O desafio da participao popular na construo e

implementao da Poltica Estadual de Habitao de Interesse

Social do estado da Bahia
Adriana Nogueira Vieira Lima

Universidade Estadual de Feira de Santana

A evidncia da crise de legitimao do modelo hegemnico de democracia que reduz o exerccio do

poder poltico esfera estatal e ao desenho eleitoral impulsionou uma reflexo sobre a democracia na
contemporaneidade. Partindo da crtica democracia representativa, o texto busca contribuir para a
reflexo sobre os limites e possibilidades do exerccio da democracia participativa. Inicialmente apresenta os arranjos institucionais e prticas democrticas no Brasil, com foco nas polticas urbanas. Na
parte subsequente, feito um balano do processo de construo da Poltica Estadual de Habitao
de Interesse Social (Pehis) do estado da Bahia, no perodo 2006-11, apontando as ambiguidades e
obstculos da participao popular na sua construo e implementao.
P a l av r a s - c h av e : direito cidade; democracia participativa; administrao pblica; conselhos gestores;
poltica de habitao de interesse social.
El desafo de la participacin popular en el desarrollo e implementacin de polticas de vivienda
social en el estado de Baha
La evidencia de la crisis de legitimidad del modelo hegemnico de democracia que reduce el ejercicio
del poder poltico a la esfera estatal y el dibujo electoral provoc un debate sobre la democracia en el
mundo contemporneo. Al salir de la crtica de la democracia representativa, que pretende contribuir a
la reflexin sobre los lmites y las posibilidades del ejercicio de la democracia participativa. Inicialmente
presenta los arreglos institucionales y las prcticas democrticas en Brasil, centrado en las polticas
urbanas. En la parte posterior se hace un columpio para la construccin de Vivienda de Inters Social
Poltica del Estado de Baha, en el perodo 2006-11 el proceso, sealando las ambigedades y los
obstculos de la participacin popular en su diseo e implementacin.
P a l a b r a s c l av e : derecho a la ciudad; poder local; democracia participativa; administracin pblica;
poltica de vivienda social.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-76121600
Artigo recebido em 12 jun. 2013 e aceito em 24 jul. 2014.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

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The challenge of popular participation in the development and implementation of the policy for
social housing in the state of Bahia
The evidence of the legitimation crisis regarding the hegemonic model of democracy that reduces
the exercise of political power to the state sphere and to elections has led to a reflection about contemporary democracy. From the criticism to the representative democracy, the aim of this text is to
contribute to the reflection on the limits and possibilities of exercising participative democracy. The
author begins by presenting institutional arrangements and democratic practices in Brazil, focusing
on urban policies. Next, the author assesses the process of developing Social Housing Policy in the
State of Bahia (Pehis), especially during the period of 2006 to 2011,highlightingthe ambiguities and
obstacles to popular participation in its development and implementation.
K e y w o r d s : right to the city; participative democracy; public administration; public policy council;
social housing policy.

1. Introduo
A concepo hegemnica de democracia que restringe a prtica democrtica ao conjunto de
regras de procedimentos para a formao de decises coletivas, obtidas atravs do sufrgio
universal, e, portanto, restrita ao modelo de representao, nos termos definidos por Bobbio
(1986), vem passando por uma crise de legitimidade. Para Safatle (2012), essa crise pode
ser evidenciada no esgotamento do modelo de democracia parlamentar liberal, no qual as
pessoas no se sentem mais representadas e passam a manifestar-se de diversas formas, exigindo uma democracia real que perpasse pelo transbordamento da poltica da esfera estatal e
valorizao da soberania popular. No campo tambm da crtica aos processos representativos,
Chau (1993) chama a ateno para a necessidade do exerccio de outra democracia que passe
pela afirmao e criao de direitos, atravs da construo dos sujeitos sociopolticos por sua
prpria ao, ultrapassando o sentido restrito da cidadania como voz e voto.
Nesse sentido, Sousa Santos e Avritzer (2002) propem uma democracia contra-hegemnica, na qual os novos sujeitos sociais passam a reivindicar o direito de organizar-se
politicamente e participar das decises, propondo a quebra do monoplio do Estado como
nico detentor de poder e espao pblico. justamente a articulao entre democracia representativa e participativa, por meio da ampliao do experimentalismo democrtico (novas
gramticas sociais), que poder, segundo o autor, ampliar a diversidade cultural e social.
No Brasil, partindo da premissa de que o processo eleitoral no esgota os procedimentos de autorizao do cidado, podendo a soberania ser exercida tambm atravs de forma
direta de participao, a Constituio Federal de 1988 prev a compatibilizao entre os mecanismos de democracia representativa e democracia direta, sendo estabelecido no pargrafo
nico do art. 1o que todo poder emana do povo que o exerce por meio de seus representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
O texto constitucional resultado da presso de diversas foras populares que buscaram
estabelecer um novo padro de poltica pblica e reforma democrtica do Estado que fosse caRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

