Revista

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR
OMISSO NA REA DE SEGURANA

PBLICA: O PROBLEMA DOS DANOS
CAUSADOS POR MULTIDES NO TRIBUNAL
DE JUSTIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Cesar Caldeira - Professor Doutor, Pesquisador e Advogado.
Doutor em Direito pela UERJ (Universidade do Estado do Rio de
Janeiro). Mestre em Direito pela Yale Law School (EUA)
Sumrio: I A trajetria das decises judiciais no Tribunal de Justia. II

Dcada de quarenta: policial dispara tiros contra multido desarmada
no Distrito Federal. A interpretao do artigo 194 da Constituio de
1946. III As multides agitadas dos dois lados da Baa de Guanabara e a
omisso policial. IV A revolta das barcas em Niteri. V A doutrina
normativista da responsabilidade subjetiva do Estado nos casos de
movimentos multitudinrios. VI Uma proposta alternativa de critrio de
avaliao. VII Depredao e saque de supermercado na poca do Plano
Cruzado na presena da Polcia Militar: caso fortuito. VIII Dois casos de
predaes por multides julgados na dcada de noventa pelo Tribunal
de Justia do Estado do Rio de Janeiro. VIII.1 Quebra-quebra contra o
aumento das passagens de nibus. VIII.2 Concluses sobre a
responsabilidade civil do Estado por omisso nos casos de movimentos
mutitudinrios no Rio de Janeiro. IX Um caso especial: ocupao de
propriedade particular que se torna favela. X Bibliografia.
As decises judiciais coletadas e analisadas na pesquisa podem ser

classificadas em torno de problemas, que devido s suas caractersticas
so abordados de maneira diferenciada pelos prprios magistrados e
desembargadores.
9
Revista da EMARF - Volume 8
O conjunto de seis casos versa sobre depredaes e saques praticados

por movimentos multitudinrios, desde o final da dcada de cinquenta
at 1998. O princpio-garantia da responsabilidade objetiva do Estado,
presente desde a Constituio de 1946 at hoje, no responsabiliza o
poder pblico pela reparao de danos causados por atos predatrios de
terceiros. Porm, quando a leso do patrimnio ou do direito do cidado
ocorre por omisso da autoridade competente, a Fazenda Pblica vinculase obrigao de indenizar o prejuzo, restando-lhe o direito de regresso
contra o responsvel pela omisso. Conforme ser analisado nos casos
encontrados, indispensvel que se evidencie o nexo de causalidade
entre a omisso das autoridades e os danos praticados pela multido (fato
de terceiros). Neste ponto reside a dificuldade fundamental, pois a
doutrina normativa dominante tem adicionado ao requisito constitucional
do nexo causal, exigncias construdas para criar obstculos insuperveis
responsabilizao do Estado por omisso. Tpica barreira acrescentada
indevidamente a exigncia de que haja uma comunicao prvia
autoridade policial da iminncia do saque ou da predao pela multido.
Outro empecilho introduzido sub-repticiamente um padro de contornos
nada severo de caso fortuito, que alegado em defesa do Estado serve
para excluir sua responsabilidade e recusar pleitos contra a omisso da
polcia de manuteno da ordem pblica.
A defesa do Estado nos casos de movimentos multitudinrios feita
pela construo de argumentos de que sua responsabilidade, caso exista
por fatos de terceiros, subjetiva. As decises judiciais tem aplicado a
doutrina da falta do servio, com uma apreciao bastante lata da
excludente do caso fortuito. Mesmo assim, dos seis casos encontrados,
o Estado foi condenado em trs (Apelao Cvel n 40.928, Apelao
Cvel n 14.466, e Apelao Cvel 3.800/98), em dois no foi
responsabilizado por maioria ( Apelao Cvel n 4545/90, e Embargos
Infringentes n 78/91 na Apelao Cvel n 4545/90).
I A TRAJETRIA DAS DECISES JUDICIAIS NO TRIBUNAL DE JUSTIA

A discusso jurisprudencial sobre responsabilidade civil do Estado,
no Rio de Janeiro, na rea de segurana pblica foi bastante reduzida
10
Cesar Caldeira
at o incio dos anos oitenta. No perodo de existncia do Estado da

Guanabara (1960-75) no foi encontrado, por exemplo, qualquer caso de
ao indenizatria contra o Estado por morte de detento sob sua custdia.
Isto se altera dramaticamente no perodo de existncia do Tribunal de
Justia do Estado do Rio de Janeiro (1976 em diante). Alis, na pesquisa
efetivada sobre outros estados da federao, apenas em So Paulo foi
encontrado um caso de menor assassinado no Recolhimento Provisrio
de Menores por outros menores, no perodo anterior a 1976. Esta deciso
unnime da 2 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
de 1973 usa uma noo culpa objetiva para indicar a responsabilidade
do Estado por omisso no art. 107 de Constituio e, conden-lo a pagar
indenizao de 2/3 do salrio mnimo de menor at a idade que a vtima
completaria 25 anos.1
Na tentativa de realizar um exame abrangente e completo, foram
pesquisadas todas as revistas jurdicas que publicaram decises, primeiro,
do Distrito Federal, e depois do Estado da Guanabara. Na prxima seo,
os casos relevantes so apresentados.
Os desembargadores confirmaram a sentena de primeiro grau nos seguintes termos:

Quanto ao mrito, nenhum reparo merece a sentena, que bem apreciou a espcie e concluiu,
acertadamente, pela responsabilidade da r, condenando-a a pagar indenizao pela morte do filho
da autora, o qual foi assassinado quando se encontrava sob custdia do Estado, no Recolhimento
Provisrio de Menores desta Capital, onde fora colocado com outros menores de inegvel
periculosidade.
Foi o que restou demonstrado nos autos, decorrendo o evento da omisso dos funcionrios do
referido Recolhimento, os quais no exerceram a vigilncia necessria para evitar o estrangulamento
da vtima por dois menores que tambm se achavam internados, mas de mau procedimento, j
marginalizados da sociedade e psicologicamente desajustados.
Indiscutvel, pois, a responsabilidade do Estado cuja culpa, no caso objetiva, nos termos do artigo
107 da Constituio Federal.
Apelao Cvel n 226.776 (Recurso ex officio) Capital. 2 Cmara Cvel do Tribunal de justia
do Estado de So Paulo. Relator: Des. Jurandyr Nilsson. Deciso: por unanimidade. Julgamento: 02/
10/1973.Apelante: Benedita da Silva. Apelada: Fazendo do Estado. Ementa: Responsabilidade Civil
do Estado. Menor assassinado no Recolhimento Provisrio de Menores por outros menores. Falta
de vigilncia dos funcionrios. Indenizao devida at que a vtima atingisse os 25 anos de idade.
Responde o Estado pela indenizao resultante da morte de menor que se encontrava sob custdia
no Recolhimento Provisrio de Menores e ali foi assassinado por outros menores. Essa indenizao
devida at que a vtima atingisse 25 anos de idade, data que, provavelmente, se casaria deixando
de prestar auxlio em casa.
11
II DCADA DE QUARENTA: POLICIAL DISPARA TIROS CONTRA

MULTIDO DESARMADA NO DISTRITO FEDERAL. A INTERPRETAO
DO ARTIGO 194 DA CONSTITUIO DE 1946
Este caso pode ser um precursor longnquo de todos aqueles que geram
vtimas inocentes de disparos de arma de fogo: os conhecidos casos de
balas perdidas do Rio de Janeiro da dcada de noventa.
O acrdo do Tribunal Federal de Recursos2 confirma a sentena de
primeiro grau que condenou a Unio. O fato ocorrido no tratado em
detalhe no relatrio do ministro Aguiar Dias. Um policial, em servio de
manuteno da ordem, disparou contra uma multido inerme, na qual
se encontrava o marido da autora da ao indenizatria, no dia 19 de
setembro de 1943. O cidado faleceu. A viva pleiteou ma indenizao,
na qualidade de me de duas filhas. Aguiar Dias em seu voto afirma:
Encarada a questo luz do artigo 194 da Constituio, no h que
falar em culpa. Ao contrrio do que sustenta a Unio, essa norma lida
em conjugao com o seu pargrafo nico, mostra que o elemento
subjetivo no indispensvel fixao da responsabilidade civil do
Estado. Basta por esse efeito, o fato danoso, em ligao de causa e
efeito com o ato injusto da Adminstrao.3
O voto vencido no discorda do mrito do acrdo, mas de como se

pagar os honorrios do advogado. A Unio condenada a pagar uma
penso equivalente a um tero dos salrios da vtima, desde 19 de setembro
de 1943. No existe qualquer referncia a dano moral nesta poca.
H um detalhe revelador neste acrdo: uma referncia clara s
controvrsias interpretativas sobre o artigo 194 da Constituio. De fato,
este artigo inovou na ordem juridico-constitucional ao prever a
responsabilidade objetiva do Estado. Em 1954, quando este acrdo foi
proferido havia ainda resistncias doutrinrias e jurisprudenciais. Aguiar
Dias se refere a estes obstculos no trecho citado a seguir, onde explicita
2
Apelao Cvel n 4.936, do Distrito Federal. Unio Federal versus Carlota Cardoso Ribeiro e
filhas. Primeira Turma do Tribunal federal de Recursos. Relator: Min. Aguiar Dias. Deciso: por
maioria. Voto vencido: Min. Elmano Cruz. Julgamento: 20/04/1954. Ementa: No h que falar em
culpa, em matria de responsabilidade civil do Estado em face do texto constitucional. Interpretao
do artigo 194 da Constituio. RDA, vol. 42, out./dez., 1955, p. 253-254.
3
RDA, vol. 42, out./dez., 1955, p. 254.
12
Cesar Caldeira
que grosseiras violaes de direitos como as praticadas pelo policial

responsabilizariam o Estado mesmo com fundamento na culpa.
Admitamos, porm, para satisfazer a esse teimoso esprito misonesta
que, no direito brasileiro s se configure a responsabilidade civil do
Estado com base na culpa. A soluo continuar a ser a mesma. Com
efeito que , seno culpa, sair o policial, em servio de manuteno
da ordem, a provocar e agravar desordem, disparando
imprudentemente, negligente ou, talvez, perversamente, contra a
multido inerme?
Era preciso que neste pas no houvesse uma conscincia jurdica
para admitir como regular ato como esse que revela, ou incapacidade
para a funo, caso em que teria ocorrido m escolha, a culpa in
eligendo, ou perversidade grosseira, sinal dessa culpa e, ainda, de
culpa in vigilando. 4
Conforme se evidencia no material jurisprudencial pesquisado, os fatos

administrativos que do origem s aes indenizatrias na rea de segurana
pblica so em regra grosseiras violaes de direitos fundamentais como
o da integridade fisica e moral da pessoa, sua liberdade e propriedade.5
No existe, porm, a exigncia no direito brasileiro, para ser obtida a
responsabilizao civil do Estado, de culpa grave (faute lourde), como
na doutrina e prtica administrativa francesa.6 Esta uma intromisso
doutrinria e jurisprudencial indevida de um modelo jurdico aliengena,
acolhida para criar barreira efetivao do princpio-garantia constitucional
da responsabilidade civil objetiva do Estado.
A teoria objetiva adotada pelas Constituies a partir de 1946 significa
precisamente isto: os prejudicados no precisam evidenciar que houve
culpa dos agentes pblicos, mesmo que a rigor e de fato, seja evidente
que ela exista. , no entanto, extremamente freqente que os
4
RDA, vol. 42, out./dez., 1955, p. 254.

