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Informtica Pblica vol.

5 (1): 49-64, 2003

Controle Pblico e Oramento Federal:


avaliando o papel do SIAFI
ANA PAOLA DE MORAIS AMORIM VALENTE1
LGIA MARIA MOREIRA DUMONT2
(recebido em 15/01/2003; aprovado em 23/04/2003)

PALAVRAS-CHAVE
Transparncia/opacidade informacional Acesso informao Informao governamental Oramento pblico SIAF Oramento Geral da Unio

RESUMO
Este artigo faz uma breve avaliao do papel desempenhado pelo Sistema Integrado de
Administrao Financeira (SIAFI) no processo de acompanhamento do Oramento Geral da
Unio. A anlise feita a partir da constatao de que esse sistema tido hoje como principal
instrumento do mecanismo de controle das finanas pblicas no Brasil. O artigo procura
mostrar que a estrutura ainda fraca do sistema de controle impede que esse recurso seja
utilizado em todo seu potencial de transparncia e o Oramento segue com elevado grau de
opacidade informacional.

1. INTRODUO
A partir do processo de redemocratizao do Estado brasileiro verificado a partir
dos anos 80, a transparncia administrativa dos governos tem assumido um papel de
destaque nos discursos polticos que tratam de uma nova estrutura do Estado. Entretanto, esse avano no discurso poltico no tem alcanado o correspondente avano
na prtica. O que se v, confirmam estudiosos do assunto, como o professor JOS
MARIA JARDIM (1999), o avano de zonas de opacidade informacional num embate com a transparncia. Ou seja, todo esforo por mais acesso informao governamental resultou, at o momento, em tornar transparente a opacidade e no a coisa
pblica. O que poderia ser considerado primeiro passo identificar onde se encontram as zonas de sombra insuficiente quando se trata de desenvolver um novo
conceito de administrao pblica mais democrtica, responsvel e voltada para o
cidado, num contraponto prtica excludente experimentada pelos vrios perodos
de autoritarismo ao longo da histria da formao do estado republicano brasileiro.
Esse quadro torna-se ainda mais evidente quando a informao de governo assume
carter mais estratgico e quanto mais rene conflito de interesse.
O oramento se encaixa nesse grupo de informaes, onde o manto do
segredismo restringe a visibilidade de um instrumento de planejamento de pol1
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E-mail: paolavalente@uol.com.br
E-mail: dumont@eci.ufmg.br

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ticas pblicas a um seleto grupo de especialistas iniciados no assunto. Apesar de


ser a principal fonte de informao governamental por reunir 80% dos recursos
pblicos (SUCUPIRA,1997), o Oramento Geral da Unio (OGU) permanece
distante da sociedade. So recursos fiscais e da seguridade social que tm sido
aplicados com acompanhamento de poucos tcnicos que dominam o assunto e,
principalmente, o programa que disponibiliza as informaes: o Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) do governo federal.
Este artigo se prope justamente a avaliar o papel que vem sendo desempenhado pelo SIAFI como instrumento de acompanhamento da aplicao das verbas pblicas do governo federal. Apesar de haver um sistema avanado de controle em tempo praticamente real de sua execuo, o OGU permanece opaco, o
que chama a ateno para a necessidade de procurar compreender onde se encontram os obstculos aplicao do ideal de transparncia administrativa.

2. A ORIGEM DAS FINANAS PBLICAS


A criao de leis oramentrias remonta origem do Estado Moderno, marcando a separao entre o Tesouro do Rei e o Tesouro do Estado, estipulando,
assim, o incio do que hoje denominado finanas pblicas. A origem desse
tipo de lei que regulamenta receita e despesa pblicas est diretamente relacionado s lutas em favor da cidadania e do controle poltico do Estado pela sociedade, podendo ser definido como expresso financeira da cidadania, conforme explica o manual sobre Processo Oramentrio no Poder Legislativo, elaborado para a Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos
Deputados por GREGGIANIN, SANTA HELENA (1999).
A Inglaterra do incio do sculo 13 realizou a primeira experincia de controle
social estabelecendo limites ao poder tributrio do rei3. Mas a consolidao desse
tipo de controle, com a formulao da primeira pea oramentria, da forma que
se aplica atualmente, s aconteceu em 1787, tambm na Inglaterra, quando foi
criado um fundo para receber e registrar todas as despesas do Reino4.
3

Em 1215, o rei John Lackland (Joo Sem Terra) outorga uma lei na qual se compromete a observar
determinados limites, passando a prerrogativa para o Conselho dos Comuns. O Regulamento encontrase na Magna Carta Baronorum, citada no manual de Greggianin e Santa Helena (1999, p. 3), nota de
rodap: art. 12. Nenhum tributo (scutage-imposto pago pelos vassalos para eximi-los do servio
militar) ou auxlio ser institudo pelo Reino, a no ser pelo Conselho dos Comuns, exceto com as
finalidades de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha
uma vez, e os auxlios para esses fins devero ser de valor razovel.
4
Greggianin, Santa Helena (p. 3), nota de rodap, citam artigo da lei da Cmara dos Comuns denominada
Consolidated Fund Act: Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, ningum seja obrigado a contribuir com
qualquer ddiva, emprstimo ou benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento; e que ningum seja chamado a responder ou prestar
juramento, ou a executar algum servio, ou encarcerado, ou, de forma ou doutra, molestado ou
inquietado, por causa destes tributos ou da recusa em os pagar; e que nenhum homem livre fique sob
priso ou detido por qualquer das formas acima indicadas; e que Vossa Majestade haja por bem retirar
os soldados e marinheiros e que, para futuro, o vosso povo no volte a ser sobrecarregado; e que as
comisses para aplicao da lei marcial sejam revogadas e que, doravante, ningum mais possa ser
incumbido de outras comisses semelhantes, a fim de nenhum sdito de Vossa Majestade padecer ou
ser morto, contrariamente s leis e franquias do pas.