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paz de assegurar o reconhecimento de direitos. Segundo Gonh (2012), os movimentos sociais

passaram a redefinir a esfera pblica, redefinindo tambm a relao entre Estado e sociedade.
Nesse contexto, importante destacar o papel do movimento da Reforma Sanitria, fundado
na utopia democrtica igualitria, que culminou na inscrio do direito universal sade na
carta constitucional (Fleury, 1997), e do movimento da Reforma Urbana, cujos pilares foram
institucionalizados tambm no texto constitucional (Grazia, 2002).
No campo da diviso de poderes e competncias entre os entes federados, segundo
Trevas (2012), com a promulgao da Constituio de 1988, houve um redesenho do pacto
federativo. Essa arquitetura, ainda segundo o autor, teve, como centralidade, a questo democrtica alicerada na cidadania e na afirmao de direitos e estabeleceu, com nitidez, uma
relao entre democracia e Federao, com o aprofundamento da descentralizao poltica e
afirmao do municpio como ente federado.
Essa combinao possibilitou inovaes democrticas no perodo ps-Constituio de
1988 e a proliferao de espaos participativos, que representaram uma possibilidade do exerccio da cidadania tanto no sentido de controle social do Estado como de interlocuo entre o
Estado e a sociedade, tendo em vista o estabelecimento de diretrizes para ao pblica, atravs das conferncias, oramentos participativos, conselhos gestores de polticas pblicas,
entre outros.
Na esfera local, houve uma forte mobilizao da sociedade civil para elaborao das Leis
Orgnicas Municipais que incorporam mecanismos de participao e controle social. Tambm
nessa esfera so experimentadas prticas participativas inovadoras, a exemplo do Oramento
Participativo, em 1989, na cidade de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul. Por
esse instrumento, na viso de Avritzer (2002), busca-se o envolvimento da populao para
tomada de deciso na aplicao de verbas pblicas, de modo a reverter as prioridades de distribuio de recursos pblicos e realizar polticas redistributivas. Esse modelo de participao,
segundo Sintomer e colaboradores (2012), foi considerado um exemplo de boa governana e
distribuio dos recursos pblicos, sendo difundido por diversos municpios brasileiros, atingindo, no ano de 2010, cerca de 250 experincias, servindo tambm como inspirao para
outros pases da Amrica Latina, como o Equador, Peru, Argentina e Uruguai.
Os conselhos gestores de polticas, conceituados por Gohn (2011:7) como canais de
participao que articulam representantes da populao e membro do poder pblico estatal
em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos, tambm esto sendo intensamente experimentados nas esferas federal, estadual e municipal, podendo ser encontrada
uma vasta literatura sobre o assunto (Ipea, 2013; Polis/Inesc, 2011; Gohn, 2011; Pontual,
2008; Tatagiba, 2002). No mbito federal, segundo dados dispostos no stio oficial da Secretaria Nacional de Articulao Social da Presidncia da Repblica (Brasil, 2014), existem
atualmente 40 Conselhos de Polticas Pblicas Nacionais, sendo 19 criados entre 2003-13.
Tambm possvel notar a influncia das novas abordagens em torno da temtica de raa,
gnero, faixa etria e etnia, atravs da criao do Conselho Nacional do Idoso (em 2002),
Conselho Nacional da Juventude (em 2005), Conselho Nacional da Promoo da Igualdade
Racial (em 2003), entre outros.
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A proliferao de conselhos gestores de polticas pblicas tambm pode ser notada na

esfera local. Segundo Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2009), existiam em
2009, no Brasil, 43.156 conselhos municipais, envolvendo diversos eixos das polticas pblicas. A frequncia dos conselhos nos municpios sofre grande variao em funo da temtica,
havendo uma maior incidncia nas reas de assistncia social, educao e sade, conforme
disposto na tabela 1.
Ta b e l a 1

Nmero de conselho por poltica setorial, e percentual relativo ao

total de municpios Brasil 2011
reas

Municpios

reas

Municpios

Criana e
Adolescente

5.447

97,8%

Educao

4.718

84,7%

Sade

5.553

99,7%

Conselho Tutelar

5.522

99,2%

Poltica Urbana

1.231

22,1%

Saneamento

872

15,7%

Idoso

Direitos da Mulher

195

3,5%

2.868

51,5%

Fonte: IBGE (2012).

Total de Municpios no Brasil: 5.565, at 31-12-2011.

Outro instrumento de interao entre o Estado e a sociedade, que vem sendo amplamente experimentado no Brasil, so as conferncias, que, segundo Souza e colaboradores
(2013:26), so processos participativos de interlocuo entre Estado e sociedade, convocados pelo Poder Executivo e desenvolvidos em etapas interconectadas a partir da escolha de
representantes e da formulao de propostas para polticas pblicas. Assim, como ocorreu
em relao aos demais arranjos participativos, possvel notar, nos ltimos anos, uma intensificao do uso desses espaos. Das 139 conferncias nacionais realizadas entre o perodo de
1941 a 2013, 97 aconteceram entre 2003 e 2013 (Brasil, 2014), envolvendo, segundo Avritzer (2012), no perodo de 2003-10, 6,5% da populao brasileira.
Se, por um lado, inegvel reconhecer que houve uma forte mudana na cultura poltica e uma ressignificao do conceito de democracia no Brasil, contribuindo, segundo Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), para uma desprivatizao do Estado, tornando-o mais permevel ao interesse pblico formulado nas instncias de participao da sociedade, por outro,
esse projeto sofre limites advindos dos compromissos eleitorais feitos para governar, falta de
recursos provocada pelos ajustes que impedem polticas sociais redistributivas, as prioridades
impostas pela conduo neoliberal da economia e o crescente poder das capacidades tcnicas
exigidas para conduzir o Estado (Dagnino, Olvera e Panfichi 2006:77).
nesse contexto mais amplo de anlise dos dilemas da democracia participativa que o
presente trabalho est inserido. Para tanto, busca contribuir com a avalio dos limites e avanos da democracia participativa, tomando, como estudo de caso, o processo de construo e
implementao da Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis) e do Sistema
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Estadual de Habitao de Interesse Social (Sehis) no estado da Bahia, analisando o perodo