O diretor da Revista Jurisprudncia Brasileira, na abertura do volume sobre responsabilidade civil
do Estado, d seu testemunho tambm neste sentido: Vistos em seu conjunto, os acrdos aqui
publicados do, nitidamente, a impresso de que a desorganizao e ineficincia do Estado, em
todos os nveis so to grandes no Brasil, que sua responsabilidade nem precisaria ser objetiva, pois
geralmente envolve certa dose de culpa. (itlicos no original) CZAJKOWSKI, Rainer. Sobre a
responsabilidade civil do Estado in Jurisprudncia Brasileira: Responsabilidade Civil do Estado.
Vol. 170. Curitiba: Editora Juru, 1993, p. 12
6
Ver, ROBERT, Jacques. Droits de lhomme et liberts fondamentales 5me. Edition. Avec la
collaboration de Jean Duffar. Paris: Editions Montchrestien, 1994, p. 289.
5
13
desembargadores e ministros identifiquem nos acrdos, de plano, a

culpa existente para facilitar a argumentao, com o fez o insuspeito
ministro Aguiar Dias.
III AS MULTIDES AGITADAS DOS DOIS LADOS DA BAA DE

GUANABARA E A OMISSO POLICIAL
No final dos anos cinquenta e incio da dcada de sessenta,
movimentos multitudinrios causaram danos propriedades privadas e
provocaram duas aes indenizatrias por responsabilidade civil do Estado
por omisso. Por extraordinrio que possa parecer, depois desses casos
somente um caso de depredao de supermercado na poca do Plano
Cruzado nos anos oitenta foi encontrado (Apelao Cvel 2830/88). Na
dcada de noventa foi julgado um caso de depredao popular em
decorrncia de majorao de passagem de nibus no Tribunal de Justia
do Rio de Janeiro ( Apelao Cvel n 4545/90, e Embargos Infringentes
n 78/91 na Apelao Cvel n 4545/90). Devido ao nmero restrito de
casos, a responsabilidade civil do Estado por omisso face a movimentos
multitudinrios ser tratada nesta seo IV.2.
IV O CASO DA PILHAGEM DO MERCADO S. SEBASTIO NO ESTADO

DA GUANABARA
No dia 5 de julho de 1962, uma multido saqueou os armazns
localizados no Mercado S. Sebastio. Trs empresas acionaram o Estado
da Guanabara em busca de ressarcimento pelos prejuzos. Na sentena
de primeiro grau, o juiz julgou procedente a ao. O Estado da Guanabara
apelou, e pediu a reforma da deciso por entender que a culpa do fato
cabe Unio: O Governo Federal (fls. 120/124), atravs de seus servidores
poca, organizaram e provocaram os acontecimentos criminosos, quando
se celebrizou o chamado Comando Geral dos Trabalhadores.
A Primeira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado da Guanabara,
por unanimidade, confirmou a deciso do juiz monocrtico. Consideraram
que: a ao foi proposta contra o Estado, como entidade federativa, onde
14
Cesar Caldeira
so asseguradas as garantias dos direitos vida e propriedade, art. 53

da Constituio Estadual. A ele, cabe organizar sua Polcia, para a qual
todos concorrem, atravs do tributo para sua manuteno. No h porque
compelir o particular a citar a Unio como responsvel, em razo da rea
de atrito, outrora, entre o Governo da Unio e o do Estado. A este
facultado o direito regressivo, se for o caso, e de demonstrar a ocorrncia
da fora maior que impossibilitou a conteno do saque. Quanto ao mrito:
a extenso dos danos, no foi posta em dvida, com apoio na prova pericial
do Instituto de Criminalstica (fls. 10), realizado logo a seguir pilhagem,
nos armazns do Mercado S. Sebastio.7
Esta deciso judicial , de certa forma, surpreendente visto que
inmeros obstculos so constantemente postos obteno de
ressarcimento por danos causados por movimentos multitudinrios.
Circunstncias polticas muito peculiares moldam os acontecimentos da
poca do saque e o momento da tomada da deciso judicial. Havia na
conjuntura uma crise poltica nacional na poca do saque. Santiago Dantas
havia sido indicado para Primeiro Ministro, mas tinha sido rejeitado pelas
foras polticas conservadoras. Jango Goulart indica, ento, Moura de
Andrade. Ocorre uma mobilizao sindical de repdio, e uma convocao
de greve geral para o dia 5 de julho de 1962 data dos saques populares
ao Mercado S. Sebastio. A greve se realiza sobre a liderana do CGC, e
no do CGT que somente ser organizado em agosto de 1962. Como
conquista dessa greve obteve-se o 13 salrio.8
A deciso do Tribunal posterior ao golpe militar de 31 de maro de
1964, poca que j havia sido reprimida a mobilizao sindical populista
e de esquerda. A pacificao policial da questo social e sindical talvez
ajude a compreender porque as empresas conseguem o devido e justo
ressarcimento que em outras circunstncias, passadas e futuras, ser difcil
Apelao Cvel n 40.928. 1 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado da Guanabara.

Relator: Des. Eduardo Jara. Deciso: unnime. Julgamento: 28/12/1964. Ementa: Indenizao.
Atos de pilhagem pela multido. Responsabilidade do Estado. Revista de Jurisprudncia do Tribunal
de Justia do Estado da Guanabara, n 14, ano VI, 1967, p. 175-176.
8
Para a histria do perodo, ler: MARTINS, Luiza Mara Braga. O populismo, a crise do modelo
exportador da economia e a liberdade sindical (1960-1964) in LOBO, Eullia Maria Lahmeyer
(coordenao). Rio de Janeiro operrio: natureza do Estado, conjuntura econmica, condies
de vida e conscincia de classe. Rio de Janeiro: Access Editora, 1992, p. 308-392.
15
conseguir. At o governo Leonel Brizola (1983-86) no haver mais

hesitao em usar a polcia contra movimentos de multido.
IV A REVOLTA DAS BARCAS EM NITERI

Os fatos do segundo caso ocorreram no ano de 1959, em Niteri: a
famosa revolta das barcas.9 A ao indenizatria foi movida pela I.B.M.
Indstrias, Mquinas e Servios Ltda. contra o Estado do Rio de Janeiro,
porque ao Estado assistia a obrigao de manter a ordem pblica e de
garantir o direito de propriedade.
A sentena de primeiro grau foi favorvel empresa, condenando o
Estado a ressarcir a partir do laudo pericial sobre os danos. A deciso do
Tribunal de Justia do Rio de Janeiro confirmou a sentena, da maneira
seguinte:
As manifestaes de populares de protesto contra a deficincia dos
servios de transporte martimo na Guanabara, agravada pela greve
dos empregados da empresa que os explorava, e que degeneraram
em depredaes, incndios e saques, no teriam chegado a tal ponto
em que chegou se imediatamente o governo tomasse as medidas
enrgicas que a situao exigia.
Essa opinio da quase unanimidade da imprensa e dos que tiveram a
desdita de apreciar as cenas de vandalismo de que foi palco a capital
do Estado.
Tal omisso da polcia que muitos se convenceram que a ordem partira
do Governador, que teria dito que a Polcia no poderia hostilizar o
povo de maneira alguma, como noticiaram os jornais.
Depois que os acontecimentos cresceram de modo assustador, dando
a impresso de que no poderia mais ser controlado, o Governo tomou,
j noite, a providncia que estava indicada desde o incio do conflito:
Foi uma pequena revoluo popular ocorrida em Niteri no dia 22 de maio de 1959, segundo
Edson Nunes. Dela resultaram seis mortos e 118 feridos, depredao de imveis, uma interveno
militar na cidade e, finalmente, a estatizao do servio de lanchas que faz a travessia para o Rio de
Janeiro. Foi destrudo, durante um dia inteiro de desobedincia civil e violncia coletiva, tudo aquilo
que fazia lembrar a existncia dos concessionrios desses servios. Ler a respeito: NUNES, Edson. A
revolta das barcas: populismo, violncia e conflito poltico. Rio de Janeiro: Garamond, 2000. 162 p.
16
Cesar Caldeira
requisitou o auxlio das tropas do Exrcito sediadas em So Gonalo,
que de pronto estabeleceram a ordem na cidade.
No h como negar a responsabilidade do Estado, resultante do
descaso, da negligncia das autoridades que tinham por dever manter
a ordem pblica e garantir o direito de propriedade. Houve,
evidentemente, omisso de um dever prescrito em lei, o que
caracteriza a culpa in omittendo.10
O acrdo cita dois arestos do Supremo Tribunal Federal, em apoio a

sua deciso, nos quais se afirma a responsabilidade do Estado por danos
causados por movimentos multitudinrios propriedade privada que deve
ser garantida.11 citado tambm Aguiar Dias:
H uma corrente de opinio que reconhece a obrigao de indenizar
os danos causados por movimentos multitudinrios, quando tenha
havido prvio aviso ou solicitao de garantia por parte da vtima, ou
quando se demonstre que o governo, funcionando regularmente,
podia evitar os danos que fez. Consagra-se, a, a teoria da culpa nos
mais acanhados limites. Prefervel o critrio de alguns julgados que
decidem no sentido da inverso da prova, que o Estado responde
pelo dano causado aos particulares, sempre que no provar haver
empregado todos os meios ao seu alcance para evit-los.12
As decises do Tribunal de Justia do Estado da Guanabara e do Tribunal

