5.

ORGANIZAO

ADMINISTRATIVA.

ADMINISTRAO

DIRETA

INDIRETA
1. INTRODUO
Administrao direta: composta pelos rgos pblicos integrantes de
sua estrutura. Esses rgos pblicos no tem personalidade jurdica. Trabalha via
desconcentrao.
TJTO-2007 CESPE: A Administrao Pblica direta abrange todos os rgos do Poder
Executivo, bem como do Legislativo e Judicirio.

Ateno! H Administrao Pblica em todos os entes federados, e todos

os Poderes da Repblica tm rgos administrativos. A definio de administrao
direta, como conjunto de rgos que integram as pessoas polticas do Estado (U, E,
DF e M), demonstra que todos os entes federativos so regidos pela Administrao
Pblica, no somente o Poder Executivo.
TJTO/2007 CESPE: Enquanto que a administrao pblica extroversa finalstica, dado
que ela atribuda especificamente a cada ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional de
competncias, a administrao pblica introversa instrumental, visto que atribuda genericamente
a todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.

Administrao pblica extroversa: a relao existente entre a

Administrao e seus administrados, ou seja, diz respeito s relaes externas
efetivadas pelo Poder Pblico, que sempre so pautadas pelos princpios da
Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado e da Indisponibilidade, pela
Administrao dos interesses dos administrados. poder finalstico (de dentro pra
fora).
Administrao pblica introversa: formada pelas relaes existentes
entre os Entes Polticos (U, E, DF e M) e entre esses e os rgos da Administrao
direta ou entre os rgos entre si. Trata-se de relao interna, que instrumento
para a efetivao da relao externa ou extroversa, pois o Poder Pblico se
organiza internamente para poder efetivas as suas polticas e autuar em face da
coletividade.

Administrao

indireta: compreende a autarquia, fundao pblica,

empresa pblica e sociedade de economia mista. Trabalha via descentralizao. A

descentralizao pode ser:
a) por outorga, por lei ou por servios: transfere-se a titularidade e a
execuo do servio;
b) por delegao ou colaborao: h transferncia somente da execuo
do servio.
MPSC/2013: A descentralizao por colaborao se verifica quando, por meio de
contrato ou ato administrativo unilateral, transfere-se a execuo de determinado servio
pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico
a titularidade do servio.

Ateno! As sociedades de economia mista podem ser prestadoras de

servio pblico ou exploradoras de atividade econmica (TJGO/2015 FCC).
Pessoas polticas ou entes polticos: so a Unio, Estados, DF e
Municpios, que so entes da federao previstos na CF e que exercem parcela da
soberania do Estado.
Pessoas administrativas ou entes administrativos: so pessoas criadas
por lei ou por autorizao legal editada por ente poltico, para o desempenho de
funo administrativa ou explorao de atividade econmica.

2. ORGOS PBLICOS
So os entes da Federao (Unio, Estados, DF e Municpios) e, como tais,
possuem personalidade jurdica prprias.
Teorias sobre a manifestao da vontade do Estado:
a) teoria do mandato: o Estado outorga aos seus agentes um mandato
para agir em seu nome. Crtica: essa teoria no explica de que forma o Estado
transferiu poderes aos seus agentes, alm de trazer a inconvenincia de retirar do
mandante (Estado) a responsabilidade pelos atos praticados pelos mandatrios
(agente pblico).

b) teoria da representao: Estado seria representado por seus agentes.

Crtica: inconsistente nivelar o Estado ao incapaz, que necessita de
representao.
c) teoria do rgo ou teoria da imputao volitiva: o Estado manifesta
sua vontade por meio dos rgos que integram a sua estrutura, de tal forma que
quando os agentes pblicos que esto lotados nos rgos manifestam a sua vontade,
esta atribuda ao Estado.
O rgo uma unidade sem personalidade jurdica prpria, que congrega
atribuies exercidas por agentes que o integram e expressam a vontade do ente
estatal.
rgo pblico centro de competncia institudo para o desempenho de
funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencem.
rgos