de 2006-11.
Alguns pressupostos analticos guiaram a concepo deste trabalho: a) houve um avano na institucionalizao de instncias de participao e controle social aps a promulgao
da Constituio Federal de 1988; b) h uma forte induo do governo federal na criao dos
arranjos participativos, na esfera local, no campo das polticas urbanas, notadamente aps a
criao do Ministrio das Cidades em 2003; c) o amplo processo de participao social para a
construo da Pehis, embora tenha representado uma mudana na cultura poltica do estado
da Bahia, no garantiu, por si s, um efetivo poder decisrio dos movimentos de luta pela
moradia, na sua implementao.
Em termos metodolgicos, este artigo foi conduzido pela pesquisa qualitativa. O primeiro contato com o objeto da pesquisa ocorreu entre 2005-06, em funo da contratao da
autora, pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur), para integrar
a equipe de consultoria para elaborao de estudos tcnicos, visando subsidiar a elaborao
da Pehis. Em um segundo momento, compreendido entre 2006-10, a autora atuou na diretoria da Sedur, sendo designada para compor o Grupo de Trabalho criado para promover o
acompanhamento e sistematizao das discusses da Pehis.
A investigao tambm apoiou-se em uma vasta pesquisa s fontes primrias, sendo
analisados textos normativos, atas de reunies do Conselho Estadual das Cidades/Bahia e
do Conselho Gestor do Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social do Estado da Bahia
(CGFEHIS) realizadas entre 2009-11,1 documentos tcnicos (Bahia, 2006, 2006a) e relatrios
de gesto (Bahia, 2012, 2013).
Embora diversos estudos de caso analisem a trajetria do funcionamento dos conselhos
gestores, abarcando diferentes contextos no pas, ainda so escassas as investigaes com
foco nos arranjos institucionais criados no bojo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), principalmente com o foco na Regio Nordeste, que, segundo dados da
Fundao Joo Pinheiro (2013), acumula, em termos absolutos, 30% do dficit habitacional
do pas.
Seguindo esta introduo, o artigo est estruturado em duas partes. Na primeira,
feita um breve balano dos arranjos institucionais que buscaram operacionalizar as inovaes
democrticas no perodo que se segue promulgao da Constituio de 1988, com foco na
poltica urbana. Na segunda parte, analisa o processo de construo da Pehis, identificando
os principais sujeitos que atuaram na sua construo, as estratgias de mobilizao e as instncias de participao. Nessa parte, tambm feito um balano do funcionamento do Fehis
e do conselho gestor.

Foram analisadas as Atas de reunies do Conselho Estadual das Cidades realizadas nos dias 19 jun. 2009; 14 dez.
2009; 21 ago. 2009; 31 set. 2009; 13 nov. 2009; 4 mar. 2010; 4 maio 2010; 15 out. 2011; 10 dez. 2010; 21 jul. 2011;
18 mar. 2011; 19 maio 2011; 23 set. 2011; 20 out. 2011; e as Atas de reunies do CGFEHIS realizadas nos dias 20
ago. 2009; 24 nov. 2009; 30 nov. 2009; 15 dez. 2009; 18 ago. 2010; 23 nov. 2010;16 jun. 2011 e 21 jul. 2011.

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2. A institucionalizao dos arranjos democrticos no campo da poltica urbana

No incio da dcada de 1980, a ditadura militar comea a dar sinais de enfraquecimento, e o
movimento social passa a buscar a redemocratizao do Estado brasileiro por meio da modificao da institucionalidade vigente, como visto neste trabalho. No campo das lutas urbanas,
recolocada em pauta a reivindicao do direito cidade que, no dizer de Lefebvre (1991), o
resultado do direito vida humana, condio de um humanismo e de uma democracia renovados. Atualizando esse conceito, Harvey (2012) afirma que o direito cidade no o direito do
que j existe na cidade, mas o direito de todos de transformarem a cidade em algo radicalmente diferente, atravs de um poder coletivo sobre os processos de urbanizao de modo a construir diferentes tipos de cidade que satisfaam as necessidades humanas. Na busca desse ideal,
o movimento pela reforma urbana passou a intervir no processo de construo de uma Nova
Ordem Constitucional, visando assegurar a inscrio de direitos econmicos, polticos, sociais
e culturais, sendo apresentada a proposta popular da Reforma Urbana, subscrita por 131 mil
brasileiros, que resultou na inscrio do Captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal.
Apesar da ausncia de normas infraconstitucionais regulamentadoras desses artigos,
durante a dcada de 1990, diversas reivindicaes pautadas pelo Movimento da Reforma
Urbana puderam ser experimentadas. Segundo Bitoun (2010), as problemticas visibilizadas
pelos movimentos sociais de base territorial pressionaram para que fossem inventadas solues inditas que no poderiam ser encontradas no acervo daquelas acumuladas nas legislaes urbanas dos pases do Norte. Nessa esfera, podem ser destacados a elaborao de planos
diretores municipais participativos, a criao do Fundo Municipal de Habitao Popular e do
Conselho Municipal de Habitao Popular, nos municpios de Diadema (SP) 1993, Belo
Horizonte (MG) 1993 e Santo Andr (SP) 1999, e o estabelecimento das Zonas Especiais
de Interesse Social em Recife (PE) e Salvador (BA), em 1985.
A partir dessas experincias e aps mais de uma dcada da promulgao do texto constitucional, aprovada a Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto
da Cidade, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988 (Brasil,
2001). Esse marco normativo representou um terreno frtil para o fortalecimento das reivindicaes e utopias voltadas para o cumprimento da funo social da propriedade e abertura
de canais de participao no processo de planejamento da cidade.
Com a eleio do presidente Lula em 2002, representando foras de centro-esquerda,
foi criado o Ministrio das Cidades, que buscou trazer, para o plano nacional, o acmulo
dessas experincias. Os militantes que estavam nas trincheiras da luta fora do Estado ou participaram das administraes municipais passaram a fazer parte da burocracia pblica federal,
podendo ser constatados um recrudescimento da luta pela reforma urbana, atravs do vis
institucional, e uma converso ao sistema poltico institucional.
O Ministrio das Cidades passou a estruturar novos arranjos institucionais e abrir canais
de participao atravs das Conferncias da Cidade e do Conselho Nacional das Cidades. Na
viso de Maricato (2006), a criao dessas esferas de participao representou uma conquista
do movimento pela Reforma Urbana e um grande potencial na construo de uma esfera pRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