de Justia do Rio de Janeiro da dcada de sessenta foram as nicas
encontradas na pesquisa em relao ao problema dos prejuzos causados
por movimentos multitudinrios e omisso policial.
Alguns pontos merecem destaque nos dois casos: 1) O Estado foi
responsabilizado civilmente por omisso por no garantir a propriedade
privada. 2) O nexo de causalidade foi estabelecido entre dano causado e
10
Apelao Cvel n 14.466. Tribunal de Justia do Rio de Janeiro. Relator: Des. Moacyr Braga
Land. Julgamento: 17/08/1964. Deciso: unnime. Ementa: Responsabilidade civil do Estado.
Danos causados pela multido. O Estado responde civil mente pelos danos causados ao patrimnio
particular pela multido.
11
O Estado responde pelos danos causados aos particulares pelos movimentos multitudinrios,
contra os quais lhe cabe o dever de garantir a propriedade privada (acrdo da Primeira Turma no
recurso extraordinrio n 8.572, Revista Forense, vol. 107, p. 275). O Estado, e no a Unio,
responde pelos danos causados por movimento multitudinrio, verificado com dano propriedade
alheia, em perodo de estado de guerra, no valendo, em contrrio, a circunstncia de estar o pas
sob o domnio discricionrio (acrdo da Segunda Turma no recurso extraordinrio n 14.649,
Revista Forense, vol. 127, p. 456). RDA, vol. 85, jul./set. 1966, p. 210-212.
12
RDA, vol. 85, jul./set. 1966, p. 211.
17
as aes das multides. No existe prtica de atos danosos por agentes

pblicos: ocorreu omisso das polcias no seu dever funcional primrio
de prevenir e reprimir de maneira pronta e eficaz os atos predatrios de
multides. 3) No foi exigido pelos tribunais que as empresas avisassem
s polcias desses eventos predatrios. Alis, no foi exigido das empresas
depredadas nenhuma providncia reativa. 4) Os tribunais partiram da
premissa que a misso institucional das polcias pr-ativa: dever policial
estar sempre alerta e informado atravs de suas fontes de inteligncia
prprias sobre distrbios sociais de massa.
Os critrios acima adotados pelos Tribunais da Guanabara e do Rio de
Janeiro so inteiramente compatveis com os requisitos da
responsabilidade objetiva do Estado por omisso. A questo central o
fato danoso as predaes efetivadas por multides, que foram
comprovadas e o seu nexo de causalidade com a omisso administrativa.
Nos casos examinados as devidas providncias de preveno dos
distrbios ou represso dos atos predatrios no foram tomadas pelas
autoridades governamentais policiais. Esta inao policial constitui causa
dos fatos danosos praticados pelas multides. Da, a responsabilizao
civil do Estado por omisso.
Nas predaes em Niteri, o Tribunal fluminense indica talvez para
satisfazer a esse teimoso esprito misonesta, como diria Aguiar Dias,
que houve descaso e negligncia por parte das autoridades que tinham o
dever de manter a ordem e garantir o direito de propriedade. Houve,
evidentemente, omisso de um dever prescrito em lei, o que caracteriza
a culpa in omittendo, afirma o acrdo. O dever legal adquire nessa
frase um sentido bastante amplo de preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio, para usar a expresso
consagrada, posteriormente, no texto constitucional de 1988. Estas so
certamente funes dos rgos de segurana pblica na sociedade. O
Tribunal caracteriza como sendo culpa in omittendo descumprir esses
deveres amplos de atuao nas circunstncias do evento.13 Assim, o teoria
13
Ou seja, o que certa doutrina normativa chama de omisso genrica. Os autores que distinguem
as omisses entre especficas e genricas, doutrinam que necessria a demonstrao de culpa
do Poder Pblico (responsabilidade subjetiva) nos casos de omisso genrica, como os danos
praticados por terceiros (movimentos multitudinrios). Ler, CASTRO, Guilherme Couto de. A
Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro - o papel da culpa em seu contexto. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1997, p. 56-59.
18
Cesar Caldeira
aplicada foi a culpa annima do servio14 (doutrina francesa da faute

du service).
V A DOUTRINA NORMATIVISTA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

DO ESTADO NOS CASOS DE MOVIMENTOS MULTITUDINRIOS
Em 1904, antes portanto do velho Cdigo Civil, Amaro Cavalcanti
escrevia sobre a reparao por danos nos casos de omisso do Estado:
Quando, porm, se tratar de um dever particularizado pela lei, ou
pelas circunstncias especiais do caso, por exemplo, o dever da
autoridade pblica competente de impedir que se realize um ataque
propriedade, tendo sido avisada ou solicitada, em tempo, para impedilo e, no obstante, deixado o ato consumar-se por sua negligncia,
culpa ou dolo; - em caso tal, entendemos que a responsabilidade civil
do Estado de rigorosa justia; porque a omisso aludida a causa
eficiente do dano, de maneira to manifesta e irrecusvel como se
ele proviesse de um ato, realmente positivo, ilegal e culposo, do
representante do Estado, em relao s garantias da segurana
individual e da propriedade.15
A lio doutrinria de Amaro Cavalcanti est perfeitamente adequada

Constituio de 1891, a primeira da Repblica, que estabelecia o
princpio-garantia da responsabilidade subjetiva do Estado no art. 82: Os
funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e
omisses em que incorrerem no exerccio de seus cargos, assim pela
indulgncia ou negligncia em no responsabilizarem efetivamente os
seus subalternos. Estava essa doutrina tambm adequada Lei n 221,
de 20 de novembro de 1894, art. 13 que na interpretao dada poca
responsabilizava a Unio por atos de suas autoridades administrativas.16
Os doutrinadores normativos da teoria da responsabilidade subjetiva
do Estado por omisso pregam critrios de avaliao assemelhados aos
14
A doutrina francesa da faute du service traduzida de vrias maneiras como culpa do servio,
falta do servio ou falha do servio.
15
CAVALCANTI, Amaro. Responsabilidade Civil do Estado, tomo I, nova edio atualizada por
Jos de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Editor Borzoi, 1957, p. 400.
16
Cf. BARBOSA, Rui. A Culpa Civil das Administraes Pblicas. Obras Completas de Rui
Barbosa, Vol. XXV, 1898, Tomo V. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao e Sade, 1898, p. 61.
19
do incio do sculo para a responsabilizao do Estado por omisso por

atos de movimentos multitudinrios. Houve, assim uma atualizao
doutrinria at o Cdigo Civil de 1916. A responsabilidade objetiva do
Estado prevista a partir da Constituio de 1946, porm, no foi ainda
incorporada.
Sonia Sterman17 afirma que o fundamento da responsabilidade do
Estado por movimentos multitudinrios encontra-se no Cdigo Civil.18
No curso da ao ajuizada com fundamento no art.15 c/ art. 159 do
Cdigo Civil, pelo particular contra o Estado, haver necessidade de
perquirio de culpa, que consiste na omisso do Estado quanto ao
seu dever de segurana e, quanto ao particular, tambm a prova de
ter ele contribudo na sua parcela quanto segurana pblica, avisando
polcia da ocorrncia do evento, pedindo-lhe providncias para evitar
danos a sua integridade fsica e a sua propriedade.19 (itlicos nosso)
Este critrio de avaliao do comportamento do particular elude o dever

primrio das instituies policiais na manuteno cotidiana do policiamento
ostensivo e preventivo. A autora parte de uma noo superada e anacrnica
de polcia reativa, principalmente chamadas telefnicas. Na prtica, essa
doutrina normativa pretende transferir o nus da informao sobre a
vulnerabilidade social e da prtica criminosa, vtima.20
17
Procuradora do Estado de So Paulo que publicou sua dissertao de mestrado sobre a

responsabilidade civil do Estado face predaes por movimentos multitudinrios. Foi feita a
partir da experincia da Autora na defesa do Estado de So Paulo nas aes ajuizadas pelos
particulares para obteno de ressarcimento pelos saques praticados contra lojas e ambulantes
autorizados no centro de So Paulo em 1983, e na cidade de Ribeiro Preto na poca da comemorao
da Copa do Mundo de 1982. Ler: STERMAN, Sonia. Responsabilidade do Estado. Movimentos
Multitudinrios: Saques, Depredaes, Fatos de Guerra, Revolues, Atos Terroristas. So Paulo,
Ed. Revista dos Tribunais, 1992. 122p.
18
O fundamento da responsabilidade do Estado por movimentos multitudinrios o art. 15 c/c art.
159 do Cdigo Civil, pois o art. 37, 6, da Constituio Federal de 1988, somente diz respeito aos
danos ocasionados pelos agentes da Administrao e no aos danos ocasionados por atos de terceiros,
em pessoas fsicas ou propriedades privadas ou, ainda, por fenmenos da natureza. O referido
artigo, e seu inciso da Carta Maior, s atribui a responsabilidade objetiva ao Estado pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. STERMAN, Sonia. Responsabilidade do
Estado. Movimentos Multitudinrios: Saques, Depredaes, Fatos de Guerra, Revolues, Atos
Terroristas. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, p. 108.
19
STERMAN, Sonia. Responsabilidade do Estado. Movimentos Multitudinrios: Saques,
Depredaes, Fatos de Guerra, Revolues, Atos Terroristas. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais,
1992, p. 108.
20
Nisso a doutrina parece inspirada na doutrina de segurana nacional que pregava que toda
pessoa natural ou jurdica responsvel pela segurana. Ver a respeito, o artigo 1 da Lei n 6.620
de 17 de dezembro de 1978 (Lei de Segurana Nacional).
20
Cesar Caldeira
Ocorre nessa doutrina uma extraordinria inverso da funo

institucional e social da polcia de segurana pblica. Ao invs desse
rgo pblico atuar efetivamente para preservar a ordem e garantir a
incolumidade da pessoa e do patrimnio so os cidados em situao
de risco iminente que devem agir para se proteger de forma pronta e
eficaz telefone mo, no mnimo para mobilizar a polcia. Se a vtima
assim no proceder ser, segundo a doutrina de Sonia Sterman, culpada,
posto que negligente. Mesmo se a desafortunada vtima de depredaes
feitas por multides conseguir no meio do tumulto telefonar, e ser atendida
ao telefone dever ainda provar que a polcia eventualmente falhou, que
o servio foi anormal. Qual o critrio de avaliao proposto para que o
juiz venha a aferir a culpa do Estado? A rigor, no se apresenta nenhum.
Escreve a autora em concluso:
A aferio da culpa do Estado e do particular, quanto ao aspecto de
segurana pblica, somente pode ser aquilatada pelo Poder Judicirio
atravs do processo regular e mediante produo de provas, pois
somente a esse Poder compete aferir, mediante anlise de cada caso
concreto, se o Estado atravs da polcia, agiu ou no corretamente e se
o particular procurou evitar os atos danosos produzidos pela multido.21
Essa doutrina normativa enfraquece as garantias do cidado

asseguradas pelas Constituies brasileiras desde 1946, primeiro, ao
atribuir ao particular uma culpa como vtima negligente por no chamar
imediatamente a polcia. Segundo, ao onerar a vtima com o nus da
prova da culpa do Estado no caso de omisso. H um paradoxo notvel. A
misso constitucional das polcias manter a ordem pblica e combater
atos delituosos; mas se a desordem predatria de massa ocorre
necessrio- pela doutrina normativa - que a vtima do fato danoso evidencie
a falha do servio policial.
VI UMA PROPOSTA ALTERNATIVA DE CRITRIO DE AVALIAO

A polcia preventiva, particularmente atribuda Polcia Militar, tem
funo administrativa ativa e espontnea. Mrio Masago22 explica que
21
STERMAN, Sonia. Responsabilidade do Estado. Movimentos Multitudinrios: Saques, Depredaes,
Fatos de Guerra, Revolues, Atos Terroristas. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, p. 108.
22
MASAGO, Mrio. Curso de Direito Administrativo, 4 ed. revista. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1968, p. 47-53.
21
as funes ativas consistem em deliberar ou em executar deliberaes.