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A ligao do surgimento das peas oramentrias defesa da cidadania mostra


que elas foram criadas como forma de efetivar o controle social, atravs de seus
representantes, sobre as finanas de Estado, que perderam o carter privado, eram
definidas segundo vontade do soberano, e assumiram seu carter pblico, com a
obrigao de serem submetidas vontade popular e orientadas por leis que devem
ser elaboradas para defesa do bem pblico comum. A partir da, tornou-se clara a
necessidade de publicizar atos referentes ao planejamento e execuo das finanas pblicas que, embora se refiram a prerrogativas da administrao pblica, pedem instrumentos para coibir e limitar possveis abusos e arbitrariedades. O poder de exerccio da atividade financeira pelo Estado uma parcela
da atividade administrativa e advm da soberania estatal, que encontra seus
limites na Constituio e sujeita-se ao controle interno pelo prprio [Executivo] e ao externo dos Poderes Legislativo e Judicirio (GREGGIANIN, SANTA HELENA, 1999, p. 2).

3. ORAMENTO PBLICO NO BRASIL


No Brasil, a participao do Legislativo no processo oramentrio (elaborao e execuo) tem sido instvel, com perodos de pouca participao e at
total ausncia dos parlamentares durante os tempos de regimes ditatoriais. S
muito recentemente, com a promulgao da Constituio de 1988, que o Congresso recebeu poderes de maior controle sobre o processo em todas as fases.
Ainda no se constitui no ideal para controle das finanas pblicas, principalmente se comparado, por exemplo, com o procedimento que adotado nos
Estados Unidos, pas que procura se destacar no cenrio poltico pela independncia dos poderes Legislativo e Judicirio (GREGGIANIN, SANTA HELENA,
(s/d.)5. No entanto, apresenta avanos se comparado com perodos anteriores da
histria da formao do Estado brasileiro.
A primeira regulamentao do processo oramentrio brasileiro foi definida
na Constituio imperial de 1824, que previa a elaborao de uma lei para a
autorizao de gastos a ser votada pelo Parlamento. Mas foi com a primeira
Constituio Republicana, de 1891 que foram introduzidas, ainda que teoricamente, as modificaes mais significativas, pois esta previa a elaborao da Lei
Oramentria pela Cmara dos Deputados. Na prtica, o Executivo seguiu elaborando o esboo da lei.

Algumas comparaes apontadas no trabalho de Greggianin e Santa Helena: No Brasil, a estrutura oramentria feita no Poder Executivo e revista pelo Congresso, a partir de anlise da evoluo da receita, dos
gastos obrigatrios e de outras condies macroeconmicas. Nos Estados Unidos, a estrutura oramentria definida no Congresso, seguindo os mesmos parmetros de anlise do processo brasileiro. Nos
Estados Unidos, a margem de discricionariedade na execuo oramentria foi limitada pelo Congresso aps o governo Nixon (1974); o oramento e sua execuo passaram a ser obrigatrios, exceto se
autorizada a no execuo pelo Congresso. No Brasil, o carter autorizativo do oramento aliado aos
decretos de contingenciamento subvertem as prioridades estabelecidas na lei oramentria. Isso resulta na utilizao pelo Executivo da liberao de verbas como instrumento de ao poltica. A criao de
mecanismos de restrio oramentria no Brasil uma prerrogativa do Executivo, enquanto nos
Estados Unidos, esses mecanismos, existentes desde a dcada de 70, emanam do Congresso.

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Em 1934, fase constitucionalista do primeiro governo de Getlio Vargas, a