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blica de concertao entre os diferentes atores, em que foi possvel emergirem conflitos que
sempre foram sufocados pela tradio poltica brasileira.
A 1a Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, reuniu 2,5 mil delegados
dos 27 estados e teve como lema Cidade para Todos e como tema Construindo uma poltica
democrtica e integrada para as cidades, sendo discutidos os princpios e objetivos da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano e Poltica de Habitao. Nela tambm foram eleitos os
membros do Conselho Nacional das Cidades, rgo deliberativo e consultivo, integrante da
estrutura do Ministrio das Cidades, composto por 86 titulares, sendo 49 representantes de
segmentos da sociedade civil e 37 dos poderes pblicos federal, estadual e municipal. A 2a Conferncia (2005) teve participao de 1.820 delegados, teve como lema Reforma urbana: cidade para todos e como tema Construindo uma poltica nacional de desenvolvimento urbano.
A 3a Conferncia Nacional das Cidades (2007) teve como lema Desenvolvimento urbano com
participao popular e justia social e o tema Avanando na gesto democrtica das cidades.
Durante a 4a Conferncia Nacional das Cidades (2010), houve a discusso em torno do lema
Cidade para todos e todas com gesto democrtica participativa e controle social.
Com base nas deliberaes da 1a Conferncia Nacional, foi estruturada a Poltica Nacional de Habitao (PNH), tendo como principais componentes a integrao urbana de assentamentos precrios, a urbanizao, a regularizao fundiria e a insero de assentamentos
precrios, a proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano (Brasil, 2004). Por fim, foi aprovada a Lei Federal no 11.124, de 16 de
junho de 2005, que dispe sobre o SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(CGFNHIS) (Brasil, 2005). Esse marco normativo tem origem no Projeto de Lei de iniciativa
popular no 2.710, de 8 de abril de 1992, subscrito por um milho de assinaturas e patrocinado
por entidades do Frum Nacional da Reforma Urbana, com respaldo no art. 61 da Constituio Federal, que dispe sobre a iniciativa popular de projeto de lei.
O SNHIS tem como funo articular as polticas de habitao social de forma descentralizada e democrtica, respaldado no desenho constitucional traado para o pacto federativo
brasileiro e no princpio da cooperao entre os entes federados, tendo como objetivo principal viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao
digna sustentvel (Brasil, 2005). Para tanto, so estabelecidos, como mecanismos de gesto
participativa, o FNHIS e seu Conselho Gestor (Brasil, 2005).
A criao do SNHIS proporcionou uma arquitetura capaz de permitir, ainda que em tese,
uma diviso compartilhada de atribuies entre os entes federados, na esfera da competncia
constitucional comum de produo de habitao. Os estados e municpios passaram a aderir
ao SNHIS a partir da assinatura do termo de adeso, assumindo, na ocasio, o compromisso
de criar os sistemas e os planos locais de habitao de interesse social. Os sistemas devem ter
necessariamente um fundo com dotao oramentria especfica gerido por um conselho com
a participao paritria entre os membros do poder pblico e da sociedade civil, sob pena de
ficarem impedidos de acessar os recursos do FNHIS.
A criao do SNHIS teve um impacto sobre os governos locais na institucionalizao dos
conselhos e fundo de habitao, considerando que, segundo Arretche (2012), at 2005, apeRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

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nas 17% e 15% dos municpios haviam instalado respectivamente os conselhos e fundos de
habitao, passando, em 2011, nos termos da tabela 2, respetivamente para 68,2% e 71,7%.
nesse sentido que Ins Magalhes (2012:3), secretria nacional de habitao desde 2004,
aduz que o governo federal, emprega a sua autoridade para regular e seu poder de gasto para
induzir a criao de capacidades administrativas no plano local (grifos nossos).
Ta b e l a 2

Municpios com termos de adeso ao SNHIS, Conselho/

Fundo Gestor de FHIS e PLHIS (2006-11)
Termo de adeso ao SNHIS

5.392

96,8%

Fundo de Habitao de Interesse Social

3.989

71,7%

Conselho Gestor do FHIS

3.797

68,2%

633

11,4%

PLHIS
Fonte: IBGE, 2012.
Total de Municpios no Brasil: 5.565, at 31-12-2011.