Estas funes ativas por sua vez se subdividem em espontneas e
provocadas.
So funes espontneas as que a administrao executa
independentemente de quem quer que seja. O Estado tem de exerclas, sob pena de faltar aos seus deveres. Exemplo: as de polcia
preventiva. 23(itlicos nosso)
O saque, o arrasto, o quebra-quebra, o incndio provocado em

pblico, a predao multitudinria por tempo prolongado so fatos sociais
que evidenciam, por sua prpria ocorrncia, a omisso policial. O ponto
de partida da anlise da responsabilidade objetiva o dano sofrido pela
vtima. O prejuzo de que se queixa a vtima tem que ser conseqncia
da omisso administrativa para que o Estado seja responsabilizado
civilmente. , portanto, indispensvel o nexo causal entre o fato danoso
e a omisso policial.
As polcias precisam ser avaliadas, em juzo, nos casos de
responsabilidade do Estado por omisso como organizaes profissionais
competentes que tem informaes, recursos pessoais e materiais, e
misses funcionais de agir sempre em defesa da ordem pblica.
A verificao de existncia, ou no, de omisso na manuteno da
ordem pblica feita face ao problema concreto danos causados por
grupos de desordeiros que no foram controladas pela polcia. Cabe, em
defesa do Estado, se provar que ocorreu uma causa excludente do nexo
de causalidade como a fora maior.
As decises judiciais dos Tribunais de Justia da Guanabara e do Estado
do Rio aplicaram critrios de avaliao estabelecidos normativamente, e
padres jurdicos (standards)24 que so construdos pela jurisprudncia
e pela doutrina, e aceitos pelos desembargadores. No caso da pilhagem
do Mercado So Sebastio caberia ao Estado da Guanabara demonstrar a
ocorrncia da fora maior que impossibilitou a conteno do saque. No
23
MASAGO, Mrio. Curso de Direito Administrativo, 4 ed. revista. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1968, p. 48.
24
Sobre o conceito de standard (padro) jurdico, ler: ARNAUD, Andr-Jean (org.) Dicionrio
Enciclopdico de Teoria e sociologia do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 770-771.
22
Cesar Caldeira
caso da revolta das barcas, o acrdo afirma que as depredaes,

incndios e saques no teriam chegado ao ponto que chegou se
imediatamente o Governo tomasse as medidas enrgicas que a situao
exigia. Somente noite, o acrdo especifica, o Governo fluminense
requisitou o auxlio das tropas do Exrcito sediadas em So Gonalo,
que de pronto restabeleceram a ordem na cidade. Aqui o Tribunal avalia,
atravs de um standard de comportamento que houve omisso pois o
Executivo no usou, conforme devia, imediatamente de toda a fora e
recursos necessrios e disponveis para debelar as depredaes. O padro
adequado de ao ou comportamento que o Executivo aja imediatamente
com todos os recursos e meios adequados e disponveis para restringir
os efeitos danosos dos distrbios, e faz-los cessar. Se no o fez, se omitiu.
Como danos resultaram aos particulares, surge a obrigao de ressarcilos porque no garantiu a incolumidade de suas propriedades, quando
era oportuno e com os recursos que tinha ao seu dispor. A funo do
standard proporcionar uma ligao entre a norma jurdica vigente
com outras regras (sociais, morais, tcnicas) s quais necessrio recorrer,
ao julgar um caso concreto, para verificar a presena da qualidade exigida
pelo princpio ou regra de direito positivo.
Na anlise da jurisprudncia tarefa do jurista verificar se os padres
de avaliao adotados so, ou no, compatveis e adequados com os
princpios e regras jurdicas positivas. Certos padres (standards) de
origem em doutrina normativa, ou construes jurisprudenciais, podem
ser inconsistentes ou incompatveis com as prescries vigentes, pois,
pertencem modelos jurdicos parcialmente modificados, ou no mais
vigentes. Outros padres de apreciao propostos- como o do telefonema
prvio em caso de predaes por multides servem talvez para proteger
as deficincias do prprio servio policial de escrutnio judicial, e
indiretamente, limitar as possibilidades de ressarcimento devido pela
Fazenda Pblica. preciso, por isso, estar atento para o significado do
critrio de avaliao proposto: para garantir o cidado (ex parte populo)
ou para garantir o Estado e as corporaes policiais (ex parte principis). A
perspectiva adotada nesta tese de que as garantias constitucionais num
Estado Democrtico de Direito precisam ser interpretadas e aplicadas para
garantir a cidadania e um Estado socialmente eficaz e justo.
23
VII DEPREDAO E SAQUE DE SUPERMERCADO NA POCA DO PLANO

CRUZADO NA PRESENA DA POLCIA MILITAR: CASO FORTUITO
O Supermercado Silva Ltda., localizado em Trs Rios teve seu
representante legal preso em flagrante, na poca do Plano Cruzado, por
alegada infrao da lei de Economia Popular, tendo ficado detido, do
que decorreu ter seu estabelecimento sido forado a cerrar suas portas.
Enquanto preso, o seu scio teve a notcia de que o supermercado estava
sob ameaa de saque e depredaes, o que comunicou autoridade
policial, a qual pediu insistentemente a presena da Polcia Militar. A
Polcia Militar compareceu ao local com uma patrulhinha, mas ainda
assim se permitiu o arrombamento, o saque e a destruio das mquinas,
instalaes e equipamentos, por uma multido. Alguns dos saqueadores,
que portavam mercadorias furtadas, chegaram a ser presos. S horas
depois compareceu outro destacamento da Polcia Militar dois
patamos conduzindo maior nmero de soldados - para montar guarda.
Todos esses acontecimentos foram amplamente noticiados pela imprensa
local. Instaurado inqurito, foi verificada por peritos violncia contra o
patrimnio, com grandes danos, os quais, ao que sustenta a autora,
aconteceram por omisso da Polcia Militar, que compareceu ao local
antes de ocorrerem os ataques da multido.
O Estado contestou, quanto ao mrito, referindo-se a publicaes na
imprensa, ser de opinio geral que o reduzido contingente policial nada
podia fazer. Quanto aos documentos juntos pela autora, afirmou que ela
no sabe o que diz, pois suas alegaes contrastam com as concluses do
laudo do Instituto de Criminalstica Carlos boli, que apresentou.
No se demonstrou o nexo da causalidade entre o fato e a atuao
da Polcia Militar. Toda a prova demonstra que ela no incitou a
multido, ao contrrio do que afirmou a autora. No houve culpa dos
agentes da autoridade, que no fizeram uso de arma de fogo e,
portanto, no foram imprudentes. No houve negligncia, pois a Polcia
atendeu ao chamado de incio com uma patrulhinha e depois com
dois veculos. Nem se verificou impercia, pois impossvel debelar
invaso por duas mil pessoas. Tudo resultou da revolta do povo contra
os comerciantes em muitos lugares, mesmo na Capital. O Estado
deve zelar pela segurana, mas no pode propiciar a felicidade do
povo, nem responder por todos os atos criminosos praticados em seu
24
Cesar Caldeira
territrio. Mais ainda, de todo exagerado o pedido, mesmo ante o
laudo pericial.
O Ministrio Pblico teve como improcedente a ao. No

comprovada a culpa do Estado, que no poderia ser demonstrada por
publicaes na imprensa, no sujeitas contradio. A nica testemunha
demonstrou ter a autoridade tomado as providncias necessrias dentro
dos recursos que dispunha. De qualquer forma configurou-se caso
fortuito, pois fato imprevisvel que ultrapassou as exigncias normais da
segurana pblica.
A sentena de primeiro grau julgou improcedente o pedido, por
no se configurar culpa aquiliana nem responsabilidade objetiva do Estado,
pois seria impossvel exigir que uma patrulhinha contivesse milhares de
pessoas.25
A 3 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro,
por unanimidade,26 manteve a sentena de primeiro grau e condenou a
autora ao pagamento das custas e de honorrios de advogado.
Nada demonstra imprudncia das autoridades ou dos policiais, que,
ao contrrio, agiram firmemente, embora com cautela, de modo a
evitar danos pessoais que poderiam ter repercusses ou provocar
reaes ainda muito piores. Nem demonstraram elas negligncia,
pois atenderam convocao, enviando de logo ao local o pequeno
contingente de que podia dispor na cidade do interior onde ocorreram
os distrbios. E enviaram as pessoas indicadas para tal funo, no
incidindo em erro ao eleg-las como aptas a desempenh-las. Tudo
demonstra, assim, seguramente, a ocorrncia de caso fortuito, pois
25
O relatrio do Des. Paulo Pinto indica ainda que a apelao da autora (fls. 105/112), no sentido
da reforma da sentena para que fosse julgada procedente a ao, foi contrariada s fls. 119/121.
Valeu-se o Estado de apelao (fls. 116/118), como recurso adesivo, para o efeito de condenao da
autora ao pagamento das custas e de honorrios de advogado. Contra-razes s fls. 126/127.
Opinou a a Curadoria de Fazenda no sentido do desprovimento da apelao da autora e do acolhimento
do recurso do Estado, j que fora apenas adiado o pagamento das custas, no concedido o benefcio
de gratuidade.
26
Apelao Cvel n 2830/88 (Capital) 3 Cmara Cvel Relator: Des. Paulo Pinto. Deciso:
Unnime Julgamento. 10/11/88 Registro. 30/03/89
Partes: Apelantes: 1. Supermercado Silva Ltda
1. Estado do Rio de Janeiro
Apelados: os mesmos
Responsabilidade civil do Estado. Dano causado por reao multitudinria. No comprovada culpa
dos agentes do poder pblico e no sendo caso de responsabilidade objetiva, no h dever de
indenizar.
25

decorrentes os danos de circunstncias imprevisveis e incontrolveis,
irremediveis, de modo a excluir a responsabilidade do Estado por
culpa de seus prepostos e a responsabilidade objetiva prevista na
Constituio Federal ento vigente, bem caracterizada na doutrina e
na jurisprudncia amplamente invocadas pela autora. Menos ainda se
comprovou tivessem os policiais incitado a multido ao desatino. Devese ter em conta que a autora nenhuma prova produziu no sentido de
demonstrar a culpa dos prepostos do Estado, limitando-se a procurar
faz-lo com juntada de exemplares de publicaes na imprensa local,
cujo valor probante muito relativo, pois notoriamente distorcidas
por vezes ante as circunstncias locais, por emoo ou reao popular
no momento, que tais notcias at mesmo ocasionalmente podem
acentuar, sofrendo mais, tal prova, a deficincia resultante de no
estar sujeita a qualquer contraditrio.
Este caso propicia reflexes sobre o significado da teoria que justifica