elaborao do Oramento voltou a ser prerrogativa do Executivo, sendo submetido votao do Legislativo, que tinha o direito de apresentar emendas. Com a
instituio do Estado Novo, em 1937, o Parlamento perdeu suas prerrogativas e o
Oramento se concentrou no Executivo, que o elaborava e aprovava por decreto.
Na fase de redemocratizao, a Constituio de 1946 devolveu ao Legislativo
o direito de discutir e aprovar as propostas oramentrias elaboradas pelo Executivo. Entretanto, a falta de limites apresentao de emendas inviabilizava a
pea oramentria. Em 1959, o nmero de emendas foi de 8.572, alcanando
quase 100 mil emendas em 1963 (GREGGIANIN, SANTA HELENA, 1999, p.
4). Para resolver esse problema, foi elaborada a Lei 4.320, de 23 de maro de
1964, que estabeleceu restries apresentao de emendas6. Usada at hoje, a
lei estabelece as normas para elaborao e controle dos oramentos e balanos
da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
Mas a democratizao brasileira sofre novo revs, logo aps a publicao
da 4.320, com o Golpe Militar de 1964, que instituiu a ditadura e retomou a
centralizao das decises das polticas pblicas do Estado. Nas ocasies em
que o Oramento era submetido a apreciao, a tarefa do Legislativo se restringia homologao ou rejeio integral do projeto de lei oramentria (Emenda 01/69 Constituio de 1967); ou seja, no havia espao para discusso da
lei oramentria.
A pouca participao do Congresso no Oramento, prevista na prpria
Emenda 01/69, que eliminava determinantemente a apresentao de emendas, servia muito mais a acordos polticos para garantir a sustentao do
Executivo do que ao controle social, propriamente dito. A emenda restringia
a participao do Congresso atravs dos chamados adendos ou anexos
das dotaes globais ou genricas, ainda assim apenas atravs de acordo
poltico prvio. Era objeto desses acordos uma parte das dotaes oramentrias destinada s chamadas subvenes sociais para entidades privadas sem
fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional do Servio Social do Ministrio da Ao Social. Atravs dos acordos, o Executivo inclua indicao
dos parlamentares. Com todas as decises concentradas nas mos do Executivo, e com as funes esvaziadas, o Congresso perde suas prerrogativas de
controle sobre o Executivo e passa a assumir carter apenas legitimador
institucional, mantendo, apenas formalmente, a diviso entre os Trs Poderes, como uma tentativa de busca do equilbrio institucional pela ditadura. A
situao era ainda mais arbitrria por ocasio da publicao da Emenda 01/
69, editada sob a gide do perodo mais duro da ditadura, institudo em 13
de dezembro de 1968 com o Ato Institucional n 5, o chamado golpe den6

As restries encontram-se no art. 33, incisos a, b, c e d: No se admitiro emendas ao projeto de lei do


oramento que visem a: a) alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada,
nesse ponto, a inexatido da proposta; b) conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja
aprovado pelos rgos competentes; c) conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio
que no esteja anteriormente criado; e d) conceder dotao superior aos quantitativos fixados em
resoluo do Poder Legislativo para concesso de auxlios e subvenes.

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tro do golpe, que cassou todos os direitos polticos e imobilizou os


Legislativos em todas as instncias de poder.

4. O MARCO DE 1988
Foi assim, sem nenhuma (ou praticamente nenhuma) experincia de participao poltica do Legislativo no processo oramentrio, que chegamos Constituio de 1988. Elaborada pela Assemblia Nacional Constituinte convocada
em 1986 no novo processo de redemocratizao do pas, deu nova forma ao
processo oramentrio com proposta de ampliao do papel do Congresso Nacional. A nova Carta Magna trouxe de volta o direito de o Legislativo apresentar
emendas dentro de parmetros e regras estabelecidos pela Lei 4.320/64 e criou
a Comisso Mista de Oramento, com objetivo de tratar permanentemente da
matria oramentria. Tambm foram estabelecidos melhores mecanismos formais de controle e fiscalizao, principalmente dotando a Comisso Mista de
Oramento de prerrogativas para exerccio desta funo e exigindo a publicao de demonstrativos bimestrais da execuo oramentria at 30 dias aps o
encerramento de cada bimestre.
Ainda que formalmente o Congresso tenha ampliado suas prerrogativas de
participao nos processos de elaborao e execuo da Lei Oramentria, na
prtica, o Executivo segue, sustentado por maioria governista, a monopolizar
o processo oramentrio, principalmente no que diz respeito sua elaborao.
De incio, um dos problemas apontados era a baixa especializao do Congresso, o que sustentava uma situao de dependncia do Legislativo em relao ao Executivo para anlise e interpretao dos dados oramentrios. Esse
problema passa a ser amenizado principalmente depois das denncias de
corrupo envolvendo integrantes da Comisso Mista de Oramento7, mas ainda
no atingiu o nvel ideal de profissionalizao. Uma observao nesse sentido
est presente no estudo comparativo de GREGGIANIN, SANTA HELENA (s/
d). De acordo com os consultores de Oramento da Cmara dos Deputados,
enquanto a consultoria de oramento do Legislativo brasileiro conta com 30
consultores, o Congresso estadunidense, para acompanhamento e fiscalizao
da execuo do oramento, conta com o Congressional Budget Office (CBO),
uma agncia autnoma e no partidria que tem autorizao de contratar 232
consultores.
As possibilidades de irregularidades no foram sanadas exclusivamente com
as alteraes introduzidas atravs da nova Carta Constitucional. A descoberta,
pela Comisso Parlamentar de Inqurito do Oramento (1993-1994), de esquemas de corrupo envolvendo membros da Comisso do Oramento e ministros
de Estado, mesmo depois de 1988, mostrou isso. Entretanto, foi a partir da nova
Constituio que se criou a possibilidade de formao de uma posio mais
7

No momento dos trabalhos da CPMI do Oramento (1993-1994) h uma percepo da necessidade de


ampliao do controle sobre o oramento, o que deve passar, necessariamente, por mais informao
sobre o processo por parte do Legislativo. Isso implica em reforar o seu aparelhamento tcnico.

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crtica da Comisso, historicamente dominada por grupos polticos que mantinham esquema clientelista de distribuio de verbas. Com prerrogativas de fiscalizao e controle ampliadas, o Congresso pde aumentar a possibilidade de
detectar e desvendar irregularidades.

