bRASIL: O ESTADO DE UMA NAO

Brasil
o estado de uma nao

Estado, crescimento e desenvolvimento

ipea

A Eficincia do Setor Pblico no Brasil

Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada

ipea
2007

ipea

2007

Brasil
o estado de uma nao

Estado, crescimento e desenvolvimento

A Eficincia do Setor Pblico no Brasil

Andr Gambier Campos

Ricardo L. C. Amorim
Ronaldo Coutinho Garcia
editores

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos
Roberto Mangabeira Unger
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia

da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e
programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Administrao e Finanas
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais
Jorge Abraho de Castro
Diretora de Estudos Regionais e Urbanos
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos Setoriais
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Mrio Lisboa Theodoro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Estanislau Maria de Freitas Jnior
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

BRASIL: o estado de uma nao Estado, crescimento e desenvolvimento: a

eficincia do setor pblico no Brasil, 2007 / Ricardo L. C. Amorim, Andr Gambier
Campos, Ronaldo Coutinho Garcia, editores. Braslia: IPEA, 2008.
288 p.. il.
1. Estado; 2. Teoria macroeconmica; 3. Macroeconomia; 4. Tecnologia e
inovao; 5. Polticas sociais; 6. Segurana e justia. I. IPEA
ISBN 978-85-7811-009-3 CDD

SUMRIO
Apresentao................................................................................................ 1
Agradecimentos........................................................................................... 3
Introduo.................................................................................................... 9
Captulo 1 Estado e Macroeconomia...................................................... 15
1. Estado e Macroeconomia: Um Enfoque Terico...........................................15
2.. Estado e Macroeconomia Brasileira:
. A Opo pelo Investimento Pblico e o PAC................................................32
3. Tendncias dos Fluxos Globais de Investimento Direto Externo................50
Captulo 2 Estado e Inovao Produtiva................................................. 99
1.. Introduo..........................................................................................................99
2.. A Importncia da Inovao...........................................................................102
3.. Virtuosidade da Atividade Produtiva Baseada na Inovao ....................114
4.. Avaliao Crtica de Polticas Brasileiras
de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico................................................121
5.. Panorama Internacional: Polticas Industriais e de Inovao Recentes...136
6.. Concluses.......................................................................................................144
Captulo 3 Estado e Poltica Social........................................................ 149
1.. Poltica Social no Brasil..................................................................................149
2.. Sade.................................................................................................................163
3.. Educao..........................................................................................................205
4.. Polticas de Garantia de Renda......................................................................227
Captulo 4 Segurana Pblica:
entre a Violncia e a Atuao do Sistema de Justia Criminal................ 247
1.. Introduo........................................................................................................247
2.. Limites da Preveno pelo Sistema de Justia Criminal............................256
3.. Consideraes Finais......................................................................................270
Referncias Bibliogrficas........................................................................ 273

APRESENTAO
O Brasil viveu, nas ltimas duas dcadas e meia, um longo perodo onde
os problemas conjunturais ultrapassaram a esperana e a confiana no futuro.
No havia mais espao para o longo prazo, o pensar prospectivo, o planejamento
e suas questes. O curto prazo de inflao e, depois, de elevada dvida interna
e medo da fuga de capitais roubaram a autoconfiana de toda uma sociedade
em seu potencial de construir, a partir da sua ao e vontade, uma nao mais
justa e prspera.
Hoje, porm, nosso pas vive um momento mpar, onde o crescimento
econmico significativo, os investimentos esto elevados e as contas externas
apresentam bons resultados. Alm disso, o Estado vem recuperando aos poucos
seu espao para fazer poltica econmica e h mesmo certo otimismo em relao
questo social. Todo esse ambiente e a renovada esperana no porvir recoloca
uma velha questo que foi esquecida nos tempos de turbulncia: qual o pas
que queremos?
Dentro desse quadro e da nossa histria, observar o Estado, sua importncia
e sua relao com o desenvolvimento so fundamentais. O Brasil industrial e
moderno, mas ainda muito desigual em todas as dimenses, no compreensvel
sem se ter em mente o papel do Estado na sua construo.
Por isso, quando se desenha agora essa nova oportunidade de o pas
retomar um caminho de crescimento e modernizao, o Ipea contribui mais
uma vez para o debate com um novo nmero da srie Brasil: o estado de uma
nao. Dessa vez o livro se debrua sobre o importantssimo tema Estado,
polticas pblicas e desenvolvimento, discutindo as aes de governo, seu alcance,
resultados e problemas.
Nesse sentido, os prximos volumes da srie, que agora chega ao nmero
trs, traro sempre uma preocupao com a problemtica do desenvolvimento
brasileiro, seus dilemas, desafios e possibilidades.
Ns do Ipea estamos, assim, orgulhosos em ajudar o governo e a sociedade
brasileira a pensar sua realidade e seu futuro. O futuro de todos ns.
Boa leitura.

Agradecimentos
Olhar o Brasil no tarefa fcil e muito menos para umas poucas pessoas.
Como toda realidade social, a brasileira complexa, multifacetada, desafiadora e
possui caractersticas prprias como a imensa desigualdade. A renda e a riqueza
aqui possuem nveis de concentrao to elevados que tornam qualquer olhar
cuidadoso refm de angstias e anseios em relao ao futuro que se quer para o
pas. Ao mesmo tempo, tais disparidades sociais, regionais e produtivas terminam
por refletir-se em tenses polticas e disputas, que nublam a tradicional imagem
de um pas pacfico e cordial.
Logo, fica patente a urgncia em desenvolver o pas, reduzir as tenses de
classe e evitar que os conflitos de interesse continuem emperrando o potencial
brasileiro de crescimento, criatividade e distribuio dos frutos do progresso.
Essa preocupao que hoje move as pesquisas e os questionamentos do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) necessariamente tinha de transbordar
para a srie Brasil: o estado de uma nao. Agora, mais do que nunca, frente a um
novo ciclo de crescimento econmico, uma janela de oportunidades se abre, e
necessrio que as decises tomadas no mbito privado e pblico sejam firmes e
bem-sustentadas em conhecimento sobre o pas recente e suas mudanas. Isto
, para colaborar com a nao, a fim de que ela d passos largos em direo ao
futuro, o Ipea elaborou novamente uma viso abrangente, capaz de capturar
os movimentos e os fatos relevantes nas diferentes reas que interessam ao
desenvolvimento do pas.
Com essa preocupao, a escolha do tema da nova edio do livro no
poderia passar ao largo ou ser indiferente ao rgo mais importante e controverso da vida social do pas. O Estado brasileiro surge na histria como um
ator fundamental no s na regulao e manuteno da ordem em sociedade,
mas, principalmente, como indutor de dinmicas econmicas e do processo de
crescimento produtivo e desenvolvimento vivido pelo pas desde a independncia.
Hoje, aps as profundas transformaes sofridas pela economia e pelas relaes
entre Estado e sociedade desde os anos 1990, um novo panorama se apresenta, e
novas oportunidades e desafios so postos frente a frente para a sociedade. Por
isso, compreender o papel do Estado brasileiro de hoje e as formas como atua
imprescindvel para orientar as decises dos agentes pblicos e, principalmente,
ajudar a sociedade a escolher direes e exigir caminhos por parte do seu
representante poltico.

Foi essa a trajetria que trouxe luz esta nova edio de Brasil: o estado
de uma nao com o tema Estado, crescimento e desenvolvimento: a eficincia
do setor pblico no Brasil. O livro est dividido em quatro longos captulos, que
refletem os grandes temas debatidos hoje pela sociedade: a) macroeconomia e
crescimento econmico; b) inovao, tecnologia e produo; c) polticas sociais
e aes sobre a pobreza; e, por fim, d) segurana pblica. No entanto, cada uma
dessas problemticas, antes de formar captulos, contou naturalmente com a
colaborao de muitas pessoas.
Em primeiro lugar, para dar conta de tema de tamanha importncia, esta
edio s nasceu porque, como nas anteriores, somou o trabalho e o empenho
ativo de quase todos os servidores do Ipea. Foram importantes na construo
do livro os pesquisadores, a diretoria, os imprescindveis servios de apoio e os
bolsistas. Tambm, dada a abrangncia da discusso, convidados renomados e
cientistas foram incitados a colaborar com a publicao, apresentando textos de
base, comentrios e crticas aos diagnsticos e idias expostas. A todos, muito
obrigado e o aplauso por mais esta edio de Brasil: o estado de uma nao.
Assim, importante agradecer aos iniciadores da srie, que muito se
empenharam para garantir sua qualidade e importncia nos debates nacionais.
A comear pelo colega Paulo Tafner, que, a partir de uma boa idia, criou e
consolidou esta publicao anual. Tambm diretoria anterior do Ipea, que
apoiou e deu condies para que os livros alcanassem a qualidade deles exigida.
So nomes importantes, como o do ex-presidente Luiz Henrique Proena
Soares pela deciso de realizar a publicao e dos diretores Joo Alberto De
Negri da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset), Marcelo Piancastelli de Siqueira
da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur), Paulo Mansur Levy da
Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac), Anna Maria T. Medeiros
Peliano da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc), Alexandre de vila Gomide da
Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento (Dicod) e Cinara Maria Fonseca
Lima da Diretoria Administrativa e Financeira (Diraf). Todos, em suas diretorias,
ajudaram para que a cada ano se chegasse a um livro admirvel e instigante.
Para a presente edio, foi muito importante o apoio do ministro de
Assuntos Estratgicos, Roberto Mangabeira Unger. Tambm a colaborao
de Marcelo Behar, Carlos Svio, Paulo Bahia, Srgio Gusmo, Afonso Cabral
e Daniel Barcelos mostrou-se valiosa ao longo da construo do livro. Porm,
veio da diretoria colegiada do Instituto a deciso, a colaborao e o apoio
imprescindveis para o atual volume. Mais uma vez, a deciso do presidente
Marcio Pochmann foi fundamental para que o livro nascesse com elevado
padro de pesquisa. Tambm a colaborao das diferentes diretorias do Ipea,

a partir do apoio dos seus diretores, foi imprescindvel para a publicao. Para
as questes envolvendo macroeconomia, por exemplo, cabe ao diretor Joo
Sics (Dimac) nosso agradecimento. Para os problemas e avaliaes sociais, o
diretor Jorge Abraho de Castro (Disoc) mostrou-se sempre interessado. Nas
intrincadas discusses sobre inovao, o diretor Marcio Wohlers (Diset) realizou
grandes esforos. Nas anlises, crticas e sugestes, Liana Carleial (Dirur) e Mario
Theodoro (Dicod) e suas diretorias foram fundamentais ao apontar caminhos
e novas possibilidades de interpretao dos fenmenos brasileiros. Tambm, a
colaborao do diretor Fernando Ferreira (Diraf), que, ao colocar os servios
de apoio disposio dos editores, permitiu que muitos contratempos fossem
evitados e que as discusses fossem feitas a contento. Por fim, a ateno e os
cuidados de Prsio Davison (chefe de gabinete do Ipea) trouxeram a segurana
necessria realizao do livro.
Por sua vez, cada um dos captulos esteve sob a superviso de coordenadores
e da prpria diretoria do Instituto a fim de garantir a qualidade e a amplitude
da discusso. Nesse sentido, a pluralidade das anlises foi importante para que
este livro viesse tona com a solidez e a esperana com que sempre aguardado
todos os anos.
O captulo Estado e Macroeconomia, por exemplo, esteve sob a coordenao
de Renaut Michel Barreto e Silva e recebeu, antes de se transformar no captulo
de abertura do livro, uma srie de colaboraes na forma de papers, que serviram
de pano de fundo para a construo do texto final. Essas contribuies valiosas
vieram de autores com a alta estatura de Regis Bonelli, Fernando Rezende,
Fernando Cardim, Ajax Moreira, Joo Sics, Luciana Acioly da Silva, Miguel
Antonio Pinho Bruno, Salvador Werneck Vianna e Pedro Carvalho de Miranda.
Nas discusses, foram importantes as participaes de Liana Carleial, Marcio
Pochmann, Denise Gentil e Andr de Melo Modenesi. O formato final do texto
coube aos editores.
J o captulo Estado e Inovao Produtiva esteve sob a coordenao de
Luis Cludio Kubota e Mario Sergio Salermo e, do mesmo modo que o captulo
sobre macroeconomia, recebeu vrias contribuies que permitiram gerar
um excelente background analtico para a construo do texto do captulo.
interessante ressaltar que, desta vez, os coordenadores tambm escreveram textos
de base e, praticamente, o texto final do captulo, cabendo aos editores apenas
contribuies pontuais. Alm deles, houve as colaboraes significativas de
Lucia Helena Salgado, Alexandre Marinho, Marcio Wohlers e Ronaldo Coutinho
Garcia. Nas discusses destacam-se as participaes de Marcio Wohlers, Luis
Cludio Kubota, Luis Carlos Magalhes e Milko Matijascic.

O terceiro captulo Estado e Poltica Social foi coordenado por Jorge

Abraho de Castro. A relevncia dos impactos das polticas pblicas sobre a
pobreza e a desigualdade brasileiras fez com que esse captulo recebesse o maior
nmero de contribuies de pesquisadores do Ipea e de autores externos ao
Instituto. Assim, preciso assinalar as colaboraes de Alexandre Marinho,
Andr Gambier Campos, Jos Aparecido Carlos Ribeiro, Jos Valente Chaves,
Luciana Jaccoud, Marta Arretche, Paulo Roberto Corbucci, Luciana Mendes
Servo, Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez, Roberto Passos Nogueira,
Ronaldo Seroa da Motta, Srgio Francisco Piola, Eduardo P. S. Fiuza e Solon
Magalhes Vianna. O conjunto de anlises formado pelos textos desses autores
constituiu o cenrio a partir do qual foi possvel realizar esse captulo. Escrita
a primeira verso, esta foi criticada por alguns comentadores que merecem
destaque: Ronaldo Coutinho Garcia, Carolina Barbieri, Maria Vilar Ramalho
Ramos, Maria Martha Cassiolato, Luseni Maria Cordeiro de Aquino e Ricardo
L. C. Amorim. Novamente, o formato final do texto coube aos editores.
O ltimo, Segurana Pblica: entre a Violncia e a Atuao do Sistema de
Justia Criminal trouxe tona o delicado tema das polticas e aes pblicas sobre
o problema da violncia e sua represso. O captulo esteve sob a coordenao
de Andr Gambier Campos, que compe um grupo de pesquisa novo dentro
do Ipea sobre essa problemtica. As contribuies compuseram um painel rico
e controverso que exigiu esforo significativo do coordenador para propor um
texto abrangente e que assimilasse as posies dos diferentes colaboradores.
Foram muito importantes as colaboraes de Cludio Beato, Andr Gambier
Campos, Helder Rogrio SantAna Ferreira, Luseni Maria Cordeiro de Aquino
e Natlia de Oliveira Fontoura. As discusses ganharam valor significativo com
as intervenes de Guilherme A. V. Dias, Jos Celso Cardoso Junior e Persio
Davison. Mais uma vez, o formato final do texto coube aos editores.
Ainda na construo dos captulos do livro muito importante agradecer
aos coordenadores temticos de pesquisa do Ipea, pois sem eles a mobilizao
de tcnicos, o cumprimento do calendrio e o apoio do conjunto de cada uma
das diretorias seriam impossveis. Tambm preciso agradecer aos tcnicos
do Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc), ligado Disoc, Andr
Luiz Souza, Augusto de Arajo Maia, Fbio Monteiro Vaz, Isabella Moura
Trevisol, Jhonatan Ferreira, Joelmir Rodrigues da Silva e Herton Ellery Arajo,
responsveis por muitas informaes estatsticas encontradas ao longo do livro. Aos
demais tcnicos e pesquisadores que de uma forma ou de outra colaboraram para
que esta nova edio de Brasil: o estado de uma nao chegasse a um bom termo
s podemos dizer: muito obrigado.

Mas tudo isso, captulos, discusses e, por fim, um livro, dependeu

tambm de outras pessoas que disponibilizaram tempo, equipamentos e talento
na composio do produto final. A Assessoria de Comunicao (Ascom), por
exemplo, apoiou com a equipe de editorao a reviso final dos textos. Ainda
sob a Ascom, o setor de eventos ajudou com a infra-estrutura em todos os
momentos em que discusses eram marcadas e videoconferncias realizadas.
Luiz Fernando Cortez, Andrea Ferreira da Silva, Natasha Rodrigues Mesquita
Sampaio e Joo Viana da Silva evitaram que contratempos ou qualquer falta de
estrutura pudessem atrasar a realizao do livro. Tambm a turma do Ambiente
Web, responsvel pela boa presena do Ipea na rede mundial de computadores,
colaborou significativamente na divulgao interna dos eventos e na disponibilizao dos textos. A Ndia Rios, Antenor Francilino Cruz, Fernando Silva
Boiteux, Thatiane Kelly Barbosa Teles e Bruna Silva Rosa nosso agradecimento.
Toda essa equipe azeitada foi gerida por Estanislau Maria e Geraldo Seabra,
respectivamente, chefe e subchefe da Ascom, que cuidaram pessoalmente do
andamento dos trabalhos e da preparao dos originais e da impresso do livro.
A esses colegas, o agradecimento vem na forma de um elogio: tudo funcionou
como um relgio.
Outros apoios tambm se revelaram indispensveis. Os tcnicos Enoque
Abdias da Silva, Edilson Araujo Pereira, Antonio Lucena de Oliveira e Edlson
Cedro Santos foram sempre rpidos em disponibilizar os livretos e textos que lhes
chegavam ainda em formato eletrnico. Com eles foi possvel acelerar prazos,
discusses e envolver mais pesquisadores nos debates dos captulos. Tambm
a criteriosa licitao que permitiu a impresso deste volume s pde acontecer
graas aos cuidados do colega Jeovah H. Szervinsk Junior, ligado Diraf. Do
mesmo modo, o registro oficial do livro nos rgos federais de controle existiu
porque Lucia Regina Pontes Lemos, chefe da biblioteca do Ipea, correu contra
o tempo.
A organizao de tudo isso desorganizaria os editores caso no contassem
com o apoio incondicional das secretrias Ftima R. Mattosinhos Cordeiro,
Ana Lizarda Chaves Moiyss, Ester Antonia da Silva, Rosane Souza Silveira,
Maria do Socorro Elias de Meneses e Alda Pimentel Chaves. Anjos da guarda,
impediram muitas vezes que tudo sasse dos trilhos.
Todos esses esforos foram coroados com a colaborao direta e indireta de
diversos rgos do governo, instituies de pesquisa e organismos internacionais.
Dentre as instituies nacionais que mais contriburam para a realizao deste
livro, agradecemos ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
Ministrio da Educao, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,

Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio

do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior, Ministrio da Justia e Ministrio da Sade. Alm
disso, foi muito importante a colaborao do Conselho Nacional dos Secretrios de
Sade (Conass), do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep)
e da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
No mbito internacional, os contatos foram muito facilitados pela atuao
de Alice Pessoa de Abreu, Estevam Rodrigues Aguiar, Juliana Costa Araujo,
Pedro Ti, Rosi Mari Miranda Cristaldo e Vitria Gehre. Com a ajuda dessa
equipe, a publicao desta edio de Brasil: o estado de uma nao pde usufruir
da colaborao e informaes da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), rgo ligado s Naes Unidas, do Centro Internacional de Pobreza
(IPC International Poverty Centre), fruto da parceria entre o Ipea e o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), do Departamento para o
Desenvolvimento Internacional (DFID Department for International Development),
rgo do governo britnico voltado ao desenvolvimento internacional, da Conferncia
das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD United
Nations Conference on Trade and Development) e do Pnud.
Por tudo isso, fica claro que um livro como este no seno o fruto do
trabalho coletivo de uma instituio coesa, plural e slida, capaz de aglutinar
saberes, crticas e anlises relevantes em uma s publicao. Somente o Ipea, com
mais de 44 anos de tradio, poderia trazer luz, ano aps ano, um livro que a
sntese do esforo de muitos homens e mulheres em busca de construir um Brasil
e um futuro melhor para ns.
A todos, os editores deixam aqui registrados os mais sinceros
agradecimentos.

INTRODUO
O Estado, em toda a histria do capitalismo, teve sempre forte papel no
desenvolvimento dos pases. Sculo aps sculo, possvel observar que as
trajetrias das naes, notadamente as desenvolvidas, foram marcadas por aes,
polticas e outras intervenes estatais que influenciaram seus rumos e, por isso
mesmo, a prpria sociedade. Do mesmo modo, o Brasil teve no seu Estado um
ente marcante em sua histria econmica e social.
Se tomarmos como ponto de partida o perodo cafeeiro, saltam aos olhos
as polticas de defesa e de compra do produto frente s crises de superoferta
internacionais. Em seguida, com a ascenso da indstria como principal motor
da economia nacional, as intervenes do governo, como instncia do Estado,
foram cruciais para que o pas vivesse muito mais do que um crescimento
industrial, elevando-se, hoje, categoria de industrializado. Isto , o processo de
industrializao no seria possvel, muito menos no ritmo que assumiu, sem a
posio firme e estimuladora das polticas econmicas governamentais.
Mesmo durante o Regime Militar, com as reformas e a ao governamental
em planos e programas que tiveram ampla participao do Ipea , a economia
sentiu os efeitos da modernizao do sistema financeiro nacional, do impulso
do crdito para consumo e da implantao de setores especficos da indstria
pesada, poca, ainda no disponveis no pas.
A presena do Estado to importante na economia brasileira que muitos
estudiosos afirmam que a industrializao da segunda metade do sculo XX
baseou-se no trip Estado-capital estrangeiro-capital privado nacional. E mesmo
dentre esses trs, o papel jogado pelo Estado brasileiro foi o mais destacado.
Se a dcada de 1980 marcou o pas com seu longo ciclo inflacionrio somado
ao baixo crescimento mdio daqueles anos, tambm foi ali que o Estado perdeu
boa parte de sua capacidade de estmulo aos investimentos e aos negcios. A crise
vivida, ento, pelo poder pblico corroeu tambm a autoconfiana da populao
no pas do futuro e alinhavou mudanas ideolgicas que se tornariam claras e
ganhariam forma com a eleio de Fernando Collor de Mello para presidente
da Repblica.
As reformas de corte neoliberal, implementadas pelo ento presidente,
iniciaram uma mudana muito significativa no papel do Estado na sociedade
brasileira, assim como inauguraram uma nova insero do pas no sistema de
trocas internacional. Todavia, o problema mais urgente, a elevadssima inflao,
continuou sem controle apesar das tentativas de estabilizao.
Apenas em 1994, j no Governo Fernando Henrique Cardoso, os preos
foram domados em meio a uma situao internacional amplamente favorvel

tomada de dlares pelo pas e intensificao das reformas neoliberais iniciadas

no Governo Collor. Contudo, o sucesso do Plano Real, apoiado na abertura
comercial e financeira, levou a mudanas de maior flego no Brasil do que o
mero controle da inflao. Ali, novamente a partir de uma ao estatal, viu-se a
indstria de capital nacional encolher, as cadeias produtivas perderem elos de
produo para as importaes, o enfraquecimento dos trabalhadores devido
rpida elevao das taxas de desemprego e, por fim, a exploso da dvida pblica
interna e o aprisionamento do governo dentro da armadilha dessa dvida.
Destarte, apesar do sucesso no necessrio controle da inflao, o Brasil mudou
de rumo e o Estado se viu fraco demais para voltar a impulsionar a economia.
Ao mesmo tempo, as transformaes no significaram alteraes nas relaes
internas de poder da sociedade ou melhora significativa na distribuio de renda.
Foi, como j se disse em outra ocasio, uma modernizao conservadora.
A eleio de Luis Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica pouco
mudou esse quadro. A ameaadora dvida pblica permaneceu como um garrote
de difcil contorno em meio tanto a presses conservadoras como as que queriam
aes distributivas imediatas.
Hoje, j no segundo mandato do presidente, algumas daquelas condies
parecem alterar-se favoravelmente, permitindo maior crescimento e retomada
dos investimentos no pas. O quadro externo favorvel, a manuteno da inflao
em baixos nveis, o amplo apoio poltico ao governo, o crescimento do consumo
e a reduo dos indicadores de pobreza formam um alvissareiro cenrio capaz
de recolocar questes at ento esquecidas pelo pas: como deve ser o Brasil do
futuro? Como ser o nosso Brasil nas prximas dcadas?
So questes que impem outro olhar e outra ao do governo e da sociedade,
abandonando o curtoprazismo vivido nos quase 25 anos de baixo crescimento
econmico e ameaa de inflao.
Contudo, para que essas questes sejam bem respondidas e as informaes
se tornem balizas que guiem o debate nacional sobre o futuro, preciso conhecer
o Brasil recente, suas transformaes e caminhos. Por isso, o volume de Brasil:
o estado de uma nao deste ano se prope a olhar o que nosso pas viveu
recentemente, focando a relao entre Estado e desenvolvimento como linha
fundamental para analisar o que vem acontecendo na economia e na sociedade
nos ltimos anos.
Para tanto, o livro est dividido em quatro captulos. No primeiro, Estado e
Macroeconomia, especialmente na seo inicial, fica explcito que o governo tem
papel fundamental na conduo da economia, principalmente por que controla
no s os preos-chave, mas tambm os instrumentos que estimulam ou contm
a demanda agregada e as expectativas dos empresrios. A partir dessa anlise
tornam-se mais claras as possibilidades e as limitaes das aes do executivo. A
segunda seo versa sobre a problemtica dos investimentos diretos estrangeiros, to

fundamentais para a entrada de tecnologia e, ao mesmo tempo, to problemticos

quando definem o padro de consumo, a produo e os investimentos de pases
emergentes como o Brasil. Diante desse quadro geral, a seo seguinte discute
o investimento pblico brasileiro e o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), apontando avanos, impactos esperados e tambm possveis problemas
oriundos dessa estratgia. Ali ficam claras quais so as questes urgentes a serem
enfrentadas por todos.
O segundo captulo (Estado e Inovao Produtiva) discute o fundamental
papel do Estado nas questes da cincia e tecnologia, assim como na incorporao
deste saber produo (subcaptulo 1). A seo seguinte observa o panorama
brasileiro em termos de sistemas de inovao, indicando as diferentes possibilidades de arranjo para o pas. A prxima seo avalia as polticas brasileiras de
apoio ao desenvolvimento tecnolgico. A penltima seo aproveita a discusso
anterior para expor as experincias de pases tidos como casos de sucesso em
termos de tecnologia e inovao. Tudo isso mostra o potencial econmico do pas
que o Estado pode ajudar a revelar quando auxilia adequadamente a pesquisa, a
inovao e a produo.
J o terceiro captulo (Estado e Poltica Social) traz uma anlise da atuao
recente do Estado sobre a questo social (subcaptulo 1), focando principalmente
as reas de sade (subcaptulo 2), educao (subcaptulo 3) e os programas de
transferncia de renda, mais ligados ao combate direto pobreza (subcaptulo 4).
Neste captulo fica claro o quanto essas aes do Estado, e mais especificamente
do governo, tm ajudado a melhorar significativamente os quadros de pobreza
e indigncia at h pouco vigentes no pas.
Por fim, no captulo 4, Segurana Pblica: entre a Violncia e a Atuao do
Sistema de Justia Criminal, a anlise recai para o delicado tema da segurana
pblica, discutindo a situao, as dificuldades e alguns caminhos escolhidos pelo
Estado para atuar sobre essa problemtica. Assim, a seo 1 discute os nmeros
da criminalidade no pas, enquanto a seo 2 pe a nu os limites do sistema de
justia criminal no Brasil. Por fim, anlise compreensiva da questo feita nas
consideraes finais.
O conjunto do livro, portanto, discute e retrata alguns temas que envolvem
o Estado e sua relao com o desenvolvimento brasileiro. Nesse sentido, o carter
eminentemente aplicado do conhecimento aqui exposto coloca questes muito
reais e que necessitam ser debatidas por toda a sociedade e principalmente pelos
homens pblicos do pas. Sendo esse o mais importante papel do Ipea contribuir
para a elaborao e avaliao de um projeto de desenvolvimento brasileiro , o
presente volume torna-se uma contribuio importante para se pensar o Brasil
que se quer para os prximos anos.
Braslia, junho de 2008

CAPTULO 1
o estADo e A mAcroeconomiA

1. ESTADO E MACROECONOMIA
O presente captulo, especialmente o subcaptulo 1, discute o papel do
governo como agente fundamental na conduo da economia, principalmente
porque controla no s os preos-chave, mas tambm os instrumentos que
estimulam ou restringem a demanda agregada e as expectativas dos empresrios.
A partir dessa anlise tornam-se mais claras as possibilidades e as limitaes das
aes do Poder Executivo. Diante desse quadro geral, o subcaptulo 2 discute
o investimento pblico brasileiro e o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), apontando avanos, impactos esperados e tambm possveis problemas
oriundos dessa estratgia. O subcaptulo 3 analisa a dinmica dos investimentos
diretos estrangeiros, fundamentais para a entrada de tecnologia e, ao mesmo
tempo, problemticos quando definem o padro de consumo, produo e
investimentos de pases emergentes como o Brasil.

1.

ESTADO E MACROECONOMIA: UM ENFOQUE TERICO

1.1. INTRODUO
Desde meados dos anos 1970, temos assistido ao crescimento de uma
nova onda conservadora na teoria e na poltica econmica. Seu principal alvo
foi o evidente domnio entre os policymakers e macroeconomistas das vises
intervencionistas, atribudas ao keynesianismo. Essa onda avanou em diversos
aspectos, desde teoremas sobre a irrelevncia de polticas econmicas no mbito
terico, at os incentivos independncia dos bancos centrais, privatizao e
desregulamentao, e aos arranjos para o equilbrio oramentrio, no campo
econmico.
Modelos de ciclos poltico-econmicos foram criados com base na
idia de que policymakers sofrem da doena denominada vis inflacionrio
(Cukierman, 1994). A sociedade considerada incapaz de perceber que
ganhos futuros so frutos do sacrifcio presente. Os polticos atenderiam a
demanda da sociedade, trocando um futuro slido por benefcios imediatos,
porm passageiros, produzindo inflao e arriscando a estabilidade de longo
termo para obter um crescimento de curta durao do emprego. Keynes teria
sido culpado porque atacou a necessidade de equilbrio das finanas pblicas

15

e fortaleceu aqueles que pensam que a prosperidade pode ser alcanada por
outros meios que no o esforo rduo e a abstinncia.
Como ponto de partida para o debate a respeito da eficincia da atuao
do Estado, o subcaptulo 1, ser reservado ao resgate das idias keynesianas
que deram legitimidade interveno estatal e poltica econmica ativa, ou
ainda, de acordo com vozes mais conservadoras, intromisso do Estado na
vida privada. Para isso, a prxima seo apresenta o papel da moeda em uma
economia monetria e a evidncia da necessidade de interveno no sistema.
Em seguida, ser retomada a discusso sobre a convenincia de esta interferncia
ser realizada pelo Estado, utilizando a poltica monetria como exemplo. A
quarta seo ser dedicada ao debate em torno do conceito de normalidade e
da capacidade de previso dos agentes do Estado. O planejamento estatal ser
discutido na quinta seo, seguido das consideraes finais.

1.2. A ECONOMIA MONETRIA, MOEDA, INCERTEZA

E A NECESSIDADE DE INTERVENO
Na busca de um conceito significativo de economia monetria, Keynes estabeleceu os requisitos para sua definio. Uma economia monetria, escreveu,
16

(...) uma economia na qual a moeda joga um papel prprio e afeta as motivaes
e decises, sendo, em suma, um dos fatores operativos na situao, de forma que
o curso dos eventos no pode ser predito, tanto no longo como no curto perodo,
sem o conhecimento do comportamento da moeda entre o primeiro e o ltimo
estado (KEYNES, CWJMK, 13, p. 409).

Em sua obra, possvel recuperar os elementos que definiram uma economia

monetria (CARVALHO, 1992): uma economia de propriedade privada, na
qual as decises de produo e investimento so tomadas e levadas a cabo por
firmas cuja meta exclusiva terminar com mais dinheiro do que se iniciou
(KEYNES, CWJMK, 29, p. 89). Assim, as firmas visam acumular moeda e no
bens fsicos (id., p. 82). Por outro lado, consumidores (e poupadores) tambm
buscam obter renda monetria e acumular riqueza em forma de moeda. Os
agentes econmicos preferem a forma monetria por dois motivos. Primeiro,
porque moeda compra bens e bens compram moeda, mas bens no compram
bens. H, assim, uma preferncia por moeda porque ela meio de pagamento.
Por outro lado, a moeda, em termos da qual os fatores de produo so
remunerados, conserva-se mais prontamente que o produto que os fatores
esto sendo remunerados para produzir (id., p. 86), o que explica a preferncia
pelas formas lquidas de riqueza. A vida econmica repleta de incertezas que

no podem ser calculadas. Sob tais circunstncias, necessrio desenvolver

estratgias defensivas, e reter moeda a mais comum delas.1
Em resumo, a caracterstica distintiva de uma economia monetria est
no fato de que a moeda no neutra. Isso afeta a posio de uma economia no
curto perodo atravs de dois canais principais: a) para se demandar um bem
ou servio, necessita-se de moeda; b) pode-se apenas reter moeda, sem ter que
gast-la na compra de bens, subtraindo, assim, uma frao da demanda total.
O mais importante, contudo, que a moeda tambm no neutra em
relao s posies de longo perodo, por ser uma forma de riqueza em uma
economia monetria. Na condio de ativo, ela compete com outros, afetando o
processo de acumulao de capital fixo produtivo da economia e, desta forma,
os determinantes de sua posio de longo termo. Em um mundo de incerteza e
propriedade privada, a moeda uma forma segura de riqueza. Na qualidade de
poder de compra, uma representao geral da riqueza social em contraste com
formas especficas de riqueza representadas por bens especficos, como posto
por Marx bem antes de Keynes. Por este motivo, ela acalma a ansiedade dos
detentores de riqueza (KEYNES, CWJMK, 14, p. 116). Os bens de capital, cujos
retornos efetivos so sujeitos a incertezas, tm de oferecer alguma compensao
para competir com a moeda, dado que os detentores de riqueza demandam alguma
forma de pagamento para abrirem mo da segurana da riqueza monetria.
A incerteza afeta os valores dos ativos de capital, porque mquinas e
equipamentos produzem bens especficos que podem, ou no, ser demandados
pelos consumidores. Por outro lado, os bens de capital so muito ilquidos,
sendo provvel que seus detentores sofram perdas de capital se tiverem que
vend-los para transferirem-se para outras atividades. Desta maneira, os ativos
de capital so afetados tanto pela incerteza com relao ao rendimento quanto
pela iliquidez. A moeda, por sua vez, situa-se em uma posio privilegiada com
relao a tais riscos. Nas palavras de Keynes: evidente a convenincia de se
reter ativos no mesmo padro em que as obrigaes futuras vencero e em um
padro em termos do qual o custo de vida futuro esperado relativamente estvel
(Keynes, 1964, p. 236-237).

Mais tarde, Keynes apontou para o fato de que com relao ao papel da moeda (e ativos lquidos que lhe
so substitutos prximos) como um ativo que surgiram as dificuldades mais importantes para os economistas
clssicos. A razo era que, de acordo com Keynes, eles no podiam lidar de forma correta com o problema da
incerteza em contraposio ao risco calculvel. A incerteza no pode ser calculada. Sob tais circunstncias, uma
vez que no se pode emitir aplices de seguro contra as incertezas da vida econmica, necessrio desenvolver
outras estratgias defensivas. Reter moeda, disse Keynes, a mais comum delas.

17

A moeda a base para a criao de um sistema (explcito ou implcito) de

contratos que permitem desenvolver a dinmica temporal da produo capitalista
(ver DAVIDSON, 1978). A fim de permanecer como a base dos preos e contratos
ao longo do tempo, ela no pode frustrar as expectativas de seus detentores em
relao fundamental estabilidade de seu valor, ou seja, seu poder de compra. Ela
deve permanecer lquida, isto , plenamente conversvel, uma vez que o meio de
pagamento da economia, mas seu valor tambm deve ser basicamente estvel.
Para garantir sua liquidez, a moeda tem que ter certas propriedades: elasticidades baixas ou negligenciveis de produo e de substituio (Keynes, 1964, p.
241). Entretanto, estas propriedades fazem com que um aumento na sua demanda
constitua uma subtrao da demanda por bens, que no pode ser compensada
por um crescimento do emprego na produo de moeda. A possibilidade de
acumular riqueza no reprodutvel por trabalho, em vez de bens produzidos por
ele, o ncleo do princpio da demanda efetiva de Keynes, algo que, segundo ele,
somente pode acontecer em uma economia monetria.

18

As conseqncias deste raciocnio so: a) a moeda pode influenciar o volume

de emprego e no s sua direo, devido possibilidade de que o pblico prefira
ret-la a demandar bens para o consumo presente ou para prover consumo futuro,
ou seja, pode-se acumular riqueza sem investir (KEYNES, 1964, p. vii); b) no
podem ser definidas as posies de longo perodo da economia sem se levar em
conta o comportamento da moeda entre o primeiro estado e o ltimo.
Em resumo, em uma economia monetria, os agentes econmicos podem
escolher entre moeda e bens como meio de acumulao de riqueza. A moeda
um ativo porque, em economias de propriedade privada, sua reteno um
modo seguro de conservar o direito sobre o produto social. Qualquer sociedade
perturbada pela incerteza, mas esta tem uma influncia particular em economias
monetrias, pois nelas o indivduo livre para decidir as formas de acumulao e
tambm o nico responsvel pelos resultados de sua deciso. O indivduo colhe
os benefcios e as perdas dos seus atos. O teste da validao social de uma dada
escolha individual de como acumular riqueza sua capacidade de converter esta
riqueza em moeda, ou seja, em poder de comando sobre parte do produto social.
A incerteza e a moeda tm, assim, papis definidos em economias monetrias. Os
preos de demanda dos bens de capital so afetados por fatores monetrios, pois
a moeda, como meio de acumulao, oferece servios de segurana que os bens
de capital no podem oferecer. Podem surgir situaes nas quais um aumento
das incertezas deprime de tal forma esses preos em termos de moeda, que os
detentores de riqueza preferem acumular esta ltima, causando desemprego no
setor de bens de capital. A reduo dos rendimentos dos agentes envolvidos na

produo daqueles bens significa menor demanda por bens de consumo, propagando
por toda a economia o impacto contracionista inicial. Em economias monetrias,
a demanda agregada varivel implica que a renda nacional determinada de
forma endgena. Isto conhecido como multiplicador, um elemento central da
macroeconomia keynesiana.
A deficincia de demanda agregada uma falha sistmica: a moeda deve
conferir segurana, a fim de permitir que os preos sejam fixados de forma
intertemporal e os contratos sejam firmados. Mas, esta forma de moeda torna-se
um modo poderoso de se reter riqueza to atraente que, sob certas condies, a
demanda por outros tipos de ativos, inclusive bens de capital, pode contrair-se
ao ponto de desaparecer. Assim surge um dos principais males do capitalismo
moderno: a incapacidade do sistema de sustentar o pleno emprego de trabalhadores
e da capacidade produtiva.2
A mesma moeda estvel que permite a organizao de um sistema produtivo
eficiente aquela que cria a possibilidade de que a renda gerada no processo
produtivo no retorne ao mercado na forma de demanda por bens produzidos.
Ela uma expresso genrica de riqueza que permite aos indivduos adiar, por
tempo indeterminado, as decises envolvidas na escolha de bens especficos de
acumulao. Para o indivduo, portanto, a moeda um objeto vlido de escolha
racional, apesar dos danos que possa causar para a sociedade como um todo.
essa contradio entre racionalidade individual e social que est na base
da insuficincia de demanda efetiva, dos problemas de coordenao e das prprias
crises econmicas, que criam a necessidade de interveno. Se as incertezas no
podem ser eliminadas e tm de ser suportadas pelos prprios indivduos, no se
pode esperar que solues surjam de forma espontnea. Algo deve ser feito de
fora da economia.3

Em outras palavras, trata-se de uma caracterstica inerente ao funcionamento dos sistemas econmicos capitalistas.
Como tal, no pode ser suprimida, da a necessidade e a relevncia do planejamento e de polticas econmicas.

O problema do sistema est relacionado com os preos relativos dos ativos. As falhas do mercado esto na alocao
de ativos entre os detentores de riqueza. O fardo da incerteza com respeito ao retorno esperado dos bens de
capital pesa, sobremaneira, na formao dos seus preos de demanda, tornando-os uma alternativa inferior com
relao moeda, cujo retorno na forma de segurana muito valorizado na medida em que cresce a incerteza.
Em outras palavras, por causa da incerteza, os preos dos ativos so estabelecidos de forma a penalizar os bens
de capital, tornando seus preos de demanda inferiores aos de oferta o que comprime os investimentos e faz
com que a demanda efetiva fique abaixo do nvel de pleno emprego. No a incerteza em si a causadora desses
resultados, mas o modo como ela emerge em economias monetrias de propriedade privada e a forma possvel de
reduzi-la, isto , atravs da acumulao de riqueza na forma de ativos lquidos, particularmente a moeda.

19

O importante a destacar que as causas de insuficincia de demanda

agregada no podem ser eliminadas nem abrandadas apenas pela iniciativa
privada ou por mudanas em algumas regras do jogo. A moeda no pode ser
neutralizada sem mudanas nas propriedades do capitalismo que respondem por
suas qualidades positivas. A responsabilidade privada no pode ser substituda
por outras formas de deciso. Por outro lado, est implcito nessas regras que,
deixados por si mesmos, os indivduos tenderiam a buscar formas particulares
de defesa que s poderiam agravar a situao final. Como foi destacado por
Keynes, em economias monetrias, o pleno emprego apenas pode ser alcanado
por acidente ou por ao deliberada, qual seja, a poltica ativa do Estado.
O planejamento sugerido pelo autor concebido sob a lgica de que o
capitalismo do laissez-faire pode conduzir as economias a situaes de recesso
e deflao. Nas palavras de Keynes:
(...) em condies de laissez-faire, evitar grandes flutuaes no emprego pode ser
impossvel sem uma profunda mudana na psicologia dos mercados de investimento,
mudana que no h razes para se esperar. Eu concluo que o dever de cuidar,
com segurana, do volume corrente de investimento no pode ser abandonado
iniciativa privada (KEYNES, 1973, p. 320).

20

1.3. DEVE SER O ESTADO O AGENTE

RESPONSVEL PELA INTERVENO?
Embora o sistema tenha falhas, estas no so suficientes para justificar
a interveno do Estado. A fim de se recorrer s aes do governo, tambm
necessrio, e deve-se notar que esta uma suposio independente, acreditar
que o Estado seja capacitado para lidar com estes problemas de uma maneira
mais eficiente. Em outras palavras, afirmar que os agentes privados no so
capazes de sustentar o pleno emprego no significa que o Estado possa faz-lo
de forma mais adequada. A soluo pode estar bem alm da possibilidade de
uma interveno consciente.
Essa era, na verdade, a viso da maioria dos tericos dos ciclos econmicos,
que costumavam assumir que as recesses eram a conseqncia necessria da
prosperidade, a ponto de sugerir que elas realizavam um processo de limpeza
no setor produtivo, eliminando as firmas no-competitivas. As recesses eventualmente se dissipariam, reaparecendo aps a fase seguinte de prosperidade, e
nada poderia ou deveria ser feito em relao a isto. Essa tambm a viso dos
tericos da taxa natural de desemprego, para quem as flutuaes do emprego
resultam de uma mudana de avaliao das vantagens relativas de trabalhar ou

usufruir de lazer por parte dos trabalhadores a cada momento, ou do impacto

de variveis exgenas.4 Em ambos os casos, as tentativas do governo de intervir
s piorariam a perspectiva de recuperao.
A crtica mais veemente a respeito da interveno do governo na economia
com certeza originou-se da velha controvrsia sobre a possibilidade de as
economias socialistas funcionarem de forma adequada. O argumento central,
que depois foi desenvolvido por Hayek, refere-se informao necessria para
a interveno do governo, cuja complexidade superior do conjunto de
informaes requerido por qualquer agente privado.5 Um agente tem informao
apenas de sua esfera de atuao mais prxima. As aes do governo envolveriam a
economia como um todo. Esta controvrsia, contudo, referiu-se s possibilidades
de substituio do mecanismo de preo de mercado pelo planejamento central.
Seja qual for a concluso deste debate, deveramos notar que a questo menos
complexa do que o problema de determinao do conjunto dos valores relativos
das mercadorias na ausncia de um mecanismo de mercado: consiste em como
sustentar os preos dos ativos de capital em face de presses contracionistas
originadas no crescimento da incerteza dos agentes privados.
A interveno atravs do uso de instrumentos de poltica monetria
tambm foi bastante criticada. Os agentes do Estado (policymakers) teriam
capacidade de previso limitada, sendo incapazes de interpretar a realidade
econmica satisfatoriamente e, conseqentemente, de mensurar a variao
monetria necessria para amainar as flutuaes.

A hiptese da existncia de uma taxa natural de desemprego o ponto de partida da teoria da poltica monetria
de Friedman. A taxa natural de desemprego aquela taxa adequada ao sistema de equilbrio geral walrasiano
que incorporaria as caractersticas estruturais e institucionais do mercado de trabalho e do mercado de bens, tais
como imperfeies, variaes sazonais na demanda e na oferta, o custo e o tempo de coletar informaes sobre
vagas disponveis e o custo e o tempo de mobilidade de um emprego para outro, entre outras (Friedman,
1968). A taxa natural seria aquela que engloba o desemprego friccional e o desemprego voluntrio. De acordo
com o arcabouo terico monetarista-walrasiano, a taxa corrente de desemprego corresponderia taxa natural
de desemprego quando o conjunto de trabalhadores (empregados ou no) estivesse maximizando a satisfao.
A hiptese da taxa natural pode ser resumida na noo de que existe uma taxa de desemprego (friccional e
voluntrio) de equilbrio nica na economia, isto , o equilbrio econmico possui a propriedade da unicidade.
Friedman mostrou que um expansionismo monetrio poderia ser capaz de afastar a economia dessa posio de
equilbrio: a taxa corrente de desemprego poderia ser reduzida em relao taxa natural. Realizado um determinado
expansionismo monetrio, poderiam ser oferecidos aos trabalhadores voluntariamente desempregados salrios
reais esperados superiores aos vigentes. Assim, abandonariam tal condio de desemprego e se candidatariam s
vagas existentes, reduzindo o desemprego corrente.
Por outro lado, como observa Boyer (1999), o leiloeiro walrasiano equivaleria Gosplan (o planejamento central
dos soviticos), j que teria de concentrar toda a informao necessria para compatibilizar oferta e demanda na
multiplicidade de mercados que o equilbrio geral abrange. Keynes sabia e, pragmaticamente, preferiu situar-se
numa posio intermdia com relao a esses dois extremos.

21

Os defensores deste ltimo argumento, Friedman e os monetaristas,

identificaram dois tipos de defasagens na conduo da poltica monetria, que
formam a base dos seus argumentos contrrios sua utilizao. A primeira,
tambm chamada de defasagem interna, refere-se ao intervalo de tempo que
transcorreria entre um choque econmico e a ao das autoridades monetrias
em resposta ao distrbio. Tal defasagem ocorreria por haver uma demora no
reconhecimento do problema e na implementao das medidas corretivas. A
segunda, a defasagem externa, seria decorrente do intervalo que ocorreria entre
a implementao das medidas e os seus efeitos sobre a economia. Esta ltima
aconteceria porque as polticas monetrias no exercem um impacto imediato
sobre as variveis reais da economia. Tais defasagens poderiam transformar
a poltica monetria em uma fonte desestabilizadora. Por exemplo, em uma
fase recessiva, implementa-se uma poltica monetria expansionista ento,
suponha-se que as condies econmicas sejam favorveis recuperao da
economia exatamente no momento em que os efeitos da poltica monetria
comeam a se tornar reais. O resultado seria um superaquecimento. Nesse
caso, a tentativa de estabilizar teria sido incua; apenas teria invertido o
sentido do desequilbrio.

22

Enfim, tarde demais e em demasia tem sido a prtica geral em

relao poltica monetria, segundo Friedman (1968, p. 16). Portanto, ele
concluiu que, apesar de eficaz, a poltica monetria pode ser perigosamente
desestabilizadora.
Como alternativa discrio, a proposio de Friedman que a autoridade
adote regras para a gesto monetria e no o ativismo. Uma meta de expanso
monetria publicamente preanunciada. Algo em torno de 3% a 5% ao ano (a.a.),
porque seria melhor ter uma taxa fixa que produziria, segundo Friedman (1968,
p. 16) uma inflao ou uma deflao moderadas, desde que fosse constante
do que sofrer perturbaes amplas e irregulares, que seriam uma decorrncia
inevitvel do discricionarismo monetrio.

1.4. O CONCEITO DE NORMALIDADE E

CAPACIDADE DE PREVISO DO ESTADO
A resposta a essa proposio est calcada no conceito de normalidade,
que emergiu sob o mtodo de pesquisa marshalliano, elemento fundamental na
teoria de Keynes e dos ps-keynesianos. Seus arcabouos tericos e receiturios
de poltica econmica so essencialmente vlidos sob condies de normalidade
tal como ser mostrado a seguir. De acordo com o conceito elaborado por

Marshall (1985, p. 46), ao normal aquilo que deveria ser esperado, sob certas
condies, de um grupo de agentes. Segundo o autor:
(...) o economista (...) tem de se preocupar com indivduos, sobretudo como
membros do organismo social. Do mesmo modo que uma catedral algo mais do
que as pedras de que feita, uma pessoa mais que uma srie de pensamentos e
sentimentos; assim, tambm a vida da sociedade algo mais que a soma da vida
dos indivduos (Marshall, 1985, p. 40)6.

Nesse sentido, o termo normal est associado ao comportamento do indivduo

em grupo, e no isoladamente. O indivduo importante (...) no como um
tomo isolado, mas como membro de determinada profisso ou grupo industrial
(Marshall, 1985, p. 40). O que interessa, portanto, o comportamento mdio
individual que prevalece persistentemente diante de determinadas condies.
Esse comportamento pode ser identificado atravs de um processo rigoroso de
observao que seja capaz de depurar as mincias pessoais: mdias suficientemente
amplas permitem que peculiaridades individuais se contrabalancem (id, p. 36).
Em sntese, Marshall props que fossem desprezados os incidentes, as particularidades, e se valorizasse a descrio do repetitivo, do sistemtico, aquilo que pode
ser observado com freqncia: o normal, o previsvel. Transposto para o plano
global das economias reais, trata-se das macrorregularidades ou simplesmente
regularidades macroeconmicas, que expressam padres ou tendncias de evoluo
dos grandes agregados tais como produto, renda, consumo e investimento.
A idia de Marshall absorvida por Keynes e pelos ps-keynesianos que
o interesse deve estar, sobretudo, pela parte econmica da vida humana que
suficientemente regular e que, conseqentemente, pode ser predita (id, p. 42). Em
outras palavras, eventos extremamente especficos no podem ser previstos com
preciso, mas tendncias comportamentais, certas mudanas de contexto e o nvel
de determinadas variveis podem ser esperados. Nas palavras de Marshall:
(...) o emprego do termo normal implica a predominncia de certas tendncias, que
se afiguram ser mais ou menos firmes e persistentes na sua atuao, sobre outras
relativamente excepcionais e intermitentes. A doena uma condio normal do
homem. Mas uma longa existncia transcorrida sem qualquer doena anormal.
Durante o degelo, o Reno sobe acima do nvel normal, mas, numa primavera fria e
seca, quando se encontra menos do que o usual abaixo desse nvel normal, pode-se
dizer que est anormalmente baixo (para essa poca do ano). Em todos os casos,
os resultados normais so os que se podem esperar. (MARSHALL, 1985, p. 47)

Como observa o epistemlogo Mario Bunge (1987) ao apontar as insuficincias das metodologias individualistas,
uma sociedade um sistema de indivduos inter-relacionados e enquanto algumas de suas propriedades so
meras resultantes de propriedades de seus membros, outras, contudo, so derivadas de relaes entre estes.

23

Nveis de variveis, comportamentos dos agentes e eventos so considerados

normais se ocorrem repetidamente ao longo do tempo. Contudo, eventos, nveis
de variveis e comportamentos normais no se referem a possibilidades nicas,
mas, sim, a um leque de possibilidades: um intervalo de normalidade econmica
(tal como o Reno que possui um intervalo de normalidade do nvel de suas
guas; assim, somente nveis superiores ou inferiores a esse intervalo devem
ser considerados anormais). O conceito de normalidade til, portanto, para
estabelecer o leque de eventos possveis de ocorrer diante da mudana de patamar
de determinadas variveis, em virtude das decises esperadas dos agentes cujos
parmetros comportamentais so conhecidos e estveis. Sendo assim, o desenrolar
de um contexto macroeconmico pode seguir inmeros caminhos e alcanar,
tambm, diversas situaes que so esperadas sob condies de normalidade.
Assim, a teoria monetarista do equilbrio econmico nico radicalmente diferente
da idia do intervalo de normalidade econmica derivada das teorias de Marshall e
Keynes. Em outras palavras, para a primeira viso, a economia somente possuiria
uma taxa de desemprego duradoura se esta taxa correspondesse taxa natural de
desemprego, enquanto, para a segunda, inmeras taxas de desemprego poderiam
ser duradouras e teoricamente aceitveis. A teoria ps-keynesiana do intervalo de
normalidade , pois, compatvel com a possibilidade de equilbrios mltiplos.

24

Em suma, um estado de normalidade econmica aquele em que as decises

individuais de certos grupos de agentes correspondem a um padro esperado. Seus
comportamentos mdios prevalecem diante das condies que so conhecidas:
aes e reaes a certas mudanas so previsveis. A permanncia das caractersticas
econmicas do meio ambiente associada aos parmetros comportamentais estveis
dos agentes garante o desenrolar normal dos eventos. Essas caractersticas so,
fundamentalmente, as instituies de uma economia e suas regras. Por exemplo,
as instituies criadas para reduzir a incerteza e/ou coordenar planos e atividades,
sendo a mais importante dessas instituies os contratos futuros denominados
em moeda, que conectam o presente ao futuro (Davidson, 1978).
Para sustentar um sistema de contratos futuros, necessria a definio
de um padro monetrio com: a) regras que possam ser encaradas pelos agentes
como ncoras do valor futuro da moeda; e b) liberdade de administrao para
os gestores da poltica monetria, que possa ser interpretada pelos agentes como
uma prerrogativa, que deve ser utilizada na busca da normalidade.7

Dito de outra forma, os policymakers devem informar os agentes, coordenar as aes privadas e assegurar
comunidade que as condies normais sero mantidas. O Estado deve ser visto como garantidor das condies
econmicas normais, isto , esperadas.

A construo da cincia econmica depende, portanto, da observao

acurada de processos desenvolvidos em contextos de normalidade o que tem
possibilitado a construo de modelos tericos de previso que se transformaram
em um potente instrumento de anlise disposio dos policymakers. H mais de
cem anos, Marshall, utilizando-se de criativas metforas, destacou a importncia
dos modelos tericos de previso para a economia, afirmando:
(...) assim como a balana do qumico torna a qumica mais exata que as outras
cincias fsicas, do mesmo modo a balana do economista, apesar de grosseira e
imperfeita, deu Economia uma exatido maior que a de qualquer outro ramo da
Cincia Social. Naturalmente, a Economia no pode se comparar com as cincias
fsicas exatas, pois que se relaciona com as foras sutis e sempre mutveis da
natureza humana (Marshall, 1985, p. 33).

Assim, de posse de modelos macroeconmicos de interpretao da

realidade e sob condies de normalidade, Keynes e os ps-keynesianos, por
um lado, negariam a existncia da chamada defasagem interna, que ocorreria
porque haveria uma demora na identificao do distrbio e na implementao
das medidas monetrias estabilizadoras. Por outro, no considerariam um
problema a existncia da chamada defasagem externa, que se refere ao intervalo
de tempo que ocorreria entre a implementao das medidas e seus efeitos sobre
a economia. Se, por exemplo, os valores de certas variveis-chave comeassem
a escapar de seus valores normais, os policymakers poderiam saber a priori as
conseqncias reais que emergiriam. Sries de dados e indicadores so teis
para esse tipo de anlise. Portanto, os governantes podem prever o surgimento
de certos problemas, porque, em geral, os efeitos reais acontecem depois de
transcorrido algum tempo que os primeiros e mais tnues sinais nominais ou
de mudanas comportamentais foram emitidos. Logo, em vez de demora para
identificar o distrbio, haveria previso da ocorrncia futura do problema; em
vez de defasagem, antecipao.
Os governantes no deveriam, portanto, aguardar o resultado final e mais
agudo proveniente das tnues mudanas iniciais de variveis ou comportamentais
para agir com polticas monetrias discricionrias. A faculdade de realizar
previses, necessria para orientar o processo decisrio dos governantes, sob
condies de normalidade, existe e uma prtica corrente dos dirigentes dos
bancos centrais e analistas econmicos. A capacidade de realizar previses apia
a tomada de deciso dos policymakers, que podem agir imediatamente (ou
no). A demora em agir, depois de previsto o possvel distrbio futuro, que o
outro problema que sustenta o argumento da defasagem interna, tambm no
tem sido uma regra geral para todos os bancos centrais e em todos os tempos;
muito pelo contrrio.

25

Para Keynes e os ps-keynesianos, a defasagem externa tambm no

seria considerada um problema. Sabe-se que qualquer poltica econmica
provoca efeitos diferidos no tempo. Sob condies de normalidade, possvel
aos policymakers receitar a medida monetria adequada e prever seus resultados
ao longo do tempo.

26

Cabe ainda ressaltar que, diferentemente do que acredita Friedman, a

poltica monetria pode ter efeito imediatamente, em vez de apenas 6, 9, 12
ou 15 meses depois. Sob condies normais, o mero anncio de interveno
pode causar efeitos reais sobre a economia. Se os governantes so vistos
como garantidores das condies normais, isto , como mantenedores
das condies esperadas, o anncio de suas polticas estimular a tomada
de decises privadas estabilizadoras. Por exemplo, a taxa de cmbio de
determinado pas tem persistentemente assumido um certo valor (portanto,
considerado normal); se houver um aumento nessa taxa e o banco central
anunciar que vender reservas internacionais para reduzir o preo da moeda
estrangeira, haver, em condies normais, uma antecipao de movimento
pelo mercado, que se tornar vendedor, o que reduzir o valor da taxa de
cmbio (Davidson, 1982, p. 112). Isso ocorreria antes mesmo de o banco
central agir; conseqentemente, pouparia esforos da poltica governamental
de restaurao do valor normal - ou at mesmo poderia eximir o governo da
necessidade de intervir.
Diferente do descrito anteriormente, em contextos de instabilidade
econmica, as autoridades pblicas tm reduzida capacidade de realizar
previses. Nesses, o nmero de caractersticas permanentes do meio ambiente
econmico menor e/ou alguns parmetros comportamentais dos agentes
se tornam instveis. Assim, grande parte dos eventos futuros pode se tornar
imprevisvel. A capacidade de previso se reduz porque aumentam, de forma
considervel, as possibilidades de contextos diversos emergirem. Assim, a
incerteza que as autoridades enfrentam no resultado da dificuldade de
imaginar cenrios futuros, mas , acima de tudo, fruto do aumento notvel
de cenrios imaginados; isto , as expectativas se tornam demasiadamente
elsticas.
A defasagem interna verdadeiramente poderia ocorrer nessas condies,
porque podero no existir trajetrias comportamentais regulares, repetitivas.
Em decorrncia, seria impossvel haver previsibilidade segura daquilo que
no normal. A defasagem externa poderia, tambm, se transformar em
um notvel problema, porque a poltica monetria poderia provocar seus
resultados em contextos macroeconmicos totalmente diferentes daqueles

em que teria sido implementada; assim, seus resultados no poderiam ser

antevistos. Em condies de instabilidade, no existiriam comportamentos
normais, isto , comportamentos que poderiam ser previstos com um grau
elevado de segurana.
Para Keynes e os ps-keynesianos, polticas discricionrias monetrias, em
condies de instabilidade, poderiam no funcionar em sua plenitude poderiam
at mesmo ser ineficazes. Assim, em contextos de instabilidade, as defasagens
identificadas por Friedman podem efetivamente ser relevantes. Ademais, para as
autoridades governamentais, em condies de instabilidade, qual a magnitude
de determinada varivel que poderia induzir a certo comportamento privado?
Por exemplo, em situaes de inflao alta e crnica, qual seria a taxa de juros
capaz de inibir a demanda? Qual seria (se existir) a taxa de juros capaz de conter
a sada de capitais sob uma situao de ataque especulativo? Essas perguntas
no teriam soluo, porque os contextos estariam em processo contnuo de
intensas modificaes. Logo, a poltica monetria poderia, tambm, ser ineficaz.
A poltica monetria somente seria bem-sucedida em condies de instabilidade
por auxlio do acaso, j que no haveria base cientfica slida que sustentaria o
rigor necessrio sua aplicao.
Keynes, contudo, certamente era favorvel realizao de intervenes
emergenciais em tempos de instabilidade. Entretanto, sua concepo de
planejamento econmico era algo muito mais amplo do que intervenes
em perodos de exceo. Segundo Keynes, planejamento econmico possui
um significado mais extenso que poltica econmica. O primeiro, alm de
englobar o segundo, refere-se construo de instituies e regras econmicas
que devem ser duradouras. Instituies, regras, metas e polticas econmicas
devem ser estabelecidas em tempos de normalidade visando a dois objetivos:
a) estimular a atividade empresarial; e b) criar barreiras para evitar crises. As
metas estabelecem limites (inferior e superior) para as principais variveis
macroeconmicas: emprego, produto, inflao e saldo comercial e de capital
com o exterior. As instituies e regras tentam induzir a economia a se manter
dentro das metas-limite. As polticas macroeconmicas devem ser utilizadas,
em tempos de normalidade, quando h sinais de que as instituies e regras
no sero suficientes para manter a economia dentro desses limites.
Quando a economia est fora dos limites estabelecidos, as polticas emergenciais so vlidas, porque melhor tentar realizar uma poltica econmica que
tenha uma base cientfica precria do que nada fazer. Nessas circunstncias de
crise, Keynes, em sua Teoria Geral, sugeriu que at mesmo encher garrafas com
dinheiro e enterr-las em minas de carvo abandonadas para estimular a atividade

27

empresarial e reduzir o desemprego seria aceitvel. Contudo, observou que seria

mais sensato construir casas ou algo semelhante, mas, se grandes dificuldades
prticas se opem, admitiu que o recurso citado seria prefervel a nada.
Regras e instituies devem ser revistas sempre que uma economia
necessitar de constantes intervenes de polticas econmicas, para ser mantida
dentro do corredor de normalidade, isto , aquela regio em que os parmetros
comportamentais so estveis e os contextos macroeconmicos so previstos
com bastante segurana. Nessas circunstncias, regras e instituies devem ser
fortalecidas para que a economia por si s caminhe no interior do corredor de
normalidade sem se aproximar da regio de crise.
Assim, sugere-se um acompanhamento macroeconmico rigoroso e
eventuais intervenes (alicerados em bases cientficas seguras) em economias
com metas estabelecidas, com regras claras e com instituies fortes para que no
se tenha de realizar intervenes emergenciais profundas (fundadas em bases
cientficas precrias) somente em momentos de instabilidade geral. Evitar crises
a prioridade do planejamento intervencionista e das polticas de Keynes. Para
ele, o remdio correto para o ciclo econmico no consiste em evitar os booms
e assim nos manter permanentemente em uma semidepresso, mas em abolir
as depresses e nos manter, deste modo, permanentemente em quase-boom
(KEYNES, 1973, p. 322).
28

1.5. O ESTADO E O PLANEJAMENTO ECONMICO

Para resolver o problema keynesiano, trs tipos de polticas econmicas
podem ser consideradas: a) o Estado poderia assumir a responsabilidade
direta pelas decises de investimento; b) o Estado poderia tentar oferecer
condies especiais para o investimento privado em certas reas;8 c) o Estado
poderia buscar atingir todo o conjunto de investimentos privados, criando
um ambiente econmico seguro no qual os agentes privados possam ser
estimulados a fazer escolhas mais arriscadas e no somente a acumular
ativos lquidos.
A primeira poltica, que para alguns seria o significado da proposta de
Keynes de socializar o investimento, vai contra a inteno de se preservar
a deciso privada e, por isso, pode ser eliminada. Como assinalado por

No caso concreto do Brasil, este tipo de poltica pode abrigar a lgica do PAC e das Parcerias Pblico-Privadas
(PPP), que sero examinadas na ltima seo deste captulo.

ele, a questo era permitir a livre empresa funcionar, no extermin-la.9 A

segunda linha de poltica econmica envolveria o Estado diretamente no
processo de alocao de recursos, algo que, em princpio, poderia requerer
mais informao do que os governos dispem; contudo, aes mais restritas
de poltica industrial no deviam ser descartadas. O papel do governo
no seria substituir os mercados privados para assumir a determinao
dos investimentos. A interveno devia ser planejada para impulsionar a
demanda agregada, reduzindo assim as incertezas com relao ao futuro
da economia.
A poltica macroeconmica ideal proposta por Keynes inflaria a
demanda agregada, expandindo a economia como um balo e deixando
a cargo dos agentes privados as decises de como os recursos disponveis
seriam empregados. Em resumo, o problema da demanda efetiva que os
valores dos ativos de capital, como vimos, so desfavoravelmente atingidos
pelas incertezas quanto aos retornos e a sua iliquidez. Impulsionando-se a
demanda agregada, reduzem-se os riscos e, ento, elevam-se os preos de
demanda de cada tipo de ativo em relao moeda. Uma onda ascendente
no ergue todos os barcos, mas caberia principalmente aos agentes privados
decidir quais barcos flutuariam e quais afundariam. Para tanto, o governo
deveria, por iniciativa prpria, implementar investimentos em projetos que
no competissem com os privados, criando, assim, um ambiente favorvel
iniciativa privada, regulando o ritmo dos investimentos de acordo com a
necessidade de compensar a incapacidade da demanda privada de sustentar
um nvel estvel de demanda agregada ao longo do tempo.
A possibilidade de planejamento, no sentido de elaborar planos de
interveno para compensar um eventual hiato de investimentos privados,
foi reforada, na viso de Keynes, pelo fato de o governo no ser apenas
mais um a tentar adivinhar as tendncias futuras, mas de ser, em grande
medida, um construtor do futuro atravs do poder mobilizador de recursos e
influenciador da demanda agregada. A esfera de atuao do governo no se
sobrepe esfera privada. Pelo contrrio, o governo deve auxiliar a criao
de um ambiente estvel e seguro para a ao dos agentes privados.
Uma conseqncia do argumento anterior que o carter especfico
das propostas de poltica econmica de Keynes consiste na definio de um

No entanto, as economias capitalistas modernas abrem espao para a atuao direta do Estado em setores
considerados estratgicos e para os quais a iniciativa privada teria pouco interesse em alocar capitais.

29

conjunto de medidas delineadas para reduzir ou socializar as incertezas que

cercam as decises econmicas e para impulsionar a demanda agregada via
interveno do Estado, quando a demanda privada fracassa.10 Desse modo,
o Estado poderia contribuir para criar um ambiente estvel, mais favorvel
aos investimentos privados. O governo no pode, claro, criar contextos
microeconmicos estveis. Os agentes ainda precisam correr os riscos
ligados s suas escolhas de como acumular para se beneficiar por eventuais
sucessos. No entanto, o governo pode reduzir ou eliminar riscos globais
ou macroeconmicos que afetam a economia como um todo e que podem
punir at mesmo aqueles indivduos cujas decises foram adequadas em
termos microeconmicos. Esta a questo central das polticas econmicas
de Keynes. O governo tem a sua disposio um arsenal de instrumentos
para agir sobre o nvel geral de atividade. A informao para utiliz-los
est ou pode estar disponvel, o que no , necessariamente, o caso da
informao necessria para uma interveno microeconmica. Como
a incerteza perpassa e flui atravs de muitos canais, todas as alavancas
devem ser acionadas para assegurar a manuteno da economia em um
estado de prosperidade. As polticas econmicas devem consistir em aes
concentradas em mltiplas reas.
30

A necessidade de aes concentradas e abrangentes um aspecto

das propostas de poltica econmica de Keynes com freqncia esquecido,
em especial por aqueles que concentram a ateno exclusivamente nas
medidas fiscais. A incerteza pode afetar a economia de vrias formas.
Consumidores podem temer por suas rendas, pelos preos das mercadorias
e servios, sua disponibilidade etc. Empresrios podem ter que enfrentar
inovaes tecnolgicas, criao de novos produtos, mudanas de gosto ou
de disponibilidade de meios de produo e trabalho, acesso a mercados etc.
As incertezas podem ser geradas pela prpria interveno estatal: economias
onde a demanda agregada sustentada podem ser inflacionrias, gastos
pblicos mais altos podem conduzir elevao de impostos ou das taxas
de juros, se polticas monetrias apropriadas no forem implementadas,
vantagens competitivas podem ser criadas de modo desigual como resultado
do gasto pblico etc. Uma interveno redutora de incertezas requer aes
concentradas em vrias frentes, a fim de evitar que polticas econmicas

10 O Estado o nico agente econmico capaz de reduzir ou socializar custos e incertezas inerentes ao funcionamento
da economia. A possibilidade de auto-regulao de um mercado no implica que o timo econmico v coincidir
sempre e necessariamente com o timo social em termos de gerao de emprego e de renda para a sociedade.

locais ou setoriais acabem apenas desviando a incerteza de seus pontos de

impacto originais, em vez de reduzi-la. Neste sentido, melhor identificar
polticas econmicas keynesianas, em vez de uma poltica keynesiana fiscal
ou monetria. Alm disso, como j apontado, um elemento essencial da
teoria econmica de Keynes a impossibilidade de separao entre fatores
reais e monetrios. Objetivos no podem ser formulados para um lado da
economia isoladamente. Muito embora recomendaes especficas sejam
feitas para cada um destes campos, a natureza abrangente da gesto
macroeconmica a caracterstica da abordagem de Keynes, mais do que o uso
de um instrumento de poltica econmica particular. A escolha dos campos
e instrumentos tem sua prpria lgica. Cada poltica impacta a economia
atravs de um canal diferente, em momento e intensidade especficos. Alm
disso, cada poltica econmica especfica tem seus prprios problemas de
controle e previsibilidade da eficcia do instrumento e seu impacto. Uma
estratgia abrangente deve ser desenhada para maximizar a eficincia do
uso de cada ferramenta.
Em qualquer caso, polticas puramente macroeconmicas so difceis
de se conceber. No h instrumentos capazes de impactar a economia como
um todo sem mudar de alguma forma sua estrutura, ou seja, favorecendo
alguns setores mais do que outros. A arte da poltica econmica deve
residir exatamente na capacidade de elaborao de polticas para as quais
tais efeitos sejam minimizados ou, se for o caso, sejam buscados de forma
consciente, como pode acontecer quando emergem gargalos setoriais ou
reas debilitadas se tornam alvo de recuperao.
Mesmo assim, no resta dvida de que todos os Estados exercem
polticas de cunho macroeconmico, afetando suas economias e conduzindo-as na direo de suas melhores avaliaes. Este ponto ser rapidamente
abordado na prxima seo, preparando-nos para estudar de maneira mais
detalhada o caso brasileiro.

31

2.

ESTADO E MACROECONOMIA BRASILEIRA:

A OPO PELO INVESTIMENTO PBLICO E O PAC

2.1. Introduo
As inter-relaes entre Estado e economia cobrem diversas reas de interesse
e so de uma variedade tal que desafiam os analistas de diversas disciplinas em
qualquer pas. Sua complexidade sugere que as anlises adotem abordagens parciais,
cobrindo aspectos especficos. Com o risco de deixar de lado faces importantes
dessa questo, o presente captulo discute, essencialmente, aspectos como os da
evoluo de mdio e longo prazo do nvel de atividade, do investimento em capital
fixo, e as perspectivas futuras para o crescimento da economia brasileira.

32

O Brasil vem h quase duas dcadas implementando reformas institucionais

de cunho econmico, poltico, social, jurdico e administrativo com reflexos
diferenciados na atividade econmica, na rea social e no exerccio da cidadania.
Nesse perodo de pouco mais de 20 anos o pas avanou no aprofundamento
do regime democrtico, reformou instituies e, ainda que a passos tmidos,
caminhou no sentido de incorporar parcela importante dos largos segmentos que
historicamente estiveram margem da construo da sociedade. Para este ltimo
fato, contriburam decisiva e inequivocamente as polticas pblicas brasileiras
direcionadas a aumentar a incluso social, reduzir a pobreza e diminuir as
desigualdades polticas essas, em sua maior parte, diga-se, definidas no texto
da Constituio Federal de 1988.
No que diz respeito ao desempenho da economia, contudo, no se pode
qualificar como bem-sucedida a agenda de reformas de cunho liberal, cujo
mote seria a superao de um modelo de desenvolvimento voltado para dentro,
com pouca preocupao com a eficincia e fortemente intervencionista, para
outro mais aberto e em que o papel do Estado menos o de produtor direto de
bens e servios e mais o de provedor de servios bsicos para a populao e o
de regulador da atividade econmica. Introduzido a partir da dcada de 1990,
esse conjunto de reformas esteve associado a resultados pfios em termos de
crescimento mdia de 1,60% ao ano, bem inferior aos 2,9% ao ano da chamada
dcada perdida de 1980.
O interesse nos efeitos das polticas pblicas sobre o crescimento parte,
evidentemente, do reconhecimento de que boa parte do universo possvel dessas
polticas endgeno, pois reflete um determinado contexto poltico e institucional.
O prprio estgio de desenvolvimento de qualquer pas um legado da histria e
dificilmente pode ser alterado por ruptura sbita com as instituies vigentes. Essa

 uma das razes pelas quais reformas mais profundas apenas tm lugar quando
por ocasio de mudanas polticas mais radicais ou em pocas de crises. E ainda
que seja possvel identificar quais as reformas que mais diretamente induzem ao
crescimento, ainda resta a questo, essencialmente poltica, de como atingi-las.
preciso reconhecer, no entanto, que os estudos empricos nem sempre
fornecem respostas claras para os efeitos das reformas. Uma resenha particularmente ctica dos estudos empricos focados nos efeitos das reformas sobre
o crescimento a de Babetskii (Campos, 2007, p. 1), que conclui que, apesar
dos diversos benefcios que os economistas atribuem s reformas estruturais, a
literatura emprica falha ao tentar estabelecer a existncia de um efeito positivo
e significativo das reformas sobre o desempenho econmico:
We collect data from 43 econometric studies (for more than 300 coefficients on
the effects of reform on growth) and show that approximately one third of these
coefficients is positive and significant, another third is negative and significant, and
the final third is not statistically significant different from zero.11

Ao interpretar seus resultados, os autores sugerem que as dificuldades de

confirmar os efeitos positivos provavelmente se devem s formas de medir as
reformas e falta de ferramentas estatsticas capazes de controlar as diferenas
institucionais e condies iniciais dos diversos pases.
Recentemente, tem-se observado no Brasil uma significativa mudana na
agenda de reformas, a partir de uma reconsiderao do papel do Estado e de sua
articulao com o mercado na economia e na sociedade. Alm da necessidade
de se reformular, por exemplo, o sistema tributrio, no sentido de torn-lo mais
favorvel ao investimento e ao mesmo tempo mais progressivo, j se discute
tambm como tornar a poltica macroeconmica mais potente no sentido de
promover o crescimento.
A relao entre o gasto pblico que , em ltima instncia, o indicador
por excelncia do tamanho do Estado quando tomado em relao a medidas
do nvel de atividade econmica como o PIB e o processo de crescimento
econmico tem sido muito estudada. Uma generalizao quase consensual das
concluses desses estudos indicaria que: primeiro, o tamanho do Estado tende a
crescer medida que as economias se desenvolvem; segundo, que uma estratgia
moderna bem-sucedida de desenvolvimento envolve a articulao e a busca de

11 Em traduo livre: Coletamos dados de 43 estudos economtricos (com mais de 300 coeficientes relacionando
reforma e crescimento) e mostramos que aproximadamente um tero desses coeficientes positivo e significante,
um outro tero negativo e significante, e o resto no estatisticamente diferente de zero.

33

complementaridades entre os gastos e investimentos do setor pblico e aqueles

efetuados pelo setor privado.
Entre as despesas cujo impacto positivo sobre a atividade produtiva privada
mais direto, forte e importante para o crescimento situam-se as despesas relacionadas
construo da infra-estrutura fsica e, a mais longo prazo quanto s implicaes
para o processo de crescimento, aquelas associadas construo do capital.
Um aspecto importante a enfatizar que a estrutura das despesas do
governo, entre gastos correntes e gastos com investimento em infra-estrutura,
tem a capacidade de afetar a trajetria de crescimento, sendo que a combinao
entre gastos correntes e investimentos que impulsiona o crescimento , em grande
medida, peculiar ao estgio de desenvolvimento em que se encontra determinada
sociedade e freqentemente objeto de controvrsia entre economistas e demais
cientistas sociais. Argumento semelhante pode ser feito em relao forma
como eventuais dficits pblicos so financiados. O uso de taxas de juros muito
elevadas para a colocao de papis da dvida que financia o dficit pblico pode
gerar crowding out do investimento privado. O dficit financiado por emisso de
moeda, por outro lado, pode gerar presses inflacionrias se expandido acima
de certos limites. A determinao destes limites tambm sempre objeto de
controvrsia.
34

A abordagem convencional em relao anlise dos gastos pblicos e com

relao poltica fiscal se preocupa, essencialmente, com a estabilizao macroeconmica. A posio moderna postula que, alm disso, devem se voltar para o
objetivo de elevar a taxa de crescimento porque vem se formando o consenso de
que a estabilizao sem dvida necessria, mas no suficiente para acelerar o
crescimento. A questo, portanto, : como a tributao, o gasto e o endividamento
pblico podem ser usados com a finalidade de atingir tambm o objetivo do
crescimento? Aqui, como em tantos problemas do mundo real, no h respostas
nem solues fceis. Mas reconhecido que ao focalizar apenas a estabilizao
econmica, a abordagem da poltica fiscal negligenciou sua participao na ajuda
ao objetivo de contribuir mais diretamente para o crescimento.
Como bem sabido, apesar da recuperao do quadrinio 2004-2007, o
Brasil ainda no conseguiu alcanar um ritmo capaz de reduzir de forma significativa o hiato que o separa de um grande grupo de pases emergentes no que
diz respeito velocidade do crescimento. A acelerao do crescimento tambm
permitiria minorar os graves problemas sociais e redistributivos que ainda nos
afligem, mesmo levando em conta os avanos das polticas pblicas e seus
resultados em termos de reduo da pobreza e da desigualdade. Sendo assim,
por que o Brasil no cresce mais rpido?

Uma certeza hoje praticamente consensual que recuperar o investimento

pblico em infra-estrutura fundamental para acelerar o crescimento. Alm dessa
introduo, este subcaptulo apresenta outras cinco sees. A seguinte analisa
o investimento pblico no Brasil, em perspectiva histrica de longo prazo. A
seo 3 discute o papel do Estado no pas em sua evoluo recente, bem como
as mudanas que tm havido nesse debate, que culminaram com a estratgia
traduzida pela adoo do PAC. A seo 4 dedica-se a descrev-lo sumariamente.
A seo final apresenta as concluses gerais.

2.2. Evoluo do investimento pblico

brasileiro nas ltimas dcadas
O grfico 1 mostra a evoluo das taxas de crescimento do PIB brasileiro
desde 1950. Observe-se que o perodo 1964-1973 destaca-se por apresentar taxas
maiores e crescentes de expanso do PIB. Quando se consideram os ndices do
produto pelo grfico 2, constata-se que, a partir de 1980, a economia brasileira
entra em um regime de baixo crescimento, afastando-se da tendncia de forte
expanso do perodo 1947-1980.
No mesmo grfico, pode-se constatar que, neste perodo, as taxas de
crescimento do investimento pblico foram mais altas do que as do investimento
privado, corroborando a importncia fundamental do setor pblico como agente
indutor do crescimento econmico.
Observe-se que a inflexo do investimento pblico em 1977 antecedeu a
inflexo do investimento privado em 1981. Outro fato caracterstico refere-se
grande volatilidade dessas variveis no perodo ps-liberalizao comercial e
financeira, expresso das transformaes estruturais e das instabilidades conjunturais
que lhes so caractersticas.
Uma das principais causas da queda do investimento pblico reside no
comportamento das taxas de poupana do governo, que, com exceo de 1993
e 1999, permanecem negativas desde incios dos anos 1980 (ver grfico 3). Mas
esta anlise, desenvolvida basicamente em termos de variveis de fluxo, deve ser
complementada com a observao da evoluo do estoque de capital fixo.
A evoluo da participao do estoque de capital fixo do governo no estoque
de capital fixo total da economia brasileira, para o perodo 1950-2007, encontra-se
no grfico 4. ntida a tendncia de forte declnio iniciada em incios dos anos
1970, com uma relativa estabilidade entre 1984 e 1993. Todavia, a partir de 1994,
a tendncia de declnio acentuado afirma-se novamente.

35

Grfico 1 Brasil: Taxas de Crescimento Econmico (1950-2007)

16,0
14,0

14,0

Taxa de Variao em % a.a.

12,0
10,0
8,0

6,8

8,8
7,8
7,3

9,8

4,9 4,7

3,4
2,9

2,0

11,9
11,3
10,4
9,5

6,6

6,0
4,0

10,8
9,8
9,4
8,6
7,7

6,7

4,2
2,4

10,3
9,2
7,9

8,2
6,8
5,2 4,9 5,0

7,5

5,4

4,7

-0,1

-0,5

-2,0

4,4
4,3
3,4

5,7
2,7

5,4

3,2

3,8

2,2

1,0

0,8

0,6

0,0

1,3 1,1
0,0 0,3

-2,9

-4,0
-6,0

5,3

3,5 3,2

-4,3

-4,4

1950
1956
1962
1968
1974
1950
1986
1992
1998
2004
1953
1959
1965
1970
1977
1950
1989
1995
2001
2007

Fonte: Ipeadata

36

Grfico 2 Investimento Pblico, Investimento Privado e PIB (1947-2006)

2000
1000

ndice: 19467 = 100

900
800
700
600
500
400
300
200
100
90
1947 1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003
1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005
Investimento pblico
Investimento privado
PIB

Fonte: Ipeadata, IBGE e Banco Central do Brasil.