a no responsabilizao do Estado quando depredaes e saques ocorrem
na presena da polcia.
Celso Antonio Bandeira de Mello e Sonia Sterman doutrinam sobre
importncia da prova de ter o particular contribudo na sua parcela de
responsabilidade quanto segurana pblica, avisando a polcia da
ocorrncia do evento, pedindo-lhe providncias para evitar danos a sua
integridade fsica e a sua propriedade.27 Este caso apresenta uma situao
extraordinria, pois um preso avisa Policia Civil, que por sua vez,
insistentemente solicita Polcia Militar que tome providncias para evitar
um iminente saque por multides enfurecidas ao Supermercado Silva,
em Trs Rios. A Polcia Militar envia uma patrulhinha para o local, isto
porque foi obstinadamente alertada. Nada indica que a Polcia Civil tenha
Responsabilidade civil do Estado. Depredao por reao multitudinria. Caso fortuito. Uma vez
demonstrado que as autoridades policiais convocaram a Polcia Militar e esta compareceu, com o
pequeno contingente que podia dispor em cidade do interior, agindo com cautela, mas com firmeza
para evitar arrombamento e depredao do estabelecimento comercial acusado de infrao de
normas de congelamento de preos, no se configura responsabilidade do estado por danos resultantes,
pois no comprovada impercia, negligncia ou imprudncia de seus prepostos e nem caracterizada
a responsabilidade objetiva prevista em norma constitucional ento vigente. Configurou-se em tais
circunstncias caso fortuito, pois imprevisvel e incontrolvel a reao multidinria de que resultam
os danos. Sentena confirmada quanto ao mrito.
27
Depredaes, Fatos de Guerra, Revolues, Atos Terroristas. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais,
1992, p. 108.
26
Cesar Caldeira
tomado qualquer providncia para colaborar, no mnimo, na investigao

sobre esta notcia de situao pr-delitual.
A esta situao em que as polcias locais so previamente alertadas
de um iminente saque de supermercado se pode classificar juridicamente
de caso fortuito?
O acrdo afirma que: Tudo demonstra, assim, seguramente, a
ocorrncia de caso fortuito, pois decorrentes os danos de circunstncias
imprevisveis e incontrolveis, irremediveis.
O relatrio dos fatos do caso parecem refutar que o evento seja
imprevisvel. O saque pelas multides era to previsto que as polcias
civil e militar foram antecipadamente avisadas de um evento de massa
que aconteceu na sua presena de soldados. Por outro lado, gera
perplexidade a defesa do Estado: Tudo resultou da revolta do povo contra
os comerciantes em muitos lugares, mesmo na Capital. Saques estavam
ocorrendo contra supermercados que violavam o Plano Cruzado em vrios
locais e a imprensa os divulgava com alarde, em manchetes , por isso
mesmo, era dever da polcia antecipar-se aos futuros eventos delituosos
na cidade. Deveria ficar em alerta, em prontido, ainda mais que havia
um caso rumoroso em relao ao Supermercado Silva. Se era previsvel,
o dever da polcia de manuteno da ordem pblica era evit-lo. O exsecretrio de Segurana Pblica de So Paulo na dcada de sessenta,
Hely Lopes Meirelles, escreve a respeito:
Pode-se dizer que a polcia de manuteno da ordem pblica a que
se destina a impedir os atos individuais ou coletivos que atentem contra
a segurana interna, as atividades lcitas, os bens pblicos ou particulares,
a sade e o bem-estar das populaes, e a vida dos cidados, mantendo
a situao de garantia e normalidade que o Estado assegura, ou deva
assegurar, a todos os membros da sociedade. Essa a misso precpua da
fora pblica, hoje denominada Polcia Militar.28
A noo de caso fortuito nos casos envolvendo questes policiais
precisam ser apreciados com rigor devido misso constitucional dos
28
MEIRELLES, Hely Lopes. Polcia de manuteno da ordem pblica, in Direito Administrativo

da Ordem Pblica, 2 ed. lvaro Lazzarini et.al. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 155.
27
rgos de segurana pblica. Um dos mais importantes recursos da polcia

profissional a inteligncia controle sobre informaes que antecipem
situaes de risco, e dados oriundos de investigaes para solucionar
crimes. O contribuinte paga impostos e oramentos vultosos so alocados
segurana pblica para que as foras policiais coletem cotidianamente
essas informaes necessrias para intervir em situaes de
vulnerabilidade social. Essas exigncias institucionais do trabalho policial
devem ser ponderadas ao se avaliar o que caso fortuito, sob pena de
se escusar grave ineficcia policial sob o pretexto de uma noo que s
ganha efetivo significado quando aplicada criticamente a um contexto
social. A excludente do nexo de causalidade do caso fortuito em matria
de segurana pblica precisa ser avaliada, quando invocada em defesa
do Estado, com enorme cautela e imparcialidade pelo magistrado,
indagando-se o que seria razovel exigir-se como padro de conduta da
polcia preventiva nas circunstncias.
Sergio Cavalieri Filho ao comentar a diferena entre caso fortuito e
fora maior escreve:
Em nosso entender, estaremos em face do caso fortuito quando se
tratar de evento imprevisvel e, por isso, inevitvel. Se o evento for
inevitvel, ainda que previsvel, por se tratar de fato superior s foras
do agente como normalmente so os fatos da Natureza, como as
tempestades, enchentes etc., estaremos em face da fora maior, como
o prprio nome odiz. o act of God, no dizer dos ingleses, em relao
ao qual o agente nada pode fazer para evit-lo, ainda que previsvel.
Como se v, no se pode estabelecer a priori um critrio para
caracterizao do caso fortuito e da fora maior. preciso apreciar
caso por caso as condies em que o evento ocorreu, verificando se
nessas condies o fato era imprevisvel ou inevitvel.
... A imprevisibilidade, portanto, elemento indispensvel para a
caracterizao do caso fortuito, enquanto a inevitabilidade o da
fora maior.29 (itlicos no original)
No caso do saque ao Supermercado Silva, o acrdo identifica caso

fortuito com fora maior, no que segue, por um lado, o Cdigo Civil, art.
29
CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil, 2 ed. revista, aumentada e

atualizada, So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 66-67.
28
Cesar Caldeira
1.058: O caso fortuito, ou de fora maior, verifica-se no fato necessrio,

cujos efeitos no era possvel evitar ou impedir.
Por outro lado, est a assinalada uma opo doutrinria normativa,
conforme lembra Cretella Jnior:
Para a doutrina que aceita a responsabilidade pblica, fundada na
culpa administrativa, o caso fortuito assimilado fora maior, porque
ambas as causas no podem acarretar a responsabilidade pessoal do
autor aparente do dano: o funcionrio pblico capitula fisicamente
diante da fora maior, porque humanamente impossvel deter-lhe
os efeitos e sucumbe ante as conseqncias danosas do caso fortuito,
cuja previsibilidade ficou alm da sua captao intelectual.30
A previso de aes delituosas constitui encargo profissional dos servios

de inteligncia policial, que so possveis de ser aperfeioados
constantemente, seja pela capacitao dos policiais em investigao cientfica,
seja pela introduo de tecnologia apropriada de comunicao e anlise de
informaes. Os saques de supermercados previamente anunciados no
podem ser classificados como caso fortuito em sentido estrito.
As circunstncias incontrolveis e irremediveis no foram
devidamente analisadas. A expectativa de saque por multides exige
pronta mobilizao de um contingente policial de poder dissuasrio. A
exibio de fora policial armada sabidamente inibe multides, e talvez
com maior eficcia numa cidade do interior. No h qualquer meno de
que a multido estivesse armada ou tivesse combatido os policiais. Ao
contrrio, os indcios so de que a fora pblica no foi usada para conter
distrbios de rua, com tcnicas que demonstrem firmeza de propsito.
Existem inmeras possibilidade de conter multides sem ter que disparar
balas. Entretanto, no existe meno de choque entre policiais e os
populares, e no h, menos ainda, indcio de prises significativas. Alguns
dos saqueadores, que portavam mercadorias furtadas, chegaram a ser
presos, afirma o relatrio. No se menciona quantas prises foram
efetuadas. No h sequer indicao de que na correria por perseguio
policial algum acidente ocorreu. Fica a impresso que o saque popular
decorreu sem oposio da fora policial.
30
CRETELLA JUNIOR, Jos. O Estado e a obrigao de indenizar. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
p. 136.
29
Themistocles Brando Cavalcanti distingue doutrinariamente caso

fortuito de fora maior, mas afirma que existem dois elementos comuns:
imprevisibilidade e irresistibilidade. Sobre o este segundo elemento,
escreve:
A idia de irresistibilidade funo da violncia do fato, da fora
excepcional dos elementos de destruio, violncia que sobrepuja
todas as precaues tomadas. ...Dever ser considerado irresistvel o
dano quando todas as medidas para evitar o acidente foram tomadas,
quando, apesar das providncias, das precaues, o fato ocorrer,
zombando de todo esforo da tcnica, do emprego, dos meios
aconselhados e adequados conhecidos.31
Esta noo de irresistibilidade, apesar de muito genrica, serve como

referncia para a discusso sobre o nexo causal entre a ao preventiva
da polcia de Trs Rios e os eventos multitudinrios danosos.
O acrdo unnime da 3 Cmara Cvel concluiu que os saques e
depredaes eram, alm de imprevisvel, incontrolvel, irremedivel,
de modo a excluir a responsabilidade do Estado por culpa de seus
prepostos e a responsabilidade objetiva prevista na Constituio Federal
ento vigente.
A ira dos fiscais do Sarney contra a venda de mercadorias acima
da tabela marcou uma poca poltica. A maquiagem de produtos e o
mercado negro frustraram as expectativas do cidado na estabilizao
econmica. A ordem pblica no pode, entretanto, ser comprometida
por eventuais polticas econmicas de maior, ou menor, apoio popular. A
deciso judicial de responsabilizar o Estado por no garantir a propriedade
de empresrios inescrupulosos pode ser contrria opinio pblica. Mas
no Estado de Direito, as garantias dos direitos precisam prevalecer, e a
administrao e o judicirio atuarem com imparcialidade.
Nesse caso, aplicao da responsabilidade subjetiva da culpa
administrativa deveria apontar para o mau funcionamento do servio, se
a interpretao dos fatos for que a preveno e represso policial dos
31
CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo, 4 ed. vol. 1. Rio de
Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1960, p. 419.
30
Cesar Caldeira
saques foi mal conduzida ou executada. Ou, apontar para o nofuncionamento do servio em virtude da omisso culposa da polcia.32
Vista pela teoria objetiva, nesse caso no se configura a excludente
do caso fortuito ou fora maior para usar o critrio do acrdo- pois o
saque foi previsto, anunciado, e medidas policiais preventivas de carter
dissuasrio evitariam a predao. Houve inequivocamente um evento
danoso cuja causa jurdica omisso de providncias policiais imediatas e
adequadas para evitar um acontecimento previsto e, por isso, resistvel
com o uso legtimo da fora pblica com firmeza e tcnica profissional
razoavelmente exigvel.
VIII DOIS CASOS DE PREDAES POR MULTIDES JULGADOS NA

