UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO

CENTRO DE CINCIAS HUMANAS E NATURAIS

DEPARTAMENTO DE CINCIAS SOCIAIS

ANDREI SARCINELLI PIMENTA

PARTICIPAO E EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL

EM CARIACICA ES

VITRIA
2015

ANDREI SARCINELLI PIMENTA

PARTICIPAO E EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL

EM CARIACICA ES

Trabalho apresentado disciplina de Seminrio em Cincias Sociais da Universidade Federal do Esprito Santo, como requisito de avaliao, sob orientao do
Prof. Dr. Andr Michelato Ghizelini como
requisito para avaliao.

VITRIA
2015

1 Introduo
Este projeto busca mensurar a efetividade de instituies participativas (IPs) de controle social sobre a poltica de assistncia social no municpio de Cariacica, Esprito
Santo, focando nos aspectos referentes efetividade da participao nos Conselhos
Municipais de Assistncia Social (CMAS) sobre as polticas pblicas desenvolvidas
pelos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS). Para isso, tomaremos
por base o Censo SUAS 2012 e consequentemente o recorte referencial da gesto
municipal de 2009 a 2012, perodo este em que a administrao do municpio em
questo convergia com o governo federal.
Este projeto toma por base a constatao de que a multiplicao de instncias de
participao e de controle social, principalmente na rea das polticas sociais, orientadas pela trade Conferncias, Fundos e Conselhos um dos fenmenos que tm
marcado as polticas pblicas no Brasil contemporneo. Isto posto, compreende-se
que para melhor analisar esse processo necessrio, antes, mensurar a efetividade
e a correlao das IPs de controle social sobre a poltica de assistncia social e as
administraes pblicas nos municpios brasileiros, visando identificar quais os fatores que levam ao melhor desempenho dos CMAS dentro do processo de polticas
pblicas, ou se o desempenho do CMAS afeta diretamente ou no este processo.
Assim, entende-se a institucionalidade participativa como meio de destaque no que
tange a efetividade das polticas sociais, contribuindo como uma modalidade especfica de controle social exercida sobre o poder pblico a partir da incidncia de atores
coletivos nos processos decisrios (ALMEIDA, TATAGIBA, 2012, GURZA LAVALLE,
ISUNZA, 2010). Tendo isto em vista, buscaremos compreender e analisar quais os
efeitos do controle social sobre a poltica de assistncia social em Cariacica, visando, dessa forma, identificar como os nveis de abertura participao, e quais fatores dessa abertura, podem ou no estar vinculados com o desempenho das polticas
pblicas de assistncia social.
Palavras chave: Controle Social, Instituies Participativas, Poltica de Assistncia
Social.

2 Objeto de Pesquisa
Efetividade do controle social, atravs de Instituies Participativas, no processo de
elaborao, deliberao e implementao de polticas pblicas no municpio de Cariacica, Esprito Santo.

3 Problematizao
Ao observarmos trs fenmenos que tm marcado as polticas pblicas no Brasil
contemporneo nos atentamos para a necessidade de mensurar a efetividade e a
correlao das instituies participativas (IPs) de controle social sobre a poltica de
assistncia social e sobre as administraes pblicas nos municpios brasileiros.
Entre esses fenmenos, destacamos a constatao de melhoria nos indicadores sociais no Brasil, o que demonstra a efetividade de polticas pblicas, com destaque s
polticas sociais. Os dados do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) demonstram no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2013 uma reduo da percentagem de populao em situao de pobreza de rendimentos, sendo 17,2% da populao nessa situao em 1990 e 6,12% em 2009. Esse mesmo relatrio aponta o Brasil entre os 15 pases que alcanaram nesse perodo as maiores
redues no dficit em relao ao IDH (ndice de Desenvolvimento Humano). Alm
disso, o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2010, aponta que o ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) cresceu 47,5% entre 1991 e 2010,
onde 74% dos municpios brasileiros passaram a ser classificados nas faixas de mdio a alto desenvolvimento.
Acerca do Esprito Santo, os dados expostos no Atlas do Desenvolvimento Humano
no Brasil 2013 apontam que, em 1991, 75 dos municpios do estado eram classificados nas faixas de baixo a muito baixo desenvolvimento, enquanto que no ano de
2010, nenhum dos municpios capixabas encontra-se em tais faixas, sendo todos os
78 municpios dispostos nos ndices de mdio a muito alto desenvolvimento. Alm
disso, os dados do PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) apontam
que o desempenho do Esprito Santo, no combate pobreza, foi superior mdia