Nota: Eixo vertical em log.

Grfico 3 Evoluo da Poupana do Governo em Percentagem do PIB (1947-2005)

6,0%

2,0%

-2,0%

-6,0%

-10,0%

1947 1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003
1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005
Sg / PIB

Fonte: IBGE e Banco Central do Brasil.

Nota: Dado no disponvel para 2004.

Grfico 4 Participao do Estoque de Capital Fixo Produtivo do Governo no

Estoque de Capital Fixo Total (1950-2007)
28%
26%

KiqGov/KiqTotal

24%
22%
20%
18%
16%
14%
12%

1956
1962
1968
1974
1980
1986
1992
1998
2004
1950
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
2007
1953
Estoque de Capital fixo das Administraes Pblicas / Estoque de Capital Fixo Total

Fonte: Ipeadata

37

Uma das caractersticas do declnio tendencial do estoque de capital fixo do

governo que este se conjuga com o declnio e estagnao da taxa de crescimento
do estoque de capital fixo produtivo total, amplificando os problemas estruturais
e minando o potencial produtivo do pas no longo prazo. Mais precisamente, a
taxa de acumulao de capital fixo produtivo lquido de depreciao da economia
brasileira cresce abaixo de 2% a.a., conforme pode ser observado pelo grfico 5,
que exibe as taxas de acumulao por componente. Trata-se de uma cifra muito
aqum da necessria para garantir a sustentabilidade do crescimento econmico
brasileiro em taxas elevadas no longo prazo.

38

Apesar disso, a partir de 2004, a formao bruta de capital fixo parece

retomar uma trajetria de expanso, num padro que talvez permitisse taxas de
acumulao de capital produtivo mais elevadas (ver grfico 6). Todavia, fatores
conjunturais e estruturais se conjugam como obstculos para que isso seja
possvel no mdio prazo, destacando-se: a) a permanncia de taxas reais de juros
extremamente elevadas, subproduto de uma poltica monetria desconectada
das necessidades da acumulao de capital fixo produtivo; b) taxas de cmbio
muito apreciadas; e c) ausncia, at o momento em que esta anlise est sendo
escrita, de uma poltica industrial coerente com as necessidades de uma economia
ainda em desenvolvimento. Observe-se que a taxa de investimento (grfico 7)
voltou a crescer em 2004, atingindo, em 2007, o valor de 17,5% do PIB, mas
ainda muito baixa, comparativamente aos valores observados sob o regime de
alto crescimento econmico.
Grfico 5 Taxas de Acumulao de Capital por Componentes (1951-2007)
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
-4%

1950
1956
1962
1968
1974
1980
1986
1992
1998
2004
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
2007
Taxa de Acumulao em Estruturas No-Residenciais
Taxa de Acumulao em Estruturas Residenciais
Taxa de Acumulao em Mquinas e Equipamentos
Taxa de Acumulao de Capital Fixo Total

Fonte: Ipeadata

R$ Milhes de 2007 Escala Log

Grfico 6 Formao Bruta de Capital Fixo (1950-2007)

500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000

50.000

1950
1956
1962
1968
1974
1980
1986
1992
1998
2004
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
2007
Formao Bruta de Capital Fixo
Fonte: Ipeadata

Grfico 7 Taxa de Investimento a Preos Constantes (1950-2007)

32%

39

30%
28%
26%
24%
22%
18%
16%
14%
12%

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

Taxa de Investimento

Fonte: Ipeadata
Nota: Os valores da FBKF esto a preos constantes de 2007.

1980

1983

1986

1989

1992
1998
2004
1995
2001
2007

2.3. O investimento pblico e o PAC

2.3.1. A importncia do investimento pblico
O PAC representa uma mudana de concepo do Governo Lula: uma
nova forma de pensar a relao entre duas instituies essenciais para o desenvolvimento de uma sociedade: o Estado e o mercado. Tais instituies devem
interagir atravs de aes de governo para estimular o crescimento econmico
e promover justia e segurana social. Em caminho oposto, os ltimos governos
de FHC e Lula construram suas estratgias de crescimento e desenvolvimento
social baseadas em lendas, conhecidas e antigas, so do sculo XVIII: para
governar melhor, preciso governar menos (Marqus dArgenson) ou a regra
geral que nada deve ser feito ou tentado pelo governo; o lema do governo
(...) deveria ser: ficar quieto (...) A exigncia feita pela agricultura, indstria e
comrcio aos governos to modesta e razovel quanto a que Digenes fez a
Alexandre: saia da minha frente.(F. Benthan).

40

Atravs do PAC, o governo tenta retomar o controle da nau Brasil, que

estava deriva. O PAC no aceita a idia de que o Estado ocupa o lugar da
iniciativa privada, que o investimento pblico expulsa da economia o investimento
privado fenmeno que conhecido na academia como crowding-out. Muito
pelo contrrio. O PAC adota a concepo do crowding-in: o investimento pblico
atrai para a economia o investimento privado real. A idia do crowding-out
que a economia somente pode crescer a uma determinada taxa que natural,
dada uma srie de condies estruturais e legais que so conhecidas, mas que
no podem ser alteradas no curto prazo, ou seja, o PIB potencial est dado pelas
condies passadas que so tratadas como perenes. A idia do crowding-in est
baseada exatamente na possibilidade de alterao do PIB potencial. Assim, o
investimento pblico no expulsaria o investimento privado, mas, ao contrrio,
abriria espao para sua expanso. Na concepo do crowding-out, o investimento
pblico expulsaria o investimento privado e/ou causaria inflao devido ao
excesso de demanda. Na alternativa crowding-in, no haver excesso de demanda
porque a taxa potencial de crescimento anual do PIB da economia brasileira
ser superior a 5% se o conjunto de investimentos pblicos proposto no PAC
for realizado.
A ltima grande iniciativa econmica de governo no pas foi o Plano Real.
Quem derrotou a alta inflao no Brasil foi o governo. No foram as foras de
mercado que se movimentavam livremente. O Governo Lula retomou a iniciativa,
atravs do PAC, depois de quatro anos esperando o espetculo do crescimento

que seria oferecido exclusivamente pelo mercado, uma entidade considerada

por muitos como: vidente, suprema e infalvel. Mas, o Deus mercado falhou:
o crescimento econmico mdio no perodo 2003-2006 foi de 2,6% (nos anos
1995-1998, correspondentes ao primeiro governo de FHC; foi de 2,6% e nos
anos 1999-2002, que corresponderam ao segundo mandato de FHC; foi de 2,1%
ao ano). Ento, o governo desistiu de esperar o dia em que o paraso chegaria
como resultado dos sacrifcios quotidianos. Na prtica, a iniciativa de lanar
um programa desconstitui a idia de que a soma de sacrifcios de curto prazo
resultaria, de forma espontnea, no paraso, alcanvel somente l... l... l longe,
no longo prazo.
De um lado o PAC criticado porque no se props a realizar corte de gastos
correntes, no reduziu a carga tributria de forma generalizada e significativa,
no apresentou regras de garantia para os negcios privados de grande porte e
no desburocratizou a economia. Por outro lado, criticado por sua timidez: o
montante previsto de investimento pblico seria considerado insuficiente. Em
1994, o Plano Real tambm foi criticado porque no continha medidas para
promover o crescimento e melhorar o perfil distributivo da renda. O objetivo
do Plano era somente um: extinguir o regime de alta inflao. S faltou gente
para dizer que o Plano Real no continha um programa de reforma agrria.
Alis, em relao ao PAC at isso j foi alardeado.
De fato, os montantes indicados no PAC para o investimento pblico no
so absolutamente notveis. Contudo, so muito superiores queles realizados
nos ltimos anos: poder saltar do patamar de aproximadamente 0,5% para
1,0% do PIB. As desejadas regras de garantia dos negcios de grande porte e a
desburocratizao podem at se mostrar necessrias, mas no so essenciais e
nem determinantes: mais do que reformas e marcos legais o que os empresrios
desejam lucro, uma palavra que quase sinnima de crescimento sustentado.
A China um caso exemplar, cresce por mais de duas dcadas a 10% a.a. alm
disso, tem uma taxa de cmbio que garante exportaes a preos altamente
competitivos. Esse o pas que mais recebe investimento direto americano no
mundo.
A reduo da suco fiscal proposta no PAC foi seletiva. Aliviou somente
setores industriais de bens de capital, TV digital e de semicondutores; aliviou
tambm os empreendimentos de edificao de infra-estrutura e a construo
civil. A reduo da suco fiscal ser de R$ 6,6 bilhes no ano de 2007, ou
seja, aproximadamente 0,7% do PIB. Foi uma medida correta para aumentar a
lucratividade esperada dos segmentos selecionados pelo Programa. A escolha
desses segmentos est relacionada com os objetivos mais gerais do PAC. Contudo,

41

muitos afirmam que a carga tributria no Brasil deveria ser reduzida de forma
significativa e generalizada j que pases com igual grau de desenvolvimento
possuem cargas bem menores. verdade. Mas por que a carga tributria alta
no Brasil? Ela foi aumentada exatamente durante os ltimos governos de FHC
e Lula com o objetivo de reduzir o dficit nominal, que cresceria de forma
explosiva por conta das elevadas despesas financeiras do governo decorrentes
das altas taxas de juros praticadas durante esse perodo. A causa da elevao da
carga tributria foi a elevao da taxa de juros bsica da economia. Esqueceram
de dizer que pases com grau de desenvolvimento assemelhado ao do Brasil
possuem uma taxa de juros bem menor que a nossa e suas dvidas pblicas
no so indexadas taxa bsica de juros o que, portanto, lhes permite ter uma
carga tributria menor.

42

Um ponto crucial do programa foi a ampliao do escopo da poltica fiscal,

que tinha objetivo restrito, que era to-somente reduzir a relao dvida/PIB. A
poltica fiscal do PAC contm tambm o objetivo de promover o crescimento,
um objetivo consagrado pelas polticas fiscais keynesianas nos anos de ouro do
capitalismo durante o sculo passado. Dentro desse quesito, fundamental tal
como foi proposto no PAC que o investimento pblico seja financiado pela
reduo do supervit primrio e/ou pela reduo das despesas financeiras do
governo. A reduo de gastos correntes como fonte de financiamento dos gastos
com investimentos pblicos uma medida que poderia ser incua. Por exemplo,
uma pessoa empregada que recebe um benefcio do programa Bolsa Famlia de
forma indevida gera gastos, gera empregos nas fbricas de bens de consumo.
Cortar esse benefcio (o que uma medida correta) para transform-lo em gasto
de investimento o mesmo que desempregar nas fbricas de bens de consumo
para empregar na construo de estradas.
correta a adoo da responsabilidade fiscal expressa na busca de um
dficit zero para o oramento do governo federal, e isto est no PAC. Os dficits
oramentrios so sinais de fraqueza de uma economia. Uma economia no
alcana o pleno emprego porque tem dficit oramentrio. A leitura correta
inversa: no equilibra o oramento porque no atingiu o pleno emprego.
Portanto, correta a viso de que se a economia crescer de forma continuada
a taxas superiores a 5% a.a., alcanar o equilbrio oramentrio. Com pleno
emprego, haver aumento substancial da arrecadao e reduo de alguns tipos
especficos de gastos sociais, tais como aqueles referentes aos pagamentos de
seguro-desemprego e do Bolsa Famlia.
O crescimento econmico, idealmente, deve ser impulsionado pelo conjunto
de polticas macroeconmicas: fiscal, monetria e cambial. Um crescimento

impulsionado por essas polticas acionadas, de forma coordenada, aumenta a

probabilidade de se tornar sustentvel, duradouro. A poltica monetria deve se
tornar compatvel com o PAC. No entanto, as taxas de juros sugeridas no PAC (ver
tabela 1) so incompatveis com o objetivo do crescimento porque: a) mantm
a atratividade dos ativos financeiros vis--vis o investimento produtivo; b) no
reduzem de forma significativa as despesas financeiras do governo federal que
devem financiar o investimento pblico e c) podem gerar um clima de desnimo
generalizado uma taxa de juros de 10% a.a. somente seria alcanada em
2010!!! Se o pas mantiver a taxa de bsica de juros elevada, manter o modelo
estagnacionista do stop-and-go, que tem sido muito mais stop do que go.
Tabela 1 Cenrio do PAC

(Em %)

Taxa Selic nominal

2007

2008

2009

2010

12,2

11,4

10,5

10,1

Fonte: Programa de Acelerao do Crescimento, p.5 (disponvel no site do Ministrio da Fazenda).

A poltica cambial compatvel com o crescimento aquela que mantm

uma taxa de cmbio estvel e desvalorizada, isto , uma taxa que garante s
exportaes de manufaturados preos competitivos no mercado internacional.
No Brasil, a taxa de cmbio est sobremaneira valorizada. Duas variveis quando
combinadas tornam as importaes explosivas: taxa de cmbio valorizada e
crescimento econmico. Ento, pode-se afirmar que, se a poltica monetria se
tornar compatvel com o PAC e a economia iniciar um processo vigoroso de
crescimento, haver um aumento drstico das importaes que ameaar o saldo
em transaes correntes com o exterior do balano de pagamentos brasileiro.
Sendo assim, ser preciso iniciar um processo de compatibilizao, desde
j, da poltica cambial com o PAC. Ser necessrio iniciar um processo de
desvalorizao controlada da taxa de cmbio para que em aproximadamente 18
a 24 meses a taxa de cmbio esteja em um patamar capaz de garantir o equilbrio
das contas externas em um ambiente de crescimento econmico. Uma poltica
agressiva de aquisio de reservas por parte do Banco Central, associada a uma
poltica de esterilizao, o caminho bvio. H, contudo, uma barreira que
deve ser observada. O custo para o carregamento de reservas por parte do setor
pblico a diferena entre a taxa de juros domstica e a internacional que
muito alta no Brasil e isto refora a necessidade de uma reduo mais acelerada
da taxa de juros bsica, a taxa Selic.
Enfim, o PAC um ponto de inflexo na trajetria das polticas econmicas
do governo Lula. necessrio, contudo, adequar as demais polticas monetria
e cambial ao objetivo do crescimento. O objetivo do crescimento tem que se

43

tornar uma obsesso nacional. Afinal, um pas que verdadeiramente quer se

desenvolver deve pensar grande e, portanto, deve buscar compatibilizar objetivos
mltiplos: estabilidade monetria, crescimento econmico, equilbrio do balano
de pagamentos, equilbrio das contas pblicas e justia e segurana social. O
crescimento econmico e a conseqente solidez oramentria da Unio so
as condies bsicas e necessrias para a viabilizao da transformao social
de que o Brasil precisa. Sem crescimento econmico no h espao para a
viabilizao de programas sociais de profundidade e abrangentes, capazes de
promover justia e segurana social para todos.

2.4. A opo do governo: o que o PAC?

44

Em 2007, o Brasil deu incio a um novo movimento de retomada do

investimento. Seguindo as idias apresentadas anteriormente, que salientam
a importncia do investimento pblico e da atuao do Estado como forma
de estimular a expanso da economia, deu-se incio ao PAC. O objetivo deste
novo plano estratgico de desenvolvimento estabelecer condies para os
crescimentos sustentveis de mdio e longo prazo do pas, aumentar o emprego
e melhorar as condies de vida dos brasileiros, incluindo a a reduo das
desigualdades regionais.
O crescimento seria impulsionado pelo aumento dos investimentos privado
e pblico. O primeiro seria incentivado pela reduo dos custos financeiros e
tributrios e pela melhoria da infra-estrutura. Estes seriam estimulados pelo
aumento do crdito, desonerao tributria, mudanas no ambiente regulatrio,
entre outros. A melhora no setor de infra-estrutura seria realizada em parte
pelos investimentos pblicos, eliminando gargalos existentes e aumentando
a eficincia dos setores produtivos. O investimento pblico, por sua vez, seria
financiado por um programa fiscal, onde se incluem corte de gastos de custeio
e regras bsicas para expanso das despesas pblicas (figura 1).
Assim, o foco do PAC pode ser resumido em trs pontos especficos: a)
incentivo ao investimento privado, b) aumento do investimento pblico em
infra-estrutura e c) eliminao dos entraves ao crescimento, entre eles aqueles
associados burocracia e estrutura normativa e legal do pas. Para tal, foram
definidos cinco eixos, onde se encaixaram as medidas a serem adotadas no
perodo 2007-2010:

1. aumento do investimento em infra-estrutura;

2. o aumento do crdito e reduo da taxa de juros;
3. melhora do ambiente de investimento;
4. aperfeioamento do sistema tributrio;
5. medidas fiscais de longo prazo.
Figura 1 Fundamentos Econmicos do PAC

Polticas monetria e
cambial
Crdito; juros; cmbio

Demanda
Mercado interno
Mercado externo

Programa Fiscal de Longo Prazo

Cortar gastos de custeio
Criar regras para a expanso
das despesas

Investimentos
Privado
Pblico

Crescimento Acelerado

Crdito
Desonerao
tributria
Reforma tributria

Custos
Financeiro
Tributrio
Infra-estrutura

Marco regulatrio
Meio ambiente
Reformas

Fonte: Adaptao de Brasil (2007a).

A coordenao da execuo do programa ser realizada pelo Comit Gestor

do PAC, e o Grupo Executivo do PAC ser o responsvel pelo acompanhamento
da execuo e dos resultados do programa.
2.4.1. Os investimentos em infra-estrutura
Para o setor de infra-estrutura, esto previstos investimentos no valor total
de R$ 503,9 bilhes. Deste montante, R$ 67,8 bilhes, o equivalente a 13,5%, sero
includos no Oramento Fiscal e o valor restante, R$ 436,1 bilhes (86,5%), ser
realizado por estatais federais, entre outras. Este valor representa uma alta significativa com relao ao registrado nos ltimos anos, como visto anteriormente.
Observando a distribuio regional dos investimentos previstos, fica
evidente o esforo para torn-los efetivamente meio de universalizao de
benefcios econmicos e sociais. Embora a regio sudeste ainda seja o destino
de grande parte do montante previsto, as regies Norte e Nordeste sero
exclusivamente contempladas por R$ 131,3 bilhes, o equivalente a 26,1% do
total (Brasil, 2007).

45

Dados os objetivos iniciais, foram estabelecidas trs reas prioritrias: energia,

infra-estrutura social e urbana, e logstica. Mais da metade dos investimentos
previstos (54,5%) sero alocados na primeira rea, sendo R$ 179,0 bilhes na
explorao de petrleo e gs e R$ 65,9 bilhes na gerao de energia eltrica
(tabela 2). Estes nmeros mostram a expectativa de forte aumento da produo de
barris de petrleo, 7% a.a. nos quatro anos considerados (SAE, 2007). Reduo da
dependncia externa. O segundo setor de destaque nesta rea o de energia eltrica,
com R$ 78,4 bilhes. Sua elevada participao no total investido justificada por
seu papel crucial na sustentao do crescimento.
Em R$ bilhes

Tabela 2 PAC Investimentos em Infra-estrutura (2007-2010).

Setor

Energia

Infra-estrutura
social e urbana

46

Logsitca

Valor

(%)

Petrleo e gs natural

179,0

35,5

Gerao e transmisso de energia eltrica

78,4

15,6

Outros

29,9

5,9

Total

274,8

54,5

Habitao

106,3

21,1

Saneamento

40,0

7,9

Outros

24,5

4,9

Total

170,8

33,9

Rodovias

33,4

6,6

Marinha Mercante

10,6

2,1

Ferrovias

7,9

1,6

Outros

6,4

1,3

Total

58,3

11,6

Total

503,9

100,0

Fonte: Brasil (2007b).

Para infra-estrutura social e urbana, esto previstos R$ 170,8 bilhes,

concentrados em habitao, R$ 106,3 bilhes, e saneamento, R$ 40,0 bilhes.
Esta escolha se justifica pelo elevado dficit de residncias e pela baixa cobertura
da rede de saneamento do pas (SAE, 2007) e tambm pelo fato de a construo
civil ser um dos principais responsveis pela formao bruta de capital fixo e
ter contribuio significativa na gerao de emprego.
Por ltimo, no caso de logstica, rea caracterizada como um gargalo
importante no caso das exportaes, por exemplo, a prioridade estabelecida
foi a ampliao de rodovias, ferrovias, portos e aeroportos.

2.4.2. Outras medidas econmicas

As demais medidas econmicas previstas no PAC podem ser todas
relacionadas ao investimento em infra-estrutura.
Aumento do crdito e reduo da taxa de juros
O aumento de crdito, direcionado ao setor habitacional e aos investimentos de longo prazo em infra-estrutura, e a reduo da taxa de juros fazem
parte delas. Entre elas esto previstas a concesso pela Unio de crdito de R$
5,2 bilhes Caixa Econmica Federal para habitao e saneamento; a criao
de um fundo em investimento em infra-estrutura (R$ 5,0 bilhes); a reduo
da taxa de juros de longo prazo (TJLP), que em janeiro de 2007 j estava em
6,5%; e a reduo do spread do BNDES para financiamentos de infra-estrutura,
logstica e desenvolvimento urbano, entre outras.
Melhora do ambiente de investimento
Como forma de eliminar obstculos implementao dos investimentos,
aperfeioar o marco regulatrio e incentivar o desenvolvimento regional esto
includos tambm no PAC, entre outros, o Marco Regulatrio das Agncias
Reguladoras, a fim de melhorar o ambiente institucional/legal dos investimentos
privados; a reestruturao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
(SBDC), com o novo desenho institucional em torno do Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade) e da Secretaria de Acompanhamento Econmico
(Seae); e a recriao da Sudam e Sudene, superintendncias do Ministrio da
Integrao Nacional.
Aperfeioamento do sistema tributrio
A atual estrutura tributria brasileira freqentemente apontada como
um dos entraves ao investimento privado e ao desenvolvimento tecnolgico
(bens de capital) e de pequenas e mdias empresas. Por esta razo, medidas
como a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Programa
de Integrao Social (PIS)/ Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) para setores especficos, reajuste da tabela de Imposto de Renda
Pessoa Fsica (IRPF), aumento do valor de iseno de microcomputadores, a
criao da Receita Federal do Brasil e o retorno discusso da reforma tarifria
tambm esto includos no programa.
Medidas fiscais de longo prazo
Por ltimo, o foco do PAC est tambm em alguns rearranjos na poltica
fiscal. Com o objetivo de manter sua sustentabilidade de longo prazo, esto
previstos controle de despesas de pessoal, uma poltica de longo prazo para o

47

salrio mnimo e o aperfeioamento da gesto pblica, atravs, por exemplo,

da regulamentao da previdncia complementar dos servidores pblicos e de
mudanas na governana da empresas estatais.

2.5. Concluso
Se o Estado for capaz de determinar o montante agregado dos recursos destinados a
aumentar os meios de produo e a taxa bsica de remunerao aos seus detentores,
ter realizado o que lhe compete.
John Maynard Keynes, 1936
Ambas as partes mercado e Estado so necessrias. Fazer funcionar uma economia
apenas com uma delas como tentar bater palmas apenas com uma mo.
Paul Samuelson e Willian Nordahus, 1998

48

O presente texto destacou a importncia fundamental do Estado no processo

de desenvolvimento econmico das naes. Anlises histricas e comparaes
internacionais trazem evidncias empricas de que os pases que mais cresceram
e se desenvolveram no sculo XX souberam combinar, de maneira criativa,
intervenes pblicas com as aes privadas. Uma das lies que emerge desses
estudos que tanto as concepes que se orientam por uma excessiva nfase
no mercado (o liberalismo e suas variantes contemporneas) quanto as que se
pautam por uma excessiva nfase no Estado (o intervencionismo autoritrio
e o estatismo) trouxeram conseqncias indesejadas para as economias e as
sociedades. Como observa Boyer (1999), em matria de desenvolvimento, as
oposies radicais, aps as grandes transformaes estruturais e as crises do
perodo de globalizao, cederam lugar a notveis convergncias: tanto o mercado
como o Estado encontram seus limites, conveniente ento combinar-lhes a
lgica em vez de op-las. Ao Estado cabem as decises estratgicas; ao mercado,
o papel de alocao nos movimentos de curto prazo entre oferta e demanda e
onde no cabe nenhuma escolha social.
O setor pblico e o setor privado no so instituies concorrentes ou
substitutas uma da outra; so instncias complementares que encontram sua
eficincia em articulao sistmica. Trata-se de uma dialtica que se move em
contextos histricos determinados e pertinentes s necessidades da acumulao
capitalista enquanto base do crescimento e do desenvolvimento econmico. Para
citar apenas alguns exemplos, as anlises demonstram que as questes relativas
ao mercado de trabalho (desemprego e desigualdades), s finanas (carter
potencialmente desestabilizador da especulao) ou ainda ao meio ambiente (a
necessidade de normas coletivas e de regulaes dos comportamentos privados)
no podem ser equacionadas sem um Estado forte, atuante e eficiente. Este pode
e deve responder s necessidades e s caractersticas especficas das estruturas
de mercado que suportam a produo e a distribuio da riqueza social.

De um ponto de vista terico, no cabem, aos empresrios nem aos

mercados onde operam, objetivos desenvolvimentistas, pois as estratgias
das firmas nem sempre coincidem com as metas e necessidades sociais ou
da economia como um todo. Enquanto atores do processo de acumulao
capitalista, seus objetivos esto focados natural e legitimamente na busca de
lucro a partir das oportunidades de investimento que detectam. o Estado,
enquanto representante da sociedade civil, que tem de assumir explicitamente
essa misso histrica que lhe exclusiva e intransfervel. Por outro lado, as
anlises microeconmicas confirmam as condies restritivas sob as quais
os equilbrios de mercado seriam considerados timos. Como as economias
do mundo real esto permanentemente fora dessas trajetrias de equilbrio
timo, por motivos que lhes so endgenos, a presena do Estado torna-se
pertinente e incontornvel para que a dinmica da acumulao de capital
possa aliar coerncia macroeconmica com coeso e desenvolvimento social.
Neste contexto, as contribuies das novas teorias do desenvolvimento so
fundamentais porque mostram a importncia do ambiente institucional e da
articulao sinrgica entre as esferas pblica e privada.
Este trabalho tambm destacou um fato estilizado fundamental na
evoluo econmica brasileira e que se refere ao investimento pblico e
poupana pblica numa perspectiva de longo prazo. Os perodos em que o pas
apresentou as maiores taxas de crescimento do PIB e de gerao de postos de
trabalho so precisamente aqueles onde o setor pblico apresentava as maiores
taxas de investimento e de poupana. A formulao e a implementao do
PAC reconhecem e recuperam a importncia do Estado como agenciador das
condies estruturais para uma retomada forte e sustentada do desenvolvimento.
A prpria relevncia do conceito de planejamento resgatada em sua natural
perspectiva de longo prazo.
A evoluo histrica brasileira demonstra, de forma inequvoca, que o
Estado sempre esteve presente no processo de desenvolvimento deste pas, mesmo
em sua etapa pr-industrial. Atuando direta e indiretamente nas estruturas de
produo e de demanda, o Estado impulsionou, de maneira decisiva, a dinmica
e as trajetrias de crescimento econmico. Mas se a estabilidade de preos e,
mais amplamente, a estabilidade macroeconmica so condies necessrias
para que o processo de desenvolvimento possa ser retomado, no lhe so nunca
condies suficientes por si mesmas. Isto porque o desenvolvimento necessita ser
desejado e deliberadamente buscado por toda a sociedade. Deve ser posto em
pauta a partir de um projeto de nao, mobilizando o Estado e suas instituies,
j que no emerge espontaneamente do livre jogo de mercados livres e globais,
considerados eficientes por critrios axiomticos.

49

3.

TENDNCIAS DOS FLUXOS GLOBAIS DE

INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO

3.1. INTRODUO
No novidade que desde meados dos anos 1970 os fluxos internacionais de
capitais vm apresentando no s um crescimento extraordinrio em seu volume.
O que importante perceber que desde l houve mudanas importantes em sua
composio, com o investimento direto e o investimento de portflio assumindo
uma maior importncia em relao aos antigos emprstimos bancrios e aos
fundos oriundos do setor pblico. Essa nova onda de investimentos diretos, que
se inicia nos pases desenvolvidos na segunda metade dos anos 1980, apresentou,
no entanto, caractersticas distintas daquelas verificadas no perodo anterior.

50

Entre o imediato ps-guerra e o incio dos anos 1980, a tendncia do

investimento direto externo (IDE) tinha sido a de expandir o investimento por
meio da instalao de novas plantas, sobretudo, na indstria manufatureira, com
uma distribuio geogrfica mais abrangente. A partir dos anos 1980, no entanto,
o dinamismo apresentado pelos fluxos globais de IDE foi caracterizado por um
crescimento sem paralelo das operaes de fuses e aquisies transfronteiras
(F&As) acompanhado da expanso do investimento de portflio e da formao
de megacorporaes por sua preferncia pelo setor de servios e por uma
distribuio espacial mais concentradora.
Os principais traos que marcaram a dinmica do IDE naquela dcada
disseram respeito ao crescimento dos fluxos de IDE majoritariamente sob
a forma de F&As recebidos e realizados basicamente no mbito dos pases
da Trade (Estados Unidos, Unio Europia e Japo), emergncia do Japo,
como maior investidor suplantando os Estados Unidos, tradicional fonte de
investimentos , ao surgimento da sia, como principal espao de atrao de
investimentos que ultrapassa, pela primeira vez, a Amrica Latina em termos
de fluxos, e emergncia do setor de servios, como principal setor de destino
dos investimentos, cuja participao em termos de estoque j era de 50% no
fim da dcada.
Aps a recesso de 1991-1992 os planos de expanso das corporaes
transnacionais (TNCs, sigla em ingls) foram retomados e o IDE experimentou
um dinamismo extraordinrio, apresentando algumas mudanas em seu
perfil. Apesar da maior concentrao de IDE no mbito da Trade agora sob
a liderana dos Estados Unidos , ocorre uma maior presena dos pases em

desenvolvimento, em termos de nmero, nos investimentos mundiais recebidos

e realizados. Nesse sentido, a sia permaneceu como principal destino do
IDE sob a forma de greenfield investment, na sua maior parte dirigida ao setor
industrial (em parte graas aos investimentos intra-asiticos), e tornou-se uma
regio de origem de algumas grandes corporaes transnacionais. No caso
dos pases latino-americanos, esses, depois de uma dcada fora do circuito de
financiamento internacional, voltaram a se inserir nos fluxos globais de IDE
grandemente atravs das F&As dirigidas em sua maioria aos servios e
tiveram pequena expresso como realizadores de investimentos.
Outras duas mudanas importantes ocorridas nos anos 1990 foram: a) o
crescimento das operaes de F&As transfronteiras, envolvendo montantes acima
de US$ 1 bilho (os chamados mega deals); e b) a predominncia dos fluxos de
IDE no setor de servios, particularmente a partir de meados dos 1990, quando
os setores de finanas, servios pessoais, servios de transportes, armazenagem
e comunicaes assumem a liderana na atrao de investimentos.
A partir de 2000, assistiu-se a dois movimentos. Entre 2001-2003 houve uma
desacelerao dos fluxos globais de IDE, resultado do lento crescimento global,
notadamente das economias avanadas e das crises nos mercados acionrios,
e uma relativa desconcentrao dos investimentos diretos em favor dos pases
em desenvolvimento. As F&As reduziram-se consideravelmente e aumentou
o nmero de novos projetos na indstria. Com a recuperao da economia
mundial a partir de 2004, e particularmente com a dinmica dos pases em
desenvolvimento, os planos de expanso das TNCs foram retomados e as fuses
e aquisies aumentaram. O setor primrio fortaleceu-se como destino do IDE,
em grande parte devido aos altos preos das commodities, e os private funds e
outros fundos coletivos aumentaram sua presena no financiamento do IDE.
De modo geral, o extraordinrio crescimento dos fluxos globais de
IDE nos anos 1980, 1990 e 2004-2006, e sua desacelerao nos perodos de
recesso mundial (1981-1983, 1991-1993 e 2001-2003), evidenciam a natureza
pr-cclica do IDE, ainda mais quando se tem em conta o fato de os momentos
de maior dinamismo desses fluxos terem sido coincidentes com os perodos
de reestruturao industrial e patrimonial, num contexto de crescimento das
principais economias industriais e de algumas economias em desenvolvimento.
Esse significativo aumento nos volumes alcanados pelo IDE a partir dos 1980,
no entanto, no pode ser atribudo exclusivamente a fatores cclicos.
A ampliao da liberalizao da conta de capital, a volatilidade nas taxas
de cmbio e de juros associadas ao desenvolvimento dos mercados de ttulos

51

alteraram o sentido e as formas assumidas pelos fluxos internacionais de capitais

e impactaram profundamente as estratgias de investimento e de localizao
das grandes empresas transnacionais. As mudanas nas finanas internacionais
asseguraram um fluxo cruzado de investimentos em ativos rentveis, sem o
que se tornaria difcil explicar o volume atingido pelas F&As transfronteiras
(carro-chefe do crescimento do IDE) durante os ltimos 20 anos. Os novos
instrumentos de financiamento, ao disponibilizar uma massa global de fundos
emprestveis, garantiram engenharias financeiras inerentes a grandes operaes
entre empresas.

52

Este subcaptulo tem como objetivo analisar as principais caractersticas

dos fluxos globais de investimento direto externo ps-1980, enfatizando as
mudanas mais importantes ocorridas em sua natureza e direo. Nesse sentido,
o subcaptulo encontra-se dividido em cinco sees. Aps esta introduo, a
segunda seo oferece um panorama geral das tendncias globais do investimento direto externo a partir de meados da dcada 1980. Na terceira e na
quarta sees, procura-se analisar separadamente os fluxos de IDE para os anos
1980 e 1990, no que se referem dinmica desses investimentos e as distintas
inseres dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento nesses fluxos, em
termos de sua morfologia setorial, modo de entrada, principais determinantes
e direcionamentos estratgicos. Na quinta seo, analisa-se em linhas gerais o
comportamento mais recente dos fluxos de IDE. Na ltima seo, encontram-se
as consideraes finais do trabalho.

3.2. TENDNCIAS DOS FLUXOS GLOBAIS DE INVESTIMENTO

DIRETO EXTERNO UMA CARACTERIZAO GERAL
Os fluxos de capitais internacionais cresceram significativamente nos
anos 1990, contabilizando, entre 1990-1998, cerca de US$ 30 trilhes, o dobro
do valor verificado no incio da dcada. A gradual eroso dos controles sobre
os movimentos internacionais de capitais ocorrida a partir dos anos 1970 levou
no apenas a um crescimento extraordinrio desses fluxos, como tambm
a mudanas importantes em sua composio, com a crescente importncia
que vm assumindo os fluxos de investimento direto e de portflio quando
comparados com os emprstimos bancrios de curto e longo prazos e com os
fluxos oriundos do setor pblico. O novo perfil do financiamento internacional
que surge com a globalizao das finanas deu aos fluxos privados e dentre
esses em maior escala ao investimento direto e s finanas diretas uma maior
dominncia em detrimento dos antigos emprstimos sindicalizados.

Nesse contexto, os fluxos de investimento direto externo passaram a

experimentar grande dinamismo. Superada a recesso mundial de 1981-1982,
os fluxos de IDE cresceram a uma taxa de aproximadamente 29% ao ano, entre
1983-1989, superando em mais de trs vezes o ritmo de crescimento das exportaes mundiais, e em cerca de quatro vezes a taxa de crescimento do Produto
Mundial (Unctad, 1991). Durante aquela dcada, o IDE esteve circunscrito
s economias avanadas e a alguns poucos pases em desenvolvimento.
Os investimentos diretos realizados ao longo dos anos 1990 tambm
apresentaram desempenho semelhante, quando atingiram a cifra de US$ 1,2
trilho em 2000 (tabela 3), registrando um crescimento de 29%, enquanto o
produto e as exportaes mundiais cresceram a 3,6% e 6,5%, respectivamente.
diferena do perodo anterior, a dinmica do IDE naquela dcada passou a
englobar um nmero maior de pases em desenvolvimento.
Tabela 3 Evoluo e Composio dos Fluxos Globais do Investimento Direto Externo (1986-2006)
Em US$ bilhes

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

2000

2001 2002 2003 2004 2005

2006

IDE (realizado)

97,8 177,6 242,5 201,5 287,2 395,7 683,2 1.200,8 711,4 647,4 612,2 877,3 837,1 1.215,8

F&As transfronteiras

39,2 115,6 150,5 79,2 127,1 227,0 531,6 1.143,8 593,9 369,8 296,9 380,6 716,3 880,5

F&As acima de US$ 1 bi

49,6

60,9

21,3

50,9

N de acordos

22

33

10

24

94,0 329,7 865,7 378,0 208,9 141,1 199,8

43

86

175

113

81

56

75

454

293

141

172

Fonte: Unctad, World Investment Report 2003, 2004 e 2007.

Elaborao da autora.

Depois de atingir seu maior volume em 2000, os fluxos globais de IDE

desaceleraram acentuadamente no trinio 2001-2003, como reflexo do lento
crescimento das principais economias avanadas, da queda dos mercados
acionrios e, em menor medida, do arrefecimento dos processos de privatizao.
Os investimentos diretos registraram apenas US$ 612 bilhes em 2003, metade
do valor verificado em 2000. A recuperao s veio a partir de 2004 com a
retomada do crescimento econmico, chegando os investimentos a atingir em
2006 a casa de US$ 1,3 trilho.
Ao contrrio do perodo compreendido entre o ps-guerra e o incio dos
anos 1980, nos ltimos 20 anos, o dinamismo apresentado pelo IDE tem sido
caracterizado: a) por um crescimento sem paralelo das operaes de F&As
transfronteiras, acompanhado da expanso do investimento de portflio e da
formao de megacorporaes; b) por uma distribuio espacial mais concentrada
nos pases desenvolvidos; e c) por sua preferncia pelo setor de servios.

53

As F&As foram o principal instrumento de acesso ao mercado externo,

tornando-se uma opo de IDE.12 Entre 1987 e 2000, em mdia, 3/4 dos fluxos
de IDE dirigiram-se para compras de empresas e s em 2000 essa participao
foi de mais de 90%. Esse processo de centralizao pode ser ilustrado pela taxa
de crescimento das operaes patrimoniais que atingiu, entre 1980-1999, uma
mdia de 42%, ocorrido num contexto de relativo crescimento econmico,
difuso da reestruturao industrial e desenvolvimento de novos instrumentos
financeiros.
O comportamento similar entre o IDE e as F&As, a partir de meados dos
1990 foi, em termos de tendncias, amplamente influenciado pelas economias
avanadas, nas quais a relao entre a entrada de IDE e essas operaes tem
sido bastante estreita. Durante todo o perodo, a participao desses pases
nas F&As mundiais nunca ficou abaixo de 77% no caso das vendas, e de 87%,
no caso das compras de empresas de outros pases. Em 1999 e 2000, as F&As
nesses mercados chegaram a se igualar, em termos de valor, ao investimento
direto externo (UNCTAD, 2007).

54

Quanto aos pases em desenvolvimento, sua presena nos fluxos globais

de IDE tornou-se numericamente importante a partir de 1990-1991, e esteve,
como nos pases desenvolvidos, associada ao crescimento das F&As em suas
economias, ainda que em menor grau. Essas operaes cresceram em termos de
valor a partir de 1995, mas estiveram ainda abaixo do investimento em novas
capacidades (greenfield). Assim, pelo menos 2/3 do IDE recebido financiaram
novos projetos, embora a participao do valor das F&As no total de IDE
destinado a eles tenha crescido como tendncia.
Esse quadro agregado esconde diferenas qualitativas importantes entre
os pases em desenvolvimento quanto s suas inseres nos fluxos globais de
IDE. Embora tenham se constitudo nos maiores absorvedores de investimentos
diretos nos anos 1990, os pases asiticos tiveram uma presena bem menor
nas F&As mundiais quando comparados com a participao dos pases
latino-americanos. A participao das F&As no total de IDE recebido pelos
pases asiticos entre 2001-2003 foi de 24% contra 37% da Amrica Latina, no
mesmo perodo.

12 A participao das F&As no total de IDE deve ser vista apenas como uma tendncia, uma vez que no se pode
derivar diretamente os montantes de F&As dos valores de IDE, dado que tais valores so mensurados por fontes
e metodologias distintas.

Outro trao distintivo do novo ciclo de investimentos foi o crescimento

das F&As acima de US$ 1 bilho os mega deals a partir de meados dos
anos 1990, as quais foram realizadas entre as maiores corporaes do mundo.
Voltando tabela 3, pode-se observar que o peso dessas operaes no total
de F&As, que era de 40%, em 1987, passou para 76%, em 2000, explicando,
nesse ltimo ano, 75% dos investimentos diretos realizados no mundo. Dado
o contexto internacional pouco dinmico ps-2000, houve um arrefecimento
dos planos de expanso das empresas, e o peso dessas grandes operaes sobre
o total das F&As caiu para 47% em 2003, respondendo por apenas 23% dos
investimentos diretos mundiais.13
A globalizao financeira teve um papel destacado no desenvolvimento
atingido pelos fluxos globais de investimentos diretos. Sem as mudanas ocorridas
nos mercados de capitais, as operaes de F&As de empresas no teriam sido
possveis, uma vez que esses mercados geraram uma massa global de fundos
emprestveis proporcionados pelas inovaes nas finanas, que garantiram as
engenharias financeiras necessrias s grandes operaes entre empresas. Da
o paralelismo entre a evoluo dos fluxos globais de investimento direto e o
crescimento do investimento de portflio ao longo dos ltimos 25 anos.14
As atividades de F&As foram amplamente facilitadas pelas novas formas de
se levantar capitais. Apesar de os emprstimos bancrios ainda se constiturem
em importantes fontes de financiamento das F&As, as finanas diretas, por meio
das common stocks e do corporate debt, vm ganhando importncia para essas
transaes. Em termos de valor, 1/3 dos acordos realizados entre as corporaes
transnacionais utilizou um desses dois tipos de financiamento e, em termos
de nmero, cerca de 50% (UNCTAD, 2000, p. 108). O crescimento das F&As
tambm tem sido facilitado pela possibilidade de se utilizar as trocas de aes
(exchange-of-stock-options) nas grandes operaes entre empresas, pelo fato
de os altos valores envolvidos tornarem o pagamento em cash virtualmente
impossvel. Depois de 2003, no entanto, tm predominado as grandes transaes
financiadas por cash ou contratao de dvidas, em vez das trocas de aes tpicas
dos anos 1990, com os private equity funds e outros fundos de investimentos
coletivos ganhando importncia nessas transaes.

13 A maior transao ocorrida em 1997 foi a compra da companhia inglesa de seguros BAT Industries PLC-Financial pela
sua Zurich Versicherung GmbH que envolveu o montante de US$ 18,4 bilhes. Em 2000, a maior operao dessa
natureza j chegava a envolver a cifra de US$ 202,8 bilhes (UNCTAD, 1998 a 2004 Anexo Estatstico A, p. 271).
14 Mesmo no se podendo confundir o IDE com o investimento de portflio, o dinamismo atingido pelo primeiro
esteve associado s operaes financeiras, como mostra o trabalho de Gonalves (1988).

55

Do ponto de vista da distribuio geogrfica dos fluxos globais de IDE,

caracterizou a internacionalizao dos anos 1980 e 1990 a sua tendncia
concentrao nos pases desenvolvidos. Em meados de 1970 a participao das
economias avanadas no passou de 69%. Durante o perodo de 1975 a 1984,
entre 1/3 e 1/4 dos fluxos de investimento direto foi dirigido para o mundo em
desenvolvimento, mas na dcada de 1980 os pases desenvolvidos absorveram
78% dos investimentos mundiais, sendo que em termos de investimentos
realizados, a participao dos pases desenvolvidos foi preponderante: 97%. Nos
anos 1990, os pases em desenvolvimento aumentaram sua participao nos
ingressos mundiais de IDE para 27%, mantiveram esse peso entre 2001-2003 e
aumentaram para 33% entre 2004-2006. No caso dos investimentos realizados
por tais pases, sua participao passou de zero para 12% em 2002.15

56

Por ltimo, outra caracterstica importante do IDE aps 1980 tem sido
sua crescente preferncia pelo setor de servios. Desde meados dos anos 1980
que a composio setorial do IDE vem apresentando mudanas significativas,
tanto em termos de fluxos quanto de estoque. Durante a dcada de 1950, os
investimentos estiveram basicamente direcionados para uma gama de produtos
primrios e, particularmente, voltados para indstria de transformao, mas o
setor de servios vem se tornando o destino da maior parte dos investimentos
diretos. Do estoque mundial de IDE, na dcada de 1970, o setor de servios
respondia por apenas 1/4; em 1988, passou para 44%; em 1990, para 50%; em
2002, para 60% (UNCTAD, 1991, p.15). Esse crescimento refletiu o amplo
direcionamento das operaes de F&As para o setor de servios, que respondeu
por 33% dessas operaes, em 1988, contra 64% do setor secundrio; em 2001
esse quadro se inverte completamente com os servios respondendo por 62%
das fuses e das aquisies mundiais, contra 33% da indstria.
A tendncia de concentrao dos investimentos diretos no setor de
servios esteve estreitamente associada onda de reestruturao industrial e tecnolgica em curso, com forte componente de interpenetrao
patrimonial. A indstria dos servios foi at recentemente uma atividade
basicamente nacional. O movimento de internacionalizao e de maior
liberalizao desse setor abriu novas oportunidades para o crescimento das
atividades das corporaes transnacionais. A participao dos servios na
produo nacional dos pases desenvolvidos alcanou 72% e nos pases em

15 Vale notar que a melhor insero dos pases em desenvolvimento nos fluxos realizados e recebidos de IDE se
deveu grandemente s performances das TNCs asiticas, lideradas por Hong Kong (China), Cingapura, Taiwan
Provncia da China.

desenvolvimento, 52%. Apesar de seu expressivo crescimento nas ltimas

quatro dcadas, os servios contribuem apenas para 20% das exportaes
mundiais (UNCTAD, 2004).
Os grandes fatores que condicionaram o comportamento dos fluxos
globais de IDE a partir de meados dos anos 1980 foram:
1. O crescimento da economia mundial nos perodos 1983-1990,
1993-2000 e 2004-2006, destacando-se o fato de que esse crescimento tem sido mais forte nos Estados Unidos e nos pases em
desenvolvimento.
2. O desenvolvimento da globalizao financeira, resultante do amplo processo de desregulamentao, que favoreceu o fenmeno das
F&As transfronteiras ao permitir a captura de recursos necessrios
s grandes operaes entre empresas.
3. O forte desenvolvimento do setor de servios, em particular dos relacionados a finanas e a servios industriais (introduo de novas
tecnologias de informao e comunicao no cotidiano as empresas
industriais) nos anos 1980, a maior liberalizao e o crescimento das
F&As nos setores de finanas, armazenagem, transporte e comunicao a partir de meados dos 1990, e finalmente o aumento no preo
das commodities a partir de 2003.
4. A conformao de um novo padro de concorrncia internacional,
resultado do desenvolvimento de novas estratgias das grandes empresas transnacionais, frente ao encurtamento de seu horizonte de
clculo, gerado pelas instabilidades dos juros e dos preos das commodities no incio dos anos 1980, pela flexibilizao dos contratos e
pela antecipao dos efeitos da instabilidade cambial sobre a rentabilidade dos investimentos.
Em que pesem as tendncias mais gerais dos fluxos de IDE ao longo dos
ltimos 20 anos, uma anlise mais detalhada e com maior desagregao dos
dados mostra que existiram diferenas significativas entre pases e regies quanto
ao perfil assumido pelo IDE e as polticas de atrao de investimentos adotadas.
Muitos pases adotaram polticas mais liberais com relao entrada de capital
estrangeiro em suas economias, introduzindo uma srie de mudanas em seus
quadros regulatrios para permitir a entrada de maiores montantes de investimentos diretos. Outros adotaram comportamentos mais cautelosos, exibindo,

57

por exemplo, uma menor inclinao a permitir entradas de investimentos sob a

forma de F&As, mantendo restries entrada do capital estrangeiro em setores
considerados estratgicos, concedendo um menor grau de abertura financeira
e do setor servios ou, simplesmente, no permitindo investimentos em que a
participao estrangeira fosse majoritria.
Esses comportamentos diferenciados refletiram distintas estratgias
dos governos e das empresas de participarem do processo de globalizao.
O projeto europeu de constituio de um mercado nico para enfrentar a
concorrncia dos Estados Unidos e do Japo na arena internacional, o projeto
de industrializao dos pases asiticos incluindo o desejo da China de possuir
suas prprias multinacionais , a situao de endividamento externo das
economias latino-americanas nos anos 1980 e seus programas de modernizao
institucional baseada na abertura comercial e financeira nos anos 1990
foram fatores que condicionaram a configurao assumida pelo IDE e o tipo
de contribuio dessa forma de investimento para esses pases.

3.3. O INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO NOS

ANOS 1980 E A EMERGNCIA DA SIA
58

O crescimento dos fluxos globais de investimento direto a partir de 1985

se deu num contexto de forte reconverso da economia mundial ps-recesso
do incio dos anos 1980, seguida de altas taxas de crescimento nos pases desenvolvidos e de alguns pases em desenvolvimento. Aps 1985, o produto mundial
a preos constantes cresceu a 4% ao ano, as economias desenvolvidas a 3,8% e
as economias em desenvolvimento a 3,4%, contra 2,4% e 3%, respectivamente,
entre 1980-1984 (IMF, 2000).
Os investimentos diretos realizados a partir de meados dos 1980
apresentaram cinco grandes caractersticas: a) maior concentrao espacial
dos investimentos a favor dos pases desenvolvidos; b) mudanas na origem
espacial dos investimentos, com o declnio dos Estados Unidos e a emergncia
do Japo como maior investidor mundial; c) declnio da Amrica Latina e
emergncia da sia como grande absorvedora de investimentos diretos,
acentuando o carter desigual da distribuio do IDE entre as economias
em desenvolvimento; d) crescimento das fuses e das aquisies sobre o
investimento greenfield; e e) a emergncia do setor de servios como principal
alvo de investimentos diretos.

3.3.1. Natureza e concentrao do IDE nas economias desenvolvidas

As economias avanadas foram, nos anos 1980, as maiores realizadoras
e recebedoras de IDE do mundo. Esses pases tiveram uma participao nos
investimentos mundiais realizados da ordem de 98% e 97%, entre 1980-1984
e 1985-1989, respectivamente, salientando-se que apenas cinco economias
desenvolvidas foram responsveis por 70% desse total (tabela 4). Com relao
aos fluxos recebidos, sua participao aumentou de 75%, entre 1980-1984, para
81%, entre 1985-1989, frente a 69% na dcada de 1970.
Tabela 4 Fluxos de Investimento Direto Externo Realizados pelas Cinco Maiores Economias (1985-1989)
1985

1986

1987

1988

1989

1980 - 1984 1985 - 1989

9,2

14,5

19,4

6,0

(US$ bilhes)

(%)

Frana

2,2

5,4

8,0

Alemanha

5,0

10,1

9,2

11,2

13,5

7,4

7,8

Japo

6,4

14,5

19,5

34,2

44,2

8,9

18,8

Reino Unido

11,1

16,5

31,1

37,0

32,0

19,4

20,2

Estados Unidos

8,9

13,8

28,0

13,3

26,5

28,1

14,3

Total

33,7

60,2

97,1

110,2

135,6

69,8

69,1

Pases desenvolvidos

52,1

84,7

132,6

155,4

187,1

98,4

96,8

Pases em desenvolvimento

1,2

1,7

2,4

5,9

8,9

1,6

3,2

Todos os pases

53,3

86,5

135,0

161,3

196,1

100,0

100,0

Fonte: Unctad, World Investment Report, 1991, p. 10.

Elaborao da autora.

O desempenho dos pases desenvolvidos durante a dcada de 1980 foi

reflexo da crescente participao da Trade (Estados Unidos, Japo e Unio
Europia) no estoque e nos fluxos mundiais de IDE.16 Entre 1980 e 1989, o
estoque de IDE intratrade triplicou, mostrando que suas economias foram as
maiores originrias e destinatrias dos investimentos diretos. Em 1980, 30%
do estoque mundial de IDE estavam na Trade e, em 1989, essa participao
j se situava na casa dos 39% (UNCTAD, 1991, p. 37). Na segunda metade da
dcada, os Estados Unidos passaram a crescer 3,7%, a Comunidade Econmica
Europia (CEE) a 3,2% e o Japo a 4,8%.

16 O Produto Interno Bruto (PIB) conjunto dos pases da Trade foi da ordem de US$ 11 bilhes, ou 65% do Produto
Mundial, entre 1980-1987, com os Estados Unidos, Comunidade Europia e Japo contabilizando 26%, 25% e
14% desse total, respectivamente. Seus pases-membros tambm se constituram na mais importante rea de
comrcio, respondendo por 50% do comrcio mundial, em 1989, com os Estados Unidos, Comunidade Europia
e o Japo, respondendo, respectivamente, por 21%, 20% e 9% do comrcio mundial (Unctad, 1991, p. 36).

59

O dinamismo do IDE intratrade nos anos 1980 no pode ser devidamente

explicado sem o crescimento das operaes de F&As transfronteiras ocorridas
entre os principais pases desenvolvidos (tabela 5). Entre 1987 e 1990, mais de
3/4 dos fluxos de IDE recebidos pela Trade foram F&As de empresas, e cerca de
60% de seus investimentos realizados destinaram-se tambm a essas operaes.
Do lado das vendas, os Estados Unidos responderam sozinhos por mais da
metade das F&As ocorridas na Trade no perodo, vindo, seguidos da CEE
(39%), e depois, do Japo (0,5%). Do lado das compras, a posio dos Estados
Unidos e a da CEE invertem-se, com a predominncia das F&As realizadas pelas
empresas europias, que responderam por 59% do total. O Japo teve metade de
seus investimentos realizados na Trade sob a forma de fuses e aquisies.

60

O processo de F&As nos anos 1980 se deu num contexto de reestruturao

industrial no mbito das economias avanadas. Suas polticas de desenvolvimento
foram se tornando cada vez mais inseparveis do apoio s indstrias eletrnica,
qumica e de equipamentos de comunicao, as quais requerem altos gastos em
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). Assim, ante os altos volumes de recursos
requeridos, a competio entre as grandes corporaes transnacionais para obter
acesso tecnologia deu-se atravs do estabelecimento de alianas estratgicas
entre empresas com altos graus de complementaridades tecnolgicas. Tratava-se
de uma forma de amortizar os gastos fixos em P&D, expandir suas participaes
no mercado e garantir suas posies estratgicas em vrias indstrias.
Tabela 5 Fluxos* de IDE e F&As* na Trade (1987-1990)
IDE recebido

F&As (vendas)

IDE realizado

F&As (compras)

US$ milhes

US$ milhes

US$ milhes

US$ milhes

57.819

45,1

59.797

60,7

26.650

16,0

29.770

30,7

336

0,3

454

0,5

37.453

22,5

9.561

9,9

Unio Europia

70.096

54,7

38.317

38,9

102.369

61,5

57.663

59,5

Alemanha

5.535

7,9

3.223

8,4

16.436

16,1

3.439

6,0

Estados Unidos
Japo

Frana

9.281

13,2

3.991

10,4

19.507

19,1

12.038

20,9

Reino Unido

25.177

35,9

20.267

52,9

30.577

29,9

27.016

46,9

Trade

128.251

72,8

98.568

89,5

166.472

85,1

96.993

80,6

Mundo

176.188

100,0

110.174

100,0

195.539

100,0

120.274

100,0

Fonte: Unctad, World Investment Report, vrios nmeros.

*Mdia
Elaborao da autora.

Essas operaes encontraram suporte financeiro nos instrumentos de

financiamento colocados disposio pelas inovaes nos mercados de ttulos,
de modo que no se pode explicar o dinamismo atingido pelos investimentos
diretos, sem atribuir globalizao financeira um papel central nesse processo.

Tais fundos foram pea fundamental na explicao do aumento sem precedentes

das F&As transfronteiras e do grande dinamismo das aes e ttulos, expresso
no chamado processo de interpenetrao patrimonial entre as principais
economias avanadas. Os pases em desenvolvimento que estiveram submetidos
chamada crise da dvida, com corte drstico de financiamento, estiveram
excludos desse processo durante essa primeira etapa da globalizao.
Analisar-se-, em termos sumrios, as principais tendncias do IDE nos
pases da Trade.
Japo. A presena marcante do Japo como maior investidor mundial
nos anos 1980 marcou uma importante mudana na origem dos investimentos
mundiais, uma vez que tal posio, desde o ps-guerra, sempre pertenceu aos
Estados Unidos. Em 1980, os investimentos japoneses eram cerca de 1/3 dos
investimentos norte-americanos. Em 1989 esse montante passou a ser 2/3 mais
altos. Em termos de fluxos, os investimentos japoneses no mundo aumentaram
seis vezes entre 1980 e 1988. Em termos de estoque, no entanto, os investimentos
japoneses foram relativamente baixos ao longo da dcada de 1980. O pas
tornou-se responsvel por 20% dos fluxos mundiais de IDE naquela dcada,
isto , uma participao quase trs vezes maior do que a dos anos 1970. Do total
investido no exterior, metade destinou-se aos Estados Unidos uma tendncia
j histrica dos investimentos japoneses e 25% para a Europa. A Amrica
Latina que respondia por 20% dos investimentos japoneses no mundo passou
a responder por apenas 6% desse total no final dos anos 1980. Durante os anos
1980 as estratgias das filiais japonesas na sia estiveram mais associadas ao
fortalecimento gradual de seu regional core.17
Setorialmente, os investimentos japoneses tiveram forte presena nos
servios financeiros e imobilirios, refletindo uma tendncia geral dos anos 1980,
quando as circunstncias favoreceram atividades financeiras na primeira metade
da dcada; e a aquisio de ativos imobilirios, na segunda, particularmente nos
Estados Unidos. Na indstria, seus investimentos concentram-se nas indstrias
automobilstica e eletrnica da CEE e dos Estados Unidos.
O surgimento do Japo como grande investidor na dcada de 1980 refletiu
tambm na posio do iene perante as demais moedas dos pases desenvolvidos
particularmente em relao ao dlar o que lhe permitiu, at mesmo, um

17 A construo de networks nesses setores fez parte das estratgias das TNCs japonesas de estabelecer relaes mais
estreitas com seus fornecedores para servir a suas filiais. Vale notar que esses fornecedores eram freqentemente
filiais das prprias companhias japonesas.

61

maior envolvimento nas F&As de empresas norte-americanas e europias. Seu

forte desempenho derivou, ademais, de mudanas nas estratgias de suas TNCs
para acessar aqueles mercados. Durante os anos 1970 e incio dos anos 1980, as
corporaes japonesas dependiam praticamente das exportaes para acessar o
mercado externo e dirigiam suas atividades para suporte e manuteno daquela
estratgia exportadora. Na dcada de 1980, no entanto, procuraram atuar dentro
da CEE e dos Estados Unidos atravs do investimento direto externo e acessar
ao mesmo tempo o dinmico mercado asitico. Essa mudana foi um reflexo da
presso exercida sobre o Japo para reduo de seu supervit com seus maiores
parceiros comerciais. Como destino dos investimentos mundiais (em termos
de fluxos e estoque), a presena do Japo permaneceu fraca ao longo de toda a
dcada, quando comparada dos outros membros da Trade, devido a fatores
como a existncia de barreiras entrada de TNCs e ausncia de oportunidades
de investimento sob a forma de F&As.

62

Estados Unidos. Os Estados Unidos foram, entre os pases da Trade, os

maiores investidores at 1988. Nesse ano, o pas tinha 88% de seu estoque de
IDE na CEE. Em termos de fluxos, os investimentos norte-americanos cresceram
mais rapidamente na direo do Japo (36%) do que na da CEE (24%), entre
1980-1988. Esse menor direcionamento deveu-se presena j marcante das
TNCs norte-americanas nas economias europias desde os anos 1960, muitas
das quais j em posies-chave no mbito da concorrncia intra-europia, como
estratgia frente ao anncio do Programa de Unificao em 1982. A partir de
1988, os investimentos norte-americanos no mundo cresceram oito vezes menos
do que os investimentos japoneses e duas vezes menos do que os investimentos
europeus, comparando o perodo 1988-1990 com o perodo 1979-1981 (Barros,
1993, p. 49), num contexto de desvalorizao do dlar. Os investimentos norteamericanos dirigidos aos pases em desenvolvimento aumentaram, de modo que
a participao desse conjunto de pases no estoque total de IDE norte-americano
passou de 25% para mais de 36% em 1990.
Em termos setoriais, metade dos investimentos norte-americanos no
exterior se destinou a atividades industriais, sendo relevante sua participao
no setor de servios, particularmente no setor de finanas. A indstria qumica
respondeu por mais de 23% de seus investimentos no mundo, enquanto o setor
de equipamento de transportes perdeu significativa participao.
Apesar do declnio dos Estados Unidos como investidor, seu desempenho
como absorvedor de IDE cresceu significativamente na dcada. Entre 1986 e
1989, os investimentos japoneses nos Estados Unidos mantiveram um fluxo
mdio de US$ 22 bilhes ao ano, e, entre os pases europeus, o Reino Unido e

a Holanda foram os que mais se destacaram como investidores naquele pas,

respondendo por 63% do estoque e 75% dos fluxos de IDE no fim dos anos 1980.
O aumento dos investimentos dirigidos aos Estados Unidos esteve relacionado
ao crescimento da economia, queda no valor do dlar a partir de 1985 o que
teve impacto expressivo sobre o preo dos ativos domsticos e as operaes de
F&As: 88% de todos os investimentos recebidos entre 1986 e 1990 dirigiram-se
a aquisies de suas empresas.18
Comunidade Econmica Europia. A CEE foi responsvel por 47% dos
investimentos realizados no mundo entre 1981 e 1990. Sua participao no
estoque total de IDE chegou a 34% em 1991 (igual dos Estados Unidos, de 35%).
Sua posio como recebedora de investimentos diretos, no entanto, declinou no
perodo, ainda que em termos absolutos tenha tido um crescimento anual de 8%.
A taxa de crescimento dos investimentos norte-americanos na CEE aumentou
em mdia 24% ao ano, porm a participao dos Estados Unidos no estoque total
da regio declinou: passou de 42%, em 1980, para 36%, em 1987. O Reino Unido
foi o principal pas de destino dos investimentos globais, respondendo por mais
de 32% do estoque de investimentos norte-americanos na Europa, no fim dos
anos 1980, e 38% dos fluxos acumulados oriundos do Japo naquele continente.
Em seguida, dentro dos mesmos critrios, vieram a Holanda, a Alemanha e a
Frana como mais importantes absorvedores de IDE.
A grande presena da Comunidade Europia nos fluxos globais de IDE
deveu-se em grande medida aos investimentos feitos entre os seus prprios pases
membros. Assim, com exceo do Reino Unido, onde os investimentos oriundos
de fora do continente responderam por 75% dos fluxos totais, o restante da CEE
experimentou aumento dos fluxos intracomunitrios, que responderam por
60% do total de IDE recebido do exterior. A expectativa gerada pelo Programa
de Unificao do mercado regional europeu datada para 1992 foi um forte fator
explicativo do nvel elevado de investimentos dentro da CEE em quase todos
os setores. A taxa de crescimento dos investimentos diretos entre seus pasesmembros foi de 38% ao ano entre 1980 e 1987, frente ao crescimento de 17%
dos investimentos dirigidos ao resto do mundo.
A dinmica do IDE no mbito da Comunidade Europia refletiu a presena
predominante das F&As no processo de reestruturao produtiva da regio. Aps

18 A explicao para esse fato repousa, em grande medida, na existncia de uma bolha de oportunidades amplamente
financiadas, surgida naquele pas, com ativos desvalorizados e com a emergncia de um novo protecionismo
(BARROS, 1993, p. 45).

63

a promulgao do Ato nico, em 1985, houve um aumento substancial dessas

operaes intra CEE, acelerando o processo de interpenetrao patrimonial,
particularmente no Reino Unido e na Frana em decorrncia das estratgias
empresariais desses pases com vistas ao Mercado Unificado de 1992. Todavia
esse processo foi acompanhado de resistncias ampliao da participao do
capital estrangeiro em pases como Alemanha, Itlia, Sua e Sucia, sobretudo no
caso de investimentos com participao majoritria que envolvessem aquisio
de propriedade imobiliria por no-residentes ou ainda quando se tratasse de
controle de empresas locais por parte de bancos estrangeiros.
De modo geral, os fatores mais importantes para explicar o desempenho da
CEE nos investimentos nos anos 1980 relacionaram-se: s mudanas no aparato
regulatrio da comunidade, o que permitiu a entrada de IDE sob a forma de F&As
em setores antes protegidos dessas operaes; s novas estratgias corporativas
das empresas no mbito da CEE relacionadas regionalizao da propriedade
para formar suas campes regionais,19 elevando desse modo, os investimentos
intra-regionais; e ao anncio do Programa do Mercado nico, que acabou atraindo
investimentos de muitos pases de fora da CEE pelas expectativas relacionadas
s futuras dificuldades para pases no-membros em exportar para a regio.

64

3.3.2. A Distribuio desigual do IDE entre os

pases em desenvolvimento
Mesmo recebendo um montante maior de investimentos na segunda
metade dos anos 1980, uma mdia anual de US$ 22 bilhes frente aos US$ 12,5
bilhes entre 1980-1984, a participao dos pases em desenvolvimento nos fluxos
globais de IDE entre esses dois perodos declinou. Caiu de 25% para 19% (tabela
6), incluindo os investimentos nos chamados parasos fiscais, sobretudo os do
Caribe, que se situaram em torno de 20% na primeira metade dos anos 1980 e
passaram para 31%, na segunda metade.
A queda na participao dos pases em desenvolvimento nos fluxos globais
de IDE no ocorreu igualmente para todos os seus pases e regies. Enquanto
a participao da frica e do Leste, Sul e Sudeste Asiticos como destino dos

19 As estratgias das TNCs europias nos anos 1980 foram no sentido de racionalizar suas operaes em escala
regional por meio de uma reestruturao industrial que lhes desse ganho de escala e lhes permitisse competir
internamente com as empresas norte-americanas, e tornarem-se global players. Essas atividades foram realizadas
mediante operaes sucessivas de fuses e aquisies, o que resultou num processo de regionalizao da
propriedade e, portanto, na substituio de empresas lderes nacionais por poucas e grandes empresas lderes
regionais. Merecem destaque as polticas de fomento elaboradas no mbito da Comisso Europia em apoio s
novas estratgias dessas empresas.

fluxos mundiais de IDE permaneceu estvel ao longo da dcada, a participao

da Amrica Latina e Caribe declinou de 12% para 7%, ainda que a mdia dos
fluxos recebidos pela regio tenha aumentado. Ou seja, embora tenha aumentado
a concentrao do IDE nos pases desenvolvidos, houve um movimento mais
forte desses fluxos em direo sia e frica, aumentando a participao dessas
regies nos investimentos diretos globais.
Tabela 6 Fluxos Recebidos de IDE pelos Pases em Desenvolvimento (1980-1989)
Mdia anual (em uso US$
bi)

Participao (%)

1980-1984

1985-1989

1980-1984

1985-1989

Dcada de 1980

Todos os pases

49,7

119,0

100,0

100,0

100,0

Pases desenvolvidos

37,2

96,8

74,8

81,3

78,1

Pases em desenvolvimento

12,5

22,2

25,2

18,7

21,9

frica

1,2

2,6

2,4

2,2

2,3

Amrica Latina e Caribe

6,1

8,3

12,3

7,0

9,6

Leste, Sul e Sudeste Asitico

4,7

10,7

9,5

9,0

9,2

Oceania

0,1

0,1

0,3

0,1

0,2

Outros

0,4

0,4

0,8

0,4

0,6

Os 10 maiores receb. de IDE

9,0

14,3

18,1

12,0

15,1

Argentina

0,4

0,7

0,9

0,6

0,7

Brasil

2,1

1,6

4,2

1,3

2,8

China

0,5

2,5

1,1

2,1

1,6

Colmbia

0,4

0,6

0,8

0,5

0,6

Egito

0,6

1,2

1,1

1,0

1,1

Hong Kong

0,7

1,7

1,4

1,4

1,4

Malsia

1,1

0,8

2,3

0,7

1,5

Mxico

1,5

2,0

3,0

1,7

2,4

Singapura

1,4

2,5

2,8

2,1

2,4

Tailndia

0,3

0,7

0,6

0,6

0,6

Outros pases menos desenvolvidos

0,2

0,2

0,4

0,1

0,3

Fonte: Unctad, Word Investment Report, 1991.

Elaborao da autora.

Considerando o total de investimentos diretos dirigidos apenas ao grupo

dos pases em desenvolvimento, a participao da Amrica Latina experimentou
uma queda substancial, de 49% para 38%, enquanto a participao do Leste,
Sul e Sudeste Asiticos teve movimento inverso: passou de 37% para 48% nos
dois perodos. Essa ltima regio foi a que mais cresceu como destino dos
investimentos mundiais, em torno de 37% entre 1985-1989, ou seja, o dobro
do perodo anterior. Vale ressaltar que apenas dez economias do mundo em
desenvolvimento asseguraram uma participao de 75% no total de IDE

65

recebido e que a participao do Brasil caiu de 4,2% para 1,3%, enquanto a

participao da China dobrou entre os dois perodos considerados.
As inseres diferenciadas da sia e da Amrica Latina nos fluxos
globais de IDE merecem algumas consideraes. At a primeira metade dos
anos 1980 houve certa diviso proporcional entre investimentos recebidos por
essas regies, mas, a partir de 1986, asiticos passaram a absorver parcelas
crescentes dos fluxos de investimento direto, apesar da apreciao de suas
moedas nacionais. Tambm os investimentos diretos realizados por esses pases
passaram a aumentar significantemente na segunda metade da dcada.

66

A mudana repentina da poltica monetria norte-americana no fim

dos anos 1970 significou, para a Amrica Latina, uma descontinuidade nos
fluxos de liquidez e ocasionou a chamada crise da dvida com a transferncia
lquida de recursos da regio. Apesar de no ter sido a primeira vez que seus
pases se viram forados a transferir recursos, o tamanho das transferncias
foi sem precedentes. Essa situao levou depresso da atividade econmica,
com srios ajustes de grande impacto social (TDR, 2003, p. 31). A perda de
importncia relativa da Amrica Latina nos fluxos globais de IDE na dcada de
1980 refletiu, assim, a situao de endividamento externo, baixo crescimento
econmico, instabilidade macroeconmica e fuga de capitais na maior parte
dos pases da regio. Alm disso, o enfraquecimento do papel exercido pelas
corporaes transnacionais norte-americanas na concorrncia internacional
historicamente as grandes investidoras no continente latino-americano
agravou o quadro.
No caso da sia, a ausncia de endividamento externo, a dinmica dos
investimentos intra-asiticos notadamente os japoneses e a combinao de
crescimento econmico com polticas agressivas de atrao de investimento
externo explicam por que essa regio se tornou um dos principais loci da
concorrncia e da difuso do progresso tcnico nos anos 1980 (BELLUZZO;
TAVARES, 2002). Note-se que enquanto a sia em desenvolvimento cresceu
a 6,5% e 7,5%, na primeira e na segunda metades da dcada de 1980, respectivamente, a Amrica Latina cresceu 1,5% e 2,5% nos mesmos perodos
(IMF, 2000).
Quanto insero das economias em desenvolvimento nas F&As
mundiais, essas tiveram pequena participao nessas operaes, quando
olhadas em seu conjunto. Entre 1987 e 1990 (auge do dinamismo das F&As
nas economias centrais), os pases em desenvolvimento absorveram 17% dos
fluxos globais de IDE e participaram em apenas 6% nas F&As mundiais, em
termos de vendas de suas empresas (tabela 7).

Tabela 7 Fluxos* recebidos de IDE e Fuses e Aquisies* nos Pases em Desenvolvimento (1987-1990)
IDE recebido

F&As (vendas)

US$ milhes

US$ milhes

Brasil

1.591

5.4

176

2.7

China

3.097

10.4

0.0

Hong Kong

2.194

7.4

1.168

18.2

Mxico

2.877

9.7

694

10.8

Argentina

998

3.4

1.590

24.8

Coria

736

2.5

17

0.3
0.0

ndia

179

0.6

Pases em desenv.

29.710

16.9

6.422

5.8

Mundo

176.188

100.0

110.174

100.0

Fonte: Unctad, World Investment Report, vrios nmeros.

*Mdia
Elaborao da autora.

A partir da crise da dvida, parcelas crescentes de investimentos estrangeiros passaram a se realizar por meio de formas no-monetrias, tais como
reinvestimentos e converses (debt-equity swaps). Com a extenso do fenmeno
da securitizao dos ttulos da dvida externa dos pases em negociao com
credores privados, tornou-se possvel contornar, em parte, as inseguranas e as
dificuldades contidas nos investimentos diretos em moeda. Utilizou-se, para
tanto, o subsdio implcito nos investimentos via aquisio de desgio no mercado
internacional de ttulos de dvidas conversvel em investimento nos pases
em desenvolvimento (Barros, 1993). Assim, durante o perodo 1985-1989,
as operaes de converso foram responsveis por 80% dos investimentos
estrangeiros no Chile, 59% no Brasil, 30% no Mxico, 21% nas Filipinas e 20%
na Argentina (Unctad, 1991, p. 30).

3.4. MUDANAS NA COMPOSIO SETORIAL DO

IDE: A ASCENSO DO SETOR DE SERVIOS
Na dcada de 1980 os servios responderam por 50% dos investimentos
diretos globais e conheceram forte expanso, principalmente nos servios
relacionados s finanas, influenciados pela desregulamentao financeira. A
internacionalizao dos bancos, casas de ttulos, corretoras, bancos de investimentos e bancos de negcios marcou a ocupao de espaos significativos,
abertos pelas operaes financeiras globalizadas, favorecidas pela generalizao
da telemtica no setor. Parte desses investimentos tinha como objetivo permitir
que as empresas transnacionais operassem simultaneamente em vrios mercados,

67

em esforos mais eficientes na arregimentao de recursos financiadores da

reestruturao industrial em curso na dcada.
Os servios industriais tambm se ampliaram como resultado da
aplicao de tecnologias de informao e de comunicao no dia-a-dia das
empresas. Tratava-se de servios relacionados a controles e a gerenciamentos
de atividades produtivas, cuja caracterstica mais marcante foi o barateamento
dos custos de transao incorridos pelos grandes conglomerados empresariais.
A aplicao de novas tecnologias de informao e comunicao favoreceu os
investimentos nacionais e internacionais de apoio produo e distribuio
de bens e outros servios tradicionais em escala global.20
Contriburam para esses desdobramentos as negociaes multilaterais
no mbito do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) para criar uma
estrutura legal e balizar as transaes internacionais no setor de servios para
permitir um maior movimento internacional de empresas prestadoras de servios
(finanas, marketing vendas e distribuio). E no mbito dos espaos nacionais,
foi importante o papel da privatizao, da desregulamentao, das polticas de
remoo dos controles cambiais, da maior liberdade para repatriao de lucros e
dividendos, e dos esquemas de converso de dvida em investimento nos pases
com problemas de endividamento externo e baixo crescimento econmico.

68

3.5. O PERFIL DO INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO NA DCADA DE 1990 SOB A LIDERANA DOS ESTADOS uNIDOS
Os fluxos globais de investimento direto externo declinaram em 1991-1992
pela primeira vez desde 1982 (tabela 8). Fatores como recesso econmica nos
principais pases desenvolvidos, acomodao do processo de F&As, queda
na rentabilidade das filiais estrangeiras operando nos Estados Unidos, novas
incertezas relacionadas ao processo de unificao europia e a reduo das
taxas de juros internacionais (que impactaram os investimentos diretos no setor
de servios financeiros) resultaram na reduo de oportunidades rentveis de
investimentos nos pases desenvolvidos.
Esse declnio deveu-se desacelerao dos investimentos feitos pelo Japo
e pela Europa Ocidental, os quais responderam por 35% e 60% da queda mundial
do IDE, respectivamente. J o Reino Unido e os Estados Unidos mantiveram

20 As grandes empresas passaram a subcontratar com mais freqncia servios antes prestados em estruturas
empresariais departamentalizadas e hierarquizadas (Chesnais, 1996). A grande expanso do setor de servios
nos pases desenvolvidos deu-se, particularmente, naqueles que conheceram as maiores apreciaes cambiais e
nos Estados Unidos (Barros, 1993, p. 56; Unctad, 1991, p. 16).

seus investimentos estveis. Como a fora dinamizadora do IDE so as fuses e

aquisies, a queda dos investimentos realizados refletiu a acomodao relativa
daquele processo. Porm, com o prosseguimento do processo de liberalizao e
de mudana na estrutura regulatria para o IDE, comrcio e tecnologia em vrios
pases incluindo os programas de privatizao nas economias em desenvolvimento
, um amplo espectro de ativos em escala global tornou-se disponvel. Isso criou
novas oportunidades de negcios, e os investimentos diretos foram retomados.
Tabela 8 Fluxos de IDE Recebidos e Realizados, por Regio (1990-2000).

(Em US$ bi e %)

Regies econmicas

1990

1992

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fluxo acum. Part. mdia

1990-2000 1990-2000

Recebidos
Pases Desenvolvidos

171,1

107,0

145,3

204,1

221,6

269,7

472,3

824,6 1,120,5

3.536,2

70,86

146,9

94,3

122,8

173,2

195,4

234,5

427,6

771,7 1,006,2

3.172,7

63,58

37,0

55,3

104,3

114,9

149,8

193,2

191,3

229,3

246,1

1.321,1

26,47

2,4

3,5

5,7

5,1

5,2

10,7

8,9

12,2

8,5

62,3

1,25

Am. Latina e Caribe

9,7

18,4

29,7

30,8

50,2

73,3

82,0

108,3

95,4

497,8

9,98

sia

24,3

33,4

68,5

78,2

93,7

109,1

100,0

108,5

142,1

757,4

15,18

Mundo

208,7

167,0

255,9

333,8

385,0

481,9

686,0 1.079,1 1.393,0

4.990,3

100,00

Trade
Pases em Desenv.
frica

Realizados
Pases Desenvolvidos
Trade
Pases em Desenv.
frica

225,8

176,2

239,2

304,8

333,3

396,1

630,9 1.021,3 1.097,8

4.425,3

89,56

209,5

161,6

211,9

274,4

291,9

342,7

570,5

963,2

993,4

4.019,1

81,34

16,7

25,3

47,5

51,1

61,1

76,7

49,8

72,8

99,1

500,0

10,12

2,1

2,5

1,9

3,0

1,5

3,8

2,0

2,6

1,3

20,7

0,42
2,34

Am. Latina e Caribe

3,2

3,3

6,9

7,5

7,9

23,7

19,1

30,8

13,5

115,9

sia

11,4

19,3

38,5

40,7

51,8

49,2

28,8

39,4

84,1

363,3

7,35

Mundo

242,5

201,5

287,2

356,6

395,7

476,9

683,2 1096,6 1.200,8

4.941,0

100,00

Fonte: Unctad, World Investment Report, vrios nmeros.

O crescimento dos fluxos de investimentos diretos na segunda metade

dos anos 1990 continuou tendo como fora motora as F&As transfronteiras e
confirmou as caractersticas mais gerais deste ciclo de internacionalizao desde
a dcada anterior. Mas houve algumas mudanas. A retomada dos planos de
expanso das corporaes transnacionais deu-se desta vez sob a liderana dos
Estados Unidos, tanto como origem quanto como destino de seus investimentos,
e ocorreu uma elevao no nmero de pases em desenvolvimento tanto como
recebedores de IDE, quanto como investidores. Ainda houve no perodo um
crescimento exponencial das F&As transfronteiras envolvendo montantes acima
de US$ 1 bilho, os chamados mega acordos internacionais (mega deals), com
o surgimento de megacorporaes.

69

Os pases em desenvolvimento tiveram uma participao crescente

nos fluxos recebidos de IDE na dcada de 1990, contabilizando, em termos
acumulados, US$ 131,4 bilhes entre 1990-2000, o que elevou sua participao
para 27% nos fluxos totais de IDE, frente aos 22% dos anos 1980. O mesmo
ocorreu com os investimentos realizados, levando esses pases a aumentarem
sua participao de 2,4%, na dcada de 1980, para 10,3%, na dcada de 1990.
Destaque especial deve ser dado sia como a principal regio de destino e
origem de investimentos diretos. Essa regio respondeu por 58% do total de IDE
destinado aos pases em desenvolvimento frente aos 48% da segunda metade
da dcada de 1980, enquanto a Amrica Latina manteve sua participao de
37%, embora tenha aumentado sua presena em valores absolutos. No caso
dos investimentos realizados pelo mundo em desenvolvimento, entre 1990
e 2000 a sia respondeu por 73% do total, multiplicando seus investimentos
no exterior por dez, enquanto a Amrica Latina multiplicou por 3,5. A frica
experimentou um decrscimo em sua participao no grupo, respondendo por
5% dos investimentos recebidos frente aos 10% dos anos 1980.

70

A maior insero dos pases em desenvolvimento nos fluxos de IDE

correspondeu a sua maior presena nas F&As mundiais. Esse foi particularmente
o caso da Amrica Latina, que teve mais de 2/3 do IDE recebido sob a forma
de aquisio, boa parte dirigida privatizao de empresas. No que se refere
sia, o IDE recebido deu-se predominantemente no setor manufatureiro e sob
a forma de instalao de novas plantas industriais.21
Por ltimo, cabe destacar a confirmao do setor de servios como lder
inconteste na atrao dos investimentos diretos mundiais. A composio setorial
do IDE, no entanto, variou sensivelmente entre os pases e regies, crescendo a um
ritmo surpreendente principalmente no setor de finanas, servios de transportes,
armazenagem e comunicaes e servios relacionados a negcios.