5. A PRIVATIZAO DO PBLICO REVELADA


Um fato especfico colocou em evidncia a discusso sobre a importncia do
acompanhamento da execuo oramentria e as conseqncias da centralizao de informaes sobre a pea-chave da administrao pblica. Em 20 de
outubro de 1993 foi instalada no Congresso a Comisso Parlamentar Mista de
Inqurito (CPMI) para investigar denncias de irregularidades na elaborao e
execuo oramentria, feitas por Jos Carlos Alves dos Santos, na poca funcionrio do Senado na rea de oramento.
A partir das denncias apresentadas pelo ex-funcionrio do Senado primeiro feitas na imprensa e depois confirmadas em depoimento CPMI indicou-se
a existncia de dois esquemas de corrupo: um ligado s empreiteiras e outro
distribuio das verbas de subveno social. Como o processo de elaborao do
oramento era bastante restrito e o assunto tratado como uma especialidade complexa de compreenso restrita a poucos especialistas, um grupo de parlamentares se beneficiou dessa situao para incluir emendas de interesse pessoal. Vale
lembrar que quando Jos Carlos Alves dos Santos ingressou no Senado como
funcionrio concursado, ele era o nico economista contratado pela Casa para
acompanhamento do Oramento.
Estas so algumas das concluses apresentadas pela CPMI, em seu relatrio
final de 21 de janeiro de 1994 (GREGGIANIN, SANTA HELENA, 1999, p. 6):
alguns parlamentares que detinham o controle decisrio na Comisso incluam, com anuncia do Executivo, dotaes de seu interesse j por ocasio da elaborao da proposta;
alguns parlamentares, quase todos destacados pelo acesso privilegiado ao ncleo de poder operacionalizado via Comisso de Oramento, beneficiavam-se ao incluir emendas para determinadas aes
ou obras de interesse pessoal;
algumas emendas eram inseridas, sem terem sido formalmente aprovadas, na consolidao da redao final (na poca, realizada no
Poder Executivo);
sendo o oramento de carter autorizativo, muitas emendas no tinham seus recursos liberados, e a liberao de recursos na execuo oramentria (em regra contingenciadas pelos decretos do Poder Executivo) era distorcida e seletiva ao ser operacionalizada no
mbito do Executivo;
se, do lado do Legislativo federal, havia anes que se dedicavam a
influncias ilcitas principalmente na distribuio das subvenes
sociais, do lado do Executivo havia gigantes que engordavam as

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empreiteiras de obras superfaturadas, algumas especializadas em ganhar licitaes de obras pblicas, configurando-se, por meio de
subempreitadas, como verdadeiras franqueadoras de obras pblicas.
Tais concluses mostram quanto diferenciado o tratamento da informao
dentro do poder. Revelam que a postura do governo brasileiro frente elaborao e execuo do Oramento Geral da Unio remonta com fidelidade dialtica
proposta por JARDIM (1997) em torno da transparncia e opacidade
informacional e como essas duas noes convivem na vida pblica brasileira
em diferentes esferas de poder8, reforando o controle do Estado por grupos
econmicos privados.
Os resultados das investigaes conduzidas pela CPMI e a repercusso do assunto na mdia nacional mostraram a necessidade de se adotarem procedimentos para
impedir a formao de novos esquemas de corrupo dentro da Comisso Mista de
Oramento. Mesmo depois das alteraes institudas pela Constituio Federal de
1988, o processo guardava ainda ranos do antigo esquema respaldado, principalmente, na pouca visibilidade com a qual contava o assunto. Ficou constatado, atravs dos trabalhos, que a publicidade dos procedimentos relativos ao processo oramentrio era indispensvel para garantir a sua lisura, pois aumentava a possibilidade
de fiscalizao e controle e reduzia a possibilidade de irregularidades e atos ilcitos.
A concentrao de informaes estava no centro do esquema de corrupo, reafirmando a necessidade de se estabelecerem regras que cuidassem desse aspecto. Entre as recomendaes da CPMI esto a ampliao da publicidade do processo de
elaborao e execuo do Oramento e maior acompanhamento e fiscalizao da
execuo oramentria por parte do Congresso Nacional. A descentralizao da
informao e o reforo de mecanismos que favorecessem a disseminao de informaes sobre o processo oramentrio foram apresentados como necessidades imperativas para formao de um efetivo exerccio de fiscalizao e controle do Oramento Pblico. Ou ele continuaria a perder seu carter pblico.

6. SIAFI O ACOMPANHAMENTO DA EXECUO ORAMENTRIA


O acompanhamento da execuo do Oramento brasileiro tem sido facilitado a
partir da implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI)
do governo federal, que permite a unificao das contas pblicas e o acompanhamento em tempo quase real da destinao das verbas oramentrias. Mas a prpria existncia do SIAFI pode se apresentar como reflexo da ausncia de polticas
pblicas de informao direcionadas para a transparncia da coisa pblica, por
mais paradoxal que essa afirmao possa parecer primeira vista. Isso porque o
8

"A opacidade informacional encontra-se referida maneira pela qual dispositivos tecnoburocrticos de
gesto da informao, inerentes a uma suposta lgica institucional do Estado, so acionados. Num
outro plo, a transparncia informacional estaria praticamente restrita aos atores envolvidos no sistema de patronagem. A transparncia da informao tende a ser provida sobretudo pelo 'sistema de
comunicao paralelo aos canais oficiais do governo', em detrimento das estruturas formais de gesto
da informao existentes" (Jardim, 1997, p. 57).