3. A participao popular na construo da Poltica de Habitao de Interesse

Social do estado da Bahia
3.1 Atores, mobilizao e arranjos participativos na construo da Pehis
O estado da Bahia acumula o dficit habitacional de 521.374 unidades habitacionais, ocupando, em nmeros absolutos, o primeiro lugar na Regio Nordeste, e o terceiro, no Brasil
(Fundao Joo Pinheiro, 2013). No intuito de enfrentar essa problemtica e considerando
as exigncias contidas para adeso ao SNHIS, foram contratados estudos para lastrear a elaborao da Pehis.
Embora a participao social no fosse propriamente considerada como mtodo de gesto,
os estudos foram discutidos no Seminrio Notas tcnicas da Pehis, realizado em maio de 2006,
em que o carter tcnico administrativo foi ampliado para a participao de setores da sociedade civil, notadamente representantes de luta pela moradia urbana, sendo, ao final dessa etapa,
elaborado o anteprojeto de Lei da Pehis. Em 2006, apesar da mudana de gesto governamental,
sendo eleito um representante oriundo do Partido dos Trabalhadores, no houve descontinuidade do processo de construo da Pehis. Nessa ocasio, em virtude de o Conselho Estadual das
Cidades ainda no existir e no intuito de ampliar o processo de participao social, foi constitudo
um Grupo de Trabalho, pelo Decreto Estadual no 10.366, de 31 de maio de 2007, com a atribuio de acompanhar e sistematizar a discusso do anteprojeto de Lei da Pehis (Bahia, 2007c).
A composio do Grupo de Trabalho guardava a proporcionalidade do Conselho Nacional das Cidades, integrado por representantes do poder pblico e sociedade civil, sendo trs
representantes do segmento dos trabalhadores e entidades sindicais, trs representantes do
segmento empresarial, nove representantes do segmento movimento social e popular, dois
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representantes do segmento de organizaes no governamentais, dois representantes do segmento das entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa, sete representantes do segmento poder pblico municipal, dois representantes do segmento poder pblico federal e cinco
representantes do segmento poder pblico estadual (Bahia, 2007b). No que tange ao perfil
dos representantes do segmento popular e social, foram agregados, aos representantes das
entidades de luta pela moradia que tradicionalmente participam desses espaos,2 os articuladores dos territrios de identidade e representantes de sindicatos de trabalhadores rurais.
O Grupo de Trabalho, por meio de seus representantes, contribuiu com a elaborao do
regimento interno das audincias (Bahia, 2007a), definio das cidades-sedes, mobilizao
dos diversos setores da sociedade civil. Tambm coube a esse grupo acompanhar a discusso
do anteprojeto de Lei da Pehis nas 14 audincias pblicas que ocorreram entre os meses de
junho, julho e agosto de 2007, tomando como base os 27 Territrios de Identidade existentes
no estado da Bahia, conforme espacializado na figura 1.
As audincias pblicas foram precedidas de um amplo processo de mobilizao e divulgao por meio de jornais de circulao, cartas-convites, rdios locais, distribuio de cartilhas, carros de som e faixas, grupos de teatro. Esse esforo resultou na participao de cerca
de 3 mil pessoas,3 oriundas de diferentes matizes social, econmico e cultural: comunidades
quilombolas, comunidades ribeirinhas, comunidades de fundo de pastos,4 ciganos, marisqueiras, pescadores, ndios, terreiros de candombl, comunidades eclesiais de base da Igreja Catlica, evanglicos, comerciantes, estudantes, professores, deputados, vereadores, servidores
pblicos, sem-teto, sem-terra, assentados da reforma agrria, sindicatos de trabalhadores rurais, sindicato da indstria da construo civil, artistas.
Durante os debates realizados, foi possvel perceber no apenas as reivindicaes de
cunho geral, que versavam sobre o estabelecimento dos mecanismos de controle social, critrios para a participao nas instncias participativas e fontes de receitas para a garantia de
fluxo contnuo para habitao de interesse social, mas tambm aquelas pautadas nas singularidades dos grupos presentes e nas particularidades dos territrios de identidade do estado da
Bahia. As discusses afloradas apontaram para a necessidade de fixar critrios para definio
de quotas e priorizaes que abarcassem as dimenses de raa, gnero, pessoas com deficincia, faixa etria e comunidades tradicionais. As pautas relativas aos moradores de reas rurais
tambm foram sendo afloradas. Durante todas as audincias pblicas, os representantes de
sindicatos de trabalhadores, associaes de pequenos produtores e articuladores dos territrios procuraram destacar a importncia da habitao rural, bem como a necessidade da sua
articulao com temas afetos reforma agrria e funo social da propriedade rural.

Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam), Unio Nacional de Moradia Popular (UNMP),
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Central de Movimentos Populares (CMP), Frente de Luta por
Moradia (FLM), Movimento Sem-Teto de Salvador (MSTS/MSTB), Movimento Luta pela Terra (MLT).
3
Durante as audincias pblicas tambm foi discutido o anteprojeto de Lei que deu origem Lei no 10.704, de 12
de novembro de 2006, que institui o Conselho Estadual das Cidades.
4
Fundos de Pastos uma forma tradicional de uso coletivo da propriedade rural que pode ser observada no Semirido baiano (Torres, 2011).
2

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Figura 1

Audincias pblicas para discusso da Pehis

Fonte: Bahia (2007). Elaborao prpria.

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Nessa etapa do trabalho, foi possvel observar, na condio de membro do Grupo de

Trabalho e acompanhamento da Pehis, que as controvrsias apontadas nas audincias pblicas foram sendo pactuadas entre os membros do Grupo de Trabalho, subsistindo, entretanto,
divergncia entre os representantes dos movimentos de luta pela moradia e setores especficos
do governo (Casa Civil, Secretaria da Fazenda e Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza)5 em relao destinao de recursos de forma mais detalhada e vinculados
ao Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social (Fehis), a exemplo do estabelecimento de
percentual mnimo do montante dos recursos destinados ao Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza. Embora essa divergncia fosse explicitada nas reunies do Grupo de Trabalho,
em ltima instncia, esse assunto foi tratado em reunies especficas com a presena apenas
de gestores governamentais, sendo acatada a deciso por parte do movimento social que
compunha o Grupo de Trabalho, em nome da governabilidade e da confiana estabelecida em
relao ao novo governo.
Esse processo culminou com o envio do Projeto de Lei no 17.007, de 12 de dezembro de
2007, Assembleia Legislativa do Estado da Bahia. Nessa esfera de poder, houve uma emenda
parlamentar, oriunda da bancada de oposio, com objetivo de restringir o dispositivo que permitia o acesso das fundaes, associaes comunitrias e cooperativas habitacionais aos recursos do Fehis. Essa proposta deflagrou um processo de mobilizao dos movimentos de luta pela
moradia do estado da Bahia e articulaes por parte do governo que resultaram na aprovao,
por unanimidade, pela Assembleia Legislativa do Estado, do Projeto de Lei, nos termos enviados
pelo chefe do Poder Executivo Estadual, sendo rejeitada a emenda da bancada de oposio.