21 As mudanas na natureza das inverses diretas, com o predomnio das F&As de empresas, iniciaram-se nos
Estados Unidos durante a dcada de 1980 e estenderam-se aos demais pases nos anos 1990. Desde ento se pode
observar o paralelismo existente, em termos de tendncias, entre o comportamento do IDE e o dessas operaes
patrimoniais, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento, tornando cada vez mais
estreita a relao ente IDE e F&As.

3.5.1. Tendncias dos investimentos diretos nas economias avanadas

Os anos que se seguiram recesso mundial de 1991-1992 foram de
relativo crescimento econmico para os pases desenvolvidos, porm a uma taxa
inferior dos anos 1980. A exceo foram os Estados Unidos, que cresceram
a quase 4% na segunda metade da dcada, garantindo uma posio durante
toda a dcada de maior investidor e maior destino dos investimentos globais. O
Japo, ao contrrio, entrou na nova dcada exibindo baixas taxas de crescimento
econmico, de modo que o volume de seus investimentos no exterior, embora
tenha apresentado variaes, nunca chegou ao pico verificado no ano de 1990.
Na Europa, a recuperao econmica da Frana e da Alemanha e o continuado
fluxo de IDE do Reino Unido foram fatores que garantiram regio uma posio
de destaque como grande investidora mundial. A despeito dos distintos desempenhos econmicos, os pases da Trade tiveram uma presena dominante nos
investimentos recebidos (90%) e realizados (91%) pelas economias avanadas,
confirmando o fato de esses pases serem promotores e centro da dinmica dos
fluxos cruzados de investimentos e das operaes de troca de titularidade no
mundo (tabelas 9 e 10).
Os Estados Unidos, depois de reafirmarem sua hegemonia nas esferas
financeira e militar na dcada de 1980, conseguiram liderar as transformaes
mundiais e ocupar na dcada de 1990 uma posio de destaque no crescimento
econmico entre os pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Tendo sua capacidade financeira reforada pelo resto do
mundo, esse pas pde multiplicar seus esforos de investimentos em mltiplas
direes (BELLUZZO; TAVARES, 2002, p. 155).
Entre 1990 e 2000 os Estados Unidos receberam aproximadamente US$
1,2 trilho de IDE, em grande parte para no setor manufatureiro, e investiram
mais de US$ 1 trilho no mundo, majoritariamente nos servios financeiros
e de seguros. Na segunda metade da dcada, seus investimentos dirigiram-se
fortemente para a Unio Europia (50%), em segundo lugar para os pases em
desenvolvimento (30%). Quanto aos investimentos recebidos, a Unio Europia
(UE) foi a maior investidora no mercado norte-americano (80% dos ingressos
totais). O Japo teve um fraco desempenho tanto como recebedor de investimentos dos Estados Unidos, quanto como investidor naquele pas (respondeu
por apenas 5% frente aos 30% da dcada anterior).
A retomada da posio nmero um pelos Estados Unidos, como destino
e origem dos investimentos globais, esteve fortemente associada a sua maior
insero nas F&As mundiais quando recebeu mais de US$ 1,1 trilho com essas

71

operaes, depois do Reino Unido. Entre 1995 e 1997, 4/5 dos investimentos
recebidos pelos Estados Unidos foram para aquisio de suas empresas, e, em
2000, o valor das F&As no pas (US$ 324,3bilhes) superou o valor dos ingressos
de IDE (US$ 281,6 bilhes). Em mdia, 90% dos investimentos realizados
no mercado norte-americano foram para aquisies de empresas por filiais
estrangeiras, as quais, por meio de operaes sucessivas, foram adquirindo
empresas locais (Unctad, 2000). Foram as transnacionais europias (Reino
Unido, Alemanha e Frana) as mais agressivas nessas operaes, chegando a
responder por 4/5 das F&As naquele pas em 1999, assim como os investimentos
americanos dirigiram-se para aquisies de empresas naquele mercado. Deve-se
ressaltar que, em termos lquidos, os Estados Unidos venderam mais do que
compraram participaes em empresas.

72

Existem vrios fatores que explicam o desempenho dos Estados Unidos

como destino e origem dos investimentos. Entre eles, est o forte e sustentado
crescimento econmico e o baixo nvel de inflao e de desemprego, que geraram
expectativas de altos lucros por parte das empresas estrangeiras. A apreciao
do dlar contra o iene e algumas moedas europias em meados dos anos 1990
manteve baixo o custo de aquisio de empresas norte-americanas em moeda
estrangeira. Do lado dos investimentos realizados, a expanso da economia
norte-americana aumentou a capacidade de suas empresas de levantar fundos e
realizar maiores investimentos no exterior graas s estratgias de suas TNCs de
marcar presena nos grandes mercados em rpida expanso, onde o fator Nafta
(rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte) foi particularmente importante,
e as estratgias de suas instituies financeiras de adquirir ativos nos pases em
processo de privatizao.
Os investimentos japoneses no incio da dcada de 1990 declinaram pela
primeira vez desde 1983. Recesso econmica (crescimento mdio de 1,7% contra
4,0% dos anos 1980), queda na lucratividade de suas empresas e dificuldades
no mercado financeiro deixaram as TNCs japonesas com menos capital para
investir no mercado externo.
No entanto, entre 1993 e 1997 seus investimentos se recuperaram novamente
num contexto de valorizao do iene contra o dlar. Em termos geogrficos, esse
pas concentrou seus investimentos preferencialmente no Leste, Sul e Sudeste
Asiticos, para onde muitas de suas empresas transferiram sua produo como
uma estratgia para compensar a perda de competitividade desencadeada pela
valorizao da moeda domstica e tambm como forma de acessar os mercados
mais dinmicos do globo.
Entre 1998 e 1999, os investimentos japoneses voltaram a declinar: US$ 23
bilhes no binio, contra US$ 26 bilhes do ano de 1997. Depois da crise financeira

que assolou a sia em 1997, os investimentos via aes e reinvestimentos de lucros

despencaram, e aumentaram os emprstimos intercompanhias, num contexto de
taxas de juros mais baixas e dos programas de estabilizao das filiais japonesas
envolvidas na crise. Isso implicou um processo de reestruturao forada tanto
das empresas do setor financeiro quanto do setor manufatureiro.22
Tabela 9 Fluxos de IDE recebidos e realizados pelos pases desenvolvidos (1990-2000)
(Em milhes de dlares e percentagem)

Recebidos
Rank

Pases

Realizados

Acumulado % no % nos Pases

Rank
1990-2000 Mundo
Desenv.

Acumulado % no % nos Pases

1990-2000 Mundo
Desenv.

Pases

Estados Unidos

1.204.643

22,4

31,8

Estados Unidos

1.012.114

18,8

21,0

Reino Unido

451.450

8,4

11,9

Reino Unido

829.360

15,4

17,2

Alemanha

327.400

6,1

8,6

Frana

570.553

10,6

11,8
10,2

Blgica e Luxemb.

315.832

5,9

8,3

Alemanha

488.796

9,1

Frana

270.233

5,0

7,1

Pases Baixos

311.428

5,8

6,5

Pases Baixos

214.623

4,0

5,7

Blgica e Luxemb.

294.660

5,5

6,1

Canad

172.847

3,2

4,6

Japo

278.127

5,2

5,8

Sucia

153.260

2,9

4,0

Sua

181.673

3,4

3,8

Espanha

143.831

2,7

3,8

Canad

175.515

3,3

3,6

10

Dinamarca

75.377

1,4

2,0

10

Espanha

155.071

2,9

3,2

11

Austrlia

75.225

1,4

2,0

11

Sucia

146.048

2,7

3,0

12

Irlanda

65.676

1,2

1,7

12

Itlia

89.223

1,7

1,9

13

Sua

63.672

1,2

1,7

13

Dinamarca

67.345

1,3

1,4

Recebidos
Rank

Pases

Realizados

Acumulado % no % nos Pases

Rank
1990-2000 Mundo
Desenv.

Pases

73

Acumulado % no % nos Pases

1990-2000 Mundo
Desenv.

14

Itlia

52.872

1,0

1,4

14

Finlndia

65.733

1,2

1,4

15

Japo

34.575

0,6

0,9

15

Noruega

36.983

0,7

0,8

16

Noruega

32.760

0,6

0,9

16

Austrlia

32.282

0,6

0,7

17

ustria

31.016

0,6

0,8

17

ustria

23.975

0,4

0,5

18

Portugal

25.550

0,5

0,7

18

Portugal

19.652

0,4

0,4

19

Nova Zelndia

24.566

0,5

0,6

19

Irlanda

18.636

0,3

0,4

20

20

22.318

0,4

0,6

P. Desenvolvidos

Finlndia

3.786.012

70,4

100,0

Mundo

5.374.600

100,0

frica do Sul

13.229

0,2

0,3

P. em Desenv.

4.815.640

89,5

100,0

Mundo

5.383.273

100,0

Fonte: Unctad, World Investment Report, vrios nmeros.

Elaborao da autora.

22 A reestruturao forada de suas empresas do setor financeiro acabou afetando o desempenho das TNCs em
outros espaos. O nmero de filiais japonesas caiu de 40% no incio de 1999 em relao a 1995, e o valor dos ativos
das sucursais e filiais bancrias caiu pela metade em relao a 1990. As filiais japonesas do setor manufatureiro
tambm foram afetadas, ainda que em menor medida, particularmente no Leste e Sudeste Asitico, com 2/3 das
filiais do setor apresentando declnio nas vendas (Jetro, 1998). Em resposta a esse quadro, grande parte das filiais
japonesas mudou suas estratgias para privilegiar a produo para a exportao (Unctad, 1999).

Entre 1998 e 1999, os investimentos japoneses voltaram a declinar: US$ 23

bilhes no binio, contra US$ 26 bilhes do ano de 1997. Depois da crise financeira
que assolou a sia em 1997, os investimentos via aes e reinvestimentos de lucros
despencaram, e aumentaram os emprstimos intercompanhias, num contexto
de taxas de juros mais baixas e dos programas estabilizao das filiais japonesas
envolvidas na crise. Isso implicou um processo de reestruturao forada tanto
das empresas do setor financeiro quanto do setor manufatureiro.23
Tabela 10 Fuses e Aquisies nos Pases Desenvolvidos (1990-2000)
Posio vendedora (Em US$ e %)
Rank
1

74

Regies
Estados Unidos

Posio compradora (Em US$ e %)

Acumulado % no % nos Pases

Rank
1990-2000 Mundo Desenvolv.
1.133.411

31.2

35,5

Regies

Acumulado % no % nos Pases

1990-2000 Mundo Desenvolv.

Reino Unido

904.225

24.9

26.5

Reino Unido

575.373

15.8

18,0

Estados Unidos

717.266

19.7

21.0

Alemanha

361.152

9.9

11,3

Frana

384.804

10.6

11.3

Canad

167.876

4.6

5,3

Alemanha

289.621

8.0

8.5

Frana

158.582

4.4

5,0

Pases Baixos

189.306

5.2

5.5

Pases Baixos

139.613

3.8

4,4

Sua

158.203

4.4

4.6

Sucia

117.746

3.2

3,7

Canad

152.665

4.2

4.5

Austrlia

105.890

2.9

3,3

Espanha

102.224

2.8

3.0

Itlia

64.989

1.8

2,0

Sucia

82.561

2.3

2.4

10

Espanha

59.449

1.6

1,9

10

Japo

76.765

2.1

2.3

11

Blgica

56.663

1.6

1,8

11

Itlia

69.171

1.9

2.0

12

Sua

52.343

1.2

1,3

12

Austrlia

64.842

1.8

1.9

13

Japo

42.162

1.2

1,3

13

Blgica

46.494

1.3

1.4

14

Noruega

25.967

0.7

0,8

14

Finlndia

36.456

1.0

1.1

15

Nova Zelndia

23.929

0.7

0,7

15

frica do Sul

25.436

0.7

0.8

16

Dinamarca

20.634

0.6

0,6

16

Irlanda

19.970

0.5

0.6

17

Irlanda

19.706

0.5

0,6

17

Noruega

19.689

0.5

0.6
0.5

18

Finlndia

19.556

0.5

0,6

18

Luxemburgo

15.478

0.4

19

Luxemburgo

16.842

0.5

0,5

19

Dinamarca

14.642

0.4

.4

20

frica do Sul

10.992

0.6

0,3

20

Nova Zelndia

10.785

0.3

0.3

P. Desenvolvidos

3.191.825

100,0

Mundo

3.634.780

100,0

P. Desenv.

3.411.175

100.0

Mundo

3.634.780

100.0

Fonte: Unctad: World Investment Report, vrios nmeros.

OBS.: A Metodologia utilizada para as fuses e aquisies separa os dados para Blgica e Luxemburgo.
Elaborao da autora.

23 A reestruturao forada de suas empresas do setor financeiro acabou afetando o desempenho das TNCs em
outros espaos. O nmero de filiais japonesas caiu de 40% no incio de 1999 em relao a 1995, e o valor dos ativos
das sucursais e filiais bancrias caiu pela metade em relao a 1990. As filiais japonesas do setor manufatureiro
tambm foram afetadas, ainda que em menor medida, particularmente no Leste e Sudeste Asitico, com 2/3 das
filiais do setor apresentando declnio nas vendas (Jetro, 1998). Em resposta a esse quadro, grande parte das filiais
japonesas mudou suas estratgias para privilegiar a produo para a exportao (Unctad, 1999).

A participao do Japo como origem dos investimentos tambm

foi afetada pelas oscilaes no seu envolvimento nas operaes de F&As,
que caram de US$ 14 bilhes em 1990 para 1,3 bilho em 1998. Como
resultado, o nmero de filiais japonesas estabelecidas por meio de F&As
declinou de 17%, em 1983, para 12%, em 1995, mas foi contrabalanado
pelo aumento no nmero de filiais estabelecidas por meio de investimentos
novos (greenfield), particularmente nos pases em desenvolvimento.
No final da dcada, os investimentos realizados pelo Japo voltam a se
recuperar atravs das megafuses e aquisies mundiais envolvendo setor
financeiro e a indstria automobilstica.24 Em 2000, os investimentos totais
do pas atingiram quase US$ 33 bilhes e as F&As US$ 21 bilhes, sendo
que 3/4 das mesmas envolveram acordos acima de US$ 1 bilho.25
Quanto aos investimentos recebidos, a posio do Japo continuou
insignificante, acumulando apenas US$ 34,8 bilhes durante a dcada de
1990, um montante oito vezes menor que seus investimentos realizados. A
preferncia do governo pela concesso de licena antes do que pelo IDE, o
lento processo de liberalizao, as dificuldades nos negcios relacionados
aquisio dos keiretzu por empresas estrangeiras foram alguns dos principais
fatores que dificultaram o aumento dos investimentos dirigidos ao Japo
at 1996. Esse cenrio s mudou no final da dcada, com a introduo de
regras mais flexveis no quadro regulatrio para o IDE e com o desgaste
financeiro das empresas japonesas, devido continuada recesso econmica.
De qualquer modo, o padro de transnacionalizao das empresas japonesas
permaneceu fraco para os padres dos pases desenvolvidos.
No que se refere UE, o PIB conjunto de seus pases cresceu a uma
taxa mdia anual em torno de 2%, metade da taxa verificada para os Estados
Unidos. Nesse perodo, a UE absorveu cerca de 40% dos investimentos globais
e foi origem de mais de 56% dos investimentos realizados no mundo. Esse
desempenho, como nos casos das outras economias desenvolvidas, esteve
associado ao envolvimento de seus pases nas F&As transfronteiras.

24 S a compra da Internacional Tobacco da RJR Nabisco pela Japan Tobacco (US$ 7,8 bilhes), que respondeu
sozinha por 1/3 dos investimentos japoneses no exterior.
25 At 1993 os setores mais importantes como destino do IDE no Japo foram os da indstria de equipamentos
eletroeletrnicos e qumica. A partir de 1994, o setor tercirio passou a predominar com uma participao de 62%
contra uma de 39% do setor secundrio.

75

Diante das condies econmicas desfavorveis naquele incio de dcada,

as atividades de F&As sofreram uma desacelerao com as corporaes transnacionais preferindo a realizao de alianas, com baixa associao via aes,
como modo de entrada no mercado externo. Ainda nesse perodo, observou-se
um aumento na participao dos investimentos diretos realizados pela UE nos
pases no-membros: de 28%, em 1992, para 45%, em 1994. Em meados dos
anos 1990, no entanto, os investimentos intra-europeus foram retomados com
a sada da recesso do Reino Unido, Dinamarca, Espanha, Finlndia e Sucia.
Do ponto de vista dos investimentos recebidos, os ingressos de IDE atravs das
F&As foram dificultados para os investidores de fora da UE, principalmente
em pases como a Alemanha e a Itlia, cujo aparato regulatrio trazia vrias
restries a esse tipo de transao. A exceo ocorreu apenas no perodo que
antecedeu a criao do mercado nico, quando muitas empresas no pertencentes
UE realizaram F&As no mercado intracomunitrio, ainda que vrios negcios
tenham continuado sob o controle acionrio das companhias pertencentes aos
pases da UE.

76

A estrutura setorial do investimento direto dentro da UE foi diferente

da estrutura externa da UE. No mbito da regio, a manufatura contabilizou
uma participao de 28%, enquanto a participao desse setor fora da UE foi
de 40% entre 1995 e 1996. O setor de servios foi o mais importante nos fluxos
intra-UE, como resultado dos programas de privatizao e de desregulamentao, que induziram uma onda de reestruturao empresarial e estimularam
os investimentos sob a forma de F&As entre seus pases, incluindo acordos
acima de US$ 1 bilho. Esses mega acordos, dentro e fora da UE deram-se
particularmente nos setores de explorao e refino de petrleo, telecomunicaes,
equipamentos eletroeletrnicos, automotivo, distribuio de energia eltrica e
servios financeiros.
3.5.2. A Insero dos pases em desenvolvimento
nos fluxos de IDE e nas F&A mundiais
Os anos 1990 foram marcados pelo crescimento contnuo dos fluxos de
IDE destinados aos pases em desenvolvimento, que acumularam US$ 1,2 trilho
em IDE, correspondendo a uma participao de 30% dos fluxos globais de
investimentos, contra 22% nos anos 1980. Quanto aos investimentos realizados
pelo mundo em desenvolvimento, esses cresceram nos anos 1990 para US$ 452,6
bilhes, graas ao desempenho dos pases asiticos, particularmente os Newly

Industrializing Economies (NIEs),26 saram de uma participao de 3%, entre

1986 e 1990, para 12%, entre 1990 e 1999, salientando-se que essa participao
entre 1970 e 1975 no passava de 0,7%.
Os ingressos de investimentos diretos nas economias em desenvolvimento
atravs de fuses e aquisies no total de IDE recebido foram inferiores mdia
verificada para os pases desenvolvidos. Entre 1990 e 1999, pouco mais de 1/4
desses investimentos se deu sob a forma de aquisies de empresas, embora em
2001, essa participao tenha atingido 42%.
O forte ingresso de IDE nos pases em desenvolvimento na primeira metade
da dcada de 1990 esteve relacionado reduo de alternativas mais atraentes
nas economias avanadas e s mudanas ocorridas nos quadros regulatrios
daqueles, no sentido de permitir a presena do capital estrangeiro em atividades
antes vetadas a no-residentes ou de monoplio estatal. Nesse sentido, o
incio dos anos 1990 inaugurou profundas modificaes na institucionalidade
referente aos investimentos diretos externos, em particular no plano dos
controles cambiais. Apostava-se que o IDE poderia cumprir um papel crucial
no apenas no acesso dos pases s novas tecnologias e canais de comrcio, mas
no financiamento do desenvolvimento e na sustentabilidade dos programas de
estabilizao em pases que estivessem enfrentando processos inflacionrios
crnicos. A introduo da abertura financeira comeou no fim dos anos 1980,
sobre os mecanismos de funcionamento dos mercados financeiros e de capitais
dos pases em desenvolvimento, ao lado de amplos programas de converso de
dvidas em investimentos e dos agressivos programas de privatizao, o que
proporcionou bolhas de investimentos nesses pases.27
As taxas de crescimento econmico diferenciadas entre as regies em
desenvolvimento tambm tiveram papel importante na forma assumida pelo
IDE em seus pases. A sia em desenvolvimento cresceu a 8% na dcada de 1990,
enquanto os pases da Amrica Latina e frica cresceram a 3% e 2%, respectivamente, no mesmo perodo (WEO, 2006). O crescimento e o dinamismo da sia,

26 Hong Kong, China, Repblica da Coria, Cingapura, e Taiwan.

27 Os investimentos nos mercados de valores, notadamente em operaes de bolsa de valores, so exemplo disso.
No Brasil, no Mxico, na Argentina e no Chile, os investimentos direcionados bolsa de valores ou a valores
mobilirios so realizados por meio de empresas com registro de capital estrangeiro, tais como sociedades de
investimento, fundos de investimento, detentoras do mesmo estatuto das empresas estrangeiras, para efeito de
registro. Ocorre que, na prtica, tais investimentos so to volteis quanto qualquer investimento de curto prazo
em operaes de portflio. Assim, para efeito de estatstica de estoque de capital estrangeiro, esses investimentos
de curto prazo acabam aparecendo como investimentos diretos (Barros, 1993, p. 61).

77

associados a projetos de reestruturao e aprofundamento da base industrial da

regio, estimularam a realizao de investimentos pela implantao de novas
capacidades. O menor crescimento da maioria dos pases da Amrica Latina, a
direo que assumiram suas polticas macroeconmicas e as polticas de atrao
IDE dirigidas pelas privatizaes incentivaram a entrada de investimentos
externos majoritariamente via F&As, setores no comercializveis e, portanto,
com um perfil pouco inclinado a criar novas capacidades e a exportar, ainda
que possam ter tido um papel importante na modernizao da economia.
Desse modo, ainda que em termos agregados os dados indiquem que
houve um crescimento do IDE para os pases em desenvolvimento dirigido
para a criao de novas capacidades, o perfil do IDE foi bastante diferenciado
entre pases e regies.

78

A sia absorveu na dcada de 1990 um montante de US$ 681,9 bilhes,

frente aos US$ 42,9 bilhes dos anos 1980. Esse desempenho deveu-se presena
de cinco pases: China (44,6%), Hong Kong (14,2%), Cingapura (11,3%), Malsia
(7,6%), Tailndia (4,2%), Repblica da Coria (4%), Indonsia (3,2%) e Taiwan
Provncia da China (2,3%). A prpria dinmica dos fluxos intra-regionais tem
contribudo muito para esse resultado. A participao conjunta de China, Hong
Kong, Indonsia, Malsia, Filipinas, Repblica da Coria, Cingapura, Taiwan
Provncia da China e Tailndia no estoque de total de IDE nessas mesmas
economias subiu de 25%, em 1980, para 37%, em 1993. A concretizao do Acordo
de Cooperao sia-Pacfico (1994) para criar uma rea de livre-comrcio e
investimentos na regio (a ser completada em 2020) elevou ainda mais o nvel
de investimentos intra-regionais, com 60% deles dirigidos China. Mais da
metade dos investimentos coreanos no mundo, em termos de estoque, estavam
direcionados s economias do Leste, Sul e Sudeste Asiticos no final dos anos
1990, quando em meados dos anos 1980 no passavam de 11% (BANK OF
KOREA, 1998).28
O tamanho e o dinamismo do mercado asitico tambm aumentaram o
desejo de muitas TNCs de fora da sia de se estabelecerem na regio. As TNCs
europias, depois de terem negligenciado a sia na dcada de 1980, passaram a
investir mais na regio em projetos de larga escala, grandemente incentivadas

28 A participao dos NIEs nos investimentos diretos destinados ao Leste, Sul e Sudeste Asitico nos anos 1990 foi
de 32%, seguidos pelos pases do Asean-4 (Indonsia, Malsia, Filipinas e Tailndia), com uma participao de
cerca de 20% (Unctad, 1999).

por um pacote de programas de investimentos da Comisso Europia o Europe

Investiment Promotion Action Plan lanado em 1996.
A China foi a principal fora motora por trs dos investimentos recebidos
pela sia ao longo dos anos 1990 (uma mdia de 45%). O dinamismo desse
pas, evidenciado pela taxa de crescimento anual de sua economia, em torno de
9%, associado s polticas ativas de atrao de capital estrangeiro, foi um grande
fator de entrada de investimentos.29 A ndia, apesar de ter participado com
apenas 3% na absoro de investimentos para a sia, experimentou um aumento
significativo no volume de investimentos recebidos. Esses se multiplicaram por
14 entre 1990-2001, saindo de um montante de US$ 237 milhes para US$ 3,4
bilhes.30
Quanto s tendncias da distribuio setorial dos investimentos recebidos
pela sia, em 1988 o setor primrio respondia por 13,1% contra 70% do
setor secundrio e 17% do setor tercirio. Em 1999, o setor primrio havia
baixado significativamente sua participao para 3,5% e o setor tercirio tinha
dobrado sua presena para 34%. No entanto, o setor secundrio teve ainda uma
participao de mais de 60% na dcada. Tal distribuio refletiu as estratgias
das economias asiticas no sentido de aprofundar sua base industrial, como
exemplificam a Tailndia e a Malsia que procuraram promover as indstrias
capital-intensivas e tecnologicamente mais sofisticadas, desenvolver indstrias
de bens de capital e de bens intermedirios e estabelecer elos mais fortes entre
as empresas estrangeiras e a economia domstica.31 Quanto aos investimentos
realizados, a sia foi crescendo em importncia nos fluxos mundiais de IDE,
sendo que os principais investidores foram: Hong Kong, com 51,9% do total
investido pela sia, vindo em seguida, Cingapura (11%), Taiwan Provncia da
China (11%), Repblica da Coria (9,2%) e China (7,3%).

29 O aumento do IDE dirigido China durante a primeira metade dos anos 1990 refletiu o desejo dos investidores
de l realizarem seus projetos do fim dos tratamentos preferenciais, a partir de abril de 1996. Ainda as polticas
de atrao de IDE para algumas indstrias consideradas prioritrias e a consolidao e a expanso de grandes
projetos de investimentos pelas maiores TNCs explicam o nvel de investimento recebido pelo pas. Tais polticas
voltaram-se para incentivos ao fortalecimento de sua base industrial; mostraram a possibilidade de expanso do
IDE fora do circuito financeiro e especulativo.
30 A ndia foi um importante recebedor de IDE, mas do ponto de vista das polticas, procurou combinar sua
liberalizao para o IDE com um complexo sistema de controle de capitais, preocupada com o balano de seus
pagamentos dado o default em que entrou a economia no incio da dcada de 1990 (Silva, 2004).
31 Para atingir essas metas, esses pases revisaram seus sistemas de incentivos fiscais para encorajar a entrada de IDE
de maior valor agregado na indstria e nos servios; ofereceram incentivos s filiais estrangeiras para aumentar
os elos com os produtores domsticos mediante compras locais (local procurement), treinamento de staff e
transferncia de tecnologia.

79

Apesar de os investimentos intra-regionais terem tido uma presena

marcante nos investimentos recebidos pela sia at 1995, na segunda metade
da dcada, outros pases de fora da regio passaram a ser alvo crescente de
investimentos asiticos, at mesmo dos pases desenvolvidos. Essa maior presena
das TNCs asiticas fora da sia deveu-se em parte ao dilogo sia-Europa,
que resultou num esforo feito pelos governos e pelas empresas das principais
economias asiticas para marcar presena no mercado da UE e, paralelamente,
no mercado norte-americano. Ainda que em menor escala, aumentou a presena
dos investimentos asiticos tambm na Austrlia, Amrica Latina, frica e Europa
Central e Oriental. Nessa ltima, as oportunidades abertas pelas privatizaes
foram fatores relevantes para explicar a atratividade da regio. A aproximao
com a frica tem-se dado pelas estratgias das TNCs da Malsia e da China,
interessadas em recursos naturais naquele continente.
Na segunda metade dos anos 1990 houve uma queda dos investimentos
intra-regionais devido crise que assolou a sia em 1997, diminuindo a capacidade financeira das TNCs asiticas de investirem na regio particularmente
as corporaes da Malsia, da Tailndia e da Coria.

Grfico 8 sia: Fluxos de IDE Recebidos e Fuses e Aquisies Vendas (1987-2002)

(Em US$ bilhes)

80

Diferentemente dos fluxos de IDE, a insero da sia nas F&As transfronteiras foi de apenas 33% (contra 65% da Amrica Latina) entre 1990 e 1999,
e a participao das F&As como proporo dos fluxos recebidos de IDE pela
regio foi de 15,5%, ainda que com diferenas marcantes entre suas economias,
como pode ser derivado do grfico 8. A distribuio setorial dessas operaes
mostra a predominncia do setor de servios, com destaque para transportes e
comunicaes (15%) e finanas (16,5), contra 38,8% do setor secundrio. Vale
notar que as F&As realizadas nessa regio concentraram-se nos cinco pases
mais atingidos pela crise financeira em 1997.
150,00
100,00
50,00
0,00
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
IDE recebido

F&As (vendas)

Fonte: Unctad: World Investment Report, vrios nmeros

Elaborao da autora

O desempenho da sia como a mais importante regio absorvedora e

realizadora de IDE entre os pases em desenvolvimento foi reflexo de muitos
fatores. O forte crescimento dos fluxos para o Leste, Sul e Sudeste Asiticos
persistiu por quase toda a dcada, em grande parte, em virtude da estratgia do
Japo de desenvolver na regio uma estrutura de produo integrada, embora,
no fim da dcada, os pases do Asean tenham perdido participao nesses fluxos.
Os investimentos dirigidos China, a maior recebedora de IDE dos pases em
desenvolvimento da dcada, foram motivados pelo seu rpido crescimento
econmico, pela abertura de novas oportunidades de negcios na indstria, pelas
suas reformas macroeconmicas e pela sua poltica de incentivos a uma maior
disperso geogrfica do IDE para alm das reas costeiras. Deve-se ressaltar
que esse pas foi bastante seletivo quanto ao tipo de IDE recebido, apreciando e
monitorando com mais cautela os projetos de investimentos e evitando F&As
em setores estratgicos.
Depois de uma dcada de escassez de financiamento externo, a Amrica
Latina e o Caribe voltaram a receber fortes ingressos de IDE nos anos 1990,
acumulando perto de US$ 452 bilhes, ou seja, um aumento nos ingressos de
quase dez vezes entre 1990 e 1999. Isso resultou numa participao no total de
IDE recebido pelos pases em desenvolvimento em torno de 37%. Os dez maiores
recebedores de IDE, descontados os chamados parasos fiscais,32 absorveram
79% de todos os investimentos recebidos pela Amrica Latina e Caribe, uma
participao semelhante verificada nos anos 1980. Foram eles: o Brasil, que teve
a liderana do perodo com uma participao mdia de 22%, vindo, em seguida,
Mxico (21%), Argentina (15%), Chile (7%), Venezuela (4,6%), Colmbia (4%),
Peru (3,3%), Bolvia (0,9%), Paraguai (0,3%) e Uruguai (0,3%). Observe-se que
os pases do Mercosul concentraram 64% de todos os investimentos dirigidos
Amrica do Sul na dcada de 1990.
Quanto aos investimentos realizados pela Amrica Latina e Caribe na
dcada de 1990, esses somaram apenas US$ 84 bilhes, correspondendo a apenas
18% do total de IDE realizado pelas economias em desenvolvimento (contra
79% da sia). Essa participao torna-se ainda menor quando so descontados
os parasos fiscais. Os dez maiores investidores da Amrica Latina e Caribe
somaram investimentos da ordem de US$ 48,4 bilhes, o que correspondeu a
43% do total da regio.

32 Os parasos fiscais absorveram cerca de 20% dos investimentos totais recebidos pela Amrica Latina e Caribe nos
anos 1990, com destaque para Bermudas e Ilhas Cayman que, juntos, somaram 11% desse total. Note-se que nos
anos 1980, a participao dos parasos fiscais foi quase a mesma, em torno dos 21%.

81

Setorialmente, os investimentos recebidos pela Amrica Latina e Caribe

nos anos 1990 se dirigiram majoritariamente para o setor de servios. Em 1988,
a participao da indstria como destino dos investimentos recebidos foi de
66%, contra 25% do setor de servios e 9,6% do setor primrio. Em 1999, os
servios j contabilizavam 53% e a indstria, 33%.
A crescente insero da Amrica Latina e Caribe nos fluxos globais de
IDE ao longo dos anos 1990 esteve fortemente relacionada ao envolvimento da
regio nas F&As mundiais, como ilustra o grfico 9 a seguir. A participao da
regio no valor total das vendas feitas pelas economias em desenvolvimento foi
de 64,5% (contra apenas 32,4% da sia), correspondendo a US$ 210,4 bilhes
acumulados entre 1990 e 1999. O pas mais envolvido nessas operaes foi o
Brasil que respondeu por quase 30% desse total, vindo, em seguida, Argentina
(24,6%), Mxico (10,2%), Chile (6,5%), Venezuela (4,5%) e Colmbia (4,1%).
Em termos de participao das F&As nos ingressos totais de investimentos
recebidos, essa atingiu cerca de 50% no perodo 1990-1999. Os pases onde essas
propores foram maiores foram: Argentina (74,5%), Brasil (61,5%), Venezuela
(44,7%), Chile (40,6%) e Mxico (21,6%).

Grfico 9 Amrica Latina e Caribe: IDE Recebido e F&As Vendas (1987-2002)

F&As (vendas)

Fonte: Unctad: World Investment Report, vrios nmeros

Elaborao da autora

02

01

20

00

20

20

99

98

19

97

96

19

19

95

19

19

93

94

19

91

92

19

19

90

89

IDE recebido

19

19

19

19

19

88

120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000

87

(Em US$ milhes)

82

A distribuio setorial das F&As na regio durante a dcada foi de 62% para
os servios, com destaque para transportes e comunicaes (22%), distribuio
de eletricidade, gua e gs (13,6%) e finanas (13,5%) contra 34,7% da indstria,
em que se sobressaram as indstrias do petrleo (22,5%), de qumica (8,2%) e
de comidas, bebidas e fumo (7%).

O desempenho da Amrica Latina e Caribe como destino dos investimentos

na dcada de 1990 foi motivado por fatores como reconverso econmica de alguns
pases da regio; polticas de liberalizao com relao ao IDE e ao comrcio,
incluindo o fechamento de acordos bilaterais; existncia de oportunidades geradas
pelas privatizaes; o Mercosul e a possibilidade de alargamento do Nafta. O
Brasil foi o mercado mais atrativo aos investidores estrangeiros, tanto devido aos
programas de privatizao, como pela dinmica da indstria automobilstica,
no contexto do Mercosul.
Analisando a frica pode-se constatar que a regio tem recebido relativamente poucos investimentos, ainda que em termos absolutos eles tenham
aumentado ao longo do tempo (grfico 10). Ao excluir-se a frica do Sul, os
investimentos destinados a essa regio saltaram de US$ 2,2 bilhes, em 1990,
para US$ 8,9 bilhes, em 1999, acumulando, ao longo da dcada, um montante
de US$ 50,8 bilhes. Sua participao no IDE dirigido ao conjunto dos pases em
desenvolvimento, no entanto, foi de apenas 5% durante esse perodo. Em 2000
essa participao foi ainda menor, em torno de 3,4%, mas em 2001 experimentou
um aumento surpreendente, indo a 8,4%. Deve-se notar que nos anos 1980 a
participao da regio no IDE do conjunto dos pases em desenvolvimento
ultrapassou os 10%.
83

20.000
15.000
10.000
5.000

02

01

20

00
20

20

99

98

19

97

19

96

19

19

94

95
19

93

19

92

19

91

19

90

89

IDE recebido

19

19

19

19

19

88

87

(Em US$ milhes)

Grfico 10 frica: IDE Recebido e Fuses e Aquisies Vendas (1987-2002)

F&As (vendas)

Fonte: Unctad: World Investment Report, vrios nmeros

Elaborao da autora

Quanto insero da frica nas F&As mundiais, dos US$ 15,7 bilhes
de IDE recebidos, apenas 1/4 desse valor disse respeito a operaes de troca
patrimonial. A participao da regio no total das F&As (vendas) nos pases em
desenvolvimento foi de 4,7%. Dentre seus pases, os mais envolvidos nas vendas
de empresas foram frica do Sul, Egito e Marrocos, que, juntos, tiveram uma
participao de 79% no total da frica.

3.5.3. A Distribuio setorial do IDE:

o predomnio do setor de servios
Em 1988, apenas 11% dos investimentos diretos mundiais se encontravam
no setor primrio; 42%, no setor secundrio; e 44%, no setor tercirio. No final
da dcada de 1990, o setor de servios j contabilizava uma participao de mais
de 50% no estoque mundial de IDE (que acumulava US$ 3.633,2 bilhes) frente
aos 41,6% do setor secundrio. Essa mudana na composio setorial do IDE
apresentou diferenas marcantes entre os pases desenvolvidos e as regies em
desenvolvimento, e mesmo entre essas.

84

A tabela 11 a seguir mostra as participaes dos setores nos pases

desenvolvidos e nos pases em desenvolvimento, no estoque mundial de IDE. No
primeiro grupo, o setor tercirio j era o mais expressivo em 1988: 47% contra
39% do setor secundrio. Nas regies em desenvolvimento a participao do
setor primrio, nesse mesmo ano, era de aproximadamente 14%, enquanto os
setores secundrio e tercirio concentravam 65% e 20%, respectivamente. Na
frica o setor primrio respondeu por quase 52% do estoque total de IDE no
continente, graas liderana dos setores intensivos em recursos naturais. Na
sia, o setor secundrio foi predominante, com 69% de participao, devido
ao grande peso dos setores de equipamentos eletroeletrnicos, da indstria
qumica e dos produtos minerais no-metlicos. Na Amrica Latina e Caribe,
o setor secundrio respondeu por 65,8%, devido forte presena da indstria
qumica, automotiva e de mquinas e equipamentos. O setor tercirio teve uma
participao de apenas 24,6%.
Tabela 11 Distribuio do Estoque Setorial de IDE (1988 e 1999)
1988
Pases em Desenvolvimento %

Pases
Desenvolvidos (%)

Todos

frica

sia

A. L.

10,3

13,7

51,8

13,1

9,6

Secundrio

39,4

65,0

20,8

68,9

65,8

42,4

Tercirio

46,9

20,0

27,4

17,1

24,6

43,9

Setores
Primrio

Mundo (%)
10,7

1999
Setores

Pases
Desenvolvidos (%)

Pases em Desenvolvimento %
Todos

frica

sia

A. L.

Mundo (%)

Primrio

5,7

5,4

13,6

3,5

12,0

5,5

Secundrio

36,4

54,5

43,4

60,2

32,8

41,6

Tercirio

55,5

37,3

42,9

33,6

52,2

50,3

Fonte: Unctad, World Investment Report 2001, p. 259.

Elaborao da autora.

Em 1999, o padro de distribuio setorial dos investimentos entre os

pases desenvolvidos e em desenvolvimento j havia se alterado sensivelmente. No
caso dos pases desenvolvidos, o setor tercirio passou a ter uma participao de
55,5% no estoque total de IDE, influenciado pelo forte desempenho dos servios
relacionados a negcios, caractersticos do perodo, como j mencionado no
item anterior.
Entre as regies em desenvolvimento, as diferenas foram significativas.
Na frica, a principal mudana foi a queda do setor primrio como destino
do IDE e a elevao dos setores secundrio e tercirio para 43,4%. Na sia
continuou predominando o setor secundrio como principal destino do IDE,
ainda que o ritmo de crescimento dos servios tenha se acelerado. Na Amrica
Latina e Caribe o quadro da distribuio do estoque de IDE inverteu-se, com o
setor tercirio acumulando uma participao de 52,2% contra 32,8% do setor
secundrio.
As mudanas ocorridas na distribuio setorial dos IDEs ao longo das
dcadas de 1980 e 1990 foram influenciadas pelas F&As transfronteiras. Em
1988, as manufaturas concentraram 64% das F&As mundiais, em termos de
valor, enquanto o setor tercirio foi de 33%. Veja-se que as indstrias de bebidas,
comida e fumo, seguidos pela indstria qumica e de equipamentos eletroeletrnicos, desempenharam papel de liderana como destino dessas operaes entre
1988 e 1994. A partir de meados dos anos 1990, o setor tercirio foi assumindo
importncia, chegando a responder por quase 74% das F&As mundiais no ano
de 2000, basicamente concentradas nos servios de transportes, armazenagem e
comunicao (12%), finanas (16%) e servios relacionados a negcios (7%).
Os fatores que estimularam a preferncia dos IDEs pelo setor de servios
esto relacionados basicamente a dois fatores: a) ao processo de liberalizao
do investimento e do comrcio no setor de servios, incluindo em atividades
non-tradable como resultado de vrios acordos multilaterais negociados no
mbito do GATT (implicando maior liberdade para a atuao das TNCs em
setores antes vetados ao capital estrangeiro em diversas economias); e, b) a
introduo de mudanas nos quadros regulatrios dos pases desenvolvidos e
em desenvolvimento, no sentido de facilitar a atuao do capital estrangeiro em
setores como o de utilidade pblica e o de telecomunicaes.

85

3.6. A EVOLUO RECENTE DOS FLUXOS GLOBAIS

DE INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO (IDE)
A evoluo recente dos fluxos globais de IDE pode ser apresentada
em dois subperodos. O primeiro de 2001 a 2003, quando os investimentos
declinaram em mais de 40% em relao a 2000, atingindo naquele ltimo
ano US$ 612 bilhes, e o perodo entre 2004 e 2006, quando os planos de
expanso das corporaes transnacionais foram retomados e os investimentos
voltaram casa de US$ 1,2 bilho em 2006.
A reverso do ciclo de IDE, depois do forte crescimento experimentado
entre 1993-2000, refletiu basicamente trs fatores: a) crescimento econmico
fraco das principais economias industriais; b) queda nas atividades dos
mercados de aes que estimulam as operaes de F&As transfronteiras,
que so a fora motora do IDE desde meados dos 1980; e c) fatores de ordem
institucional relacionados desacelerao dos programas de privatizao
em vrios pases.

86

As principais caractersticas do IDE nesse perodo foram a desacelerao

das F&As transfronteiras, incluindo aquelas acima de US$ 1 bilho, tanto
em termos de valor quanto de participao nos investimentos totais, e o
aumento no nmero de investimentos em novos projetos. O crescimento
da participao da indstria como destino do IDE, ainda que abaixo da
participao dos servios, foi outra mudana nas tendncias anteriores. J
o peso das economias em desenvolvimento nos investimentos mundiais
manteve-se no mesmo nvel dos anos 1990.
O volume de F&As passou de US$ 1,1 trilho em 2000, para US$
297 bilhes em 2003 (tabela 12), como reflexo da queda nas atividades
dos mercados acionrios, cujos valores das aes comercializadas nos 49
mercados mundiais declinaram fortemente, estreitando as possibilidades
das aquisies de empresas. Os investimentos novos (greenfield investment)
predominaram, com 9.300 projetos somando US$ 440 bilhes em 2003, sob
a liderana da China, Estados Unidos e ndia.
Desse modo, o peso das F&As nos fluxos mundiais de IDE caiu de 82%,
em 2000, para 53%, em 2003, sendo que tais operaes tiveram maior peso
nos pases desenvolvidos (72%) do que nos pases em desenvolvimento (31%).
Outro fator no menos importante nesse contexto foi a desacelerao dos
processos de privatizao. O total de ativos de empresas estatais vendidas caiu

de US$ 50 bilhes em 2000 para US$ 20 bilhes em 2003 (World Bank,

2004). O IDE relacionado s privatizaes nos pases em desenvolvimento
caiu nesse ltimo ano para 1/10 do nvel registrado no final da dcada,
de um recorde de US$ 33 bilhes. Alguns pases em desenvolvimento,
particularmente da Amrica Latina, tornaram-se mais cticos quanto aos
benefcios desses processos. Essas tendncias influenciaram a queda na
participao dos servios como destino das fuses e aquisies mundiais,
que saiu de 74% em 2000 para 54%, em 2003.
Em termos de distribuio geogrfica, os fluxos de IDE caram mais
para os pases desenvolvidos, num contexto de crescimento econmico de
apenas 1,8% no trinio, do que para os pases em desenvolvimento. Assim,
em 2003 a participao das economias avanadas nos investimentos mundiais
foi de 65%, frente aos 80% do ano 2000, e a dos pases em desenvolvimento
foi de 27% no trinio. Uma presena menor, portanto, em relao ao tambm
recessivo perodo de 1991-1993 (de 32%), e igual mdia dos anos 1990.
Tabela 12 Fluxos de Investimento Direto Externo Recebidos
e Fuses e Aquisies Transfronteiras (vendas), por Regio (2000-2006).

(Em US$ bilhes e %)

Acum.
Acum.
2001-2003 2004-2006

Categoria

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

IDE (Recebido)

1.392,9

823,8

651,2

559,5

742,1

945,7

1.305,8

2.034,5

2.993,6

F&As

1.143,8

593,9

369,8

296,9

380,6

716,3

880,5

1.260,6

1.977,4

F&As*

865,7

378,0

208,9

141,4

199,8

454,0

293,0

728,0

946,8

175

113

81

56

75

141

172

250

388

(N de acordos)
F&As/IDE

82%

72%

57%

53%

51%

76%

67%

62%

66%

IDE

1.120,5

589,4

460,3

366,5

471,8

590,3

857,4

1.416,2

1.919,5

F&As

1.056,0

496,1

307,7

240,4

317,4

604,8

727,9

1.044,2

1.650,1

F&As/IDE

94%

84%

67%

66%

67%

102%

85%

74%

86%

IDE

246,6

209,4

162,1

172,0

283,0

314,3

379,0

543,5

976,3

F&As

70,6

85,8

44,5

42,1

53,1

94,1

127,3

172,4

274,5

F&As/IDE

29%

41%

27%

24%

19%

30%

34%

32%

28%

Regio

87
Mundo

Pases
Desenvolvidos

Pases em
Desenvolvimento

Fonte: Unctad, World Investment Report 2003 e 2004 para o ano de 2003.
F&As* = Fuses e Aquisies acima de US$ 1 bilho.
Elaborao da autora.

Foram os Estados Unidos e a UE, que mais diminuram sua importncia como destino dos investimentos diretos oriundos dos demais pases
desenvolvidos, uma vez que estes passaram a privilegiar os pases em
desenvolvimento em grande medida como resposta presso por menores
custos de localizao. A reduo dos fluxos lquidos de IDE para algumas

grandes economias de origem das corporaes transnacionais tambm pode

ser explicada pelos pagamentos dos emprstimos intracompanhias que
declinaram ou se tornaram negativos devido aos diferenciais de taxas de juros
entre pases e pelas renegociaes de dvidas convertidas em investimentos
em pases com lento crescimento econmico. Esse quadro comprometeu
o financiamento do balano de pagamentos americano, aprofundando o
dficit em conta corrente para quase US$ 500 bilhes em 2003. No caso
da UE, a depreciao de 16% do euro frente ao dlar, num contexto de
baixo crescimento econmico (1,8% no trinio), tornou essas tendncias
mais pronunciadas. Quanto ao Japo, este investiu quatro vezes mais no
exterior do que recebeu investimentos (cerca de US$ 38 bilhes). O IDE
japons dirigiu-se particularmente para o setor de servios da UE e para
o setor manufatureiro da sia e dos Estados Unidos. O baixo crescimento
econmico do pas diminuiu o apetite dos investidores naquele mercado.
Diferentemente dos fluxos recebidos, os fluxos realizados pelos pases
desenvolvidos cresceram 4%, em 2003, liderados pelos Estados Unidos e
Canad, Luxemburgo,33 Frana e Reino Unido (22%), enquanto que a UE
teve um decrscimo nos investimentos feitos no exterior de 4%.
88

Quanto aos pases em desenvolvimento, estes cresceram a uma mdia

de 5% no perodo, com destaque para a sia, que cresceu a 7% e foi a regio
menos atingida pela desacelerao da economia mundial. Sua participao
nos fluxos globais de IDE entre 2001 e 2003 passou para 31%, e no total de
IDE destinado aos pases em desenvolvimento subiu para 69%. Mais uma
vez a maior atratividade foi da China, seguida por Hong Kong, Cingapura,
ndia e Repblica da Coria. A dinmica dos fluxos intra-asiticos e as
mudanas introduzidas nos marcos regulatrios, que abriram novos setores
ao investimento de no-residentes, contriburam para esse desempenho.
A insero dos pases asiticos nas F&As mundiais foram diferenciadas,
mas em termos agregados houve aumento em sua participao nessas
operaes, que passou de 2% em 2000 para 7% em 2003. Uma participao

33 A posio de Luxemburgo como maior recebedor e realizador de investimentos depois dos Estados Unidos
se deveu ao fato de, desde 2000, parte significativa do IDE ter entrado naquele pas sob a forma de grandes
operaes de fuses e aquisies e refletir as transferncias de fundos entre filiais do mesmo grupo econmico
localizadas em diferentes pases, por meio da holding l estabelecida. Esse pas oferece condies especiais para
o estabelecimento de matrizes das grandes empresas transnacionais por meio de isenes fiscais (ver Unctad,
2003, p. 69).

trs vezes menor que a da Amrica Latina. Os setores mais atrativos para
o IDE foram: o setor manufatureiro (China), tecnologia da informao
e setor farmacutico (ndia), financeiro e telecomunicaes (Coria) e
privatizaes (nos pases do Asean).
A Amrica Latina e Caribe experimentaram quedas sucessivas nos
ingressos de IDE nesse perodo, num contexto de baixo crescimento
econmico de 1,6%. Sua participao nos fluxos de IDE para os pases
em desenvolvimento caiu de 40% em 2001 para 29% em 2003. As fuses
e aquisies tambm declinaram de US$ 45 bilhes em 2000 para US$ 12
bilhes em 2003, de modo que a participao dessas operaes no total de
IDE caiu de 47% naquele ano para 24% em 2003. Explicam esse quadro
o fim do ciclo de privatizaes (acomodao do setor de servios), crises
econmicas com polticas monetrias e fiscais apertadas, incertezas polticas,
alm da deteriorao das condies econmicas dos pases de origem das
corporaes que investem na regio. Por outro lado, caram os investimentos
no setor de servios e aumentaram no setor manufatureiro. Os principais
recebedores de IDE foram o Mxico,34 Brasil, Chile, Venezuela, Colmbia
e Argentina, descontados os parasos fiscais, com inseres diferenciadas
em termos de setores de atrao.
Com um crescimento de 4% entre 2001-2003, a participao da
frica nos investimentos dirigidos aos pases em desenvolvimento foi de
8%, com valores acumulados da ordem de US$ 45 bilhes e basicamente
voltados para a explorao de recursos naturais. Em mdia, mais de 50%
desses investimentos deram-se atravs de operaes de F&As. A queda na
participao da frica em relao aos anos 1990 deveu-se ao menor interesse
das corporaes americanas e europias naquele continente.
O perodo 2004-2006 de grande crescimento dos fluxos globais de
IDE. A partir de 2004, esses investimentos foram retomados, atingindo
US$ 1,2 trilho em 2006, estimulados pela dinmica dos pases em desenvolvimento e pelas fuses e aquisies mundiais. Esse grupo de pases
aumentou sua participao para 33% nos investimentos mundiais entre
2004-2006, com a sia concentrando 21,3% desse total. A Amrica Latina

34 No Mxico, mais de 60% das plantas produtivas em atividades intensivas em mo-de-obra mudaram-se para
a sia, e mais de 2 mil empregos foram perdidos nas indstrias maquila (Comisin Nacional de La Industria
Maquiladora de Exportacin, 2004).

89

experimentou queda de 9,3% entre 2001-2003 para 8,5% no ltimo perodo,

enquanto a frica aumentou seu peso de 2,2% para 2,8%. Entre os pases
em desenvolvimento, continuaram com forte atratividade a China, Hong
Kong, Cingapura, Mxico, Brasil e a Federao Russa. J os principais pases
de origem de investimentos diretos foram Estados Unidos, Reino Unido,
Luxemburgo e Frana.

90

As F&As, que haviam tido um decrscimo em sua participao no

total de IDE para 53%, em 2003, elevaram-se para 67%, somando US$ 880
bilhes em 2006. Os fatores que influenciaram esse crescimento foram o
melhor desempenho da economia mundial, particularmente dos pases em
desenvolvimento, a tentativa das corporaes de baixar os custos de produo
e aproveitar as economias de escala, e a elevao dos preos das commodities.
Esses fatores implicaram um ambiente de negcios mais favorvel, com
taxas de juros mais baixas, lucros mais altos e melhor desempenho dos
mercados acionrios, com os preos das aes em alta, principalmente nos
pases desenvolvidos. Nestes, as F&As no total de IDE chegaram a mais de
83% e tiveram um papel de destaque na reestruturao e consolidao de
alguns setores. J nos pases em desenvolvimento, as fuses e aquisies
tiveram um papel mais modesto, responderam por apenas 14% do total de
IDE recebido, com os projetos de instalao de novas plantas industriais
predominando, principalmente na China e na ndia, que responderam por
metade dos investimentos novos nesse grupo de pases.
Alguns pontos devem ser destacados na dinmica do IDE nesse trinio.
Um deles foi o predomnio das grandes transaes financiadas por cash ou
contratao de dvidas, em vez das trocas de aes tpicas dos anos 1990.
A retomada do IDE deu-se predominantemente atravs de investimentos
acionrios (2/3) seguidos por emprstimos intercompanhias (23%) e
reinvestimentos de lucros (12%), sendo que nos pases em desenvolvimento
tendeu a predominar essa ltima forma de financiamento do investimento.
Outro ponto foi a crescente importncia dos private equity funds e de
outros fundos de investimentos coletivos por trs dos investimentos diretos
realizados, cujo montante em 2006 chegou a US$ 158 bilhes em operaes
de F&As. O contexto de baixas taxas de juros e aumento da integrao
financeira tem contribudo para estimular as empresas de private equity a
realizarem investimentos diretos no exterior. Embora esses investimentos
no sejam propriamente de portflio, eles tm um horizonte mdio de 5-6
anos aps o qual tendem a sair de suas posies, no assumindo, portanto,

investimentos de mais longo prazo. Esse fenmeno resultado do apetite

desses investidores por ativos de mais altos rendimentos e maior liquidez
nos mercados financeiros que essas operaes permitem. Outra questo
a ser mencionada a maior diversidade setorial das fuses e aquisies
(minrios, telecomunicaes, imobilirio, ferrovias etc.), ainda que os
servios financeiros tenham respondido por 65% dessas operaes. E, por
ltimo, ressalte-se o crescimento em mais de seis vezes na participao do
setor primrio nas F&As mundiais, devido ao maior direcionamento do
IDE para os recursos naturais, como resposta elevao dos preos das
commodities.
Com relao aos ingressos de IDE para o mundo em desenvolvimento,
a sia teve uma participao de 65%, a Amrica Latina de 26% e a frica
de 8,5%. Na sia o crescimento do IDE foi liderado pelo setor de servios
e pelas atividades de alta tecnologia (2/3 do total), com a China sendo o
principal plo de atrao, dada a poltica de abertura para o IDE em novos
setores (bancos e servios financeiros). Na ndia cresceram os investimentos
no setor de telecomunicaes, no business process (gesto de negcios e
tecnologia da informao aplicada organizao das empresas) e na indstria
farmacutica (2006 Global CEO Survey PricewaterhouseCoopers 2006).
Na Amrica Latina, a retomada do crescimento do IDE para a regio
deu-se pela liderana dos setores de minerais, petrleo e gs, puxada pelo
boom de demanda por commodities, especialmente da China, e pelo setor
manufatureiro, basicamente fabricao de caminhes, mquinas agrcolas e
ferramentas pelas TNCs localizadas no Mercosul. O crescimento econmico
da regio, os maiores lucros das TNCs e a reconverso da economia americana
foram fatores que influenciaram fortemente o perfil do IDE na regio. A
frica teve aumentos nos ingressos de IDE puxados pelos setores intensivos
em recursos naturais, tambm como resultado das estratgias das TNCs frente
valorizao das commodities. As F&As na indstria mineradora cresceram
em mais de trs vezes (especialmente, cobre diamante, ouro, prata, petrleo).
A China e outros pases asiticos aumentaram muito sua presena na regio,
nos setores intensivos em recursos naturais e telecomunicaes.35

35 A crescente presena da China na frica fez a revista The Economist dedicar sua reportagem de capa anlise da
fome desse pas por commodities e o que isso pode significar em termos econmicos e polticos para o resto do
mundo, dado o padro de crescimento chins (The new colonialism, The Economist, march 15th-21st).

91

2.7. CONSIDERAES FINAIS

Desde meados dos anos 1980 que os fluxos globais de investimento
direto externo vm apresentado mudanas importantes com relao ao seu
perfil, quando comparado com o perodo decorrido entre o ps-guerra e o
incio da dcada de 1980. Entre as mudanas mais expressivas se encontram
aquelas referentes predominncia das F&As como fora motora do crescimento do IDE e, portanto, menor inclinao das corporaes transnacionais
a se instalarem nos mercados globais por meio do estabelecimento de novas
plantas; a preferncia dos investimentos diretos majoritariamente pelo
setor de servios em detrimento da indstria a qual tem experimentado
quedas sucessivas em sua participao como destinos dos fluxos globais
de IDE nas ultimas dcadas; uma distribuio espacial concentradora, com
movimentos de desconcentrao ps-2000, porm, mantendo um grupo
seleto de economias desenvolvidas e em desenvolvimento que respondem
pelos maiores volumes de investimentos diretos recebidos e realizados.

92

Em que pesem essas tendncias mais gerais, as inseres dos pases

e regies nos fluxos globais de IDE se deram de maneira diferenciada.
Nos anos 1980, os investimentos diretos concentraram-se grandemente
nos pases desenvolvidos sob a liderana da Trade, onde o Japo emergiu
como o maior investidor mundial, deslocando os Estados Unidos de sua
tradicional posio como irradiador de investimentos. nesse perodo que
se evidencia a perda de posio da Amrica Latina como a maior regio
em desenvolvimento de destino dos investimentos produtivos globais, e
o surgimento da sia como o novo locus da competio global. A frica
aumentou ligeiramente sua participao nos fluxos de IDE, porm com
uma distribuio ainda bastante desigual entre seus pases.
O comportamento do investimento direto externo nos anos 1980 foi
condicionado por diversos fatores. A recuperao das principais economias
desenvolvidas, que abriu um leque de oportunidades de investimentos
nessas economias, a reestruturao industrial no mbito da Trade
associada ao desenvolvimento das indstrias de ponta , a queda no valor
do dlar a partir de 1985, a presso para a reduo do supervit japons
com os Estados Unidos que levou o Japo a preferir o IDE para acessar
o mercado norte-americano, antes do que por meio das exportaes e a
desregulamentao financeira como suporte da reestruturao produtiva e
patrimonial favorecendo as operaes de fuses e aquisies como carro-

chefe da expanso do IDE e as negociaes no mbito do GATT no sentido

de criar uma estrutura legal par a expanso das transaes internacionais
no setor de servios com a internacionalizao de bancos, casas de ttulos
e corretoras como suporte s empresas transnacionais na subcontratao
e na arregimentao de recursos para suas operaes.
No caso dos pases em desenvolvimento, a emergncia da sia e o
deslocamento da Amrica Latina como destino prioritrio de investimentos
refletiu fatores como as maiores taxas de crescimento dos pases asiticos,
a existncia de projetos industriais e a ausncia de endividamento externo,
num momento de mudanas importantes nas estratgias de localizao e
de investimentos das corporaes transnacionais. A Amrica Latina nesse
perodo esteve mergulhada na crise da dvida e apresentou um desempenho
econmico medocre, de modo que esse continente no conseguiu aproveitar
a nova onda de internacionalizao das grandes empresas que se iniciava.
Nos anos 1990, o dinamismo sem precedentes atingido pelos fluxos
globais de investimentos diretos deu-se sob a liderana dos Estados Unidos
que cresceram a uma taxa superior aos demais pases avanados e
tiveram como fora propulsora as F&As transfronteiras, com as megaoperaes (acima de US$ 1 bilho) passando a ter um peso crescente
nesses negcios, e com os servios confirmando sua dominncia sobre a
indstria como destino do IDE. Foram fatores fundamentais para explicar
o boom dos investimentos no perodo o prosseguimento da reestruturao
industrial nas economias desenvolvidas, a apreciao do dlar contra o iene
(e algumas moedas europias a partir de meados dos anos 1990), a maior
liberalizao financeira, comercial e tecnolgica introduzida em muitos
pases, a maior disponibilidade de instrumentos financeiros para realizar
grandes operaes entre empresas, e os programas de privatizao nos
pases em desenvolvimento o que tornou disponvel um amplo espectro
de ativos em escala global.
A insero da sia, particularmente da China e da ndia, nos fluxos de
IDE nesse perodo foi crescente, alm de diferenciada, em relao s demais
regies/pases em desenvolvimento, quando se observa que a maioria dos
investimentos recebidos se concentrou no setor manufatureiro e por meio de
instalaes de novas plantas produtivas. Embora os fluxos de investimentos
para a Amrica Latina nos anos 1990 tenham crescido substancialmente
em relao aos anos 1980, os ingressos de IDE para a regio deram-se

93

grandemente sob a forma de F&As de suas empresas, com grande peso

desses investimentos nos servios no comercializveis e tambm no setor
automobilstico no contexto do Mercosul. A frica, exemplo da dcada
anterior, vem inserindo-se nos investimentos externos por meio dos setores
intensivos em recursos naturais, e de forma extremamente desigual entre
seus pases.

94

O perfil assumido pelo investimento direto externo nos pases em

desenvolvimento resultou de vrios fatores. Um deles tem sido o contnuo
crescimento econmico da maioria dos pases asiticos, especialmente da
China e da ndia, cujo tamanho de seus mercados e polticas agressivas de
atrao de IDE foram dois pontos-chave para a entrada de investimentos
na sia. Ainda o desejo de aprofundar sua base industrial, associado ao
fechamento de acordos e programas de investimentos e s polticas de
incentivo ao investimento estrangeiro, aumentou no s os investimentos
intra-asiticos, mas tambm tornaram a regio o principal ponto de localizao das corporaes europias e norte-americanas. No caso da Amrica
Latina, a retomada dos investimentos deveu-se reconverso econmica
de muitos pases da regio, s polticas de liberalizao em pases com
processos inflacionrios crnicos (onde os ingressos de recursos externos
foram a ncora principal da estabilizao), aos programas de privatizao
e aos fatores Nafta e Mercosul.
Entre 2001 e 2003 os fluxos de IDE desaceleraram assim como as F&As
transfronteiras, incluindo aquelas acima de US$ 1 bilho. Nesse perodo, houve
um aumento no nmero de investimentos em novos projetos na indstria e
da presena das economias em desenvolvimento nos investimentos mundiais.
Entre 2004 e 2006, no entanto, os investimentos foram retomados e as F&As
voltaram a crescer, com papel destacado da reestruturao e consolidao
de setores nos pases desenvolvidos. Nos pases em desenvolvimento, no
entanto, essas operaes tiveram uma menor participao e estiveram
voltadas para o setor de servios e primrio, neste caso devido elevao
dos preos das commodities. Na sia, o crescimento do IDE foi liderado
pelos setores de servios (telecomunicaes, bancos e servios financeiros),
pelas atividades de alta tecnologia (TI) e pela indstria farmacutica. A
demanda por commodities tem puxado investimentos externos para o setor
primrio na Amrica Latina. Chamam a ateno nesse perodo as mudanas
ocorridas nas formas de financiamento do IDE, com destaque para os private
equity funds e outros fundos de investimentos coletivos, em cujas carteiras

repousam investimentos de maturao mais curta (5-6 anos), borrando a

linha demarcatria entre o IDE e o investimento de portflio.
Em um nvel mais geral, pode-se dizer que as inseres diferenciadas
da sia, na Amrica Latina e na frica nos fluxos globais de IDE em termos
de sua evoluo, da forma de entrada, da distribuio setorial, entre outros,
refletiram os diferentes nveis em que se encontravam seus pases no
momento da reestruturao e da expanso das atividades das corporaes
transnacionais nos anos 1980 e 1990. O estgio em que se encontrava o
desenvolvimento das foras produtivas de suas economias abriu maiores
ou menores oportunidades de investimentos. O grau de engajamento
no circuito financeiro internacional condicionou, em grande medida, a
amplitude da poltica econmica e, portanto, o raio de manobra das polticas
voltadas para o crescimento dos pases pela presena ou ausncia de
restries externas e o tipo de poltica de atrao de investimentos se
para financiar a conta corrente ou para estimular as foras produtivas.
Em outras palavras, trata-se de que as inseres dos pases nos fluxos de
capitais, e em particular nos fluxos de investimento direto externo, tm
refletido no apenas as estratgias das empresas transnacionais de acessar
esses mercados, mas as estratgias dos governos de participarem do jogo
competitivo em mbito internacional.
95

97

CAPTULO 2
estADo e inoVAo ProDUtiVA

2. ESTADO E INOVAO PRODUTIVA

O captulo Estado e Inovao Produtiva discute o papel fundamental do Estado
nas questes da cincia e tecnologia, assim como na incorporao deste saber produo
(subcaptulo 1). Os subcaptulos 2 e 3 observam o panorama brasileiro em termos de
sistemas de inovao, indicando as diferentes possibilidades de arranjo para o pas. O
subcaptulo 4 avalia as polticas brasileiras de apoio ao desenvolvimento tecnolgico.
O subcaptulo 5 a discusso anterior para expor as experincias de pases tidas como
casos de sucesso em termos de tecnologia e inovao. Tudo isso mostra o potencial
econmico do pas que o Estado pode ajudar a revelar quando auxilia adequadamente
a pesquisa, a inovao e a produo. O subcaptulo 6 conclui o trabalho.

1. INTRODUO
Este captulo trata de um aspecto central para o desenvolvimento, ou seja,
da importncia da atuao do Estado brasileiro para a transformao da base
produtiva brasileira pela inovao. O Brasil, de fato, est implementando polticas
mais sistemticas de apoio inovao, incluindo incentivos para as empresas
adotarem estratgias de inovao de produtos, de processos, de formas de uso, de
distribuio, e de comercializao. Dessa maneira, procura-se atingir um patamar
superior de desenvolvimento e de gerao de renda. De modo coerente com tais
objetivos, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio de
2008, apresenta como principais metas: a ampliao do investimento; a elevao
do dispndio privado em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); a ampliao das
exportaes; e a dinamizao das micro e pequenas empresas (MPEs), conforme
pode ser observado no quadro 1:
Quadro 1 Macrometas da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
Ampliar o investimento fixo (Investimento/PIB)
Meta 2010: 21% (R$ 620 bilhes)
Posio 2007: 17,6% ou R$ 450 bilhes
Crescimento mdio anual de 11,3% entre 2008-2010
Elevar o dispndio privado em P&D (P&D Privado/PIB)
Meta 2010: 0,65% (R$ 18,2 bilhes)
Posio 2005: 0,51% ou R$11,9 bilhes
Crescimento mdio anual de 9,8% entre 2007-2010
Ampliao das exportaes (Participao nas exportaes mundiais)
Participao nas exportaes mundiais
Meta 2010: 1,25% ou US$ 160,6 bilhes
Crescimento mdio anual de 9,1% entre 2008-2010
Dinamizao das MPEs (Nmero de MPEs exportadoras)
Nmero de MPEs exportadoras
Meta 2010: aumentar em 10% o nmero de MPEs exportadoras
Posio 2006: 11.792 empresas
Fonte: BRASIL (2008).

99

A PDP d seqncia Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio

Exterior (Pitce), lanada em novembro de 2003, que colocou a inovao
como fator fundamental para que a indstria brasileira d um salto de
qualidade rumo diferenciao de produtos, transformando, assim, sua
prpria estrutura industrial.

100

Em 2007, o Brasil voltou a crescer mais vigorosamente e o investimento

na economia aumentou. Evidentemente, aes que ajudem a sustentar e a
aumentar o investimento so fundamentais neste momento. Mas isso apenas
uma parte de uma poltica de estmulo produo, de uma poltica industrial,
uma vez que se faz necessrio induzir a transformao da base produtiva para
segmentos de maior valor agregado, de maior gerao de renda, de maior
participao no comrcio internacional, e menos sujeitos s variaes de preos
de commodities. Por isso, as duas verses de poltica industrial do atual governo
apresentam linhas no s de apoio ao investimento, mas tambm inovao.
Vale ressaltar que s ajustes de curto prazo para ajudar no investimento de um
ou de outro setor, por mais importantes que sejam, e por mais encadeamentos
que gerem, nem mudana de qualidade da estrutura industrial, no levam
mudana da estrutura industrial brasileira. preciso apoio inovao e
diferenciao de produto. preciso que uma parcela crescente do investimento
seja destinada inovao dos produtos e processos, ainda que todo ele possa
ser bem-vinda. A indstria brasileira, salvo honrosas excees, apresenta
srios problemas de competitividade, em particular aqueles decorrentes de
uma baixa taxa de inovao.
As empresas que realizam investimentos em inovao e diferenciao de
produtos tm algo a mais. s pensarmos nas empresas que chamam a nossa
ateno: elas tm algo de diferente, seja no produto, na relao de servio ou
no canal de comercializao, seja na marca, no design ou em outro aspecto
qualquer. Raramente a empresa do nosso imaginrio aquela de produtos
comuns ou de servio padronizado, pois so as empresas inovadoras que geram
mais renda, alm de a inovao apresentar uma correlao extremamente
positiva com melhoria salarial, exportao e crescimento da firma, conforme
buscam mostrar as anlises que discutiremos a seguir.
Hoje, em sendo o foco a transformao da base produtiva rumo ao
maior valor agregado, rumo inovao e diferenciao de produto,
necessrio sublinhar que, em geral, as instituies esto pouco preparadas
para lidar com segmentos e aspectos mais imateriais, como software, marcas,
internacionalizao de ativos e influncia na diviso internacional do trabalho

das empresas estrangeiras. E, como o Brasil no est sozinho no mundo, uma

rpida panormica das polticas de inovao em pases importantes dos
Estados Unidos Coria do Sul mostra que, apesar da direo correta,
h muito para fazer por aqui. Em boa parte desses pases, a inovao um
assunto tratado diretamente pelo gabinete do maior mandatrio (primeiro
ministro ou presidente), em instncias acima de ministrios e de agncias.
poltica de Estado voltada para o crescimento e para manter, ou aumentar,
a hegemonia dos pases em segmentos decisivos da economia mundial. O
jogo esse. pesado e envolve muitos recursos pelos pases centrais, mas
precisa ser jogado para que o crescimento brasileiro signifique diminuio
da distncia em relao aos pases mais desenvolvidos, e no o aumento do
fosso. Desenvolver conhecimento e inovao chave para isso.
A posio do Brasil neste jogo ainda tmida. O pas foi construindo,
ao longo dos ltimos 25 anos, um sistema mais robusto de inovao. Como
veremos no transcorrer do captulo, as construes iniciais foram associadas
implantao da ps-graduao, passando pela criao de fundos especiais
para o financiamento da pesquisa entre outras aes. Uma mudana de
qualidade ocorreu em 2005, com a disponibilizao de um conjunto indito
de instrumentos de apoio inovao nas empresas, bem como de algumas
instituies para ajudar nesse movimento. O pas passou a contar, ento, com
a lei de incentivo fiscal P&D nas empresas semelhantes s dos principais
pases do mundo, e, em alguns casos, melhor, mais eficiente, pois de adoo
automtica, sem exigncias burocrticas, como no caso dos incentivos fiscais
previstos na Lei do Bem; com a possibilidade de subveno a projetos de
empresas considerados importantes para o desenvolvimento tecnolgico;
com subsdio para a fixao de pesquisadores nas empresas; com programas
de financiamento inovao; com programas de capital empreendedor; e com
arcabouo legal mais propcio para a interao universidade/empresa.
Esse arcabouo de instrumentos, que modernizou o panorama institucional, tem como referncia as Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (Brasil, 2003) as quais, como comentamos acima,
foram anunciadas pelo governo federal em novembro de 2003. O objetivo
de longo prazo levar a transformao da base produtiva brasileira para
um patamar de maior valor agregado, via inovao e diferenciao de
produtos. Para tanto, a Pitce considerou trs eixos de atuao simultneos
e complementares (ver quadro 2).

101

Quadro 2 Eixos Complementares da Pitce

A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) est articulada em trs eixos complementares:
1) Linhas de ao horizontais
a. inovao e desenvolvimento tecnolgico;
b. insero externa;
c. modernizao industrial;
d. melhoria do ambiente institucional/ampliao da capacidade e escala produtiva (investimento).
2) Opes estratgicas
a. semicondutores (aplicao especfica/embarcada Asics, SOCs);
b. software;
c. bens de capital;
d. frmacos e medicamentos.
3) Atividades portadoras de futuro
a. biotecnologia;
b. nanotecnologia;
c. biomassa, energias renovveis/atividades relativas ao Protocolo de Quioto.
Fonte: Elaborao dos autores com base nas diretrizes da Pitce (Brasil, 2003).

102

O captulo est estruturado como segue. O prximo subcaptulo introduzir

ao leitor alguns aspectos que revelam e contextualizam a importncia da inovao:
uma viso geral, as geraes de polticas de inovao, fatos histricos do Sistema
Brasileiro de Inovao e o desequilbrio entre produo cientfica e inovao
produtiva no Brasil. O subcaptulo 3 apresenta dados e estudos do Ipea que
ilustram como estratgias competitivas baseadas em inovao e diferenciao
de produtos resultam em desempenho diferenciado das firmas. O subcaptulo
4 igualmente baseada em estudos empricos do Ipea traz uma avaliao
crtica de polticas brasileiras de apoio ao desenvolvimento tecnolgico. Para
contextualizar o caso brasileiro, so apresentadas no subcaptulo 5 as experincias
dos seguintes pases: Japo, Coria do Sul, Frana e Finlndia. O subcaptulo 6
apresenta as concluses do texto.

2. A IMPORTNCIA DA INOVAO
2.1. Uma viso geral
Inovaes vm ajudando a transformar a histria da humanidade desde
sempre. Do machado s terapias com clulas-tronco, um conjunto infindvel
de produtos e de processos modificou as formas de vida. Antes da inveno da
imprensa, o conhecimento era transmitido ou oralmente, ou em manuscritos,
o que restringia sobremaneira sua difuso. Na imprensa, passou-se dos tipos

de madeira aos de metal (compunha-se o texto letra a letra, como num quebracabea), as mquinas iam fundindo os tipos medida que eram digitados (ou
datilografados, termo hoje em desuso). Nos anos 1960-1970, as primeiras
mquinas, de base eletroeletrnica, chamadas de composers, possibilitavam a
digitao do texto num papel especial que depois era transformado em chapa
para impresso em grfica. Nos anos 1980-1990, os computadores passaram
a dominar o processo digitava-se o texto num computador, diagramava-se
(dando a aparncia final, com ttulos, tipo e tamanho de letras, insero de figuras
etc.), e gerava-se um arquivo que ia para a grfica num suporte fsico (disquete,
CD-ROM etc.) ou via internet. Profisses foram criadas e extintas como a dos
tipgrafos e dos linotipistas, a dos operadores de software grfico, bem como a
dos gerentes de rede de informtica.
Entre a segunda metade do sculo XIX e o incio do sculo XX houve
inovaes que condicionaram fortemente a vida cotidiana, a produo e as
formas de uso de bens. Surgiram os processos para produo de ao; a qumica
como uma cincia, uma tecnologia e uma indstria; a eletricidade; o motor de
exploso e o automvel; o telgrafo; entre outras inovaes. A cincia possibilitou
um melhor conhecimento de certos fenmenos da natureza como das reaes
qumicas, do magnetismo e da eletricidade; a aplicao dos princpios cientficos, conjugados a prticas, ao conhecimento popular, ao engenho, sorte e
oportunidade, gerou tecnologias e produtos como o telefone e o motor eltrico;
as empresas comeam a produzir mercadorias em escala comercial, com base
nessas tecnologias, e, com isso, geraram renda e riqueza por meio de inovaes
radicais. Alm disso, houve empresas que modificaram produtos j disponveis,
melhorando o desempenho, o design e/ou a forma de uso deles, e, mesmo sem
introduzirem um produto radicalmente novo, criaram um mercado o iPod
um caso tpico disso.1 O mesmo vale para processos produtivos um processo
novo, que reduza custos e/ou prazos, ou que viabilize a fabricao de determinado
item, pode ser um enorme trunfo para a empresa que o detm.
Ainda que a descrio acima seja altamente simplificadora e linear, o fato
que inovao um conceito que coaduna o novo com o mercado. S existe
associada ao fato econmico. No um conceito tecnolgico, e muito menos
cientfico. Vejamos alguns exemplos. Oito anos antes de ser incorporado a um
computador de grande porte, que at ento era construdo com vlvula, o transistor
j existia. Os princpios cientficos da microeletrnica, dos semicondutores, j

J existia produto similar ao iPod, criado por outra empresa, em outro pas, o qual no havia obtido, porm, muito
sucesso comercial. A Apple redesenhou o produto, melhorando sua interface com o usurio, e obteve o sucesso de
mercado hoje conhecido.

103

estavam formulados; a tecnologia de produo de transistores (avs dos atuais

chips) j era conhecida, mas no havia produto, no havia gerao de renda,
no se configurava uma inovao.
A emergncia das tecnologias de informao e comunicao, associadas s
inovaes delas decorrentes computadores em todas as suas variaes, do relgio
de pulso ao controle de equipamentos mdicos, internet etc. contribuiu para uma
acelerao, sem precedentes, da difuso da informao e do conhecimento. Um
crculo ascendente parece em curso: conhecimento gerando produtos e processos
inovadores, e esses ajudando a aumentar o conhecimento. Parte substancial
da economia mundial gira ao redor de atividades baseadas em alto contedo
tecnolgico, isto , em conhecimento. Tambm a vida de parcela importante das
pessoas do planeta ou est imersa em atividades ligadas ao conhecimento, ou
viabilizada por alto contedo tecnolgico. Ademais, tecnologias emergentes
(portadoras de futuro) nanotecnologias, biotecnologias, energias renovveis,
tecnologias aeroespaciais e de satlites, entre outras prometem realimentar o
ciclo colocando o conhecimento num outro patamar.

104

Cunham-se, ento, as expresses economia do conhecimento e sociedade

do conhecimento, para caracterizar uma dinmica fortemente apoiada nas
atividades intensivas em conhecimento, a qual , simultaneamente, econmica,
poltica e social. econmica em razo da gerao de riqueza com produtos de
alta tecnologia 60% do comrcio internacional so dominados por produtos
de mdia e alta tecnologia, conforme exposto em De Negri (2005, p. 85).
social porque esses produtos interferem na vida social crianas usam jogos
em computadores, h votao eletrnica, a internet deve incorporar telefone
e transmisses de TV e de rdio etc.; e poltica porque os governos, de todos
os principais pases do mundo, e daqueles aspirantes a tal posto, desenvolvem
instrumentos de apoio ao desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da
inovao pelas empresas.
Segundo a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE, 2005a), as polticas de inovao constituem um amlgama das polticas
de cincia, de tecnologia e industrial. Uma poltica de inovao parte da
premissa de que o conhecimento tem, em todas as formas, um papel crucial no
progresso econmico, e que a inovao um fenmeno complexo e sistmico.
complexo porque no basta ter uma boa cincia se no houver uma base
produtiva materializada pelas empresas capacitada para utilizar os princpios
cientficos descobertos para a gerao de produto; ou seja, polticas de inovao
necessariamente envolvem a relao entre a cincia e sua produo, a tecnologia
e sua gerao, assim como a inovao por parte das empresas.

2.2. Geraes de polticas de inovao

Segundo a OCDE (2005b), podem ser elencadas trs geraes de polticas
de inovao. A primeira gerao identificada com o modelo linear de inovao.
A inovao vista como um processo linear que ia da pesquisa bsica para a
pesquisa aplicada e, da, para a introduo, no mercado, de novos produtos
e tecnologias. A segunda gerao, com o modelo sistmico de inovao, ou
seja, com o conceito de Sistemas Nacionais de Inovao (SNI). J a terceira
gerao prope uma ao mais integrada das polticas de inovao com outras
polticas como a ambiental, a de educao e a de sade , o que resulta na
difcil tarefa de alinhar as necessidades de diferentes ministrios. Esses conceitos
sero detalhados a seguir.
O modelo linear de inovao tem suas origens no trabalho Science the
endless frontier, escrito por Vannevar Bush, sob encomenda do presidente
Roosevelt, no fim da Segunda Guerra Mundial. Nessa obra, Bush defende que
a pesquisa bsica deveria ser desenvolvida sem o pensamento em benefcios
prticos; o desenvolvimento cientfico se transformaria, ento, em desenvolvimento tecnolgico e em produtos (inovao) da a alcunha de modelo linear.
Tal modelo tornou-se um paradigma aceito por dcadas, com forte presena
nas polticas pblicas brasileiras, haja vista nossa capacidade cientfica versus
nossa capacidade inovadora.
De qualquer forma, a teoria sobre o assunto avanou. Uma crtica ao
modelo linear de inovao, desenvolvido por Stokes em 1997, conhecida como
Quadrante de Pasteur. Nesse modelo, Stokes (1997) defende que a dicotomia
entre pesquisa bsica e aplicada, e o pensamento linear sobre pesquisa e ao,
est fundamentalmente equivocada. Segundo argumenta o autor, o motivo para
uma compreenso fundamental e a motivao para aplicao so coisas que
no se separam e tampouco devem estar em oposio. Ao contrrio, podem ser
combinadas de vrias maneiras (PRICE; BEHRENS, 2003).
A partir dos anos 1980 e 1990, foi substituda pela abordagem sistmica
da inovao. Muitos pases aplicaram diretamente essa nova viso Estados
Unidos, pases europeus, e Japo estimulando diretamente a inovao nas
empresas.
Conforme Lundvall (2007), a abordagem sistmica por meio do conceito de
Sistema Nacional de Inovao, tem suas origens na colaborao entre Christopher
Freeman e o grupo Ike na Dinamarca , no incio dos anos 1980. Freeman
trabalhava na OCDE, em 1982, quando escreveu um artigo criticando o que
posteriormente se tornou conhecido como Consenso de Washington, no qual

105

defendia que um papel ativo de polticas era necessrio para economias em

processo de catching-up. O grupo Ike foi estabelecido a partir de uma crtica s
polticas econmicas que definiam a competitividade internacional a partir dos
custos de salrios relativos. A agenda da poca, e a viso de Lundvall (que no se
alterou), vislumbravam a necessidade de uma diferente perspectiva de poltica
econmica, na qual inovao e aprendizado fossem vistos como importantes
processos por trs do crescimento econmico e do bem-estar.
Lundvall (2007) enfatiza a importncia de uma abordagem nacional para
a questo da inovao, sem descartar a relevncia de abordagem com outros
cortes, como os sistemas regionais de inovao, os sistemas setoriais de inovao,
os arranjos produtivos locais (ou, mais rigorosamente, os clusters industriais) e
o Triple Helix. Este ltimo conceito trata da importncia das universidades na
produo de conhecimento associado aos problemas do setor empresarial, bem
como na comercializao dos resultados dessa produo. Um estudo de caso
brasileiro desenvolvido em Mendona, Lima e Souza (2008).