DCADA DE NOVENTA PELO TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
Somente duas decises em um caso de movimento multitudinrio
foram encontradas na pesquisa sobre responsabilidade civil do Estado na
rea de segurana pblica no Tribunal de Justia do Rio de Janeiro no
perodo 1989-1998. Por isso, oportuno comentar esses casos neste ponto.
32
Um caso anlogo de So Paulo pode ser lembrado para indicar que a aplicao da doutrina da
culpa do servio pode resultar na responsabilizao do Estado. Na apelao civil n 163.541, a
empresa Auto nibus Parada Inglesa teve seus veculos depredados, em virtude de um movimento
de agitao popular, atribuindo ao Estado a omisso de providncias ao seu alcance para evitar o
dano. Ao afirmar que o Estado descumpriu a sua obrigao de zelar pela integridade dos bens dos
particulares, o relator Des. Octvio Stucchi, escreve: Ao aflorar o movimento multitudinrio,
providncias foram solicitadas e a interveno da autoridade embora, timidamente, conjurou o
perigo imediato; e a autora atendeu recomendao para a retirada de veculos em circulao.
Posteriormente, quando a agitao se agigantou, os reiterados apelos caram no vazio e os mltiplos
e insistentes pedidos de proteo foram simplesmente ignorados (fls.). A Inrcia e indiferena das
autoridades policiais e militares foi a tnica nessa fase mais grave dos acontecimentos. Tempo
houve, e com larga sobra, para uma interveno eficiente.
Nem caberia a desculpa, com fora exoneradora, de que a exaltao tomara conta da cidade toda,
com o acirramento de nimos pela paixo poltica da poca eleitoral. Se assim fosse, maior razo
para a vigilncia das autoridades e maior energia na represso dos assaltos e na preveno dos
distrbios. O Estado falhou, naqueles momentos difceis, sua misso e, no empregando os meios
ao seu alcance para arredar a depredao, tornou-se responsvel pelos danos. Apelao Cvel n
163.541 (recusro ex officio) Capital. Terceira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo. Relator: Des. Octvio Stucchi. Deciso: unnime. Julgamento: 12/10/1967. Partes:
apelados: Empresa Auto O nibus Parada Ingles Ltda. e Fazendo do Estado. Apelados: os mesmos.
Ementa: Responsabilidade civil do Estado. Veculos de empresa particular depredados por massa
popular. Omisso das autoridades policiais. Obrigao da Fazenda Pblica de reparar o dano. Ao
procedente. O Estado pode ser compelido composio de prejuzos decorrentes de danos causados
31
VIII.1 QUEBRA-QUEBRA CONTRA O AUMENTO DAS PASSAGENS DE NIBUS
O apelante Fliz Carlos Caudet atravessava a Av. Rio Branco quando

foi atingido por uma bomba durante os incidentes que marcaram a revolta
de populares em face da majorao das passagens de nibus no dia 30
de junho de 1987. Foi internado no setor de ortopedia do Hospital Souza
Aguiar, onde se submeteu a uma cirurgia. Ingressou com uma ao
ordinria de indenizao contra o Estado que foi julgada improcedente
na sentena de 1 grau. Apelou dessa sentena ao Tribunal de Justia do
Rio de Janeiro, que julgou, por maioria, improcedente o pedido.33
O voto do relator indica que a Polcia Militar chegou em tempo, porm
o nmero de policiais foi insuficiente para conter os depredadores. Foram,
ento, chamados mais policiais. O tumulto comeou em torno do meio
dia, e s foi debelado por volta das 18 horas. O relator acolhe as notcias
publicadas no Jornal do Brasil e O Globo para fundamentar seu relato.
O relator adere interpretao do artigo 107 da Constituio de
1967/69 e do artigo 37, 6, da vigente Constituio feita pela doutrina
normativa de Hely Lopes Meirelles34, que chega a citar jurisprudncia
que tem exigido a prova de culpa da administrao nos casos de
depredaes por multides.
pela multido propriedade privada, desde que omisso ou desidioso na prestao de garantias.
33
Apelao n 4545/90. 6 Cmara Cvel. Julgamento: 19/03/1991. Deciso: por maioria Relator:
Des. Joo Carlos Pestana de Aguiar. Voto vencido: Des. Mello Serra. Partes: Apelante Flix Carlos
Caudet
Apelado: Estado do Rio de Janeiro Responsabilidade civil do Estado. Incidentes de revolta da
populao em decorrncia da majorao de passagens de nibus. Autor atingido por bomba. Culpa
incomprovada. Voto vencido concedendo indenizao por dano material.
Ementa: Pedido de indenizao contra o Estado por ter o Autor sido atingido por uma bomba
durante incidentes de revolta da populao pela majorao das passagens de nibus. Incomprovao
da culpa do Estado no fato. Improcedncia confirmada.
Voto vencido: O cidado tem direito incolumidade pessoal (art. 5 da Constituio Federal).
dever do Estado prestar segurana e por isso utilizar a fora necessria para desanimar os atos de
violncia (art. 144, da Constituio Federal). Distrbio localizado, mas diante do emprego tmido
da fora pblica, prolongou-se no tempo, dando causa a tumulto e as conseqncias graves dele
decorrentes, como o dano sofrido pelo cidado, e que, por essa causa, deve o Estado indeniz-lo.
Impossibilidade de indenizao cumulativa por danos moral e material, pois esta ltima exclui a
primeira porque nela compreendida. Provimento parcial da apelao. Revista de Direito Vol 11,
1990, p. 258-260.
34
O trecho aludido pelo relator o seguinte: O que a Constituio distingue o dano causado pelos
agentes da administrao (servidores) dos danos ocasionados por atos de terceiros ou por fenmenos
da Natureza. Observe-se que o art. 37, 6, s atribui responsabilidade objetiva Administrao
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade causem a terceiros. Portanto, o legislador constituinte
32
Cesar Caldeira
A questo crucial neste caso para a deciso judicial , como sempre,

fixar o nexo causal entre a bomba que atinge o cidado (fato danoso) e a
omisso policial. O voto do relator afirma que este nexo causal
indispensvel para a responsabilizao civil do Estado no foi
estabelecido, seja com a omisso ou com a ao policial.
Na hiptese, tivesse o Autor, ora Apelante, comprovado o retardo da
P.M. no comparecimento ao local, estabelecendo uma correlao de
causa e efeito desse retardo com o dano por si sofrido, ou comprovado
que a bomba cujos fragmentos o atingiram fora lanada por um agente
de autoridade, a teramos a prova indispensvel da causa do dano,
qual fosse a ao ou inao dos agentes da autoridade pblica.
Na hiptese, no veio aos autos essa prova, fato constitutivo do pedido
em face do que o alegado ferimento sofrido pelo Apelante decorreu
dos distrbios populares em cujo epicentro foi o mesmo transitar, a
equivaler a um roubo ou furto em via pblica, obviamente inindenizvel
pelo poder pblico.
O voto vencido do Des. Mello Serra na apelao cvel n 4545/90 fixa

dois pontos. Primeiro, que houve prova de que a fora pblica no foi
empregada como devia ser, preservando a integridade pessoal e
patrimonial dos cidados (art. 5, caput, e 144, caput, da Constituio
Federal), e como corolrio inevitvel deve o Estado reparar os danos que
deu causa com a sua ineficincia.
O Des. Mello Serra fundamenta seu voto a partir da perspectiva da
funo constitucional dos rgos de segurana pblica.
Embora a segurana pblica seja um direito e responsabilidade de
todos os cidados dever do Estado assegur-la e, para tanto, cabelhe o exerccio do poder de polcia, com ou sem emprego de fora,
para preservao da ordem pblica, e da incolumidade das pessoas e
do patrimnio (art. 144 da Constituio Federal).
A segurana pblica monoplio do Estado e exercida, ex vi do art.
144, ns I a V, da Constituio Federal, pelas polcias federal e estadual.
No pode o cidado substituir-se ao Estado e exercer qualquer das
aes prprias da polcia.
Da exigir-se que o Estado cumpra sua misso constitucional e, se
no o faz, por culpa de seus agentes, deve reparar o dano causado.
33
O segundo ponto do voto do Des. Mello Serra que o dano est

provado. Houve danos fsicos, que o Estado deve reparar, includa na
indenizao do dano material, a ser apurada em execuo, a referente a
dano moral, ante a impossibilidade de cumulao, porque essa est
includa naquela.
O voto vencido possibilitou os Embargos Infringentes n 78/91 na
Apelao Cvel 4545/90, que foi decidido por maioria pelo 4 Grupo de
Cmaras Cveis.35
O relator Des. Marden Gomes frisa, de incio, que o aspecto principal
da lide no est na teoria defendida (responsabilidade objetiva versus
responsabilidade subjetiva do Estado)36. que, seja qual for a teoria
abraada, insta demonstrar a existncia do dano e da relao da
causalidade, nus que incumbe ao ofendido e do qual se descurou por
completo, da o desacolhimento de seu pedido na sentena confirmada
pela douta maioria.
s cobriu o risco da atuao ou da inao dos servidores pblicos; no responsabilizou objetivamente