nacional, apresentando uma diminuio do percentual de pobres de 19% entre os

anos de 1992 a 2002 (PERO; RANGEL)
O segundo fenmeno diz respeito ao processo de inscrio e institucionalizao da
assistncia social no mbito do sistema pblico de seguridade no Brasil. Este tem
incio na Constituio de 1988, desdobrando na Lei Orgnica de Assistncia Social
(LOAS) em 1993, e prosseguindo com a aprovao do SUAS (Sistema nico de Assistncia Social), em 2003, e com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, em 2004. Este fenmeno corresponde a instaurao de marcos legais que fornecem fundamentos para
a organizao e implementao da poltica de assistncia social em todo territrio
nacional.
O ltimo fenmeno corresponde na multiplicao de instncias de participao e
controle social em diversas reas de polticas pblicas no Brasil, principalmente das
polticas sociais, como no caso do SUAS, que se orienta pela trade ConfernciasFundos-Conselhos. Pires e Vaz (2012), por exemplo, demonstram que entre 2002 e
2010 houve o aumento do nmero de programas federais que contavam com algum
tipo de controle social, assim como o crescimento da diversificao dos rgos de
governos que lanam mo desse modelo de gesto. Como ressaltam estes autores,
os ltimos governos brasileiros parecem ter assumido a participao social como
mtodo de gesto (PIRES; VAZ, 2012).
Dessa forma, com a inscrio do projeto participativo como princpio na sociedade
brasileira, compreende-se a institucionalidade participativa como meio de destaque
para construo de uma cidadania desde baixo, sendo os conselhos gestores importantes espaos de aprendizagem e convivncia democrtica (ALMEIDA, TATAGIBA, 2012). Os variados, e por certas vezes conflitantes, fluxos de deliberao e de
regulao que emanam de pontos distintos do aparelho do Estado, incidem sobre os
conselhos correspondentes. Dessa forma, o exerccio deliberativo dos conselhos
est associado a sua capacidade de agir como um interpelador legtimo e efetivo
desse fluxo (AVRITZER, 2011).
Isto posto, apontamos os conselhos gestores em um lugar de destaque como formas
de controle social. As atribuies fundamentais dos Conselhos Municipais de Assis-

tncia Social (CMAS), como a normatizao, deliberao e fiscalizao da execuo

das polticas pblicas pela rede socioassistencial, permite identific-los Conselhos
Gestores, visto que se constituem espaos de luta entre diferentes projetos e interesses divergentes (RABELO et al., 2012) provenientes de representantes da sociedade civil, representantes estatais e de prestadores de servio, que tornam o processo decisrio nos conselhos mais permevel, favorecendo a democratizao da
dinmica de polticas pblicas (WAMPLER, 2010, TATAGIBA, ALMEIDA, 2012,
ABERS, 2010).
Dessa forma, para que as deliberaes/resolues advindas desses espaos sejam
capazes de influenciar o processo decisrio de polticas pblicas, fundamental que
os conselhos se fortaleam no interior do Estado (TATAGIBA, ALMEIDA, 2012).
Concomitantemente, o desenho institucional das Instncias Participativas (IPs), nesse caso os Conselhos Municipais de Assistncia Social, se torna uma varivel fundamental, visto que a partir dela que as demandas fomentadas no interior dos conselhos se consolidariam em polticas sociais (CORTES, 2011, PETINELLI, 2011, FARIA, 2012).
Por conseguinte, a gesto participativa, que consiste na incorporao direta dos cidados nos espaos participativos sancionados pelo governo (WAMPLER, 2010) s
possvel com base na consolidao destes espaos. Portanto, a efetividade tem
ganhado importncia crescente entre os tericos da democracia deliberativa, o que
tem levado a investigaes sobre as Instituies Participativas (IPs) que promovem
os controles sociais no Brasil, entendendo que decises legtimas so aquelas em
que todos os afetados por elas participam de sua produo.
Confluindo, ento, com as consideraes de Cortes (2011) e as sugestes de Vaz e
Pires (2011), consideramos que um caminho para enfrentar o problema da efetividade dos controles sociais exige que o foco analtico dos estudos tenha como unidade
de anlise o municpio, numa perspectiva que possibilite identificar como as variaes ou diferenas do desempenho dos governos locais possam ou no estar vinculadas com os nveis de abertura a participao e consolidao de IPs (VAZ; PIRES,
2011). Este Subprojeto, por fim, entra no grupo que busca mensurar os impactos da
efetividade dos mecanismos de controle social em termos do acesso e qualidade

dos bens e servios (PIRES; VAZ, 2011) das polticas pblicas de assistncia social
em um dos municpios da Regio Metropolitana do Estado do Esprito Santo.