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SIAFI hoje apontado como o principal instrumento disponvel de controle das


contas pblicas por parlamentares e tcnicos da Consultoria de Oramento das
Casas Legislativas encarregados de promover o controle externo do planejamento
oramentrio do governo (VALENTE, 2002). Entretanto, a histria da implantao do sistema pode oferecer algumas pistas dos motivos que tm levado o potencial de transparncia da informao oramentria a permanecer distante.
Acontece que, embora hoje o Siafi tenha essa importncia para aqueles que,
constitucionalmente, so encarregados de realizar o controle externo, ele no
foi criado com essa finalidade. Muito antes, seu objetivo inicial era atender a
uma demanda do governo federal de unificao e controle de suas contas.
At 1986, o governo no dispunha de mecanismos que permitissem um controle unificado e centralizado do oramento pblico, em funo dos problemas
da organizao da administrao pblica at aquela data, como descreve
SALDANHA (1998: p.7-8).
defasagem na escriturao contbil: o tempo entre a ocorrncia de
um fato e o levantamento de demonstrativos oramentrios, financeiros ou patrimoniais era de, aproximadamente, 45 dias [...];
incompatibilidade dos dados utilizados: em decorrncia da no utilizao da contabilidade como fonte de informaes, os dados utilizados nas diversas fases da execuo do oramento e da programao financeira apresentavam srias inconsistncias [...];
trabalhos realizados de forma rudimentar: as Unidades Gestoras
(UG) que necessitam controlar suas disponibilidades oramentrias
e financeiras, e as unidades setoriais de contabilidade [...] mantinham, em muitos casos, registros manuais;
existncia de milhares de contas bancrias: em decorrncia dos obstculos anteriores, no era possvel implantar um Sistema de Conta
nica para controlar as disponibilidades do Tesouro Nacional [...];
despreparo do pessoal: a cultura poca era a de que a contabilidade se prestava apenas para o atendimento de aspectos formais [...].
Para apresentar uma soluo para esses problemas, foi criada, em maro de
1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), subordinada ao Ministrio da Fazenda, com autorizao para contratar ou ajustar a execuo, o desenvolvimento
e a manuteno de servios de computao eletrnica, visando modernizao e
integrao dos Sistemas de PROGRAMAO FINANCEIRA, de EXECUO
ORAMENTRIA e de CONTROLE INTERNO do Poder Executivo, nos rgos centrais, setoriais e seccionais9 (SALDANHA, 1998, p. 8).
Em janeiro de 1987 o SIAFI, desenvolvido pela ento recm-criada STN, comeou a
operar como um sistema de acompanhamento de atividades relacionadas com a administrao financeira dos recursos da Unio. O sistema centraliza e uniformiza o
processamento da execuo oramentria, o que representou um importante passo para
o controle dos gastos pelo Poder Executivo. Todos os rgos da administrao direta e
9

Artigo 12 do Decreto 95.452, de 10/03/1986, que criou a STN (citada por Saldanha, 1998, p. 8).

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indireta integrados ao Sistema passaram a registrar as atividades no SIAFI. Nenhuma


receita ou despesa, independente do valor, realizada sem que seja registrada no sistema. Para dar incio execuo oramentria e financeira, a Lei Oramentria, depois de
aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo Executivo, deve ser detalhada e lanada no
SIAFI. S a partir da que as unidades oramentrias podem movimentar os crditos
que lhes so designados. A execuo, por sua vez, se faz em trs fases: o empenho, a
liquidao e o pagamento. As duas primeiras dizem respeito ao processo de execuo
oramentria (que se refere utilizao dos crditos oramentrios) e a ltima, ao processo de execuo financeira (que se refere utilizao dos recursos financeiros referentes aos crditos oramentrios disponveis)10. O empenho refere-se ao comprometimento, por parte da autoridade, de utilizao do crdito oramentrio. Na liquidao, ocorre
o reconhecimento ou apurao da origem e do objeto a que se deve pagar, a importncia
exata e a quem se deve pagar. Esta fase existe para impedir que seja efetuado um pagamento sem que haja o servio ou obra correspondente. Por fim, h o pagamento, que
consiste no crdito de pagamento na conta do credor. Todas as fases se operacionalizam
atravs de documentos especficos de cada funo emitidos pelo SIAFI. E o registro da
realizao de despesas feito simultaneamente realizao do ato, o que significa possibilidade de acompanhamento da execuo oramentria em tempo praticamente real.
A agilidade de organizao dos dados oramentrios da administrao pblica
federal e a eficincia do caixa nico foram consideradas verdadeiros avanos nas
finanas pblicas, abrindo um importante espao para controle do Oramento. Se, de
um lado, a excessiva centralizao de poder no Executivo no processo de elaborao
da pea oramentria brasileira compromete a autonomia de fiscalizao e o controle
das contas pblicas, de outro lado registra um avano na outra ponta do processo. H
a possibilidade de a execuo oramentria ser rigorosamente acompanhada desde a
implantao do SIAFI. Nesse aspecto, o processo oramentrio brasileiro ganha um
ponto na comparao com o processo estadunidense. Atravs do SIAFI possvel ter
o controle rgido do desembolso financeiro na esfera estadual. Enquanto isso, nos
Estados Unidos, de acordo com GREGGIANIN, SANTA HELENA (s/d., p.1):
na prtica no h unidade de caixa, assim como inexiste um sistema
integrado da administrao federal para a execuo oramentria e
financeira nos moldes do Siafi brasileiro, ou seja, um s sistema
informatizado que permita o acompanhamento oramentrio e financeiro de todas as receitas arrecadadas e das despesas executadas.
Inicialmente, apenas o Executivo e rgos da administrao direta eram integrados ao SIAFI no modo total11. De acordo com Saldanha, obrigatria a
10