a Administrao por atos predatrios de terceiros, nem por fenmenos naturais que causem danos
aos particulares. Para a indenizao desses atos e fatos estranhos atividade administrativa observase o princpio geral da culpa civil, manifestada pela imprudncia, negligncia ou impercia na
realizao do servio pblico que ensejou o dano. Da por que a jurisprudncia, mui acertadamente
tem exigido a prova da culpa da Administrao nos casos de depredao por multides e de
enchentes e vendavais que, superando os servios pblicos existentes, causam danos aos particulares.
Nestas situaes, a indenizao pela Fazenda pblica s devida se comprovada a culpa da
Administrao. E na exigncia do elemento subjetivo culpa no h qualquer afronta ao princpio
objetivo da responsabilidade sem culpa, estabelecido no art. 37, 6, da CF, porque o dispositivo
constitucional s abrange a atuao funcional dos servidores pblicos, e no os atos de terceiros
e os fatos da Natureza. Para situaes diversas, fundamentos diversos. Cf. MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 18 ed., Ed. Malheiros, So Paulo, 1993, p. 560. Entre
vrias atividades, Hely Lopes Meirelles foi Secretrio de Segurana Pblica de So Paulo.
35
Embargos Infringentes n 78/91 na Apelao Cvel 4545/90 4o Grupo de Cmaras Cveis
Relator: Des. Marden Gomes Julgamento: 02/10/91 Deciso: por maioria Votos vencidos: Des.
Semy Glanz e Des. Narciso Pinto. Reg. 19/12/91
Embargante: Felix Carlos Caudet Embargado: Estado do Rio de Janeiro
Ementa: Movimentos multidinrios. Responsabilidade objetiva do Estado. Improcede pedido de
indenizao quando incomprovados os danos e a relao de causalidade. A responsabilidade civil da
administrao emana to somente da atuao ou inao de seus servidores pblicos.
36
Enquanto o embargante agasalha sua pretenso na responsabilidade objetiva do Estado, ou
doutrina do risco administrativo, a isso se contrape o embargado, tentando direcionar a questo
para a teoria da culpa. A discusso, assim considerada, no oferece grande atrativo, divorciada que
se encontra dos demais elementos estruturais do ato ilcito, cuja presena se faz necessria para dar
lugar responsabilidade civil e o conseqente dever de indenizar.
34
Cesar Caldeira
O relator afirma que a comprovao do dano alegado deficiente37 e

que as circunstncias do evento danoso no esto totalmente
esclarecidas.38 E conclui:
De qualquer forma, o movimento que teria dado origem aos eventuais
danos foi repentino, consoante informam os autos, e a ao repressora
da polcia no tardou. Nessas condies dentro da melhor doutrina, o
Estado no responde pelos prejuzos advindos, com fundamento na
responsabilidade objetiva da administrao, limitada que se encontra,
por lei, a cobertura do risco administrativo pela atuao ou inao
dos servidores pblicos.
O voto vencido foi redigido pelo Des. Semy Glanz, que curiosamente,
recorre tambm Hely Lopes Meirelles39, alm de Jos Afonso da Silva40,
para sustentar que ao caso se aplica a responsabilidade objetiva do Estado.
O relator dos embargos infringentes havia, no entanto, deslocado o
foco da discusso para a comprovao do dano e da relao de
causalidade. O Des. Semy Glanz sustenta que o dano est bem provado,
em fls. 48.41 Quanto ao fato, a fotografia que consta nas fls. 20, mostra
37
Com efeito, o autor, na pea inaugural reclama o ressarcimento,pelas leses sofridas, com o
tratamento e pela reduo da capacidade laborativa, mas nenhum elemento trouxe colao, capaz
de comprovar a sua assero, seno os recibos de pagamento de benefcio pelo INPS e o diagnstico
operatrio aludido na certido fornecida pelo Hospital Municipal Souza Aguiar. Desistiu da prova
pericial requerida (fls.70). Sequer alegou uma incapacidade total temporria com resultados danosos
em sua atividade laborativa.
38
Com relao ao evento que teria dado causa aos invocados prejuzos carreou aos autos, to
somente, exemplares de jornais dos quais consta seu nome como uma das vtimas do movimento
predatrio, o que no se afigura suficiente, pois no afasta a possibilidade de ter sido outra a causa
da leso, quem sabe alheia aos acontecimentos narrados. O prprio autor, na inicial, sustenta ter
sido atingido por uma bomba enquanto na petio destes embargos (fls.125) alude a uma bala
disparada por um policial.
39
Aqui no se cogita da culpa da Administrao ou de seus agentes, bastando que a vtima demonstre
o fato danoso e injusto ocasional por ao ou omisso do Poder pblico. Tal teoria como seu nome
est a indicar, baseia-se no risco que a atividade pblica gera para os administrados e na possibilidade
de acarretar danos a certos membros da comunidade impondo-lhes um nus no suportado pelos
demais. (Direito Adm. Bras.. cap X, evoluo). Cf. citao nos Embargos Infringentes n 78/91 na
Apelao Cvel 4545/90, fls. 154.
40
O terceiro prejudicado no tem que provar que o agente procedeu com culpa ou dolo, para lhe
correr o direito ao ressarcimento dos danos sofridos. (Curso de Dir. Const. Positivo, 6 ed., 1990,
p. 567, Princpio da resp. civil da administrao). Cf. citao nos Embargos Infringentes n 78/91
na Apelao Cvel 4545/90, fls. 154.
41
A certido hospitalar, em que aparece o socorro, tendo como causa agresso, sendo a vtima
internada no servio de ortopedia, constando: fratura 1/3 distal de tbia e perneo. Diagnstico
pr-operatrio: fratura exposta tbia e perneo direito por PAF (projtil de arma de fogo. Aps
consta que feito curativo, foi transferido para outro hospital. Cf. citao nos Embargos Infringentes
n 78/91 na Apelao Cvel 4545/90, fls. 155.
35
o prprio autor, cado e a seu lado, indo em sua direo, um policial

fardado, constando sob a foto, o nome do autor. Conclui, ento, o Des.
Semy Glanz:
Ora, evidente que fratura da perna (tbia e perneo), internao em
hospital e suas conseqncias representam dano . Assim, queiramos
ou no, o dano est provado. E a relao de causalidade tambm.
Onde ocorreu o dano? Na via pblica. Em que situao? Quando
havia distrbios e a polcia reprimia. Est tal fato provado? Claro, pela
foto e pelas certides de socorro, com o nome do autor. Assim, dano
e nexo causal foram comprovados. No se precisa comprovar a culpa
do Estado, pois este responde objetivamente. Quem deveria, alis,
provar que no atirara a bomba e no atingira o embargante, o
Estado. Realmente como observa o douto e sempre invocado Min.
Aguiar Dias, ocorre nesses caos a inverso do nus da prova. Pois se
a vtima foi atingida e caiu, como exigir dela que v arrolar testemunhas
de fato? Seria bem mais fcil que os policiais presentes o fizessem ou
que narrassem o fato. Se cabe vtima (que em geral desmaia ou at
morre) provar o fato, evidentemente que a responsabilidade no se
provar.
Por tais motivos, o voto dar provimento ao recurso, avaliando-se os
danos em liquidao, j que a inicial, infelizmente, no prima pela
melhor tcnica.
O voto do Des. Semi Glanz interpreta a situao como a de uma vtima

inocente de um disparo de arma de fogo (bala perdida) durante um
conflito de rua com a participao de policias em atividade repressiva. A
hiptese deixa de ser vista como de responsabilidade do Estado por
omisso.
O Des. Glanz passa a analisar um contexto precariamente
documentado, devido ao prprio conflito, como um caso em que
provavelmente a polcia disparou contra a multido para dispers-la e
atingiu a vtima na perna. Como poderia a vtima, cada, com dores no
meio de um quebra-quebra, estabelecer a origem dos disparos e assim
evidenciar o nexo causal? O Desembargador invoca um critrio- que foi
adotado vrias vezes em casos de vtimas inocentes de disparos de armas
de fogo (balas perdidas) pelo Tribunal de justia do Rio de Janeiro
adequado para buscar a verdade nos fatos: a inverso no nus da prova.
Este o critrio apropriado, por ser razovel, nas circunstncias do caso
36
Cesar Caldeira
concreto. No adot-lo significa, conforme sentencia o Desembargador

que a responsabilidade no se provar.
VIII.2 CONCLUSES SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

POR OMISSO NOS CASOS DE MOVIMENTOS MUTITUDINRIOS
NO RIO DE JANEIRO
Os casos analisados na dcada de sessenta, inicialmente, e na dcada
de noventa apontam para dificuldades interpretativas significativas, que
se evidenciam nas divergncias nos julgamentos da Apelao Cvel n
4545/90 e dos Embargos Infringentes n 78/91.
Primeiro, apesar dos procuradores do Estado alegarem em sua defesa
que a responsabilidade por omisso subjetiva , o fato que esta
classificao constitui uma distino especiosa. Mesmo em So Paulo,
onde se encontram os principais mentores dessa doutrina normativa, o
Tribunal de Justia repudiou em vrias ocasies esta construo. O Des,
Candido Rangel Dinamarco, em deciso unnime, afirmou na Apelao
Cvel 55.394-1/198542, o seguinte:
A jurisprudncia tem apoiado significativamente a idia de que o art.
107 da CR tem o escopo de repartir pela populao os danos sociais
decorrentes das atividades exercidas pelos agentes e funcionrios
estatais, bem como das deficincias dos servios pblicos a cargo do
Estado. arbitrria, porque no corresponde a essa importante garantia
constitucional nem ao seu esprito, a restrio proposta pela apte., de
que por atos omissivos do seu pessoal o Estado s responder quando
houver culpa. Quer se trate de conduta omissiva ou comissiva, os
danos ligados atividades de agentes e funcionrios so
responsabilidade civil objetiva do Estado, dispensado o elemento
subjetivo. (itlico nosso)
42
Apelao Cvel n 55.394-1/85 Salto 1 Cmara Cvel do Tribunal de Justia de so Paulo. Apte.
Prefeitura Municipal Apdo. Ivanir Paulino Dias. Rel. Des. Rangel Dinamarco. Julgamento: 05/02/
85. Deciso: unnime. Ementa: Responsabilidade civil do Estado. Carter objetivo, quer se trate de
conduta comissiva, quer omissiva. Responsabilidade civil do Estado Interno de hospital municipal,
com distrbios mentais decorrente de intoxicao, que foge e vem a ser atropelado e morto Falha
no dever de vigilncia Veculo atropelador tambm pertencente ao Municpio e que trafegava
irregularmente- Procedncia.
37
Segundo, o ponto que suscita dificuldade real aos tomadores de deciso

o estabelecimento, ou no, do nexo de causalidade entre os atos da
multido de predadores e a omisso estatal. Os Embargos Infringentes
n78/91 divide o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro nesta questo para
a responsabilidade objetiva, na qual sempre indispensvel indicar o
nexo causal entre o dano sofrido pela vtima e a omisso administrativa.
O voto do relator e o voto do Des. Semy Glanz reconhecem que a petio
inicial no estabelece claramente o nexo de causalidade.
A responsabilidade objetiva do Estado precisa ser apreciada, em toda
sua extenso, como uma conquista da cidadania. O seu ciclo ainda
incompleto em termos de efetividade acompanha a trajetria da criao
de garantias de eficcia do direito dos particulares perante o poder
pblico. Esta a grande contribuio do direito contemporneo em
construo. Aps o reconhecimento de direitos fundamentais de
inviolabilidade da vida, da liberdade e da propriedade, e a sua expresso
positivada nas constituies escritas, indispensvel criar garantias efetivas
desses direitos. A criao dessas garantias de eficcia por sua vez
demandam reformas institucionais para serem aplicadas em sua plenitude.
Aqui se pode re-apresentar o problema latente que se esconde sob as
regras processuais que esto no centro da controvrsia da responsabilidade
objetiva versus responsabilidade subjetiva do Estado: o significado prtico
do nus da prova.
A pesquisa emprica realizada sobre responsabilidade civil do Estado
na rea de segurana pblica aponta constantemente para este aspecto:
sob a retrica de uma disputa sobre o direito material esto
subentendidas escolhas sobre como alocar o nus da prova do nexo causal,
e a admisso de certos elementos de prova como conclusivas ou
suficientes para estabelecer a prova do nexo causal.
Existncia de nexo causal entre o fato danoso e a ao ou omisso do
agente estatal requisito para a configurao da responsabilidade objetiva
do Estado. Nos casos de omisso policial na rea de segurana pblica,
conforme se constata, os magistrados enfrentam um problema que se
apresenta ostensivamente de maneira diversa dos casos tradicionais de
atos comissivos.
38
Cesar Caldeira
A atividade de manuteno da ordem pblica de tempo integral e