4 Objetivos
4.1

Objetivo Geral

Identificar e analisar os fatores determinantes das relaes entre instituies participativas e o desempenho da poltica de assistncia no municpio de Cariacica, Esprito Santo, no recorte temporal que compreende a gesto municipal 2009-2012.
4.2

Objetivos Especficos

a) Caracterizar as instituies participativas de controle social na poltica de assistncia social no municpio de Cariacica-ES;
b) Analisar as correlaes entre o nvel consolidao das instituies de controle
social e o nvel de efetividade da poltica de assistncia social no municpio de
Cariacica-ES;
c) Identificar e analisar a institucionalidade da participao e a efetividade das instituies participativas de controle social sobre a poltica de assistncia social em
Cariacica-ES.

5 Hipteses
Tendo em vista a constatao de que quanto maior (e melhor) for o nvel da participao, e consequentemente do controle social, dentro do processo de polticas pblicas mais efetivas sero as polticas de assistncia social desenvolvidas pelas gestes municipais, espera-se que um maior fortalecimento das instituies participativas corresponda a um maior desempenho das polticas pblicas provenientes de um
processo participativo e que, se for o caso, evidenciado que o Conselho Municipal
de Assistncia Social apresente um baixo nvel participativo, que o desempenho das
polticas de assistncia social apresentem pouca efetividade.

6 Referncias1
ABERS, R. et al. Incluso, deliberao e controle: trs dimenses de democracia
nos Comits e Consrcios de Bacia Hidrogrfica no Brasil. In: ABERS, R. (org.).
gua e Poltica. SP: ANABLUME, 2010.
ALMEIDA, Carla; TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores sob o crivo da poltica: balanos e perspectivas. Serv. Soc. Soc., So Paulo , n. 109, Mar. 2012 .
Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010166282012000100005&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 10 mai. 2014.
AVRITZER, L. A qualidade da democracia e a questo da efetividade da participao. In: PIRES, R. R. C. (org.) Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: IPEA, 2011.
CORTES, S. V.. Instituies participativas e acesso a servios pblicos nos municpios brasileiros. In: PIRES, R. R. C. (org.). Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: IPEA, 2011, p. 77-86.
FARIA, Cludia Feres. Do ideal ao real: as consequncias das mudanas conceituais na teoria deliberativa. Lua Nova, So Paulo , n. 87, 2012 . Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452012000300004&lng=e n&nrm=iso>. Acesso em 17 set. 2014.
GURZA LAVALLE, A. e ISUNZA VERA, E. Precisiones conceptuales para el debate
contemporneo sobre la innovacin democrtica: participacin, controles sociales y
representacin. In: ______ (Orgs.). La innovacin democrtica en Amrica Latina: tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social.
Mxico: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social,
Universidad Veracruzana, 2010.
PERO, Valria, e RANGEL, Leonardo. Renda, pobreza e desigualdade no Esprito Santo. Disponvel em: < http://www.es-acao.org.br/midias/pdf/460.pdf> Acesso
em: 10 mai. 2014.
PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de polticas, OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 17, n 1, Junho, 2011, p. 228-250.

As referncias aqui apresentadas correspondem exclusivamente quelas utilizadas para elaborao

deste pr-projeto, no representando a bibliografia a ser utilizada na execuo dos trabalhos.

PIRES, R. R. C. e VAZ, A. Participao social como mtodo de governo: um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais. Comunicado, n 132.
Braslia: IPEA, 2012.
Rabelo, D. C.; Herkenhoff, Maria Beatriz L.; Ferraz, Ana Targina R.; Niccio, Natlia;
Rodrigues, Lieize Alves A. UNIDUNIT, O ESCOLHIDO FOI VOC!: a sociedade civil nos CMAS do Esprito Santo. Revista de Polticas Pblicas, vol. 16, nm. 1,
enero-junio, 2012, pp. 261-270
VAZ, A. e PIRES, R. R. C. Comparaes entre municpios: avaliao dos efeitos da
participao por meio de pares contrafactuais. In: PIRES, R. R. C. (org.) Efetividade
das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia:
IPEA, 2011.
WAMPLER, B. Transformando o Estado e a sociedade civil por meio da expanso
das comunidades poltica, associativa e de polticas pblicas. In: AVRITZER, L.
(org.) A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.