3.2 Princpios, diretrizes e arranjos participativos da Pehis

A Lei Estadual no 11.041, de 7 de maio de 2008, que instituiu a Poltica e o Sistema Estadual
de Habitao de Interesse Social e criou o Fundo Estadual de Interesse Social, tem a finalidade de orientar planos, programas, projetos e aes dos rgos e entidades que compem
o Sehis, de modo a proporcionar moradia digna populao de baixa renda, conceituada
como populao urbana ou rural sem renda ou com renda familiar mensal equivalente a
at trs salrios mnimos vigentes (Bahia, 2008). Nela esto contidos princpios, diretrizes e
instrumentos destinados execuo da Poltica de Habitao de Interesse Social, podendo ser
destacadas diretrizes especficas para as comunidades tradicionais, instrumentos jurdicos e
procedimentos voltados para a mediao de conflitos fundirios, procedimentos e instrumentos para utilizao dos bens pblicos e descentralizao de poderes para esfera local e repasse
de recursos, mediante convnios, para entidades que desempenhem atividades na rea de
habitao de interesse social.

A gesto do Fundo Estadual de Combate e Erradicao da Pobreza esteve vinculada Secretaria de Desenvolvimento
Social e Combate a Pobreza, sendo apenas em 2009 transferida para a Casa Civil.

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A criao do Sehis tambm representou um marco importante para dar incio articulao das aes voltadas habitao de interesse social, que vinham sendo realizadas de forma
fragmentada dentro da estrutura do estado, atravs da Secretaria de Desenvolvimento Urbano
(Sedur), Companhia de Desenvolvimento do Estado (Conder), Secretaria de Combate Pobreza (Secomp), atualmente denominada de Secretaria de Desenvolvimento Social (Sedes), e
Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional (CAR).
Seguindo o modelo do SNHIS, a Lei Estadual no 11.041, de 7 de maio de 2008, regulamentada atravs do Decreto no 11.539, de 15 de maio de 2009, prev o Fehis e seu conselho
gestor (Bahia, 2009a). Nela est previsto que o Fehis centralizar todos os recursos oramentrios destinados execuo dos programas de habitao de interesse social, devendo sua
execuo estar submetida aos princpios e diretrizes contidos na Pehis e nas resolues do seu
Conselho Gestor, rgo consultivo e deliberativo, composto de forma paritria pelos segmentos descritos na tabela 3.
Ta b e l a 3

Composio do Conselho Gestor do Fehis estado da Bahia

Segmento

Quantidade

P. Pblico Federal

8,8%

P. Pblico Estadual

11

32,4%

P. Pblico Municipal

5,9%

Movimentos Populares

23,5%

Sindicatos dos Trabalhadores

8,8%

Sindicato dos Empregadores

8,8%

ONGs

2,9%

Entidades Profissionais/ Pesquisa

5,9%

Legislativo Estadual
TOTAL

2,9%

34

100,0%

Fonte: Bahia (2009).

A forma paritria de composio do conselho e a reserva de oito vagas para representantes dos movimentos populares e sociais demonstram, em tese, uma correlao de fora
favorvel a este segmento. Entretanto, no possvel observar aes claras para estender
essa paridade numrica a uma paridade substancial. Durante o perodo analisado, no foi
verificada ao da Sedur que buscasse a capacitao ou apresentao de estudos tcnicos que
pudessem contribuir com os meios necessrios ao exerccio de suas competncias, bem como
se apropriar do funcionamento da burocracia pblica.
Tambm possvel observar o esvaziamento e desqualificao dessa instncia enquanto
locus de partilha de poder. Pode-se constatar, atravs da anlise das atas de reunies referentes aos anos de 2009, 2010 e 2011, que, das oito reunies convocadas pela Sedur, seis no
foram realizadas em razo da falta de qurum. possvel imputar esse fato principalmente ao
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absentesmo dos membros governamentais, podendo ser destacada a ausncia dos representantes do Legislativo estadual em todas as reunies do conselho e uma ausncia quase absoluta dos representantes do poder pblico federal. Em relao aos membros do poder pblico
estadual, em apenas uma reunio foi possvel contar com a presena de sete representantes,
dos 11 membros designados. Em todas as outras, esse nmero foi igual ou menor do que cinco, nos termos da tabela 4.
A recorrente falta de qurum mostra o reduzido valor atribudo a essa instncia por
setores do governo. Tambm sintomtica a ausncia do secretrio de Desenvolvimento Urbano, presidente do Conselho Gestor do Fehis, em todas as reunies convocadas, sendo as
suas atribuies assumidas pela vice-presidente do Conselho, no caso, a titular da Superintendncia de Habitao. Em relao participao da sociedade civil, importante destacar
que o segmento movimento popular foi o mais assduo nas reunies. Por outro lado, os representantes dos empregadores foi o segmento mais ausente no mbito dos representantes da
sociedade civil.
Ta b e l a 4

