sinal, faz com
que se recorde um registro
importante para a compreensão
dos acontecim entos da última
década. Trata-se do profundo
desconhecimento que os quadros
técnicos da administração federal
possuem do processo político.
Não se trata de ignorância no
sen tid o estrito, mas sim de
preconceitos, desconfianças,
idealizações, crendices c outros
pré-julgamentos cuja origem se
situa claram ente na m atriz
ideológica do período autoritário.
A SAF é exem plar desta
m entalidade que por razões
eventualmente pertinentes (mas
143
descontextualizadas historica­
m ente) enxerga na esfera do
político a presença do estorvo, da
deturpação, do desvio, do
"jeitinho" etc. Não conseguem
incorporar a dimensão política ao
próprio trabalho que desenvolvem
e interagir a p artir desta
perspectiva com seus interlocu­
tores. Não se assumem enquanto
operadores de uma proposta (de)
política de administração pública
e insistem em se refugiar nas
frustradas tentativas "tecnicamen­
te corretas” de reformar o Estado.
E este tipo de prática está
condenada ao fracasso, exceto no
caso de um retrocesso autoritário
que ressucite velhos m itos,
devidamente pasteurizados sobre
reform a e m odernização
adm inistrativa. Como registra
Piquet Carneiro, as duas grandes
reform as m odernizadoras do
Estado brasileiro se deram em
contextos autoritários (1937 e
1967), im pulsionadas p or
governos que exerciam o poder de
forma intensiva e centralizada,
lendo como pano de fundo um
projeto nacional compartilhado
(em certos casos formulado) pelas
Forças Armadas. A reform a do
Estado no contexto democrático é,
portanto, uma experiência inédita
no Brasil (mas nem por isso menos
urgente).
 RSP Escolas de Governo: Limiles e Condicionalidades

Presidência. Falta apenas

Um a ag en d a m inim am ente capacidade de transcendência
plausível política. Não há justificativa para a
ausência dc estudos qualificados
cuja produção d ep en d e
^ J m dos instrumentos clássicos fundam entalm ente do próprio
dc políticas públicas do Estado é órgão.
a utilização criteriosa c qualificada
de seu poder de encomenda como O cxcclcntc trabalho sobre a
forma de direcionar e/ou induzir “Estrutura e Oq>anização do Poder
o desenvolvimento de determina­ Executivo”, desenvolvido pelo
dos produtos, processos, CEDEC, sob coordenação da ENAP
tecnologias ou pesquisas, que é um caso exemplar dc exceção
dificilmente seriam produzidos que confirma a regra. As parcerias
espontaneam ente pela livre com o Instituto Brasileiro dc
atuação das forças dc mercado. Sc Administração Municipal c com a
há uma atividade que pode ser Universidade de Brasília vão no
desenvolvida a baixíssimo custo e mesmo sentido. Seja através dc
sem demandar maiores conflitos instituições independentes, seja
políticos intraburocráticos, alem via universidades, seja por meio
da tradicional dificuldade de se das fundações dc pesquisa
alcançar/acessar os dados, esta estaduais das quais a ENAP vem
ativdade é a realização de estudos (lentamente) se aproximando, seja
c pesquisas que instrumentalizem através dc iniciativas intra SAF/
a atuação da própria SAF na ENAP muita coisa pode ser feita. A
formulação, negociação, viabiliza­ sc lastimar apenas a ausência dc
ção, implementação e permanente alunos e professores permanentes
avaliação de uma política nacional na escola (sim, porque a ENAP foi
de administração pública. criada para ser uma escola), uma
vez que seriam os quadros mais
A SAF possui a com petência apropriados para desenvolverem
institucional, os bancos de dados, este tipo de trabalho.
o domínio da estrutura organiza­
cional, a memória da legislação, os Os conteúdos a serem trabalhados
recursos institucionais, o e desenvolvidos são inúm eros.
patrim ônio de contatos, os Problemas, lacunas, perguntas e
técnicos qualificados e experien­ interpelações não faltam . As
tes, a infra-estrutura e a demandas são, mais que urgentes,
competência instalada da ENAP, fundamentais para a estruturação
poder de barganha com outras de um quadro com preensivo
áreas do governo e o acesso à dinâmico, que sirva dc instrumen-