106

A abordagem de sistemas nacionais de inovao introduz a perspectiva

segundo a qual a anlise dos processos de produo, de difuso e de uso de
Cincia, Tecnologia e Imovao (CT&I) deve considerar a influncia simultnea
de aspectos organizacionais, institucionais e econmicos. Essa abordagem
surgiu como resultado de um esforo para desenvolver um referencial terico
que explicasse por que alguns pases apresentam processos de desenvolvimento
tecnolgico e econmico superiores aos de outros (VIOTTI, 2003). A abordagem
sistmica est na base dos principais documentos da OCDE sobre CT&I (OCDE,
2005a; 2005b; 2005c; e 2005d).
As abordagens mais modernas de polticas de inovao, desenvolvidas no
mbito da Unio Europia (LENGRAND et al., 2002), posteriormente acatadas
pela OCDE (OCDE, 2005b; 2005c; e 2005d), enfatizam as chamadas polticas de
terceira gerao. A terceira gerao prega uma ao mais integrada das polticas
de inovao com outras polticas.
No mago da abordagem europia, est o conceito de Economia Baseada
em Conhecimento (EBC). A EBC pode ser vista tanto como uma interpretao
das recentes tendncias socioeconmicas, ou como uma viso do que a Europa
deveria tornar-se, ou seja, um objetivo poltico. Trs caractersticas da EBC tm
considerveis impactos na natureza da inovao: a) a emergncia dos servios
intangveis; b) o rpido desenvolvimento das tecnologias de informao e
comunicao e a sociedade da informao; e c) os novos papis do conhecimento,
aprendizado organizacional e recursos humanos.

Para Lengrand et al. (2002), a inovao em uma EBC no baseada apenas

em pesquisa e desenvolvimento e tecnologia, mas tambm em habilidades
gerenciais e de mercadologia, e conhecimento organizacional, social, econmico
e administrativo. Como os tipos e fontes de conhecimentos requeridos para
inovaes de maior porte tornam-se mais diversos, h maior nfase na colaborao
e uma tendncia s inovaes serem produzidas por uma rede de atores, em vez de
serem desenvolvidas por indivduos ou organizaes autnomas. Recentemente,
com a crescente importncia do setor de servios nas economias, organizaes
como a OCDE reconheceram a necessidade de ampliar-se o escopo do estudo
da inovao. Assim, a terceira edio do Manual de Oslo, que serve de guia para
a elaborao de pesquisas de inovao em todo o mundo, removeu o termo
tecnolgico das definies de inovao, e passou a incorporar os conceitos
de inovao de mercado e organizacional (OCDE, 2005a).2

2.3 Fatos Relevantes na Construo do

Sistema Brasileiro de Inovao
O SNI do pas de abrangncia bastante limitada. Ao longo do tempo,
foram estabelecidas algumas instituies (sistema educacional e pesquisa
cientfica governamental), mas, com raras excees setoriais, a exemplo da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e da Aeronutica/
Empresa Brasileira de Aeronutica S. A. (Embraer), ainda estamos muito
distantes das posies alcanadas por pases desenvolvidos como a Alemanha,
os Estados Unidos e o Japo. A seguir sero elencados alguns fatos relevantes
que permitem a compreenso das principais dificuldades do funcionamento de
um sistema de inovao no pas.
Inicialmente vale relembrar que o Brasil um pas de industrializao
tardia, pois a indstria brasileira s vai ganhar expresso, de fato, na segunda
metade do sculo XX. Da mesma maneira, tardia tambm a nossa universidade,
uma vez que as instituies universitrias com mais de 100 anos so poucas, e
nasceram voltadas para o ensino, quando h registro de universidades voltadas
tanto para ensino como para pesquisa no que hoje a Itlia no sculo XV.

No obstante essa discusso, o foco deste captulo em razo dos dados e dos estudos disponveis a inovao
tecnolgica na indstria. Uma discusso mais detalhada sobre a inovao no setor de servios pode ser encontrada
em De Negri e Kubota (2006).

107

A ps-graduao s ganhou impulso a partir dos anos 1970, quando

ento houve poltica de bolsas para mestrados e doutorados, no exterior, para
formao de pesquisadores. Assim, o Brasil investiu, tardiamente, seguindo os
preceitos do modelo linear: primeiro na cincia criao da ps-graduao
com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq), da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); e em mecanismos de
financiamento competitivo para a pesquisa cientfica nas universidades e nos
institutos de pesquisa (CNPq, Finep, Fundaes de Amparo Pesquisa); mas
no criou, simultaneamente, um sistema robusto de financiamento e de induo
do desenvolvimento tecnolgico e da inovao na empresa.
A industrializao brasileira dos anos 1950 apresentou uma diviso informal
de atribuies. O governo, por meio da criao de estatais como a Companhia
Siderrgica Nacional (CSN) e a Petrobras, passou a produzir insumos bsicos como
ao e combustveis. J no caso da produo de bens durveis, como automveis,
empresas estrangeiras foram atradas para explorar o mercado interno brasileiro.
E os bens de consumo no-durveis ou durveis de menor valor agregado eram
produzidos majoritariamente pelo empresariado nacional.

108

As polticas dos anos 1960/1970 reforaram o quadro de mercados

fechados, altas taxas de importao, financiamento facilitado para construo
de fbricas, e Lei do Similar Nacional para induzir a fabricao local, mas
no necessariamente incentivavam o projeto local do produto. No caso das
multinacionais, no era uma preocupao da poca que se tornassem bases de
exportao, e a pesquisa, o desenvolvimento e parte substancial da engenharia
localizavam-se no exterior.
Os anos 1980 (dcada perdida) so marcados por srios problemas
macroeconmicos, como a moratria da dvida externa e a ameaa de hiperinflao. At o fim desta dcada, a economia muito fechada inibiu a competio
internacional num momento de transformao da base produtiva. A partir desse
perodo, ocorreu no mundo a emergncia das Tecnologias de Informao e
Comunicao (TICs) computadores, softwares e microeletrnica, principalmente,
bem como a intensificao da internacionalizao de empresas e a ascenso
do Japo e posteriormente dos Tigres Asiticos como potncias exportadoras,
acirrando e induzindo a globalizao atual.
Havia poucas grandes empresas de capital brasileiro, as quais atuavam em
setores tradicionais siderurgia de aos longos, txtil, carnes e minerao. Aquelas
que fugiam a isso, como a Embraer, por exemplo, so excees que confirmam

a regra. Todo esse quadro pesquisa acadmica instalada tardiamente, base

produtiva dominada em setores-chave por multinacionais, e incapacidade de
se inserir no incio da revoluo informtica levou a uma situao de baixa
inovao para o tamanho da economia brasileira.3 A estrutura produtiva atual,
que se busca transformar, baseia-se ainda nessas condies iniciais.
Ao longo dos ltimos 25 anos foram tomadas iniciativas de impacto que
alteraram esse quadro, mas, h que se reconhecer que essas medidas foram
absolutamente insuficientes para articular um abrangente sistema de inovao
no pas. O Governo Collor, por exemplo, alterou substancialmente o panorama
de fechamento da economia, ao revogar a Lei do Similar Nacional e baixar,
abruptamente, tarifas de importao, bem como revogar vrias restries
importao ento existentes. O jargo utilizado na poca, era o da aplicao
de um choque de competitividade na indstria: o cone que bem ilustra esse
perodo foi a frase do ento presidente, que chamou os carros aqui produzidos
de carroas.
No entanto, foi apenas aps a edio do regime automotivo, nos governos
Itamar e Fernando Henrique (FHC), que o perfil da indstria automobilstica
comeou a mudar. A partir de 2005, os incentivos P&D e da Lei do Bem,
contriburam para aumentar substancialmente o investimento em engenharia
e em desenvolvimento do produto; e o Brasil passou a ser um dos poucos
centros de excelncia em desenvolvimento das principais montadoras, exceo
das montadoras japonesas, as quais ainda concentram toda a engenharia nas
matrizes.
Dada a abertura dos mercados para fazer frente competio internacional,
o Governo FHC lanou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
(PBQP), com forte foco na difuso das tcnicas japonesas de gesto da qualidade
de fabricao. No obstante a gesto das principais empresas ter melhorado
sensivelmente, isso no levou mudana de patamar da indstria brasileira;
no ajudou nos processos de inovao, e sim nos processos de racionalizao e
de disputa por produtos padronizados.
parte a tentativa da Lei de Informtica, os esforos mais direcionados para
o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico ( poca, no se utilizava o termo
inovao) surgiram mais no fim da dcada de 1980, j no Governo Sarney,

No Brasil, apesar de alguns sistemas setoriais de inovao (como o das Telecomunicaes) nos anos 1980, s
recentemente, com a Pitce (Brasil, 2003) e os instrumentos legais dela derivados (Lei de Inovao e Lei do
Bem), passou-se a contar com um sistema mais integrado e coerente para a induo da inovao nas empresas
nacionais.

109

quando ento foram desenvolvidos instrumentos de incentivo fiscal P&D nas

empresas. Estes instrumentos vieram a constituir o Programa de Desenvolvimento
Tecnolgico Industrial (PDTI), e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico
na Agricultura (PDTA), ambos criados em 1993.4 No final dos anos 1990, no
segundo Governo FHC, uma firme atuao do Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT) levou criao dos fundos setoriais para financiamento pesquisa. No
entanto, esse instrumento, bastante inovador, teve sua eficcia minimizada em
razo da baixa execuo oramentria da poca (grfico 1) e do arcabouo legal e
regulatrio ento vigente, o qual impedia a aplicao em projetos empresariais, e
pulverizava recursos dada a existncia de vrios fundos. Essa situao melhorou
no Governo Lula: o montante de recursos dos fundos setoriais, que efetivamente
foi dirigido a projetos, aumentou de forma significativa (grfico 1), e o novo
arcabouo legal (Lei de Inovao e Lei do Bem) possibilitou ao Estado financiar
P&D diretamente nas empresas.5
Grfico 1 Fundos setoriais de execuo financeira Fundo Nacional para
o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
1400

R$ milhes

1200
1000

828

800
600

110

400
200

90

139

1999

2000

333

358,4

2001

2002

1270

565,6

639,5

52,6

33,5

60

30

2003

2004

2005

2006

FUNTTEL no reembolsvel
FNDCT + FUNTTEL no reembolsvel
Fonte: Secretaria Executiva do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).
Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).

Esta seo trouxe ao leitor alguns fatos relevantes na construo do Sistema

Brasileiro de Inovao. A seo 2.4 tem como destaque um dos resultados desse
processo histrico: o desbalanceamento entre a crescente produo cientfica e a
ainda pouco expressiva inovao observada no setor produtivo industrial.

O PDTI e o PDTA esto hoje revogados pela Lei do Bem, a qual ampliou e simplificou os procedimentos, tornando
os benefcios automticos, como veremos mais adiante.

Antes, o artifcio utilizado era o de projetos conjuntos entre universidades e empresas: o Estado (via Finep ou
assemelhados) financiava (no reembolsvel) a universidade, e a empresa financiava sua prpria parte.

2.4. Desequilbrio entre produo

cientfica e inovao no mercado
Os vrios diagnsticos do estado da CT&I no Brasil (ver BRASIL, 2002;
2003; ARRUDA; VERMULM; HOLLANDA, 2006; CRUZ; MELLO, 2006)
convergem na interpretao de que h um desequilbrio entre a pesquisa
e desenvolvimento gerada no setor pblico e aquela que se observa no
setor privado. De fato, o pas conseguiu construir uma infra-estrutura de
ps-graduao e de pesquisa cientfica nas universidades e nos institutos
de pesquisa pblicos, que gera um nmero crescente de pesquisadores e de
produo cientfica. A participao da produo cientfica brasileira como
proporo da cincia mundial vem crescendo sistematicamente (mais de
35% entre 2002 e 2005), e atingiu 1,8% ndice muito acima, por exemplo,
da participao do Brasil nas exportaes internacionais, mesmo com todo
o boom exportador recente.
Entretanto, o avano da cincia brasileira no se refletiu em correspondente
aumento dos indicadores de pesquisa, desenvolvimento e inovao nas empresas.
No Brasil, o nmero de empresas que desenvolvem inovaes reduzido se
comparado quele dos padres de pases desenvolvidos.
Tabela 1 Taxa de inovao das empresas industriais brasileiras, segundo faixas de pessoal ocupado
(PO) Brasil, perodos (1998-2000), (2001-2003) e (2003-2005)
Pessoal ocupado

Taxa de inovao
1998-2000

(1)

2001-2003 (2)

2003-2005 (3)

Total

31,5

33,3

33,4

De 10 a 49

26,6

31,1

28,9

De 50 a 99

43,0

34,9

40,6

De 100 a 249

49,3

43,8

55,5

De 250 a 499

56,8

48,0

65,2

500 ou mais

75,7

72,5

79,2

Fonte: Pintec 2003 (IBGE, 2005, p. 34); Pintec 2005 (IBGE, 2007).
(1)
Firmas industriais com 10 ou mais pessoas ocupadas segundo a Pintec 2000: 72.005.
(2)
Firmas industriais com 10 ou mais pessoas ocupadas segundo a Pintec 2003: 84.262.
(3)
Firmas industriais com 10 ou mais pessoas ocupadas segundo a Pintec 2005: 91.055. A partir de 2005, as Pintecs passaram a se chamar
Pesquisa de Inovao Tecnolgica.

Os dados da tabela 1 mostram que a taxa de inovao total permaneceu

praticamente inalterada entre 2001-2003 e 2003-2005. Entretanto, em 2003-2005
houve uma reduo na taxa de inovao nas menores empresas consideradas (de
10 a 49 pessoas ocupadas), e um incremento nas taxas observadas nas firmas
com 50 ou mais pessoas ocupadas. Uma comparao das taxas de inovao do

111

Brasil e de pases europeus,6 no perodo de 1998-2000, indica que apenas a Grcia

teria uma taxa abaixo da nossa (VIOTTI; BAESSA; KOELLER, 2005).
Esse baixo nvel de inovao se reflete no perfil das exportaes brasileiras.
Em 2006, houve um pequeno avano na qualidade das exportaes brasileiras em
relao de 2003, com maior peso daquelas mais intensivas em tecnologia (tabela
2), mas ainda h muito a caminhar.
Tabela 2 Exportaes por intensidade tecnolgica dos produtos R$ bilhes
2003
Categorias

2006

Participao (%)

Valor das
exportaes

Participao (%)

Taxa crescimento
exportaes
2006/2003 (%)

29,43

40,3

53,57

39,0

82,0

9,41

12,9

13,83

10,1

46,9

Valor das
exportaes

Commodities primrias
Trabalho intensivo e
recursos naturais
Baixa intensidade

6,10

8,3

11,54

8,4

89,2

Mdia intensidade

13,54

18,5

26,82

19,5

98,2

Alta intensidade

8,81

12,0

17,06

12,4

93,7

No classificadas

5,81

7,9

14,66

10,7

152,5

73,08

100,0

137,47

100,0

88,1

Total

Fonte: Ipea, a partir de dados da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex).

112

Os dados da tabela 2 indicam que as exportaes de maior contedo tecnolgico

representam apenas 12,4% do total das exportaes em 2006. Quase metade das
exportaes do pas, no mesmo ano, foi concentrada em commodities primrias e
produtos de trabalhos intensivos e baseados em recursos naturais.
Vale ressaltar que o Estado responsvel por cerca de 60% dos gastos de
P&D no Brasil, e as empresas por cerca de 40% (tabela 3). A questo de fundo
no exatamente essa repartio h pases com maior participao privada, e h
pases com menor participao privada; a questo bsica o resultado da inovao
no mercado.
Tabela 3 Origem e destino dos recursos de P&D em 2004:
governo, empresas, universidades R$ bilhes
Destino

Fonte

Total

Governo

Empresas

Universidades

Total

9,3

6,4

0,4

16,1

Governo

3,4

...

...

3,4

Empresas

0,0

6,4

...

6,4

Universidades

5,8

...

0,4

6,2

Fonte: MCT.

Alemanha (60%), Blgica (59%), Holanda (51%), Dinamarca (49%), ustria (44%), Finlndia (43%), Portugal
(42%), Frana (40%), Sucia (40%), Itlia (38%), Espanha (37%), Grcia (26%).

Quanto ao patenteamento no Brasil, observa-se que a utilizao desse

recurso legal est estagnada h tempos, enquanto o de naes como Coria do Sul
cresceu exponencialmente.7 Ademais, observa-se que h poucos ps-graduados
das reas cientfica e tecnolgica trabalhando nas empresas brasileiras. Segundo
Cruz e Mello (2006), na Coria do Sul e nos Estados Unidos, cerca de 80% dos
ps-graduados trabalham no setor empresarial, contra 26% no Brasil.
Examinando-se agora o comportamento do setor privado, vamos identificar
os gargalos das empresas para ampliar suas atividades de inovao. Tais obstculos
podem ser vistos por meio de informaes fornecidas pelas Pintecs. A tabela 4
apresenta os principais problemas apontados pelas empresas.
Tabela 4 Percentual de firmas, da indstria de transformao, que implementou inovao e atribuiu
importncia alta aos fatores a seguir discriminados como obstculo inovao
1998-2000

2001-2003

2003-2005

Riscos econmicos excessivos

Fator

26,7

24,1

17,0

Elevados custos da inovao

32,9

24,9

18,9

Escassez de fontes apropriadas de financiamento

25,8

21,1

16,1

Rigidez organizacional

3,3

2,7

3,6

Falta de pessoal qualificado

11,0

10,8

7,6

Falta de informao sobre tecnologia

6,6

6,9

4,2

Falta de informao sobre mercados

5,2

5,8

3,4

Escassas possibilidades de cooperao com outras empresas/instituies

8,8

7,5

4,8

Dificuldade para se adequar a padres, normas e regulamentaes

5,2

8,1

6,4

Fraca resposta dos consumidores quanto a novos produtos

4,1

4,5

4,0

Escassez de servios tcnicos externos adequados

Centralizao da atividade inovativa em outra empresa do grupo

5,6

5,2

5,5

n.d.1

0,3

0,2

Fonte: Pintecs 2000, 2003 e 2005 (IBGE). Elaborado por Luna, Moreira e Gonalves (2008), e atualizado pelos autores.
1
n.d. = no-disponvel.

Os dados da tabela 4 indicam que os trs principais fatores apontados

pelas firmas nas diversas verses da Pintec como obstculos inovao riscos
econmicos excessivos, elevados custos e escassez de fontes apropriadas de
financiamento tm a ver com custos e riscos; mas h vrios instrumentos de
poltica para auxiliar na reduo de custos e de riscos8 (ver seo 4.2).

A patente um dos indicadores de produo tecnolgica e de inovao, mas no pode ser tomado de forma
absoluta. A proteo de propriedade intelectual via patente mais aplicvel a certos setores do que a outros
farmacutica e eletrnica, por exemplo, so setores nos quais a patente importante. De qualquer maneira, o
nvel de patenteamento no Brasil inexpressivo. Para uma breve avaliao do Instituto Nacional de Propriedade
Intelectual (Inpi), ver a seo 4.4.

Vide seo 2.2.

113

Para finalizar esta seo, vale a pena ressaltar alguns problemas referentes
ao prprio governo, em especial no mbito oramentrio. Ou seja, h tambm
grandes obstculos no que se refere ao oramento do governo federal para investimentos em cincia, tecnologia e inovao. Recentemente, o Ipea realizou uma
anlise dos programas do Plano Plurianual (PPA) com foco no fomento, e/ou no
incentivo, CT&I, referentes aos anos de 2004 e 2005. O exame da atuao direta
dos ministrios nessa rea no entrando na anlise de agncias e rgos como
a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Finep revelou uma srie
de problemas, indicados pelos prprios gestores dos programas oramentrios,
tais como: insuficincia dos recursos oramentrios executados, descontinuidade
dos fluxos de liberao de recursos, contingenciamento oramentrio e atrasos
na liberao de recursos, insuficincia e/ou inadequao de recursos materiais,
humanos e de infra-estrutura (FERREIRA; FREITAS, 2008).

3. VIRTUOSIDADE DA ATIVIDADE PRODUTIVA

BASEADA NA INOVAO9

114

A discusso anterior ilustra por que a questo da atuao do Estado no

fomento inovao ganha peso, uma vez que esta ltima apresenta relao direta
com o desenvolvimento econmico. Tal relao conhecida h muito tempo. Joseph
Schumpeter (1984), no incio do sculo XX, assim teorizou sobre essa relao:
O impulso fundamental que inicia e mantm a mquina capitalista em movimento
decorre dos novos bens de consumo, dos novos mtodos de produo ou transporte,
dos novos mercados, das novas formas de organizao industrial que a empresa
capitalista cria (...). Esse processo de destruio criativa o fato essencial acerca
do capitalismo. nisso que consiste o capitalismo, e a que tm que viver todas
as empresas capitalistas.

Poder-se-ia argumentar: toda essa histria, todos os exemplos de inovao

normalmente citados iPod, transistor, chips etc. so produtos de gigantes
transnacionais, de empresas dos pases centrais. Ser que esse tema vale para
o Brasil? Para as empresas de capital brasileiro? Para as empresas radicadas no

Este tpico e o seguinte sintetizam resultados de pesquisas recentes feitas pela Diset-Ipea. Esses trabalhos, de
fato, contriburam para aprofundar o entendimento da situao da cincia, tecnologia e inovao, tanto no Brasil
como no exterior. Inicialmente as anlises realizadas foram direcionadas para a avaliao das firmas industriais,
de acordo com suas estratgias competitivas. Posteriormente os estudos incorporaram outros tpicos, a saber:
a avaliao do setor de servios no Brasil; os impactos da tecnologia e da exportao na gerao de empregos;
as comparaes internacionais das estratgias das firmas brasileiras e de outros pases; e ainda a avaliao das
diversas polticas e instrumentos de CT&I no Brasil.

pas? A resposta sim, e vem de uma ampla pesquisa feita no Ipea (De Negri;
Salerno, 2005). Essa pesquisa foi elaborada a partir de microdados10 da
Pesquisa de Inovao Tecnolgica na Indstria (Pintec) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), articuladamente com outras bases de dados
nacionais.11
Em geral, as pesquisas sobre indstria partem de classificaes bsicas
referentes a setores, tamanho, origem do capital ou regio. A pesquisa do Ipea,
no entanto, estrutura a indstria com base nas estratgias efetivamente praticadas
pelas firmas, e, a partir dessa classificao, efetua as demais anlises. A indstria
brasileira foi ento classificada segundo trs estratgias competitivas:
a) firmas que inovam e diferenciam produtos, ou seja, aquelas cuja estratgia competitiva se baseia na inovao de produtos e na obteno
de preos-prmio, isto , mediante a venda de seus produtos por preos superiores aos da concorrncia;
b) firmas especializadas em produtos padronizados, as quais concorrem
por preo e obtm produtividade semelhante das firmas que inovam
e diferenciam produto; e
c) firmas que no diferenciam produto e tm produtividade menor comparativamente das demais.12
Dessa forma, estudou-se basicamente o efeito da inovao e da diferenciao
de produtos para as empresas, para os trabalhadores e para a economia como
um todo. Os resultados so surpreendentes. Aquelas que inovam e diferenciam
produto perfazem 1,7% do total das firmas, 25,9% do faturamento, e 13,3% do
emprego na indstria (ver tabela 5).

10 Dados coletados empresa por empresa, e processados de forma que o sigilo das informaes de cada empresa seja
mantido.
11 Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, com dados de 72 mil empresas industriais; Relao Anual de
Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), com dados de cerca de 6 milhes de
trabalhadores na indstria (salrios, qualificao etc.); banco de dados de comrcio exterior do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); censo de capital estrangeiro e registro administrativo
de Capitais Brasileiros no Exterior do Banco Central (CEB do Bacen); entre outros. Trata-se do maior conjunto de
informaes sobre a indstria brasileira at hoje reunido, e envolve mais de 95% do valor adicionado na indstria.
O perodo mximo de abrangncia de 1996 a 2002.
12 Para detalhes da metodologia empregada, e da classificao das empresas segundo as estratgias competitivas, ver
De Negri e Salerno (2005).

115

Tabela 5 Caractersticas das firmas industriais brasileiras segundo suas estratgias competitivas
efetivamente praticadas (2000)
Estratgias
competitivas

N de empresas
e % participao

Faturamento mdio
Pessoal
Produtividade valor
em R$ milhes
ocupado (% do adicionado por traba(% do faturamento)
emprego)
lhador (R$ 1.000,00)

Eficincia de
escala (1)

Inovam e diferenciam
produtos

1.199 (1,7%)

135,5 (25,9%)

545,9 (13,2%)

74,1

0,77

Especializadas em
produtos padronizados

15.311 (21,3%)

25,7 (62,6%)

158,1 (48,7%)

44,3

0,70

No os diferenciam
e tm produtividade
menor

55.495 (77,1%)

1,3 (11,5%)

34,2 (38,2%)

10,0

0,48

72.005

(100%)

(100%)

Total

Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Indstria/Pintec de 2000.

Elaborao: Ipea/Diset, a partir da transformao dos dados obtidos na fonte, e com a incorporao de dados coletados em: PIA/IBGE, MDIC/
Secex, Bacen/CBE, MPOG/ComprasNet e Rais/MTE.
Nota: A eficincia de escala mede a diferena de produtividade da firma em relao escala mais produtiva da sua indstria (setor); ou seja,
em relao ao ponto em que a elasticidade de escala igual unidade. A estimativa de eficincia de escala foi realizada por De Negri (2003),
para 30 setores da indstria de transformao brasileira, com tcnicas de envelopamento de dados Data Envelopment Analysis (DEA).

Os dados da tabela 5 mostram como as firmas que adotam a estratgia

de inovao e diferenciao de produtos so maiores e apresentam nveis
mais elevados de produtividade do trabalho (R$ 74,00 de valor adicionado
por trabalhador contra R$ 44,30 no caso das firmas especializadas em
produtos padronizados) e de eficincia de escala.
116

Os dados da tabela 6 mostram que as firmas que inovam e diferenciam

produto apresentam ainda maior estabilidade no emprego (pois o tempo
mdio de emprego maior), alm de pagarem maiores salrios. O salrio
mdio pago em empresas que inovam e diferenciam produto (R$ 1.254,00/
ms) trs vezes maior do que o pago naquelas que no diferenciam produtos
(R$ 431,00/ms) e 66% maior do que o recebido naquelas especializadas em
produtos padronizados (R$ 749,00/ms). Os trabalhadores das empresas
inovadoras apresentam maior escolaridade, permanecem mais tempo no
emprego e ganham um prmio salarial em relao mdia do mercado.
Tabela 6 Caractersticas da mo-de-obra empregada nas firmas industriais por categoria (2000)
Categoria de firma
Inovam e diferenciam produto

Remunerao
mdia (R$/ms)

Escolaridade
mdia (anos)

Tempo mdio de
emprego (meses)

Prmio
salarial (%)

1.254,64

9,13

54,09

23

Especializadas em produtos padronizados

749,02

7,64

43,90

11

No os diferenciam e tm produtividade menor

431,15

6,89

35,41

Fonte: Pintec/IBGE, PIA/IBGE, Secex/MDIC, CBE/Bacen, e Rais/MTE. Elaborao: Diset/Ipea.

A relao entre inovao e salrios pagos absolutamente relevante,

uma vez que indica se uma poltica de apoio inovao e diferenciao de
produtos condizente ou no com a melhoria dos salrios brasileiros: um
objetivo primordial da poltica de desenvolvimento econmico e social.
Porm, preciso tomar cuidado ao se comparar salrios pagos em firmas
de caractersticas muito diferentes, pois esperado que empresas maiores
sejam mais eficientes, tenham trabalhadores mais escolarizados, paguem
salrios maiores e apresentem maiores taxas de inovao. Nesse sentido,
para uma melhor avaliao da relao entre inovao e diferenciao de
produto e salrio, foi feita uma anlise estatstica com o objetivo de isolar
outras influncias e tornar possvel avaliar o impacto direto da estratgia
inovativa das firmas nos salrios.
Isso feito por meio de equaes nas quais so inseridas as variveis
que podem influir no salrio, para que elas sejam descontadas (ou controladas, no jargo dos economistas). Dessa forma, foram controladas quase
200 variveis, tais como faturamento, nmero de trabalhadores, setor de
atividade, tipo de produto, escolaridade e tempo de casa dos empregados,
coeficientes de exportao e de importao, municpio (para controlar
diferenas de acordos sindicais).
Assim, chegou-se ao seguinte resultado: se duas empresas forem
exatamente iguais com relao s variveis controladas, e uma delas
inovar e diferenciar produtos e a outra no diferenci-los e tampouco obter
produtividade menor, a primeira tender a pagar salrios 23% maiores do
que os pagos pela segunda. Em outras palavras: o efeito lquido da inovao
e da diferenciao de produtos sobre os salrios de 23% se comparado ao
das empresas que no diferenciam produtos e tm produtividade menor,
e de 11% se comparado quele das empresas especializadas em produtos
padronizados (Bahia; ARBACHE, 2005).
Outros dados arrolados na pesquisa do Ipea mostram que, alm de
pagarem melhores salrios e oferecerem melhores condies de trabalho,
as firmas que inovam e diferenciam produtos participam de um processo
virtuoso, que inclui maior propenso a exportar e maiores taxas de crescimento.
Nesse sentido observa-se que:
As empresas que inovam tm 16% de chance a mais de serem
exportadoras.

117

 H fortssima correlao entre inovao tecnolgica e diferenciao de produto (ou seja, a inovao tecnolgica uma fonte fundamental de diferenciao, de obteno de renda diferencial pelas
empresas).
As empresas que inovam e diferenciam produtos crescem mais.
As empresas brasileiras internacionalizadas que utilizam suas
unidades no exterior como fonte de informao para a inovao
tambm apresentam desempenho superior, crescendo mais no
Brasil.13

118

A referida pesquisa mostra, ainda, que as firmas brasileiras com

investimento direto nos mercados dos Estados Unidos e da Europa tm,
respectivamente, 17,63% e 14,24% a mais de chance de exportar com preoprmio do que as firmas brasileiras no internacionalizadas de forma geral,
ou ento no internacionalizadas para aquele mercado. Dito de outra forma:
a exposio das firmas brasileiras em mercados mais exigentes amplia suas
possibilidades de diferenciar/melhorar seu produto exportado. H, nesse
sentido, um mecanismo de retroalimentao da internacionalizao e da
obteno de preo-prmio. A exposio das firmas brasileiras aos mercados
mais exigentes tanto do lado do consumidor quando do lado das firmas
competidoras fora mudanas nos produtos exportados em direo maior
diferenciao e qualidade (De Negri; Salerno, 2005). Essas anlises,
quantificadas e extensivas, deram subsdios para que o BNDES, em 2005,
passasse a ofertar linha de crdito para a internacionalizao de empresas
brasileiras.
Outro resultado de extrema relevncia diz respeito s despesas de
P&D das empresas industriais no Brasil. O dado bruto da Pintec mostra
que, em termos mdios, a empresa de capital estrangeiro despende mais
em P&D do que a empresa de capital brasileiro. 14 Isso levou muitos
analistas a considerarem haver uma grande distncia entre as atividades de

13 Esse resultado afasta a idia de que internacionalizar empresas brasileiras significa gerar empregos no exterior
em vez de no Brasil; ao contrrio, a internacionalizao de empresas brasileiras um fator fundamental para
aumentos de seus ganhos de escala, para ampliao de mercados, bem como para contornar barreiras tarifrias e
no-tarifrias de muitos mercados.
14 Para o ano-base de 2000, mdia de R$ 161.347,00 para as empresas nacionais em seu todo, contra R$ 4.997.478,00
para as estrangeiras. Levando em conta apenas as que declararam ter realizado algum tipo de inovao, temos R$
527.963,61 para as inovadoras nacionais versus R$ 8.079.478,00 para as inovadoras estrangeiras.

inovao tecnolgica realizadas no Brasil pelas empresas multinacionais em

relao s realizadas pelas nacionais. Aqui, novamente se corre o risco de
comparar coisas diferentes, pois se compara um conjunto muito pequeno
de empresas lderes em seu pas de origem as multinacionais com
um conjunto imenso de empresas de todo tipo, da Embraer fbrica de
pequeno porte. Para contornar esse problema, a equipe do Ipea desenvolveu
um indicador de esforo para inovar, que o dispndio em atividades de
P&D internamente empresa em relao ao faturamento. 15
Utilizando-se microdados das indstrias, a anlise calculou, firma por
firma, o esforo inovativo (gastos de P&D interno em relao ao faturamento),
controlando diversas variveis, como faturamento, nmero de funcionrios,
setor, coeficientes de importao e exportao etc. Descobriu-se que os
dispndios mdios, efetuados internamente com P&D, em relao ao faturamento das empresas de capital nacional, foram maiores em comparao com
os efetuados pelas firmas estrangeiras: 0,75% versus 0,62%. A modelagem
estatstica mostrou igualmente que as estrangeiras tiveram uma probabilidade
de esforo inovativo (e tambm de gasto) 4,7% menor em relao ao das
firmas domsticas, e tambm que o esforo das nacionais foi 80,8% maior
do que o das multinacionais no perodo 1998-2000 (Arajo, 2004).
Porm, simulaes realizadas pelo autor mostram que as nacionais
reagem de forma diferente ao aumento de participao no mercado e dos
dispndios de P&D das estrangeiras: num mesmo setor industrial, um
aumento de 1% na participao de mercado das estrangeiras induz um
aumento de 9% do gasto total de P&D das nacionais; um aumento de 1%
do gasto total de P&D das estrangeiras em um setor da indstria induz um
aumento de 4% no gasto total das nacionais.
Estes dados mostram que as empresas estrangeiras realizam, na verdade,
pouco esforo inovativo no Brasil, o que levou o governo federal, por intermdio da ABDI, a articular projeto para atrair para o Brasil sedes de negcios
e centros de P&D dessas empresas. Por outro lado, revela que h empresas
brasileiras muito dinmicas, antenadas com oportunidades, brechas, nichos

15 Os resultados no mudam caso seja considerada a receita lquida de vendas no lugar do faturamento. As
estatsticas de P&D da Pintec abarcam uma srie de outras categorias: compras externas de P&D, treinamento
etc. O indicador proposto procura dar conta do efetivo engajamento da empresa em P&D, da mobilizao de seus
recursos internos para P&D. Alm do mais, ele extremamente condizente com a viso baseada em recursos
(VBR), que ser discutida mais adiante. Sinteticamente dizendo, a VBR considera que uma fora competitiva
fundamental est na capacidade interna de uma empresa de desenvolver, organizar e gerenciar seus recursos
internos para a inovao.

119

e possibilidades do mercado internacional; inovando em produtos, processos

e servios; engajando-se na internacionalizao de suas atividades (Arbix;
Salerno; De Negri, 2005).
H, pois, um enorme espao para que as empresas, brasileiras, ou estrangeiras, engajem-se em atividades inovativas no Brasil. Isso nos leva a dizer
que poltica industrial e tecnolgica relevante, de longo prazo, com vistas na
transformao da base produtiva brasileira, deve ter como alicerce a inovao,
a inovao na empresa.
Os dados da tabela 7, a seguir, permitem comparar diferenas entre as firmas
em geral (27.634), as que desenvolvem atividades de pesquisa e desenvolvimento
(3.136) e as que, alm de desenvolverem P&D, cooperam com universidades
(240 empresas). Pode-se observar que ocorre um crescendo (com uma nica
exceo) no que diz respeito s mdias das variveis: receita lquida de vendas
(RLV); nmero de empregados; gastos com P&D (interno e externo); e gastos
com P&D sobre RLV (interno e externo). A exceo decorre do fato de que as
firmas que desenvolvem P&D autnomo, gastam mais nessas atividades, em
relao receita, do que as que cooperam com universidades. Sabe-se que so
as de maior porte as que se relacionam diretamente (contratualmente) com
universidades para P&D.
120

Tabela 7 Perfil da pesquisa e desenvolvimento das empresas no Brasil 2003

Todas as Firmas

Apenas firmas com

Atividades de P&D

Apenas firmas com acordos de

cooperao de P&D com universidades

RLV (R$ 106)

31,75

177,26

1.089,08

N. de empregados

155,44

529,50

2.008,81

Variveis

P&D (R$ 10 )

0,20

1,80

13,17

P&D interno (R$ 106)

0,18

1,58

11,28

P&D externo (R$ 106)

0,02

0,22

1,89

0,54

4,70

2,22

P&D interno/RLV (%)

0,51

4,50

1,90

P&D externo/RLV (%)

0,03

0,20

0,29

P&D/RLV (%)

Fonte dos dados: Elaborao: Coelho, Turchi e Baessa (2007), a partir de dados da Pintec de 2003.

Os dados da tabela 8, por sua vez, mostram que, quanto maior o porte
das firmas, maior a participao percentual das empresas que introduzem
inovaes para o mercado, tanto de produto quanto de processo. Alm
disso, mostram tambm que o mesmo ocorre com relao ao lanamento de
produtos e adoo de processos inovadores para a firma, mas j existentes
no mercado nacional.

Tabela 8 Participao percentual do nmero de empresas que implementaram inovaes, por tipo de
inovao e por faixa de pessoal ocupado no Brasil perodos 1998-2000, 2001-2003 e 2003-2005

Pessoal
ocupado

Produto novo, ou significativamente aperfeioado para

a empresa, mas j existente
no mercado nacional

Produto novo, ou significativamente aperfeioado para o mercado nacional

Processo novo para

a empresa, mas j
existente no setor,
no Brasil

Processo novo, ou significativamente aperfeioado para o setor,

no Brasil

19982000

20012003

20032005

19982000

20012003

20032005

19982000

20012003

20032005

19982000

20012003

20032005

Total

17,6

20,3

19,5

4,1

2,7

3,2

25,2

26,9

26,9

2,8

1,2

1,7

De 10 a 49

14,1

19,3

17,0

2,5

2,1

2,1

21,0

24,8

23,1

1,3

0,7

0,9

De 50 a 99

24,5

19,1

22,8

6,3

2,3

3,7

33,6

28,6

33,2

4,4

0,8

1,2

De 100 a 249

30,0

25,3

31,1

9,0

3,9

6,5

41,4

37,7

44,8

7,2

1,7

3,8

De 250 a 499

34,4

28,4

35,9

10,6

5,8

9,4

48,6

38,8

56,0

9,7

3,4

6,1

500 ou mais

59,4

54,3

58,1

35,1

26,7

33,4

68,0

64,4

68,4

30,7

24,1

27,1

Fonte: Pintec 2005 (IBGE, 2007).

O presente subcaptulo, baseado principalmente em resultados de uma

publicao de 2005 do Ipea, denominada Inovaes, padres tecnolgicos e desempenho das firmas industriais brasileiras, ilustra de modo incisivo a importncia das
estratgias de inovao para os resultados das empresas. O prximo subcaptulo
traz os principais resultados de outro conjunto de pesquisas Ipea, que procura
avaliar as polticas pblicas de apoio inovao tecnolgica no Brasil.

4. AVALIAO CRTICA DE POLTICAS BRASILEIRAS

DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO
A poltica econmica, em geral, e a de CT&I, em particular, podem auxiliar de
forma significativa a criao de um ambiente mais favorvel ao desenvolvimento de
inovaes no setor empresarial. A inovao, de fato, se d na empresa, mas o Estado
pode induzir fortemente o comportamento, as estratgias e as decises empresariais
relativas inovao. Em primeiro lugar, a manuteno de um ambiente macroeconmico mais estvel, com taxas mais robustas de crescimento, pode contribuir para
reduzir os riscos econmicos e alavancar financeiramente as empresas. Em segundo
lugar, linhas especiais de financiamento, que reconheam as necessidades especiais
da atividade inovadora, podem ser criadas ou aperfeioadas para estimular as
empresas: uma prtica muito difundida nas economias mais desenvolvidas.
Este subcaptulo contm uma avaliao crtica de algumas polticas,
programas e instrumentos relacionados ao pblica de estmulo inovao,
focando, em particular, nos incentivos fiscais, no financiamento pblico, na
formao de recursos humanos especializados, e na relao entre patentes e
produtividade.

121

4.1. Incentivos fiscais

Em primeiro lugar, ser feita uma breve avaliao dos programas
de incentivo fiscal para P&D nas empresas. A idia desses programas
simples: possibilitar um abatimento adicional do Imposto de Renda (IR) das
empresas que realizam dispndios internos em atividades de P&D. Avellar
(2008) realizou larga reviso de pesquisas sobre os efeitos de incentivos
fiscais de outros pases16 e tambm efetuou uma avaliao do PDTI, estabelecido pela Lei no 8.661/93 e revogado pela Lei do Bem (Lei n 11.196, de
21/11/05).17 A autora mostra que havia uma resistncia utilizao desse
instrumento devido larga burocracia que o envolvia. De fato, Salerno e
Daher (2006) consideram que o PDTI exigia a submisso prvia, ao MCT,
do projeto formal sobre os planos de desenvolvimento da empresa. Esse
era analisado pela equipe tcnica do MCT que, se aprovado, informava
Receita Federal que a empresa fazia jus ao incentivo previsto na lei. Havia,
assim, controle da entrada do procedimento legal (que pode ser apenas
uma declarao de intenes), e quase nenhum controle da execuo ou
do resultado do incentivo. Alm disso, entre 1996 e 2005, houve apenas
196 projetos aprovados, os quais envolveram R$ 5 bilhes, com incentivo
mdio de 5,75% o que muito pouco para tanto tempo.
122

Em 30 de dezembro de 2002, sancionou-se a Lei no 10.637, que, entre

outras coisas, ampliava os incentivos, inclusive de deduo maior, em
particular para a empresa que depositasse pedido de patente no Brasil. Essa
lei foi regulamentada pelo Decreto no 4.928/03 (j no Governo Lula), mas
se mostrou incua: entre 2003 e 2005 (ou seja, em trs exerccios fiscais),
apenas um projeto foi aprovado.
Avellar (2008) mostra, contudo, que mesmo com todas essas limitaes
o conjunto do programa induziu, efetivamente, o aumento de 90% dos gastos

16 Deve ser lembrado que o Canad tem incentivos para P&D desde 1944; os Estados Unidos, desde 1954; e a
Austrlia, desde 1986.
17 O PDTI possibilitava deduo de at 8% do IR relativo a dispndios em atividades de P&D tecnolgico, industrial
e agropecurio; iseno de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre equipamentos e assemelhados
para P&D; depreciao acelerada para equipamentos novos destinados a P&D; amortizao acelerada, mediante
deduo como custo ou despesa operacional dos dispndios, na aquisio de intangveis para P&D; deduo,
como despesa operacional, dos pagamentos de royalties para empresas de tecnologia de ponta ou de bens de
capital no seriados. Na prtica, esses benefcios sofreram obstculos por parte do chamado Pacote 51, editado
no Governo FHC, em 1997, o qual limitou as isenes de IR de Pessoa Jurdica (IRPJ) dada a forte crise fiscal e
cambial.

de P&D das empresas participantes,18 tendo sido, portanto, eficiente. Teria

sido mais eficaz se pudesse abranger um nmero maior de empresas: isso
significaria dispor de procedimentos menos burocrticos.
Entretanto, a situao comeou a mudar de forma mais expressiva
por meio da Lei no 11.196, de 21/11/05, conhecida como Lei do Bem. Essa
medida viabiliza a reduo de impostos, e introduz uma ruptura conceitual de largas propores: os incentivos fiscais para P&D so de fruio
automtica, no exigindo, portanto, que se apresente projeto, ou que se
pea autorizao prvia para que possam ser usufrudos. Os dispndios de
P&D so lanados em contas regulamentadas pela Receita Federal, cujo
saldo pode aumentar, automaticamente, 60% (ou seja, possibilitar uma
deduo extra do IR, como se houvesse mais a deduzir). Os contratos de
P&D realizados com micro e pequenas empresas do pas, e com institutos
de cincia e tecnologia brasileiros, podem ser considerados como despesas
internas, e, com isso, ser estendidos a empresas menores que no utilizam
o sistema de apurao de lucro real, e estimular a formao de redes de
empresas e de cooperao com universidades.
Para incentivar o aumento do quadro de pessoal de P&D, a lei prev
abatimento adicional de 20% em razo do aumento do nmero de pesquisadores contratados. Para incentivar o patenteamento no Brasil, a lei
prev outros 20% de abatimento adicional na soma de dispndios ou de
pagamentos vinculados P&D, objeto de patente ou de cultivar registrado;
ou seja, pode-se chegar a abater, em dobro, os dispndios de P&D.19 A lei
ainda prev subveno para fixao de mestres e de doutores nas empresas,
segundo edital Finep (concorrencialmente).
Uma avaliao geral e sistemtica da Lei do Bem ainda demanda um
transcurso de tempo mais largo. No entanto, h evidncias de que algumas
empresas esto aumentando seus dispndios, em P&D, estimuladas por
essa lei. Tm-se notcias de que grandes empresas fizeram clculos da

18 Os resultados mais especficos envolvendo um exerccio de regresso apontam para o fato de que a firma
participante do programa PDTI apresentou um aumento de 90% nos gastos com atividades inovativas,
demonstrando, que o programa PDTI conseguiu atingir o objetivo de aumentar os gastos em atividades inovativas
das firmas beneficirias. Mais que isso, os resultados obtidos com o procedimento de modelo de seleo em dois
estgios apontam para a inexistncia de vis de seleo, o que faz com que os efeitos obtidos com a metodologia
propensity score matching sejam mais adequados para esse estudo (AVELLAR, 2008).
19 Para isso, a lei tem muitos outros mecanismos, tais como: depreciao e amortizao aceleradas; reduo de
impostos para aquisio de equipamentos de pesquisa; e crdito do IR na fonte sobre royalties, assistncia tcnica
e servios especializados contratados no exterior.

123

economia relativa gerada pelos incentivos, e, com base neles, aumentaram

suas equipes de engenharia; empresas transnacionais aumentaram as equipes
de P&D.20
Vale a pena salientar a diferena conceitual e prtica entre leis de incentivo
ao estilo da PDTI ou da Lei de Informtica, e da Lei do Bem de 2005. As medidas
legais que exigem projeto prvio (como o PDTI ou como a Lei de Informtica
atual) implicam:
a) o deslocamento de parte do corpo tcnico dos ministrios para avaliao
dos projetos, para acompanhamento burocrtico (prestao de contas);
b) muita ateno a procedimentos formais, e pouca ateno aos resultados
obtidos (afinal, o projeto ajudou ou no no desenvolvimento tecnolgico?
no basta apenas ter as contas em ordem);
c) na prtica, a eliminao de conjunto importante de empresas que no
possuem estrutura, as quais ou no esto acostumadas, ou no tm
experincia em fazer esse tipo de projeto, e tampouco de indicar pessoas
para o desempenho das tarefas burocrticas que o acompanhamento
dele exige;21
124

d) eventualmente, a obrigao de a empresa fazer algo fora de seu cardpio

por exemplo, a Lei de Informtica induz empresas basicamente
montadoras a efetuarem P&D, pois, com isso, elas podem obter grande
reduo de impostos. Mas tal P&D tende a ser formal, a no trazer os
resultados esperados, converte-se, enfim, numa simples forma de reduzir
impostos.
No caso da Lei de Informtica, por exemplo, poderia ser proposta uma alterao
visando sua maior eficincia. Em particular, ela poderia induzir as empresas ou
as suas executantes, a efetuar maior dispndio de P&D interno firma (h muitas
que o fazem, efetivamente). No caso das empresas onde a estratgia corporativa
no foca no P&D interno, uma alternativa exigncia de planos de terceirizao de
P&D (em geral incuos) seria a possibilidade de investimento (em um percentual
menor) num fundo de apoio pesquisa, o qual poderia ser de capital de risco, capital

20 Informaes verbais obtidas em conversas informais com dirigentes empresariais.

21 Neste aspecto, pode-se fazer um paralelo: quantas pessoas deixam de recorrer ao Judicirio, ou de fazer queixa em
delegacia, em razo de dificuldades burocrticas e do tempo despendido.

semente, ou assemelhados. Dessa forma, mais recursos poderiam ser dirigidos para
empresas que realmente querem fazer P&D, com o benefcio adicional de reduzir
o constante questionamento sobre desvios de recursos.

4.2. Efeitos do financiamento pblico

para P&D e inovao em geral
Um dos instrumentos universalmente utilizados para a induo do desenvolvimento tecnolgico e da inovao o financiamento atividade em condies
favorecidas. No mbito internacional, isso se d por meio de agncias especiais ou
de bancos de desenvolvimento. O mais comum o financiamento no reembolsvel
para pesquisa acadmica, mas h tambm financiamento no reembolsvel para
pesquisa privada pr-competitiva (algo pouco desenvolvido no Brasil); financiamento
reembolsvel em condies favorecidas (taxas menores, prazos maiores etc.);
esquemas de participao no capital do empreendimento; esquemas de capital
empreendedor para desenvolvimento de pequenas empresas de base tecnolgica;
e assim por diante. Isso se justifica pelo risco envolvido na atividade de P&D, pelo
seu tempo de maturao e pelas fortes assimetrias existentes.
Outra questo importante refere-se articulao dos instrumentos federais
de estmulo inovao, com vistas a uma atuao mais eficaz da poltica e dos
recursos alocados pesquisa e inovao no Brasil. No mdio prazo, os diversos
instrumentos de apoio financeiro disponveis nas instituies federais deveriam
ser melhor articulados, com o objetivo de tornar as polticas e os instrumentos de
auxlio financeiro P&D e inovao mais convergentes e mais eficazes quanto
aos resultados e ao nmero de empresas beneficiadas. A coordenao das aes
evitaria a acumulao de financiamentos subsidiados para as mesmas empresas,
que j dispem de facilidades de acesso simultneo s agncias de fomento.
Em se tratando de financiamento para inovao, fundamental atentar para
suas condies de acesso (quem pode fazer jus, e em que condies) e de custo/
prazo/cobertura. Vrios pases mesclam financiamento em condies favorecidas
com subveno, como o caso, entre os pases que tero sistemas de inovao
discutidos adiante, da Coria do Sul, da Finlndia, da Frana e do Japo. fato que
esses pases utilizam fortemente tambm o esquema de compras governamentais,
que o instrumento, por excelncia, praticado pelos Estados Unidos, principalmente
pelo oramento de agncias como a National Aeronautics and Space Administration
(Nasa), Departamento de Defesa (onde foi criada a internet).
Alm do financiamento, o Estado tambm aloca recursos para pesquisa
desenvolvida em seus prprios rgos, ou por instituies a eles vinculados, oramentariamente. Tal forma largamente usada em pases como os Estados Unidos, a

125

Frana e o Japo, no caso de projetos considerados estratgicos: Nos Estados Unidos,

aeroespacial e militar; na Frana, energia atmica, microeletrnica, aeroespacial
e ferrovirio; no Japo, supercomputador e ocenica, tecnologias poupadoras de
energia, robtica e biotecnologias. No Brasil, o Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (Inpe), a Agncia Espacial Brasileira e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) se enquadram nessa categoria, ainda que possam captar
recursos no sistema competitivo de pesquisa (editais Finep, CNPq etc.). Os gastos
em pesquisa do setor espacial um dos segmentos de grande futuro do ponto de
vista da gerao de renda so absolutamente relevantes e mostram uma relao
direta com o resultado: previso climtica fruto de modelagem matemtica
(pesquisa) e de computadores poderosos (investimento); e domnio de satlites
e de veculos lanadores s ocorre com P&D.22 Gasques, Bastos e Bacchi (2008)
demonstram que os gastos com pesquisa da Embrapa contriburam mais para os
ganhos da produtividade na agricultura brasileira, entre 1975 e 2005, do que o
crdito rural do Sistema Nacional do Crdito Rural. O dispndio em pesquisa da
Embrapa o fator isolado que melhor explica o crescimento da produtividade na
agricultura brasileira, mais do que a mecanizao e o crdito subsidiado (Gasques
et al., 2004).

126

O financiamento pblico para P&D e inovao assume importncia vital.

Como vimos anteriormente, os trs principais fatores apontados nas diversas verses
da Pintec como obstculos inovao riscos econmicos excessivos, elevados
custos e escassez de fontes apropriadas de financiamento tm relao direta com
a oferta de financiamento. Na Unio, o BNDES e a Finep so os principais agentes
para financiamento de projetos de P&D das empresas, e dessas com universidades
(ou institutos de cincia e tecnologia); nos estados, fundaes de apoio pesquisa
algumas vezes cumprem tambm esse papel para nichos especficos, muitas vezes
conveniadamente com a Finep. Ademais, poucos estados, e regies infra-estaduais
tm agncias de desenvolvimento.23
A partir de 2006, o BNDES ampliou seu conceito de inovao, adotando o
princpio de que a inovao precisa estar presente em todas as cadeias produtivas

22 O setor aeroespacial e de satlites considerado portador de futuro em vrios relatrios internacionais, e

prioridade para boa parte dos pases. Est, no entanto, entre aqueles que mais sofrem retaliaes dos Estados
Unidos, em decorrncia do veto venda de avies militares, por parte da Embraer, para esse pas, que, por sua
vez, vetou o fornecimento, Embraer, de componentes de sua fabricao, os quais integrariam avies. Alm
disso, os Estados Unidos limitam a venda de supercomputadores para pases como o Brasil, com programa de
satlite, o que leva ao desenvolvimento nacional de supercomputao paralela (cluster de PCs que fazem as vezes
de supercomputador de mdio desempenho).
23 Agncias locais/regionais de desenvolvimento so algo padro na Europa e nos Estados Unidos. Entre os casos
brasileiros, destaca-se o do sistema de Minas Gerais (o Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
Indi, e o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais BDMG), bem como a Agncia de Desenvolvimento do
Grande ABC paulista.

e segmentos industriais. A mudana de estratgia resultou na reativao do Fundo

Tecnolgico (Funtec), que libera recursos no reembolsveis a instituies sem
fins lucrativos, e na criao de duas novas linhas de financiamento Inovao,
atualmente denominadas linha Capital Inovador e linha Inovao Tecnolgica,
contempladas com os mais baixos custos cobrados pelo BNDES. Ambas as formas
de apoio no reembolsvel e financiamentos so efetivadas diretamente pelo
BNDES s empresas e instituies de pesquisa. O Profarma foi relanado como
Programa para o Desenvolvimento do Complexo Industrial da Sade, compreendendo o apoio a produo, inovao, exportao, reestruturao e a produtores
pblicos. No bojo da Pitce, o BNDES revisou, com sucesso, uma linha especial de
financiamento de software, o Programa para o Desenvolvimento da Indstria de
Software e Servios de Tecnologia da Informao (Prosoft).
O banco aumentou a previso de recursos (para R$ 153 milhes, em 2006)
do Fundo Tecnolgico (Funtec) fundo de apoio direto na modalidade no
reembolsvel , cujos recursos so oriundos do seu lucro. Ademais, criou um fundo
de investimento com a finalidade de capitalizar as micro e pequenas empresas
inovadoras de capital semente, o Criatec (ver quadro 3).
Quadro 3 Programas e Linhas de Financiamento do BNDES no Apoio Inovao
PROGRAMAS DE APOIO INOVAO
Fundo Tecnolgico-Funtec
O Funtec utiliza recursos de dotaes anuais do BNDES para o apoio a projetos de fomento ao desenvolvimento tecnolgico e inovao de interesse estratgico para o pas, nas seguintes reas: energias renovveis, meio ambiente
(controle de emisses poluentes de veculos e de indstrias) e sade (princpios ativos e medicamentos para doenas
negligenciadas; frmacos que utilizem a tcnica de DNA recombinante; contruo de infra-estrutura de inovao em
sade, envolvendo biotrios, pesquisa pr-clnica e pesquisa clnica).
So apoiados at 90% do valor do projeto, nos seguintes itens: equipamentos novos de pesquisa, software, obras e
instalaes, equipes de pesquisa, treinamento, ensaios e testes, para realizao de projetos de PD&I, entre outros.
Os beneficirios so as Instituies Tecnolgicas (IT) e as Instituies de Apoio (IA), voltadas pesquisa, ao desenvolvimento tecnolgico e inovao, e empresas intervenientes, participantes da pesquisa.
Linha Capital Inovador
A linha apia investimentos em infra-estrutura fsica e em capitais tangveis e intangveis, necessrios a atividades
de inovao nas empresas, e em incubadoras e parques tecnolgicos. O valor mnimo para apoio de R$ 1 milho,
com prazo de at 12 anos. A taxa de Juros corresponde soma da TJLP e da taxa de risco de crdito, que varia de
0,46% a 3,57% ao ano, conforme a avaliao de risco. Nas operaes com micro, pequenas e mdias empresas a
taxa de risco de crdito de zero por cento, e a participao de crdito de at 100% dos itens financiveis. O BNDES
pode dispensar as garantias reais nas operaes de valor at R$ 10 milhes.
Linha Inovao Tecnolgica
Apia projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao, que apresentem risco tecnolgico e oportunidade de mercado, compreendendo o desenvolvimento de produtos e/ou processos novos (pelo menos para o mercado nacional)
ou significativamente aprimorados. O valor mnimo para apoio de R$ 1 milho, com prazo de at 14 anos. A taxa de
juros fixa em 4,5% ao ano. O nvel de participao de crdito de at 100% dos itens financiveis. O BNDES pode
dispensar as garantias reais nas operaes de valor at R$ 10 milhes.
Criatec
O Programa Criatec voltado participao do BNDES em fundo de investimento para a capitalizao de micro e
pequenas empresas na fase de capital semente. O oramento inicial do Fundo Criatec de R$ 80 milhes, a ser
administrado por um gestor nacional e seis gestores regionais nas cidades de Florianpolis, Campinas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Fortaleza e Belm. As empresas devero ter faturamento lquido mximo de R$ 6 milhes,
e desenvolverem atividades de TI, biotecnologia, novos materiais, nanotecnologia, agronegcios e outros setores
inovadores.

Fonte: Elaborao dos autores a partir de informaes de Morais (2008b) e Luna, Moreira e Gonalves (2008).

127

Anlise dos impactos de dois programas do BNDES o BNDES Automtico

e o Financiamento a Empreendimentos (Finem) na produtividade e melhoria
tecnolgica de firmas brasileiras sugerem que os emprstimos do BNDES Automtico
so utilizados para implementar projetos de menor qualidade, ao passo que as
linhas do Finem so usadas para implementar projetos que utilizam novas tecnologias. Os resultados s aparecem aps trs anos da concesso dos emprstimos
(Ottaviano; Sousa, 2008).
Morais (2008a), de forma extensiva, conforme resumido nos quadros 4 e 5, e
Salerno e Daher (2006), de forma sinttica, apresentam as linhas de financiamento da
Finep. Recentemente, com a aprovao das Leis de Inovao e do Bem, a Finep passou
a ofertar, via disputa competitiva em editais, subsdios para fixao de pesquisadores
nas empresas,24 assim como para apoio a despesas de custeio de desenvolvimento de
produtos e de processos inovadores de empresas nacionais.25
Quadro 4 Programas de Crdito, Subvenes e Concesses No Reembolsveis MCT/Finep

128

Pr-Inovao
O Programa concede financiamento para projetos de inovao, para empresas com faturamento anual mnimo de
R$ 10,5 milhes, com taxa de juros subsidiada pelo Fundo Verde-Amarelo, envolvendo dispndios com ativos tangveis e intangveis, como despesas com pesquisadores, aquisio de insumos e materiais, investimento em mquinas
e equipamentos e outros custos em PD&I. O prazo do financiamento pode alcanar at 120 meses, com at 36
meses de carncia.
Juro Zero
O Programa Juro Zero concede financiamentos a projetos de inovao de empresas de pequeno porte, com faturamento anual entre R$ 333,3 mil e R$ 10,5 milhes, por meio de condies especiais de acesso, tais como: a no
incidncia de taxa de juros, a adoo de procedimentos simplificados nas anlises e aprovaes dos projetos e a
garantia de crdito. O valor do crdito varia de R$ 100 mil a R$ 900 mil.
Subveno a Empresas (Chamadas Pblicas 01/2006 e 01/2008 )
O apoio financeiro por meio de subveno econmica, institudo pela Lei de Inovao, consiste na concesso de recursos financeiros no reembolsveis diretamente s empresas, para a cobertura de despesas de custeio de projetos de PD&I, envolvendo produtos e processos inovadores. A Chamada Pblica 01/2006, no valor de R$ 300 milhes,
deu incio ao programa de subvenes, tendo aprovado 148 projetos de empresas. A Chamada Pblica 01/2008 tem
o valor total de R$ 450 milhes.
Pappe Subveno (Chamada Pblica 02/2006)
O Programa voltado concesso de subveno econmica a empresas de pequeno porte. implementado nos estados por meio de instituies parceiras da Finep. A Chamada Pblica 02/2006 selecionou 17 instituies para desenvolverem o programa nos Estados, com recursos totais de R$ 245 milhes, a serem aplicados em trs anos.
Pesquisador na Empresa (Carta Convite 03/2006)
O mecanismo concede subveno a empresas, no valor de at R$ 7 mil para a contratao de pesquisador doutor
e de at R$ 5 mil para a contratao de pesquisador titulado como mestre. Foi implementado pela Carta Convite
03/2006m, com recursos totais de R$ 60 milhes, tendo beneficiado 125 empresas ao longo de 2007.
Finep/Sebrae/ICTs (Chamada Pblica 10/2005)
O programa representa um projeto conjunto do MCT/Finep e do Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) para o apoio financeiro no reembolsvel a projetos de inovao de produtos e processos de MPEs,
em cooperao com instituies cientficas e tecnolgicas (ICTs).
Fonte: Elaborao dos autores a partir de informaes de Morais (2008a)

24 Conforme a Lei do Bem. Edital publicado em 2006, e com resultados j disponveis no Portal da Finep:
http://www.finep.gov.br.
25 Conforme a Lei de Inovao. Edital publicado pela Finep em 2006, e com resultados j divulgados.

Quadro 5 Projeto Inovar MCT/Finep

Incubadora de Fundos Inovar
A Incubadora de Fundos Inovar voltada ao estmulo criao e capitalizao de fundos de capital de risco, por
meio da atrao de potenciais investidores em empresas emergentes, especialmente aqueles institucionais, como
os fundos de penso.
Programa Inovar Semente
Os fundos apiam MPEs inovadoras, com receita anual de at R$ 2,4 milhes, e devem estar localizados em regies
de alto dinamismo tecnolgico. As empresas investidas recebem aportes de capital no valor de R$ 500 mil a R$ 1,5
milho, alm de capacitao gerencial, com vistas ao crescimento e consolidao dos negcios.

Venture Frum Finep

Promovem o encontro da demanda e da oferta de capital empreendedor, por meio da organizao de rodas de negcios entre empresrios que necessitam de capital e de investidores que procuram oportunidades de aplicao de
recursos financeiros em empresas inovadoras.
Fonte: Elaborao dos autores a partir de informaes de Morais (2008a)

O Ipea desenvolveu avaliao do impacto de dois programas pblicos de

apoio a cincia e tecnologia no pas: o Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Empresa Nacional (Adten26), avaliado no perodo 1997-2005, e
o FNDCT, no perodo 1999-2005. O Adten teve o incio de seus desembolsos
em 1973 e entrou em regime a partir de 1976. Tinha como objetivo financiar
projetos de desenvolvimento tecnolgico de interesse manifesto ou em potencial
da empresa nacional. A realizao desses projetos, pela sua importncia e
pioneirismo, tornavam possvel tambm seu acesso aos recursos do FNDCT. O
FNDCT foi criado em 31/7/1969, pelo Decreto-Lei no 719, com a finalidade de
dar apoio financeiro aos programas e projetos prioritrios de desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, notadamente para a implantao do Plano Bsico de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico PBDCT (Ferrari, 2002, p. 151).
Vale lembrar que esses programas so gerenciados pela Finep.
H fortes evidncias do impacto positivo desses dois programas tanto
sobre o desempenho como sobre os esforos tecnolgicos das empresas por eles
beneficiadas, mas as as evidncias so inconclusivas quanto ao impacto sobre a
produtividade e o crescimento da firma.27 Neste caso, provavelmente os efeitos
de ambiente macroeconmico externo possam explicar melhor o resultado (DE
NEGRI; DE NEGRI; LEMOS, 2008).

26 Atual Programa Pr-Inovao.

27 Para detalhes tcnicos sobre os mtodos economtricos (Mnimos Quadrados Ordinrios, Propensity Score
Matching, Modelos de Seleo, Diferenas em Diferenas) utilizados, ver De Negri, De Negri e Lemos
(2008a e 2008b).

129

Se os programas de financiamento facilitado, exemplificados por aqueles

analisados anteriormente, apresentam eficincia para aumentar o desempenho
e os esforos tecnolgicos das firmas beneficiadas, seria desejvel que o acesso a
eles fosse fcil para todos os interessados. Mas h problemas nos procedimentos
internos de anlise e de aprovao de projetos da Finep, considerados lentos
para os desafios que a agncia ter com a expanso dos recursos financeiros
e da demanda para inovao. Um aspecto que precisa ser aprofundado a
padronizao de procedimentos para todas as linhas e editais, de forma semelhante ao que foi feito no programa Juro Zero, o qual dispe de procedimentos
simplificados, assim como de prazos predefinidos e pblicos para anlise: mais
que a rapidez, o fundamental a previsibilidade para que a empresa possa tomar
suas decises.28

130

Analisando-se, especificamente, os programas Finep voltados para pequenas

e mdias empresas, em alguns deles o nmero de pequenas empresas atendidas
ainda baixo. Esse resultado deriva da condio de o programa estar em fase inicial
de execuo, como o caso da linha de crdito Juro Zero, ou da condio de ele
se revestir de iniciativa pioneira, com pouca cultura de utilizao no Brasil, como
so as aes de apoio ao desenvolvimento de fundos de capital empreendedor
(capital de risco). Para atingir volume de projetos com condies de produzir
impactos na estrutura produtiva, tais como a obteno de taxas de inovao
mais elevadas e a insero, no comrcio exterior, de bens de maior contedo
tecnolgico, ser necessrio ampliar o alcance geogrfico dos programas por meio
do aumento do nmero de estados e de municpios parceiros da Finep, pois so
as instituies locais que permitem maior descentralizao dos recursos, e, com
isso, o alcance de um maior nmero de empresas beneficiadas. importante,
ainda, reforar a divulgao dos programas nos estados, para que um maior
nmero de empresas tenha conhecimento dos mecanismos disponveis para
inovao tecnolgica (MORAIS, 2008a).
Outro ponto essencial reside na adoo, pela Finep, de mecanismos
permanentes de monitoramento e de avaliao de resultados dos projetos das
empresas beneficiadas, com vistas a assegurar a aplicao dos recursos nos
fins previstos e auxiliar no levantamento de dados e de informaes, alm de

28 Fazendo um paralelo: para decidir uma compra a crdito, fundamental para o interessado conhecer as condies
e os prazos de anlise, a deciso sobre o financiamento pelo ente financiador, e os prazos para liberao dos
recursos. Imagine uma pessoa envolvida na compra de uma casa, e, para tal, com necessidade de vender um
carro sem previso, ela pode vender o carro e no comprar a casa, ou no conseguir comprar a casa por no ter
vendido o carro a tempo etc.

eventuais correes de rumo dos projetos. No caso dos programas de subveno

econmica direta, bem como das concesses de recursos no reembolsveis do
programa Finep/Sebrae, o acompanhamento do desenvolvimento dos produtos
e processos contratados junto s empresas representa uma necessidade inerente
a essas modalidades de apoio, uma vez que, dado que os recursos no retornam
fonte concedente (o governo), devem retornar sociedade na forma de novos
produtos e processos, empregos de melhor qualidade nas empresas e aumento
dos investimentos em tecnologia.

4.3. Formao de recursos humanos especializados

Sabe-se que um dos principais componentes de um Sistema Nacional de
Inovao o sistema educacional e de pesquisa tecnolgica. Por sua vez, vale
relembrar que a educao um direito bsico dos cidados, independentemente
de sua funcionalidade instrumental. Alm disso, bastante reconhecido que
h uma relao direta entre escolaridade e desenvolvimento. Contudo, deve-se
alertar que existem vrias instncias no sistema educacional, a saber:
a) Instituies de Educao de Ensino Superior (IES), as quais desenvolvem atividades de pesquisa e oferecem uma ampla gama de programas de bacharelado e de ps-graduao, principalmente curso
de doutorado. As universidades de pesquisa, por outro lado, so
fundamentais para incrementar a capacidade tecnolgica e de inovao do sistema de produo de um pas, e so, em sua maioria,
instituies pblicas, embora haja algumas poucas de carter comunitrio, confessional ou filantrpico. Elas formam a elite da pesquisa
do pas; a Lei do Bem prev subsdios para fixao de mestres e de
doutores nas empresas;
b) Universidades e/ou faculdades isoladas envolvidas com o
bacharelado (graduao), que tm a misso de formar profissionais
capacitados os quais podem atuar no projeto de produtos e de
processos, por exemplo , ainda que esses no venham a se tornar
mestres ou doutores;
c) Sistema de ensino tcnico de nvel superior, um pouco maltratado no
pas, como , por exemplo, o caso das faculdades de tecnologia de alguns estados;
d) Sistema de ensino tcnico de nvel mdio, igualmente maltratado,
apesar de algumas ilhas de excelncia. Aqui, o mais conhecido o

131

chamado Sistema S o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

(Senai), o Servio Social da Indstria (Sesi) e o Servio Nacional de
Aprendizagem Rural (Senar) , que manipula recursos pblicos e os
gerencia privadamente, ou seja, sem se associar, necessariamente, s
polticas pblicas gerais. H poucas escolas tcnicas federais, assim
como h poucas estaduais; e
e) Sistema educacional bsico e secundrio de forma geral.
Deve ser ressaltada a incorreo da idia de que a nica componente
educacional de um sistema de inovao seja a universidade que forma doutores.
Sem uma populao com alto nvel educacional mais difcil promover a difuso
de inovaes tecnolgicas (GUSSO, 2008).29

132

Os dados da tabela 9 mostram que, no Brasil, o Sistema Nacional de

Ps-Graduao (SNPG) est crescendo rapidamente. Entre 1976 e 2006, o nmero
de cursos de ps-graduao passou de 673 para 3.422. Em 2006, esse sistema
era formado por 2.240 cursos de mestrado, e por 1.182 cursos de doutorado,
os quais abrigavam mais de 125 mil estudantes (dois quais 2/3 compunham-se
de mestrandos e 1/3 de doutorandos) e 32 mil professores. A Capes e o CNPq
aumentaram o nmero de bolsas, bem como o custeio para os programas
voltados para a Pitce. Foi tambm criada, pela primeira vez, uma linha de ao
de bolsas e de fomento denominada poltica industrial (R$ 32 milhes). Em
2005, foram destinadas mais de 1.500 novas bolsas para as reas estratgicas
da poltica industrial do governo. Cursos novos e das reas de microeletrnica,
de software, de frmacos e de bens de capital, prioritrios da Pitce, receberam
bolsas especficas. A partir de 2002, houve um aumento no valor das bolsas de
mestrado e doutorado, e do no nmero de bolsas no Brasil e no exterior.30

29 s imaginarmos que os sistemas informticos introduzem uma mediao entre o trabalhador e o objeto de
trabalho; mediao essa feita por cdigos e signos expostos numa tela de computador. Interpretar cdigos e
signos, interpretar tendncias do sistema requerem raciocnio abstrato e raciocnio sobre eventos, desenvolvidos
na escola bsica e na secundria, respectivamente, nos cursos de matemtica e de fsica. Alm do mais, com
sistemas formais de qualidade e de rastreabilidade de produtos h toda uma parte do trabalho concernente a
preenchimento de relatrios, a leitura e a interpretao de manuais etc.; e, para isso, alm do estudo de cincias
exatas, faz-se necessria uma boa formao em lnguas portugus e ingls so fundamentais seja para a
compreenso e interpretao dos textos, seja para a construo de raciocnio lgico passvel de ser traduzido em
linguagem escrita e/ou oral.
30 O valor das bolsas de mestrado e de doutorado, da Capes/MEC e do CNPq/MCT, aumentou 10% em 2006, aps
aumento de 18% em 2004. A partir de 2002, o nmero de bolsas no Brasil passou de 24.593 para 28.120. As bolsas
para o exterior passaram de 1.071, em 2002, para 2.100 em 2005, o que representa um acrscimo de quase 100%.

Tabela 9 Evoluo da graduao de mestres e doutores (1976, 1996 e 2006)

Taxa geomtrica (% ao ano)
Nvel

1976 (1)

1996 (2)

2006 (3)

2006/1976

[29 anos, 3,5 meses]

1996/1976
[20 anos]

2006/1996

[9 anos, 3,5 meses]

Mestrado

490

1.083

2.240

5,3

4,0

8,1

Doutorado

183

541

1.182

6,6

5,6

8,8

Total

673

1.624

3.422

5,7

4,5

8,4

Fonte: Ministrio da Educao (MEC)/Capes.

1
Ano de incio do processo de avaliao dos cursos de ps-graduao pela Capes.
2
Ano-base de 1996. Cursos cadastrados pela Coleta, no incio de 1997.
3
Cursos reconhecidos pela Capes em 17/4/2006 (site).

Na disputa entre unidades de multinacionais, para a localizao de centros

de pesquisa, desenvolvimento e engenharia, no por acaso o sistema escolar tem
peso importante.31 De forma geral, na educao brasileira o gargalo de curto
prazo est na formao bsica. O sistema universitrio tem atendido demanda
por profissionais da rea tecnolgica, mas precisa expandir-se para dar conta
do aumento da demanda. A questo preparar o futuro, pois, relativamente,
o Brasil forma poucos engenheiros por nmero de habitantes esse um dos
principais indicadores que confere ao pas posies sem destaque nos rankings
internacionais de competitividade.
Deve ser ainda sublinhado que muitos pases tm uma poltica explcita de
brain circulation, como a China, a ndia e os pases europeus (dentro da Comunidade
Europia), que organizam a ida e o retorno de seus pesquisadores. Na Finlndia,
projetos de pesquisa tm pareceres de estrangeiros, assim como h pesquisadores
estrangeiros em bancas de doutorado, prtica que comea a espalhar-se pelos pases
mais dinmicos da Europa. Os Estados Unidos so um im por si s: h, nesse
pas, muitos brasileiros trabalhando em universidades ou em empresas. O Brasil,
porm, ainda no conseguiu articular uma rede com essas pessoas, como o fazem
os indianos e os chineses: parte importante dos negcios indianos de software se
deve comunidade indiana radicada nos Estados Unidos, por exemplo.

4.4. Papel das patentes e o desempenho do INSTITUTO

NACIONAL DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL (Inpi)
O Inpi o organismo oficial que recebe, e analisa pedidos de patentes e
de registros de marcas, atendendo-os ou no. A quantidade de depsitos e de

31 Informao obtida, pelos autores, junto a dirigentes de multinacionais e junto Agncia Brasileira de
Desenvolvimento Industrial (ABDI), que desenvolve, com a Associao Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento
e Engenharia das Empresas Inovadoras (Anpei), projeto para atrao de centros de P&D de multinacionais.

133

concesses de marcas no Inpi pode ser vista no grfico 2. Deve-se reconhecer

que polticas pblicas relacionadas a marcas e a patentes so decisivas para pases
que queiram disputar espao na sociedade do conhecimento.
Grfico 2 Quantidade de depsitos e de concesses de marcas no Inpi (1971-2004)
110.000
100.000
90.000
80.000
Marcas

70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

Depsitos
Concesses
Fonte: Luna e Baessa (2008).

134

Anlise do perodo 1971-2004 mostra que a partir do ano 2000, h um hiato

entre os depsitos e as concesses de marcas. Este fato aponta que a estrutura do
Inpi (tanto de recursos materiais como humanos) apresentou problemas para
processar, em tempo hbil, o fluxo de pedido de registro de marcas. No entanto,
como se infere da tabela 10 adiante, este problema afetou o registro no s de
marcas, mas de todo tipo de propriedades que nela tramitou: marcas, patentes,
desenhos industriais, indicaes geogrficas e programas de computador. Dessa
maneira, torna-se imperativo o seu aperfeioamento, conforme previsto na
prpria Pitce de 2003. A tabela 10 mostra igualmente que o problema da falta de
agilidade do Inpi no se deve produtividade mdia do avaliador, e sim ao pequeno
nmero de avaliadores, bem como falta de infra-estrutura em informtica
(essa importante, sobretudo para o registro de marcas). Por isso foi realizado,
em 2005, concurso para o aumento do quadro de pessoal desse instituto, assim
como iniciado o processo de informatizao voltado para o depsito de pedido
de registro de marca pela internet (LUNA; BAESSA, 2008).32

32 O Inpi informou que, alm dos concursos j ocorridos, outros sero realizados para ampliar, substantivamente,
o atual contingente de examinadores de marcas e de patentes: de 40 para 100 examinadores de marcas, e de 120
para 360 examinadores de patentes. Destaca-se, nesse processo de ampliao, a criao do Centro Brasileiro de
Materiais Biolgicos, bem como do Centro de Educao em Propriedade Intelectual/Academia do Inpi. Isso s foi
possvel pelo aumento oramentrio ocorrido a partir de 2004 (de R$ 82 milhes, em 2003, para R$ 108 milhes,
em 2004; R$ 117 milhes, em 2005, e R$ 121 milhes em 2006), que totalizou 47,5% entre 2003 e 2006).

Tabela 10 Comparao internacional de exame de patentes em 2005

EPO (Europa)(1)

N de examinadores

Prazo mdio de
concesso (meses)

Demanda mdia
por examinador

45,3

4.400

29,1

68

Kipo (Coria do Sul)(4)

900

30

56

Inpi (Brasil)(3)

120

102

167

USPTO (Estados Unidos)

(2)

Fonte: Elaborao de Luna e Baessa (2008).

1
European Patent Office (EPO).
2
United States Patent and Trademark Office (USPTO).
3
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi).
4
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais para Assuntos de CT&I. (Disponvel em: http://www.consecti.org.br).

Utilizando-se, de forma indita, microdados de marcas e de patentes do

Inpi, concatenados com outras bases de dados, Luna e Baessa (2008) avaliaram
se os depsitos de marcas e de patentes efetuados pelas firmas influenciaram
a produtividade do trabalhador. Tais resultados foram obtidos por tcnicas
estatsticas que levam em considerao as caractersticas das firmas, assim como
a heterogeneidade das variveis no observadas. Os autores concluem33 que
as estratgias de propriedade intelectual so significativas na indstria, e mais
relevantes ainda no setor de servios. Os ganhos de produtividade das firmas
com perfil mais inovador que s adotam patentes so de 7,1% na indstria, e
de 49,4% em servios, se comparados aos das firmas que no adotam nenhuma
estratgia. Entre as firmas cuja estratgia trabalhar em cima da percepo do
consumidor, as quais s depositam marcas, o aumento da produtividade de
6,3% na indstria, e de 11,3% em servios.
Se, por um lado, as firmas que depositam marcas e patentes obtm ganhos
de produtividade, por outro os dados mostram que poucas firmas utilizam
o sistema de propriedade intelectual brasileiro. Em 1998, 94% das firmas de
servios, e 86% das indstrias, no depositaram qualquer marca ou patente no
Inpi, o que no de se espantar, dadas as baixas taxas de inovao no Brasil. Em
2002, esses percentuais sofreram alteraes pouco significativas.
Os subcaptulos 2, 3 e 4 traaram um amplo panorama da evoluo e
situao do Sistema Brasileiro de Inovao, suas virtudes e suas fraquezas. Para
que o leitor possa ter uma viso de outras experincias, o subcaptulo 5 apresenta
dados sobre a evoluo de pases selecionados, que se destacam no campo da
CT&I: Japo, Coria do Sul, Frana e Finlndia.

33 Considerando-se modelo em painel com efeitos aleatrios.

135

5.

PANORAMA INTERNACIONAL: POLTICAS

INDUSTRIAIS E DE INOVAO RECENTES

Com o intuito de dar ao leitor um parmetro de comparao com o que

ocorreu em outros pases, o presente subcaptulo apresenta um breve relato sobre
a formao recente dos SNI de pases selecionados: Japo, Coria do Sul, Frana
e Finlndia, que procuram em graus diferenciados implementar polticas
de inovao de terceira gerao.34

5.1. Japo

136

O Japo um dos pases-smbolo do desenvolvimento industrial e tecnolgico do fim do sculo XX. Contextos geopolticos favorveis ao desenvolvimento
(como a Guerra Fria, guerras da Coria e do Vietn) e a existncia de uma poltica
industrial persistente (com protecionismo, incentivos fiscais e creditcios) e de
natureza fortemente dirigida e controlada pelo Estado, so fatores explicativos
do sucesso da indstria desse pas. Alguns organismos viraram smbolos do
desenvolvimento japons, como o ento Ministrio da Indstria e Comrcio
Internacional (Miti). No entanto, vale lembrar que o pas passou por uma
estagnao no fim dos anos 1990, com crescimento muito baixo, apesar dos
juros reais tambm muito baixos. Por sua vez, tambm necessrio ressaltar
que a China e outros pases despontam como concorrentes em produo de
baixo custo, qualificativo que j foi do Japo.
O primeiro ministro lanou, em outubro de 2006, uma iniciativa de longo
prazo chamada Innovation 25 Plan,35 que estabelecia diretrizes e aes com
foco no ano de 2025. Foi criado um conselho estratgico para gerir o plano, e o
Ministrio da Inovao (Ogawa, 2007; Government of Japan, 2007).
Tratava-se de um ministrio especial, diretamente ligado ao gabinete do primeiro
ministro, o que revela a importncia dada ao assunto.
A idia geral era promover o crescimento econmico (por meio do
crescimento da produtividade) via inovao. Esta inovao era classificada em:
cientfica e tecnolgica; na sociedade; e em recursos humanos. Os relatrios j
disponveis apontam em quais atividades se deveria investir, com vista a alcanar
a liderana mundial (Government of Japan, 2006; 2007).