Reunies Conselho Gestor do Fehis

Conselheiros presentes por segmento (2009, 2010, 2011)
28-8-09

24-11-09

30-11-09

15-12-09

18-8-10

23-11-10

16-6-11

21-7-11

no

no

no

no

no

no

no

no

P. Pblico Federal

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

33,3%

0,0%

0,0%

P. Pblico Estadual

27,3%

45,5%

36,4%

36,4%

27,3%

45,5%

63,6%

45,5%

Legislativo
Estadual

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

P. Pblico
Municipal

50,0%

0,0%

50,0%

0,0%

50,0%

50,0%

0,0%

0,0%

Movimentos
Populares

75,0%

87,5%

37,5%

87,5%

75,0%

37,5%

100,0%

25,0%

Sindicatos dos
Trabalhadores

33,3%

33,3%

33,3%

100,0%

33,3%

33,3%

33,3%

0,0%

ONGs

0,0%

1 100,0% 0

0,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Entidades
Profissionais/
Pesquisa

0,0%

2 100,0% 2

100,0%

50,0%

50,0%

100,0%

50,0%

50,0%

Sindicato dos
Empregadores

0,0%

66,7%

0,0%

0,0%

100,0%

0,0%

0,0%

33,3%

11

18

11

16

16

14

18

10

TOTAL

Fonte: Bahia (2009) e Atas das Reunies do Conselho Gestor do Fehis.

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A situao ainda mais grave quando se passa anlise dos recursos destinados ao
Fehis. O nico recurso efetivamente destinado ao Fundo foi repassado na oportunidade da
sua regulamentao. Em 2009, foram destinados R$ 8.195.221,00 oriundos do Fundo de
Compensao de Variaes Salariais, decorrentes do processo de liquidao da Habitao e
Urbanizao da Bahia S.A. e Banco do Estado da Bahia.
importante observar que essa omisso do poder pblico na destinao de recursos
ao Fundo Estadual de Interesse Social no est lastreada na falta de previso oramentria
para habitao de interesse social, visto que foram previstos nos anos de 2009, 2010 e 2011,
respectivamente, 102 milhes, 98 milhes e 223 milhes para habitao (Bahia, 2012). Esses recursos foram executados diretamente pela Sedur e descentralizados para cooperativas
e associaes sem fins lucrativos que atuam na rea de habitao, rgos da administrao
pblica municipal e Conder, empresa pblica da administrao indireta vinculada Sedur
atingindo, segundo informam relatrios governamentais (Bahia, 2012), nos anos de 2009,
2010, 2011, respectivamente 31,78%, 64,98% e 43,98% de execuo financeira.
Ademais, a maior fonte de recursos do oramento geral do estado da Bahia destinados
habitao provm do Fundo Estadual de Combate e Erradicao da Pobreza, criado pela Lei
Estadual no 7.988, de 21 de dezembro de 2001, que prev a aplicao de recursos em ao de
nutrio, habitao, educao, sade, reforo da renda familiar (Bahia, 2001). Nos anos de
2009, 2010 e 2011 foram executados no mbito da habitao de interesse social, respectivamente, 13 milhes, 30 milhes e 54 milhes oriundos dessa fonte (Bahia, 2012).
O Fundo Estadual de Combate e Erradicao da Pobreza est vinculado Casa Civil,
concentrando forte componente de poder decisrio na figura do governador do estado, visto
que, embora esse fundo tenha sua programao estabelecida pelo Conselho de Polticas de
Incluso Social, possui um arranjo institucional extremamente desfavorvel sociedade civil,
notadamente aos setores vinculados aos movimentos de luta pela moradia. um conselho
de carter meramente consultivo, composto por oito membros do poder pblico estadual e
apenas trs representantes da sociedade civil organizada, escolhidos entre os representantes
da sociedade civil no Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, Conselho
Estadual de Assistncia Social, Conselho Estadual de Sade, Conselho das Voluntrias Sociais,
Conselho das Igrejas Crists e Conselho de Desenvolvimento da Comunidade Negra.
A desvinculao entre investimento pblico em habitao de interesse social e os mecanismos de planejamento e controle social previstos no SNHIS no pe em dvida apenas o
alcance da democracia participativa no estado da Bahia. No plano nacional, grande parte da
produo habitacional operada por fora do SNHIS, atravs do Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), cuja concepo foi gestada no mbito da Casa Civil do governo federal, sem
a participao do Conselho Nacional das Cidades. Entre o perodo de julho de 2009 a junho
de 2013, a Caixa Econmica Federal contratou, no Brasil, 2.783.275 unidades habitacionais,
sendo concludas e entregues 1.247.859, atravs do PMCMV (Bahia, 2013).
Em meio s restries expostas ao exerccio da democracia, possvel apontar, no mbito do Conselho Estadual das Cidades, alguns avanos que, longe de macular a constatao
dos seus limites, contribuem para evidenciar a necessidade de uma maior aproximao do
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exerccio da cidadania institucionalizada com a cidadania insurgente (Holston, 2008). A Resoluo no 3/2009 do Conselho Estadual das Cidades, que estabelece os critrios e percentuais
para acesso ao PMCMV, garantiu que 60% das unidades construdas em projetos que envolvem contrapartida do estado fossem destinadas a famlias residentes em ocupaes coletivas,
demonstrando, em tese, uma fora vinculada queles que efetivamente constroem a cidade
no seu cotidiano. Esse dado ganha ainda mais relevncia se observado que foram inscritas no
PMCMV 394.333 pessoas, sendo 376.886 relacionadas a demandas habitacionais isoladas por
famlia e 17.447 enquadradas na hiptese de residente em ocupao coletiva.
Essa aparente vitria do movimento social de luta pela moradia no pode deixar de ser
analisada com maior acuidade. A Resoluo no 3/2009 traz em si algumas ambiguidades. A
partir das atas de reunies do Conselho Estadual da Cidade, possvel advertir que o horizonte aberto pelo PMCMV para aquisio da casa prpria tendeu a direcionar as discusses
para quotas, cadastros e critrios para aquisio das unidades habitacionais do Programa, fragilizando, em alguns momentos, as reivindicaes do movimento social de luta pela moradia
direcionadas garantia do direito cidade. Em muitos casos, a possibilidade de aquisio da
casa prpria, somada iminncia de despejos forados, respaldados em liminares deferidas
nas aes de reintegrao de posse, levou os ocupantes de prdios pblicos e privados, localizados no Centro Antigo de Salvador, a optarem pela remoo para unidades do PMCMV
localizadas em reas no centrais (Bahia, 2010).
A conquista do direito cidade tambm ficou ameaada em funo da qualidade dos
seus projetos arquitetnicos e da localizao dos conjuntos habitacionais (Maricato, 2011;
Rolnik e Nakano, 2009; Cardoso et al., 2013). O processo de contratao, centralizado pela
Casa Civil do governo do Estado, em muitos momentos, desconsiderou as diretrizes da Pehis,
subordinando a qualidade dos projetos ao cumprimento das metas da Caixa Econmica Federal e presso dos setores empresariais.