Na verdade, embora tenham caractersticas distintas, na prtica a execuo oramentria e a financeira


ocorrem concomitantemente, pois uma encontra-se atrelada outra. O crdito oramentrio s pode
ser utilizado se houver o referido recurso que, por sua vez, s poder ser gasto se houver previso
oramentria.
11
So duas modalidades de uso do SIAFI: parcial e total. Na modalidade total, os rgos e entidades
cadastrados podem processar todos os atos e fatos, incluindo eventuais receitas prprias, realizar todas
as disponibilidades financeiras atravs da conta nica do governo federal e tornam-se sujeitas aos
procedimentos oramentrios e financeiros do rgo ao tratamento padro do SIAFI. Na modalidade
parcial, possvel realizar a execuo financeira dos recursos previstos no Oramento Geral da Unio
efetuada pelo SIAFI, mas no permite tratamento de recursos prprios da entidade e no substitui a
contabilidade do rgo, o que torna obrigatrio o envio de balancetes para incorporao de saldos.

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utilizao do sistema na modalidade de uso total por parte dos rgos e entidades do Poder Executivo que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, ressalvadas as entidades de carter financeiro (p. 12). Atualmente, os
poderes Legislativo e Judicirio tambm utilizam o SIAFI na modalidade total.
Esto excludos do sistema o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) e as empresas governamentais de economia mista.
A implantao do SIAFI permitiu aperfeioar as condies de controle interno
do Executivo. A apropriao desse mecanismo pelo Legislativo transformou-o
num instrumento de referncia para controle externo. Um dos principais ganhos
foi a possibilidade de acompanhamento da execuo em tempo real, de modo que
os parlamentares reduziram a dependncia de publicao peridica dos balancetes
e prestaes de contas, ou mesmo solicitao oficial de informaes para obter
dados necessrios ao acompanhamento da aplicao de determinadas rubricas.
O primeiro parlamentar a perceber a importncia do SIAFI e obter senha de
acesso foi o senador Eduardo Matarazzo Suplicy (PT-SP), que foi tambm o autor,
no incio dos anos 90, do requerimento para abertura do banco de dados do sistema a todos os parlamentares e assessores e do requerimento para abertura da
CPMI do Oramento. A possibilidade de controle e transparncia das contas pblicas provocou reaes variadas por parte do governo. No incio do governo do
ex-presidente Fernando Collor de Mello, por exemplo, os senadores e deputados
chegaram a ter o acesso suspenso, depois da denncia de desvio de verbas da
LBA, presidida pela ento primeira-dama, Rosane Collor. A irregularidade foi
descoberta a partir de pesquisa ao banco de dados do SIAFI. Mas nem todos os
rgos cumprem com requisitos necessrios para garantir a transparncia das contas. Um dos artifcios, por exemplo, a no discriminao das despesas, limitando-se a apresentar apenas registro do nmero da nota fiscal correspondente s
compras realizadas. Essa postura foi detectada, por exemplo, na Presidncia da
Repblica, depois da denncia de desvio de finalidade das verbas do Fundo Social de Emergncia, criado em 1996 originalmente para aplicao em projetos
emergenciais. Atravs do SIAFI foi possvel identificar, na poca, a utilizao dos
recursos para compra de alimentos para a Presidncia da Repblica.
Mesmo no tendo sido criado especificamente para este fim, o SIAFI segue
cumprindo funo estratgica para aumentar o nvel de transparncia das contas
do governo federal. A apropriao do sistema o credenciou como tal. Na definio da Lei de Diretrizes Oramentrias para o oramento de 2001 (pea que fixa
as diretrizes para definio da Lei Oramentria), por exemplo, o presidente
Fernando Henrique Cardoso enviou mensagem ao Congresso eliminando do
texto o artigo que prev a obrigatoriedade de registro no SIAFI da execuo
oramentria. O ato provocou reao no Congresso. Deputados e senadores
denunciaram a manobra como tentativa de burlar a transparncia das contas
pblicas, o que mostra a importncia que o sistema tem hoje no trabalho de
fiscalizao e controle pelo Legislativo. Sem o registro dirio e simultneo no
SIAFI, os parlamentares ficariam dependentes de balancetes bimestrais que, pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, devem ser publicados no Dirio Oficial da Unio.
Tal fato significa a perda da possibilidade de acompanhamento da receita em

Controle Pblico e Oramento Federal: avaliando o papel do SIAFI

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tempo real e, conseqentemente, perda da possibilidade de eventuais intervenes no momento de identificao de irregularidades ou de suspeita de irregularidade no uso do dinheiro pblico.