pblicos

representativos

de

poderes: os tribunais, casas

legislativas so rgos despersonalizados, mas podem defender, em juzo, as suas

prerrogativas constitucionais. Essa capacidade processual extraordinria ou
anmala chamada de personalidade judiciria, conferindo legitimidade para
estarem em juzo defendendo suas competncias. Podem figurar no polo passivo ou
ativo.
Ateno! No confundir personalidade judiciria com personalidade
jurdica!
STJ: Em nossa organizao jurdica, as Cmaras Municipais no tm personalidade jurdica.
Tm elas, apenas, personalidade judiciria, cuja capacidade processual limitada para demandar em
juzo, com o intuito nico de defender direitos institucionais prprios e vinculados sua
independncia e funcionamento; do Municpio a legitimidade, e no da Cmara de Vereadores, para
figurar no polo ativo da ao ajuizada (Resp. 946.676, j. 23/10/2007).
TJSP/2014 VUNESP: A Cmara Municipal no pode combater ato ilegal e lesivo ao
patrimnio pblico por meio de ao popular, podendo tal ao, contudo, ser ajuizada por qualquer um
de seus vereadores, na qualidade de cidado (eleitor), eis que tal qualidade no assiste Cmara.

Classificao dos rgos pblicos:

a) Independentes: so rgos representativos de poder que no se
subordina hierarquicamente a nenhum outro, tais como Chefia do Executivo,
tribunais, casas legislativas;
DPEMS/2012 VUNESP: rgos independentes so os que tm sua origem na Constituio,
situando-se no pice da pirmide organizacional, sem subordinao hierrquica ou funcional;
representam os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, efetuando as aes polticas do governo.

b) Autnomos: forma a cpula da Administrao e se subordinam, apenas,

aos rgos independentes, tais como ministrios, secretarias estaduais e
municipais;
DPEMS/2012 VUNESP: rgos autnomos so aqueles situados no alto da estrutura
organizacional da Administrao Pblica, logo abaixo dos rgos independentes e a estes
subordinados; possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica; exercem funes de
direo, planejamento, superviso e controle, observadas, no entanto, as diretrizes traadas pelos
rgos independentes.

c) Superiores: so os rgos que exercem atribuies de direo, controle

e chefia, mas que se subordinam a rgos superiores ou de hierarquia inferir:
diretorias, coordenadorias;
DPEMS/2012 VUNESP: rgos superiores so os de direo, controle, deciso e comando,
em assuntos da respectiva competncia; no gozam de autonomia administrativa e financeira; possuem
funes tcnicas e de planejamento na rea de suas correspondentes atribuies.

d) Subalternos: so rgos de execuo, despidos de funo de comando:

protocolo, seo de expediente, de material, portaria.
DPEMS/2012 VUNESP: rgos subalternos so aqueles com reduzido poder decisrio e
predominncia de atribuies executivas, devendo cumprir decises e executar servios rotineiros,
que atendem aos administrados; so dotados de um nico centro de competncias ou atribuies.

3. AUTARQUIAS
3.1. Conceito: Autarquias so pessoas jurdicas de direito pblicos criadas,
nascidas de lei especficas, independentemente de registro de seus estatutos, para
prestao de servio pblico especfico, com autonomia administrativa, mas
submetida a controle finalstico (tutela) de suas atividades.

3.2. Caractersticas:
a) personalidade jurdica de direito pblico interno;
b) criao por lei: independe de registro;
c) autonomia administrativa;
d) prestao de servio pblico especfico;
Ateno! Se o servio a ser transferido for tipicamente estatal, o ente
poltico dever necessariamente criar uma autarquia. Se no for tpico, poder
optar entre autarquia ou outra entidade pblica.
e) controle finalstico de suas atividades ou controle de tutela002E
PCPR/2013: caracterstica das autarquias a sujeio ao controle de tutela.

Ateno! preciso diferenciar autotutela de tutela administrativa:

- autotutela: poder de a Administrao Pblica rever, de ofcio, seus
prprios atos, apreciando-os quanto ao mrito e legalidade;
- tutela administrativa, superviso ou controle finalstico: o controle que
a Administrao Pblica exerce, nos termos e limites da lei, sobre as entidades da
administrao indireta.
Ateno! No existe subordinao entre a autarquia e a entidade a que
est que pertence.
3.3. Criao (CF, 37, XIX): So criadas por lei, independentemente de qualquer
registro.
Extino: s podem ser extintas por lei, uma vez que nascem dela.
Ateno! admissvel a transformao de autarquia em empresa pblica
por meio de decreto, desde que prevista essa possibilidade na lei de criao
daquela (TJBA/2012 CESPE). o caso da Caixa Econmica Federal, que se
transformou em sociedade de economia mista.
3.4. Prerrogativas: Possui as mesmas prerrogativas administrativas do ente da
federao que a criou. So elas:
a) imunidade condicionada: imunidade relativa a impostos sobre o seu
patrimnio, renda ou servios vinculados s suas finalidades essenciais (CF, 150,
2e4

b) impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;

c) execuo dos seus dbitos via precatrio;
d) execuo fiscal dos seus crditos inscritos;
e) prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer, custas s
se forem vencidas e no final da lide, recurso necessrio quando for vencido;
f) juzo privativo de suas aes serem julgadas na justia federal ou
estadual; g) prescrio quinquenal de seus dbitos.
3.5. Foro das autarquias
Justia Federal: compete a JF processar e julgar as causas em que as
autarquias federais forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes (CF, 109, I), bem como mandado de segurana contra autoridades
pblicas que desempenham suas funes em autarquias (CF, 109, VIII).
Justia Estadual: para as causas de autarquias estaduais ou municipais.
3.6. OAB
STF: No procede a alegao de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos
Administrao Pblica Direta e Indireta. A OAB no uma entidade da Administrao Indireta da
Unio. A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no elenco das personalidades
jurdicas existentes no direito brasileiro. A OAB no est includa na categoria na qual se inserem
essas que se tem referido como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada
independncia das hoje chamadas "agncias". Por no consubstanciar uma entidade da Administrao
Indireta, a OAB no est sujeita a controle da Administrao, nem a qualquer das suas partes est
vinculada. (ADI 3.026, Rel. Ministro Eros Grau, 2006).

Assim, OAB entidade sui generis. No se sujeita ao controle pelo TCU.

4. AGNCIAS REGULADORAS
MPBA 2015: No Brasil, as agncias reguladoras surgiram no contexto do Plano Nacional de
desestatizao.
TJDFT/2014 CESPE: As agncias reguladoras so consideradas autarquias.

Natureza jurdica: tem natureza de autarquia. So criadas por lei

especfica.
Ateno! Agncia reguladora pode ser criada em qualquer esfera
federativa. J a agncia executiva no, pois limita-se ao mbito do Poder Executivo
Federal.

4.1. Caractersticas
Independncia: a independncia quanto a atividade de regulamentao
relativizada, ainda que a agncia reguladora tenha como caracterstica a
inexistncia de subordinao hierrquica face ao poder central.
Autonomia administrativa: As AR gozam de autonomia administrativa
reforada, que deve consubstanciar-se na estabilidade fortalecida de seus
dirigentes e na impossibilidade de manejo de recurso hierrquico imprprio contra
as suas decises finais.
Autonomia financeira: as AR possuem autonomia financeiro-oramentria
e os bens que formam o seu acervo patrimonial so classificados como bens
pblicos (logo, sujeitos a impenhorabilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade
relativa).
Dirigente: so nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do
Senado. Exercem mandato fixo.
Ateno! O mandato no deve coincidir com o do Presidente da Repblica.
Hipteses de perda do cargo do dirigente:
-

renncia;

condenao

judicial

transitada

em

julgado;

processo

administrativo disciplinar que conclua pela aplicao da perda do cargo.

STF: constitucional a exigncia prevista em lei que estabelea a necessidade de
aprovao prvia pelo Poder Legislativo para a nomeao, pelo Chefe do Poder Executivo, de dirigente
de autarquias e fundaes pblicas, tanto as fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito
pblico, quanto s fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito privado (ADI 2.225/SC, j.
29/06/2000).
Quarentena: Lei 9986/2000, 8: terminado o mandato, ex-dirigente ficar impedido, por um
perodo de 04 meses, contado da data do trmino do seu mandato, de prestar qualquer tipo de
servio no setor pblico ou a empresa integrante do setor regulado pela Agncia, sob pena de
cometimento de crime de advocacia administrativa, alm de poder caracterizar improbidade
administrativa.

Regime de pessoal: sempre estatutrio.

4.2. Funo regulatria: a competncia de as AR expedirem normas com o
intuito de regularem a prestao, fiscalizao e a fruio dos servios pblicos que
lhe so afetos.

A AR tem poder de polcia.

Ateno! Agncia reguladora no possui competncia para definir polticas
pblicas, mas apenas para execut-las.
TJRN/2013 CESPE:
- As AR tm poder de normatizao, fiscalizao, mediao, aplicao de sanes, etc.
- A CF prev expressamente a ANATEL e a ANP.