34 No caso brasileiro, Nunes e Macedo (2008) apresentam um exemplo de polticas de inovao de terceira gerao
no Brasil: o caso RNP.
35 Plano Inovao 25.

O Japo reviu, pragmaticamente, suas polticas industriais anteriores

exitosas, diga-se de passagem, mas convencionais; ou seja, semelhantes quelas
empregadas no Brasil, nos anos 1950-1970, e na Coria nos anos 1960-1980.
Definiu novo foco inovao tecnolgica com liderana mundial em vez de
potncia exportadora de quaisquer bens industriais com base na mecnica e
na eletrnica.
Como todos os pases que querem entrar firme na disputa do conhecimento
por cima, o Japo criou uma institucionalidade. Nesse pas, o P&D fundamentalmente realizado por um pequeno grupo (cerca de dez) de empresas de grande
porte; o setor privado responde por cerca de 77% dos dispndios de P&D. Mas
isso considerado uma fraqueza. O sistema universitrio foi desenvolvido no
Ps-Guerra apartado do setor empresarial, que acabou arcando com boa parte da
pesquisa bsica. Uma mudana na lei que rege as universidades, conferindo-lhes
grande flexibilidade para a realizao de contratos, tende a levar as empresas a
desmobilizarem, ao menos parcialmente, suas equipes de pesquisa bsica, em
troca de contratos com universidades.36 A mudana institucional envolve:
criao do Ministrio Especial de Inovao, ligado ao gabinete do
primeiro ministro;
reviso de instituies existentes, como o poderoso Miti, que virou
Ministrio da Economia, Comrcio e Indstria (Meti);
criao de sistema competitivo de financiamento pesquisa;
lei para as universidades, a qual as transformem em entidades de direito
privado, com muita autonomia tanto para gerenciamento financeiro
(aptas a captar recursos externos, a fazer contratos de todo tipo, a
alienar e a incorporar patrimnio etc.), como para gesto de recursos
humanos (com poder de contratao, de demisso, de elaborao de
plano de cargos e salrios etc.); que, em ltima instncia, visa tanto
reduo do gasto do Estado (se a universidade tem liberdade de
captao e de contratao, o Estado passa a reduzir o oramento em
1% a.a.) como atrao de quadros de altssimo nvel, para melhoria
das universidades japonesas nas classificaes internacionais; e

36 Informao colhida em entrevistas realizadas, no Japo, em julho de 2007, no mbito do projeto Mobilizao
Brasileira pela Inovao Tecnolgica (Mobit), financiado pela ABDI.

137

 lei instituindo a figura jurdica de institutos de administrao

independente, espcie de Organizaes Sociais (OS) no Brasil,
mas com muito mais flexibilidade,37 pela qual haja liberdade de
contratao, de estabelecimento de planos de cargos e salrios etc.
O Oramento de Cincia e Tecnologia (C&T) passou a ser definido
conforme prioridades estabelecidas pelo Conselho de C&T, que tem
prerrogativas para hierarquizar os programas propostos segundo as
prioridades.
Os fatores que levaram ao sucesso havido entre os anos 1960 e 1990 j no
so mais considerados importantes para o desenvolvimento futuro. O decantado
sistema japons, de organizao e de gesto, hoje considerado inadequado para
inovao, pois inibe o empreendedorismo; estimula a acomodao na empresa;
e lento no que se refere tomada de decises. Todo o sistema de qualidade
(TQC, TQM), de organizao (just in time) e de gesto (senioridade, sistema de
deciso gerencial por consenso, rotao nos postos de direo etc.) associado
produo em massa, e dito como lento. Da a busca de nova institucionalidade
para dinamizar a economia rumo inovao, vista como ligada hegemonia
econmica no mundo.

138

5.2. Coria do Sul

Em cerca de 30 anos, a Coria do Sul transformou-se de pas subdesenvolvido de baixa renda em nao industrializada de renda mdia. A poltica de
C&T desempenhou uma funo importante nesse processo. O estabelecimento
das aptides tecnolgicas das empresas sul-coreanas deve-se em, grande parte,
a um forte compromisso governamental (Lee, 2005).
A Coria do Sul lanou, em 2004, uma dramtica reforma na governana
de CT&I, com o objetivo de estabelecer uma economia voltada para inovao
e uma sociedade baseada em C&T. A seguir apresentaremos um retrospecto
do histrico das polticas e das instituies de C&T sul-coreanas, bem como os
principais aspectos da reforma iniciada em 2004 (HONG, 2005).
Como se sabe, o processo de industrializao sul-coreano tomou impulso
nos anos 1960, por meio de uma estratgia de substituio de importaes e de

37 As OS tm pouca autonomia no Brasil, pois o Tribunal de Contas da Unio (TCU) vem regulamentando que elas
devem seguir os preceitos da administrao direta.

desenvolvimento de indstrias leves de exportao. Esse foco no mercado externo

exerceu presso para que as indstrias adquirissem tecnologia estrangeira e a
utilizassem, efetivamente, para competir internacionalmente. Nesse perodo,
foram criados o Ministrio da Cincia e Tecnologia (Most) inicialmente uma
agncia elevada ao status de ministrio em 1998 e o Instituto Coreano de
Cincia e Tecnologia (Kist).
Na dcada de 1970, a estratgia industrial enfatizou o desenvolvimento
de indstrias pesadas e qumicas. Como essas indstrias ainda no possuam
capacidade de desenvolver sua prpria P&D, o governo criou dez institutos de
pesquisa governamentais (GRIs) nas reas de maquinaria, eletrnica, qumica,
construo naval, entre outras. Tais institutos tinham como prioridade o
desenvolvimento e a disseminao de tecnologia industrial.
Os anos 1980 foram caracterizados tanto por um ajuste estrutural como
por um desenvolvimento industrial tecnologicamente intensivo. Um rpido
crescimento dos salrios reais levou as firmas a enfatizarem a inovao tecnolgica.
A abertura gradual dos mercados domsticos forou as firmas sul-coreanas a
melhorarem suas capacidades tecnolgicas por meio de transferncias externas e
de desenvolvimento prprio. As polticas da poca priorizavam a internalizao38
de tecnologias-chave, o desenvolvimento de mo-de-obra qualificada em
tecnologias avanadas, assim como a promoo de P&D privado. O Programa
Nacional de P&D (NRPD) data de 1982, e tinha entre seus objetivos estimular
os GRIs a complementarem pesquisa em reas no pesquisadas apenas pelo
setor privado. O governo procurou, entre outros objetivos, induzir investimento
direto estrangeiro (IDE), por meio da liberalizao das polticas de IDE.
Em 1973, o Comit de C&T foi institudo com a funo de coordenar as
atividades da rea. Na prtica, esse comit s se tornou efetivo nos anos 1990,
medida que mais e mais ministrios passaram a participar dos programas de P&D.
Ainda assim, ele recebia crticas, em razo da baixa relao entre as polticas de
C&T e o processo de investimentos em P&D no oramento governamental.
Como resposta, em 1977 o Encontro Ministerial de Cincia e Tecnologia
substituiu o comit, e passou a ser liderado pelo vice-primeiro ministro de
Economia e Finanas, e coordenado pelo ministro de Cincia e Tecnologia.
Mesmo com desdobramentos institucionais a coordenao de polticas de C&T
era ainda considerada fraca no decorrer dos anos 1990. Nesse meio tempo foi

38 Localization, no original; a adaptao de tecnologias estrangeiras para a realidade local. No Brasil, seria
tropicalizao.

139

criado, em 1991, o Comit de Aconselhamento Presidencial para Cincia e

Tecnologia (PACST), que no conseguiu resolver os problemas de coordenao
e de conflito entre as pastas.
Em 1999, foi promulgada a Lei Especial para Cincia, Tecnologia e Inovao,
a qual criou o Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (NSTC) para substituir
o Comit de Cincia e Tecnologia. Na prtica, a funo de coordenao era
exercida, com dificuldades, pelo NSTC, PACST e Ministrio de Planejamento e
Oramento. V-se, portanto, que as instituies eram criadas e extintas conforme
colaboravam ou no para o atendimento de objetivos nacionais.

140

Em 2004, o Sistema Nacional de Inovao Sul-Coreano passou por

mudanas profundas, com o intuito de assegurar a transio para uma economia
baseada em inovao. O presidente estabeleceu duas diretrizes. A primeira era o
estabelecimento, por parte do Most, de um plano para reorganizar o SNI, bem
como o prprio ministrio e suas funes. A segunda era a promoo do ministro
da Cincia e Tecnologia a vice-primeiro ministro, com a responsabilidade no s
de planejar, de supervisionar e de coordenar as polticas de C&T, mas tambm
de coordenar e de alocar o oramento governamental de P&D. Nesse mesmo
ano, o governo revisou importantes leis e regulamentos, e criou o Escritrio
de Cincia, Tecnologia e Inovao (Osti) sob o Most. Esse escritrio contava
com o trabalho de funcionrios graduados dos ministrios, assim como com
o de especialistas do setor privado. O papel do NSTC foi fortalecido, e o Most
ganhou o poder de coordenar outros ministrios. Os principais mecanismos
de coordenao foram o Plano de Enquadramento da Cincia e Tecnologia
(STFP), o Programa de Estabelecimento de Metas do SNI, e o Relatrio de
Grandes Negcios do Most.
De acordo com o Relatrio de Grandes Negcios do Most, de 2005, muitos
dos problemas do SNI sul-coreanos foram resolvidos, dado o fortalecimento
do NSTC como um centro de tomada de deciso e coordenador das principais
polticas de C&T, o que eliminou muitas duplicidades e conflitos interministeriais.
Isso melhorou a coerncia dos vrios programas de CT&I.
Entretanto, o novo SNI no est completo, e algumas dificuldades devem
ser superadas. Em primeiro lugar, a reforma de 2004 referiu-se, na verdade,
aos aspectos governamentais do SNI, e esforos tiveram de ser feitos para uma
reforma que envolvesse tambm os agentes privados, o que ganhou relevo em
razo de 80% dos investimentos de P&D naquele pas serem privados. Em
segundo lugar, o sistema ainda est desbalanceado, visto que as universidades e
os pequenos e mdios empreendimentos, por exemplo, no contribuem ainda,

de modo efetivo, para o sistema, e so vistos como gargalos. Um terceiro aspecto

diz respeito ao carter ainda incipiente da integrao coerente das polticas de
inovao com outras polticas de governo.
Ainda cedo para avaliar a reforma, haja vista ela estar ainda sendo
implementada, mas trata-se de um movimento importante em direo a um
novo tipo de SNI, baseado em um modelo de inovao de terceira gerao, com
nfase na integrao e na coerncia da CT&I em sua prpria esfera e com outras
polticas (HONG, 2005).

5.3. Frana39
Tambm na Frana a inovao foi alada poltica prioritria e ancorada no
gabinete do primeiro ministro. O pas, que conta com longa histria e tradio em
cincia, tecnologia, indstria e interveno estatal, executou uma forte reforma
institucional. H consenso entre os principais partidos polticos, de situao e
de oposio (no importando quem esteja no poder), sobre a necessidade de
incentivar a inovao nas empresas. Na Frana, inovao vista como forma
de romper o declnio relativo da sua indstria.
Para tanto, o Ministrio das Finanas e Indstria, particularmente
a direo-geral das empresas, teve seu foco voltado para a promoo da
inovao. Foi constitudo fundo nico interministerial para apoio a projetos
de inovao, o que ajudou a romper com atividades isoladas dos ministrios.
O oramento para CT&I envolve muito bilhes de euros s o programa de
plos de competitividade, lanado e coordenado pelo primeiro ministro,
envolve 1,5 bilho, e o oramento da nova e polmica Agncia de Inovao
Industrial (AII) (polmica por estar voltada para grandes projetos de grandes
empresas) envolve outro 1,7 bilho.
As agncias francesas tm autonomia administrativa, e, portanto, movimentam
recursos pblicos com agilidade, e respondem pelo que fazem.40 Entre 2004 e 2006
foram criadas (ver quadro 4) a AII, voltada para grandes projetos, via subsdios
(recursos no reembolsveis para pesquisa pr-competitiva) e financiamentos em
condies favorecidas para implementao da pesquisa desenvolvida; a Agncia

39 Elaborado no mbito do projeto Mobit, patrocinado pela ABDI.

40 So espcies de OS, embora possuam muito mais autonomia. Em francs, so chamadas de Empresas Pblicas de
Interesse Comercial (Epics).

141

Nacional de Pesquisa (ANR), para financiamentos competitivos pesquisa

acadmica e tambm empresarial;41 a Oseo-Anvar, agncia resultante da fuso
de vrios rgos de apoio a pequena e mdia empresa, que, pela norma europia,
pode possuir at 250 empregados e faturamento de 50 milhes.
Quadro 6 Papel das Novas Agncias de Apoio Inovao na Frana
A Agncia de Inovao Industrial
Apia programas mobilizadores para a inovao industrial, propostos por grandes empresas e direcionados a atividades que ultrapassam seus investimentos habituais em P&D. O objetivo ajudar tais empresas a atingirem uma
dimenso mundial, alm de promover tanto a criao de trabalhos altamente qualificados como as exportaes.
Diponibiliza subsdios e financiamento reembolsvel.
O Ministrio da Indstria (DGE)
O Fundo de Competitividade da Empresa financia projetos industriais de pesquisa inscritos no contexto dos clusters
europeus, Eureka, e, principalmente, projetos envolvidos nos plos de competitividade.
Os Plos de Competitividade
Tm como objetivo aumentar as sinergias locais auxiliando o desenvolvimento de atividades industriais e a criao
de empregos para fortalecer os territrios. hierarquizado segundo seu grau de competio (lder mundial; vocao
para lder mundial; outros). Os plos so definidos por disputa (edital), e contam com subsdio governamental para
sua governana.
Oseo-Anvar
Integra todo o sistema de apoio a pequenas e mdias empresas, com o objetivo de promover e de dar suporte ao
crescimento e ao desenvolvimento industrial delas. Disponibiliza auxlios inovao, notadamente tecnolgicos;
assim como subsdios e financiamento reembolsvel.
A Agncia Nacional de Pesquisa (ANR)

142

encarregada de amparar o desenvolvimento das pesquisas bsica e aplicada, de promover a associao entre
os setores pblico e privado, bem como de contribuir para a transferncia tecnolgica dos resultados da pesquisa
pblica para a economia real. Financia, principalmente, a pesquisa acadmica, nos moldes do CNPq ou das Fapes
(Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo Fapesp, por exemplo).
Fonte: Agncia de Inovao Industrial (AII), disponvel em: http://www.aii.fr/srt/aii/home,
e levantamento primrio no mbito do projeto Mobit financiado pela ABDI.

5.4. Finlndia
Segundo Alestalo et al. (2005), a Finlndia deixou de ser um Estado to
somente orientado para a regulao social e passou a enfatizar polticas de CT&I
orientadas para o mercado. Essa estratgia resultou na liderana mundial do
pas em indicadores da economia do conhecimento. Por outro lado, a estratgia
tambm contribuiu para as dificuldades que o pas enfrentava na horizontalizao
das polticas de inovao, uma vez que muito dependente das aes de sua
maior empresa, a Nokia.

41 A ANR uma agncia da administrao direta, tradicional, no se trata de uma Epic. A tradio francesa era de
financiamento de pesquisa por dentro do oramento dos entes estatais, para os corpos de pesquisadores desses entes,
como o Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas (CNRS), o Centro de Energia Atmica (CEA) e outros. A exemplo
do Japo, o financiamento cativo continua, mas tende a ser decadente, principalmente para pesquisa cientfica.

Uma caracterstica do Estado de Bem-Estar escandinavo, tipo de organizao poltica e econmica predominante na Finlndia dos anos 1960 aos anos
1980, seu carter intervencionista nas funes sociais, culturais e econmicas
do pas. A construo do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) finlands
nos anos 1960 foi marcada por reformas nos sistemas educacionais, sociais, de
sade e cuidado infantil. Esses servios passaram a ser gratuitos e custeados
por recursos pblicos. A elaborao de polticas baseava-se em planejamento
setorial, com nfase no controle estatal e na regulao.
Alinhada a uma poltica regional, houve expanso do sistema cientfico e
educacional durante os anos 1960 e 1970. Nesse perodo, o capital privado no
era bem visto na elaborao das polticas. Companhias estatais foram criadas,
e o Ministrio da Indstria e Comrcio concedeu subsdios diretamente
indstria. Um diagnstico de 1969 j ressaltava a importncia das indstrias de
exportao e do intercmbio tecnolgico, mas a existncia do enorme mercado
sovitico evitou que essas idias proliferassem.
Nos anos 1980, a orientao aos mercados externos aumentou, e nfase
foi dada a gastos governamentais em P&D em reas de interesse comercial e
tecnolgico, com concentrao em TICs. Houve um forte comprometimento
poltico governamental em relao cincia e tecnologia, com princpios de
poltica tecnolgica estabelecidos e apresentados ao Parlamento. Em 1983, foi
criada a Agncia Nacional de Tecnologia da Finlndia (Tekes), sob a administrao do Ministrio da Indstria e Comrcio, com o intuito de racionalizar a
administrao de P&D. O Conselho de Poltica de Cincia e Tecnologia foi criado
com o objetivo de propiciar sinergias entre questes cientficas e tecnolgicas,
o que tambm reforou a importncia do Ministrio da Indstria.
O colapso da Unio Sovitica foi um dos fatores que contriburam para uma
crescente orientao do pas em direo aos programas da Unio Europia e da
OCDE. No incio da dcada de 1990, a ideologia do bem-estar social passou a
conviver com a ascenso do iderio liberal, ocorrendo processo de privatizaes
e competio voltadas dinmica de mercado, com preocupao crescente na
competitividade em mercados internacionais.
O governo iniciou uma onda de privatizaes e utilizou o capital para
fazer com que, na Europa, a Finlndia se tornasse a economia mais orientada
em conhecimento. Nesse pas, os gastos governamentais em P&D tm sido
muito superiores mdia de gastos em P&D da Unio Europia. O governo
finlands procurou aumentar a eficincia do sistema nacional de inovao, o
que contribuiu para o crescimento da economia, do emprego e das atividades

143

empresariais. A prioridade foi a P&D de novas tecnologias, como as TICs, a

biotecnologia e a tecnologia de materiais.
Recentemente, as polticas econmica, de tecnologia, industrial e de
competitividade absorveram a idia de uma economia do conhecimento. A
poltica cientfica enfatiza a obteno de competitividade de mercado por
meio de um forte sistema cientfico. Os critrios de avaliao incluem no s
a proficincia acadmica, mas tambm os potenciais impactos econmicos.
Importncia dada tambm s relaes entre a universidade e a indstria. A
poltica universitria aumentou sua orientao para o mercado, com a adoo
de instrumentos regulatrios que dizem respeito gerncia e comercializao
de tecnologia. A poltica educacional passou a conceber o conhecimento e as
competncias como partes de uma economia globalizada e competitiva.
O governo finlands estabeleceu trs premissas para a promoo de
novas tecnologias: (a) papel do Estado enfrentar os desafios da globalizao
investindo em novas tecnologias; (b) o dinheiro do governo capital intensivo;
e (c) os mercados so abertos para todos os produtores de conhecimento.

144

Atualmente, a Finlndia reconhecida como uma das principais economias

do conhecimento, e suas estratgias tm sido imitadas em outros pases. A poltica
desse pas disponibilizar subsdios disputados pelas empresas (enfatizando com
isso essa mesma disputa) em vez de oferecer incentivos fiscais. O pas tem ndices
elevados de registro de patentes e de cooperao entre firmas, universidades e
institutos pblicos de pesquisa e de investimento privado em P&D. Entre suas
fragilidades esto: a baixa atrao de investimento direto externo, a reduzida
participao das pequenas e mdias empresas, assim como a rigidez do mercado
de trabalho que limita em muito a presena de estrangeiros.

6.

CONCLUSES

O presente captulo procurou traar um perfil da situao da CT&I

no Brasil envolvendo vrios aspectos crticos, tais como: a importncia das
inovaes para o desempenho das firmas, fatos relevantes na construo do
Sistema Brasileiro de Inovao, exame de instrumentos e programas de incentivo
e ainda experincias de pases selecionados para efeitos de comparao. O
foco do captulo foi desenvolver anlises sobre as polticas pblicas voltadas
para a melhoria da inovao nas empresas e para sua maior integrao com as
universidades, tratando de incentivos fiscais, de financiamento, da formao de
recursos humanos especializados e da relao entre patentes e produtividade.

Vale ressaltar que h muitos estudos sobre CT&I no Brasil, mas pouqussimas
investigaes sobre avaliaes completas das polticas para a rea.
Foi apresentada no captulo uma srie de evidncias que corroboram a viso
de que o Estado pode participar de maneira significativa para criar ambiente mais
favorvel ao desenvolvimento de inovaes no setor empresarial, especialmente
em um contexto de economia aberta. Sabe-se que a inovao ocorre no mbito
da empresa, mas o Estado pode induzir, fortemente, o comportamento, as estratgias e as decises empresariais relativas inovao. Por outro lado, as firmas
que adotam estratgias empresariais baseadas em inovao e diferenciao de
produtos apresentam um desempenho diferenciado em relao s demais.
Conforme apontado na seo 2.3, o Sistema Nacional de Inovao brasileiro
apresenta pontos fortes e fracos. Iniciando pelos primeiros, necessrio ressaltar
uma srie de conquistas, tais como: a) a presena de instituies de pesquisa de
nvel internacional, como a Embrapa; b) o desenvolvimento de uma infra-estrutura
de ps-graduao e de pesquisa cientfica principalmente nas universidades e
institutos de pesquisa pblicos que gera um nmero crescente de pesquisadores e
produo cientfica; c) a existncia de um complexo de organizaes e instituies
muitas delas recentes voltados ao desenvolvimento da CT&I.
Por outro lado, h vrios problemas bastante conhecidos: a) os indicadores
de pesquisa, desenvolvimento e inovao nas empresas so pouco expressivos; b)
devido aos baixos investimentos em P&D nas empresas, observa-se uma baixa
integrao das mesmas com as universidades; c) h um problema de coordenao
geral das organizaes e instituies pblicas;42 d) inexiste uma viso generalizada
de que a CT&I fundamental para o desenvolvimento sustentvel do pas,
entre outros.
No obstante a existncia de vrios problemas fato inconteste que o
Brasil avanou nos ltimos anos, no que diz respeito aos instrumentos utilizados para o incentivo inovao e pesquisa. H apoio para a cincia, para o
fortalecimento da pesquisa universitria, bem como para o fortalecimento da
inovao na empresa. H instrumentos que promovem sinergia entre os demais,
como a Lei de Inovao e a Lei do Bem: por exemplo, possvel juntar grupos
de empresas para, com os incentivos fiscais da Lei do Bem, desenvolver projetos

42 O problema de coordenao amplamente conhecido, e tratado em trabalhos como: Cruz e Mello (2006), Arruda,
Vermulm e Hollanda (2006) e Suzigan e Furtado (2007).

145

conjuntos de pesquisa com universidades (via Lei de Inovao) e pequenas e

mdias empresas especializadas, criando-se, assim, sinergias, e aumentando o
porte ou viabilizando projetos no viveis para uma empresa isolada.
O trabalho ressaltou a importncia decisiva da pesquisa e desenvolvimento
(por exemplo, na Embrapa) para o crescimento da produtividade da agricultura,
alm de experincias bem-sucedidas de integrao entre governo e universidade
e de integrao das polticas de CT&I (e o caso aeronutico/Embraer).
Os estudos do Ipea tambm mostraram as dificuldades institucionais
para se criar um novo marco regulatrio para o desenvolvimento da educao
superior e sua incidncia no sistema de inovaes; a falta de prioridade CT&I,
resultando em insuficincia, imprevisibilidade e descontinuidade dos recursos
oramentrios para a rea e a situao desfavorvel do Inpi em relao ao que
se observa em seus congneres no exterior.

146

As experincias internacionais apresentadas no estudo abrangeram pases

com diferentes dimenses, histria, cultura e instituies. No entanto, em todos
os casos h um grande consenso para que a inovao esteja no centro de suas
polticas industriais. H tambm a convivncia de instituies mais antigas com
outras institudas em perodo mais recente, em um processo que potencializa
e refora as medidas de investimentos macios em todas as reas intensivas em
conhecimento.
Em contrapartida, no Brasil so notrios os problemas de governana do
SNI (que tambm existem l fora), o que inclui a necessidade de maior eficincia
e eficcia dos arranjos institucionais existentes, e ainda as dificuldades de falta
de pessoal qualificado na rea (o que uma situao comum a outras esferas
do servio pblico). O que realmente faz a diferena, em relao aos pases
estudados, que a inovao assunto tratado diretamente pelo gabinete do
maior mandatrio (primeiro ministro ou presidente), em instncias acima de
ministrios e de agncias. poltica de Estado voltada para o crescimento e
esperamos que as polticas voltadas inovao passem a ter a mesma importncia para o governo que dada, por exemplo, ao Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).

CAPTULO 3
estADo e PoLticA sociAL

3. ESTADO E POLTICA SOCIAL

O terceiro captulo traz uma anlise da atuao recente do Estado sobre
a questo social (subcaptulo 1), focando principalmente as reas de sade
(subcaptulo 2), educao (subcaptulo 3) e os programas de transferncia de
renda, mais ligados ao combate direto pobreza (subcaptulo 4). Evidencia-se
aqui o quanto essas aes do Estado, e mais especificamente do governo, tm
ajudado a melhorar significativamente os quadros de pobreza e indigncia at
h pouco vigentes no pas.

1.

POLTICA SOCIAL NO BRASIL

1.1. Introduo
Sob diferentes perspectivas, a poltica social brasileira avanou muito desde
a Constituio Federal (CF) de 1988. A populao beneficiada cresceu, bem como
a importncia da proteo oferecida por seus programas e aes. Mesmo em
um ambiente econmico caracterizado pela ausncia de dinamismo, a poltica
social conseguiu reduzir a pobreza e a desigualdade no Brasil, assegurando
rendimento, educao, alimentao, sade, segurana, moradia, entre outros
bens e servios.
Apesar desses avanos, a poltica social estruturada nas duas ltimas dcadas
esteve sob fogo cerrado e permanente de alguns analistas. Uma das principais
acusaes imputadas foi a de inviabilizar a economia brasileira, seja por conta
da proteo excessiva que seus programas e aes garantiam populao,
seja por conta dos gastos pblicos elevados que essa proteo demandava. De
acordo com esses analistas, por um fator ou por outro, a poltica social seria a
responsvel pelo pfio desempenho da economia brasileira do incio dos anos
1990 at o comeo dos anos 2000.
Tais crticas desconsideram as melhorias verificadas nas condies de vida
da populao brasileira. No ponderaram tambm as inovaes ocorridas na
poltica social do pas, que permitiram os avanos nos indicadores populacionais.
A seguir, analisa-se o percurso histrico de algumas dessas inovaes, que
ganharam forma mais definida na CF de 1988.

149

1.2. A poltica social desde 1930

Desde o incio da dcada de 1930, moldou-se no pas um sistema de
proteo social com caractersticas bem peculiares. Por um lado, tal sistema
vinculava-se ao assalariamento formal das reas urbanas, onde apenas os
empregados registrados e residentes nas cidades conseguiam amparo contra
contingncias diversas como as necessidades de alimentao e assistncia
sade, rendimentos em caso de incapacidade, transporte, moradia, saneamento
etc. Por outro lado, a utilizao desse sistema dependia de contribuies prvias
e regulares dos empregados e empregadores apenas mediante o pagamento
antecipado e constante que os empregados urbanos conseguiriam usufruir de
bens e servios previdencirios e de sade, por exemplo.

150

Ocorre que a dinmica capitalista brasileira no viabilizou a extenso do

assalariamento formal para alm das reas urbanas, de forma que os trabalhadores
rurais permaneceram quase sempre margem de tal sistema de proteo social.
E, mesmo nas reas urbanas, o capitalismo brasileiro no conseguiu impor o
assalariamento como relao laboral bsica, de modo que trabalhadores domsticos, autnomos, eventuais e outros tipos de trabalhadores tambm ficaram
margem do sistema de proteo social. Ademais, at no grupo de empregados
registrados urbanos, a dinmica capitalista instalada aps 1930, baseada no
uso de mo-de-obra instvel e mal remunerada, no possibilitou o pagamento
de contribuies regulares e substanciais. Em alguma medida, a precariedade
da proteo social oferecida aos empregados que podia ser notada na rea
previdenciria e de sade, por exemplo , derivava da fragilidade da prpria
estrutura de ocupaes e remuneraes onde estava calcada boa parte do
financiamento dos bens e servios sociais.
Especialmente nas dcadas de 1960 e 1970, o sistema de proteo social
brasileiro passou por diversas mudanas. Ainda que em bases precrias, os
trabalhadores rurais passaram a contar com um acesso crescente aos servios
previdencirios e de sade. O mesmo ocorreu com os trabalhadores domsticos,
situados nas reas urbanas. Em paralelo, o sistema de proteo foi alvo de investimentos federais, que possibilitaram uma expanso dos servios de educao
e assistncia, bem como uma construo ampliada de moradias e de estrutura
de saneamento. Tal sistema tambm foi objeto de iniciativas de modernizao
administrativa, que unificaram e racionalizaram os servios de previdncia e
sade, entre outros.
Todavia, na dcada de 1980, a proteo social passou a enfrentar uma
sria crise (que, alis, iria aprofundar-se nos anos 1990). Pela primeira vez

na histria recente do pas, extensas parcelas de trabalhadores urbanos, que

construram suas trajetrias como empregados registrados, perderam esta
condio. Podem-se mencionar duas conseqncias principais a partir da: a)
essas parcelas de trabalhadores perderam o amparo que possuam contra as
contingncias enfrentadas em seu cotidiano; e b) o prprio sistema de proteo
social perdeu parte de suas possibilidades de financiamento, historicamente
calcado em contribuies sobre os salrios dos empregados.

1.3. Inovaes da poltica social ps-1988

A CF de 1988 trouxe em seu bojo um novo conceito de proteo deverse-ia garantir um conjunto de direitos bsicos a todo e qualquer cidado,
independentemente de sua condio profissional-ocupacional e de seu histrico
de contribuies.
Centrada nesse novo conceito (denominado seguridade social), a Constituio
trouxe uma srie de inovaes importantes para o sistema de proteo brasileiro. Primeiramente, relativizou a vinculao estrita entre proteo e trabalho
assalariado formal, de maneira que a segurana propiciada pela poltica social
deixou de ser exclusividade de empregados registrados, alcanando outros
grupos da populao. Em paralelo, em algumas reas, eliminou a necessidade
de contribuies prvias e regulares a sade e a previdncia rural praticamente
perderam suas caractersticas contributivas desde ento. Ademais, a Constituio
reorganizou e integrou ao corpo estatal outras reas, que se encontravam
dispersas pelo tecido social cite-se a assistncia, que adquiriu condies para
se tornar poltica de proteo social, propriamente dita. Preocupou-se tambm
em homogeneizar o acesso a bens e servios pblicos vedando, por exemplo,
distines de benefcios previdencirios entre regies urbanas e rurais, entre
grupos profissionais etc.
Finalmente, a Constituio dedicou-se a universalizar o acesso a bens e
servios pblicos em reas como a de educao bsica e a de sade, que ganharam
uma amplitude at ento desconhecida em termos de populao atendida.
Para que essa universalizao da proteo ganhasse maior flego, a CF de
1988 estabeleceu novas diretrizes para a estruturao da poltica social entre as
quais, destacam-se a ampliao e a diversificao das fontes de financiamento;
a descentralizao de programas e aes, com articulao e integrao entre os
entes federados; e a maior participao da sociedade civil organizada na sua
implantao/fiscalizao.

151

No que diz respeito ao financiamento, ressalta-se que a universalizao do

acesso a bens e servios pblicos demandava a definio de fontes de recursos
mais amplas, diversificadas e estveis que as at ento existentes (desde a dcada
de 1930, a poltica social brasileira teve como fonte principal a contribuio
sobre os salrios dos empregados urbanos). Nesse sentido, a Constituio
definiu o chamado oramento da seguridade social, distinto dos oramentos
fiscal e de investimentos das empresas estatais. Esse oramento deveria resultar
da consolidao de uma srie de contribuies direcionadas aos programas
e aes de proteo social contribuies que incidiam no apenas sobre os
salrios dos empregados urbanos, mas tambm sobre o faturamento, o lucro
e as importaes das empresas, sobre a movimentao financeira das pessoas
fsicas e jurdicas, sobre receitas de concursos de prognsticos etc. A idia era
distribuir, de maneira eqitativa, o custeio do sistema de proteo social por toda
a sociedade de forma a no onerar nenhum segmento especfico e, ao mesmo
tempo, assegurar diversidade e estabilidade s fontes de financiamento.

152

Quanto descentralizao de programas e aes, que requeria a atuao

articulada e integrada de todos os entes federados, pode-se dizer que surgiu na
esteira dos movimentos pela democratizao do pas na dcada de 1980. Como
uma reao centralizao de recursos e iniciativas de poltica social na esfera
federal durante o regime militar, a Constituio optou pela transferncia de
recursos e atribuies aos estados e aos municpios. Entendia-se que isso seria um
modo de aproximar os programas e as aes sociais da populao beneficiria,
que teria ento mais condies de acompanhar a sua formulao, implementao e fiscalizao. Contudo, essa transferncia da Unio para os estados e os
municpios deveria ser cuidadosamente pactuada, permitindo o surgimento de
um sistema de proteo social que se caracterizasse pelo compartilhamento de
benefcios e responsabilidades entre todos os membros da federao. Mesmo
com problemas derivados principalmente de desajustes na pactuao entre os
entes federados, a descentralizao avanou em determinadas reas da poltica
social como as de sade, educao e, mais recentemente, assistncia.
O espao aberto pela Constituio para a participao da sociedade civil
na implementao e no controle dos programas e aes sociais tambm surgiu
na esteira das mobilizaes da dcada de 1980, visando maior democracia no
Brasil. A idia era que os organismos da sociedade, at por estarem prximos da
populao beneficiria, teriam plenas condies de acompanhar a implantao e
realizar a fiscalizao das iniciativas em diversas reas da poltica social. Apesar de
extremamente relevante como pode demonstrar a atuao de vrios conselhos
de poltica social (conselhos federais, estaduais e municipais de educao, sade,

previdncia e assistncia) , a participao de organismos da sociedade civil

apresentou alguns problemas na dcada de 1990. Desde os relacionados falta
de representatividade dos seus membros at outros associados sua cooptao
por interesses estritamente privados.

1.4. As dificuldades da poltica

social nos anos 1990 e 2000
Vrias foram as dificuldades para a implementao das inovaes da CF
de 1988. O reduzido dinamismo econmico na dcada de 1990 foi uma delas.
Eliminando as oscilaes, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro cresceu,
em mdia, apenas 1,6% ao ano entre 1990 e 1999 umas das menores taxas
registradas no pas ao longo de todo o sculo XX. Este fato, derivado do modelo
econmico de natureza liberalizante implantado no perodo, fez com que o sistema
de proteo se defrontasse com duas ordens complementares de problemas. De
um lado, mesmo com a diversificao de fontes de custeio instituda ps-1988,
os recursos dos programas e aes sociais cresceram abaixo da expectativa
inicial seja pela retrao do faturamento e do lucro das empresas, seja pela
contrao dos salrios de seus empregados. De outro, o reduzido crescimento
dos recursos se deu no mesmo momento em que a demanda social aumentou
acentuadamente tanto por conta do (correto) processo de implementao
dos programas e aes previstos na Constituio, benefcios da previdncia
rural, Benefcios de Prestao Continuada de Assistncia Social (BPC) e assim
por diante, quanto pela degradao do mercado de trabalho, que colocou os
trabalhadores diante de novas e severas contingncias (elevados ndices de
desemprego e informalizao da mo-de-obra, bem como diminuio dos
rendimentos dos trabalhadores em geral).
Nesse cenrio de reduzido dinamismo econmico, a universalizao da
proteo social almejada pela CF de 1988 encontrou vrias dificuldades, seja
para alcanar um maior nmero de grupos da populao, seja para proteg-los
de um maior nmero de contingncias. At mesmo no caso de bens e servios
de sade e educao bsica, aos quais o texto constitucional atribui uma
universalidade quase irrestrita, as dificuldades no resultaram menores. Diante
disso, no foram poucos os analistas que defenderam uma focalizao da
proteo social no Brasil de acordo com eles, dado os recursos limitados
com que podiam contar os programas e aes sociais, dever-se-ia abrir mo
das pretenses universalistas da Constituio, que atribua direitos a todos os
cidados brasileiros. Segundo os analistas, por supostos critrios de eficincia,

153

eficcia e efetividade, melhor seria direcionar os recursos apenas aos grupos

da populao estritamente caracterizados pela indigncia e pobreza que era a
prpria razo de ser de uma concepo minimalista da proteo social. Assim,
a indigncia e a pobreza ganharam uma centralidade mpar nas discusses
sobre a proteo social ao longo da dcada de 1990, relegando as posies que
ressaltavam a importncia da universalidade irrestrita de direitos de todos e
quaisquer cidados, tal como defendida por uma concepo maximizadora da
proteo social inscrita na CF de 1988.
Outras dificuldades para a implementao das inovaes da CF de 1988
foram relacionadas ao processo de descentralizao. Conforme mencionado,
este processo demandava uma extensa pactuao entre Unio, estados e municpios, visando viabilizar um sistema compartilhado de proteo social, com
responsabilidades claramente identificadas para cada ente federado e benefcios
para toda a populao brasileira. Ocorre que, em alguns momentos da dcada de
1990, essa pactuao no se realizou e, de maneira abrupta e inconseqente,
a Unio transferiu aos estados e municpios as responsabilidades pela implementao de diversos programas e aes sociais (por vezes, sem transferir os
recursos financeiros necessrios e, outras vezes, sem que estados e municpios
estivessem preparados para receber novas atribuies). Assim, nem sempre a
descentralizao avanou da forma originalmente prevista na Constituio.
154

Tambm estiveram associadas a uma espcie de privatizao a frio (ou

dissimulada, ou velada) de bens e servios pblicos outras dificuldades. Sem o
aumento originalmente esperado de recursos destinados aos seus programas
e aes (por conta do crescimento sofrvel do PIB), algumas reas da poltica
social passaram a enfrentar dilemas complexos ao perseguir a universalizao
da proteo social. Nas reas de educao bsica, sade e previdncia, houve a
incorporao de novos grupos da populao, bem como a proteo contra um
conjunto maior de contingncias ao longo da dcada de 1990 muitas vezes
ao custo de uma degradao da qualidade dos bens e servios oferecidos. Essa
degradao esteve na raiz de uma privatizao a frio dessas reas da poltica
social, focando a educao bsica, sade e previdncia nos grupos populacionais
caracterizados pela indigncia ou pobreza os demais grupos passaram a acessar,
cada vez mais, bens e servios privados, em busca de parmetros minimamente
adequados de qualidade. Pode-se dizer que a focalizao da poltica social andou
de braos dados com a sua privatizao no perodo.
A ttulo de complementao, as dificuldades decorrentes da insuficincia
de recursos foram ainda mais agravadas, nos anos 1990, por um conflito de
interesses internalizado pelo Estado brasileiro, que ops a poltica social

econmica. Esse conflito ficou particularmente visvel com a instituio do Fundo

Social de Emergncia (FSE), que posteriormente se transformou no Fundo
de Estabilizao Fiscal (FEF) e na Desvinculao de Receitas da Unio (DRU)
(no montante de 20,0% das receitas originalmente destinadas previdncia,
assistncia, sade etc.). Estes instrumentos de poltica fiscal drenaram
parcela importante dos recursos da poltica social que foram direcionados ao
reequilbrio da dvida pblica federal, que cresceu a passos largos a partir de
1995, dada a poltica de estabilizao monetria vigente. Portanto, a ampliao/
diversificao das fontes de custeio da poltica social brasileira, prevista pela CF
1988, teve seus resultados parcialmente descaracterizados, permitindo apenas
uma universalizao restrita da proteo social no Brasil com problemas de
natureza quantitativa (h grupos populacionais que permanecem sem proteo
contra uma srie de contingncias sociais) e qualitativa (por vezes, a proteo
oferecida pelos bens e servios sociais deixam a desejar em termos de qualidade
ensejando tendncias perversas de focalizao e privatizao).

1.5. Evoluo do gasto social nos anos 1990 e 2000

Mesmo com recursos insuficientes para implementar as inovaes da CF
de 1988, preciso ressaltar que o gasto social do Estado brasileiro ampliou-se
entre a metade dos anos 1990 e 20001 ainda que descontnua, de acordo com
os diversos perodos.2
Durante o perodo 1995-1998, o gasto social federal (GSF) cresceu a uma
taxa mdia anual de 6,2%, passando de R$ 179,8 bilhes para R$ 215,2 bilhes.3
Em termos per capita, esse crescimento foi mais modesto: 4,6% ao ano (a.a.)
em mdia, indo de R$ 1.131,71 em 1995 para R$ 1.294,42 em 1998. Em alguma
medida, a rea social ganhou importncia diante da macroeconomia, como
mostra o crescimento da participao dos gastos sociais no PIB brasileiro no
perodo de 11,24% para 12,25%. A implantao progressiva de programas e
aes na rea social, tal como determinado pela CF, foi de grande relevncia no

Perodo para o qual h informaes minimamente confiveis sobre gastos pblicos no Brasil.

As informaes sobre PIB, gastos e despesas apresentados nesta seo derivam de Castro, M. et al. Gasto Social e
Poltica Macroeconmica (Trajetrias e Tenses no Perodo 1995-2005). Braslia, Ipea, Texto para Discusso (no
prelo).

Todos os valores expressos em reais de dezembro de 2006, atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

155

perodo. Pode-se citar como exemplo a previdncia dos trabalhadores rurais

em regime de economia familiar, bem como o BPC para idosos e portadores
de deficincias.
Ao longo do perodo 1999-2002, o aumento do GSF arrefeceu. Em valores
totais, o GSF passou de R$ 220,4 bilhes para R$ 261,2 bilhes, o que significou
uma variao mdia anual de 5,0%. Em valores per capita, o GSF foi de R$
1.306,05 para R$ 1.480,80, com uma variao de 3,4% a.a. Esse arrefecimento
explica-se pela instabilidade macroeconmica do perodo, resultante da crise
da poltica de estabilizao monetria vigente. Essa crise aumentou o gasto
financeiro no conjunto de despesas do Estado, diminuindo as possibilidades
de expanso do gasto social. Dessa forma, a participao deste ltimo no PIB
aumentou de forma modesta, entre 1999 e 2002.

156

No perodo 2003-2005, o GSF voltou a crescer a um ritmo mais acelerado:

6,2% mdios anuais, passando de R$ 263,8 bilhes para R$ 312,4 bilhes. Em
termos per capita tambm ocorreu um crescimento de 4,7% a cada ano, passando
de R$ 1.473,86 em 2003 para R$ 1.696,13 em 2005. Apesar disso, no se verificou
a um movimento idntico ao de 1995-1998, quando a rea social ganhou maior
importncia diante da macroeconomia. A participao do gasto social no
PIB do pas cresceu de modo menos expressivo (de 12,95% para 13,82%). A
explicao estaria na manuteno, pelo governo, da essncia da poltica de
estabilizao herdada do final do perodo 1999-2002. Ao provocar um maior
crescimento do gasto financeiro, tal poltica reduziu as chances de ampliao
substancial do gasto social que, no obstante, at conseguiu se expandir em
certas reas (como a assistncia que passou a proteger um contingente maior
da populao brasileira), mas no em todas as reas da poltica social.
Grfico 1 Evoluo do Gasto Social Federal
(Em R$ bilhes de dez. 2006, IPCA/IBGE)

350,0
300,0
220,4

200,0
150,0

312,4

263,8

250,0

251,7

199,6

179,8

100,0
50,0
0,0
1995
Fonte: Ipea/Disoc.

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Grfico 2 Evoluo do Gasto Social Federal per capita

(Em R$ de dez. 2006, IPCA/IBGE)

1.800,00
1.600,00

1.696,13

1.400,00

1.000,00

1.473,86

1.448,03

1.200,00

1.306,05
1.218,71

1.131,71

800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Ipea/Disoc.

Grfico 3 Evoluo da Participao do Gasto Social Federal no PIB

(Em %)

16,00
14,00
12,00
10,00

12,16

11,51

11,24

13,82

12,95

13,00

8,00

157

6,00
4,00
2,00
0,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Ipea/Disoc.

Alguns traos comuns desses trs perodos devem ser destacados. Um

primeiro foi o reduzido crescimento do PIB. Por contingncias vrias, a poltica
de estabilizao monetria inaugurada em 1994 passou por diversas mudanas
em seus fundamentos. Durante o perodo 1995-1998 e o incio do perodo
1999-2002, elas incluam: cmbio valorizado, abertura comercial, restrio fiscal
e juros elevados. No final do perodo 1999-2002 e incio do perodo 2003-2005,
alteraram-se para: metas de inflao, abertura comercial e juros elevados.
Um dos fundamentos que permaneceu como componente da poltica de
estabilizao foi a taxa de juros que, em seus nveis extremamente elevados,

ajudou a reduzir as possibilidades de crescimento do produto. Entre 1995 e 1999,

a variao anual do PIB brasileiro foi de somente 2,0% em mdia. No perodo
2000-2003, 2,4%. Apenas de 2004 em diante que essa taxa de variao do PIB
alcanou patamares mais razoveis: 4,5% a.a. em mdia.4 Para a rea social,
especificamente, as conseqncias do pfio crescimento do produto foram duas:
por um lado, aumentaram as demandas sociais da populao (por exemplo,
a degradao do mercado de trabalho); por outro, os recursos das polticas
sociais (necessrios para lidar com essas novas demandas) no aumentaram
na proporo inicialmente prevista pela CF de 1988.

158

Outro trao comum aos perodos estudados foi o aumento da arrecadao

de tributos federais, destinados ampliao dos gastos sociais e (cada vez mais)
expanso dos gastos financeiros. Tomando-se a despesa efetiva total da Unio
como parmetro de comparao, verifica-se que a despesa federal com a implementao das polticas sociais diminuiu de 59,3% em 1995 para 56,5% em 2005
(apesar do aumento, absoluto e relativo, verificado anteriormente); enquanto a
despesa financeira aumentou de 19,6% para 27,2%. A razo deste aumento esteve
na utilizao de juros elevados como um fundamento da poltica de estabilizao
monetria desde 1994 mais e mais recursos foram direcionados contnua
tentativa de reequilbrio da dvida pblica federal. Ressalte-se que tais recursos
originaram-se no da compresso de outros tipos de despesas da Unio, mas
sim da maior arrecadao de tributos federais. Os tributos que a se destacaram
foram as contribuies sociais que a CF de 1988 havia originalmente destinado
ampliao das polticas sociais como a Contribuio para Financiamento
da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL), o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao
do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), alm da Contribuio Provisria
sobre Movimentao Financeira (CPMF), criada a posteriori. Como j citado, o
mecanismo que permitiu o financiamento de despesas financeiras com recursos
que deveriam financiar as despesas sociais foi a chamada desvinculao, imposta
sucessivamente por meio do FSE, do FEF e da DRU.
Por fim, outro trao comum aos perodos analisados e que resultou dos
traos anteriormente destacados foi a universalizao restrita das polticas
sociais no Brasil. Mesmo em um cenrio de reduzido incremento do PIB, a maior
arrecadao de tributos possibilitou o crescimento do gasto social, mas no a

Estimando-se o crescimento de 5,21% do PIB no ano de 2007 conforme o Boletim Focus do Banco Central do
Brasil (BCB) divulgado em 14 de janeiro de 2008.

ponto de viabilizar (na ntegra) o amplo leque de protees previsto na CF de

1988. Na verdade, ao longo dos anos 1990 e 2000, a concorrncia do gasto social
com o financeiro (quase sempre em detrimento do primeiro) propiciou uma
universalizao restrita das protees seja do ponto de vista quantitativo (h
grupos que continuam a descoberto, como os trabalhadores por conta prpria
das reas urbanas, que no contam com um efetivo amparo previdencirio) ou
qualitativo (h bens e servios com problemas de qualidade, como evidenciam,
por vezes, as reas de educao e sade). Isso significa que, apesar de todo o
avano da poltica social brasileira ps-1988 (que se mostrou capaz de constituir
um dos mais completos sistemas de proteo de que se tem notcia no hemisfrio
sul do planeta), ainda h que avanar mais nos prximos anos. Para tanto (e na
linha do que preconizou originalmente a CF), os recursos destinados ao gasto
social devem crescer no Brasil incorporando, por exemplo, aqueles que so
impropriamente desviados para o gasto financeiro, por meio da DRU.
Grfico 4 Participao de Despesas Sociais e Financeiras na Despesa Efetiva Total da Unio
(Em %)

70,0

59,3

60,0

56,5

50,0
40,0
27,2

30,0

19,6

20,0
10,0
0,0

Participao das despesas sociais na

despesa efetiva total da Unio

Participao das despesas financeiras

na despesa efetiva total da Unio

1995
2005
Fonte: Ipea/Disoc.

1.6. Dinmica de algumas reas sociais EM 1990 e 2000

importante traar as linhas gerais da implementao da poltica social
brasileira em algumas reas especficas, mesmo que de maneira resumida.
Iniciando pela seguridade social, cabe lembrar que a CF de 1988 atribua grande
importncia estruturao desta rea. Reunindo a sade, a previdncia e a
assistncia social, a seguridade deveria contar com a gesto unificada (realizada
por um ministrio da seguridade social), acompanhada por um conselho paritrio

159

(um conselho de seguridade, com a participao do Estado e da sociedade

civil organizada) e com recursos prprios (originrios de um oramento da
seguridade autnomo em relao ao oramento fiscal e de investimentos
das estatais). Desse conjunto, pode-se afirmar que apenas o oramento uma
realidade hoje embora tal afirmao deva ser relativizada (afinal, ele existe
mais como artifcio de contabilidade pblica do que como um mecanismo
de financiamento, destinado a garantir efetividade aos programas e aes da
seguridade). Quanto ao papel de mecanismo de financiamento, que deveria ser
desempenhado pelo oramento da seguridade, destaca-se ainda que a sade, a
previdncia e a assistncia social dependeram cada vez mais das contribuies
sociais ao longo das dcadas de 1990 e 2000 (os demais tributos como os
impostos perderam a relevncia que possuam na estrutura de financiamento
dessas reas). Ademais, preciso lembrar que, nesse perodo, parcela significativa
das contribuies foi desviada para o financiamento de gastos financeiros (por
meio do FSE, do FEF e da DRU), em vez de se destinar aos gastos sociais.

160

Essa questo do financiamento relevante para a rea de previdncia social,

que depende principalmente da contribuio sobre a folha de salrios, paga
por empregados e empregadores. Ao menos no que concerne ao regime geral,
a previdncia expandiu-se desde o incio dos anos 1990. Alm dos empregados
e outros contribuintes urbanos, ela passou a atender os trabalhadores rurais em
regime de economia familiar.5 Isso significou a ampliao da populao protegida,
de 35,8 milhes em 1995 para 47,1 milhes em 2005 um incremento de 31,6%
no nmero de trabalhadores diretamente amparados contra riscos previdencirios
ou 55,6% da populao economicamente ativa (PEA) brasileira. Essa expanso
teve em sua base no apenas a contribuio sobre a folha de salrios, mas tambm
outras contribuies sociais, tal como originalmente previsto pela Constituio.
Em 2005, a previdncia demandou gastos federais de R$ 158,4 bilhes ou 7,0%
do PIB nacional.6 No entanto, nesse ano, 37,6 milhes de trabalhadores no
estavam amparados contra riscos laborais (o que representava 44,4% da PEA).
Esse contingente era formado por desempregados urbanos e rurais, bem como
trabalhadores autnomos, empregados sem carteira e empregadores urbanos que
no contribuam para o regime geral. A incluso de todos esses trabalhadores
na previdncia social um desafio importante, que demanda uma discusso da

Vale lembrar que, desde o incio dos anos 1970, a previdncia social j protegia os empregados rurais (mas no os
trabalhadores em regime de economia familiar).

As informaes sobre gastos federais e PIB desta seo esto em Castro et al. (2008).

estrutura de financiamento da rea (envolvendo inclusive um debate da DRU,

que atualmente desvia um montante no desprezvel de recursos).
A rea de assistncia social tambm se ressente da insuficincia de recursos
para a ampliao da proteo. Apesar de a Constituio ter definido que a
assistncia no deveria se restringir s parcelas caracterizadas pela estrita
insuficincia de renda que demandam, na maioria das vezes, transferncias
diretas de recursos. Mas tambm deveria levar em considerao grupos marcados
por vulnerabilidades (decorrentes de idade, maternidade, deficincias e outras
condies) que exigem a prestao de servios de mltiplas espcies. Seja
como for, dada sua dimenso no Brasil, a pobreza (compreendida enquanto
insuficincia de rendimentos) permaneceu como um ponto fundamental de
ateno da assistncia social. Nesse sentido, ao longo dos anos 1990 e 2000, um
conjunto de programas e aes foi implementado, expandindo a proteo da
populao. Por um lado, estiveram os benefcios no-contributivos de prestao
continuada (BPC), para os idosos e os portadores de deficincias em situao de
extrema pobreza. O nmero de benefcios passou de aproximadamente 350 mil
em 1996 para 2,3 milhes em 2005 um crescimento de quase sete vezes em
dez anos. Por outro lado, os benefcios do Programa Bolsa Famlia (PBF) foram
direcionados populao em condies de pobreza extrema. Esse programa
surgiu em 2003, por meio da unificao de outras iniciativas de transferncia
direta de renda, e alcanou 11,1 milhes de famlias em 2006 o que significou
aproximadamente 53,6 milhes de pessoas (com grande proporo de crianas
e adolescentes). Tal conjunto de iniciativas fez com que o gasto federal em assistncia multiplicasse por 15 entre 1995 e 2005 (atingindo R$ 18,8 bilhes nesse
ltimo ano ou 0,83% do PIB brasileiro). De qualquer modo, no obstante o
crescimento importante (e meritrio) desse gasto, estima-se que hoje ainda haja
20,3 milhes de pessoas vivendo em condies de extrema pobreza em todo o
Brasil.7 Isso uma indicao de que h necessidade de ampliao/aprimoramento
de programas e aes de assistncia (entre outras reas) o que supe, certamente,
uma discusso da sua estrutura de financiamento (incluindo o debate da DRU,
que drena recursos que seriam valiosos no combate pobreza).

A referncia deste nmero a populao brasileira que sobrevive com rendimentos mensais domiciliares per capita
de at 1/4 de salrio mnimo (SM), de acordo com os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad) do IBGE de 2006. Com alguma probabilidade, parcela desse contingente populacional j beneficiria de
programas e aes de transferncia de renda da assistncia social. O que pode ocorrer, neste caso, que os valores
transferidos sejam insuficientes para situar esse contingente acima da citada linha de extrema pobreza.

161

162

Na rea de trabalho e renda, necessrio lembrar que a dinmica do PIB

deixou muito a desejar na dcada de 1990, bem como no incio da atual. Isso
resultou em um lento aumento da ocupao (especialmente da formalizada), um
acelerado crescimento do desemprego (e de sua durao) e uma diminuio dos
rendimentos do trabalho (enquanto mdia e tambm massa). Conseqentemente,
aumentaram as demandas dos trabalhadores por proteo social, ao mesmo tempo
em que pioraram as condies de acesso a tal proteo a rea laboral dependente
de contribuies prvias. Em termos relativos, menos trabalhadores passaram a
contribuir (e com menores valores) para os programas e aes e, simultaneamente,
um menor nmero acessou seus benefcios. No caso do seguro-desemprego a
principal iniciativa na rea laboral brasileira em termos de recursos , o nmero
de trabalhadores beneficiados passou de 4,8 milhes em 1995 para 5,6 milhes
em 2005 (um incremento de 16,7% muito abaixo do incremento do desemprego
aberto, de 58,6%). A taxa mdia de cobertura restringiu-se a 64,7%, enquanto
a taxa mdia de reposio da remunerao atingiu apenas 53,5%.8 Ademais, a
durao do seguro-desemprego no acompanhou, no perodo, o aumento da
durao do desemprego (nas grandes reas metropolitanas, este tempo dobrou
no caso do desemprego aberto e triplicou no caso do desemprego oculto). Ou
seja, mesmo dentro do mercado formal de trabalho, o seguro-desemprego ainda
representa uma proteo limitada para os trabalhadores o que dir para o
mercado de trabalho como um conjunto (incluindo os trabalhadores informais
empregados sem registro ou por conta prpria, que no contribuem para as
polticas sociais, trabalhadores sem remunerao etc.). Assim, h necessidade
de ampliao/aprimoramento de programas e aes laborais, o que exige, mais
uma vez, uma discusso acerca da estrutura de financiamento da rea (incluindo
a DRU). Em paralelo, h necessidade de um debate sobre o papel dos fundos
pblicos na dinamizao da economia e do mercado de trabalho no pas. Neste
sentido, particularmente relevante o papel dos fundos administrados pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como, por exemplo,
uma parcela expressiva do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que pode ser
direcionada para investimentos capazes de catalisar a expanso da ocupao e da
renda. Com isso, diminuiria a excessiva (e, em alguma medida, indevida) presso
sobre programas e aes laborais, pois se reduziriam as demandas por proteo
dos trabalhadores brasileiros.

A taxa de cobertura a proporo entre o nmero de trabalhadores segurados e o nmero de trabalhadores

demitidos sem justa-causa (que o tipo de demisso que, via de regra, permite o acesso ao seguro-desemprego).
J a taxa de reposio a proporo entre o valor mdio do benefcio de seguro-desemprego e o valor mdio da
remunerao dos trabalhadores no momento de sua demisso.

Por fim, dada a sua importncia dentro da poltica social estruturada a partir
da CF de 1988, as reas de sade e educao sero analisadas detalhadamente
nas sees a seguir.

2. SADE
2.1. Introduo
A importncia social, econmica e poltica da sade , no Brasil, cada
vez mais evidente. O valor social atribudo a essa questo confirmado por
pesquisas de opinio que colocam a sade como o maior problema enfrentado
no dia-a-dia, segundo 24,2% da populao, seguido pelo desemprego (22,8%),
situao financeira (15,9%), violncia (14%) (CONASS, 2003). Ou, ainda, como
o pior dos problemas nacionais, junto com a violncia, de acordo com 21% dos
brasileiros (Datafolha, 2007, apud Sinmed-MG, 2007).
A relevncia econmica da sade se expressa na presena do setor na
economia como um todo, nos gastos dos trs nveis de governo e no balano
de pagamentos. A participao na economia j superior a 7% do PIB. No
oramento pblico global (federal, estadual e municipal) o gasto com sade
s superado por previdncia e educao. No mbito federal ultrapassado
apenas pelas despesas previdencirias. No balano de pagamentos, por sua vez,
somente a importao de frmacos e medicamentos sem incluir, portanto,
equipamentos e outras tecnologias de ponta do setor , tem apresentado um
dficit superior a US$ 3,5 bilhes nos ltimos anos (GADELHA, 2008).9 Alm
disso, a sade o quarto item de gasto de consumo entre as famlias brasileiras
precedido por alimentao, habitao e transporte, embora a dimenso percentual
da participao de cada item varie segundo a renda.10
A importncia poltica pode ser medida pelo tamanho da bancada da
sade no Congresso Nacional. Na legislatura atual, cerca de 260 parlamentares

Estimativas apresentadas por Gadelha (2008).

10 No caso da sade, a participao relativa na renda familiar cresce medida que a renda aumenta. de 5% entre
os 10% mais pobres e de 10% da renda entre os 10% mais ricos.

163

(Jornal do CFO, 2007) de diferentes partidos e posies ideolgicas compem

a Frente Parlamentar pela Sade (FPS).11
Nos termos da CF de 1988, sade direito do cidado brasileiro, assegurado por polticas sociais e econmicas e pelo acesso universal e igualitrio
aos servios de sade (artigo 196). Ao mesmo tempo, a CF determina que
dever do Estado garantir o exerccio desse direito (artigo 196), por fora de sua
responsabilidade tanto no campo especfico das aes e servios pblicos de
sade, exercida por meio do Sistema nico de Sade (SUS), como, no mbito
geral, ao promover o desenvolvimento social e atuar sobre os determinantes
das condies de sade. Embora livres iniciativa privada (artigo 199 caput),
as aes e servios de sade so de relevncia pblica, cabendo ao Poder
Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e
controle (CF, artigo 197).

164

A seo 2.2 discute as condies de sade coletiva e seus determinantes,

com destaque para as mudanas verificadas nas ltimas dcadas no perfil
epidemiolgico da populao. A seo 2.3 discorre sobre o sistema de sade
brasileiro, elencando algumas caractersticas bsicas do seu desenvolvimento
e as principais inovaes trazidas pela CF de 1988, enquanto a seo 2.4
dedicada ao papel do Estado na rea da sade como agente financiador,
regulador e provedor de servios de sade. Consideraes finais compem
a seo 2.5.

2.2. Nvel de sade e seus determinantes

2.2.1. Consideraes gerais
A melhoria do nvel de sade de uma populao depende de inmeros
fatores. O acesso a bens e servios de sade um deles. Mas, to ou mais
relevantes, sob a tica coletiva, so os chamados determinantes socioestruturais
relacionados ao padro de desenvolvimento, entre os quais o grau de educao
da sociedade, a renda e sua distribuio, e as condies ambientais, sobretudo
as de saneamento bsico. O nvel de sade da populao tambm influenciado

11 Um outro indicador do crescimento da importncia poltica do tema est na Conferncia Nacional de Sade
(CNS). At 1986, esse frum era exclusivamente tcnico. A partir de 1990 passou a ter a participao paritria
da sociedade civil, o mesmo acontecendo com os eventos similares estaduais e municipais. A ltima CNS (XII),
realizada em novembro de 2007, contou com mais de 3 mil delegados.

por fatores comportamentais responsveis pelo estilo de vida das pessoas, que
pode ser mais ou menos saudvel, afora as caractersticas individuais como
idade, sexo, hereditariedade, raa/cor, fatores, que, ao contrrio dos anteriores,
esto fora do alcance de polticas pblicas.
A sade de uma populao costuma ser medida pela sua ausncia. Embora
existam indicadores positivos, como a esperana de vida, paradoxalmente, as
ferramentas mais utilizadas esto no seu oposto a morte e a doena medidas
pelos coeficientes e taxas de mortalidade e morbidade.
A esperana de vida ao nascer12 tem aumentado no mundo inteiro ao longo
do tempo. No Brasil era ligeiramente inferior a 55 anos na primeira metade
dos anos 1960, chegando a 72,3 anos em 2005 (IBGE). Pases desenvolvidos j
tinham alcanado esse nvel de longevidade meio sculo antes, quando norteamericanos e dinamarqueses, por exemplo, j viviam, em mdia, 70,9 e 72 anos,
respectivamente (BRASIL/EPEA, 1966). Mesmo quando o Brasil confrontado
com pases com os quais tenha alguma relao, nem que seja de proximidade
geogrfica, a situao brasileira, de modo geral, ainda desconfortvel. Em
2003, na Argentina a esperana de vida era de 74 anos, no Chile, de 77 anos e
no Uruguai, de 75 anos.
H, contudo, diferenas significativas nesse indicador. Tanto entre sexos,
consideradas naturais dentro de certos limites, como entre regies e segmentos
socioeconmicos, casos em que as desigualdades se tornam inquas. As mulheres,
como regra universal, tm vida mais longa (71 anos) do que os homens (67 anos).
A esperana de vida entre os brasileiros ultrapassou os 70 anos na virada do
milnio, marca atingida pela regio Sul no comeo dos anos 1990. Estimativas
para 2005 apontam que apenas o Nordeste no alcanou o mesmo patamar,
embora seja a regio que apresente a melhor evoluo desde 1991: 62,8 anos
em 1991 para 69 anos em 2005.
2.2.2. A mortalidade infantil
Enquanto a esperana de vida o mais conhecido dos indicadores positivos
da situao de sade coletiva, entre os negativos a Taxa de Mortalidade Infantil
(TMI) , universalmente, um dos mais utilizados.

12 Nmero de anos de vida esperados para um recm-nascido, mantido o padro de mortalidade existente na
populao residente, em determinado espao geogrfico, no ano considerado (BRASIL/IDB, 2006).

165

No Brasil, em meados dos anos 1960, a TMI era de 112 bitos em cada
mil crianas nascidas vivas (BRASIL/EPEA, 1966). Dados de 2005 indicam
21 1/1.000 taxa prxima da Inglaterra (21 8/1.000) no incio dos anos
1960, quando Holanda e Sucia j tinham alcanado uma TMI em torno de
16/1.000 (BRASIL/EPEA, 1966). Taxas menores de 10/1.000 so comuns em
pases ricos, embora sejam encontradas em pases latino-americanos como
Cuba, Chile e Costa Rica.
A TMI no Brasil decresceu 37,4% entre 1996 e 2005, quando caiu de 33,7
por mil nascidos vivos para 21,1 por mil. A regio Nordeste foi a que apresentou o
declnio mais significativo (40,7%). Apesar dessa reduo no risco de morte entre
as crianas de menos de um ano de idade, persistem intensos contrastes regionais
e interestaduais, dada a conhecida correlao entre sade e desenvolvimento
econmico: na regio Nordeste, em 2005, a TMI (25,5 por mil) era 1,85 vez superior
da regio Sul (13,8 por mil) Departamento de Informtica do SUS (Datasus)/
Secretaria Executiva (SE)/Ministrio da Sade (MS) e Indicadores e Dados Bsicos
para Sade (IDB). A elevao dos nveis de educao geral da populao constitui
fator fundamental para o decrscimo da taxa de mortalidade na infncia. Segundo
estimativas do IBGE com base na Pnad de 2004, a taxa de mortalidade infantil
em crianas cujas mes tinham menos de trs anos de estudo era 1,3 vez mais
elevada do que as com oito anos ou mais de escolaridade (IPEA, 2007).
166

Inmeros fatores tm contribudo para a queda da mortalidade infantil.

Entre os de ordem geral esto: a) tendncia de queda da fecundidade (em 1940
cada mulher tinha, em mdia, 6,2 filhos esse nmero, a partir de 2000,
inferior a 2,3 em mdia); b) aumento da escolaridade das mes; e c) melhoria das
condies ambientais (saneamento bsico, principalmente gua) e nutricionais
estas ltimas fortemente influenciadas pelas polticas de complementao de
renda. Os fatores especficos incluem o aumento da cobertura da ateno bsica,
a ampliao da cobertura vacinal, inclusive com a incorporao de novas vacinas
ao esquema bsico, a extenso do perodo de aleitamento materno exclusivo,
a utilizao da Terapia de Reidratao Oral (TRO) e o monitoramento do
crescimento e desenvolvimento das crianas. Esses seis elementos esto, direta
ou indiretamente, associados estratgia Sade da Famlia, iniciada na segunda
metade da dcada de 1990.13

13 Estudo produzido pelo Ministrio da Sade (MACINKO; GUANAIS; MARINHO, 2006) mostra que o Programa
Sade da Famlia (PSF) teve impacto significativo na queda da mortalidade infantil no Brasil. A cobertura mdia
do PSF, nos municpios estudados, em 2004, foi de 62,3%, em 2002 era de 54,8%. Segundo a mesma fonte, para
cada 10% de aumento na cobertura do PSF, corresponde uma reduo de 4,5% na taxa de mortalidade infantil.
(BRASIL/ODM, 2007).

2.2.3. O novo perfil da mortalidade e da morbidade

medida que uma proporo maior da populao capaz de sobreviver
ao impacto das doenas transmissveis, como decorrncia do processo de
desenvolvimento socioeconmico e do aumento da eficcia das aes de sade
pblica, cresce de importncia a mortalidade por doenas tais como cncer,
infarto do miocrdio, acidentes vasculares cerebrais e diabetes.
Os cinco principais grupos de causas de morte na populao em geral,
conforme dados de 2004, tm sido os mesmos desde o incio da dcada de 1990:
doenas do aparelho circulatrio (27,9%), neoplasias (13,7%), causas externas
(12,4%), doenas do aparelho respiratrio (10,0%) e doenas infecciosas e
parasitrias (4,5%). Essa distribuio difere substancialmente da que prevalecia
pelo menos at o fim da primeira metade do sculo XX, quando as doenas
transmissveis, ento a principal causa de bito na populao como um todo,
davam o trao predominante do perfil epidemiolgico do Brasil.
O aumento das doenas crnicas e degenerativas em pessoas com mais de 60
anos no surpreende. Trata-se de fenmeno universal em pases que controlaram,
ou esto prestes a faz-lo, as doenas tpicas da pobreza e do subdesenvolvimento,
como as infecciosas e as parasitrias. O inusitado no quadro sanitrio nacional
o percentual, relativamente alto, de bitos precoces em certa medida evitveis,
causado pelas doenas que seriam prprias de idades mais avanadas.
Doenas como neoplasias, diabetes e cardiovasculares ganharam novos
recursos de diagnstico e tratamento, ao mesmo tempo em que foi identificada
grande parte dos fatores de risco que as envolvem, possibilitando assim a sua
preveno ou tratamento precoce. No obstante, entre 1990 e 2004 a mortalidade
especfica por neoplasmas malignos em pessoas com menos de 50 anos de
idade aumentou em todas as grandes regies. Na mdia nacional, o indicador14
cresceu 16% ao passar de 13,15 para 16,58 bitos por 100 mil habitantes. As
doenas cardiovasculares tiveram comportamento similar no mesmo grupo
etrio, subindo 26% em mdia.
As chamadas causas externas respondem pela maior parte dos bitos
entre adolescentes e adultos jovens, afetando em graus diferentes homens e
mulheres. Para os homens, em geral, a segunda mais importante e equivalem
a 18,3% do total de bitos. J entre as mulheres representam a quinta causa de

14 bitos por neoplasias malignas por 100 mil habitantes (maiores de 50 anos).

167

mortalidade15 (BRASIL/MINISTRIO DA SADE/SVS/DASS, 2005). Esse

grupo de causas responsvel, a cada ano, pela morte de cerca de 125 mil
pessoas no pas (127.400, em 2004). Mais do dobro (2,7 vezes), portanto, do que
a mortalidade por doenas infecto-contagiosas (46.067 bitos no mesmo ano),
conforme o Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Datasus. Nos
anos 1960, a situao era diametralmente oposta: a mortalidade por doenas
transmissveis superava em 6,5 vezes a decorrente de acidentes, suicdios e
homicdios (BRASIL/EPEA, 1966).
No campo das doenas crnicas no-transmissveis, o conhecimento
da distribuio dos seus fatores de risco fundamental, principalmente os de
natureza comportamental, como dieta, sedentarismo, uso do tabaco, do lcool
e de outras drogas, pois sobre esses fatores que a ao pblica pode ser mais
efetiva. No Brasil, o esforo para levar informao sobre fatores de risco
populao em geral, e aos grupos mais vulnerveis em particular, tem se feito
presente, mas ainda insuficiente.

168

Embora essencial, a informao, por si s, no suficiente se no gerar

mudanas comportamentais positivas. Mesmo quando produz as mudanas
desejadas no estilo de vida do pblico-alvo e contribui para diminuir a incidncia
da doena, os casos no evitados nem sempre encontram o atendimento adequado
que necessitam. Esse paradoxo est presente, por exemplo, nos milhares de
amputados a cada ano devido ao diabetes. Estudo multicntrico promovido pelo
MS publicado em 2006 (apud The Review of Diabetic Studies) mostra que apenas
58,2% dos 2.230 diabticos de oito cidades brasileiras tiveram o p examinado no
ano anterior pesquisa. Menos da metade (46,9%) realizou exame oftalmolgico,
fundamental na preveno da cegueira, um dos efeitos adversos da molstia.
No caso brasileiro, as doenas infecciosas e parasitrias podem ser agrupadas
em cinco categorias, conforme sua insero no cenrio epidemiolgico interno:
a) as erradicadas, como a varola, a poliomielite e a febre amarela urbana; b) as
declinantes, como sarampo, raiva humana, difteria, ttano e coqueluche, todas
controlveis por imunizao e doena de Chagas e hansenase; c) as persistentes,
entre as quais, malria, tuberculose, hepatites virais (especialmente B e C),
leptospirose, meningites, leishmaniose e febre amarela silvestre; d) as emergentes,
doenas que surgiram ou foram identificadas nas duas ltimas dcadas do
sculo XX, como a Aids, a partir de 1980, e a hantavirose, uma antropozoonose
diagnosticada pela primeira vez no continente americano em 1993; e e) as

15 Em 2003, corresponderam a 4,7% do total; 32% foram causados por acidentes de transporte e 19,9% por agresses.
Destes, 53,6% foram decorrentes do uso de arma de fogo.

reemergentes, doenas controladas no passado mas que voltaram a representar

problema de sade pblica, como a dengue, a partir de 1982, e o clera com um
pico epidmico de 60 mil casos em 1993, em populaes de reas com fortes
deficincias de saneamento bsico (FINKELMAN, 2002, op. cit.).
O controle de doenas transmissveis importantes, para as quais ainda
no h tecnologia vacinal, depende de outras aes, inclusive de combate a
vetores. A malria, por exemplo, concentrada na Amaznia, tem tido uma
evoluo irregular. Em 2006, o nmero de casos foi de 540 mil com 43 bitos.
A letalidade (porcentagem de bitos em relao ao total de casos), entretanto,
est em queda, como decorrncia, entre outros fatores, da melhoria no acesso
dos doentes ao tratamento oportuno.
A dengue ressurgiu no Brasil, em 1982, em razo do processo de circulao
viral e da infestao pelo Aedes aegypti. A extenso da epidemia grande, pois
atinge hoje quase todos os estados, principalmente nos meses quentes e midos.
Seu controle problemtico, requerendo, alm da ao coordenada (intersetorial
e entre nveis de governo) e tempestiva do Poder Pblico, a indispensvel
colaborao da populao. Embora seja relativamente simples e sem maiores
custos, essa colaborao nem sempre acontece na escala necessria, pois exige
mudanas comportamentais.
A tuberculose, outra importante doena transmissvel, est historicamente
associada pobreza, desigualdade social, s ms condies de vida e habitao
e, mais recentemente, Aids. A taxa de incidncia (nmero de casos novos por
100 mil habitantes) aumentou entre 2000 e 2003, e desde ento vem decrescendo.
Em 2005, a incidncia esteve ao redor de 40/100 mil habitantes.
Entre as doenas emergentes a Aids a mais importante. No Brasil, o
primeiro caso da doena foi notificado em 1980. A partir desse ano, o nmero
de casos aumentou constantemente at 1998. Desde ento, a mortalidade decaiu,
por fora do tratamento com anti-retrovirais, e a taxa anual de incidncia no
apresentou mudanas significativas. No obstante, a magnitude social e econmica
do problema no pode ser negligenciada.

2.3. O sistema de servios de sade no Brasil

2.3.1. Antecedentes
O sistema brasileiro de servios de sade, nas suas origens hegemonicamente privado, ancorado na medicina liberal e na filantropia, evoluiu, a partir

169

da criao do seguro social na segunda dcada do sculo XX, para um modelo

no qual a sade passou a ser um direito inerente cidadania e garantido pelo
Estado (CF, artigo 196).
Antes disso, com o aumento da oferta de bens e servios de sade, sobretudo
a partir dos anos 1960, o perfil do sistema de sade brasileiro tornou-se mais
ntido, sobressaindo em quatro aspectos: excluso, segmentao, hegemonia
privada na oferta, e nfase em aes de recuperao da sade.
A excluso, porque o crescimento da assistncia mdica aps a criao do
seguro social em 1923 se deu mediante a incorporao gradual de categorias
profissionais do mercado de trabalho formal urbano, ignorando o resto da
populao. Essa caracterstica comeou a ser atenuada na dcada de 1960
mediante a implementao de sucessivas polticas pblicas que estendiam a
assistncia mdica previdenciria, ainda que de forma restrita, aos grupos
desprotegidos.16 A partir de 1988, com a criao do SUS17, todos os brasileiros,
independentemente de sua vinculao ao sistema previdencirio, passaram a
ter direito ao atendimento sade.

170

A segmentao, por sua vez, ocorria em duas vertentes: a institucional

e a de clientela. A primeira, em virtude da histrica vinculao da assistncia
mdico-hospitalar ao sistema previdencirio e das funes de sade pblica
(particularmente o controle de doenas transmissveis) ao MS (diretamente ou por
meio das secretarias estaduais e municipais de sade). A segunda segmentao
de clientela decorria da existncia de cinco categorias de pacientes, cada uma
com direitos especficos e, por isso, recebendo servios com diferentes padres
de qualidade: a) os denominados, segundo o jargo setorial, pacientes particulares, ou seja, aqueles com vontade e capacidade para pagar diretamente (out
of pocket) os servios providos pelo mercado; b) os portadores de algum plano
ou seguro de sade, aqui includos os servidores pblicos; c) os previdencirios
urbanos; d) os previdencirios rurais; e e) o resto da populao dependente da
filantropia e de uma rede pblica de pequeno porte e baixa diversificao.

16 Nesse sentido, foram importantes tanto a extenso da assistncia mdica aos trabalhadores rurais por intermdio
do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural), como, a partir de 1974, a ampliao para toda a
populao da assistncia mdica da previdncia social, em casos de emergncia.
17 Imediatamente antes do SUS, a estratgia das Aes Integradas de Sade (AIS) e o desenvolvimento de Sistema
Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS) inclusive com o apoio de recursos financeiros da previdncia
social j procuravam atender, sem discriminao, toda a populao.

A hegemonia privada na oferta de servios mdico-hospitalares e a nfase

na recuperao da sade, uma constante ao longo da histria do pas, foram
robustecidas a partir de 1974 graas sinergia entre os financiamentos subsidiados
do Fundo de Assistncia Social (FAS) da Caixa Econmica Federal (CEF) para
ampliar e modernizar a rede privada e a garantia de mercado proporcionada
pelos contratos previdencirios de compra de servios. No pas como um todo,
em que pesem o crescimento da rede pblica e a queda em nmero dos leitos
hospitalares privados desde 1984, o setor privado permanece majoritrio. Em
2005, do total de leitos existentes no pas, 66,4% eram privados.
2.3.2. Inovaes constitucionais de 1988
A CF de 1988 deu sade tratamento compatvel com a importncia
crescente assumida pelo tema entre os valores da sociedade brasileira, sendo
responsvel pelas seguintes inovaes:
a) incluso da sade no conceito de seguridade social com a assistncia
social e a previdncia;
b) criao de novos tributos sob a forma de contribuies sociais (federais) vinculadas seguridade social, em oramento prprio;
c) reconhecimento da sade como direito inerente cidadania, com o
conseqente dever do Estado na garantia desse direito; e
d) instituio de um SUS tendo como princpios e diretrizes a universalidade, integralidade e igualdade na ateno; a descentralizao com
comando nico em cada esfera de governo e a regionalizao da rede
de servios, como forma de organizao; e a participao popular
como instrumento de controle da sociedade sobre o sistema.
Universalidade, integralidade e igualdade na ateno
Como valores sociais, o acesso universal e a integralidade e a igualdade
na ateno refletem a opo da sociedade por um sistema de sade tpico de
um Estado de bem-estar, em substituio a um sistema excludente e desigual
que existia antes de 1988.
A universalidade um dos predicados de sistemas organizados com base
na solidariedade. Canad, Sucia, Costa Rica e Reino Unido, entre outros pases,
so exemplos de sistemas assim estruturados (MENDES, 2006). Instituir sistemas

171

com base nesses valores significa organiz-los em funo de necessidades e

mediante subsdios cruzados: dos ricos para os pobres, dos jovens para os idosos,
dos usurios mais freqentes para os menos freqentes, dos sos para os doentes
(Evans, 1996; TITELMAN; UTHOFF; JIMNEZ, 2000, apud MENDES, 2006).
Lord Beveridge, idealizador do sistema de sade ingls, um dos mais conhecidos
modelos de acesso universal, justificava o valor da universalidade ao expressar
que servios exclusivos para os pobres sero sempre servios pobres.
A integralidade da assistncia est definida no artigo 198 da Constituio
(atendimento integral) e de forma mais explcita no artigo 7o da Lei no 8.080/1990
como o conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e
curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis
de complexidade do sistema. Estes dispositivos tm sido os principais fatores
impedientes do sucesso de tentativas de restringir a abrangncia dos servios
de ateno sade como instrumento de conteno de gastos.

172

O acesso igualitrio s aes e aos servios de sade est previsto na CF

(artigo196) e a igualdade no atendimento, na Lei n 8.080/1990 (artigo 7o, IV)
ao tratar dos princpios e diretrizes para a organizao do SUS, como igualdade
da assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie. A
palavra eqidade s aparece no captulo da seguridade social como um requisito
para a forma de participao no seu custeio (CF, artigo 194, nico), ainda que
preceito de atendimento igualitrio possa expressar o princpio de eqidade
horizontal (igual ateno para igual necessidade).
Descentralizao e participao social
A descentralizao, outra das diretrizes constitucionais para organizao do
SUS, foi uma das reas em que mais se avanou, a despeito dos obstculos para
sua consecuo. As dificuldades em implantar essa diretriz esto relacionadas
fundamentalmente: a) diversidade de capacidade tcnica, administrativa e
financeira, particularmente no caso dos municpios, contra-indicando, portanto,
solues ou estratgias uniformes para todo o pas18; e b) impossibilidade e at
mesmo inadequao, do ponto de vista tcnico e econmico, de a maioria dos
municpios ter sistemas auto-suficientes.