7. O PAPEL DO SIAFI
A CPMI do Oramento serviu para mostrar uma face do jogo entre o poder
visvel e invisvel dentro do Estado. O SIAFI atua nesse jogo como um potencial
aliado nessa esfera, pois tem oferecido (como ofereceu durante a CPMI) os instrumentos para ativar mecanismos de desocultao do ilcito. No caso especfico da
Comisso, o desocultamento foi realizado no pelas operaes registradas no SIAFI,
mas por denncias de um funcionrio. Mas o mapeamento das transaes realizadas atravs do SIAFI foi pea fundamental que permitiu a comprovao das denncias e a identificao mais rpida dos beneficirios das transaes ilcitas. Um
dos mritos do SIAFI encontra-se na capacidade de acompanhamento da execuo oramentria. Isso no aumenta, por si, o nvel de democratizao do processo, pois a elaborao e a deciso mantm-se concentradas na esfera do Executivo.
Mas a partir do momento em que o SIAFI foi apropriado pelo Legislativo como
instrumento de fiscalizao, foram criadas condies para identificar e apontar
contradies do processo, de modo a reduzir o poder de discricionariedade.
A CPMI mostrou como a ignorncia sobre um assunto da envergadura da Lei
Oramentria contribui para a criao de redes paralelas de poder e crescimento
de zonas de sombra na administrao pblica, subvertendo um de seus princpios
fundamentais que a publicidade, a transparncia do governo, atravs da
disponibilizao e acesso das informaes. Isso gera a apropriao do pblico
pelo privado que assume o controle das instncias de deciso atravs do monoplio da informao.
A limitao da atuao do Legislativo no processo oramentrio brasileiro,
hoje concentrado predominantemente no Executivo, reflete a tendncia da
privatizao das instncias de deciso sobre a coisa pblica. Por outro lado,
registram-se no Legislativo iniciativas que procuram reforar seu papel de acompanhamento da Lei Oramentria.
Apesar de ser apontado hoje pelas autoridades responsveis pelo controle
externo como uma luz no fim do tnel para a complexa tarefa de acompanhamento da execuo oramentria, o SIAFI, por si, no garante a condio ideal
de transparncia das finanas pblicas. O prprio sistema precisa passar por
modificaes para que possa ter o acesso mais democratizado. Entre os problemas tcnicos apontados por alguns dos usurios mais freqentes est a dificuldade de operao do sistema, que tem uma interface complexa e um sistema de
comandos altamente codificados12. Mas tambm h problemas de ordem poltica, no sentido de esvaziar os princpios que orientam o sistema deixando de
aliment-lo com informaes mais detalhadas, conforme exige a contabilidade
pblica. Ou seja, o SIAFI permite que haja detalhamento mximo de despesas e
12

So 195 comandos mnemnicos para as 195 operaes de consulta que o SIAFI permite.

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Ana Paola de Morais Amorim Valente e Lgia Maria Moreira Dumont

receitas; mas essa funo torna-se incua se as pessoas que o alimentam no


seguem o mesmo princpio.
Alm disso, o sistema hoje acessado por um nmero restrito de pessoas:
38.400 usurios, contabilizados at outubro de 2001, conforme informaes
prestadas pelo coordenador da Secretaria do Tesouro Nacional, Wanderley Bezerra Saldanha. Mas ampliar esse acesso requer um estudo minucioso sobre
linguagem porque o sistema apresenta dificuldades de linguagem at mesmo
para os tcnicos que o consultam na prpria Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (VALENTE, 2002). Um oramento cujas informaes esto organizadas num sistema que poucos tcnicos conseguem manusear ainda
mais rido para um cidado comum. Talvez fosse outro sistema.
Como forma de facilitar a consulta dos prprios parlamentares e assessores,
as consultorias da Cmara dos Deputados e do Senado mantm dados atualizados
sobre a execuo oramentria, numa verso consolidada e simplificada dos
dados extrados do SIAFI. Os balanos elaborados so disponibilizados nas pginas eletrnicas na Internet das respectivas Casas Legislativas, o que amplia a
disponibilizao das consultas. Entretanto, ainda resta o problema da informao tcnica: como um cidado sem conhecimento mnimo do processo oramentrio pode ler as informaes disponibilizadas pelos extratores de informao do Parlamento? Disponibilizar a informao sem que haja uma orientao
para seu uso no surte efeito, porque no ataca o problema de desigualdade
informacional. Quem for mais preparado permanece em melhores condies do
que aquele que no dispe de informao.
A realidade do pouco acesso informao oramentria ainda no est de
acordo com o ideal de accountability social e poltica que tem orientado as discusses em torno de um novo modelo de administrao pblica, mais transparente, mais responsvel, mais aberto s demandas de seus cidados e mais democrtico. Vale lembrar que, se a transparncia administrativa no garantia de
um governo accountable, um pr-requisito sem o qual no h como falar em
prestao de contas pblicas, responsividade13 do governo perante os cidados,
responsabilidade poltica e possibilidades de fiscalizao e controle da coisa
pblica se as informaes no esto acessveis esfera pblica.
A carncia de disponibilizao de informaes governamentais a uma esfera
pblica ampliada repete uma situao que refora a restrio do controle popular e afasta a participao cidad nas esferas de deciso governamental. Identifica-se, a, uma ausncia de poltica pblica de informao que funcione, numa
estrutura de mecanismos de accountability, como elemento desprivatizante e
desburocratizante da coisa pblica (JARDIM, 1999, p. 62)14.
13

14

O respeito de responsividade refere-se vontade manifestada pelos governados; diz respeito capacidade
do governo de dar resposta s demandas sociais.