5. FUNDAO PBLICA
Conceito: a afetao de patrimnio, total ou parcialmente pblico,
dotado de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado, e destinado, por
lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de
autonomia e mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei.
Nenhuma das espcies de fundaes pblicas pode exercer atividades para
fins lucrativos.
Personalidade jurdica: as fundaes pblicas podem ser:
a) de direito pblico ou autarquias fundacionais: so autarquias. Por isso,
so criadas via lei.
b) de direito privado: se a lei simplesmente autorizar a criao de
fundao pblica, ser ela de direito privado, exigindo-se a inscrio no cartrio de
Registro Civil.
Ateno! Semelhana entre elas (MPPA/2014 FCC):
- imunidade tributria do patrimnio, renda e aos servios, vinculados sua
finalidade essencial ou s delas decorrentes.
- vedao de acumulao em cargos pblicos;
- a submisso s normas gerais de licitao estabelecidas por lei federal;
- controle pelo TCU.
Prerrogativas:
As fundaes pblicas de direito pblico possuem as mesmas prerrogativas
das autarquias, tanto de direito substantivo, como de direito processual. Inclusive,
tm poder de polcia!. No se submetem fiscalizao pelo MP. Sua rea de
atuao definida por lei complementar (CF, 37, XIX).

J as de direito privado possuem as mesmas prerrogativas das empresas

pblicas e sociedade de economia mista, ou seja, possui to somente a
impenhorabilidade. Submete-se a fiscalizao do MP.
6. AGNCIA EXECUTIVA (Lei 9.649/98)
O Poder Executivo poder qualificar, atravs de ato do Presidente da
Repblica, como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os
seguintes requisitos:
a) ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
b) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
Ateno! Essa qualificao no gera uma nova pessoa jurdica pblica.
Contratao direta em razo do pequeno valor: Lei 8.666/93, 24,
pargrafo nico: as agncias executivas podero dispensar a licitao na
contratao de bens, servios e obras pelo dobro do limite estipulado para as
autarquias e fundaes pblicas no qualificadas.

7. EMPRESAS ESTATAIS
Conceito: so EP e SEC e as empresas que, no tendo as caractersticas
destas, esto submetidas ao controle do Estado.
Criao: Lei autorizar a criao de EM e SEC para prestao de um
servio pblico especfico que no seja tipicamente estatal ou para a explorao de
uma atividade econmica. As subsidirias tambm sero criadas por lei especfica
(CF, 37, XIX e XX).
Ateno! A CF, 173 determina que a explorao de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo.
As empresas estatais que explorem atividade econmica no podero gozar
de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado (STF tem feito ressalva
quanto as EP e SEC que explorem atividade econmica com exclusividade).

Regime jurdico: ser aplicvel a legislao trabalhista. Os empregados

das empresas prestadoras de servio pblico ficam sujeitos a concurso pblico.
J a admisso dos empregados das empresas que explorem atividade
econmica, as quais devem ter regime jurdico similar ao das empresas privadas,
depender do estatuto a ser aprovado.
Ateno! O limite de dispensa da licitao dobrado com relao s
empresas estatais.
Empresa estatal de primeiro grau ou de segundo grau: classificao
referente criao das subsidirias. A criao das subsidirias depende de lei
autorizadora.
a) empresa estatal de primeiro grau ou primria: a EP ou SEC
responsvel pela constituio da subsidiria;
b) empresa estatal de segundo grau ou secundria: a subsidiria.
TJBA/2012 CESPE: A subsidiria de EP e SEM exige lei para sua criao, mas suficiente,
para tanto a previso genrica na lei que as instituir.

Nomeao dos dirigentes: STF entende como inconstitucional a exigncia

prevista em lei federal, estadual, distrital ou municipal que estabelea a exigncia
de aprovao prvia pelo Poder Legislativo respetivo para a nomeao, pelo Chefe
do Poder Executivo, de dirigentes de empresas pblicas e sociedades de economia
mista, tanto as exploradoras de atividades econmicas quanto as prestadoras de
servios pblicos (ADI 2.225).
Lei de Falncias: no se aplica a lei de falncias as EP e SEM.
DIFERENAS ENTRE EP E SEM
Empresas pblicas
PJ de direito privado
Lei autoriza criao
Capital exclusivamente pblico

Sociedade de economia mista

PJ de direito privado
Lei autoriza criao
Capital pblico e privado (Poder pblico detm a

Presta SP ou explora AE
Qualquer forma de organizao empresarial.
Foro Federal (EP federal)

maioria do capital votante)

Presta SP ou explora AE
Somente sob a forma de sociedade annima.
Foro comum, salvo quando a Unio intervier (STF, Sm.
517).