4. Consideraes finais
A ambiguidade dos processos democrticos e o exerccio de pr em prtica uma concepo de
democracia participativa impulsionam uma avaliao dialtica dos seus pontos de estrangulamento. Embora seja foroso reconhecer que se trata de uma prtica ainda recente impedindo
anlises conclusivas, j possvel apontar alguns elementos que enfraquecem a construo de
uma concepo democrtica de cunho substantivo e redistributivo.
O processo de construo e implementao da Pehis apresenta-se alinhado a princpios
e diretrizes da democracia participativa, como aqui conceituada, em muitas das dimenses
que inscreve: abertura de canais permanentes de discusso e pactuao de propostas e projetos, incorporao de instncias jurdicas de garantia de direitos, incorporao da dimenso
ambiental, mediao de conflitos fundirios, entre outras. Contudo, possvel observar a
complexidade da dinmica estatal atravs do conflito de agendas dentro do prprio governo.
Se, por um lado, havia proposies no sentido de fortalecer os princpios, diretrizes e instruRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

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mentos historicamente construdos, baseados nos pilares da luta pela reforma urbana, por
outro lado, o pragmatismo na execuo voltada para governabilidade limitou os avanos da
prtica democrtica.
Esse balano impe uma reflexo e retorno do olhar para as subjetividades que guiaram a construo da luta pelo direito cidade e dos processos participativos da deflagrados.
Por mais paradoxal que parea, justamente a partir da negao do direito a ter direito que
insurgiu a construo da cidadania, nutrindo as subjetividades dos no cidados que, ao
contestarem a sua excluso, canalizam a reivindicao do direito cidade. nesse campo que
transborda, atravs do processo de produo e reproduo da vida urbana, uma cidadania
insurgente (Holston, 2008).
A abertura de espaos institucionais nos quais podem confluir essas insurgncias ,
sem dvida, um avano no processo de democratizao da sociedade brasileira. Contudo,
evidentemente no tem o condo de promover uma ruptura com os processos historicamente
construdos e pautados numa cultura poltica baseada no clientelismo, autoritarismo e falta de
transparncia, que marcam os meandros da burocracia pblica brasileira, demonstrando a necessidade de consolidao de uma democracia pela afirmao e universalizao de direitos.
Se, por um lado, a articulao entre a democracia representativa e participativa possibilitou evidenciar a multiplicidade dos sujeitos coletivos que compem a cena poltica brasileira,
por outro, a proliferao desses espaos tambm aponta para um processo de pacificao dos
conflitos sociais, o que tende a contribuir para dissipar seu potencial emancipatrio. Nesse
sentido, preciso estar alerta para a conduo da poltica nessas esferas pblicas, visto que
o pragmatismo que lastreia o processo de governabilidade vem paulatinamente buscando a
construo de uma convergncia em torno de projeto nico e consensual que tende a erradicar os conflitos e antagonismos, o que, em ltima instncia, aniquila a essncia do esprito
democrtico, visto que, segundo Mouffe (2007), a sociedade democrtica aquela que possui
esferas pblicas vibrantes onde muitas vises conflitantes podem se expressar.
possvel perceber ainda que as sinergias foram paulatinamente canalizadas regulao
da ao pblica e privada sobre a produo da cidade, sendo construdos marcos normativos
para conceber uma roupagem legal s polticas setoriais de desenvolvimento urbano e ambiental. Apesar desse avano, em muitos casos, a aplicao desses instrumentos est condicionada criao de novos procedimentos jurdico-normativos na esfera local, impossibilitando
uma superao real e efetiva da excluso socioespacial e da produo corporativa da cidade,
colocando em xeque a moldura institucional democrtica do estado de direito. Essa aparente
descentralizao tambm no foi precedida de uma real repactuao federativa, calcada no
princpio da igualdade e cooperao entre os entes federados.

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Adriana Nogueira Vieira Lima

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Adriana Nogueira Vieira Lima doutoranda em arquitetura e urbanismo da Universidade Federal da

Bahia (Ufba) e professora de direito urbanstico da Universidade Estadual de Feira de Santana. E-mail:
adriananvlima@gmail.com.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014