Jardim cita CHEVALIER, Jacques. Le mythe de la transparence administrative. In: CENTRE


UNIVERSITAIRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES ET POLITIQUES DE PICARDIE.
Information et transparence administrative. Paris: PUF, 1988. Segundo o autor citado por
Jardim, a desprivatizao levaria reduo da esfera de autonomia dos atores sociais, pois
reduz a rea de segredismo.

Controle Pblico e Oramento Federal: avaliando o papel do SIAFI

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8. CONSIDERAES FINAIS
A utilizao do SIAFI como principal instrumento de controle das finanas
pblicas revela o grau de obscurantismo sobre questes ligadas informao
oramentria. Ao perceber e mapear os obstculos de acesso a essas informaes, possvel avaliar como o manto do segredismo, para usar um termo de
JARDIM (1999), torna-se estratgico para manuteno do aparelho de dominao das organizaes burocrticas.
Ao mesmo tempo, a identificao das zonas de sombra apresenta-se como
um dos elementos que tornam a discusso sobre transparncia administrativa
um exerccio complexo, carregado de pontos conflitantes e paradoxais. O reconhecimento da necessidade de aplicao da noo de transparncia para apresentar limites ao poder da estrutura de dominao vem de uma reao de combate ao segredo presente na burocracia.
Outra concluso possvel a partir da avaliao do acesso s informaes oramentrias via SIAFI que a necessidade de uma poltica informacional pelo
Estado vem acompanhada de um poderoso paradoxo, que dificulta ou mesmo
impede a aplicao efetiva dessa tal poltica. De um lado, a disseminao de
informaes vista como um elemento integrador, preventivo e que elimina
tenses. Enquanto se mantm sob controle, cumpre o propsito de manter a
ordem. Entretanto, MORAIS (1983) adverte para o perigo que a informao
democratizada representa para a estabilidade dos sistemas. Como contrapartida,
afirma, torna outros confrontos mais claros: transforma-se numa ameaa para o
poder da burocracia, uma vez que corre o risco de ficar vulnervel diante da
publicidade de falhas e antagonismos do sistema.
O segredo apresenta-se, ento, como um resqucio do autoritarismo que, na
burocracia, se apia na estrutura tecnicista de poder. Como descreve JARDIM
(1999), a estrutura que privilegia um corpo de tcnicos mantm a massa excluda de informaes acerca de decises sobre as quais, segundo os critrios de
qualificao, no teria condies de avaliar e decidir. O resultado uma administrao sem participao efetiva da sociedade e com poucas possibilidades de
controle social, uma vez que estariam excludos de todo o processo, at mesmo
da possibilidade de se informarem sobre ele.
Adotar um modelo de provimento de meios de acesso informao que possibilitem mecanismos efetivos de controle social sobre o Estado uma deciso
poltica com implicaes antagnicas. BEMFICA (1995) acredita que esses
modelos podem ser utilizados para aumentar a eficincia decisria
intragovernamental. Mas, alm dos riscos apresentados por MORAIS (1983),
poder encontrar obstculos na cultura do ambiente da administrao pblica,
porque dividir informao no s dividir responsabilidade mas, principalmente, dividir o poder (BEMFICA, 1995, MALMEGRIN, 1997, JARDIM, 1997).
A disseminao da informao vista como um golpe na estrutura administrativa guiada pelo princpio da dominao pelo saber e onde a informao assume
valor estratgico na luta pelo poder.

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Ana Paola de Morais Amorim Valente e Lgia Maria Moreira Dumont

KEYWORDS
Information transparency/opacity Information access Governamental information
Public budget SIAFI Brazils General Budget

ABSTRACT
This article analyses the function of SIAFI (Integrated System of Financial
Administration) for the Union General Budgets attendance. Such evaluation
considers that this system is the main tool of public finances control in Brazil.
The article also intents to demonstrate that the still weak structure of control
system doesnt allow this source may be completely used in its whole potential of
transparency. So the Budget remains with high level of informational opacity.

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SOBRE AS AUTORAS
ANA PAOLA DE MORAIS AMORIM VALENTE
Mestre em Cincia da Informao pela Escola de Cincia da Informao da UFMG
Professora do Curso de Comunicao Social da Faculdade de Cincias Humanas da
FUMEC
reas de interesse: Pesquisas relacionadas s reas de comunicao (especialmente
em relao produo e divulgao da informao e democratizao dos meios de
acesso informao/direito informao); informao governamental; polticas de
informao
LGIA MARIA MOREIRA DUMONT
Doutora em Comunicao e Cultura pela UFRJ
Vice-diretora da Escola de Cincia da Informao da UFMG
Vice-Diretora da Escola de Cincia da Informao da UFMG
reas de interesse: Relao entre informao, cultura e sociedade; leitura e aspectos
cognitivos; sistemas de informao; disseminao seletiva da informao