Ateno! SEM no pode explorar empreendimento ou exercer atividade

distinta da prevista na lei que tenha autorizado sua constituio.

TJES/2011 CESPE: No mbito federal, a SEM pode ter participao no capital da EP,
desde que a maioria do capital votante desta pertena Unio.
PCDF/2015 FUNIVERSA: a aplicao do regime jurdico prprio das empresas privadas s
estatais (sociedade de economia mista e empresas pblicas) que exploram atividade econmica no
afasta a observncia dos princpios da administrao pblica.

8. CONSRCIO PBLICO (Lei 11.107/2005)

Consrcio pblico para entes federados.
Ateno:
OS e agncia executiva= Contrato de Gesto;
OSCIPs = Termo de Parceria
Consrcio = Contrato de Rateio (meio pelo qual o ente consorciado
transfere recursos ao consrcio); Contrato de programa (celebrado entre o
consrcio ou ente pblico e outro ente da federao visando a prestao indireta
de um servio pblico, isto , por uma pessoa poltica diversa da que detm
capacidade para a sua execuo).
MPBA/2015: Os municpios A, B e C firmaram um termo de ajustamento de
conduta com o Ministrio Pblico se obrigando a implantar e operar um nico aterro sanitrio
para regularizar a destinao dos resduos slidos produzidos pelos seus muncipes. Levando-se
em conta a atual legislao brasileira sobre a cooperao entre entes federativos, devem eles
formar entre si consrcio pblico atravs de contrato de rateio.

CF, 241: A U, E, DF e M devem promover a gesto associada de servios

pblicos por intermdio da celebrao de consrcios pblicos.
Lei 11.107/2005, art. 1o. 1o O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa
jurdica de direito privado.
2o A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos
os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
3o Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes
e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS.

Requisitos:
a) Celebrao de protocolo de intenes: tal protocolo deve ser
ratificado por lei ou ter sido subscrito com autorizao legal. O representante

legal do consrcio pblico dever ser, obrigatoriamente, Chefe do Poder Executivo

de ente da Federao consorciado.
b) Constituio de pessoa jurdica sob a forma de associao pblica
ou de direito privado. Essa associao pblica tem personalidade jurdica de
direito pblico, equiparando-se a autarquia.
O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a
administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
MPAL/2012 FCC: permitida a cesso de servidores pblicos dos entes consorciados ao
consrcio pblico.

Retirada do consrcio pblico: a retirada depender de ato formal de seu

representante na assembleia geral.
Os bens destinados ao consrcio pblico pelo consorciado que se retira
somente sero revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previso no
contrato de consrcio pblico ou no instrumento de transferncia ou de alienao.
Contrato de programa: o instrumento pelo qual devem ser constitudas
e reguladas as obrigaes de um ente da Federao, inclusive sua administrao
indireta, tenha para com outro ente da Federao, ou para com consrcio pblico,
no mbito da prestao de servios pblicos por meio de cooperao federativa.
Ateno! Contrato de programa obrigatrio quando um ente da
federao venha a prestar servios pblicos conjuntamente com outro ente
poltico, por meio de consrcio pblico.
Contrato de rateio: instrumento por meio do qual os entes consorciados
se comprometem a custear as despesas do consrcio. Os entes consorciado
somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante contrato de rateio.
Constitui ato de improbidade administrativa celebrar contrato de rateio
de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem
observar as formalidades previstas na lei.

9. SMULAS
STF, Sm. 340: Desde a vigncia do CC, os bens dominicais, como os demais bens pblicos,
no podem ser adquiridos por usucapio.
STF, Sm. 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
STF, Sm. 501: Compete Justia ordinria estadual o processo e o julgamento, em ambas
as instncias, das causas de acidente de trabalho, ainda que promovidas contra a Unio, suas
autarquias, EP ou SEM.
STF, Sm. 517: As SEM s tm foro na justia federa, quando a Unio intervm como
assistente ou opoente.
STF, Sm. 556: competente a justia comum para julgar as causas em que parte SEM.
STF, Sm. 654: A garantia da irretroatividade da lei, prevista na CF, 5, XXXVI, no
invocvel pela entidade estatal que a tenha editado.
STJ, Sm. 39: Prescreve em 20 anos a ao para haver indenizao, por responsabilidade
civil, de SEM.
STJ, Sm. 42: Compete a justia comum estadual processar e julgar causas cveis em que
parte SEM e os crimes praticados em seu detrimento.
STJ, Sm. 333: Cabe MS contra ato praticado em licitao promovida por SEM ou EP.