144 ,
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades

in stru m en to de balizam ento rantes da administração pública,

decisório de todos os atores entre outras, passam , funda-
intervenientes nestes processos. fmentalmente, pela SAF. A ENAP
Há, no entanto, que se querer não tem como provocar decisões
fazer. Do contrário, mais cedo ou de governo desta magnitude. Pode
mais tarde, a pressão de fora para influenciar, interagir politica­
dentro acabará por extrair/expelir m ente, procurar explorar sua
estes estudos de dentro do Estado. capacidade de gerar recursos
próprios, produzir eventos que
Conclusão provisória: as explicitem estas discussões,
Escolas de Governo em realizar pesquisas que clarifiquem
com passo de esp era entre o e qualifiquem estas tem áticas,
voluntarism o e a ação oferecer bons cursos para os
política quadros da administração federal
(profundam ente carentes de
N iniciativas do gênero cm várias
o contexto das idéias áreas), mas não pode fazer o
expostas, percebe-se que a Estado se mover.
abordagem da questão das Escolas
de Governo não tem como se dar Também a SEPLAN-PJR, um órgão
sem um a com preensão mais de importância estratégica que
abrangente da problemática do também se encontra fragilizado,
conjunto da administração pública praticam ente não tem d e­
federal. Em especial, não há como m onstrado possuir condições
se analisar as potencialidades políticas de atuar na reversão do
desta proposta de forma quadro atual. A questão do
desvinculada da política de arcabouço institucional, indispen­
administração praticada pela SAI-, planejam ento dode desenvolvi­
sável ao processo retomada do
no caso federal, e pelas secretarias mento, praticamente não faz parte
estaduais de adm inistração e da agenda decisória do órgão. A
recursos humanos (cujo quadro é
bastante semelhante ao federal), exceção é o IPEA que insiste cm
produzir estudos e pesquisas da
no plano regional. maior importância para o país,
mesmo em circunstâncias as mais
As decisões sobre a realização de adversas.
concursos públicos, planos de
carreiras (naturalmente vinculan­ M antido este quadro (ceteris
do-as com rem uneração e paribus, com o dizem os
capacitação), alocação de recursos econom istas) o que pode ser
em form ação de quadros e trabalhado no âmbito da ENAP não
condução de projetos reestrutu- é muito diferente do que vem se
145
RSP Escolas de Governo: limites e condicionalidades
buscando fa/.cr (com maior ou
menor sucesso conforme o caso).
Mas e m uito pouco quando se
considera a m agnitude dos
desafios colocados. Trata-se de
um a ação increm entalista
voluntariosa, mas incapaz de
alterar (no sentido de ampliar) os
limites do possível.
É fato que a ENAP, assim como a
própria SAF, se ressente de
problemas comuns às outras áreas
do Estado (quadros de carreira,
salários, infra-estrutura, pessoal
qualificado etc). Na verdade ambas
as instituições experimentam as
dificuldades que, em tese,
possuem a com petência ins­
titucional para resolver para o
con ju n to da adm inistração
pública.
Ainda assim, existem graus de
liberdade a serem explorados. O
agravamento c o espraiamento da
crise do seto r público estão
transbordando para a sociedade.
Respostas a este quadro terão que
surgir porque a bandeira política
da recuperação da capacidade de
ação do p o d er público já se
encontra posta. A ENAP pode
contribuir de forma extremamente
im portante para a politização
qualificada do debate. A escola
possui uma capacidade de
produzir fatos políticos, além do
papel de catalisadora de
discussões que vem desem pe­
nhando. Além disso o potencial de
146 :
articulação política e institucional
da ENAP vem sendo aproveitado
muito timidamente. A realização
do Encontro Nacional: Função
Pública, Estado e Sociedade e da
reunião do C entro Latino-
Americano de Administração para
o D esenvolvim ento foram
demonstrações da competência da
instituição, mesmo sem alunos,
em ocupar o cenário nacional. Mas
há que se envolver neste processo,
de forma mais efetiva e
permanente os agentes políticos,
não apenas com o eventuais
palestrantes, mas como tomadores
de decisões e form uladores de
políticas e legislações que
configuram o país. A ENAP precisa
comprometer-se irreversivelmente
com a repolitização do debate
sobre a form ulação de um a
política nacional de administração
pública, que tem excepcionais
oportunidades de emergir junto
com a eleição do próxim o
governo. Não há outra alternativa.
Do contrário a escola continuará
margeando a sua própria razão de
ser histórica: a form ação do
adm inistrador político, um
servidor público profissional e
capaz de recuperar a perspectiva
de uma gestão integradora do
Estado em torno de suas
finalidades públicas.
 RSP Escolas de governo: limites e condicionalidades
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147
Resumen
ESCUELAS DE GOBIERNO:
LIMITES Y
CONDICIONALIDADES
El texto trata el tem a de la
formación dei cuerpo dirigente de
la burocracia pública y dc las
lim itaciones a la instituciona-
lización de escuelas de
preparación dc estos cuadros. Las
problemáticas de capacitación,
remuncración y carreras necesitan
ser resucltas en form a
ncccsariam entc articulada. La
lógica dc la acción gubemamental,
tratando la cuestión en forma
fragm entada, la dinâm ica de
actuación dc las corporaciones,
destinadas a atender intereses
particulares, y las prácticas
políticas clientelistas tradicionales
acaban por dificultar en o r­
memente la consolidación de las
iniciativas dirigidas a la
profesionalización de la adminis-
tración pública.
Abstract
SCHOOLS OF GOVERNMENT:
LIMITS AND CONDICIONALITIES
The text treats the issue of training
administrative personnel in public
bureaucracies and the limits for
institutionalizing schools to train
 RSP Escolas de Governo: limites e condicionalidades

that staff. The problems of training,

salaries and careers nced to be
overcome in a joint manner. The
logic of governm cntal action,
which treats each facet of the
problem sepcarately, the dynamics
of the spirit d ’corps in those staffs
aim ed at m eeting particular
interests, and the traditional
practice of patron-client relations
in politics create great stumbling
blocks to consolidation of
initiatives aimed at making public
administration professional.

Francisco Gaetani é diretor-

geral da Escola de Governo de
Minas Gerais, Fundação João
Pinheiro.

148