18 Possivelmente, por essa razo, a municipalizao no era a inteno inicial do legislador que, at o final do
processo constituinte, pretendia atribuir s administraes locais apenas a responsabilidade sobre a ateno
primria. Somente na ltima verso da Carta que a competncia municipal foi ampliada e assumiu sua forma
definitiva: prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento de
sade populao (CF, artigo 30, VII).

A participao social (artigo 198, III), por sua vez, foi objeto de lei especfica
(Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990). Foram ento institucionalizadas, em
cada esfera de governo, duas instncias participativas: a Conferncia de Sade
e o Conselho de Sade. Ambas j existiam muito antes do SUS. O que mudou
com a Lei no 8.142 foram, principalmente, a) a composio dos dois foros que
passaram a incluir representao de usurios, paritria em relao ao conjunto
dos demais segmentos (Lei no 8.142, artigo 1o, 4o), b) a institucionalizao
desses colegiados nas trs esferas de governo e c) o carter deliberativo do
Conselho de Sade, que antes de 1990 era meramente consultivo.
o

2.4. O papel do Estado: financiamento,

regulao e proviso
2.4.1. Por que o Estado?
Alm de motivos de ordem institucional, poltica e social que podem
respaldar, em cada pas, a participao do Estado na rea da sade, h pelo
menos trs outras razes que justificam essa interveno na proviso (direta ou
indireta) de servios, na regulao de diversos aspectos das atividades setoriais
e no seu financiamento.
Em primeiro lugar, porque sade contribui para melhores nveis de produtividade e bem-estar e os segmentos mais pobres da populao nem sempre podem
custear as aes e servios para sua manuteno e, sobretudo, recuperao; algumas
necessidades de sade podem acarretar custos catastrficos at mesmo para as
famlias de renda mdia alta. Segundo, porque aes e servios de sade so de
relevncia pblica cabendo ao Poder Pblico dispor sobre sua regulamentao
controle e fiscalizao (CF, artigo 197); ademais algumas dessas aes so classificadas como bens pblicos (vigilncia sanitria e epidemiolgica) ou produzem
externalidades (vacinao, por exemplo). Por fim, a presena do Estado se justifica
pela assimetria de informao e demais falhas presentes no mercado da sade.
2.4.2. O Estado financiador
Introduo
O financiamento da sade objeto de preocupao universal. Nos
pases desenvolvidos, que j investem parcela considervel (e crescente) do
seu PIB no setor, as atenes esto cada vez mais voltadas para a eficincia,

173

a efetividade e a eqidade nos gastos, uma vez que o incremento nos

dispndios com servios mdico-assistenciais no redunda, necessariamente,
em melhores condies de sade, nem resolve, por si s, as iniqidades
no acesso aos servios. Nos pases em desenvolvimento, por sua vez, alm
desses problemas, esto presentes outros, como a necessidade de estender
cobertura assistencial a toda a populao, de melhorar a qualidade dos
servios e atender ao financiamento setorial em concorrncia com outras
exigncias de desenvolvimento social e econmico.
O gasto com sade vem aumentando em quase todos os pases. Representava
3% do PIB mundial em 1948. Passou para 8,7% do PIB em 2004 (PAHO, 2007).
No perodo 1998-2003, a taxa mdia anual de crescimento dos gastos com sade
(5,71%) superou a taxa mdia de crescimento da economia mundial que foi de
3,63% (HSIAO, 2006).

174

De maneira geral, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento,

a maior parte do financiamento da sade provm de fontes pblicas e de
recursos geridos por operadoras de planos e empresas de seguros privados.
O desembolso direto, forma mais inqua e excludente de financiamento ,
paradoxalmente, maior nos pases mais pobres (OMS, 2000). Nos pases de
renda alta as fontes administradas pelo setor pblico se responsabilizam, em
mdia, por mais de 60% do gasto total, enquanto nos pases de renda baixa a
participao do setor pblico no chega a 25% do dispndio total (SCHIEBER
et al, 2006). Na Amrica Latina e no Caribe a participao de recursos pblicos
, em mdia, inferior a 50%.
De acordo com estimativas da OMS, o Brasil gastou cerca de 7,9% do
PIB com sade em 2005. Desse montante, o gasto privado (das famlias e das
empresas) responde por 55,9% do gasto total e o desembolso no ato (out-ofpocket)19, isoladamente, atinge cerca de 30% do total (OMS, 2008). Ou seja,
como parcela do PIB o pas gasta valores prximos aos pases da Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), mas, ao contrrio
destes, no Brasil a participao do gasto pblico, como percentual do gasto total,
muito menor20 (tabela 1).

19 O gasto privado normalmente dividido em duas modalidades: a) direta ou desembolso no ato aquele que
ocorre no ato do consumo dos servios ou que depende do consumo de servios; e b) pr-pagamento aquele
feito antecipadamente como prmio de um plano ou seguro de sade independente do uso.
20 Entre os pases da OCDE o gasto pblico corresponde, em mdia, a 70% do gasto total com sade.

Tabela 1 Gasto Total (pblico e privado) com Sade em Relao ao PIB e

Gasto Pblico em Relao ao Gasto Total com Sade em Pases Selecionados (2005)
Pases

% do PIB

% do Gasto pblico

Alemanha

10,7

76,9

Austrlia

8,8

67,0

Blgica

9,6

71,4

Brasil

7,9

44,1

Canad

9,7

70,3

Espanha

8,2

71,4

Estados Unidos

15,2

45,1

Inglaterra

8,2

87,1

Fonte: WHS (2008).

A comparao entre o gasto com sade do Brasil e o nvel alcanado em

certos indicadores como expectativa de vida e mortalidade infantil coloca o Brasil
em desvantagem em relao a outros pases de renda mdia e da Amrica Latina.
Essas comparaes, entretanto, devem ser analisadas com cautela, pois diversos
fatores grau de distribuio de renda, escolaridade das mes e saneamento
bsico, entre outros influenciam os indicadores de sade supramencionados
(MEDICI, 2005; WORLD BANK, 2003).
Maior nvel de gasto no redunda, isoladamente, em servios de sade
mais eficientes, efetivos e eqitativos. Na verdade, os modelos de financiamento
e de organizao dos servios podem ter uma influncia muito mais forte nos
custos e nos resultados dos sistemas. O sistema americano, por exemplo, calcado
fundamentalmente em seguros privados, despende, anualmente, 15% do PIB
americano, mas os Estados Unidos tm a mais alta taxa de mortalidade infantil entre
os pases de renda alta e a mais baixa expectativa de vida (HSIAO, 2006). A ndia,
cujo sistema sustentado, basicamente, pelo pagamento no ato (out-of-pocket),
gastou 4,8% do PIB com sade em 2003, mas tem uma mortalidade infantil cinco
vezes maior do que o Sri Lanka, pas que despendeu 3,5% do PIB e tm servios
financiados, predominantemente, com recursos pblicos (HSIAO, 2006).
O sistema de sade do Brasil pluralista, tanto em termos de segmentos de
ateno sade, quanto de fontes de financiamento. Essa pluralidade se expressa
nas quatro vias de acesso da populao aos servios de sade: a) o SUS, de acesso
universal,21 gratuito e financiado, exclusivamente, com recursos pblicos (impostos

21 Atualmente, embora mais de 90% da populao seja usuria do SUS, apenas 28,6% utilizam exclusivamente o
sistema pblico, o que pouco quando comparado com os percentuais de pases com sistemas universais de
sade consolidados h mais tempo. Aqui, a maioria (61,5%) utiliza o SUS e outras modalidades (plano de sade,
pagamento direto). Os no usurios so 8,7% (CONASS, 2003).

175

e contribuies sociais); b) o segmento de planos e seguros privados de sade, de

vinculao eletiva, financiado com recursos das famlias e/ou dos empregadores; c)
o segmento de ateno aos servidores pblicos, civis e militares, de acesso restrito
a essas clientelas, financiado com recursos pblicos e dos prprios servidores,
junto com o anterior formam os chamados sistemas de clientela fechada; e d) o
segmento de provedores privados autnomos de sade, de acesso direto mediante
pagamento no ato (out-of-pocket) (RIBEIRO; PIOLA; SERVO, 2006).
Na prtica, o financiamento pblico, de algum modo, se estende a todos
esses segmentos. Em alguns de forma mais direta e preponderante. Em outros,
de forma indireta e mais parcial, por meio da possibilidade de descontar sem
limites os gastos com mdicos, laboratrios, hospitais e planos de sade no
clculo do imposto de renda devido ou atravs de outras isenes fiscais, como
as conferidas s instituies filantrpicas que operam na rea.
Mudanas recentes no financiamento pblico

176

A aprovao da Emenda Constitucional (EC) no 29, em 2000, conferiu maior

estabilidade ao financiamento federal da sade e propiciou alterao significativa
na participao relativa dos estados e dos municpios no financiamento do
SUS.22 Nos anos 1990, os recursos federais correspondiam a cerca de 73% do
gasto pblico com sade (BARROS; PIOLA; VIANNA, 1996). Em 2000, essa
participao tinha decrescido para cerca de 60% (PIOLA; BIASOTO, 2001). Em
2005, a participao federal ficou em torno de 50%.
A EC no 29, proporcionou um aumento nos recursos pblicos destinados
sade no perodo 2000-2005, tanto no volume total, como em valores per
capita. Tambm cresceu o percentual do gasto do SUS em relao ao PIB.23 As
taxas de crescimento dos gastos com sade nas trs esferas de governo, contudo,
no foram idnticas. Os recursos aplicados pelos estados e pelos municpios
apresentaram taxas de crescimento maiores que as do governo federal.24 O gasto
per capita com aes e servios pblicos de sade das trs esferas de governo
foi estimado em R$ 405,00, em 2005. Esse dispndio cresceu 33,3% entre 2000

22 A EC n 29, de 2000, vinculou recursos para aes e servios pblicos de sade nas trs esferas de governo. Para a
esfera federal a base foi o oramento executado em 1999, mais 5%, para o ano 2000 e da para frente seriam feitas
correes com base no crescimento nominal do PIB. Para estados e municpios foram vinculados 12% e 15% da
receita prpria, respectivamente, partindo-se de um patamar de 7% em 2000. A prpria emenda prev a reviso/
confirmao dos critrios a cada cinco anos no mximo.
23 A despesa dos trs nveis de governo com o SUS cresceu de 2,89% do PIB em 2000 para 3,47% em 2005.
24 Isso decorre, em parte do esforo maior exigido dos estados, Distrito Federal e municpios, pela EC n 29.

e 2005, sendo que o gasto federal cresceu 11,12% e o gasto prprio de estados
e municpios em torno de 66% (tabela 2).
Tabela 2 Despesa per capita com Aes e Servios
Pblicos de Sade por Nvel de Governo (2000-2005).

(Em R$ mil)

Nvel de Governo
Unio

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Var %

181,49

184,77

185,12

175,07

195,14

201,68

11,12

Estadual

56,30

67,99

80,24

78,73

96,79

93,58

66,21

Municipal

65,92

76,34

89,84

87,45

97,67

109,40

65,95

TOTAL

303,71

329,10

355,19

341,25

389,59

404,66

33,24

Fonte: Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade (Siops).

Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA Mdio 2005.

Inovaes na alocao de recursos federais

Alteraes importantes ocorreram no perfil alocativo do gasto federal em
sade nos ltimos anos. A primeira, decorrente do processo de descentralizao,
redundou em um aumento exponencial das transferncias federais para estados,
Distrito Federal e municpios e uma diminuio nas aplicaes diretas do MS.
Em 1996 foram transferidos para execuo de estados e municpios recursos
da ordem de R$ 3,3 bilhes (12,2% do gasto total do MS). Em 2005 foram
transferidos R$ 23,8 bilhes (58,3% do gasto total).
Grfico 5 Evoluo da Despesa Total do Ministrio da Sade e das Transferncias para
Estados, Distrito Federal e Municpios (1996 - 2005)
Em R$ bilhes

45,0
40,0
33,0

35,0
30,0

32,8

33,0

37,0

34,4

39,0

37,0

40,8

34,4

27,0

25,0
20,0
15,0
7,9

10,0
5,0
0,0

2,9
0,4
1995

9,9

4,3
0,7
1996

1,1
1997

1,4
1998

11,0

12,7

11,8

4,1

5,1

4,1

2,7
1999

12,8

2000

2001

2002

2003

14,2
7,8

2004

14,8
9,0

2005

Trans. Estados e DF
Transf. Municpios
Total
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)/Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor).
Elaborao: Ipea/Disoc.
Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA-Mdio 2005.

177

A segunda alterao decorreu da prioridade conferida ateno bsica.

Com a criao do Piso de Ateno Bsica (PAB) em 1996 e com a expanso do
Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS) e do PSF, as alocaes para a
rea de ateno bsica quase triplicaram entre 1996 e 2004. Passaram de R$ 2,4
bilhes em 1996 (8,9% do gasto total do MS) para R$ 6,4 bilhes em 2005 (15,7%
do gasto total do MS). Outra rea que apresentou sensvel crescimento na alocao
de recursos foi a de distribuio de medicamentos. Entre 1995 e 2005 essa rea
apresentou um crescimento de quase 163%. As aplicaes do MS passaram de R$
1,08 bilho em 1995 para R$ 2,84 bilhes em 2005 (a preos constantes).
Financiamento pblico da sade: Perspectivas
A EC no 29, desde sua aprovao, no ficou imune a controvrsias decorrentes de interpretaes divergentes por parte do governo federal e dos governos
estaduais e municipais a respeito de alguns de seus dispositivos. As divergncias
vo desde o tipo de gasto que pode ser considerado como sendo em aes e
servios pblicos de sade25 para efeito de cumprimento da emenda, at questes
no menos cruciais como a forma de participao federal no financiamento e
os critrios de rateio dos recursos da Unio para o Distrito Federal, estados e
municpios e dos estados para seus municpios.
178

Desde 2003 tramitam no Congresso Nacional propostas de regulamentao

da emenda. Todas essas propostas, alm de procurarem resolver os principais
problemas que tm gerado debates a respeito do cumprimento ou no da emenda,
tambm buscam o aumento da participao federal no financiamento do setor,
seja por meio de vinculao de percentual das receitas correntes brutas da Unio,
seja por meio de vinculao de recursos adicionais oriundos de fonte definida.
Adicionalmente, os projetos de regulamentao buscam a melhoria da
transparncia na gesto pblica, controle social e responsabilizao, o que deve

25 De acordo com a Resoluo no 322 do Conselho Nacional de Sade: Para efeito da aplicao da Emenda
Constitucional no 29, consideram-se despesas com aes e servios pblicos de sade aquelas com pessoal ativo e
outras despesas de custeio e de capital financiadas pelas trs esferas de governo, conforme o disposto nos artigos
196 e 198, 2o, da Constituio Federal e na Lei no 8.080/1990, relacionadas a programas finalsticos e de apoio,
inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos seguintes critrios: (i) sejam destinadas s aes
e servios de acesso universal; (ii) estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de
Sade de cada ente federativo; (iii) sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo
com despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais e econmicos, ainda
que com reflexos sobre as condies de sade. nico Alm de atender aos critrios estabelecidos no caput,
as despesas com aes e servios de sade realizadas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios devero ser
financiadas com recursos alocados por meio dos respectivos Fundos de Sade, nos termos do Art. 77, 3o do
ADCT Esta definio, contudo, no tem fora de lei, o que permitiu que prosperassem interpretaes divergentes
sobre a matria.

contribuir para um uso mais eficiente dos recursos pblicos da sade. Tambm
esto previstas nos projetos a divulgao, inclusive por meios eletrnicos de acesso
pblico, das prestaes de contas, relatrios de gesto, avaliaes dos conselhos
de sade e a realizao de audincias pblicas durante o processo de elaborao e
discusso do Plano Plurianual (PPA), do plano de sade e do oramento anual.
A extino da CPMF, em dezembro de 2007, trouxe dificuldades polticas
inesperadas para a regulamentao da EC no 29. Desta forma, ainda que haja
relativo consenso no Poder Legislativo a respeito da necessidade de recursos
adicionais para o SUS, o mesmo no pode ser dito a respeito da criao de uma
nova fonte de recursos para atender a essa necessidade.
2.4.3. O Estado regulador
Regulao: conceitos, formas e alcance
A Poltica de Regulao, proposta no primeiro semestre de 2006, define a
regulao estatal na sade como a atuao do Estado sobre os rumos da produo
de bens e servios de sade, por meio de regulamentaes e das aes que assegurem
o cumprimento destas. Portanto, a regulao estatal sempre ser exercida por uma
esfera de governo (federal, estadual e municipal), constituindo-se em uma das funes
da gesto de sistemas de sade (Mendona; Moraes; Reis, 2006, p. 38).
Assim, o objetivo principal da poltica seria a implantao de aes que
regulem todos os prestadores, pblicos e privados, buscando uma produo
eficiente, eficaz e efetiva das aes de sade (idem, p. 57).
Ou seja, de acordo com a poltica nacional, a regulao no se restringiria
ao mercado, mas abrangeria todos os prestadores, pblicos e privados, e o objetivo
no seria somente a busca da eficincia econmica, mas, tambm, a eficcia e
a efetividade das aes de sade.
Como visto anteriormente, o sistema de sade brasileiro tem uma configurao
multifacetada, historicamente determinada, com larga participao do setor privado
na proviso de servios, na produo de insumos e produtos e no financiamento do
setor. Entretanto, nos ltimos anos, tem-se observado um aumento da participao
do setor pblico tanto na proviso direta quanto no financiamento.
Tendo presente essas caractersticas, o sistema comporta regulaes
especficas, entre as quais se destacam a da sade suplementar e do prprio SUS.
Ademais, tem-se mostrado cada vez mais importante a regulao da incorporao
tecnolgica, particularmente de medicamentos, materiais e equipamentos. Como

179

sero explicitadas a seguir, as aes de regulao foram organizadas de forma

separada, mas a interao e inter-relao entre os diversos segmentos sugerem
a importncia de uma ao regulatria mais sistmica, inclusive abrangendo a
chamada medicina liberal.
Regulando os subsistemas de sade
Regulao no SUS A regulamentao infraconstitucional do SUS tem
incio com a Lei no 8.080 e a Lei no 8.142, de 1990, tendo continuidade nas
normas operacionais (NOB/SUS/1991, NOB/SUS/1993, NOB/SUS/1996, Noas/
SUS/2001 e a Noas/SUS/2002) e, a partir de 2006, nos Pactos de Gesto. Esse
complexo normativo tem como foco principal a questo da descentralizao da
gesto, a participao dos recursos federais no SUS, a definio de programas
estratgicos e, mais recentemente, uma melhor definio das responsabilidades
dos entes federativos e das metas do sistema.

180

No obstante o seu carter abrangente, o conceito de regulao, ao longo da

implementao do SUS, ganhou diferentes conotaes, mas com dominncia da
preocupao mais precpua com a regulao da assistncia sade, particularmente
com respeito ao acesso. Reconhece-se que assegurar um atendimento integral
e eqitativo depende da iniciativa reguladora do estado quanto localizao,
ao dimensionamento e operao de servios pblicos e privados, e com que
padro de qualidade devem ser prestados.
No caso do setor pblico, os instrumentos para a localizao e o dimensionamento dos servios seriam as Programaes Pactuadas e Integradas (PPI),
os Planos Diretores de Regionalizao (PDR) e os diversos pactos intergestores.
Contudo, essa forma de regulao nem sempre foi feita com critrios racionais
de distribuio dos equipamentos sanitrios, gerando um quadro de enorme
heterogeneidade e profundas desigualdades nas possibilidades de acesso da
populao entre vrias regies (SANTOS; ESCODA, 2004).
Ainda que a discusso sobre a regulao da assistncia tenha ganhado maior
destaque a partir de 2001, vrios instrumentos reguladores dessa rea vm sendo
implementados ao longo dos anos, antes mesmo do incio da implementao
do SUS. Herdada da medicina previdenciria, a tabela de procedimentos e os
mecanismos de pagamento que remuneram prestadores de servios de sade,
por exemplo, tm sido dois dos mais importantes instrumentos indutores de
aes e servios de sade ao definirem os procedimentos a serem financiados
e respectivos valores (SANTOS; MERHY, 2006, p. 34). Mais recentemente, por
meio de incentivos financeiros, tem-se estimulado a constituio de equipes

de sade da famlia, buscando reorientar o modelo de ateno. A regulao do

acesso, por sua vez, tem na proposta de criao dos complexos reguladores,
analisada mais adiante no tpico que trata do acesso ateno secundria e
terciria, uma das medidas mais importantes.
Regulando a sade suplementar A assistncia sade intermediada
por empresas de planos e seguros de sade, est presente no Brasil h mais de
70 anos.26 Porm, o crescimento desse subsistema de sade, denominado sade
suplementar, ao longo da dcada de 1990, ocasionou uma presso maior para
que o segmento fosse melhor regulamentado (ALMEIDA, 1998; MACERA;
SAINTIVE, 2004; PEREIRA, 2003).
A demanda por uma regulao mais sistemtica da sade suplementar
surgiu, sobretudo, da presso dos usurios e de rgos de defesa do consumidor
que reclamavam das decises unilaterais das empresas de planos e seguros de
sade, particularmente em relao ao aumento de preos, restrio de cobertura,
imposio de carncias e resciso imotivada de contrato. Ao ganhar espao na
mdia, essas queixas passaram a ser motivo de preocupao da classe poltica.27
A Lei no 9.656/1998, primeiro ato regulatrio mais completo do segmento,
criou o Conselho de Sade Suplementar (Consu).28 Esse rgo, que antecedeu a
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), tinha a competncia de regular
a assistncia sade provida por meio de planos e seguros de sade. A referida
lei institui, no mbito do Consu, como rgo consultivo, a Cmara de Sade
Suplementar (CSS),29 de modo a garantir a participao de representantes de
empresas, consumidores e profissionais. A regulao econmica, no entanto,
permanecia no mbito do Ministrio da Fazenda (MF), por meio do Conselho

26 A partir da anlise de outros trabalhos, Carvalho e Ceclio (2007) afirmam que as empresas de autogestes em
sade foram criadas a partir da dcada de 1930, as medicinas de grupo em 1956, no rastro da industrializao do
ABC paulista, as cooperativas mdicas (UNIMED) em 1967, como resposta ao surgimento dos grupos mdicos e
que o seguro sade, embora legalizado desde 1966, s foi regulamentado a partir de 1977.
27 A aprovao da Lei no 9.656/98 foi fruto da articulao dos movimentos dos consumidores de planos de sade,
dos portadores de patologia e dos mdicos que se sentiam ameaados. Os primeiros, em relao aos seus direitos
de assistncia, os ltimos, em relao sua autonomia profissional, tendo em vista a racionalizao crescente das
prticas das operadoras, atuando na lgica do mercado. (Idem, ibidem).
28 Composto pelos Ministros Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica (que preside o Conselho), da Fazenda,
da Sade, da Justia e do Planejamento, Oramento e Gesto e contando com a participao do presidente da
ANS.
29 Criada pela Lei n 9656, de 3 de junho de 1998 e alterada pela Medida Provisria (MP) n 1685-4, de 27 de
setembro de 1998.

181

Nacional de Seguros Privados (CNSP) e da Superintendncia de Seguros

Privados (Susep).
Contudo, esse modelo regulatrio, no qual um ministrio (MF) era
responsvel pela regulao econmica e o outro (MS) pela regulao da assistncia
sade, mostrou-se limitado. Por presses diversas, sobretudo do prprio MS,
buscou-se ento unificar a regulao em um nico rgo. A soluo encontrada
foi a criao da ANS (Lei no 9.961/2000), como autarquia vinculada ao MS, mas
com autonomia administrativa, financeira e poltica.
A ANS procura reduzir problemas de assimetria de informao que
limitem a concorrncia, impedir aumentos abusivos de preos e resolver questes
relacionadas aos riscos.
Para reduzir a assimetria de informao, a agncia tem buscado ampliar
seu conhecimento do mercado, tanto em termos da obteno de informaes
econmico-financeiras, quanto sobre os produtos comercializados pelas operadoras de planos e seguros. A recente criao de um ndice de qualificao das
operadoras, de modo a ajudar os consumidores na aferio dos produtos que
lhes so oferecidos, um dos resultados dessa estratgia.

182

No tocante cobertura assistencial, a Lei no 9.656/1998 eliminou algumas

restries e definiu um rol de coberturas obrigatrias. A aplicabilidade dessa
lei, no entanto, ficou limitada, por deciso do Supremo Tribunal Federal (STF),
aos planos contratados depois de janeiro de 1999.30
Na regulao sobre preos, por sua vez, a legislao estabeleceu a diferenciao de reajuste para contratos individuais e coletivos. Os primeiros
seriam controlados pela ANS. Nos planos coletivos, os reajustes so livremente
negociados entre as partes, cabendo ANS monitor-los ou acompanh-los.
Em 2006, 70,5% dos beneficirios estavam vinculados a planos coletivos e, no
total, individuais novos respondiam por 23,7%. Considerando que a ANS no
regula os preos dos contratos coletivos e para os contratos individuais novos
ou adaptados segue uma regra de reajuste que leva em considerao os reajustes
dos planos coletivos, pode-se dizer que seu papel ou poder de regular preo
bastante restrito.

30 Segundo dados da ANS, em 2000, dos cerca de 34 milhes de vnculos a planos e seguros de sade, quase 70%
pertenciam a planos antigos. Em 2007, essa relao se inverte: 70% dos 45 milhes de vnculos j estavam ligados
a planos novos. Em parte, isso se deve suspenso da comercializao dos planos antigos pelas empresas. Alm
disso, em 2003, a ANS lanou o Programa de Incentivo Adaptao de Contratos, que incentivava as pessoas a
migrarem de planos antigos para planos novos.

Quanto s prticas anticoncorrenciais, o papel da ANS tem sido o de

monitorar o setor. Cabe destacar, contudo, que a regulao da ANS, com exigncia
de 100% de garantias financeiras para as novas empresas, criando uma barreira
entrada, associada ao acompanhamento do desempenho econmico-financeiro,
com interveno e, em alguns casos, liquidao de determinadas carteiras, pode,
em si, ser um fator que leve a uma concentrao maior de mercado.31
Outro aspecto importante, mesmo que pouco relacionado com as falhas
de mercado, refere-se relao entre a sade suplementar e o SUS. Scheffer e
Bahia (2005, apud Ock-Reis, 2006, p. 272-273) resumem essa questo nos
seguintes termos:
(...) para a legislao, as relaes entre os recursos pblicos com planos de sade se
resumem ao ressarcimento ao SUS, toda vez que o usurio atendido em hospital
pblico. (...) Mas o fato que as relaes pblico-privado no reguladas estendem-se
ao atendimento, pelo SUS, da cobertura excluda pela sade suplementar; compra
de planos privados para funcionrios pblicos; renncia fiscal; s isenes tributrias das filantrpicas e cooperativas; ao cotidiano e s prticas dos profissionais
de sade duplamente filiados; defesa dos interesses de mdicos-empresrios
e fornecedores de insumos; incorporao irracional de tecnologia, somados a
outros detalhes a exemplo do grande nmero de secretrios municipais de sade
e lideranas do movimento mdico pertencentes aos quadros das cooperativas
mdicas e operadoras(...)

Em sntese, mesmo se considerando os avanos obtidos na regulao da

sade suplementar, ainda h muito a ser feito em relao atuao do Estado
a nesse segmento, tanto na busca de eficincia econmica e efetividade, como
nas relaes entre esse subsistema e o SUS.
Incorporao de tecnologias e preos de medicamentos
Incorporao de tecnologias Tecnologias em sade incluem medicamentos, equipamentos, tcnicas e procedimentos mdicos, bem como outros
recursos por meio dos quais a assistncia mdico-hospitalar e sanitria prestada
populao.32

31 Em 2006, 0,6% das operadoras detinham quase 1/4 (21%) dos beneficirios de planos privados de assistncia
mdica (ANS, 2006). Contudo, para afirmar que essas empresas tenham poder de mercado, dependeria de
outros fatores como: a) no mobilidade dos beneficirios entre operadoras; b) segmentao de mercados; e c)
diferenciao de produtos, entre outros. Com a existncia de carncia para utilizao de determinados servios,
pode-se dizer que no h perfeita mobilidade do beneficirio entre operadoras. H poucas anlises com relao
aos outros aspectos, mas pode-se, no mnimo, levantar a suspeita de que, pelo menos em mbito nacional,
algumas empresas tenham poder de mercado podendo determinar preos (ver OCK-REIS, 2007).
32 Definio da Portaria no 2.510/GM, de 19 de dezembro de 2005.

183

Em uma assistncia cada vez mais especializada, procedimentos e insumos de

ponta so, muitas vezes, incorporados ao sistema de sade sem que seus benefcios
tenham sido avaliados de forma mais consistente, inclusive em relao ao seu custo/
efetividade. Alm disso, o impacto das novas tecnologias potencializado em funo
de outros fatores, tais como: a) o modelo de ateno sade, ainda muito voltado
para o tratamento da doena e, por isso, com baixa prioridade para a promoo da
sade e preveno das doenas; b) a fora de penetrao dos meios de comunicao de
massa (mdia em geral) que, no seu papel legtimo, divulgam novidades tecnolgicas
muitas vezes ainda no autorizadas para o mercado nacional e, em muitos casos,
novidades que ainda nem mesmo tiveram comprovada sua eficcia e segurana em
seus pases de origem; e c) o alto poder de induo do profissional mdico para o
uso de recursos de diagnsticos e teraputicos avanados.

184

Dada a relevncia da questo da incorporao tecnolgica, algumas

iniciativas vm sendo adotadas pelo governo, como a criao, em 2003, do Grupo
de Trabalho Permanente em Avaliao Tecnolgica em Sade, vinculado ao
Conselho de Cincia, Tecnologia e Inovao do MS, com o objetivo de definir as
prioridades para estudos nessa rea. Ainda nesse processo de institucionalizao,
foi criada a Comisso para Incorporao de Tecnologias do MS que tem como
misso deliberar sobre solicitaes de incorporao de tecnologias, anlise de
tecnologias em uso, reviso e mudanas de protocolos em consonncia com
as necessidades sociais em sade e de gesto do SUS e na Sade Suplementar
(Portaria GM/MS 3.223, de 28 de Dezembro de 2006).
Preos de medicamentos As estratgias tradicionais para lidar com
preos no mercado farmacutico contemplam dois grandes grupos de aes:
a) as que fortalecem o poder de barganha do comprador, entre as quais a mais
importante a criao de sistemas pblico e/ou privado de financiamento; e
b) as que objetivam a reduo dos preos por meio de mecanismos capazes
de compensar, reduzir ou suprimir as falhas de mercado, introduzindo maior
concorrncia, associados a polticas ativas sobre os preos e/ou margens de lucro
(BERNARDO, 2003, p. 7).
No primeiro caso, o Estado atua indiretamente sobre os preos utilizando-se
do poder de comprador. Apesar do grande poder de compra do sistema pblico,
essa atuao ainda tem sido incipiente, principalmente quando comparada com
outros pases de sistemas de sade de acesso universal. A alocao de recursos
para a assistncia farmacutica passou de 4,07% em 1995, para 7,66% dos gastos
do MS com aes e servios pblicos de sade em 2005. Os gastos com medicamentos para programas especficos (Aids e doenas crnicas no-transmissveis)

e os chamados medicamentos excepcionais,33 tm aumentado, especialmente,

no s porque esses insumos so mais caros, mas porque os grupos de interesse
dessas reas movimentos sociais, Organizaes No Governamentais (ONGs)
de portadores de patologias exercem forte presso em defesa de seus direitos
(CONASS, 2007).34
No segundo caso, a introduo dos genricos, em 1999 (Lei no 9.787),
provocou um aumento da concorrncia, e essa talvez tenha sido a mais importante
medida regulatria at ento tomada com vistas reduo de preos de insumos
crticos no campo da sade. Vieira e Zucchi (2006) analisando os diferenciais
de preos entre os medicamentos genricos e os de referncia argumentam que
os primeiros:
(...) foram introduzidos, em mdia, com preos 40% menores do que os medicamentos de referncia e esta diferena tendeu a aumentar ao longo do tempo.
Comparando a diferena de preo do genrico em relao ao seu medicamento
de referncia observou-se aumento de 68% nos quatro anos seguintes ao seu
lanamento.

Outro mecanismo de regulao de preos passa pela via tributria. Em

2001, por exemplo, os medicamentos de uso continuado e os antiinfecciosos
inclusive antibiticos foram desonerados do PIS/Cofins (Lei no 10.147).
O MS tem buscado aumentar o conhecimento dos grandes compradores
particularmente gestores pblicos das trs esferas de governo sobre os
preos de mercado (via Banco de Preos em Sade, administrado pelo MS, por
exemplo). Contudo, as informaes que alimentam esse banco de preos so
voluntrias e usadas apenas como indicativo dos preos, no se constituindo
referncia obrigatria para aquisies.
2.4.4 O Estado provedor
Para proporcionar aes e servios de sade populao, o Estado pode
organizar essa proviso de diversas formas, de acordo com diferentes modelos

33 Hormnios para crescimento, medicamentos para distrbios de coagulao sangunea etc, em geral de alto
custo.
34 Mais recentemente o governo tem procurado facilitar o acesso a medicamentos por meio do programa Farmcia
Popular. No programa Farmcia Popular 1, a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), uma das executoras do
programa, seria responsvel por adquirir os medicamentos de laboratrios farmacuticos pblicos ou do setor
privado e disponibiliz-los nas farmcias populares a preo de custo para a populao. Em 2006 o governo criou o
Farmcia Popular 2, que consiste em cadastrar farmcias da rede comercial para a venda de alguns medicamentos
selecionados (para hipertenso e diabetes) a preos subsidiados.

185

assistenciais e com distintas composies de prestadores. Assim, a discusso do

Estado provedor no Brasil procura explicitar como essa proviso, particularmente
a mdico-assistencial, est organizada, quem participa e como o Estado busca
assegurar que o modelo proposto seja implementado.
Modelo assistencial
O modelo assistencial pode ser compreendido como a forma de produo
e distribuio dos bens e servios de sade, isto , seu provimento, numa
dada rea e num determinado tempo, para uma dada populao (Almeida;
Castro; Vieira, 1998). O modelo em implantao no SUS est ancorado nos
princpios da regionalizao e hierarquizao dos servios, sendo usualmente
representado como uma pirmide35 em que a base corresponde aos servios de
ateno primria e o topo aos de alta complexidade.
As principais crticas ao modelo assistencial vigente no Brasil at o
incio da dcada de 1990 incluam: a) a fragmentao do cuidado centrado em
hospitais e procedimentos pontuais; b) a orientao voltada para o atendimento
da demanda espontnea e das condies agudas; e c) a baixa prioridade para as
aes de promoo da sade e preveno de doenas.

186

Desde ento inmeras mudanas positivas foram introduzidas sem

corrigir, porm, todos os problemas: expandiu-se a ateno bsica de sade, mas
a articulao desse nvel de ateno com os demais (mdia e alta complexidade)
persiste como problema. A promoo da sade e a preveno de doenas
esto tendo maior espao, mas a mudana do perfil epidemiolgico, com a
progressiva predominncia de doenas crnicas, requer uma nova forma de
organizao/proviso dos servios de sade. Finalmente, para alguns agravos,
a ao intersetorial requerida ainda insuficiente.
A ateno bsica e o papel do Programa de Sade da Famlia (PSF) A
estratgia para mudana de modelo, como resposta s diretrizes constitucionais de universalidade e integralidade, enfatiza o fortalecimento da ateno

35 Na sua ampla base, estaria localizado um conjunto de unidades de sade, responsveis pela ateno primria a grupos

populacionais situados em suas reas de cobertura (...) uma verdadeira porta de entrada para os nveis superiores de maior
complexidade tecnolgica do sistema de sade. Na parte intermediria da pirmide estariam localizados os servios ditos de
ateno secundria, basicamente os servios ambulatoriais com suas especialidades clnicas e cirrgicas, o conjunto de servios
de apoio diagnstico e teraputico, alguns servios de atendimento de urgncia e emergncia e os hospitais gerais, normalmente
pensados como sendo hospitais distritais. O topo da pirmide, finalmente, estaria ocupado pelos servios hospitalares de maior
complexidade, tendo no seu vrtice os hospitais tercirios ou quaternrios, de carter regional, estadual ou, at mesmo, nacional
(...) haveria um fluxo ordenado de pacientes tanto de baixo para cima como de cima para baixo, realizado atravs dos mecanismos
de referncia e contra-referncia, de forma que as necessidades de assistncia das pessoas fossem trabalhadas nos espaos
tecnolgicos adequados (CECLIO, 2007).

primria, preconizando como atributos fundamentais deste nvel, a sua definio

como servio de primeiro contato ou porta de entrada do sistema de sade,
a responsabilidade em desenvolver aes de promoo e preveno da sade,
de prestar ateno maior parte das necessidades de sade e a atribuio de
filtrar o acesso aos outros nveis de ateno.
A partir de 1994, os esforos, programas e investimentos pblicos passaram
a dar prioridade ateno bsica, com a adoo do PSF, por meio de incentivos
financeiros especficos e da criao de mecanismos de transferncia de recursos
federais calculados com base no nmero de habitantes de cada municpio per
capita (ESCOREL et al., 2007).
Inicialmente voltado para estender a cobertura assistencial em reas de maior
risco social, o PSF aos poucos adquiriu centralidade na agenda governamental.
E, desde 1999, passou a ser considerado pelo MS estratgia estruturante dos
sistemas municipais de sade, com vistas a reorientar o modelo assistencial e
imprimir uma nova dinmica na organizao dos servios e aes de sade.36
O PSF, contudo, ainda se mostra dbil num ponto vital: o desempenho dos
seus mdicos. Para alcanar metas de cobertura e de eficcia no atendimento
bsico, so exigidas do mdico de famlia habilidades distintas daquelas enfatizadas
na maioria dos cursos de medicina. O mdico de sade da famlia no pode se
limitar a um atendimento curativo em funo de uma emergncia qualquer. Como
membro da equipe do programa, seu papel pr-ativo: atua na preveno das
doenas e na promoo da sade comunitria, mediante atividades comunicativas,
e nas mais diversas aes tcnicas. Espera-se, assim, que os mdicos de famlia
adotem uma abordagem abrangente dos problemas de sade, incluindo a viso
do impacto desses problemas na comunidade; mantendo um relacionamento
contnuo com seus pacientes; e prestando cuidados centrados no na doena,
mas na pessoa do paciente e no seu contexto familiar. Infelizmente, o sistema
curricular dos cursos de medicina ainda no est orientado para dar uma resposta
adequada exigncia de um novo perfil de habilidades dos mdicos.37
Essa questo, contudo, deve ser examinada levando em considerao as
condies do mercado de trabalho dos mdicos e suas aspiraes profissionais.

36 De 1999 a 2007, ocorreu um expressivo aumento do nmero de equipes atuantes de 4.945 para 27.324 , em um
maior numero de municpios de 1.646 para 5.125 , com conseqente aumento da populao coberta de 8,8%
para 46,6% em todas as regies do Brasil fonte: MS/Departamento de Ateno Bsica (DAB)/SAS.
37 A experincia do PSF tem posto em debate a questo de como reordenar as estratgias pedaggicas de capacitao
dos mdicos, no s na fase de graduao, mas tambm na residncia mdica e nos cursos de especializao.

187

Sabe-se que parte considervel dos mdicos que, a cada ano, ingressam no PSF
das secretarias municipais de sade formada por jovens recm-graduados,
atrados por uma experincia de trabalho desafiadora e que costuma ser bem
remunerada em relao mdia dos empregos mdicos. No entanto, eles vem o
programa apenas como uma etapa de seu desenvolvimento profissional. Passado
algum tempo, saem do PSF em busca de formao em outra especialidade ou
de outro tipo de funo no sistema privado. grande, conseqentemente, a
rotatividade dos mdicos no programa, seja por insatisfao com as condies
de trabalho, seja por no se sentirem integrantes de uma especialidade mdica
plenamente reconhecida e valorizada.
O acesso ateno secundria e terciria Estudo realizado em 2004
observou que o acesso ateno secundria, apesar do crescimento significativo
do PSF e da rede bsica, persiste como a grande dificuldade para garantir o
atendimento nas especialidades mdicas e para a realizao de exames de apoio
diagnstico de mdia complexidade (ESCOREL et al., 2007).
A procura preferencial pelos servios de urgncia , em geral, atribuda
incapacidade das equipes de sade da famlia ou da rede bsica de resolver
grande parte dos problemas que afligem a populao, quer seja por meio das
atividades que desenvolvem, quer seja referenciando oportunamente os que
necessitam a outras unidades assistenciais.
188

Tal desarticulao exacerbada pela insuficincia ou inadequao da

oferta de servios de mdia complexidade, decorrentes em grande parte do
subfinanciamento deste nvel de ateno. Mas no s isso: estudo realizado
por tcnicos do MS em 2006 evidenciou a concentrao espacial das consultas
especializadas, quando comparada aos parmetros assistenciais de cobertura
adotados como referncia para a programao assistencial.38
A pesquisa A sade na opinio dos brasileiros realizada pelo Instituto Vox
Populi em 2003, por iniciativa do Conselho Nacional de Secretrios de Sade
Conass e com o apoio do MS, mostrou que a principal dificuldade apontada pela
populao no atendimento provido pelo SUS o tempo de espera para realizao
de procedimentos. Essa demora percebida tambm atravs de reclamaes sobre
falta de profissionais e de sugestes como contratar mais mdicos, construir

38 De acordo com estudo realizado por Andr Bonifcio (MS/SE/DAD); Cristina Amaral (MS/GAB); Lcia
Queiroz (MS/SAS/NAEM); Roberto Esteves (UNICAMP/FCM/DMPS) e Srgio Gaudncio (MS/GAB/AISA),
16,1% do total de municpios com mais de 25 mil habitantes no ofereceram, em 2005, nenhuma consulta em
sete especialidades selecionadas pelo grupo - cardiologia, endocrinologia, nefrologia, dermatologia, neurologia,
oftalmologia e ortopedia, sendo poucos os que registraram servios em todas elas.

mais hospitais e postos, equipar hospitais e postos de sade. Nada indica que
essa percepo tenha se alterado nos ltimos quatro anos. Segundo a pesquisa,
cerca de 67 % dos entrevistados que foram a algum estabelecimento do SUS
apontaram o tempo de espera (para obter consultas, exames, internaes e outros
servios) como o principal problema que enfrentaram no sistema pblico de
sade. A magnitude dessa questo de tal ordem para o usurio que o segundo
problema (tratamento descorts ou desrespeitoso) foi de apenas 5% da soma
ponderada das respostas (mltiplas) espontneas (CONASS, 2003).
O SUS, infelizmente, no monitora de forma sistemtica os prazos de espera
para internaes, consultas ou exames, e nem o tamanho das filas39 para esses
procedimentos, salvo no caso de transplantes de rgos. Ao contrrio, a experincia
internacional sobre filas em sade bastante expressiva e amplamente divulgada.
Como tambm o a investigao de carter terico, gerencial e emprico para
compreender e tratar este problema,40 Austrlia, Canad, Inglaterra e Estados
Unidos (esse ltimo pas, no que se refere aos transplantes), por exemplo, oferecem
na internet dados bastante detalhados sobre as filas de espera, que permitem ao
cidado comum acompanhar, por exemplo, quantas pessoas, e por quanto tempo,
estariam esperando por um determinado tipo de cirurgia, em uma determinada
rea do seu territrio, ou em determinada instncia do sistema de sade.
A ausncia de dados oficiais abrangentes para o Brasil sobre filas de espera
pode ser suprida por alguns estudos realizados no Ipea, visando estimar, entre
outros parmetros relacionados com as filas, os tempos de espera para alguns
procedimentos selecionados internaes e transplantes (MARINHO, 2004);
transplantes (MARINHO, 2006); e gravidez, parto e puerprio (MARINHO;
CARDOSO, 2006). Os resultados dos estudos citados demonstram, de um modo
geral, que os tempos de espera nas filas do SUS so elevados. Para os transplantes,
com exceo do corao, todos os prazos so superiores a um ano, podendo
chegar a mais de cinco anos para rim.
A discusso em torno da garantia de atendimento em todos os nveis de
servios envolve, entre outros elementos, a regulao do acesso. No SUS essa
regulao tem como uma de suas principais estratgias a criao de complexos

39 A fila no se limita a uma fila de espera (waiting line) no sentido de agendamento para atendimento posterior,
com espera fora do sistema, mas, pelo contrrio, implica a presena fsica (queuing) do paciente, freqentemente
em condies precrias, em macas ou leitos improvisados, situao particularmente perversa no caso de pacientes
graves, crianas e idosos.
40 Uma viso geral inicial terica sobre o tema encontra-se em Cullis, Jones e Propper (2000).

189

reguladores,41 que devem se organizar a partir da articulao e integrao de

centrais de ateno pr-hospitalar e de urgncias, centrais de internao, centrais
de consultas e centrais de servios de apoio diagnstico e teraputico. Todos
esses instrumentos, bem como dos diversos sistemas logsticos, quando for o
caso, devem ter como referncia a PPI.42
A regulao do acesso em municpios com mais de 100 mil habitantes
Levantamento realizado pela Coordenao de Regulao e Avaliao do Departamento de Regulao, Controle e
Avaliao do MS, em agosto de 2005, entre os municpios com mais de 100 mil habitantes, reportou, entre outros,
os seguintes achados:

a) apenas 38% dos municpios com mais de 100 mil habitantes tinham processos de regulao do acesso estruturados ou em estruturao e, na maioria dos casos, restritos a centrais de busca ativa de vagas;
b) dos municpios com mais de 250 mil habitantes, 41,8% possuam Centrais de Regulao para internaes eletivas
e 56,7% para internaes de urgncia, embora nem todas estivessem informatizadas;
c) desses municpios, 70,1% possuam Centrais de Marcao de Consultas Especializadas e 59,7% de exames e
outros procedimentos de apoio diagnstico e teraputico; e
d) dos municpios com mais de 100 mil habitantes, 50,7% possuam ou estavam elaborando projetos com vistas
implantao de protocolos assistenciais.

Organizao de redes A percepo dos problemas citados anteriormente,

relacionados ateno bsica e ao acesso aos servios de mdia e alta complexidade, bem como a mudana do perfil epidemiolgico do pas, tm estimulado
a busca de novos modelos organizacionais da rede de servios de sade.
190

No caso da mudana do perfil epidemiolgico, um dos primeiros aspectos

a ser considerado a predominncia relativa das condies crnicas entre as
causas de adoecimento no Brasil, compatvel com a proporo cada vez maior
de idosos na populao. Condies crnicas demandam cuidados por tempo
prolongado, envolvendo profissionais de diferentes especialidades e diversos tipos
de estabelecimentos clnicas, hospitais, outras unidades para apoio diagnstico
e teraputico. O modelo assistencial hoje prevalente no est estruturado de
forma a prover todos esses servios de forma articulada e oportuna, prestando-se
melhor ateno a casos agudos, de curta durao e de abordagens dependentes
de pequena variedade de recursos.
Para fazer frente a essas questes, tornam-se cada vez mais recorrentes as
propostas de organizao e regulao de redes assistenciais. No mundo inteiro,

41 Os complexos reguladores podem ter abrangncia intramunicipal, municipal, micro ou macrorregional, estadual
ou nacional, devendo esta abrangncia e respectiva gesto, serem pactuadas em processo democrtico e solidrio,
entre as trs esferas de gesto do SUS (MS, 2006).
42 Estabelecida pela Norma Operacional Bsica do SUS (NOB/SUS) no 1, de 1996.

a estruturao de redes tem sido a estratgia para organizar servios de sade

de maneira racional e efetiva. Em 2005 e 2006, este conceito foi trabalhado pelo
MS e traduzido em uma srie de portarias relacionadas a reas tidas como de
alta complexidade (cardiologia, nefrologia, oncologia etc.), tendo em comum o
estabelecimento de critrios para cadastramento de unidades, segundo quantitativos populacionais e tipos de procedimentos a serem por elas realizados. A
percepo de tcnicos das secretarias de sade de que o potencial estruturante
desta abordagem ficou limitado por sua desvinculao da ateno primria e
da ausncia de referncia territorial.
Concomitantemente, outros conceitos para a organizao de redes de
ateno vm sendo elaborados e trabalhados em outras instncias e instituies,43
com a finalidade de: a) garantir o acesso efetivo aos servios; b) incorporar a
resolutividade como atributo da rede de servios e no mais de um estabelecimento ou de um nvel de ateno; e c) reposicionar o usurio, que passa a ser
o foco principal do sistema.
Nos novos conceitos de rede de ateno h a exigncia de uma combinao de economia de escala, qualidade e acesso a servios de sade, com
territrios sanitrios e nveis de ateno. enfatizada tambm a estruturao
de sistemas logsticos, tais como sistemas para aquisio e dispensa de
medicamentos, sistemas de informao, sistemas de transporte; e de sistemas
de gesto, designao genrica que envolve, entre outros, protocolos clnicos,
linhas de cuidado, planejamento e regulao assistencial (regulao de acesso,
contratualizao e controle).
Formas de proviso Alm das questes discutidas anteriormente,
as especificidades e dificuldades do modelo assistencial esto relacionadas
ao formato institucional e organizacional das unidades da rede de servios,
particularmente as hospitalares, e de como os gestores do SUS se relacionam
com essas unidades.
No caso brasileiro, o Estado prov servios mdico-hospitalares direta e
indiretamente. Na modalidade direta os servios so proporcionados populao
por unidades ambulatoriais e hospitalares que pertencem administrao pblica
de qualquer das esferas de governo da federao. Por sua vez, a modalidade

43 O Conass, por exemplo, props a adoo do seguinte conceito de rede de ateno, qual seja, a organizao horizontal
de servios de sade, com o centro de comunicao na ateno primria sade, que permite prestar uma assistncia
contnua a determinada populao no tempo certo, no lugar certo, com o custo certo e com a qualidade certa e
que se responsabiliza pelos resultados sanitrios e econmicos relativos a essa populao (Conceito elaborado por
Eugnio Vilaa Mendes, apresentado na Oficina de Trabalho do Conass, em setembro de 2006).

191

indireta abrange os servios oferecidos por entidades privadas que mantm

convnios ou contratos com o gestor pblico de sade, j que o setor privado
detm a maior parte da oferta, principalmente na rea hospitalar.
Em 2005, o setor privado como um todo operou 57,6% dos cerca de 330
mil leitos disponveis para o SUS.44 O segmento privado sem fins lucrativos
contribuiu com 37,2% do total de leitos, enquanto o segmento com fins lucrativos
teve uma participao bem menor, 20,4%. A participao pblica, 42,4% do total,
compartilhada entre a Unio (4,1% dos leitos), estados (17,6% dos leitos) e
municpios (20,7% dos leitos).45
Desde o incio do processo de implementao do SUS, o nmero absoluto
de leitos para internao (disponveis ou no ao SUS) vem decrescendo no
setor privado e aumentando no setor pblico. Entre 1990 e 2005, houve um
decrscimo de 28% no nmero de leitos do setor privado e um aumento 19,3%
no setor pblico. Contudo, o setor privado ainda se mantm frente em termos
da oferta total de leitos: em 2005, de um total de aproximadamente 440 mil
leitos, 66,4% estavam localizados nesse setor, em estabelecimentos com e sem
finalidade lucrativa.

192

Cabe salientar que a diminuio na capacidade instalada de leitos no

corresponde, necessariamente, a uma diminuio da produtividade. Com efeito, o
setor hospitalar vem passando por uma espcie de reestruturao produtiva, em
que a diminuio do nmero absoluto de leitos acompanhada do crescimento
de sua produtividade, mediante a diminuio do tempo mdio de internao e
da execuo em ambulatrio de procedimentos que antes exigiam internao.
Para algumas especialidades a reduo do nmero de leitos foi resultante
direta da poltica de sade. o caso, por exemplo, dos leitos psiquitricos,46

44 A categoria leitos disponveis ao SUS comumente usada para caracterizar aqueles leitos que podem ser
utilizados por pacientes do SUS. Esta categoria decorre de duas situaes: a) quando alguns estabelecimentos
pblicos (estatais, mas no de acesso universal), como, por exemplo, os hospitais das foras armadas, alocam
parte de seus leitos para o SUS; e b) nos hospitais privados contratados refere-se aos leitos colocados disposio
do SUS, uma vez que geralmente a maior parte destinada para pacientes de planos de sade e aos que pagam
diretamente pelos servios prestados.
45 A participao privada tambm pode ser auferida pela proporo de internaes providas pelo SUS. Em 2005,
57,2% de 11,4 milhes de internaes registradas no sistema do MS foram realizadas por entidades privadas.
Os estabelecimentos sem fins lucrativos (conveniados) contriburam com 39,8% do total de internaes (4,54
milhes), enquanto os estabelecimentos com fins lucrativos (contratados) contriburam com apenas 17,4% (1,99
milho) de acordo com o Datasus.
46 Assim, entre 1992 e 2002, o nmero de leitos de psiquiatria em hospitais contratados pelo SUS diminuiu em quase
40%, passando de 58.499 para 35.946.

visto que a poltica de sade passou a enfatizar o atendimento ambulatorial dos

problemas de sade mental. J o crescimento da participao do setor pblico no
nmero total de leitos deve-se, sobretudo, esfera municipal, como conseqncia
do processo de descentralizao do SUS. Entre 1992 e 2005, o nmero de leitos
municipais praticamente duplicou, passando de 35.861 para 70.078 (crescimento
de 95,4%), enquanto o total de leitos do setor pblico passou de 135.080 para
148.966, com um crescimento de 10,3%.
Cumpre ressaltar que no setor pblico h quatro vezes mais estabelecimentos
sem internao (unidades dedicadas unicamente ao atendimento ambulatorial) do
que no setor privado. Segundo dados da Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria
(AMS) do IBGE, em 2005, as trs esferas de governo detinham em conjunto 55
mil estabelecimentos desse tipo, enquanto a iniciativa privada detinha apenas
14 mil. Todavia, a oferta privada deve ser maior, pois nas 14 mil unidades no
esto includos os consultrios mdicos isolados, de atividade liberal, que no
constam do levantamento do IBGE.
Modelos institucionais
O modelo institucional tpico do setor pblico no SUS tem sido o da
chamada administrao direta na qual o prprio rgo pblico, ministrio
ou secretaria de sade oferece servios assistenciais e preventivos por meio
de unidades que compem sua estrutura organizacional. Nesse modelo se
enquadra a maior parte das unidades pblicas como hospitais, centros e postos
de sade e outros servios ambulatoriais. O modelo tem sido constantemente
criticado, sobretudo no caso dos hospitais, principalmente por duas de suas
principais caractersticas: reduzida autonomia gerencial e rigidez de mtodos
e processos.
Conforme pesquisa financiada pelo Banco Mundial, divulgada em
2004/2005,47 a instncia diretiva das unidades hospitalares pblicas realiza funes
gerenciais quase simblicas (COSTA; RIBEIRO, 2004). Entre outras limitaes
apontadas pelo estudo, os dirigentes de unidades de sade da administrao
direta no podem, por iniciativa prpria e/ou com a agilidade necessria,
gerenciar seus recursos humanos, demitindo e contratando de acordo com a
necessidade da organizao, ou definir incentivos para premiar desempenho.
A restrio alcana tambm a gesto e a negociao de outros contratos para
aquisio de materiais e equipamentos, entre outras competncias inerentes

47 Estudo comparativo do desempenho de hospitais em regime de organizao social.

193

 gesto. Essa falta de autonomia gerencial e oramentria um dos maiores

problemas enfrentados pelos dirigentes dessas unidades, confirmada em outro
relatrio do Banco Mundial (WORLD BANK, 2007).
Para corrigir ou, pelo menos, atenuar essa deficincia histrica, foram
criadas no passado modalidades de administrao pblica indireta. As mais
antigas so as autarquias que desfrutam de autonomia patrimonial, financeira,
oramentria e imunidade tributria. Aumentar a eficincia do setor pblico
foi a motivao central para a pletora de modelos institucionais que tiveram
incio nos anos 1960, consolidaram-se em 1967 com a reforma administrativa
(Decreto-Lei no 200) e se expandiram nos anos seguintes.
Assim, convivem hoje no setor pblico federal, paralelamente rede de
servios da administrao direta de sade, modelos como os de sociedade de
economia mista (Grupo Conceio, em Porto Alegre), fundao (Fiocruz), autarquia
em regime especial, como as agncias regulatrias ANS e Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa) e o servio social autnomo (Rede Sarah).

194

A despeito do variado menu de modelos, o fato que administrar com

eficincia persiste como um desafio para os gestores das trs esferas de governo.
Para maximiz-la muitos gestores do SUS entendem como indispensvel conferir
maior autonomia s unidades hospitalares. Por sua complexidade tcnica e
administrativa h um consenso de que os hospitais deveriam ter mais liberdade
no s para gerir seus prprios oramentos, como tambm para efetuar certos
tipos de compras e contratar e capacitar recursos humanos. Entretanto, parece
no haver consenso quanto prerrogativa de dispensar quadros excedentes ou
que demonstrem desempenho insuficiente.
Dois outros modelos institucionais que passaram a integrar mais recentemente a agenda poltica, as organizaes sociais e a fundao estatal sero
tratados a seguir.
As organizaes sociais Na segunda metade dos anos 1990, a defesa
de uma administrao pblica gerencial, contraposta ao modelo burocrtico
tradicional, conduziu, em decorrncia da poltica de reforma do Estado, a
proposta de criao da Organizao Social (OS), um tipo de entidade que
adota um estilo gerencial privado, mas que atua sob controle do poder pblico
mediante contrato de gesto.
Quando qualificada como OS, uma entidade privada sem fins lucrativos
estar habilitada a receber recursos financeiros e a administrar bens e equipamentos do Estado. Em contrapartida, ela se obrigar a celebrar um contrato

de gesto, pelo qual sero acordadas metas de desempenho que assegurem a

qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico.48
Houve um grande esforo por parte do governo da poca em implantar a
proposta nos setores educacionais e de sade. Contudo, a idia foi recebida com
indiferena pelo Ministrio da Educao (MEC) e, na rea de sade, enfrentou
a oposio de gestores e trabalhadores que denunciaram a iniciativa como
privatizante. No final da dcada de 1990, com um formato um pouco diferente,
o modelo de OS acabou sendo adotado pelo governo do Estado de So Paulo,
que qualificou uma dezena de entidades sem fins lucrativos para administrao
de hospitais na periferia da regio metropolitana (IBAEZ et al, 2001).
Os hospitais estaduais includos no novo regime foram colocados sob a
gesto de OSs e metas de desempenho foram fixadas no contrato de gesto.49 A Lei
Complementar no 846, de 4 de junho de 1998, que criou o regime na administrao
pblica de So Paulo, trata a relao com a OS como uma parceria semelhante
que o SUS mantm em seus convnios com entidades sem fins lucrativos e
dispensa o gestor da necessidade de licitao (mas preceitua a divulgao a todos
os interessados).50 A caracterizao jurdica das OSs paulistas a de entidades
privadas que prestam servios sob incentivo pblico, de acordo com os princpios
que regem o SUS, conforme determinado no contrato de gesto.
As OSs realizam com o SUS uma parceria completa de servios, com
base fundamentalmente em patrimnio pblico, posto disposio da entidade
em regime de comodato.51 No representam, portanto, uma modalidade
institucional de mediao de mo-de-obra, mas sim uma delegao efetiva
de poder e de recursos para a realizao de cuidados de sade completos,
em hospitais e outras unidades. Dessa forma, funcionam nas mesmas bases
tcnicas dos demais agentes contratados e conveniados do SUS, mas tm a
particularidade de uma gesto monitorada de acordo com metas e indicadores.
Uma restrio importante, no caso de So Paulo, a impossibilidade de a OS
atender pacientes privados (planos de sade e particulares), o que elimina o

48 Mare (1997, p. 14).

49 As entidades foram selecionadas com base numa convocao pblica, sendo delas exigida a comprovao de
experincia de, no mnimo, cinco anos na rea de gesto hospitalar.
50 A legislao federal vigente j admitia essa exceo da necessidade de licitao para vincular a OS a um contrato
de gesto (artigo 24, XXIV, da Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998, que alterou a Lei no 9.666, de 21 de junho de
1993).
51 A cesso de recursos humanos previstos nessa lei facultativa, com algumas restries quanto remunerao.

195

problema da dupla porta, fator no desprezvel de discriminao no acesso e

de desigualdades na ateno.
A inteno de aumentar a eficincia de gesto seria a motivao central
para adoo do modelo da OS em funo de sua maior flexibilidade. Contudo,
o modelo teve uma vantagem adicional: como a parceria no caracteriza uma
terceirizao de fora de trabalho, os recursos pblicos que custeiam o contrato
esto fora dos limites fixados na Lei de Responsabilidade Fiscal, em relao aos
gastos diretos com pessoal e com servios de terceiros.
Entretanto, duas questes fundamentais devem ser bem estudadas: o grau
de eficincia e o nvel de satisfao do usurio que podem ser observados nas
OSs, quando comparados s modalidades diretas de provimento de servios
de sade pelo Estado e a outras entidades que compem o setor complementar
do SUS. Aqui o conceito de eficincia pode ser tomado no sentido usual que se
propagou num dos slogans da reforma do Estado: fazer mais com menos, ou
seja, com menos recursos financeiros, humanos e materiais.

196

H indcios concretos que as OSs fazem mais com menos? Um estudo

realizado por Ibaez et. al. (2001), mostrou que os padres de despesa das
unidades hospitalares sob regime de OS so relativamente altos. As receitas
obtidas com internao, recebidas do SUS (MS) na forma de Autorizao
de Internao Hospitalar (AIH), correspondem de 28% a 48% das despesas
globais com cada internao. A diferena coberta com recursos da secretaria
estadual. Em comparao, nos hospitais filantrpicos, as receitas provenientes
do SUS cobrem, em geral, mais de 50% das despesas realizadas com internao.
Segundo o estudo, embora configurado numa avaliao preliminar, esse dado
aponta para a preocupao futura de manuteno do sistema. Contudo, uma
avaliao realizada em 2005 pela Secretaria de Sade do Estado de So Paulo,
comparando 13 hospitais em regime de OS com 13 hospitais da administrao
direta, indicou que os primeiros apresentavam um custo mdio por internao
24% menor. 52

52 Atualmente a Secretaria de Sade do Estado de So Paulo opera em regime de OS um nmero razovel de

unidades: 19 hospitais (4.300 leitos), trs ambulatrios e um laboratrio de anlise clnica. Em 2006, a prefeitura
da capital, inspirada no exemplo estadual, qualificou cinco entidades como OS para operar unidades da rede
municipal do SUS. Por sua vez, os governos de outras unidades federadas, como Bahia, Par e Tocantins, vm
mantendo algumas unidades hospitalares sob o mesmo modelo. O Estado da Bahia vem seguindo tanto o
caminho da publicizao do modelo federal, quanto o caminho de gerncia privada adotada pelo Estado de So
Paulo.

Fundao estatal A proposta mais recente para equacionar a crnica

deficincia administrativa de recursos humanos e de qualidade dos servios
prestados pelas unidades pblicas a recriao do modelo fundacional, com
uma nova marca: fundao estatal. As vantagens da inovao estariam, primeira
vista, no fato de esse modelo, ao contrrio do original, operar sob contrato de
gesto (cumprimento de metas), mas, supostamente, com liberdade para fixao
de salrios e maior flexibilidade do que a administrao direta para demitir
quadros improdutivos ou em excesso. Tais prerrogativas estavam presentes
no modelo fundacional antigo, mas, ou foram suprimidas ao longo do tempo
(poltica salarial prpria, por exemplo) ou no foram utilizadas (demisses).
As caractersticas institucionais desse novo tipo de entidade prestadora
de servios pblicos so: a) personalidade jurdica de direito privado, adquirida
mediante atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, de acordo
com as normas do Cdigo Civil; b) autonomia gerencial, oramentria e financeira; c) patrimnio e receitas prprias; d) integrante da administrao pblica
indireta, vinculado a rgo ou entidade do SUS (ou outra rea de servios no
exclusivos do Estado); e) contrato de gesto com o rgo pblico dirigente da
rea (metas e indicadores); f) submisso ao sistema de controle interno de cada
poder federativo; g) receitas constitudas pelas rendas obtidas na prestao de
servios e no desenvolvimento de suas atividades (no consta do oramento do
ente federativo correspondente); h) recursos humanos regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT), sem estabilidade, mas com direito negociao
coletiva, sendo assegurada previdncia complementar; i) concurso pblico
para a seleo de pessoal; e j) obrigatoriedade de obedincia a um conjunto de
normas de licitao pblica.
A fundao estatal instrumento de ao do Estado, que pode cri-la,
mant-la ou extingui-la, conforme a convenincia e o interesse pblico. Ela
no se desliga da vontade do Estado e goza de autonomia parcial, nos termos
outorgados pela respectiva lei autorizadora, sendo supervisionada por rgo da
administrao direta ou entidade da administrao indireta, em cuja rea de
competncia estiver inserida a sua atividade. Sujeita-se, ainda, fiscalizao do
sistema de controle interno de cada poder e ao controle externo(MP, 2007).
Como j acontece com as OSs paulistas e as unidades da administrao
direta, a fundao estatal federal s poder prestar servios ao SUS, sendo por
conseguinte vedado reservar leitos e fazer outros atendimentos para planos de
sade e particulares de modo a maximizar suas receitas. Tampouco pode exigir
qualquer complementao de pagamento na prestao de servio previsto dentro
da programao do SUS. No entanto, nada impede que capte recursos de outras

197

fontes para financiar atividades como pesquisa e ensino ou que obtenha rendas
extraordinrias na venda de servios diversos desde que no sejam de ateno
sade , como qualquer outra fundao de direito privado usualmente o faz.53
A fundao poder contar com servidores pblicos cedidos. Contudo, a
admisso de novos trabalhadores ser realizada sempre de acordo com o que est
regulamentado na lei do emprego pblico (contratao celetista), que obriga a
realizao de prova escrita, com ou sem avaliao de ttulos, em conformidade
com a complexidade do emprego a ser exercido.54 De qualquer forma, o fato de
os trabalhadores serem admitidos sob vnculo celetista no ir conferir ao gestor
da unidade o direito de demitir sumariamente qualquer um deles, como pode
acontecer numa empresa privada. Ser necessrio abrir processo administrativo
para avaliar se h justa causa para a demisso. Em relao a essa questo, que
concerne falta de estabilidade do trabalhador da fundao estatal, importante
levar-se em conta que, desde a EC no 19, o servidor estatutrio igualmente
suscetvel de demisso por insuficincia de desempenho.
Pactuao e contratualizao

198

No processo de desenvolvimento do SUS, o MS tem procurado implantar

o que pode ser denominado gesto por objetivo. A idia promover mudanas
comportamentais, sobretudo entre gestores e gerentes, que contemplem claramente
o alcance de metas e indicadores especficos em cada rea assistencial. Tambm
est sendo reforada a prioridade de elaborao de planos de ao anuais para
cada nvel de gesto do SUS.
As palavras-chave desse novo processo de gesto por objetivo so pactuao
e contratualizao. Quando a gesto por objetivo aplicada definio conjunta de
prioridades e metas entre diferentes nveis da gesto do SUS, fala-se de pactuao.
A contratualizao, por sua vez, entendida como a relao que se estabelece

53 A figura da fundao estatal, como mencionado no incio deste subcaptulo, no exatamente uma novidade.
Seus contornos jurdicos so, na verdade, uma verso renovada da fundao pblica de direito privado, um
componente da administrao pblica indireta, regulamentado em 1967 (Decreto-Lei no 200). O que o governo
federal pretende fazer agora implementar uma previso constitucional (dada pelo inciso XIX, do artigo 37),
definindo as reas de atuao das fundaes estatais, que passam a ser entidades dedicadas realizao de
servios em reas como sade, cultura, desporto e assistncia social. Trata-se de reas de ao no-exclusivas do
Estado, nas quais o poder pblico precisa de maior agilidade, qualidade e atualizao tecnolgica na prestao de
seus servios, com a mesma (ou quase) agilidade da iniciativa privada.
54 A suspenso do caput do artigo 39 da Constituio, modificado pela EC no 19, por deciso do STF, em 2 de agosto
de 2007, devido a vcio de processo legislativo, estabeleceu um srio empecilho para desenvolver esse aspecto da
gesto de pessoal nas fundaes estatais, dado que, at nova reviso constitucional, os concursos para empregos
pblicos (celetistas) esto suspensos.

entre um provedor de servios (de natureza pblica ou privada) e o gestor do SUS,

definindo os objetivos e metas a serem alcanados num dado perodo.
A era das pactuaes No entendimento dos gestores do SUS, a induo
de mudanas por meio de Normas Operacionais esgotou-se em 2004. Foi ento
concebido um novo instrumento, o Pacto pela Sade, entre as instncias de
governo, respeitando-se as diferenas regionais e estabelecendo o alcance de
resultados como base para o controle e a avaliao (Portaria GM/MS no 399,
de 22 de fevereiro de 2006).
Esse pacto , na verdade, a somatria de trs outros: o Pacto pela Vida, o
Pacto pelo SUS e o Pacto de Gesto. O primeiro define as principais polticas e
metas pactuadas pelas trs esferas de governo para o territrio nacional, cabendo
a cada Comisso Intergestores Bipartite (CIB) a sua adaptao s condies
locais. O segundo a reafirmao do SUS como uma poltica de Estado, dos
princpios que o norteiam universalidade, integralidade, eqidade e participao
social do compromisso das trs esferas de governo com o seu financiamento e
do propsito de reincluso desses temas na pauta poltica. O terceiro trata dos
temas que eram objeto das antigas normas operacionais descentralizao,
regionalizao, financiamento e preserva muitos dos conceitos nelas formulados,
mas com uma abordagem bastante diferente, sobretudo mais flexvel.
As principais mudanas decorrentes da nova estratgia foram:
a) o desaparecimento da figura da habilitao de municpios e estados a
alguma condio de gesto;
b) o deslocamento do estabelecimento de critrios e regras do nvel federal para as CIBs em cada estado; e
c) os acordos relativos s diretrizes e aos processos essenciais ao funcionamento do sistema passaram a ser prioritrios, enfatizando a responsabilidade e as atribuies das trs instncias de governo.
No menos importante foi a alterao no mecanismo de financiamento
federal do SUS, fazendo com que as transferncias aos entes subnacionais
passassem a ser condicionadas somente homologao da CIB de cada estado
e ordenadas em cinco grandes blocos ateno bsica, ateno de mdia e alta
complexidade, vigilncia sade, assistncia farmacutica e gesto.
No SUS, todas as decises relacionadas proposio, implementao
e regulamentao de polticas so discutidas nas Comisses Intergestores

199

Tripartite (CITs) e nas (CIBs).55 Apesar dos avanos observados no processo

e dos esforos desses colegiados, a gesto compartilhada do SUS tem sido
criticada em alguns aspectos: a) abstrao dos termos acordados. Como todas
as decises das Comisses Intergestores so estabelecidas por consenso, muitas
vezes perdem qualquer efeito operacional, pelo cuidado excessivo em contemplar
todas as partes envolvidas; b) demora na implementao de medidas relevantes.
O fluxo que as diversas proposies devem seguir, no mbito do SUS, inclui a
sua aprovao em diversos colegiados nas trs esferas de governo, precedidos
de longos perodos de negociao entre as partes interessadas. Tal formalidade
retarda com freqncia a introduo, alterao ou correo de aes, necessrias
ao melhor funcionamento do sistema; e c) inexistncia de contrato ou pacto que
realmente defina as responsabilidades administrativas, assistenciais e financeiras
das trs instncias gestoras do SUS, por regies e para populaes definidas.
O processo de contratualizao As caractersticas e as questes relacionadas contratualizao de servios no SUS dependem da natureza do prestador
contratado. Prestadores cuja natureza jurdica privada lucrativa no tiveram
ainda, a rigor, o processo de contratualizao iniciado pelo SUS, restringindo-se
ao seu credenciamento. Esses prestadores de servios se vinculam ao SUS por
meio da venda dos servios, que so pagos por produo, pelos gestores estadual
ou municipal, de acordo com a tabela do SUS.
200

No caso dos hospitais de ensino, que podem ser de natureza privada ou

pblica, o processo de contratualizao definido como (...) o meio pelo qual o
representante legal do hospital de ensino e o gestor local do SUS estabelecem metas
quantitativas e qualitativas do processo de ateno sade, de ensino e pesquisa e de
gesto hospitalar que devero ser acompanhadas e atestadas pelo Conselho Gestor da
Instituio ou pela Comisso Permanente de Acompanhamento de Contratos.56
A partir de 2004, em acordo com o MEC, passaram a ser aplicadas a esses
hospitais normas de contratualizao pblica.57 A contratualizao precedida
pelo reconhecimento dessas unidades como hospitais de ensino mdico, mediante
certificao de comisso especfica.

55 A CIT conta com representao de gestores das trs esferas de governo. As CIBs, rgos colegiados do SUS
em cada estado, contam com representao de gestores estaduais e municipais. Esses colegiados tm tido o
importante papel de foros de consenso tcnico-poltico.
56 Portaria Interministerial no 1.006/MEC/MS, de 27 de maio de 2004.
57 Para financiar as atividades explicitadas no contrato de gesto com o hospital universitrio, feito um repasse fixo
mensal para os procedimentos de mdia complexidade. Somente os procedimentos de alta complexidade e custo
continuam sendo pagos por produo.

No caso dos hospitais privados sem fins lucrativos filantrpicos , em

2005, o MS estabeleceu um Incentivo de Adeso Contratualizao (IAC).58 Esse
processo segue, em linhas gerais, o modelo que j vinha sendo discutido com
os hospitais de ensino. Apesar de ser um avano em relao ao pagamento por
produo que adotado para os hospitais privados lucrativos , os prestadores
criticam o fato de algumas questes ainda no estarem claras nesse processo,
como, por exemplo, as regras de reajuste dos valores do contrato. No caso de
outros hospitais pblicos, particularmente os hospitais federais e alguns hospitais
estaduais, a discusso sobre contratualizao foi acoplada a propostas de modelos
institucionais de gesto dessas unidades.

2.5. Consideraes finais

Em pases cujas condies de sade so reconhecidamente superiores s
vigentes no Brasil, as taxas de mortalidade por doenas crnicas no-transmissveis
so bem mais elevadas. Assim como acontece em pases desenvolvidos, outros,
como Cuba e Costa Rica, ambos com diferentes estratgias polticas, conseguiram alcanar um quadro sanitrio similar ao de naes muito mais ricas.59
A alta prevalncia de doenas no-transmissveis pode indicar uma entre duas
situaes possveis: o alcance de um estgio de desenvolvimento socioeconmico
onde a presena de doenas infecciosas e parasitrias no mais que residual
independentemente do modelo de sistema de sade adotado ou a construo
de sociedades que, mesmo quando pobres, no tm o grau de desigualdade
presente em outros pases mais ricos.
O Brasil encontra-se numa posio epidemiolgica intermediria onde
tanto a mortalidade quanto a morbidade por doenas crnicas e degenerativas
crescem de forma gradual, mas ainda so relativamente altas a mortalidade e a
morbidade por doenas infecciosas e parasitrias.
As doenas no-transmissveis (cncer, diabetes, cardiovasculares etc.),
aumentaro inexoravelmente, nas prximas dcadas, como um fenmeno
natural compatvel com o crescente envelhecimento da populao. Contudo, a

58 Portaria no 1.721/GM, de 21 de setembro de 2005, que cria o Programa de Reestruturao e Contratualizao dos
Hospitais Filantrpicos no SUS.
59 Em Cuba as taxas de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio so de 305 bitos por 100 mil habitantes,
enquanto a mortalidade por neoplasias atinge 143,2/100 mil. No Brasil as mesmas taxas so, respectivamente, de
157,2/100 mil e 76,6/100 mil.

201

velocidade dessa tendncia e o grau de impacto dessas doenas, sobretudo na

populao com menos de 60 anos, dependero, em grande parte, de um lado, de
novas tecnologias, e de outro, do esforo da sociedade para reduzir os fatores de
risco os quais esto, geralmente, associados s circunstncias de vida e trabalho,
tais como: condies socioeconmicas, stress, obesidade, sedentarismo, dieta
inadequada, tabagismo, consumo de drogas lcitas e ilcitas.
Mas o que causa maior perplexidade, por sua atipicidade, o crescimento
das seqelas das diferentes formas de violncia, principalmente as decorrentes de
agresses e de acidentes de trnsito. Embora seja a terceira causa de mortalidade
geral, a participao relativa das causas externas na mortalidade geral em 2004
(14,2% do total de bitos) est bastante prxima da segunda causa: neoplasias
(15,7%). Essa pequena diferena, pouco mais de 1 ponto percentual (p. p.), j
foi bem maior.
Em contrapartida a mortalidade na infncia est em queda. Em 1990, o
Brasil apresentava uma taxa de mortalidade em menores de cinco anos igual
a 53,7 bitos em cada mil crianas nascidas vivas. Seguindo o compromisso
internacional assumido pelo pas Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(ODM) de reduzir em 2/3 a mortalidade de crianas menores de cinco anos at
2015, a taxa antevista para esse ano dever ser inferior a 18 por mil.60
202

Nesse cenrio, o Estado brasileiro no exerccio de seu papel no financiamento, proviso de servios e regulao do sistema de sade, acumulou avanos
importantes, porm, sem deixar de conviver com inmeros desafios. Entre os
principais avanos destacam-se:
a) A abolio do apartheid decorrente da segmentao, em categorias com
diferentes direitos, ou mesmo sem nenhum, entre os que se valiam da
proteo do Estado para a satisfao de suas demandas mdico-hospitalares, dependendo do seu grau de insero na economia: os trabalhadores
urbanos, os trabalhadores rurais e os, assim chamados, indigentes. Essa
discriminao desapareceu com a criao do SUS, ainda que persista outra menos ostensiva mas bem mais complexa prpria de sistemas
como o brasileiro, onde a oferta do sistema de sade como um todo
fragmentada (SUS, segmento de planos e seguros de sade e segmento
privado autnomo) e o financiamento pblico de forma direta ou indire-

60 Avaliao realizada em 60 pases quanto ao alcance desse objetivo inclui o Brasil entre os sete pases (Bangladesh,
Egito, Mxico, Indonsia, Filipinas e Nepal) em condies de cumpri-lo: a perspectiva de o Brasil alcanar, em
2015, a segunda menor taxa mortalidade na infncia entre os pases avaliados (ODM 2007, op. cit.).

ta (isenes e/ou subsdios) perpassa, com maior ou menor intensidade,

todos os segmentos do sistema nacional.
b) O segundo xito est em duas vertentes: a primeira o crescimento
da participao relativa do setor pblico, na cobertura do sistema de
sade. Em 1998, o SUS respondia por 56,1% dos atendimentos. Esse
percentual passou para 61,3%, em 2003. Embora em valores absolutos todas as trs modalidades (SUS, pr-pagamento e pagamento direto) tenham crescido no perodo, o nmero de atendimentos cresceu
44,5% no SUS contra 21% e 6,2%, respectivamente, do atendimento
de planos (pr-pagamento) e de pagamento direto (out of pocket).
(PORTO; ANTOS; UG, 2006) A segunda vertente est na melhoria,
ainda que lenta, na dcada de 1990, do grau de eqidade/igualdade na
sade em diferentes dimenses (oferta,61 acesso/utilizao, financiamento, qualidade da ateno, situao de sade e seus determinantes)
(NUNES et al, 2001, op. cit.).
c) O terceiro avano se deve ao prprio modelo organizacional do SUS,
que reduziu drasticamente os paralelismos e superposies de aes entre instncias de governo, quando no as situaes de conflito em um
contexto institucional onde convivem competncias concorrentes. Muito
fortes no passado, essas situaes praticamente inexistem hoje. Significativo tambm foi o esforo realizado na expanso da ateno bsica de
sade e eleio do programa de sade da famlia como um dos vetores
mais fortes para a reorganizao da prestao de servios.
Apesar desses avanos (Lei no 8.080/1990 e Lei no 8.142/1990), 18 anos
depois do incio da estruturao do SUS, questes fundamentais para a sua
consolidao ainda persistem parcialmente irresolutas. O financiamento
uma delas, e continuar sendo, dado o carter finito dos recursos. Mas no ,
obrigatoriamente, a mais importante: ganhos de eficincia poderiam ser alcanados com medidas de gesto, freqentemente subestimadas, que independem
de incrementos oramentrios sempre necessrios e desejveis, porm difceis,
para dizer o mnimo, no cenrio fiscal vigente.
De qualquer forma, a questo dos recursos financeiros uma das poucas
onde foi possvel estabelecer consenso entre os diferentes atores sociais, pblicos e

61 Salvo na distribuio de recursos humanos onde aumentou concentrao espacial de mdicos e de dentistas.

203

privados comprometidos com o desenvolvimento do sistema de sade brasileiro.

O desafio remanescente obter a aprovao no Congresso da lei complementar
que regulamenta a EC no 29, dando condies de um acompanhamento mais
efetivo e transparente do comprometimento dos recursos pblicos para o SUS
e para a definio de critrios ancorados na eqidade para as transferncias de
recursos para os entes subnacionais.
As maiores dificuldades no processo de construo de um sistema pblico
de sade, que combine eficincia e eqidade, esto no campo da proviso de
servios de sade. justamente nesse campo que esto presentes questes to
relevantes quanto a garantia de financiamento, mas que, embora longe de serem
consensuais, comeam a encontrar espao na agenda poltica nacional.
Tais dificuldades no decorrem apenas, vale insistir, da reconhecida
escassez de recursos. So tambm devidas enorme heterogeneidade nacional
e seus rebatimentos setoriais; organizao poltica federativa onde as trs
instncias de governo tm responsabilidades concorrentes no campo da sade
nem sempre claramente reguladas; e, sobretudo, a problemas generalizados
de gesto, parte deles oriunda de fatores como influncia poltica na escolha
de gerentes, rigidez administrativa dos modelos institucionais e na poltica de
recursos humanos.62
204

A regulao, o terceiro grande campo da ao do Estado na sade, talvez

seja a mais complexa. No s por compreender quatro reas o SUS propriamente
dito, as modalidades de pr-pagamento (sade suplementar), o setor privado de
pagamento direto e os medicamentos e outros insumos e tecnologias setoriais
em geral , mas porque cada rea exige expertises variadas, cada uma com suas
prprias complexidades.
Em relao regulao do mercado privado de servios mdico-hospitalares,
o Estado brasileiro tem tido um duplo comportamento. Seus esforos esto
concentrados no chamado sistema de sade suplementar (planos de sade).
Entretanto, quase ausente no chamado setor privado autnomo, ao contrrio
do que ocorre em outras reas sociais e econmicas.
Um ponto fundamental para aumentar a efetividade do SUS a reorientao
do seu modelo de ateno para que possa melhor responder s novas exigncias
decorrentes do quadro epidemiolgico com o predomnio das doenas crnicas

62 Um dos problemas a dificuldade em recrutar recursos humanos, fora das profisses de sade, como
administradores e economistas, por exemplo. Para categorias profissionais como as mencionadas, trabalhar no
sistema pblico de sade parece ser a ltima opo.

no-transmissveis e necessidade de garantir de forma mais efetiva e oportuna

o princpio da integralidade da ateno.63
As dificuldades de acesso ateno ambulatorial em clnicas bsicas ou
especializadas sejam para consultas ou para exames de diagnose e terapia, e a falta
de garantias efetivas de atendimento so problemas enfrentados no cotidiano pelos
usurios do SUS. As garantias de atendimento poderiam ser melhor explicitadas,
pactuando-se, por exemplo, os prazos mximos aceitveis para o atendimento de
determinados grupos de patologias. Garantir o atendimento tambm depende
da disponibilidade de servios. Contudo, ao contrrio dos servios de ateno
bsica, nos quais a capilaridade deve ser maximizada, os servios de mdia e
alta complexidade, por seu custo mais elevado e necessidade de escala tima
de produo, devem ser mais concentrados. Exigem, por conseguinte, sua
organizao em redes de ateno e o reforo de instrumentos regulatrios para
facilitar e garantir o acesso adequado da populao.

3.

EDUCAO

3.1. Introduo
A educao atualmente reconhecida como uma das bases sobre as
quais se assenta o desenvolvimento poltico, social e econmico das sociedades
nacionais. Embora no haja relao de causa e efeito evidente, insofismvel
que no possvel obter elevado grau de desenvolvimento econmico sem um
forte investimento na educao de qualidade para toda a populao.
Ao longo deste subcaptulo, que est estruturado em trs sees, alm
desta introduo, ser possvel constatar que o Brasil tem avanado no tocante
universalizao do ensino fundamental, mas, ao mesmo tempo, sero identificadas fragilidades sistmicas como o baixo rendimento dos estudantes, os
elevados ndices de reprovao e evaso escolar, e como essas fragilidades esto
associadas situao econmica dos alunos, sobretudo aqueles assolados pela
pobreza e pelas precrias condies de vida.

63 Integralidade no atendimento aqui entendida como a oferta de todos os servios e procedimentos necessrios
ao tratamento de determinada patologia.

205

A primeira seo abordar a organizao, a distribuio de responsabilidades

e o papel de cada ente federado no sistema educacional brasileiro. Na segunda
seo, sero analisados os principais nveis de ensino que compem a educao
escolar, a partir de seus problemas e das estratgias de interveno adotadas pelo
poder pblico. Por fim, discorre-se sobre o processo de montagem da estrutura
jurdico-legal de financiamento da educao no Brasil, a natureza das fontes e
o volume de gastos realizados pela Unio.

3.2. Responsabilidades e competncias

dos entes federados
Com a promulgao da CF de 1988, a nova estrutura de gesto e de
distribuio de responsabilidades passou a questionar o padro tradicional, de
carter centralizador e extremamente permevel aos interesses particularistas,
que at ento havia moldado a atuao governamental na rea de educao. A
Carta Magna conferiu claro direcionamento em favor da municipalizao da
gesto do sistema educacional e, ao mesmo tempo, definiu fontes de recursos
financeiros e regimes de colaborao entre as esferas de governo para a consecuo
das novas incumbncias.

206

No decorrer dos anos de 1990 foram tomadas diversas iniciativas para

retirar a descentralizao do plano discursivo e aprofundar esse processo.
Nesse sentido, um dos principais elementos consistiu na criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef). Alm disso, o governo federal alterou e instituiu novos
mecanismos de repasses de recursos aos demais entes federados, que balizaram
o redesenho de programas e aes sob a responsabilidade do MEC.
Deu-se incio ento a um longo processo de discusso e negociao da Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei no 9.394), conhecida por LDB,
que foi sancionada somente em 1996. Ambos os diplomas legais significaram
avanos em relao ao reconhecimento da educao enquanto direito social,
ao atriburem ao Estado e famlia a responsabilidade pelo seu provimento,
bem como ao tornar obrigatria a escolaridade mnima de oito anos (ensino
fundamental) a todos os brasileiros de 7 a 14 anos, e aos que no tiveram
oportunidade de faz-lo na idade adequada.
No intuito de viabilizar o cumprimento desses mandamentos legais, a nova
Constituio ampliou a vinculao de recursos educao, especificou fontes
de financiamento e estabeleceu a gratuidade do ensino em estabelecimentos
oficiais. A CF de 1988 tambm estabeleceu competncias e responsabilidades
das trs esferas de governo em relao aos nveis de ensino (ver quadro 1).

Quadro 1 Competncias das trs esferas de governo na rea de educao

ESFERA

COMPETNCIAS
CF de 1988 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica
e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (Constituio Federal
1988, Tt. VIII, cap. III, seo I, artigo 211, 1o).

UNIO

LDB A Unio incumbir-se- de:

I elaborar o Plano Nacional de Educao, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
II organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territrios;
III prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento
prioritrio escolaridade obrigatria, exercendo sua funo redistributiva e supletiva (Lei no 9.394, de 1996, Tt. III, artigo 9o).
LDB O Sistema Federal de ensino compreende:
I as instituies de ensino mantidas pela Unio;
II as instituies de educao superior criadas e mantidas pela iniciativa privada;
III os rgos federais de educao (Lei no 9.394, de 1996, Tt. IV, artigo 16)
LDB Caber Unio assegurar, anualmente, em seu Oramento Geral, recursos suficientes para manuteno e desenvolvimento das instituies de educao superior
por ela mantidas (Lei no 9.394, de 1996; Tt. V, cap. IV, artigo 55).
A Unio, de acordo com o 3o da EC no 14/1996, complementar os recursos do Fundef
sempre que, em cada estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o
mnimo definido nacionalmente.
CF de 1988 Os Estados e DF atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (CF de 1988, Tt. VIII, Cap. III, Seo I, artigo 211 3o).
LDB Os Estados incumbir-se-o de:
II definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros
disponveis em cada uma dessas esferas do Poder Pblico;
VI assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino mdio. (Tt. IV,
artigo 10)

ESTADOS

LDB Os sistemas de ensino dos Estados e do DF compreendem:

I as instituies de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Pblico estadual e pelo DF;
II as instituies de educao superior mantidas pelo Poder Pblico municipal.
III as instituies de ensino fundamental e mdio criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
IV os rgos de educao estaduais e do Distrito Federal, respectivamente. (Tt. IV,
artigo 17)
A forma de distribuio do Fundef entre os estados e seus municpios ser proporcional
ao nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. (Lei n. 9.424/96,
artigo 2o)
(continua)

207

(continuao)
CF de 1988 - Os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil (CF de 1988, Tt. VIII, Cap. III, Seo I, artigo. 211, 2o)
CF de 1988 Compete ao Municpio - manter, com a cooperao tcnica e financeira
da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental
(artigo 30, VI, Cap. IV)

MUNICPIOS

LDB Os municpios incumbir-se-o de:

I organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos
Estados;
V oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia
e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio
Federal manuteno e desenvolvimento do ensino (Tt. IV, artigo 11)
LDB Os sistemas municipais de ensino compreendem:
I as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas
pelo Poder Pblico municipal.
II as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada;
III os rgos municipais de educao ( Tt. IV, artigo 18)

Fonte: Ipea/Disoc, 2000.

208

Conforme mostra o quadro 1, compete Unio a manuteno das instituies federais de ensino superior e escolas tcnicas federais, alm do exerccio
das funes supletiva e redistributiva, nos demais nveis de ensino, por meio
de transferncias de recursos aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
cabendo aos estados atuar prioritariamente nos ensinos fundamental e mdio.
A LDB mais especfica e lhes atribui ofertar o ensino mdio e, em colaborao
com os municpios, assegurar o ensino fundamental. Aos municpios, por sua
vez, a Carta Magna delega a responsabilidade pela manuteno, em regime de
colaborao, de programas voltados educao infantil e ao ensino fundamental.
A LDB ratifica essas responsabilidades e os probe de atuar em outros nveis de
ensino sem antes terem atendido plenamente as necessidades de suas reas de
competncia.
A CF estabeleceu que os recursos pblicos devem destinar-se s escolas
pblicas. No entanto, entidades comunitrias, confessionais ou filantrpicas
que no tm finalidade lucrativa e que apliquem seus excedentes financeiros
em educao podero beneficiar-se das fontes oficiais. A LDB reiterou esse
dispositivo, mas imps critrios para fins de controle sobre a aplicao dos
recursos, mediante prestao de contas ao poder pblico.
A EC no 14, de 1996, assegurou que 60% dos recursos destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino fossem alocados ao ensino obrigatrio,
por intermdio do Fundef, regulamentado pela Lei no 9.424/1996.

Foi reiterado pela LBD o dispositivo constitucional que atribui Unio

a incumbncia de assegurar processo nacional de avaliao do rendimento
escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com os
sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da
qualidade do ensino (artigo 9o, VI). Desse modo, no incio dos anos de 1990
o MEC implementou o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e, na
segunda metade dessa dcada, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem)
destinado aos concluintes desse nvel de ensino , bem como um sistema
de avaliao do desempenho dos alunos do ensino superior, conhecido por
Provo, que foi substitudo, em 2004, pelo Exame Nacional de Desempenho
de Estudantes (Enade).
Cabe ressaltar que a CF e a LDB reconhecem a autonomia do municpio
como unidade federada, atribuindo-lhe, inclusive, maiores responsabilidades.
Essa ampliao de competncias aumentou o risco, para boa parte dos municpios
brasileiros, de gerir com eficincia e eficcia o maior aporte de recursos em
seus oramentos, viabilizado pela CF de 1988. Isso particularmente vlido
para municpios mais pobres e interiorizados, conforme constatado pelo MEC,
justamente porque deixavam de pleitear recursos federais por no estarem aptos a
encaminhar suas demandas segundo os padres adotados pela burocracia estatal.
Em razo disso, o MEC passou a prestar assistncia tcnica a esses municpios,
na elaborao de projetos dessa natureza.
, pois, sob esse arcabouo jurdico-legal que se moldam as aes e
iniciativas educacionais das trs esferas de governo, assim como a atuao do
setor privado. Com base nesse enquadramento, sero analisados, na seo a
seguir, os principais avanos da educao no Brasil, a partir do incio dos anos
de 1990, bem como os desafios atuais para a sociedade brasileira.

3.3. Avanos e desafios da educao no Brasil

Mesmo o pas tendo ampliado de forma significativa, nas ltimas dcadas,
sua capacidade de oferta de educao bsica, o nvel mdio de escolaridade da
populao brasileira ainda se encontra abaixo do desejvel, tanto na comparao
com os vizinhos sul-americanos, quanto em relao ao que estabelece a CF de
1988. Do mesmo modo, os ndices de desempenho e proficincia escolar so
muitssimo baixos e, em grande medida, responsveis pelas reduzidas taxas de
concluso da escolarizao obrigatria. Avaliaes internacionais, a exemplo
do Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa), revelam que os
estudantes brasileiros apresentam nveis muito baixos de proficincia escolar.

209

Mesmo os de renda mais elevada tm desempenho inferior ao de estudantes

europeus pertencentes s camadas mais pobres.
Se a varivel renda no altera significativamente a taxa de freqncia ao
ensino fundamental, quando se comparam os grupos de maior e de menor
rendimentos, o mesmo no pode ser dito em relao permanncia, ao desempenho e progresso dos estudantes no sistema de ensino, pois os mais pobres
apresentam ndices de repetncia e evaso escolar muito acima dos registrados
pelos estratos de maior renda.
Apesar do grande avano que significou a quase universalizao do acesso
ao ensino fundamental, na faixa etria de 7 a 14 anos, cuja relevncia no pode
ser menosprezada, essa conquista no se mantm por muito tempo, posto que
somente 53% dos que ingressam nesse nvel de ensino logram conclu-lo. Esse
processo excludente se estende aos nveis de ensino ulteriores, de modo que
no mais de 37% desse universo obtm o diploma de ensino mdio. A desero,
contudo, diferenciada, atingindo fortemente os mais pobres, que esto mais
propensos a abandonar a escola ao longo desse percurso.

210

Os altssimos nveis de reprovao, evaso e repetncia escolar constituem

uma verdadeira chaga nacional, pois alm de implicar desperdcio de recursos,
tambm, e principalmente, jogam por terra oportunidades de superao da
pobreza, reduo das iniqidades sociais e, em ltima instncia, comprometem
o processo de desenvolvimento do pas.
3.3.1. Analfabetismo
Embora a taxa de analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais, no
Brasil, tenha diminudo de 17,2% em 1992 para 10,4% em 2006, ainda bastante
elevada, inclusive quando comparada de pases sul-americanos, como Argentina
(2,8%, em 2001) e Chile (4,3%, em 2002). Em 2006, havia no pas cerca de 14,3
milhes de analfabetos. Mas, assim como ocorre com a maioria dos indicadores
educacionais, a distribuio desse elevado contingente de pessoas faz-se de
forma bastante desigual em termos regionais, em relao localizao domiciliar
(rural/urbana) e pelas faixas etrias.
A taxa de analfabetismo na regio Nordeste superava em quase quatro
vezes a registrada no Sul. Na rea rural, no saber ler nem escrever atingia 25% da
populao, proporo cinco vezes maior que a das reas metropolitanas. Quando
se consideram as faixas etrias da populao, constata-se que as pessoas de 40
anos ou mais apresentam taxa de analfabetismo da ordem de 19,0%, ou seja,
muito acima dos 2,9% registrados entre jovens de 15 a 24 anos. Essa diferena

indica que a poltica de expanso do atendimento escolar nas ltimas dcadas,

que tem como finalidade atender a quase totalidade dos jovens e adolescentes
na faixa etria de 7 a 14 anos, tem se mostrado efetiva. Por sua vez, a existncia
de um elevado percentual de analfabetos entre os adultos de 40 anos ou mais
resulta no apenas do acesso restrito dessas geraes educao formal no
passado, mas tambm ao fato de os programas de alfabetizao implementados
nas ltimas dcadas terem sido incapazes, por razes variadas, de saldar essa
dvida educacional.
Em que pese a pertinncia das alteraes introduzidas no Programa
Brasil Alfabetizado, em 2007, a efetividade dessa iniciativa ainda vem sendo
comprometida pela baixa mobilizao de jovens e adultos analfabetos. Exemplo
disso que somente 3,9% dos jovens de 15 a 24 anos freqentavam cursos de
alfabetizao, enquanto a proporo entre pessoas de 25 anos ou mais era ainda
menor (2,6%). Alm disso, elevados ndices de evaso cerca de 50% tambm
comprometem a efetividade do programa.
Cabe destacar, no entanto, que esto em curso aes voltadas a assegurar a
ampliao do nvel de escolaridade dos alfabetizados na modalidade de educao
de jovens e adultos (EJA), mediante o ingresso desses estudantes no ensino
fundamental. Conforme apontam diversos estudos, iniciativas dessa natureza
reduzem as chances de os recm-alfabetizados retornarem sua condio
anterior. Em relao ao Brasil Alfabetizado, as estimativas so de que 70% dos
egressos desse programa tenham prosseguido nos estudos.
3.3.2. Educao infantil
Embora a Constituio brasileira tenha definido que apenas o ensino
fundamental tem carter obrigatrio, a LDB estabeleceu como formao
mnima a educao bsica, que abrange, alm do ensino fundamental, a
educao infantil (crianas com at seis anos de idade) e o ensino mdio
(adequado faixa de 15 a 17 anos). Imbudos de dar cumprimento CF de
1988, os governos municipais concentraram investimentos na oferta de ensino
fundamental e, conseqentemente, o grau de cobertura das crianas de 0 a 3
anos permaneceu como o mais baixo entre os nveis de ensino que integram
a educao bsica.
Situao bastante diferente observada entre as crianas da faixa etria de
4 a 6 anos. Neste caso, a proporo que freqentava a escola alcanou cerca de
71%, em 2006, ndice que superou em larga margem a meta de 60% estabelecida
pelo Plano Nacional de Educao (PNE), tornando factvel o alcance da taxa

211

de 80% em 2011. Entretanto, a freqncia escola nessa faixa etria revelava

diferenas considerveis em funo do nvel de renda das famlias, como pode
ser observado na tabela 3.
Tabela 3 Taxa de Freqncia Educao Infantil de Crianas de 0 a 6 anos,
segundo Caractersticas Determinadas Brasil (1995-2006)
Caractersticas
Brasil

0 a 3 anos de idade

4 a 6 anos de idade

1995

2006

1995

2006

7,6

14,4

53,5

71,5

Cor branca

8,7

19,0

56,3

75,5

Preta ou parda

6,2

11,2

50,5

69,2

Urbano

9,2

18,6

59,4

77,1

Rural

2,7

5,6

35,9

60,6

Norte

5,6

9,0

55,1

62,4

Nordeste

7,1

11,0

56,1

74,6

Sudeste

8,3

21,1

55,1

76,4

Sul

8,6

20,9

45,1

63,3

Centro-Oeste

5,5

15,9

48,0

63,3

At 1/2 SM

5,1

10,2

42,6

67,6

3 SM ou mais

22,6

38,7

83,2

95,3

Situao do domiclio

Grandes regies

Faixa de rendimento familiar per capita

212

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1995 e 2006/IBGE.

Obs.: Exclusive a populao rural da regio Norte.

A taxa de freqncia de crianas pertencentes a famlias com renda

familiar per capita inferior a 1/2 SM era de apenas 10,2% em 2006, enquanto
as de famlias com renda per capita de 3,0 SMs ou mais apresentavam taxa de
freqncia 3,8 vezes maior. Em relao pr-escola, adequada s crianas de 4 a
6 anos, tambm so identificadas diferenas em funo da renda familiar, ainda
que em proporo menor que a observada nas creches. Alm das desvantagens
educacionais a que esto submetidas essas crianas, o fato de no terem acesso
creche tambm pode agravar sua condio socioeconmica, uma vez que a
ausncia de oferta desse nvel de ensino pode dificultar a insero das mes no
mercado de trabalho.
O principal limitante expanso da educao infantil continuava a ser
a inexistncia de fonte de recursos financeiros especfica para fazer frente
crescente demanda. Isso fica evidenciado pelo fato de que os recursos do
MEC destinados educao infantil correspondiam a apenas 0,3% de seu

oramento, enquanto a maior parte dos recursos federais destinados s creches

estava alocada na rea de assistncia social. Mas, com a incluso desse nvel de
ensino no escopo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), torna-se
factvel a ampliao substancial da oferta de vagas em creches pblicas ou
conveniadas.
3.3.3. Ensino fundamental
A quase universalizao do acesso escola, nos anos de 1990, populao
de 7 a 14 anos, correspondeu a um dos principais avanos da sociedade brasileira
no campo educacional. Ao progresso alcanado no tocante oferta de vagas, no
entanto, sobrepem-se novos desafios. Alm de ainda haver uma porcentagem
residual de crianas e jovens fora da escola, proporo elevada dos que esto
matriculados no aprende ou progride lentamente, repete o ano e termina por
abandonar os estudos. Os fatores que contribuem para a persistncia dessas
disfunes esto relacionados qualidade do ensino, gesto das escolas e sistemas
de ensino, e tambm s condies de acesso e permanncia dos alunos, em grande
medida ditadas por suas condies socioeconmicas. Esse conjunto de fatores
concorre para a baixa efetividade do ensino fundamental, evidenciada pelas
taxas de concluso desse nvel de escolarizao, em suas etapas intermediria
e final (grfico 6).
GRFICO 6 Taxa Mdia Esperada de Concluso da 4 e 8 Sries do Ensino
Fundamental Brasil e Grandes Regies (2004-2005)
(a) 4 srie

100,0%
90,0%
80,0%

95,5%

70,0%
60,0%
50,0%

95,1%

88,7%

40,0%

88,2%
82,0%

78,8%

Norte

Nordeste

30,0%
20,0%
10,0%
00%
Brasil

Sudeste

Sul

CentroOeste

213

(b) 8 srie
100,0%
90,0%
80,0%

69,3%

70,0%
60,0%

65,1%

53,5%

50,0%

47,9%
41,2%

40,0%

38,2%

30,0%
20,0%
10,0%
00%
Brasil

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

CentroOeste

Fonte: MEC/Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais (Inep).

Conforme observado no grfico 6, a taxa mdia nacional de concluso

do ensino fundamental extremamente baixa, na medida em que pouco mais
da metade dos que ingressam na primeira srie conseguem concluir esse nvel
de ensino. No entanto, encontram-se em situao ainda mais desvantajosa os
estudantes residentes nas regies Norte e Nordeste, cujas taxas de concluso
situavam-se em torno de 40%.
214

Pode-se afirmar que, atualmente, a universalizao do ciclo educacional

obrigatrio, no Brasil, no tem como principal limitante a oferta de vagas, mas
sim as condies intra e extra-escolares que afetam o desempenho e a trajetria
dos estudantes, razo pela qual o ndice de concluso no ensino fundamental
muito baixo. Para parcela considervel dos que conseguem concluir esse nvel
do ensino, o percurso torna-se mais longo que o inicialmente apresentado como
possvel e desejvel. O tempo mdio de concluso das oito sries amplia-se
para cerca de dez anos: ndice que encobre profundas desigualdades regionais.
Enquanto no Sudeste, so necessrios nove anos, no Nordeste, a mdia chega
a 11 anos. Apesar disso, a situao presente evidencia avanos em relao a
1991, quando menos de 38% dos estudantes concluam o ensino fundamental
em 11,7 anos.
A elevada ineficincia do fluxo na escolarizao obrigatria guarda
estreita relao com o baixo rendimento dos alunos, aferido por intermdio
dos exames de proficincia. Os resultados do Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica Saeb, realizado em 2003, mostram que ainda elevado
o contingente de alunos com desempenho insuficiente, sendo particularmente
grave no mbito das redes pblicas de ensino. Cerca de 60% dos alunos oriundos
dessas escolas, matriculados na 4 srie, situavam-se nos estgios crtico ou

muito crtico em lngua portuguesa, o que demonstra srias deficincias em

leitura e interpretao de textos simples. Apesar de o desempenho de alunos da
8 srie, nessa mesma disciplina, ter sido substancialmente melhor, verifica-se
que h aumento da diferena entre os resultados das redes pblica e privada.
Semelhantes desigualdades no desempenho escolar entre as redes de ensino
podem ser observadas em matemtica, com o agravante de que crescente, na
4a e 8a sries, a proporo de estudantes nos estgios crtico e muito crtico.
Em conformidade com o que estabeleceu a CF de 1988, o ensino fundamental assume status de prioridade na poltica educacional do MEC, a partir de
meados dos anos de 1990, ficando evidenciada pelas seguintes iniciativas que
balizaram a atuao do governo federal na rea educacional: a) criao de fundo
que assegurou ao ensino fundamental 60% dos recursos vinculados educao;
b) manuteno da universalizao dos principais programas/aes de assistncia
ao estudante do ensino fundamental; c) incremento descentralizao, iniciada
a partir de 1993, da gesto de grande parte dos programas pela transferncia de
recursos aos governos subnacionais e s prprias unidades escolares; d) focalizao regional como critrio para a alocao de recursos federais; e) incentivos
financeiros e assistncia tcnica a estratgias de correo do fluxo escolar; e f)
focalizao socioeconmica, mediante a ampliao de recursos para garantia
de renda mnima vinculada educao, com a instituio do PBF, a partir de
2001. Alm dessas iniciativas, tambm foram desenvolvidas aes voltadas
s inovaes tecnolgicas, visando melhoria da qualidade dos processos de
ensino e aprendizagem, como o TV-Escola, o Programa de Apoio Tecnolgico
e o Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo).
Uma das prioridades do governo atualmente tem sido o investimento na
formao de professores, uma vez que o pas no conseguiu assegurar a todos os
estudantes da educao bsica a oferta de ensino por professores com a formao
mnima estipulada pela legislao educacional. De acordo com os dados do
Censo Escolar de 2006, cerca de 15% das 866 mil funes docentes das ltimas
sries do ensino fundamental (5a a 8a) e 5% das quase 520 mil funes docentes
do ensino mdio so ocupadas por professores que no possuem escolaridade de
nvel superior, requisito obrigatrio para o magistrio nesses nveis de ensino.
Alm de dar continuidade s aes de formao e capacitao de docentes
iniciadas na segunda metade dos anos 1990, a exemplo do Proformao, que se
destina aos professores que atuam nas sries iniciais do ensino fundamental, o MEC
instituiu em 2005 o Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), tendo como
foco principal a capacitao de professores que atuam na educao bsica.

215

3.3.4. Ensino mdio

A LDB reiterou as funes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, tendo por fundamento o regime de colaborao entre estas
esferas federativas. Ao tratar dos nveis e das modalidades de educao e ensino,
essa lei introduz o conceito de educao bsica, que tem incio na educao
infantil, para as crianas de 0 a 6 anos de idade, passa pelo ensino fundamental
obrigatrio e, como etapa final, incorpora o ensino mdio e estabelece sua
progressiva obrigatoriedade e gratuidade.
No que se refere, especificamente, ao ensino mdio, a LDB prope a
reestruturao para esse nvel, visando atender s diferentes manifestaes e
solicitaes, no satisfeitas com a educao mdia profissionalizante, proposta
pela Lei no 5.692/1971. A aplicao da nova lei ao ensino mdio resultou na
separao entre o ensino profissionalizante e o propedutico. O curso profissionalizante, de nvel tcnico, passa a ser complementar ao ensino acadmico,
deixando, assim, de existir a equivalncia entre ambos.

216

O ensino mdio foi relegado a uma posio secundria no mbito das

aes do MEC por no ter carter obrigatrio e no ser de competncia direta
da Unio. Nos estados vinha subsistindo apesar da inexistncia de recursos
assegurados e instalaes apropriadas, restando-lhe, em grande medida, a
ocupao de espaos ociosos deixados pelo ensino fundamental diurno, a
despeito da demanda crescente por esse nvel de formao.
Na segunda metade da dcada de 1990, o MEC iniciou a implementao
das mudanas introduzidas pela nova LDB, com destaque para as aes voltadas
melhoria e expanso do ensino mdio, entre as quais uma srie de medidas
preparatrias para empreender a reforma deste nvel de ensino. Contudo, os
sistemas de ensino e as escolas encontraram dificuldades em processar a necessria ruptura com o paradigma curricular anterior, baseado na memorizao
de conhecimentos. Incorporar uma prtica pedaggica orientada a estimular
o desenvolvimento de habilidades e competncias nos alunos tem sido um dos
grandes desafios para a efetiva concretizao da reforma do ensino mdio.
A instituio do Enem, referida anteriormente, teve como propsito
avaliar as competncias e habilidades desenvolvidas pelos estudantes ao trmino
da educao bsica. Apesar de no ter carter obrigatrio, esse exame passou
a ser utilizado como critrio de ingresso ao ensino superior por um nmero
significativo de instituies, o que provavelmente contribuiu para a ampliao,
a cada ano, do universo de estudantes abrangidos.

Ao fim dos anos de 1990, o ensino mdio passou a ser um dos objetos
centrais da poltica educacional do governo federal. Em parte, isso pode ser
atribudo contnua e crescente presso de demanda por vagas nesse nvel de
ensino, resultante da quase universalizao do acesso e melhoria da progresso
escolar no ensino fundamental.
Mas alguns desafios nem por isso foram superados. Questes fundamentais que perpassam o ensino mdio brasileiro esto relacionadas a
problemas sociais diversos, que dificultam a eficcia da poltica educacional
stricto sensu. Assim, diferentemente do que ocorre em relao freqncia
ao ensino fundamental, no caso do ensino mdio evidenciam-se profundas
desigualdades regionais, ainda que estas tenham sido reduzidas ao longo do
perodo sob anlise. A taxa de freqncia na regio Nordeste correspondia,
em 1995, metade da mdia nacional e a pouco mais de 1/3 dos ndices
registrados nas regies Sul e Sudeste. Essas diferenas reduziram-se ao longo
do perodo 1995-2005, em virtude de o avano verificado na regio que se
encontrava em situao mais desfavorvel ter sido o dobro daquele registrado
pela regio melhor posicionada.
A freqncia ao ensino mdio guarda estreita relao com a renda familiar.
Por exemplo, a proporo de jovens de 15 a 17 anos pertencentes ao 1o quinto de
renda, que freqentam o ensino mdio, correspondia, em 2006, a 1/3 daqueles
que se situavam no quintil superior da renda. Ressalte-se que esse ndice mdio
ainda encobre desigualdades regionais. Enquanto na regio Sudeste a proporo
era de cerca de dois em cada cinco jovens, no Norte essa proporo se reduzia
quase metade, conforme pode ser constatado na tabela 4.
Tabela 4 Taxa de Freqncia Lquida no Ensino Mdio de Pessoas de 15 a 17 Anos,
por Quintos de Rendimento Mensal Familiar per capita Brasil e Grandes Regies (2006)
Brasil e regies

Todas

1 quinto

2 quinto

3 quinto

4 quinto

5 quinto

46,9

24,5

38,2

52,3

63,2

77,2

Norte

34,7

17,8

28,5

44,5

55,9

75,9

Nordeste

33,0

20,8

32,1

45,4

62,4

73,1

Sudeste

57,7

35,3

47,0

57,2

66,2

78,8

Sul

54,8

29,7

40,8

55,9

60,2

77,6

Centro-Oeste

48,0

26,1

36,9

44,8

58,5

74,0

Brasil

Fonte: IBGE/Pnad.
Elaborao: Ipea/Disoc.

Desigualdade semelhante pode ser verificada na comparao entre

as reas rural e urbana. A freqncia ao ensino mdio de jovens residentes
em reas rurais correspondia, em 2006, a pouco mais da metade da taxa

217

registrada entre residentes de reas urbanas (50,3%). Apesar da evidncia de

que ainda aguda a desigualdade no acesso a esse nvel do ensino, o avano
verificado nos ltimos dez anos foi significativo, pois, em 1996, a taxa de
freqncia desse segmento populacional correspondia a aproximadamente
1/3 da taxa registrada entre jovens das reas urbanas. Semelhante tendncia
de reduo das desigualdades pode ser constatada quando se comparam as
taxas de freqncia ao ensino mdio entre brancos e negros, e entre homens
e mulheres, no mesmo perodo.
Os resultados do Saeb tambm demonstraram que, infelizmente, decresceu
o nvel mdio de desempenho dos estudantes ao longo do perodo 1995-2003.
No entanto, o pior que quando estes dados so desagregados, segundo as
redes de ensino, observa-se que os estudantes das escolas privadas melhoraram
seu desempenho, ao passo que no conjunto dos estudantes de escolas pblicas
ocorreu o oposto. Uma possvel explicao para esse fenmeno a de que a
expanso ocorrida nesse perodo tenha incorporado estudantes, antes alijados,
em condies socioeconmicas menos favorveis e, via de regra, com menores
chances de acesso a um ensino de melhor qualidade, dada a necessidade de
trabalhar durante o dia e estudar no perodo noturno.
3.3.5. Educao superior
218

O acesso educao superior, no Brasil, ainda bastante restrito, no

apenas quando comparado ao de pases desenvolvidos, mas tambm em relao
a diversos pases latino-americanos. Alm disso, mostra-se bastante desigual
quando se comparam segmentos populacionais segundo nveis de renda, raa/
cor, localizao regional e situao domiciliar (rural/urbana).
O modelo de expanso da educao superior, adotado no perodo 1995-2002,
que incentivou a expanso do setor privado, guardava em si mesmo limites de
ordem econmica impostos pela queda do poder aquisitivo da classe mdia
brasileira. Isso pode ser corroborado pelo fato de a oferta de vagas ter crescido
muito alm do aumento da demanda. Se, em 1995, cerca de 18% das vagas
ofertadas no ensino superior privado no haviam sido preenchidas, em 2006 j
somavam aproximadamente 45%. Trata-se, pois, de uma coexistncia aparentemente paradoxal, entre a baixa insero de jovens de 18 a 24 anos na educao
superior e o elevado nvel de ociosidade das vagas ofertadas pelo conjunto das
instituies privadas. A explicao para esse fenmeno aponta para, pelo menos,
trs possveis causas, sendo duas delas de natureza intra-sistmica: distoro
idade-srie na educao bsica e insuficiente oferta de vagas pelos sistemas

pblicos de educao superior. A terceira est relacionada com o empobrecimento

da classe mdia brasileira, ao longo dos anos de 1990.
Em relao s causas intra-sistmicas, a baixa progresso e a evaso
verificadas nos ensinos fundamental e mdio tm impactos sobre os nveis de
acesso e permanncia na educao superior. De acordo com estimativas do Inep
somente 37% dos estudantes que iniciam o ensino fundamental concluem o
ensino mdio (Ipea, 2005). Portanto, o universo de potenciais demandantes de
educao superior, que disporiam do requisito mnimo para tal, restringe-se a
pouco mais de 1/3 dos jovens brasileiros que tiveram acesso educao bsica.
Para essa minoria que consegue superar um conjunto de obstculos colocados
ao longo de sua trajetria escolar, a obteno do diploma de nvel mdio no
assegurar o ingresso na educao superior. A necessidade de ingressar no
mercado de trabalho, que se torna mais premente com o avanar da idade,
constitui uma das principais causas da interrupo dos estudos de boa parte
dos concluintes do ensino mdio.
As condies socioeconmicas da maioria dos que concluem o ensino
mdio, associadas reduzida oferta de vagas pelos sistemas pblicos de
educao superior, constituem fatores limitantes de suas expectativas de acesso
educao superior. A disputa dessas cobiadas vagas pblicas e gratuitas
tambm se mostra bastante desigual entre os estudantes que freqentam o
ensino mdio privado e pblico diurno, e aqueles matriculados no ensino
pblico noturno. Estudo do Inep, realizado a partir dos dados do Saeb de
2003, identificou que 76% dos estudantes que tiveram desempenho muito
crtico nesse exame provinham do ensino noturno, sendo que 96% destes
eram oriundos de escolas pblicas. Em contrapartida, 76% dos estudantes
que tiveram desempenho adequado estudavam em escolas privadas e 89%
freqentavam aulas no perodo diurno.
Mesmo sendo reduzidas as possibilidades de acesso educao superior
a estudantes pertencentes aos estratos inferiores de renda, sua participao no
total de matrculas das instituies pblicas maior que nas privadas. De acordo
com dados da Pnad de 2004, a freqncia de estudantes com renda domiciliar
per capita de at 1 SM em instituies pblicas equivalia a 15,3% do total de
matriculados, enquanto nas instituies de ensino superior (IESs) privadas esse
ndice era de apenas 7,1%. Em sentido oposto, os que auferiam renda per capita
de 10 SMs ou mais correspondiam a 3,6% do total de estudantes matriculados
nas redes pblicas, contra 5,2% nas privadas.

219

Assim como ocorre em relao varivel renda, as oportunidades de

acesso educao superior para a populao negra so maiores no mbito das
instituies pblicas. A presena de estudantes afro-descendentes em instituies
de ensino superior pblicas correspondia, em 2004, ao dobro da registrada nas
instituies privadas. A menor incidncia de negros nas IES privadas contribuiu
para que sua freqncia educao superior correspondesse, naquele ano, a
apenas 30% da observada entre os estudantes brancos. Essa situao reflete um
avano em relao a 1995, quando ento a proporo situava-se em 21%, apesar
de ser ainda bastante desigual.

220

A poltica para a educao superior, implementada no perodo 1995-2002,

fundada na expanso do setor privado, foi acompanhada da reduo dos gastos
do MEC em relao ao Produto Interno Bruto (PIB),64 (ver seo financiamento
e gasto). O crescimento da educao superior privada tambm foi favorecido por
certa desregulamentao do setor, no que se refere flexibilizao dos requisitos
para a criao de cursos e instituies. A deciso do governo federal de extinguir
o ento Conselho Federal de Educao (CFE), em 1994, e de instituir em seu lugar
o Conselho Nacional de Educao (CNE), sem o poder deliberativo do antecessor,
conferiu ao MEC maior autonomia na conduo do processo de expanso do
ensino de graduao. O objetivo principal dessa medida foi expandir a oferta de
vagas sem, no entanto, ampliar os gastos da Unio. Para tanto, foram agilizados
e facilitados os processos de autorizao, reconhecimento e credenciamento de
cursos e instituies, por parte do CNE, o que favoreceu consideravelmente a
expanso desse nvel do ensino por intermdio da iniciativa privada.
Na ps-graduao stricto sensu, contudo, a oferta de vagas continuou a ser feita
predominantemente pelas redes pblicas de ensino superior (federal e estaduais).
Assim, o conjunto das instituies privadas respondia, em 1995, por 12,7% das
matrculas em cursos de mestrado e por 9,4% das de doutorado; em 2004, essa
participao ampliou-se substancialmente no caso dos mestrados (23,2%), mas
mantinha-se praticamente inalterada no que concerne aos cursos de doutorado
(9,9%). Esses dados revelam que a expanso desse nvel do ensino superior no
segue a tendncia verificada no mbito da graduao, em que predomina a oferta
pelo setor privado, provavelmente em decorrncia de requisitos de natureza
estrutural (corpo docente titulado, linhas de pesquisas institudas, laboratrios
etc.), sem os quais os novos cursos tm poucas chances de reconhecimento pela
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), e dos
altos custos de manuteno de programas de mestrado e doutorado.

64 Ver seo financiamento e gasto

3.3.6. Educao profissional

Em 1997, foi implementada uma reforma da educao profissional de nvel
mdio, no mbito da rede federal, no sentido de separar a parte acadmica da
formao profissional: Os principais argumentos que respaldaram essa mudana
foram: a) alto custo aluno/ano aproximadamente dez vezes maior do que no
ensino mdio regular; b) perfil da maioria dos alunos que freqentam essas
escolas e centros provenientes de classe mdia e mdia alta , e elevado ndice
de ingresso no ensino superior, em vez de voltar-se ao mercado de trabalho;
e c) dificuldade da gesto centralizada, a partir de Braslia, sobre unidades
escolares que se espalham pelo pas, mas que fazem parte da administrao
direta do MEC.
A reforma da educao profissional instituda pelo Decreto no 2.208/1997
separou os ensinos profissional e mdio regular, de modo a estabelecer dois
sistemas paralelos. A educao profissional passou a compreender trs nveis,
que no constituem progresso obrigatria: a) bsico, com durao varivel,
independente de escolaridade, no sujeita regulamentao curricular; b) tcnico,
destinado aos matriculados ou egressos do ensino mdio, com organizao
curricular independente deste; e c) tecnolgico, correspondente ao nvel superior,
destinado aos egressos do ensino mdio ou tcnico.
A partir de 2003 retomou-se a discusso sobre a orientao da poltica
de educao profissional, particularmente em sua relao com o ensino mdio.
Por intermdio do Decreto no 5.154/2004, possibilitou-se diversas formas de
articulao entre os ensinos tcnico e acadmico, sendo a principal delas a que
prev a reintegrao entre ambos, conforme modelo vigente at 1997.
A ampliao da oferta de vagas em instituies pblicas vem sendo
viabilizada pelo Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnlogica, cuja
Fase I foi iniciada em 2006, e dever resultar na duplicao, at o ano de 2010, da
capacidade de atendimento das redes pblicas. Assim, esto previstas as seguintes
aes: a) criao de 210 novas unidades na rede federal; b) incorporao de
escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura Comisso Executiva
do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac); e c) fortalecimento das redes estaduais
e municipais de educao profissional.
As novas escolas da rede federal devero ser criadas em um novo modelo
de gesto e integrar os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
(Ifet). Os cursos devero sintonizar-se com as demandas locais e regionais, bem
como atender aos arranjos produtivos locais. Sua distribuio dever romper
com a atual concentrao territorial da oferta, buscando a interiorizao e a

221

formao de plos de educao profissional. Nesse sentido, a atual poltica para

a educao profissional consiste numa inflexo em relao orientao at ento
vigente, regulamentada pela Lei no 9.949/1998, que visava inibir a expanso da
rede federal de educao profissional.

3.4. Financiamento e gasto

Um dos principais limitantes da expanso e melhoria da qualidade dos bens
e servios educacionais situa-se no volume de recursos que financiam as polticas
federais na rea de educao. Admite-se, em alguns estudos publicados recentemente, que o montante de recursos disponibilizado pelo MEC seria insuficiente
para desencadear um verdadeiro processo de coordenao e colaborao entre as
esferas administrativas. Os gastos globais do MEC, no perodo compreendido entre
1995 e 2007, apresentados no grfico 7, mostram que a mdia anual situou-se em
torno de R$ 21,9 bilhes (em valores atualizados pelo IPCA Mdio de 2007), sendo
que o maior valor foi atingido nesse ltimo ano (R$ 28,7 bilhes). Observa-se,
tambm, que os gastos no apresentam crescimento contnuo, mas sim, oscilao
com trs picos distintos: 2002, 2006 e 2007. No entanto, a tendncia identificada,
entre o incio e o final desse perodo, a de uma curva ascendente.
Grfico 7 Gastos do Ministrio da Educao (1995-2007)
Em R$ bilhes

222
31

28,7

29
27

24,8

25
23

23,5
21,7

21
19

18,5

18,2

1996

1997

19,7

20,2

1998

1999

21,9

22,2

2000

2001

22,3

21,2

21,6

2004

2005

17
15

1995

2002

2003

2006

2007

Fonte: Siafi/Sidor.
Elaborao: Ipea/Disoc.
Obs.: Em valores constantes, atualizados pelo IPCA mdio de 2007.

Quando os gastos so analisados em relao ao Produto Interno Bruto

(PIB), verifica-se que, em que pese o fato de nos dois ltimos anos ter registrado
elevao contnua dessa proporo, o percentual atingido em 2007 ainda se
situa bastante abaixo do primeiro ano da srie, conforme pode ser observado
no grfico 8.

Grfico 8 Gastos do Ministrio da Educao como Proporo do PIB

(Em %)

1,5
1,4
1,3

1,31

1,2

1,08

1,1
1,0

1,10
1,03

1,08

1,13

1,11

1,13

1,12

1,07

1,03
0,95

0,93

2004

2005

0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2006

2007

Fonte: Siafi/Sidor.
Elaborao: Ipea/Disoc.

A anlise dos gastos segundo a natureza da despesa tambm indica

alteraes quanto sua composio, conforme mostra o grfico 9. Nesse caso,
chama a ateno o fato de as despesas com pessoal e os encargos sociais com
ativos, inativos e pensionistas terem sido reduzidos de 59,1% para 53,1% do
total. Esses gastos tambm se moveram com vis de baixa nos ltimos anos.
Em 2007, os dispndios com pessoal ativo representaram cerca de 38,5% dos
gastos do MEC e os com inativos e pensionistas consumiram algo em torno de
14,6%, ambos em queda no perodo.
Grfico 9 Gastos do Ministrio da Educao segundo a Natureza da Despesa 1995-2007
(Em %)

100
90
80
70

Transferncias a
municpios

60

Transferncias a
estados e ao DF

40

Investimentos e
inverses financeiras

30

Outras despesas
correntes

20

Inativos e pensionistas
Ativos (remunerao,
benefcios e encargos)

10

Demais despesas
0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Siafi/Sidor.
Elaborao: Ipea/Disoc.

223

Os dados apresentados tambm mostram que tem aumentado a participao

relativa e os montantes das transferncias intergovernamentais (a estados, ao
Distrito Federal e aos municpios). Essa proporo foi ampliada de 15,2% em 1995,
para 21%, em 2007. Isso evidencia que o processo de descentralizao continua
em expanso, especialmente em favor dos municpios cujas transferncias foram
ampliadas de 5,7% para 12,8% dos gastos do ministrio.

224

O grfico 10 apresenta as fontes de financiamento do MEC, evidenciando que

a participao percentual dos recursos de impostos, mais as desvinculaes (FSE,
FEF e DRU) e as contribuies sociais oscilaram bastante no perodo analisado.
Os impostos mais os recursos derivados das desvinculaes representavam 75%
em 1995 e 68% em 2007. Sendo que, entre 2000 e 2002, ficaram sempre abaixo
do patamar de 60%. O mesmo ocorreu com as contribuies sociais, que se
apresentaram como importantes fontes complementares. Em 2002 as mesmas
contriburam com 12% e em 2007, com 29% do volume de recursos despendido
pelo ministrio. Vale ressaltar que a contribuio social vinculada educao, o
salrio-educao, que representava 5% dos recursos em 1995, contribuiu em 2007
com 10% do volume que financiou as aes do MEC. Esta contribuio de relevante
importncia para o MEC, por tratar-se de fonte exclusiva da rea de educao e
1/3 da mesma administrada por esse ministrio. O salrio-educao, previsto
no artigo 212 da CF, uma fonte de recursos destinada exclusivamente ao ensino
fundamental da rede pblica, com base na alquota de 2,5% incidente sobre o valor
total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo, aos
segurados empregados, ressalvadas as excees legais. A distribuio dos recursos
do salrio-educao automtica e estabelecida no aparato institucional.
Grfico 10 Gastos do Ministrio da Educao segundo as Principais Fontes de Recursos 1995-2007
(Em%)

100
90
80
70
60
50
40

Outros recursos

30

Demais Contribuies Sociais

20

Contribuio Social do
Salrio-educao

10

Recursos de Impostos
Desviculaes (FEF, FSE e DRU)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Siafi/Sidor.
Elaborao: Ipea/Disoc.

Quadro 2 Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo

UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS

ORAMENTRIOS (Tesouro)
Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
Subvinculao do FUNDEF

ORAMENTRIOS (Tesouro)
Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
Subvinculao do FUNDEF

CONTRIBUIES SOCIAIS
Salrio-Educao/quota Federal
(1/3)
CSLL
Cofins
Receitas brutas de prognsticos

TRANSFERNCIAS
Salrio-educao/quota
federal
Oramentrios da Unio
Aplicao do SalrioEducao/quota Federal e
outras fontes do FNDE

MISTO
Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza

CONTRIBUIO SOCIAL
Salrio-educao/quota
estadual (2/3)

TRANSFERNCIAS
Salrio-educao/quota
Estadual
Salrio-educao/quota federal
Salrio-Educao/quota
municipal
Oramentrios do Estado
Oramentrios da Unio
Aplicao do salrio-educao/
quota federal e outras fontes
do FNDE

OUTROS
Operaes de crdito
Renda lquida da loteria federal
Renda de rgos autnomos
Aplicao do salrio-educao/
quota federal e outras
fontes do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao
(FNDE)
Diretamente arrecadados
Diversos

OUTROS
Diretamente arrecadados
Operaes de crdito
Diversos

ORAMENTRIOS (Tesouro)
Ordinrios do Tesouro
Vinculao da receita de impostos
(18%) para Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino (MDE)

OUTROS
Diretamente arrecadados
Operaes de crdito
Diversos

Fontes: CF, LDB e demais leis ordinrias.

Elaborao: Ipea/Disoc.

A criao do Fundef, em 1996, objetivava garantir um gasto mnimo por

aluno e um piso salarial para o magistrio. Esse fundo reafirmou a necessidade
de estados, Distrito Federal e municpios cumprirem os dispositivos da CF de
1988, relativos vinculao de 25% de suas receitas de impostos e das que lhes
forem transferidas, manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm de
obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles recursos
(ou 15 p.p.) no ensino fundamental.
A emenda de criao do Fundef determinou como competncia dos estados,
DF e municpios a responsabilidade de arcar com os recursos necessrios
constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis socioeconmicos
entre os entes federados, que acarretam baixo gasto por aluno/ano, principalmente
nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal previu como papel da Unio a
responsabilidade pela complementao de recursos ao Fundef, sempre que, em
cada estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanasse o mnimo
definido nacionalmente. Reconhece-se, assim, que a acentuada desigualdade
socioeconmica regional, em particular as diferenas na capacidade de financiar

225

a educao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e

melhoria da qualidade do ensino fundamental.
Conforme mostram os balanos do Fundef, referentes a 2006 foram
significativas as diferenas nos gastos por aluno, realizados por intermdio dos
27 fundos estaduais. Por exemplo, o valor aplicado pelo Maranho correspondeu
ao piso estabelecido pelo MEC, mas, para atingir esse mnimo, foi necessria
complementao da Unio, equivalente a R$ 691,93. Roraima atingiu R$ 2.294,00
e, na mesma regio, o Par despendeu apenas R$ 733,46. Sem dvida, diferentes
aportes de recursos financeiros tm distintos efeitos sobre a quantidade e a
qualidade das instalaes e equipamentos escolares, salrios de professores etc.

226

De acordo com Vazquez (2007), o Fundef no foi capaz de reduzir as

desigualdades quanto aos gastos com educao, entre as 27 unidades federadas,
na medida em que, no estado com menor valor de gasto por aluno/ano, este era
de 56,3% da mdia nacional, ao passo que o maior valor era de 4,3 vezes essa
mdia. Esse fato parcialmente explicado pela alocao dos recursos federais,
referentes complementao da Unio aos estados. Pelo mecanismo de reduo
do valor mnimo de aplicao pelo fundo, com base no qual seriam definidas
as unidades federadas aptas a receber a complementao federal, diminuiu o
nmero de beneficirios e do montante a ser transferido pela Unio aos fundos
estaduais. Assim, o papel da Unio na reduo das desigualdades estaduais de
gasto foi bastante reduzido no perodo de vigncia do Fundef.

3.5. Consideraes finais

Os avanos da educao brasileira nas ltimas duas dcadas refletem, em
grande medida, as prioridades conferidas pelo poder pblico no que concerne
vinculao de recursos financeiros. Desde a aprovao da Lei Calmon, em
1983, passando pela CF de 1988 e incluindo o Fundef, teve-se como pressuposto
a necessidade de assegurar um patamar mnimo de gastos com a educao.
Essa estratgia revelou-se bem-sucedida para efeito da expanso da oferta de
matrculas, particularmente no ensino fundamental, embora no tenha sido
suficiente para assegurar um padro mnimo de qualidade do ensino, inferido
a partir de resultados de avaliaes nacionais e internacionais de desempenho
dos estudantes.
Os anos de 1990 foram marcados pelo movimento em prol da descentralizao da gesto do sistema educacional brasileiro, mediante a transferncia
de recursos financeiros aos entes federados e, no limite, s escolas, no sentido

de compartilhar responsabilidades e, assim, aumentar a eficincia do gasto e

assegurar a chegada dos recursos s escolas.
Os principais avanos do Brasil no campo educacional referem-se
ampliao do acesso a todos os nveis e modalidades de ensino, enquanto os
maiores desafios esto relacionados aos imperativos de assegurar a todos os jovens
brasileiros a concluso da escolarizao obrigatria, na idade adequada, e, no
mnimo, de promover a alfabetizao de todos aqueles que, por algum motivo,
no puderam concretiz-la na idade adequada. A superao de desafios dessa
envergadura implicar, necessariamente, a atuao conjunta das trs esferas de
governo e o envolvimento da sociedade civil como um todo, na medida em que
pressupe a interveno em uma realidade social pouco permevel s mudanas,
na qual se insere essa problemtica educacional que tem longevidade semelhante
da nao brasileira.

4.

POLTICAS DE GARANTIA DE RENDA

4.1. Introduo65
A pobreza e a indigncia, entendidas como situaes sociais marcadas
pela carncia de recursos e pela vulnerabilidade social, tm se imposto como
questes centrais do debate pblico brasileiro e sido efetivamente objeto de um
conjunto de intervenes de governo. Desde a CF de 1988, assiste-se ampliao
dos programas de garantia de renda, incluindo a emergncia de benefcios
monetrios de natureza no-contributiva operados pelo governo federal, e que
podem ser considerados hoje parte importante do sistema de proteo social e
da seguridade social brasileira.
A operao desses benefcios tem promovido uma ampliao do debate
sobre aspectos centrais da nossa proteo social. Temas referentes ao papel a ser
desempenhado pelo patamar no-contributivo, sua articulao com o conjunto
de benefcios previdencirios, seu impacto distributivo e sua influncia sobre o
comportamento dos beneficirios e sobre sua situao de carncia vm sendo
amplamente discutidos. De fato, as mudanas observadas nos ltimos 20 anos tm
recolocado a questo sobre em qual patamar de proteo (e de desproteo) social

65 Em linhas gerais, este subcaptulo baseia-se no texto de Jaccoud (2008), de onde foram selecionadas e adaptadas
partes.

227

a sociedade est operando e qual o seu impacto no tratamento da pobreza, seja

no combate das situaes de ausncia ou insuficincia de renda, seja no objetivo
de evitar a instalao das situaes de carncia. Mais ainda, tais mudanas tm
permitido aprofundar o debate sobre a necessidade de ampliao e qualificao
da ao social do Estado, parte de uma discusso mais ampla sobre a capacidade
da sociedade brasileira de conviver com nveis praticamente inigualveis de
desigualdade, bem como sobre o potencial de antagonismo e de conflito que
essa desigualdade contm.
Este subcaptulo est organizado em seis sees e tem como objetivo
analisar a trajetria recente das polticas de proteo social,66 observando-se a
ampliao da cobertura para riscos relacionados perda da capacidade de trabalho
e o surgimento de um pilar de garantia de renda populao em situao de
extrema pobreza.67 Como produto desse processo, tem-se assistido emergncia
no pas de um sistema de proteo social que busca compatibilizar programas
de naturezas diversas em um movimento de expanso que, apesar de desigual,
parece ocorrer tambm em outras reas da poltica social.68

228

Aps esta introduo, realiza-se um rpido retrospecto da evoluo

recente da seguridade social. Na terceira seo, segue-se um esforo de anlise
da garantia de renda operada pelo governo federal, a partir da identificao da
origem e dos objetivos dos diferentes programas que a compem. Os programas
sero analisados diferenciando-os em dois grupos. De um lado, os programas de
transferncia de renda de natureza no-contributiva que visam garantir uma renda
populao pobre. Esto neste grupo os programas vinculados comprovao
de insuficincia de renda o BPC e o PBF. De outro, os programas contributivos
que tm por objetivo aportar recursos nos casos de perda da capacidade de
trabalho. Compem este grupo os diferentes regimes da previdncia social, dos
quais ser destacado apenas o regime geral.
Na quarta seo, ser enfocado o pblico coberto por esses programas e o tipo
de proteo que recebem. Pretende-se identificar as caractersticas das populaes
beneficirias no que se refere a sua participao no mercado de trabalho. Enquanto

66 O termo proteo social ser aqui utilizado de maneira reduzida, ou seja, em referncia aos programas que tm
como objetivo garantir segurana de renda: aqueles que visam manter a renda das pessoas que tm interrompida
sua atividade produtiva por motivos de desemprego, doena, invalidez ou aposentadoria, assim como os programas
que aportam ajuda financeira s pessoas e famlias que no tm renda ou cuja renda se revela insuficiente.
67 Sobre o tema, ver Jaccoud (2008), de onde foram extradas e adaptadas partes para compor este subcaptulo.
68 Uma ampla avaliao da poltica social brasileira para o perodo 1995-2005, seu processo de expanso e os limites
em que ele tem operado podem ser encontrados em Ipea (2007).

as transferncias realizadas pela previdncia social e pelo BPC visam proteger

populaes reconhecidas como dispensadas ou impossibilitadas, temporria ou
definitivamente, de arcar com sua sobrevivncia pelo prprio trabalho, o PBF
alcana principalmente aquelas famlias cujos membros adultos esto em idade
economicamente ativa e participam do mercado de trabalho. Em seguida, na quinta
seo, procurar-se- analisar a articulao entre proteo social e seus diferentes
programas e a sua relao com o trabalho, enfocando tanto a vinculao entre
as formas de trabalho e o formato da proteo via seguro e assistncia social,
quanto a participao das categorias indigente e pobre no mercado de trabalho.
Por fim, na concluso, sero discutidas sucintamente algumas propostas visando
ao aperfeioamento dos programas de proteo social tendo em vista o objetivo
de universalizar a cobertura e ampliar o combate pobreza e vulnerabilidade.

4.2. A evoluo recente da seguridade social

A CF o marco central para analisar a evoluo recente da proteo social
no Brasil. Instituindo novas regras para os benefcios vinculados previdncia
social, criando benefcios no mbito da assistncia social e assegurando a sua
integrao sob o princpio da seguridade social, a CF alterou o quadro da
proteo social com expressivos impactos tanto em termos de ampliao da
cobertura quanto em termos redistributivos. Com a introduo da chamada
previdncia rural, flexibilizou-se a forma de contribuio do trabalhador rural
em regime de economia familiar, ultrapassando os limites da concepo estrita
de seguro social at ento em vigor. Essa nova categoria de segurado passa a ser
regida por princpios diferenciados, que desvinculam o acesso ao benefcio da
comprovao de contribuio individual ao regime previdencirio e o associam
comprovao da insero naquele regime de produo. Paralelamente, a
implantao do BPC, assegurando uma renda mensal de cidadania a todos os
idosos e pessoas com deficincia em situao de pobreza, tambm significou uma
relevante inovao. Ela praticamente garantiu a universalizao da cobertura da
populao idosa pela proteo social, alm de atender, de maneira inovadora
no pas, as pessoas com deficincia em famlias pobres independentemente de
qualquer contribuio.
Se tais inovaes tiveram um impacto positivo na ampliao da cobertura
dos programas de segurana de renda populao brasileira, reformas implementadas durante a dcada de 1990 buscaram atuar no sentido contrrio. A
adoo de medidas restritivas, em que pese no terem alterado a configurao
e as caractersticas de base da previdncia social (Ipea, 2007), significaram a

229

ampliao da desproteo para alguns grupos de trabalhadores. Entre elas, deve

ser destacada a substituio da comprovao de tempo de servio por tempo de
contribuio para acesso aposentadoria, fazendo crescer o risco de perda da
condio de segurado e dificultando o acesso aos benefcios previdencirios.69
No campo dos benefcios assistenciais, reformas tambm foram implementadas, permitindo o aparecimento e a posterior consolidao de novos
benefcios. Ao contrrio dos programas contributivos, que tm longa histria
no Brasil, as transferncias de renda no-contributivas tm origem bastante
recente. Elas emergem, na esfera federal, no incio dos anos 2000, operando
novos tipos de benefcios monetrios, no previstos pelo texto constitucional.
Quase simultaneamente, entre abril de 2001 e janeiro de 2002, o governo federal
institui os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs.70
Os programas de transferncia de renda, que haviam sido acrescidos, em
2003, do chamado Carto Alimentao,71 foram unificados, em 2004, pelo PBF.
Esse programa garantiu a implementao de um benefcio bsico voltado s
famlias mais pobres independentemente da composio familiar. Ao lado dele,
instituiu-se um piso varivel, vinculado existncia de crianas e adolescentes na
famlia, com idade at 15 anos. Uma ampliao do PBF foi criada em dezembro
de 2007, quando estabeleceu-se um novo benefcio varivel, visando incluir os
adolescentes de 16 e 17 anos das famlias beneficirias.
230

4.3. A cobertura dos benefcios contributivos

e os no-contributivos
Em seu novo formato, a garantia de renda no campo da seguridade
social vem operando por meio de uma poltica contributiva e por programas
assistenciais, de natureza no-contributiva e seletiva, dirigida a um pblico

69 Sobre as reformas previdencirias implantadas durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2007). Sobre seu impacto
restritivo no que diz respeito ao acesso, ver ainda Matijascic, Kay e Ribeiro (2007) e Campos e Pochmann
(2007).
70 Esses programas tinham em comum a mesma definio de populao beneficiria (famlias de renda mensal
inferior a 1/2 SM per capita, o que correspondia, na poca, a R$ 90,00). O Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao
compartilhavam tambm os valores dos benefcios (R$ 15,00 por criana, at um total mximo de R$ 45,00), e o
fato de beneficiarem apenas famlias que tivessem crianas em sua composio.
71 Sobre a evoluo desses programas, ver Ipea (2007).

geralmente definido sob condies de renda.72 Essas aes perseguem objetivos

distintos: enquanto o seguro social visa evitar as situaes de ausncia de
renda nos casos da perda da capacidade de trabalho, os programas assistenciais buscam fazer frente s situaes em que a pobreza j est instalada,
independentemente da capacidade de trabalho do beneficirio. Observando
sua trajetria desde a dcada de 1990, nota-se a afirmao progressiva
dessas duas vertentes de garantia de renda, tornando-as responsveis por
um patamar progressivo de cobertura, em que pese a manuteno de um
elevado grau de desproteo.
A previdncia social que emerge da Constituio mantm-se organizada
sob a base da contribuio de empregados e empregadores, garantindo proteo
aos riscos sociais para os trabalhadores com contratos formais de trabalho.73 Para
os demais grupos de trabalhadores, a lei institui tratamento distinto. A grande
inovao instituda com a ampliao da cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar significou a incluso de milhes
de famlias na previdncia social, com a quase universalizao de sua cobertura
no meio rural. Entretanto, quadro diferente se desenha para os trabalhadores
urbanos no atrelados a contratos formais de trabalho. Este configura um grupo
ainda majoritariamente excludo da proteo previdenciria. Analisando as taxas
de contribuio previdncia social das ocupaes no assalariadas, Campos e
Pochmann (2007) concluem que menos de 11% desses trabalhadores (ocupados
por conta prpria, em emprego sem carteira, em atividades em produo para
o prprio consumo, em construo para prprio uso ou sem remunerao)
mantinham-se, em 2006, como contribuintes. A baixa taxa de contribuio
reforada pelo expressivo nmero de desempregados no mercado de trabalho
assim como pela alta rotatividade no emprego que, segundo aqueles autores,
comprometem a permanncia da filiao previdenciria e, em conseqncia, a
garantia da proteo social decorrente.
O caminho da incluso previdenciria vem sendo perseguido pelo Ministrio
da Previdncia desde 2004, com medidas como o Super Simples que busca
ampliar a cobertura dos empregados sem carteira , a adoo e incentivos
tributrios para a formalizao dos empregados domsticos e, mais recentemente,

72 Alm desses dois modelos, cabe destacar a existncia de um terceiro formato de polticas de garantia de renda,
constituda pelos programas universais de transferncia de renda (Morel, 1999). Distintos do seguro social e da
assistncia social, programas dessa natureza ainda no operam no Brasil, como destacam Lavinas e Cavalcanti (2007).
73 Cabe lembrar que a CF de 1988 reconheceu o seguro-desemprego como parte da proteo previdenciria.

231

a instituio do regime simplificado de aposentadorias, que reduziu a alquota

de contribuio para autnomos, estudantes e donas de casa.74 Contudo, a baixa
renda, a precariedade dos vnculos trabalhistas e a incerteza ocupacional que
caracteriza as atividades de grande nmero de trabalhadores urbanos tornam
a instituio de uma cobertura universal de base contributiva no pas pouco
exeqvel.
guisa de um balano geral, no que diz respeito cobertura, a previdncia
social ampliou a populao protegida que passou, entre 1995 e 2005, de menos
de 36 milhes para mais de 47 milhes de pessoas. Contudo, estima-se que, em
2005, 38 milhes de trabalhadores (44% da PEA) no contavam com amparo
(previdencirio).75

232

Ao lado da previdncia social, a Carta Constitucional instituiu uma

segunda garantia de renda vinculada seguridade social, o BPC. De natureza no
contributiva, esse benefcio assistencial visa proteo dos inativos idosos e
deficientes em situao de indigncia. O BPC garante uma renda de solidariedade
nacional via pagamento de um benefcio mensal no valor de 1 SM aos idosos
(com 65 anos ou mais) e s pessoas com deficincia consideradas incapacitadas
para a vida autnoma e para o trabalho e em situao de extrema pobreza. A Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas) regulamentou o BPC fixando o acesso ao
benefcio para aqueles cuja renda familiar per capita for inferior a 1/4 do SM.
O BPC foi o primeiro benefcio assistencial implementado no pas em escala
nacional, tendo comeado a operar em 1996.76
A ampliao da proteo social no campo dos benefcios no-contributivos foi realizada mais recentemente pelos chamados programas de
transferncia de renda. Apesar de sua origem estar largamente assentada
em uma busca de alternativa ao modelo universalista de proteo social
que emergiu da Constituio, essa iniciativa se consolidou nos ltimos
anos por meio do PBF e vem, em larga medida, se integrando quele
modelo. o que se pode deduzir ao observar o pblico coberto hoje pelo
PBF, distinto tanto daquele que contribui para a previdncia social quanto

74 Ver, a respeito, Ipea (2007b).

75 Ver a respeito captulo XX desta publicao.
76 Devido expressiva cobertura dos idosos rurais pela previdncia rural, o BPC se caracteriza hoje como um
beneficio quase que integralmente urbano e atende parte da populao idosa urbana no segurada pela
previdncia social. Em 2006, oito em cada dez idosos brasileiros recebiam benefcios da seguridade social, sendo
que esse nmero subia para nove em cada dez residncias com presena de idosos (Ipea, 2007a).

dos beneficirios do BPC. Visando garantir uma renda mnima a toda a

populao em situao de extrema pobreza, o PBF alcana principalmente
famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e
participam do mercado de trabalho.
Herdeiro dos programas de transferncia de renda implementados no
final dos anos 1990 em diversas cidades brasileiras, e, aps 2000, pelo governo
federal, o PBF introduz uma relevante inovao em relao aos anteriores. Os
primeiros programas federais beneficiavam principalmente famlias em situao
de pobreza que contavam com crianas em sua composio, reafirmando assim
a idia da vulnerabilidade pela idade como condio para a legitimidade da
transferncia de renda. O PBF, ao contrrio, mantm uma faixa de proteo
que beneficia qualquer famlia, independentemente de sua composio. Como
mostra o quadro 3, atualmente, as famlias cuja renda per capita inferior a R$
60,00, tendo ou no crianas, tm acesso ao chamado piso bsico do programa,
no valor de R$ 58,00. Juntamente com esse piso o programa opera tambm com
dois pisos variveis: um no valor de R$ 18,00, para cada criana ou adolescente
de at 15 anos, no limite de trs filhos por famlia, e o outro no valor de R$ 30,00,
para cada jovem entre 16 e 17 anos, no limite de at dois jovens por famlia.77
Esses dois pisos so concedidos para as famlias com renda mensal at R$ 60,00
que tenham crianas e tambm para as famlias com renda mensal per capita
entre R$ 60,01 e R$ 120,00. Os valores pagos pelo PBF variam, assim, entre R$
18,00 e R$ 172,00, de acordo com a renda mensal da famlia e o nmero de
crianas e jovens.
Quadro 3 Tipos de benefcios concedidos pelo Programa Bolsa Famlia janeiro de 2008
Benefcios

Famlias com renda de at R$

60,00 reais per capita

Piso bsico

Benefcio fixo de R$ 58,00

Piso varivel: crianas

Benefcio de R$ 18,00 por criana

(mximo de 3 crianas)

Benefcio de R$ 18,00 por criana (mximo de

3 crianas)

Benefcio varivel
jovem (BVJ)

Benefcio de R$ 30,00 por jovem

(mximo de 2 jovens)

Benefcio de R$ 30,00 por jovem (mximo de 2

jovens)

Valor mximo do
benefcio por famlia

R$ 172,00

R$ 114,00

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

Elaborao: Ipea/Disoc.

77 O BVJ passou a ser implementado a partir de maro de 2008.

Famlias com renda entre R$ 60,01 e R$ 120,00

reais per capita e com crianas de 0 a 15 anos

233

Assentado no princpio da solidariedade nacional, o PBF, representa um

avano na proteo social e na seguridade social do pas.78 Pela primeira vez, a
poltica social brasileira opera um programa de distribuio de renda populao
pobre, independentemente de comprovao de incapacidade para o trabalho
ou de afirmao de mrito. Na histria da assistncia social, a identificao do
pobre merecedor sempre organizou as prticas de ajuda, seja ela pblica ou
privada. Por esse meio era identificada a populao pobre desobrigada de cobrir
suas necessidades pelo exerccio do trabalho crianas, deficientes, idosos ou
mulheres com filhos ou a populao trabalhadora vtima de situaes trgicas
ou episdicas que legitimassem a oferta do benefcio monetrio secas, morte,
acidentes etc. O acesso convencional dos trabalhadores a benefcios monetrios da
seguridade social deveria se fazer pela previdncia social, enquanto mantinha-se,
para a parcela da populao em idade ativa (PIA), mas sem trabalho estvel
ou remunerado que lhe desse acesso ao seguro social, a suspeita da corrupo
moral indigncia, preguia, indolncia, ou irresponsabilidade, justificando a
ausncia de qualquer proteo social garantida pelo Estado.

234

A inovao representada pelo BPF significa o reconhecimento da

relevncia e da legitimidade de garantir um aporte de renda a todos aqueles
que estejam abaixo de um patamar de renda considerado mnimo. Tal garantia
no precisa estar submetida existncia de caractersticas especficas como
exercer ou no uma atividade remunerada, habitar rea urbana ou rural ou
ter ou no filhos.79 Embora as restries representadas pelo limitado valor do
benefcio ofertado (cujo valor mdio era de R$ 72,00 em dezembro de 2007)
e pela a ausncia de uma regra de indexao, a instituio do PBF parece
efetivamente configurar a formao de um novo pilar no sistema de proteo
social no pas.80
A cobertura desse conjunto de programas de segurana de renda , hoje,
expressiva. Como pode ser observado na tabela 5, em dezembro de 2007,

78 Apesar de ser operado por uma gesto prpria e independente, esse programa aqui entendido como um
programa do campo da assistncia social e, em decorrncia, da seguridade social devido ao fato de: a) ser um
benefcio no-contributivo; b) operar no mbito da segurana de renda; c) ter cobertura universal no grupo
beneficirio; e d) no contrariar os princpios que regem a seguridade social expressos no artigo 194 da CF. Em
que pese ser um benefcio assistencial, o PBF a ainda no pode ser identificado como um direito social.
79 Mesmo que o valor do benefcio varie em funo da composio da famlia, o piso bsico independe dessa
composio, como j citado.
80 Cabe lembrar que o carter condicionado dos benefcios do PBF no que se refere a famlias com crianas (a grande
maioria das famlias beneficirias) pode vir a representar uma restrio na configurao desse novo patamar de
garantia de renda. Mas at o momento, as condicionalidades no tm sido usadas em seu potencial punitivo e sim
geridas em favor da insero dos membros dessas famlias em outros campos da poltica social.

considerando o PBF, o BPC e o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), a

seguridade social brasileira operou mais de 36 milhes de benefcios, dos quais
mais de 27,9 milhes (78%) eram de at 1 SM e cerca de 17 milhes tinham o
valor de 1 SM.
Tabela 5 Benefcios Previdencirios e Assistenciais: Nmero Total
e Benefcios no Valor de at 1 Salrio Mnimo dezembro de 2007
PBF Programa
Bolsa Famlia

Benefcios
assistenciaisa

Benefcios
previdencirios RGPS

Total

Nmero de benefcios emitidos

11.043.076

3.080.821

22.066.263

36.026.502

Total dos benefcios com valor

igual ou menor que 1 SM

11.043.076

3.080.764

14.010.026

27.954.453

Percentual dos benefcios com

valor igual ou menor que 1 SM

100,0

99,9

63,5

77,7

Benefcios

Fonte: MDS (2007).

Elaborao: Ipea/Disoc.
Nota: aConsideram-se aqui os benefcios do BPC e os benefcios referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV).

O PBF atendeu, em dezembro de 2007, cerca de 11 milhes de famlias

em todo o pas, estimando-se um alcance para 54 milhes de pessoas. O BPC
distribuiu no mesmo perodo 2,7 milhes de benefcios, sendo que, destes, 1,3
milho eram para idosos e 1,4 milho para pessoas portadoras de deficincia que
as incapacitavam para o trabalho. Somando aos beneficirios do BPC aqueles
que ainda recebem a antiga RMV,81 o nmero de pagamentos no campo desses
benefcios assistenciais sobe para 3,1 milhes.
Entre os benefcios previdencirios pagos pelo RPS,82 aqueles de 1 SM
representaram 63,5% do nmero de benefcios pagos no ms de julho, cobrindo
praticamente 14 milhes de beneficirios. Cabe lembrar que entre os benefcios
previdencirios predominam os de aposentadoria e penses por morte, somando
mais de 90% do total.83

81 A RMV foi substituda pelo BPC em 1996. A partir de ento foram canceladas novas concesses, passando a ser
pagos somente os benefcios j concedidos.
82 Alm do RGPS, a previdncia social opera ainda os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) e com
regimes complementares. A previdncia bsica, formada pelo RGPS e administrada pelo Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), atende obrigatoriamente aos empregados do setor privado (regidos pela CLT), de empresas
estatais, trabalhadores rurais do Regime de Economia Familiar, assim como os por conta prpria e contribuintes
avulsos. Este o principal pilar da previdncia social. Os RPPSs englobam os regimes de previdncia para
servidores pblicos civis e militares em nveis federal, estadual e municipal. H RPPSs nos 27 estados e no Distrito
Federal e em mais de 2.100 municpios, atendendo, em 2005, 6% dos segurados da previdncia social. Por fim,
a previdncia complementar tem por objetivo conceder benefcios opcionais complementares aos segurados da
previdncia dos empregados do setor privado.
83 Os demais benefcios previdencirios so os auxlios por motivo de doena, acidente ou recluso e o salriomaternidade. Somam-se a eles os benefcios acidentrios, tambm de pequena expresso.

235

Contudo, apesar da relevncia da cobertura garantida pela seguridade

social e de seus impactos redistributivos,84 importante ampliar o debate
sobre o papel dos programas que operam benefcios monetrios em face do
combate pobreza e iniqidade no pas. O aprimoramento de tais programas
e sua integrao com o sistema contributivo de proteo aos riscos sociais
passa, neste momento, por uma ampla discusso do papel das polticas de
solidariedade nacional na garantia de rendas mnimas nas diversas situaes
de vulnerabilidade social e pobreza.

4.4. Pobreza, pobrezas e garantia de renda

236

Do quadro de cobertura apresentado anteriormente, destacam-se no apenas

a diferenciao do objetivo dos programas contributivos e no-contributivos
que compem hoje a proteo social brasileira no campo da garantia de
renda como tambm a diferena de pblico-alvo. De fato, aqueles programas
beneficiam populaes distintas no que se refere a sua participao no mercado
de trabalho. Os benefcios sob responsabilidade da previdncia social assim
como o benefcio assistencial de prestao continuada, o BPC, visam proteger
as populaes reconhecidas como dispensadas ou impossibilitadas, temporria
ou definitivamente, de arcar com sua sobrevivncia pelo prprio trabalho. O
Bolsa Famlia, por outro lado, alcana principalmente aquelas famlias cujos
membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do
mercado de trabalho. Assistiu-se, assim, nos ltimos 20 anos, a uma ampliao
da cobertura para riscos relacionados perda da capacidade de trabalho, sob a
qual se voltam benefcios contributivos e no-contributivos, ao mesmo tempo
em que inaugurou-se um novo pilar garantindo renda populao em situao
de ausncia ou insuficincia de renda.
O surgimento de benefcios monetrios no ancorados na contribuio
social ou na comprovao do exerccio do trabalho legtimo faz emergir tenses
expressivas no campo da proteo social. De acordo com Morel (1999), a
assistncia social, ao contrrio do seguro social, no responde ao princpio
da reciprocidade. De fato, alm de estar assentada na separao entre os que
pagam e os que recebem, a assistncia social exige a comprovao do estado
de necessidade. A ausncia de contrapartida apresenta poucos problemas

84 Um amplo conjunto de estudos vem se debruando sobre o impacto distributivo desses programas. Pode-se citar,
entre outros, Soares et al. (2006) e Soares et al. (2007).

quando os benefcios assistenciais so dirigidos aos idosos, cuja contribuio

ao desenvolvimento social j teria sido dada; s crianas, cuja contribuio
ainda ser efetuada; e aos doentes ou invlidos, para quem tal demanda pode
ser suspensa. O debate torna-se mais intenso quando esses benefcios atendem
a PIA e em condies de trabalho.
A longa crise econmica vivenciada pelo pas durante as dcadas de
1980 e 1990, associada reduo da criao de postos de trabalho formais e
queda da renda mdia do trabalho (THEODORO, 2003) permitiu tomar corpo
a instituio de uma poltica de garantia de renda para um espectro ampliado
da populao. Entendida como uma medida pontual de luta contra a pobreza,
essa nova poltica terminou por efetivar o reconhecimento de novos interesses
e a garantia de proteo s parcelas mais vulnerveis da sociedade. Nesse
contexto, a assistncia social passou a se responsabilizar por um brao distinto
e complementar da proteo social, atingindo uma populao impossibilitada
de obter renda satisfatria via sua insero no mercado de trabalho, assim
como de assegurar-se, via cotizao, de proteo social nas eventualidades da
incapacidade para o trabalho.
Entretanto, a ampliao do escopo da cobertura dos programas de garantia
de renda ainda no est consolidada. A adoo dos benefcios assistenciais
depende da clara afirmao de um projeto poltico amplo, que mobilize um
novo patamar de interveno do Estado no campo social. Esse papel reparador
ou compensatrio precisa ampliar sua legitimidade ao combater situaes de
carncia e limitaes de autonomia consideradas socialmente injustas. Contudo,
essa no uma trajetria simples, no caso do Brasil, no apenas pelos debates
em torno da consolidao e ampliao do PBF como tambm da continuidade
da previdncia rural e do BPC.

4.5. Pobreza e mercado de trabalho

O debate em torno do PBF ainda vem sendo caracterizado por uma viso
uniforme sobre pobre e pobreza. importante aprofundar o debate sobre as
formas e caractersticas desse processo, assim como destacar sua relao com o
mercado do trabalho. Em um contexto econmico marcado por forte degradao
do mercado de trabalho e em um tecido social caracterizado por uma enorme
heterogeneidade, avanar no debate sobre o pblico potencial coberto pelo PBF
pode permitir uma clareza maior no papel de proteo social que esse programa
est exercendo e que poder exercer.

237

As tabelas 6 e 7 trazem informaes sobre as ocupaes dos chefes em

idade ativa que fazem parte da PEA, assim como sobre a renda mdia per capita
de seus domiclios no ano de 2006.
Observa-se na tabela 6 a posio na ocupao do conjunto dos chefes de
famlia com idades de 16 a 59 anos pertencentes PEA, segundo a faixa de renda
de suas famlias.85 Considerando todas as faixas de renda, v-se que o maior grupo
de chefes de famlia est ocupado em empregos com carteira (35%), seguidos
pelos por conta prpria (26%) e pelos empregados sem carteira (15%). Apenas
4% so desempregados e menos de 2% trabalhadores sem remunerao.
Tabela 6 Distribuio dos Chefes de Domicliosa, segundo a
Posio na Ocupao, por Estratos de Renda Domiciliar per capita 2006

(Em %)

Posio na ocupao

Renda domiciliar per capita (SM)

0 |-- 1/4

1/4|-- 1/2

1/2|-- 1

1 ou mais

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Domstico sem carteira

3,33

5,55

5,73

4,14

1,50

Domstico com carteira

1,60

0,44

1,70

2,19

1,48

Funcionrio pblico e militar

7,20

0,71

2,55

4,73

11,74

Empregados sem carteira

15,16

23,65

22,04

15,74

10,43

Empregados com carteira

35,08

5,94

30,07

40,84

39,84

Empregador

6,19

0,76

1,48

2,90

11,01

Conta-prpria

25,69

39,39

29,00

25,27

21,79

Sem remunerao

1,75

6,91

2,11

1,29

0,78

Populao desocupada/desempregada

3,99

16,66

5,33

2,91

1,43

Populao total

238

Total de pessoas

Fonte: IBGE/Microdados da Pnad de 2006.

Elaborao: Ipea/Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc.
Nota: a Participantes da PEA com idade entre 16 a 59 anos.

Ao considerar apenas as famlias cuja renda familiar encontra-se abaixo de

1/4 de SM, observa-se que 40% de seus chefes esto ocupados por conta prpria,
30% so empregados sem carteira (incluindo os domsticos sem carteira) e
mais de 17% so desempregados. interessante tambm observar que 6% das
famlias cujos chefes esto ocupados em empregos com carteira encontram-se
em situao reconhecida como de indigncia.
Cabe lembrar que quando a pesquisa da Pnad foi a campo, o SM era de
R$ 350,00, e, portanto, o corte de 1/2 SM equivalia, em valores nominais, a R$
175,00. Nesse sentido, boa parte das famlias com renda entre 1/4 e 1/2 SM era
pblico-alvo do PBF, que, desde abril de 2006, utilizava como valor para acesso

85 De acordo com a metodologia adotada pelo IBGE, considera-se que existem famlias conviventes no mesmo
domiclio. Contudo, devido ao fato de que, em 2006, 72% dos chefes das famlias conviventes eram filhos e 26,7%
eram parentes do chefe do domiclio, optou-se, no texto, por tratar indistintamente famlias e domiclios.

 renda familiar per capita at R$ 120,00.86 Nesse grupo, como tambm pode ser
visto na tabela 6, altera-se significativamente a ocupao dos chefes de famlia
com relao ao observado no estrato anterior. O maior grupo passa a ser de
empregados com carteira (30%), seguidos dos ocupados por conta prpria,
(29%) e, s depois, pelos empregados sem carteira (22%). Os chefes de famlia
desempregados representam apenas 5% nesse grupo de renda.
Complementando os dados apresentados, a tabela 7 permite visualizar a
freqncia das famlias nas diferentes faixas de renda com relao posio na
ocupao dos chefes da famlia. Observa-se que, de acordo com a Pnad de 2006,
pouco menos de 10% das famlias cujos chefes participavam da PEA estavam em
situao de indigncia. Entretanto, mais de 40% das famlias cujo chefe estava
desempregado se encontravam nesse grupo. Praticamente o mesmo se observa
nas famlias onde o chefe trabalha sem remunerao.
Nas famlias brasileiras onde os chefes trabalham como domstico sem
carteira, 16% esto em situao de indigncia. O mesmo acontece nas famlias
onde o chefe trabalha como empregado sem carteira ou por conta prpria.
Tabela 7 Distribuio dos Chefes de Domicliosa, segundo Estratos de
Renda Domiciliar per capita, por Posio na Ocupao 2006
(Em %)

Posio na ocupao

Total de pessoas

Renda domiciliar per capita (SM)

0 |-- 1/4

1/4|-- 1/2

1/2|-- 1

Populao total

100,00

9,79

17,46

26,50

1 ou mais
46,25

Domstico sem carteira

100,00

16,31

30,01

32,92

20,77

Domstico com carteira

100,00

2,70

18,48

36,18

42,64

Funcionrio pblico e militar

100,00

0,97

6,19

17,40

75,44

Empregados sem carteira

100,00

15,27

25,39

27,52

31,82

Empregados com carteira

100,00

1,66

14,97

30,86

52,52

Empregador

100,00

1,21

4,17

12,39

82,24

Conta-prpria

100,00

15,01

19,71

26,07

39,22

Sem remunerao

100,00

38,67

21,11

19,55

20,67

Populao desocupada/desempregada

100,00

40,82

23,29

19,33

16,57

Fonte: IBGE/Microdados da Pnad de 2006.

Elaborao: Ipea/Ninsoc/Disoc.
Nota: a Participantes da PEA com idade entre 16 a 59 anos.

86 Cabe observar que se decidiu por utilizar, neste trabalho, as faixas de renda de 1/4, 1/2 e 1 SM por dois motivos.
O primeiro se refere ao fato de que essa classificao tem sido a mais usual nas anlises sobre pobreza e indigncia
no Brasil. O segundo se deve a dificuldades metodolgicas e analticas que poderiam advir aqui da utilizao dos
valores nominais ento usados pelo PBF. Devido no disponibilidade, at a concluso desse artigo, dos dados do
Suplemento da Pnad de 2006 (que permite a identificao dos beneficirios do PBF), uma separao das famlias
entre as que tm renda abaixo ou acima de R$ 120,00 no permitiria informar, por exemplo, quais estariam acima
desse patamar devido ao recebimento do PBF ou quais estariam abaixo mesmo computado aquele benefcio entre
suas fontes de renda. Optou-se, assim, por no associar os dados apresentados ao corte de renda de acesso ao PBF.

239

Nota-se na tabela 7 que 64% das famlias cujos chefes estavam desempregados mantinham-se com rendas abaixo de 1/2 SM, assim como 60% das
famlias em que o chefe estava trabalhando sem remunerao. Neste mesmo
patamar de renda estavam 46% das famlias cujo chefe dedicava-se ao trabalho
domstico sem carteira e 20% dos que eram trabalhadores domsticos com
carteira. Nas famlias em que os chefes estavam ocupados em outros empregos
sem carteira e por conta-prpria, o percentual de pobreza era, respectivamente,
de 41% e 35%.
A tabela 7 mostra ainda que, em 2006, 27,25% dos chefes de famlia
economicamente ativos e na faixa de idade de maior atividade entre 16 e 59
anos pertenciam a famlias em que a renda mensal mdia no alcanava a metade
do SM. Os dados da Pnad informam com clareza a relao entre o desemprego
do chefe da famlia e as condies de pobreza e indigncia da famlia.
Paralelamente, aponta-se uma ntida vinculao entre a pobreza e indigncia
e a insero em certas ocupaes. Observa-se que o fato de trabalhar no diminui
necessariamente o risco de pobreza, devido precariedade das ocupaes e a
suas fracas remuneraes, mesmo entre os empregados com carteira.

240

essa populao de trabalhadores pobres e suas famlias que esto sendo

includos no sistema de proteo social pelo PBF. Circulando entre situaes de
desemprego, trabalho sem remunerao, ocupaes incertas, empregos precrios
e rendas insuficientes, a populao em situao de pobreza est submetida a
vrios tipos de vulnerabilidade.
O duplo papel dos sistemas pblicos de garantia de renda disponibilizao de uma renda mnima aos cidados e enfrentamento das situaes de
ausncia de renda por perda da capacidade de trabalho assume, assim, em
face da precariedade do mercado de trabalho no Brasil, um papel ainda mais
estratgico do que ocorre em pases mais desenvolvidos. o que revelam os
estudos que buscam avaliar o impacto das transferncias de renda previdencirias e assistenciais no quadro de pobreza e indigncia no pas. As estimativas
apontam que, na ausncia de tais transferncias, o patamar de indigncia no
pas dobraria, assim como cresceriam de forma expressiva os percentuais
de pobreza.87 Sem os benefcios operados pela seguridade social, a pobreza
ultrapassaria a metade da populao em algumas regies, e a indigncia
dobraria em todas elas (ver JACCOUD, 2006).

87 Ver a respeito, entre outros, Delgado (2005), Ipea (2007), Ipea (2007a), Lavinas e Cavalcanti (2007).

Cabe ressaltar que o papel dos sistemas de proteo social no se limita a

beneficiar os indivduos em situao de pobreza.88 Seu papel preventivo, operado
pelos programas de seguro social, tem permitido enfrentar a insegurana e a
precariedade relacionadas aos riscos da populao trabalhadora e de suas famlias
de carem em situao de pobreza, na medida em que suas condies de trabalho
estivessem comprometidas pela idade, doena, invalidez ou desemprego. Porm,
esse papel no pode resumir o conjunto da interveno pblica no campo da
garantia de renda. Os inmeros exemplos de programas que beneficiam os
trabalhadores ativos e suas famlias nos diversos pases ganham progressivo
destaque num mundo do trabalho em rpida mudana. Esse debate ainda
mais relevante no Brasil onde tais transformaes se associam reproduo de
formas tradicionais de insero precria no mercado de trabalho e a uma sempre
surpreendente resistncia desconcentrao das rendas nacionais, dentro e fora
do mbito do trabalho.

4.6. Concluso: os desafios da proteo social

Depois de considerar a trajetria recente de avanos da proteo social no
Brasil no que se refere garantia de renda, destacado seu formato inconcluso e
expostos alguns de seus problemas, fica a tarefa de refletir sobre os desafios atuais
no enfrentamento das questes da pobreza, da desigualdade, da vulnerabilidade
e dos riscos sociais a partir das polticas de previdncia e assistncia social.
Em relao segurana de renda para as situaes relacionadas perda
da capacidade de trabalho, o desafio maior o da universalizao da cobertura
previdenciria no pas, dada a fragilidade relativa da capacidade contributiva
de parte expressiva da PEA. Alm das iniciativas do Ministrio da Previdncia
Social (MPS) no sentido de ampliar a cobertura dos trabalhadores de micro e
pequenas empresas e dos autnomos e domsticos, diversos analistas e instituies vm apresentando propostas para a ampliao da cobertura e mesmo a
universalizao da proteo social.

88 No apenas no Brasil o papel preventivo das polticas de proteo social tem sido destacado. Um exemplo pode ser
dado pelos estudos realizados na ltima dcada sobre a relao entre crescimento do desemprego e crescimento
da pobreza. Atkinson (1998), por exemplo, analisando as taxas de crescimento da pobreza e desemprego em
diversos pases da Europa, mostra que a correlao no positiva onde os benefcios e a cobertura dos programas
de garantia de renda so amplos. Analisando a pobreza no Sul e no Norte da Itlia, Paugam (2005) observa que
ela mais forte no Sul, mesmo entre os desempregados. A explicao encontrada na cobertura do segurodesemprego dos trabalhadores do Norte, em geral vinculados aos ramos industriais. A variao encontrada entre
pases e mesmo em diferentes regies de um mesmo pas na evoluo da pobreza em quadros de ampliao do
desemprego aponta para a influncia efetiva dos instrumentos e das polticas de proteo social.

241

Entre as propostas debatidas durante o ano de 2007, podem-se citar:

a) a instituio de um piso previdencirio bsico universal financiado
com recursos do oramento da seguridade social;
b) a instituio de um sistema onde toda contribuio, independente do
tempo de cotizao ou do seu valor, tenha como contrapartida um
acrscimo no valor futuro do benefcio;
c) a criao de mais faixas de alquotas de contribuio e elevao do
teto de contribuio, desvinculando-o do teto do benefcio;
d) a ampliao do conceito de segurado especial; e
e) a instituio de subvenes para alquotas contributivas de modo a
garantir o acesso universal a benefcios previdencirios mnimos.89

242

Quanto garantia de renda populao em situao de extrema pobreza,

novas propostas tambm merecem ser discutidas. A necessidade de aumento
no valor do benefcio do PBF tem sido levantada em vrios fruns de debates.
Segundo a Pnad, estima-se que em 2006 existiam 21,7 milhes de pessoas
vivendo em situao de indigncia, ou seja, com uma renda familiar per capita
mensal abaixo de 1/4 de SM. Dada a ampla cobertura do programa e sua boa
focalizao, reconhecida em diversos estudos e avaliaes (ver SOARES et al.,
2007), pode-se sustentar a hiptese de que o baixo valor do benefcio no esteja
permitindo a sada de um nmero expressivo de beneficirios desta situao.
A experincia de outros pases tem demonstrado que a regra de perda
integral do benefcio em funo de ter se alcanado o teto mximo de renda
para acesso pode ser um problema para a expanso dessa medida de garantia de
renda. Uma proposta passvel de discusso seria o aumento do valor mximo do
benefcio associado a um teto de renda onde o valor a ser efetivamente recebido
seria calculado pela diferena entre a renda existente na famlia e o teto de renda
a ser garantido pelo Estado. importante lembrar a necessidade de instituio
de um mecanismo de indexao do valor do benefcio PBF.
Propostas existem e apresentam alternativas diversas e efetivas visando
universalizao da proteo social e consolidao da seguridade social
no pas. Mais do que necessrio, urgente avanar nesse debate tendo como

89 Ver, a respeito, Matijascic, Kay e Ribeiro (2007), Delgado (2007), Cardoso Jnior e Magalhes (2007) e Lcio
(2007).

objetivo reforar o papel do novo regime de polticas sociais na ampliao da

solidariedade e da incluso social.
Contudo, cabe ainda ressaltar, em que pese sua relevncia, que as polticas
e os programas de proteo social no podem ser mais do que uma parte da ao
pblica que objetiva combater as situaes de indigncia e pobreza e ampliar o
bem-estar da populao brasileira. A busca por melhoria das condies de vida
depende tambm da construo de polticas que ampliem as oportunidades dos
grupos que tm encontrado maiores dificuldades de inserirem-se no sistema
produtivo. Este objetivo deve ser capaz de inspirar um amplo debate nacional e
fazer com que se organize no pas um modelo de desenvolvimento comprometido
com sua realizao.

243

245

CAPTULO 4
seGUrAnA PBLicA: entre A VioLnciA
e A AtUAo Do sistemA De JUstiA criminAL

4. SEGURANA PBLICA: ENTRE A

VIOLNCIA E A ATUAO DO
SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL1
Pensar a segurana pblica no Brasil requer ter em vista os indicadores de
violncia disponveis e avaliar em que medida o aparelho estatal voltado para o
enfrentamento do crime est sendo capaz de faz-lo. Este o assunto do captulo
4. Aqui o subcaptulo 1 discute os nmeros da criminalidade no pas, enquanto
o subcaptulo 2 pe a nu os limites do sistema de justia criminal no Brasil. Por
fim, a anlise compreensiva da questo feita nas consideraes finais.

1. INTRODUO
A gravidade da situao de segurana pblica no Brasil pode ser medida
pelas altas taxas de violncia e criminalidade. O primeiro ponto a se destacar
o crescimento dos homicdios nas ltimas dcadas. A taxa de homicdios mais
que dobrou no perodo 1980-2005, passando de pouco mais de 10 vtimas por
100 mil habitantes, para mais de 25 em 2005 (ver grfico 1).2 De acordo com o
Banco de Dados do Sistema nico de Sade (Datasus), de 1979 a 2005, morreram
856.228 pessoas vtimas de homicdio (agresses e interveno legal) no pas.

Em linhas gerais, esta seo baseia-se no texto de Ferreira e Fontoura (2008), de onde foram selecionadas e
adaptadas as partes.

Apesar de no haver dvidas quanto ao crescimento da taxa de homicdios, certo que parte do aumento se deve
ampliao da captao e do rigor na coleta dos dados de mortalidade. Contudo, dificuldades de ordem logstica
e tecnolgica ainda tornam a subnotificao bastante acentuada em determinadas regies do pas (Castro et
al., 2004).

247

Grfico 1 Evoluo da Taxa de Vtimas de Homicdio por 100 Mil Habitantes Brasil (1980-2005)
35

30

25

20

15

10
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Ministrio da Sade/Datasus/Sim.

248

Esse crescimento fez com que o Brasil, conforme dados da Organizao

Mundial de Sade (OMS), alcanasse a quinta posio mundial em taxa de
homicdios (ver grfico 2). Em nmeros absolutos, em 2000, o Brasil despontou
como o pas onde se registram os mais altos nmeros de morte por agresso:
foram 45.311 ocorrncias, seguidas por 44.252 registradas na Rssia e 25.832
na Colmbia (OMS, 2002).
Os homicdios, no entanto, so menos freqentes que outros crimes.
Apesar da inexistncia de sries histricas nacionais, recentemente o Ministrio
da Justia (MJ) passou a coletar junto s polcias civis dos estados os nmeros
de ocorrncias de diferentes modalidades de crime para as cidades com mais
de 100 mil habitantes (Ministrio da Justia, 2006a). A partir dessas
informaes, nota-se que alguns tipos de crime, por exemplo, contra o patrimnio,
so bem mais freqentes (ver tabela 1). Os furtos correspondem a quase metade
(48,9%) dos casos de crimes violentos3 registrados nas delegacias; j os roubos
so mais da metade (53,1%).

Conceito que pode incluir homicdios dolosos, outros crimes letais intencionais, tentativas de homicdio, estupros,
atentados violentos ao pudor, extorses mediante seqestro e leses corporais. Por este conceito, o total de crimes
violentos registrados em 2005 seria de 1.702.513.

Grfico 2 Taxa de Vtimas de Homicdio por 100 Mil Habitantes por Pas
Colmbia (2000)
frica do Sul (2000)
Jamaica (2000)
Venezuela (2000)
Brasil (2001)
Rssia (2000)
Estados Unidos (1999)
Frana (2000)
Inglaterra (2000)
Canad (2000)
Austrlia (2000)
0

10

20

30

40

50

60

70

Fonte: OMS (2002).

Tabela 1 Distribuio das Ocorrncias Registradas pelas Polcias Civis por Nmero,
segundo Tipos de Crime, em Municpios com mais de 100 Mil Habitantes, Brasil (2005)
Crimes

Total

Homicdios dolosos

38.180

0,9

Outros crimes letais intencionais1

2.794

0,1

Tentativas de homicdio

36.080

0,9

Estupros

14.557

0,4

Atentados violentos ao pudor

10.355

0,3

Roubos

903.298

21,9

475

0,0

Extorses mediante seqestro

Leses corporais

696.774

16,9

2.022.896

48,9

Delitos de trnsito

320.265

7,7

Delitos envolvendo drogas3

87.110

2,1

4.133.024

100,0

Furtos
2

Total de crimes informados Senasp

Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) Anlise das ocorrncias registradas pelas polcias civis
(janeiro de 2004 a dezembro de 2005), setembro de 2006.
Elaborao: Ipea/Disoc.
1
Notas:
Roubos seguidos de morte e leses corporais seguidas de morte.
2

Homicdios culposos e leses corporais culposas resultantes de acidentes de trnsito.
3

Trfico, uso e porte de drogas.

249

Entre os crimes violentos contra o patrimnio, as modalidades que mais

afligem os habitantes dos centros urbanos so o roubo contra transeuntes (31,2%
dos registros policiais) e o roubo de veculos (15,6%).
Tabela 2 Proporo de Crimes Violentos contra o Patrimnio Registrados pela
Polcia Civil em 208 Cidades com mais de 100 Mil Habitantes Brasil (2004-2005)
Tipos de crimes contra o patrimnio

Roubos a transeuntes

31,2

Roubos de veculos

15,6

Roubo em estabelecimento comercial ou de servios

4,3

Roubo em transporte coletivo

3,3

Roubo em residncia

2,2

Roubo de carga

0,9

Extorso mediante seqestro

0,1

Outros tipos de roubos

42,4

Fonte: Senasp/Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP, 2006).

250

Analisando-se os dados desses registros policiais, observa-se que: a) alguns

dos crimes que parecem despertar mais medo populao como seqestro
e roubos seguidos de morte apresentam nmeros bem inferiores aos demais;
b) provvel que a subnotificao dos crimes seja bem diferente, caso a caso,
devido, entre outras coisas, s preocupaes que tendem a inspirar nas vtimas.
De fato, apesar de refletirem em alguma medida o que acontece nas grandes
cidades, esses nmeros no demonstram toda a dimenso do problema. Estudos
apontam que, para cada homicdio de jovem, ocorrem de 20 a 40 agresses e
outras violncias no fatais que demandam tratamento hospitalar (MINAYO
et al., 2003).4 Nota-se tambm que, se os crimes contra o patrimnio tm uma
cifra oculta (crimes ocorridos que no so registrados pela polcia) que varia
de 20% a 30%, nos casos dos crimes de violncia sexual, ela pode chegar a at
90% (CRISP, 2006).

Tanto as fontes relativas aos dados de homicdios do Ministrio da Sade, como as obtidas pela Senasp atravs
das agncias policiais estaduais, esto sujeitas a uma srie de vieses de distintas naturezas. As razes para as
dificuldades em relao mensurao do fenmeno da criminalidade e violncia so variadas e incluem o subregistro, a inexistncia de sries temporais coletadas de forma sistemtica e contnua, bem como deficincias de
ordem tecnolgica e de qualificao do pessoal encarregado de coletar e organizar estas informaes (Beato,
2005; Fundao Joo Pinheiro, 1987). As pesquisas de vitimizao so importantes instrumentos para
fornecer informaes complementares s estatsticas criminais produzidas pelas organizaes do sistema de justia
criminal, especialmente quanto aos delitos no comunicados aos agentes do sistema. O objetivo das pesquisas
amostrais de vitimizao obter informaes detalhadas da freqncia e natureza de crimes como estupro e
violncia sexual, assaltos, agresses, arrombamentos, furtos e roubo de carro, tenham sido eles comunicados
polcia ou no. Acima de tudo, essas pesquisas nos fornecem um retrato mais acurado em relao a certos tipos
de crime, bem como da reao das pessoas diante da experincia com esses delitos.

Quem so as vtimas e os agressores?

A pesquisa da Senasp (Ministrio da Justia, 2006a), com dados de ocorrncias policiais de 2005, nos municpios com mais de 100 mil habitantes, indica, para alguns crimes, as faixas etrias e o sexo de vtimas e agressores.
O grupo com maior nmero de agressores/infratores o de homens entre 18 e 24 anos, que representam 36,7%
do total no caso de homicdio doloso (com sexo e faixa etria informados); 28,7%, no caso de leso corporal dolosa;
35,4% no de tentativa de homicdio; 40,9% de extorso mediante seqestro; 57,6% de roubo a transeunte; 48,6% de
roubo de veculos; 34,1% de estupro; 19,6% de atentado violento ao pudor; 42,1% de posse e uso de drogas; e 32,2%
de trfico de drogas.
Conclui-se, a partir desses resultados, que os jovens infringem mais a lei do que outros grupos etrios? O fato de
gangues e quadrilhas reconhecidamente responsveis por grande parte dos casos de trfico de drogas, roubos,
extorses mediante seqestro e homicdios serem formadas basicamente por jovens no responde satisfatoriamente questo. Considerando-se o desrespeito s leis, sob uma perspectiva mais ampla que contemple as
infraes de trnsito, as violaes das legislaes trabalhista e ambiental, a sonegao de impostos e a receptao
de mercadorias roubadas, por exemplo , certamente o peso do grupo jovem seria diminudo. Pode-se afirmar, no
entanto, que vrias dessas modalidades de infraes esto fora do escopo da justia criminal ou so de mais difcil
represso pela polcia, evidenciando que, se os jovens no necessariamente cometem mais ilegalidades, esto mais
associados s prticas tidas como ameaadoras da segurana pblica e, portanto, so alvo privilegiado das aes
que visam reprimi-las.
Em relao s vitimas, os dados indicam que h mais variao. Assim como acontece no caso dos infratores, os homens de 18 a 24 anos so proporcionalmente mais vitimados em grande parte dos crimes. Eles representam 35,2%
das vtimas de homicdio doloso (com sexo e faixa etria informados), 31,1% de tentativa de homicdio, 12,9% de
furto a transeunte, 20,4% de roubo a transeunte e 21,5% de roubo de veculo. No entanto, outros grupos tambm se
destacam: mulheres de 18 a 24 anos so 18,6% das vtimas de leses corporais dolosas; mulheres de 30 a 34 anos,
respondem por 13% dos casos de extorso mediante seqestro; e mulheres de 12 a 17 anos, a 19,3% de atentado
violento ao pudor e 44% de estupro. .
Fonte: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, no 15, Ipea, 2008.
Elaborao: Ipea/Disoc.

Para enfrentar o problema da subnotificao so feitas pesquisas de

opinio com a populao. As pesquisas de vitimizao realizadas recentemente
confirmam que os furtos e os roubos so bem mais freqentes que as agresses
fsicas e sexuais.
Tabela 3 Percentual de Entrevistados Vitimados
nos Seis Meses Anteriores, por Pesquisa, segundo alguns Tipos de Crimes
Cidade

Modalidade de crime
Furto

Roubo

Agresso fsica

Agresso sexual

Seqestro

13,8

8,2

3,8

0,3

Belo Horizonte (CRISP, 2005)

8,4

9,9

1,8

0,2

0,3

Betim (CRISP, 2005)

7,8

6,8

2,3

0,2

0,0

Belo Horizonte (CRISP, 2002)

Contagem (CRISP, 2005)

7,3

8,9

0,8

0,0

0,0

Curitiba (CRISP/IPARDES, 2004)

12,8

8,5

2,9

0,7

0,6

Foz do Iguau (CRISP/IPARDES, 2004)

9,0

5,0

0,4

0,6

0,4

Rio de Janeiro (NUPEVI, 2006)

6,5

8,4

3,5

0,2

0,2

Fonte: Crisp.

Essa vitimizao parece ter forte impacto sobre a sensao de segurana da

populao brasileira. O Relatrio de Segurana Humana (HUMAN SECURITY
CENTER, 2005) mostra que, num conjunto de dez pases, o Brasil foi aquele

251

em que os entrevistados mais declararam que eles prprios ou um de seus

familiares haviam sido vtimas de um ataque ou ameaa violenta nos ltimos
cinco anos. A alta proporo de vtimas e de exposio violncia parece ser
uma das principais explicaes para o fato de 75% dos entrevistados acreditarem
na probabilidade de serem vtimas no prximo ano.
Tabela 4 Expectativa e Exposio Violncia por Pas
Porcentagem de respondentes
que acreditam na probabilidade de serem vtimas de violncia no prximo ano

Porcentagem de respondentes
que foram de fato violentamente atacados ou ameaados
de forma violenta nos ltimos
cinco anos

Porcentagem de respondentes
com algum membro da famlia
que foi violentamente atacado
ou ameaado de forma violenta
nos ltimos cinco anos

Brasil

75

20

27

Tailndia

50

Pases

252

frica do Sul

48

15

24

Frana

33

12

16

Turquia

30

Estados Unidos

17

12

12

Canad

16

13

14

Japo

14

Rssia

13

15

16

ndia

10

Todos

22

11

12

Fonte: Human Security Center (2005).

A sensao de insegurana contribui para a eroso do capital social, ou

seja, do conjunto de normas, valores, obrigaes, regras de reciprocidade e
laos de confiana que se estabelecem entre os indivduos e possibilitam-lhes
alcanar objetivos em comum (Coleman, 1990). Isso se d na medida em que
a violncia deteriora as relaes de confiana no interior de uma comunidade
e restringe a mobilidade de pessoas em diversas reas, contribuindo para que
elas interajam cada vez menos, corroendo a capacidade de as comunidades se
auto-regularem, se organizarem para prevenir o crime e resolver pacificamente
seus conflitos (Lederman; LOAYSA; MENNDEZ, 1999).
Frente aos indicadores de violncia no pas e os seus efeitos deletrios, a
grande questo que se coloca para o Estado e para a sociedade brasileira como
preveni-la. Para isso, necessrio levar em conta que os crimes so fenmenos
sociais complexos e ocorrem num contexto em que os aspectos culturais e
sociais devem ser considerados. Os valores culturais ajudam a definir o que

violncia5 e, no limite, quo reprovveis so os crimes ou mesmo que grupos

sociais so mais passveis de serem alvo do Sistema de Justia Criminal. O crime
e a violncia podem tambm ser favorecidos pelas condies sociais existentes. O
crescimento da desigualdade urbana, a reduo das oportunidades de emprego
e de mobilidade social, indo de encontro ao aumento da escolaridade dos jovens
e de suas aspiraes sociais, e o aumento das armas de fogo entre a populao
so fatores, por exemplo, que podem ter influncia na ocorrncia dos crimes
(Briceo-Leon, 2005). Portanto, mudanas que ocorrem na sociedade,
provocadas diretamente pelo Estado ou no, podem auxiliar (ou prejudicar) a
preveno da violncia (ou dos crimes em geral).
Desigualdade social e violncia
Alguns estudos tm apontado a relao entre desigualdade social e violncia (CERQUEIRA; LOBO, 2003). No caso
dos homicdios, apontaram forte correlao no nvel intramunicipal, entre os homicdios e os bairros/distritos pobres. Diante disso, Cano e Santos (2001) propem que a renda seja considerada como fator de proteo contra
a violncia. Uma renda maior permitiria ao indivduo comprar bens (alarmes, grades, muros etc.) e servios de
segurana (empresas de segurana privada) e morar em locais menos violentos. Alm disso, o risco de represlias
(pela polcia ou por vingana) ao se matar uma pessoa rica, seria muito maior, devido ao impacto pblico, s relaes pessoais e aos recursos econmicos da famlia. Cardia, Adorno e Poleto (2003) elencam vrios aspectos que
correlacionariam bairros pobres violncia: concentrao de famlias em dificuldades com rede de proteo social
(sade, educao, segurana etc.) falha ou inexistente, desigualdade de oportunidades, elevada competio entre os
habitantes, perfil demogrfico com menor proporo de adultos em relao a jovens, reduzindo o supervisionamento destes, falta de exemplos de sucesso para os jovens. As altas taxas de homicdio piorariam ainda mais a situao
desses bairros e reforariam a violncia, pois deterioram a desconfiana entre moradores e servidores pblicos,
prejudicando a qualidade do servio e o atendimento da populao.

253

A atuao do Estado na preveno da violncia vai muito alm do que

feito pelas polcias, pela justia criminal e pelo sistema de execuo penal. As
polticas sociais (educao, sade, assistncia social, segurana alimentar, renda
mnima, moradia, cultura, emprego, gerao de renda etc.) e urbanas (saneamento
bsico, pavimentao de ruas, iluminao pblica etc.) tm forte impacto na
vida dos cidados, principalmente por reduzir a desigualdade social e garantir
o acesso a bens e servios demandados pelas famlias sem renda suficiente para
obt-los via mercado. Dessa forma, as polticas sociais podem ser vistas como um
importante fator de proteo vitimizao e ao envolvimento com a violncia,
pois uma segurana social mnima garantida s famlias tende a fortalecer a
legitimidade da ordem social e a prpria capacidade das famlias de exercer o
controle social sobre os comportamentos desviantes dos seus membros.

Violncia vem do latim violentia, que remete a vis (fora, vigor, emprego de fora fsica ou os recursos do corpo
em exercer a sua fora vital). Essa fora torna-se violncia quando ultrapassa um limite ou perturba acordos
tcitos e regras que ordenam relaes, adquirindo carga negativa ou malfica(Zaluar, 1999, p. 28).

Nveis de preveno
Preveno primria
Pode-se definir preveno primria como a estratgia centrada em aes dirigidas ao meio ambiente fsico e/ou
social, mais especificamente aos fatores ambientais que aumentam o risco de crimes e violncias (fatores de risco)
e que diminuem o risco de crimes e violncias (fatores de proteo), visando reduzir a incidncia e/ou os efeitos
negativos de crimes e violncias (Ministrio da Justia/FIRJAN/SESI/PNUD, 2004, p. 310).
Preveno secundria
Define-se como preveno secundria a estratgia de preveno centrada em aes dirigidas a pessoas mais suscetveis de praticar crimes e violncias, mais especificamente aos fatores que contribuem para a vulnerabilidade e/
ou resilincia destas pessoas (...), bem como a pessoas mais suscetveis de serem vtimas de crimes e violncias
(Ministrio da Justia/FIRJAN/SESI/PNUD, 2004, p. 311).
Preveno terciria
A preveno terciria pode ser entendida como a estratgia de preveno centrada em aes dirigidas a pessoas
que j praticaram crimes e violncias, visando evitar a reincidncia e promover o seu tratamento, reabilitao e
reintegrao familiar, profissional e social, bem como a pessoas que j foram vtimas de crime e violncias, visando
evitar a repetio da vitimizao e, promover o seu tratamento, reabilitao e reintegrao familiar, profissional e
social (Ministrio da Justia/FIRJAN/SESI/PNUD, 2004, p. 311).

O Estado pode contribuir com a preveno violncia em duas outras

frentes: a) fomentar o crescimento econmico para reduzir a desigualdade social
e permitir a maior ascenso social e acesso a bens e servios; e b) expandir a
capacidade do Judicirio de resolver conflitos ou fomentar canais pacficos
alternativos (como projetos de justia comunitria).
254

Apesar disso, boa parte dos recursos para a preveno violncia

canalizada para o Sistema de Justia Criminal, composto por guardas civis,
polcias (civis, militares, federal e rodoviria federal), secretarias municipais
e estaduais de segurana pblica, Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria
Pblica, estabelecimentos penais e rgos de execuo penal.
Quanto preveno primria, pode-se dizer que o Sistema de Justia
Criminal atua basicamente de trs formas. Primeiro, por meio do policiamento
ostensivo. O policiamento realizado nas ruas, parques e rodovias, alm de aumentar
o risco de ser presa em flagrante ao cometer infrao penal para qualquer pessoa,
reduz a possibilidade de que uma briga ou tumulto resulte em dano mais srio.
Segundo, esse sistema atua preventivamente ao implementar e apoiar programas
educativos: como os de preveno do uso de drogas. O trabalho educativo
realizado por polcias militares estaduais junto a adolescentes no mbito do
Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia (Proerd) um
exemplo. A terceira forma de atuao possvel refere-se prpria capacidade do
sistema de justia criminal de reprimir e punir. Quanto mais crimes so punidos,
maior o risco de punio para qualquer futura infrao criminal.

Na preveno secundria, o sistema de justia criminal pode agir junto a

grupos populacionais nos quais a proporo de vtimas e infratores superior
encontrada nos demais grupos da populao. Isto , de certa forma, o que
est proposto no Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(Pronasci), ao ter como foco os jovens de 15 a 24 anos.

O que o Pronasci prev

O Pronasci prope articular aes de segurana pblica e polticas sociais, realizando no apenas o controle e a
represso da criminalidade, mas tambm a sua preveno e aes de proteo s vtimas. O programa apresenta
quatro focos:

a) etrio: na faixa de 15 a 24 anos;

b) social: jovens e adolescentes, egressos do sistema prisional, famlias expostas violncia, vtimas da criminalidade e mulheres em situao de violncia;
c) territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentam altos ndices de homicdios e de crimes violentos; e
d) repressivo: combate ao crime organizado.
Foram selecionadas primeiramente 12 regies metropolitanas (RM): Vitria, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Distrito Federal e Entorno, Recife, Belm, Porto Alegre, Macei, Salvador, Curitiba e Fortaleza. Dentro destas
regies alguns municpios e comunidades recebero aes do programa. Para implementar a proposta de associar
segurana pblica e cidadania, o programa prev aes estruturais e programas locais, muitos deles j realizados pelo governo federal e que devero ser especialmente direcionados ao pblico-alvo do Pronasci.
As aes estruturais esto agrupadas em trs conjuntos:
1 Modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional: inclui aprovao da Lei Orgnica
das Polcias Civis; implantao da Escola Superior da Polcia Federal; construo de estabelecimentos penais
especiais para jovens de 18 a 24 anos e para mulheres; reforma e construo de mdulos de educao, sade
e informtica em estabelecimentos penais; mudana na Lei de Execuo Penal para que haja remio de pena
por estudo regular, entre outras aes, sendo algumas delas programadas para atenderem prioritariamente as
RMs selecionadas e outras mais abrangentes.
2 Valorizao dos profissionais de segurana pblica e agentes penitencirios: inclui a concesso de bolsas
formao para policiais civis e militares, bombeiros, agentes penitencirios e peritos, que participem de cursos
oferecidos ou reconhecidos pelo MJ; linha de crdito especial para a compra da casa prpria para operadores
de segurana pblica; aes de formao e qualificao dos profissionais da rea; capacitao em temas como
mediao de conflitos, mobilizao comunitria e tcnicas policiais, entre outras.
3 Enfrentamento da corrupo policial e do crime organizado: inclui aes voltadas ao aprimoramento institucional como o desenvolvimento de uma poltica nacional de enfrentamento do trfico de pessoas e um novo
projeto da Polcia Federal para o controle de fronteiras capacitao de profissionais que trabalham em corregedorias de polcia; realizao de nova Campanha Nacional de Desarmamento; e a instalao de laboratrios
de tecnologia contra lavagem de dinheiro nas regies selecionadas.
As aes locais previstas so, em boa parte, programas sociais federais j existentes, agora voltados para os focos
definidos no Pronasci. Nesta interveno local que as aes policiais cidads e aes sociais devero ser combinadas. Os trs conjuntos de aes propostos so:
1 Territrio de Paz: inclui a instituio de vrios mecanismos de articulao poltico-social, como os Gabinetes de
Gesto Integrada Municipal (GGIM), os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica e os Canais Comunidade.
Os GGIMs sero um instrumento de articulao entre as foras de segurana pblica e a sociedade e devero
criar as condies necessrias para o trabalho de equipes multidisciplinares compostas por assistentes sociais, psiclogos, educadores e pedagogos. Os gabinetes sero formados por representantes do estado (policiais e bombeiros), do municpio e do governo federal. Por sua vez, os Conselhos Comunitrios sero espaos
de debates onde os moradores apresentaro aos representantes das polcias suas demandas e necessidades. O
Canal Comunidade pretende estabelecer a comunicao entre o governo e a sociedade civil para o recebimento
de queixas e tambm esclarecimentos sobre direitos que podem ser reivindicados.
(continua)

255

(continuao)
2 Integrao do Jovem e da Famlia: as aes se dirigem a jovens privados de liberdade e suas famlias, a jovens
em situao de risco e s mulheres da comunidade. As aes destinadas aos jovens privados de liberdade se
constituem basicamente de programas j existentes: Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Incluso de
Jovens (ProJovem), Programa de Educao Profissional para Jovens e Adultos (Proeja), Pintando a Liberdade
e Programa Sade da Famlia (PSF). Outra ao prevista a preparao dos jovens privados de liberdade para
o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). Prev-se para as famlias desses jovens, assistncia jurdica e
participao em programas como Economia Solidria e Pintando a Cidadania. Dirigidos aos jovens em situao
de risco, destacam-se os projetos Reservista Cidado que prev a capacitao de jovens recm-licenciados
do servio militar obrigatrio para atuar como lderes comunitrios e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel (Protejo) que pretende promover a formao dos jovens e adolescentes por meio de prticas esportivas, culturais e educacionais, visando resgatar a sua auto-estima, incentivar a reestruturao do seu percurso
social e o desenvolvimento da convivncia pacfica. Haver ainda formao scio-jurdica via cursos de capacitao legal, com foco em direitos humanos, combate violncia e criminalidade, temtica juvenil, bem
como atividades de emancipao e socializao que possibilitem a sua reinsero nas comunidades em que
vivem. Por fim, voltado para mulheres residentes nas comunidades atendidas, estar o projeto Mulheres da
Paz, destinado capacitao de mulheres lderes comunitrias, como mobilizadoras de jovens e adolescentes
em situao infracional ou em conflito com a lei.
3 Segurana e Convivncia: inclui a implantao da polcia comunitria e outros programas e projetos j desenvolvidos por diferentes reas do governo federal, como, por exemplo, a recuperao de espaos urbanos e reas
degradadas em comunidades carentes, a melhoria da infra-estrutura urbana, alm de aes de esporte e de
cultura nos territrios selecionados.
Fonte: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, no 15, Ipea, 2008.
Elaborao: Ipea/Disoc.

256

Em relao preveno terciria, esse sistema atende pessoas que j praticaram

crimes e violncias, visando evitar a reincidncia e promover o seu tratamento,
reabilitao e reintegrao familiar, profissional e social.
De fato, o principal foco do Sistema de Justia Criminal punir e tratar infratores.
Avaliar at que ponto esse sistema tem sido capaz de prevenir a violncia e o crime
o objetivo da prxima seo. O foco aqui a persecuo investigao criminal e
processo penal, e a execuo penal isto , a aplicao da pena.

2. LIMITES DA PREVENO PELO SISTEMA

DE JUSTIA CRIMINAL
O diagnstico da atuao do Sistema de Justia Criminal sob o foco da
preveno tem por objetivo avaliar a capacidade do sistema de garantir o direito
vida, liberdade, (...) segurana e propriedade (CF, art. 5o, caput) e prevenir os
crimes definidos na lei brasileira. Assim, o problema para a poltica pblica pode
ser definido como a ocorrncia de violaes aos direitos vida, integridade fsica,
liberdade, propriedade e outros crimes definidos no Cdigo Penal,6 alm de

No Cdigo Penal os ttulos da Parte Especial tratam dos seguintes delitos: crimes contra a pessoa, contra o
patrimnio, contra a propriedade imaterial, contra a organizao do trabalho, contra o sentimento religioso e
contra o respeito aos mortos, contra os costumes, contra a famlia, contra a incolumidade pblica, contra a paz
pblica, contra a f pblica e contra a administrao pblica.

toda uma gama de violncias, como assdio moral, assdio sexual, violncia
psicolgica, violncia de trnsito, violncia domstica, ameaas, crimes contra
os direitos difusos (patrimnio histrico, meio ambiente etc.).
Para dar conta do fluxo crime pena reinsero social, a atuao do
sistema pode ser avaliada nos seguintes subsistemas: polcias, justia criminal
e sistema de execuo penal, como ser visto a seguir. A avaliao tem em
conta fundamentalmente a capacidade do sistema em prevenir o crime e a
violncia.

2.1. Polcias
A questo da preveno violncia e ao crime pela polcia remete
capacidade de coibir crimes cometidos pelos cidados em geral e pelos seus
prprios membros. Partindo do problema dos crimes e violaes cometidos por
policiais, nota-se que h uma ampla gama de direitos e de proibies que tm
sido violados. A violncia policial classificada por Costa (2004) em sete tipos:
abuso da fora letal, tortura, detenes violentas, mortes sob custdia, controle
violento de manifestaes pblicas, intimidao e vingana.
Existem poucos dados disponveis sobre violncia policial. Nas corregedorias
de polcia (militar, civil, rodoviria federal e federal) so registrados casos de
violaes, mas no h uma sistemtica de coleta, anlise e divulgao dessas
informaes. Algumas ouvidorias de polcia estaduais e secretarias de segurana
pblica, como as do Estado de So Paulo, divulgam nmeros. Alm disso, h
organizaes da sociedade civil como SOS Tortura e Comisso Teotnio Vilela
que acompanham denncias e colaboram na produo de relatrios, como o
realizado recentemente pelo Ncleo de Estudos da Violncia da USP (2007), e
os elaborados por relatores especiais da ONU (United Nations, 2004).7
O Estado de So Paulo um dos poucos com informaes facilmente
acessveis, e que mostram fortes indcios de um constante abuso da fora
letal. No perodo 1996-2006, morreram 5.447 pessoas em conflito com a
polcia (os policiais em servio ou em folga), uma mdia de 495 mortes
por ano (Governo do Estado de So Paulo, 2007a). Em todo o

Recentemente foram publicados quatro documentos que renem uma extensa lista de casos de violaes aos
direitos humanos cometidos por agentes dos rgos pertencentes aos sistemas de justia criminal: U.S. State
Department, 2007; Ncleo de Estudos da Violncia, 2007; Amnesty International, 2007; Human Rights Watch,
2007.

257

perodo morreram 503 policiais em servio. As mortes envolvendo policiais

(em servio ou no) e no-policiais respondem por aproximadamente 4%
das 134,8 mil mortes por agresso no perodo 1996-2005.8 Embora no se
configure que as mortes de pessoas em conflito com policiais ocorreram de
forma ilegal, surge o questionamento se a operao policial respondeu da
melhor maneira ao incidente que a provocou, isto , procurando preservar
a integridade fsica de suspeitos, policiais e demais cidados, e respeitando
os princpios do uso da fora: necessidade, legalidade e proporcionalidade
(Comit Internacional da Cruz Vermelha, 2005).
Os indcios de abusos aumentam quando se consideram os registros
de denncias recolhidos pela Ouvidoria de Polcia. De 1995 a 2006, foram
recebidas 3.809 denncias de homicdios que teriam sido cometidos por
policiais (Governo do Estado de So Paulo, 2007b). No Estado do
Rio de Janeiro, a situao tambm grave: entre janeiro e junho de 2007, foram
registrados 652 autos de resistncia (Instituto de Segurana Pblica,
2007), o que significa que pelo menos 652 civis foram mortos em intervenes
policiais (Cano, 2006).

258

A Ouvidoria de Polcia de So Paulo recebeu de 1995 a 2006, 3.263 denncias

de abuso de autoridade,9 1.518 de ameaa, 834 de tortura, 799 de agresso, 444
de leso corporal, 274 de tentativa de homicdio, 177 de maus tratos, 124 de
abordagem com excesso, 32 de maus tratos a presos, 26 de superlotao carcerria,
entre outras (Governo do Estado de So Paulo, 2007b).
Quanto aos encaminhamentos dessas denncias, observa-se que, no
perodo 1998-2006, de um total de 22.279 denncias registradas; 11.398 (51,16%)
no foram confirmadas; 3.992 (17,92%) foram consideradas procedentes; 2.450
(11,00%) no foram apuradas; 1.848 (8,29%) foram consideradas improcedentes;
1.208 (5,42%) foram consideradas parcialmente procedentes; 280 (1,26%)
no foram encaminhadas para nenhum rgo; 84 (0,38%) foram retiradas a
pedido do denunciante; 68 (0,31%) foram encaminhadas a outros rgos; e 951
(4,27%) resultaram em outros encaminhamentos (Governo do Estado
de So Paulo, 2007d). Neste caso, o maior problema so as denncias que

Esta porcentagem o resultado da diviso do nmero de mortes de policiais e suspeitos (5.419 pessoas; dados
da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo) pelo total de bitos por agresso e interveno legal
(134.750; dados do Datasus/Sim/Ministrio da Sade). O ano de 2006 no foi considerado para este clculo, pois
os dados de mortalidade do Ministrio da Sade ainda no esto disponveis.

Estas denncias foram assim classificadas: sem classificao especfica (2.159 casos), agresso (468),
constrangimento ilegal (431), invaso de domiclio (136) e priso (69).

nem sequer foram apuradas. Outra informao que, de um total de 23.549

policiais denunciados Ouvidoria, 34,0% (8.001) foram investigados e 20,9%
(4.923) punidos (Governo do Estado de So Paulo 2007e).
Alguns operadores do direito (juzes, defensores pblicos) tambm
apontam violaes ocorridas em aes ordinrias das polcias, como a falta de
proteo imagem, ao nome e honra de suspeitos e indiciados. Outro abuso
de autoridade criticado a utilizao banal do baculejo ou revista policial, que
s legal se h fundada suspeita de que a pessoa oculte consigo objeto fruto de
crime, de porte proibido ou de interesse probatrio. Nessa perspectiva, as aes
policiais com revistas aleatrias so ilegais (Silva Junior, 2005).
Abordagem policial e os jovens
A pesquisa Abordagem policial, esteretipos raciais e percepo da discriminao na cidade do Rio de Janeiro
(RAMOS; Musumeci, 2005), realizada com policiais e moradores daquela cidade em 2003 e 2004, constatou, entre
outros, o seguinte fenmeno: todos os policiais entrevistados admitiram que os jovens do sexo masculino tendem
a despertar suspeita policial. O levantamento quantitativo com uma amostra aleatria de 2.250 cariocas de 15 a 65
anos (em que 62,2% afirmaram que nunca foram abordados pela polcia) indicou que os jovens de 15 a 24 anos so
mais abordados que o resto da populao (representavam 25,7% da populao e 49,1% dos abordados). Os jovens
so tambm abordados mais vezes, pois aqueles com idade de 20 a 24 anos representavam 14,9% do total de abordados pela polcia e 32,3% dos que afirmaram j ter sido abordados mais de dez vezes.
Nas abordagens, os jovens foram tambm mais revistados: entre aqueles que j foram abordados e na ltima experincia foram revistados corporalmente, esto 49,5% dos jovens de 15 a 19 anos, 56,3% dos jovens de 20 a 24 anos,
40,2% dos jovens de 25 a 29 anos, 34,4% das pessoas de 30 a 39 anos e 24,9% dos adultos de 40 a 65 anos. Como
a pesquisa mostra que as mulheres so muito menos revistadas, infere-se que, em geral, os jovens homens so
revistados quando abordados.
A questo da abordagem policial ganha contornos especialmente importantes para a anlise que se pretende fazer
aqui, quando se considera que os abusos parecem atingir mais fortemente os jovens. Segundo o mesmo estudo,
as pessoas de 15 a 29 anos representavam 41,2% daquelas abordadas pela polcia e 59,1% dos que disseram ter
sofrido intimidao ou ameaa. Entre aqueles abordados mais de uma vez, teriam sido alvo de agresses fsicas na
ltima ocasio 16,9% das pessoas de 15 a 19 anos. Quanto a agresses psicolgicas, apresentaram-se como vtimas
28,5% dos jovens de 20 a 24 anos. Esses abusos podem ajudar a explicar tambm o fato de que, enquanto 49,4% das
pessoas de 50 a 65 anos tm algum medo da polcia, entre os jovens de 15 a 19 anos a proporo sobe para 67,8%.
Por fim, a pesquisa permite indicar que a legitimidade da polcia pode estar abalada entre os jovens, mesmo que
no s entre eles. Afirmaram ter pouca ou nenhuma confiana na polcia 55,5% dos jovens de 25 a 29 anos. A desconfiana diminui entre os adultos, sendo de 38,1% entre os entrevistados de 50 a 65 anos. Apesar de esta pesquisa
ter sido realizada na cidade do Rio de Janeiro, razovel considerar que as relaes entre jovens e policiais so
especialmente tensas em todo o pas.
Fonte: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, no 15, Ipea, 2008.
Elaborao: Ipea/Disoc.

Alm da anlise da atuao policial sob o parmetro da legalidade,

pode-se avaliar a atuao das polcias no que diz respeito ao objetivo de
reprimir a criminalidade cometida pelos cidados em geral. A atuao repressiva
envolve principalmente trs atribuies: o registro do crime, sua apurao e
as prises.
No caso do registro de crimes, o conhecimento das ocorrncias no
depende apenas da polcia, que no conta com um sistema de vigilncia que

259

lhe permita identificar a maioria dos crimes ocorridos.10 O registro depende

fundamentalmente de vtimas e testemunhas que acionem a polcia. No entanto,
diversas pesquisas de vitimizao realizadas no Brasil indicam que grande parte
dos crimes no notificada pelas vtimas. A tabela 5 informa o percentual de
pessoas que no procuraram a polcia quando foram vtimas de crimes contra
o patrimnio.
Tabela 5 Percentual de Vtimas que no Notificaram a Polcia em Casos de Roubos e Furtos
%

260

Roubo

Furto

Belo Horizonte (CRISP, 2002)

64,0

72,0

Belo Horizonte (CRISP, 2006)

64,0

72,0

Betim (CRISP, 2006)

70,0

51,8

Contagem (CRISP, 2006)

66,0

40,0

Curitiba (CRISP/IPARDES, 2005)

59,0

68,0

Foz do Iguau (CRISP/IPARDES, 2005)

37,0

73,3

Rio de Janeiro (NUPEVI/CRISP, 2006)

72,4

77,2

So Paulo (ILANUD, 2002)

68,0

85,0

Rio de Janeiro (ILANUD, 2002)

76,0

78,0

Recife (ILANUD, 2002)

75,0

76,0

Vitria (ILANUD, 2002)

64,0

73,3

Regio Metropolitana So Paulo (PIQUET, 1999)

51,0

So Paulo (FOLHA DE S. PAULO, 1998)

67,0

Rio de Janeiro (FOLHA DE S. PAULO, 1998)

80,0

Fonte: Crisp, 2007.

Observa-se que variou entre 37% e 80% a parcela de vtimas de roubo

nas grandes cidades que no comunicaram a ocorrncia polcia. No caso dos
furtos a subnotificao maior e chega a 85% em So Paulo. So vrias as razes
que levam as pessoas a no procurarem as polcias (Paixo; Beato, 1998).
Geralmente referem-se ao fato de no quererem envolver a polcia, por questo
de ordem pessoal. Em casos de agresso sexual, por exemplo, o receio de ter a

10 Uma coordenao maior com outros rgos pblicos (como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a Receita Federal, a Controladoria Geral da Unio, o Ministrio Pblico,
conselhos, companhias de trnsito, penitencirias, hospitais, escolas, universidades etc.) e privados (bancos,
concessionrias de rodovias, empresas de segurana privada, Organizaes No-Governamentais (ONG) etc.)
pode ajudar no conhecimento de crimes. O registro de crimes depende tambm de uma boa comunicao entre
a Polcia Militar (PM) e a Polcia Civil (PC). Os crimes identificados nas chamadas ao servio 190 ou de outra
forma pelos policiais militares deveriam ser registrados nas delegacias de polcia, o que nem sempre acontece. O
desempenho policial fica comprometido quando crimes registrados no sistema 190 ou em tales de ocorrncia da
PM no so registrados em boletins de ocorrncia da PC ou em termos circunstanciados produzidos pela PM.

intimidade exposta a resposta mais freqente. Em outros casos, a razo a

falta de confiana.11
A baixa notificao est em parte relacionada ao prprio desempenho do
Sistema de Justia Criminal. Se a vtima no registra o crime por temer retaliao
do infrator, por no acreditar que haver persecuo penal e condenao, para
evitar submeter-se a algum desrespeito na delegacia, por no reconhecer a
importncia dos registros para a poltica de segurana pblica, por enfrentar
resistncia da autoridade policial para o registro de um crime, entre outros
possveis motivos, responsabilidade do sistema enfrentar esses entraves e
modificar essa realidade.
As Ouvidorias e o Disque-Denncia
Apesar da alta subnotificao de crimes, duas inovaes parecem impactar na notificao de crimes: as Ouvidorias
de Polcia e os servios de Disque-Denncia. As ouvidorias esto em funcionamento em 14 unidades da federao
(UF), servindo para aproximar o Sistema de Justia Criminal da populao. Primeiro, ao receber denncias contra
policiais e indicar que a Secretaria de Segurana Pblica est preocupada em punir os desvios. Segundo, porque a
ouvidoria mais um canal para notificao de crimes e outras reclamaes. De 1995 a 2006, a Ouvidoria de Polcia
de So Paulo, por exemplo, recebeu 1.693 denncias de falta de policiamento, 1.585 solicitaes de interveno em
pontos de droga, 1.041 comunicaes de crimes, 698 solicitaes de policiamento, 154 denncias de morosidade no
andamento de polcia judiciria, 69 denncias de falta de recursos materiais, entre outros (Governo do Estado
de So Paulo, 2007b).
O Disque-Denncia um exemplo de parceria entre o Estado e a sociedade. Ao garantir o anonimato do denunciante, o servio parece contribuir para o aumento de notificaes e mesmo para outras aes do sistema como a
realizao de prises, favorecendo o melhor desempenho policial. No Estado do Rio de Janeiro, o Disque-Denncia
foi lanado em 1o de agosto de 1995 e mantido pela parceria entre o Movimento Rio de Combate ao Crime e a
Secretaria de Segurana Pblica. De acordo com os responsveis pelo projeto, o servio alcanou, at 8 de agosto
de 2007, a cifra de 1,1 milho de denncias.1 O projeto foi replicado em Pernambuco, Gois, Esprito Santo, Cear,
So Paulo e Bahia. Em So Paulo, conforme o Instituto So Paulo contra a Violncia, nos primeiros quatro anos de
existncia do servio na RM, registraram-se 1,6 milho de denncias.2

1 Segundo o Disque-Denncia, de 1995 a 2005, 33% das denncias foram de trfico de drogas, 9% de violncia domstica e 8% de
roubo/furto de veculos. Alm disso, mais de 90 mil casos teriam sido solucionados com o auxlio das informaes do servio.
Disque Denncia/ RJ. Disponvel em: http://disquedenuncia.org.br/noticias/verNoticia.php?codigo=77. Acesso em: 28/02/2007.
2 Segundo o Instituto So Paulo Contra a Violncia, estas denncias resultaram em 1.236 procurados pela justia presos, 8.420 prises
em flagrantes, 46 pessoas seqestradas libertadas, 1.965 armas e munies apreendidas e 1.647 veculos recuperados. Instituto So
Paulo Contra a Violncia, Projetos. Disponvel em: http://www.spcv.org.br/02_prj_disque.htm. Acesso em: 27/02/2007.

Por sua vez, o trabalho de apurao dos crimes envolve o levantamento

de informaes sobre uma infrao e sua autoria. As polcias Civil e Federal
realizam essa apurao como rotina comum e a PM, excepcionalmente, nos
casos de crimes cometidos por policiais militares e para o registro de termos

11 Segundo pesquisa de opinio pblica de agosto de 2005, 61% dos entrevistados no confiavam na polcia e 51%
no confiavam no Poder Judicirio (IBOPE, 2005).

261

circunstanciados (documento em que so anotadas informaes relativas a uma

infrao de menor potencial ofensivo). Pode-se dividir a apurao em trs fases:
pr-inqurito, inqurito e ps-inqurito.12
A primeira fase ocorre em geral nos casos de comunicao de crimes
polcia civil. Nesses casos, do poder discricionrio do delegado de polcia a
deciso de instaurar inqurito policial (ou produzir termo circunstanciado). Se os
crimes registrados no levarem a inqurito policial ou a termo circunstanciado,
a eficcia do sistema estar comprometida. Em So Paulo, por exemplo, s em
2006 foram registrados 1.977.149 delitos. No mesmo ano, foram produzidos
295.316 termos circunstanciados e instaurados 313.457 inquritos policiais
(Governo do Estado de So Paulo, 2007a). Portanto, menos de 1/3 das
infraes penais notificadas chegou a dar incio a procedimentos administrativos,
indicando que a capacidade de apurao inicial das infraes penais limitada.
Em 2004, em outras 21 UFs, foram registrados em delegacias 4.415.066 boletins
de ocorrncia, mas apenas 696.581 inquritos instaurados (Ministrio da
Justia, 2005).13

262

A segunda fase de apurao se d com o inqurito policial instaurado.

Conforme o Cdigo de Processo Penal (CPP), a polcia tem por obrigao
garantir a preservao do local do crime; apreender os objetos relacionados ao
fato; colher todas as provas; ouvir o ofendido; ouvir o indiciado; proceder ao
reconhecimento de pessoas e coisas e realizar acareaes; proceder ao exame
de corpo de delito e a quaisquer outras percias; ordenar a identificao do
indiciado e juntar aos autos sua folha de antecedentes; averiguar a vida pregressa
do indiciado; produzir um relatrio do que tiver sido apurado; enviar os autos
ao juiz competente; entre outras atribuies. Esses procedimentos no se
aplicam a todos os casos, podendo variar conforme o tipo ou a circunstncia
da infrao. No levantamento j citado junto a 21 UFs, observa-se que, em
2004, quase 700 mil inquritos foram instaurados, mas apenas 86.781 inquritos
com autoria definida foram concludos. Vrias pesquisas confirmam o grande
nmero de inquritos policiais que no chegam denncia. Segundo estudo
realizado em Recife (PE), de 8.778 casos de homicdio ocorridos no trinio
1998-2000, apenas 356 casos foram encaminhados ao Ministrio Pblico,
e, destes, apenas 262 foram transformados em denncia. Embora possam

12 A terceira fase se d quando a polcia realiza diligncias, em termos de produo de prova, a pedido do Ministrio
Pblico ou do juiz. Neste caso, a eficcia do trabalho policial estar em responder aos pedidos que sejam pertinentes.
13 No responderam a esta pesquisa as polcias civis de Bahia, Paraba, Piau, Rondnia, Santa Catarina e So Paulo.

existir mais alguns casos que tenham sido levados adiante at os dias de hoje,
os nmeros acima indicam que apenas 3% dos casos de homicdio chegaram
denncia (Zaverucha, 2003). Outra pesquisa (Vargas; RIBEIRO;
MAGALHES, 2006), com 444 casos de estupros registrados na Delegacia
de Defesa da Mulher de Campinas (SP), entre 1988 e 1992, mostrou que at
2000 71% dos boletins de ocorrncia foram arquivados e apenas 55% dos
inquritos instaurados levaram queixa crime.
Em relao ao de prender, a polcia pode efetuar a priso em
flagrante,14 cumprir os mandados de priso expedidos pelas autoridades
judicirias e representar junto justia criminal acerca das prises preventivas
e temporrias. Na realidade, so dois os trabalhos: apreender pessoas e realizar
adequadamente os procedimentos formais para que a privao de liberdade
atenda aos requisitos legais.
No levantamento realizado pela Senasp, citado anteriormente, demonstra-se
que, em 2004, foram presos provisoriamente 69.524 adultos, alm de outros
19.909 em cumprimento de mandado judicial. Foram ainda apreendidos 9.708
adolescentes em flagrante e outros 704 por ordem judicial. Em So Paulo, 85.875
pessoas foram presas em flagrante, 42.260 foram presas por mandado, alm de
10.845 adolescentes apreendidos em flagrante e 1.478 adolescentes apreendidos
por mandato em 2006 (Governo do Estado de So Paulo, 2007a).
Quanto ao cumprimento de mandados de priso, bons indicadores de
desempenho seriam um baixo estoque de mandados de priso a cumprir e
um curto tempo para a realizao da priso. Segundo estimativas, haveria
aproximadamente 350 mil mandados de priso a cumprir no Brasil.15
Outra atividade a preparao dos documentos necessrios para representar junto ao Judicirio as prises preventivas e temporrias. Essa avaliao
dependeria, entre outras coisas, de se ter informaes sobre a proporo de prises
sancionadas pelo Judicirio frente ao total de representaes apresentadas. Tais
dados inexistem atualmente.

14 CPP, artigo 302. Considera-se em flagrante delito quem: I est cometendo a infrao penal; II quem acaba de
comet-la; III perseguido, logo aps, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa em situao que
faa presumir ser autor da infrao; IV encontrado, logo depois, com instrumentos, armas objetos ou papis
que faam presumir ser ele autor da infrao.
15 Faltam vagas. Mais de 350 mil mandados de priso no foram cumpridos. Revista Consultor Jurdico, 14/02/2007.
Disponvel em: http://conjur.estadao.com.br/static/text/52868,1. Acesso em 19/12/2007.

263

Em suma, deve-se destacar que a eficcia do trabalho policial depende da ajuda

da populao e de rgos pblicos ou privados. As informaes disponibilizadas
por vtimas, testemunhas e organizaes so fundamentais no registro e apurao
de crimes e na deteno de infratores. Um maior incentivo a esta colaborao
depende da prpria polcia e do Sistema de Justia Criminal. A represso violncia
e corrupo policial, uma aproximao maior com a comunidade e a reduo
da impunidade podem aumentar a confiana da populao nas instituies do
sistema. A implantao de ouvidorias de polcia nos ltimos anos, as parcerias com
ONGs em projetos como Disque-Denncia, a maior divulgao das informaes
sobre a ao policial e a implantao de projetos de policiamento comunitrio so
iniciativas que favorecem um melhor desempenho policial.

2.2. Processo e justia criminal

264

Na anlise do papel do sistema de justia para a preveno/represso da

criminalidade, cabe ressaltar a atuao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio
na rea criminal. Em termos prticos, o desempenho timo do Ministrio
Pblico se dar ao alcanar a condenao ou medida de segurana no mximo
de casos em que for proposta a ao penal (para todos os rus16), atuando com
celeridade de forma a evitar a prescrio de crimes. Para o Poder Judicirio, o
bom desempenho est, por exemplo, em impedir a prescrio de crimes, atuar
rapidamente na resposta aos pedidos de autorizao de aes policiais, e ter
um nmero reduzido de casos em que sejam reconhecidas nulidades formais
em recursos a sentenas.
Apesar de poucas pesquisas nesta rea, as existentes apresentam um
quadro bastante preocupante. Recentemente, Cano (2006) estimou que no
perodo 2003-2004, na cidade do Rio de Janeiro, de um total de 5.652 processos
de homicdio que chegaram a uma sentena em primeira instncia, apenas 21%
(1.178) resultaram em condenao. Em todos os outros casos houve impunidade.
Em 785 processos, por exemplo, a sentena foi absolutria (13,9%). Isso pode
significar que um inocente no foi punido, mas indica certamente que o culpado
tambm no o foi, ficando a suspeita de que o Ministrio Pblico pode ter
despendido esforos num caso em que a materialidade do delito ou a autoria
no estavam claros ou que tenha construdo mal o seu caso.

16 possvel que, em alguns casos, o surgimento de novas provas leve o Ministrio Pblico a propor o arquivamento
do processo, casos que no podem ser contados num clculo de capacidade condenativa da promotoria.

Problema maior parece ser o que envolve os 770 casos (13,6%) em que o
processo foi extinto por prescrio, o que indica uma incapacidade do Judicirio,
do Ministrio Pblico e da PC em garantir celeridade ao processo.
Em Recife, de 356 casos de homicdio ocorridos no trinio 1998-2000
e encaminhados ao Ministrio Pblico, apenas 262 foram transformados em
denncia, ou seja, 73,6% (Zaverucha, 2003). No entanto, parte destas
denncias pode acabar prescrita. Em 1992, Soares et al. (1996) chegaram a
nmeros ainda piores: menos de 2% dos casos de homicdio tinham alguma autoria
determinada, com um mnimo de provas que permitissem o seu julgamento.
Em Recife, das 2.114 mortes violentas registradas entre os anos de 2003 e 2004,
apenas 17 chegaram a um desfecho judicial (Ratton; Cireno, 2007).

2.3. Sistema de Execuo Penal

O objetivo maior do Sistema de Execuo Penal, segundo a Lei de Execuo
Penal (LEP) est em evitar a reincidncia e promover o tratamento, reabilitao
e reintegrao familiar, profissional e social dos apenados. Um importante
indicador de resultado a taxa de reincidncia, isto , o nmero de apenados
ou ex-condenados que voltam a cometer crimes.17 Entretanto, no h nmeros
nacionais sobre a reincidncia no Brasil. O nico nmero disponvel a proporo
de reincidentes na populao prisional, que estaria em torno de 42,3%.18 Portanto,
a avaliao do sistema deve passar pela verificao do seu desempenho. Uma
forma de faz-lo considerar se o apenado est cumprindo a pena de acordo
com os parmetros estabelecidos pela poltica de execuo penal. Esta poltica
est fortemente regulamentada e descrita na LEP, que estabelece, entre outras
coisas, o tipo de tratamento que deve ser dado ao apenado, visando sua
reinsero social.

17 No entanto, o bom desempenho do Sistema de Execuo Penal no o nico fator a influenciar a reincidncia.
No se pode exigir do sistema que nenhum ex-apenado cometa novo crime.
18 O Departamento Penitencirio Nacional (Depen) possui o Sistema Integrado de Informaes Penitencirias
(Infopen), que recebe informaes mensais dos estados. Entretanto, nem todas as secretarias de Justia ou
similares e estabelecimentos penais prestam estas informaes, fazendo com que os nmeros disponibilizados
pelo Depen no cubram todo o universo de presos condenados, provisrios e pessoas submetidas a medidas
de segurana. Assim, os indicadores calculados so aproximados. Para o clculo da proporo de reincidncia,
contou-se com informaes prestadas por 670 estabelecimentos penais a respeito de presos reincidentes e por
663 estabelecimentos penais sobre presos primrios; num total de 1.076 estabelecimentos cadastrados. O ms de
referncia dezembro de 2006 (MINISTRIO DA JUSTIA, 2007c).

265

A avaliao desse sistema ficou concentrada na existncia dos estabelecimentos penais, na separao de presos por sexo e idade, no dficit de vagas, na
existncia e atuao dos rgos de execuo penal, na assistncia ao preso, na
quantidade de presos trabalhando e na aplicao de penas alternativas.
Aps 24 anos da sano da LEP, h estados que ainda no possuem todos
os estabelecimentos penais para os presos provisrios, condenados pena
restritiva de liberdade ou submetidos medida de segurana (penitenciria,
cadeia pblica, casa do albergado,19 colnia agrcola, industrial ou similar e
hospital de custdia e tratamento). Conforme dados do Ministrio da Justia
(2007a), alguns estados possuem apenas um tipo de estabelecimento penal
(Acre e Amap). Somente cinco estados (AM, CE, PA, PE e RJ) possuem
todos os estabelecimentos penais. No entanto, nem todos cumprem a
exigncia de uma cadeia pblica e de uma casa de albergado por comarca.20
A prpria existncia de instituies classificadas como presdios no quadro
produzido pelo Depen parece indicar que nesses locais h diversos tipos de
internos.21

266

Em termos de separao por idade e sexo, poucos so os estados que

dispem de estabelecimentos especficos para o sexo feminino. Apenas 14
possuem penitencirias femininas; 2, colnia agrcola, industrial ou similar;
3, casa do albergado; e nenhum, cadeia pblica ou hospital de custdia e
tratamento psiquitrico para mulheres. Por fim, estabelecimentos para presos
maiores de 60 anos, conforme estabelecido pela Lei no 9.460/97, so inexistentes.
Portanto, o tratamento diferenciado a esses grupos fica comprometido.22

19 Estabelecimentos penais destinados a abrigar presos em regime aberto ou apenados a limitao de fins de
semana.
20 O Amazonas possui apenas 3 cadeias pblicas e 1 casa de albergado. O Cear, 156 cadeias pblicas e 1 casa
do albergado. O Par, 7 cadeias pblicas e 1 casa do albergado. Pernambuco, 74 cadeias pblicas e 1 casa do
albergado. O Rio de Janeiro, 9 cadeias pblicas e 2 casas do albergado.
21 Observa-se na tabela 5 que no h hospitais de custdia e tratamento em 10 UFs (AC, AP, DF, GO, MA, MS, MT,
RO, RR e TO); no h casa do albergado em 10 estados (AC, AL, AP, ES, PB, PR, RN, SE, SP e TO); e no DF; no
existem colnias agrcolas, industriais ou similares em 8 estados (AC, AP, ES, MA, MG, PB, SC e SE) e no h
cadeias pblicas em 12 UFs (AC, AL, AP, BA, DF, ES, MG, MS, PI, PR, RS e SC). Por fim, o estado de Roraima no
possui nem penitenciria.
22 Em 2003, aproximadamente 48% dos sistemas penitencirios estaduais no contavam com creches para os filhos
pequenos de mulheres presas (MINISTRIO DA JUSTIA /FIRJAN/SESI/PNUD, 2004, p. 310).

Tabela 6 Nmero de Estabelecimentos Penais por Tipo Brasil (2006)

Total

Masculino

Feminino

Ambos

Penitenciria

Tipo de estabelecimento penal

26

20

14

18

Presdio

14

11

Cadeia pblica

15

14

12

Casa do albergado

16

12

Colnia agrcola, industrial ou similar

19

12

Hospital de custdia e tratamento

17

17

Fonte: Ministrio da Justia/Depen (2007a).

Elaborao: Ipea/Disoc.

O conjunto de estabelecimentos existentes apresenta dficit de vagas. De

acordo com dados do Ministrio da Justia (2007b), no sistema penitencirio
havia, em junho de 2007, 105 mil pessoas (entre condenados, submetidos a
medidas de segurana e presos provisrios) alm da capacidade do sistema,
que de 233,9 mil. Este dficit maior que aquele de 104,3 mil encontrados
em junho de 2003 (Lemgruber, 2004). Alm disso, 58.721 detentos esto
indevidamente sob responsabilidade da polcia civil. Portanto, o sistema precisaria
ampliar em 70% o nmero de vagas para zerar o dficit. O dficit e a falta de
alguns tipos de estabelecimentos penais acarretam outros problemas: 36% dos
presos em delegacias eram condenados, contrariando as normas legais; 4.355
condenados a regimes semi-aberto e aberto cumpriam pena em delegacias
policiais sem poder usufruir de benefcios, como trabalho externo e visita ao
lar; apenas 70,6% dos presos recebiam visitas (Ministrio da Justia /
FIRJAN/SESI/PNUD, 2004, p. 310).
Quanto existncia de rgos de execuo penal, algumas informaes
disponveis so as seguintes: apenas 16,7% dos estados23 possuam patronatos
rgos responsveis por fiscalizar o cumprimento das penas de prestao
de servio comunidade e de limitao de fim de semana, e por colaborar
na fiscalizao das condies da suspenso e do livramento condicional e
61% dos estados24 tinham conselhos da comunidade rgos encarregados de
fiscalizar os estabelecimentos penais existentes na sua comarca. A inexistncia
de patronatos compromete a assistncia aos albergados e egressos e a orientao
aos condenados pena restritiva de direitos, comprometendo a reinsero

23 Os estados do Amazonas, Minas Gerais e Pernambuco no forneceram informaes a respeito.

24 So Paulo e Sergipe no forneceram informaes a respeito.

267

social. Alm disso, sem o patronato, a prpria aplicao de penas alternativas,

a suspenso de pena e o livramento condicional ficam comprometidos.
A pesquisa tambm constatou que os estados no contavam com a atuao
de todos os rgos de execuo penal previstos: o Ministrio Pblico da Vara de
Execues Penais atuava em 87,5%; o Juzo da Vara de Execues, em 91,7%; o
Conselho Penitencirio Estadual, em 79,2%; o Depen, em 56,5%; e o Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP), em 36,4%.25
Os resultados sobre assistncia ao preso demonstraram que apenas
17,3% deles estavam envolvidos em alguma atividade educacional, o que
comprometia a sua futura reinsero social. Com base nos questionrios e
visitas realizados, concluiu-se que, apesar de 88% dos estados informarem que
havia distribuio de material de higiene nos seus sistemas penitencirios e
40% sustentarem que distribuam vesturio e roupa de cama, tal distribuio,
em geral, no era regular.

268

No que tange ao trabalho de presos, num total de 1.076 estabelecimentos

cadastrados pelo Infopen (Ministrio da Justia, 2007c), mais de 900
informaram sobre o nmero de pessoas em programas de laborterapia (dentro
ou fora do estabelecimento penal), somando um total de 77.030. Apesar de se
desconhecer a situao em mais de 100 estabelecimentos que no informaram
sobre programas de laborterapia, esses 77 mil representam apenas 18% do total
da populao em custdia.
De acordo com o Ministrio da Justia (2007e), a aplicao de penas e
medidas alternativas chegou a 422.522 pessoas, no Brasil. De um total de 2.510
comarcas, 267 desenvolvem servios especializados na rea, sendo 18 Varas
Especializadas e 249 Centrais de Apoio, Ncleos de Monitoramento e Servios
de Execuo de Penas e Medidas Alternativas. Entretanto, estima-se que 140
mil detentos seriam passveis de penas alternativas.26

25 AM no forneceu informaes sobre o Ministrio Pblico e o Juzo da Vara de Execues; RS no forneceu

informaes sobre o Conselho Penitencirio Estadual; RS e PE no forneceram informaes sobre o Depen e;
MG, RS e PE no forneceram informaes sobre o CNPCP.
26 Frente a esse problema, as Defensorias Pblicas Gerais de seis estados Par, Pernambuco, Bahia, Rio de Janeiro,
So Paulo e Esprito Santo apresentaram ao Depen projetos visando a implantao do Programa de Preveno
Criminal e Defesa do Preso Provisrio Passvel de Penas Alternativas.

Defensorias Pblicas e a execuo penal

As Defensorias Pblicas rgos responsveis pela prestao de assistncia jurdica integral e gratuita tm
importante papel a desempenhar na aplicao de penas e medidas alternativas e de progresso penal. Pesquisa
realizada sobre a Defensoria Pblica no Brasil (Ministrio da Justia, 2006a) mostra que cerca de 20% dos
atendimentos realizados so relativos rea criminal, o que em 2005 corresponderia a um total aproximado de
1,3 milho de atendimentos. As Defensorias Pblicas propuseram 275 mil aes criminais1 em 2005. Segundo o
estudo, nem todas as comarcas tm acesso aos servios de Defensoria. Entre os estados pesquisados que possuem
Defensoria Pblica, o grau de cobertura de apenas 37,7% das comarcas existentes. Alm disso, em apenas seis
UFs todas as comarcas so atendidas (AC, AP, DF, MS, PB e RR). Tal situao ainda mais agravada pelo fato de a
Defensoria Pblica da Unio (DPU) estar presente em apenas 17,7% das comarcas.
A pesquisa revelou tambm outras informaes da capacidade de atendimento atual das Defensorias:

a) presena de varas de execuo penal: nos estados em que foi implantada, a Defensoria Pblica est presente nas
varas de execuo penal, excetuando-se o Par;
b) plantes regulares em delegacias de polcia1: existentes em apenas sete estados (AM, AP, CE, MS, PA, PI e RS),
alcanando 28% das delegacias dos estados pesquisados;
c) plantes regulares em unidades prisionais1: constitudo em 16 UF (AL, BA, CE, DF, ES, MS, MT, PA, PB, PE, PI, RJ,
RO, RR, RS e SP), alcanando 64% das unidades prisionais dos estados pesquisados;
d) plantes regulares em unidades de internao de adolescentes1: constitudo em 14 UFs (AL, AP, BA, DF, ES, MS,
PA, PB, PE, PI, RJ, RO, RR e RS), correspondendo a 56% das unidades de internao dos estados pesquisados;
e) ncleos especializados no atendimento ao sistema prisional: existentes em quatro estados (AC, CE, RJ e SP).

1
A DPU no realiza tais plantes.
2 Sem contar CE, DF e a DPU.

Mesmo com os avanos do Depen na produo de informaes, falta

ainda um diagnstico nacional mais abrangente dos estabelecimentos penais
que demonstre a situao do cumprimento das penas privativas de liberdade. Os
relatrios de inspeo produzidos por conselheiros do CNPCP27 (Ministrio
da Justia, 2006c) que trazem descries aterradoras dos estabelecimentos
penais visitados, so uma fonte de informao. Prdios sem manuteno,
superlotao, presos condenados ao lado de presos provisrios, ausncia de celas
individuais, falta de infra-estrutura para atendimento mdico e acomodao
de presos doentes, profissionais de sade em nmero insuficiente ou presentes
por pouco tempo nas unidades, falta de atividades educacionais e culturais,
falta de aes de preveno de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST),
reas completamente inapropriadas utilizadas como celas, falta de condies
de higiene e de equipamentos sanitrios, falta de locais apropriados para visitas

27 O CNPCP tem como competncias, entre outras: propor diretrizes da poltica criminal quanto preveno
do crime, administrao da justia criminal e execuo das penas e medidas de segurana; estabelecer regras
sobre a construo e reforma de estabelecimentos penais; inspecionar e fiscalizar os estabelecimentos penais e
informar-se acerca do desenvolvimento da execuo penal nos estados; e estabelecer os critrios e prioridades
para aplicao dos recursos do Fundo Penitencirio Nacional (Decreto no 5.834, de 6 de julho de 2006).

269

de familiares, armas escondidas, entre outras situaes que ferem a legislao

penal, comprometem o trabalho de reinsero social e representam uma afronta
ao Estado de Direito.
Regime disciplinar diferenciado
A execuo penal sofre a suspeita de violar as previses constitucionais por meio de um instituto relativamente
recente: o Regime Disciplinar Diferenciado (RDD) Lei n 10.792/03). O parecer do CNPCP aponta uma incompatibilidade desse regime com o arcabouo legal que regula o atendimento penitencirio devido falta de garantia para
a sanidade do encarcerado, que viola a proibio de penas cruis, desumanas ou degradantes, chamando a ateno
para o fato de que O RDD no possui natureza jurdica de sano administrativa, sendo, antes, uma tentativa de
segregar presos do restante da populao carcerria, em condies no permitidas pela legislao (Ministrio
da Justia, 2004, p. 23).
O RDD est sendo discutido na Justia. O Ministrio Pblico de So Paulo, com posio oposta ao CNPCP, ingressou
no final de 2006, com recurso especial no Supremo Tribunal de Justia (STJ) e recurso extraordinrio no Supremo
Tribunal Federal (STF) para a anulao de um acrdo da 1 Cmara Criminal do Tribunal de Justia de So Paulo
que considerou inconstitucional o regime1.

1 ltima Instncia Revista Jurdica. MP vai ao STJ e ao STF contra deciso que considerou RDD inconstitucional. Em 06 de
novembro de 2006.

3.
270

CONSIDERAES FINAIS

Neste captulo, procurou-se apresentar alguns nmeros da violncia no

Brasil e avaliar a capacidade do sistema de justia criminal de prevenir/reprimir
a violncia. Apesar da carncia de dados divulgados pelos rgos do sistema e
do limitado rol de pesquisas sobre o assunto, pode-se afirmar que o sistema tem
uma capacidade de punir muito aqum do nmero de crimes cometidos.
A partir da, apresentam-se trs questes fundamentais. Primeiro,
preciso reconhecer que, nos ltimos anos, tm sido realizadas vrias inovaes
e movimentos que, com maior ou menor abrangncia, contribuem para a
mudana desse quadro. Dentre eles, destacam-se: o estabelecimento dos juizados
especiais criminais; a instalao de ouvidorias de polcia; a expanso das
Defensorias Pblicas; a constituio do Infoseg; o fortalecimento da Polcia
Federal; a criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, do Conselho
de Controle de Atividades Financeiras, do Conselho Nacional de Justia e do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico; e o desenvolvimento de experincias
de policiamento comunitrio.
Segundo, preciso romper com o constante desrespeito ao Estado de Direito.
A superpopulao e as pssimas condies de abrigamento em estabelecimentos

penais parecem ser o problema mais urgente. No h dvida de que so

necessrios mais recursos para a execuo penal, mas prioritria a expanso
da progresso penal e da aplicao de penas restritivas de direito, sem as quais
as novas vagas criadas em penitencirias e cadeias pblicas sero novamente
insuficientes. Conforme pesquisa citada (Ministrio da Justia/FIRJAN/
SESI/PNUD, 2004), numa mdia mensal em 2003, havia 8.451 novos ingressos
no sistema penitencirio e 5.187 liberaes. Isso gerava uma demanda de 3.264
vagas por ms.28 No caso das prises, chama ainda a ateno o instituto da priso
especial, que viola o princpio constitucional de igualdade (Amorim; Kant
de Lima; Mendes, 2005). Alm das prises, a violncia policial parece ser
o outro grande problema, pois recorrentes casos de abuso representam graves
violaes ao Estado de Direito, como tambm afetam a confiana da populao
nos rgos de segurana pblica.
Finalmente, o Estado deve fortalecer polticas que tenham impacto na
preveno violncia e criminalidade, sejam elas conduzidas pelos atores do
Sistema de Justia Criminal ou no. Por exemplo, jovens, vtimas ou agressores,
e as mulheres merecem uma ateno especial de polticas de preveno. Esperar
que a preveno seja feita apenas pela punio do crime, mesmo que o sistema
aumente sua capacidade de punir, iluso. Uma alta taxa de impunidade no
uma exclusividade brasileira, mas quase uma caracterstica dos sistemas de
justia criminal.29 Assim, as polticas de preveno no devem ser focadas apenas
em agressores/infratores e vtimas. Projetos socioeducativos com adolescentes
e jovens (homens principalmente) com vistas preveno da violncia (como
previsto no Pronasci), a ampliao do acesso aos juizados especiais civis e
criminais e a canais estatais ou pblicos de mediao de conflitos e o estabelecimento de procedimentos-padro no uso da fora por operadores de segurana
pblica so exemplos de aes que podem impactar na preveno da violncia,
complementando esforos e superando os limites da sano/execuo penal.
Dessa forma, somente com o aperfeioamento do Sistema de Justia
Criminal, por meio de adoo de polticas pblicas de segurana que integrem
cada vez mais os diferentes setores do Estado e da sociedade, e com o pleno
respeito legalidade, ser possvel enfrentar a violncia e a criminalidade,
garantindo a segurana aos diferentes grupos da sociedade brasileira.

28 GO, MT, SC e TO no forneceram informaes a respeito.

29 Na Inglaterra e no Pas de Gales, por exemplo, em 2000, apenas 350 mil pessoas foram sentenciadas e 151 mil
advertidas ou multadas, frente aos 5 milhes de crimes registrados pela polcia no mesmo ano (ROLIM, 2006).

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esto, nessa seo de Referncias Bibliogrficas, indicadas inicialmente por Brasil, seguido do nome do ministrio,
seu rgo ou conselho.

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