alcance amplo: deve agir pronta e eficazmente para evitar e reprimir
desordens pblicas e delitos, quando e onde acontecerem com os meios
adequados e necessrios, e agindo dentro da sua autoridade legal. A
realizao dessas atividades policiais so dever primrio do Estado, e
como tal precisam ser avaliados pelo Judicirio. A inao policial, no
entanto, aspecto ainda pouco apresentado em aes indenizatrias
contra o Estado. Surpreende que to poucos casos de movimentos
multitudinrios tenham sido encontrados na pesquisa, principalmente,
se for considerado que a memria do cidado carioca registra inmeros
casos de quebra-quebra e arrastes.
provvel que a grande dificuldade para as vtimas de danos nas aes
indenizatrias concernentes movimentos indenizatrios esteja nas
exigncias de comprovao do nexo causal entre o fato danoso e a omisso
policial. Raras pessoas testemunham contra as polcias, ou policiais, por
medo, muitas vezes justificado, de retaliao e perseguio pessoal e
familiar. Policiais, por sua vez, em regra no testemunham contra policiais.
No surpreende que jornais, vdeos, fotos, material de imprensa em geral
seja usado preponderantemente nos casos envolvendo policiais, conforme
se constatou ao longo da pesquisa feita.
A questo que se apresenta desafiadoramente para os juristas e os
magistrados est em como, a partir dos entendimentos doutrinrios e
interpretaes construdas pela prtica judicial passada, superar os
obstculos comprovao do nexo de causalidade que tornam a
responsabilizao civil do Estado uma promessa irrealizvel.
Uma das respostas, bastante freqente, nas decises do Tribunal de
Justia do Rio de Janeiro, consiste em inverter o nus da prova. Conforme
indicou o Des. Semy Glanz nos Embargos Infringentes 78/91, as
circunstncias e caractersticas do evento danoso, s vezes, tornam
impossvel ou altamente improvvel que a vtima possa estabelecer a
autoria do dano. Aguiar Dias, transcrito no caso da revolta das barcas,
aponta para a inverso do nus da prova nos casos de movimentos
multitudinrios: o Estado responde pelo dano causado aos particulares
sempre que no provar haver empregado todos os meios ao seu alcance
para evit-los.
39
A anlise do Des. Semy Glanz do quebra-quebra em via pblica que

resultou numa vtima de disparo de arma de fogo de autoria desconhecida
sugere tambm a opo da inverso do nus da prova. A pesquisa constata
que a polcia no age para preservar o local do crime ou do evento danoso,
que a percia em regra no usada ou no tem condies de trabalho
para funcionar adequadamente, e que, portanto, as chances de se detectar
de quem a autoria de um disparo de arma de fogo (nos inmeros casos
de balas perdidas analisados) reduzidssima.
A inverso do nus da prova, aparece nas decises em que, geralmente,
est se aplicando a teoria francesa da faute du service, conforme alerta
Sergio Cavalieri Filho:
Convm, ainda, registrar que em inmeros casos de responsabilidade
pela falta de servio admite-se a presuno de culpa em face da
extrema dificuldade, s vezes intransponvel, de se demonstrar que o
servio operou abaixo dos padres devidos, casos em que se transfere
para o Estado o nus de provar que o servio funcionou regularmente,
de forma normal e correta, sem qu no conseguir elidir a presuno
e afastar a sua responsabilidade.43 (itlicos no original)
Existe outra linha jurisprudencial, que corajosamente se expressou no

Tribunal de Justia do Estado da Guanabara, ainda durante a poca mais
repressiva do governo militar. So os dois acrdos encontrados sobre
bala perdida no Rio e se referem a estudantes mortos em passeatas de
protesto em via pblica.
O primeiro acrdo transcreve a sentena do Juiz de Direito Vivalde
Brando Couto de 24 de julho de 1970. Manuel Rodrigues Ferreira foi
baleado com um tiro na cabea, por um soldado da Polcia Militar do
Estado, nos tumultos de rua, entre estudantes e membros daquela milcia, no
dia 21 de junho de 1968, a chamada sexta-feira sangrenta.44 O juiz acolhe,
em primeiro lugar, as provas mencionadas na inicial. E adiciona que:
em tema de responsabilidade civil contra pessoas de direito pblico
interno, onde de lege lata, domina o princpio do risco administrativo,
43
CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil, 2 ed. revista, aumentada e

atualizada, So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 160.
44
Na manchete do Correio da Manh do dia 22 de junho est escrito: Polcia chegou atirando.
Toda a agitao que dominou o centro da cidade na tarde de ontem comeou pouco depois do
meio-dia [...] quando dois soldados da PM que guardavam a entrada lateral da embaixada,
acompanhados de agentes do Dops e da Polcia Federal, paisana, abriram fogo contra os estudantes,
40
Cesar Caldeira
o nus probandi se inverte para propiciar ao ente estatal demandado
a prova da ocorrncia de caso fortuito ou fora maior, ou de culpa
exclusiva da vtima, nicos motivos exoneradores do dever de
indenizar. Pois bem. Aqui, o Ru, na dilao que lhe abriu o Juzo,
nada fez para ilidir sua responsabilidade, chegando mesmo a agravla, por sonegar, conta da omisso das autoridades competentes, a
causa-mortis do menor (Cfr. o doc.de fls 13).
O juiz constri, a seguir, a figura da vtima inocente, do jovem estudante

e trabalhador que foi colhido pelos dramticos eventos do qual no
participava como os contestadores da ditadura militar (solertes
desordeiros, maus brasileiros, provocadores da arruaa).
O que importa o direito, cuja garantia est afetada na locomoo
do cidado, na via pblica, indene de balas assassinas, direito esse s
que no pode proteger aqueles maus brasileiros, provocadores da
arruaa, porque no estavam no exerccio regular de prerrogativas
cvicas, ao contrrio, versavam em coisa ilcita.
Outra, porm , era a situao da vtima, de antecedentes estudantis
incensurveis, sem qualquer participao nas manifestaes de rua,
do dia fatdico, sendo colhido pelo infortnio, em frente loja em
que trabalhava, onde no pode ter acesso, ante a cautela de seus
patres em cerrar as portas.
O raciocnio do destemido juiz parece demasiado seletivo. Algum

intrprete do texto pode entender que se a bala assassina tivesse
alcanado o lder estudantil Vladimir Palmeira, que discursou no evento
de protesto, o dano causado seria justo e no caberia indenizao. Esta
seria uma noo perversa de culpa exclusiva da vtima.45 No razovel
e proporcional se reprimir passeatas e discursos de protestos com tiros
na multido desarmada, ou seus lderes.
O juiz afirma, ao justificar a condenao do Estado:
Por outro lado, perfilho o entendimento, segundo o qual, no empenho
da responsabilidade civil do Ru, no importa saber se a bala assassina
que j haviam feito sua concentrao no ptio do MEC e caminhavam [...] em direo ao restaurante
Calabouo. Cf. transcrio em: VALLE, Maria Ribeiro do. 1968: o dilogo violncia. Movimento
estudantil e ditadura militar no Brasil. Campinas, SP: Editora da Unicamp, 1999, p. 103.
45
Segmentos significativos da opinio pblica apoiavam as manifestaes de protesto estudantil.
No dia 26 de junho de 1968, houve a chamada Passeata dos Cem Mil, quando pacificamente se
protestou contra as brutalidades policiais que culminaram na sexta-feira sangrenta.
41

partiu de armas portadas por milicianos da Polcia Estadual embora
em ao regular, ou pela dos solertes desordeiros, cuja atitude
impatritica engolfou a cidade num movimento multitudinrio de
triste memria. (itlicos nossos)
A 8 Cmara Cvel do Tribunal do Estado da Guanabara, em deciso

unnime, confirmou a sentena, pois todos os elementos existentes nos
autos informam que o evento resultou de ato de um agente da autoridade
pblica, no tendo o Estado feito prova de qualquer das circunstncias
que excluiriam sua responsabilidade..46
O segundo acrdo no menciona o nome da vtima, nem a data ou
caractersticas do fato danoso em detalhe. Confirma simplesmente a
sentena de primeira instncia que reconhece a responsabilidade do
Estado pela morte do filho dos apelados e afirma, em deciso por
unanimidade, no voto do relator:
E, no caso no h dvida de que mesmo no fosse a morte causada
por disparos de policiais, mas de populares, teria o Estado faltado ao
dever precpuo que tem de manter a segurana pblica.47
Apesar de manter a sentena, a 6 Cmara reduz a penso estipulada

de 2/3 para 1/3 dos ganhos da vtima durante os dez primeiros anos,
baixando para 1/5 at o trmino do prazo.
Nesses dois casos encontra-se o raciocnio jurdico de que nos casos
de passeata que foi alvo de disparos de arma de fogo, no importa a
sua origem, o Estado responsvel pelo dano causado. Esta construo
pretoriana estar muito presente no julgamento dos casos das chamadas
46
Apelao Cvel n 74.704. 8 Cmara Cvel. Relator: Des. Ivan Castro de Araujo e Souza.
Julgamento: 30/11/1970. Deciso: unnime. Ementa: Em tema de responsabilidade civil contra
pessoas de direito pblico interno, domina o princpio do risco administrativo, pelo que se inverte
o onus probandi, cabendo ao Estado provar a ocorrncia de caso fortuito, fora maior ou culpa
exclusiva da vtima. confirmao da deciso recorrida, que julgou procedente a ao de indenizao,
mormente quando a prova existente indica que o sinistro decorreu de ato de agente da autoridade.
Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado da Guanabara, ano XII, n 28, 1973,
p. 401-403.
47
Apelao Cvel n 87 360/74 6 Cmara Cvel relator: Des. Aloysio Maria Teixeira
Julgamento.
26/03/74 deciso: unnime Ementa: Confirma-se sentena que reconheceu a responsabilidade do
Estado pela morte da vtima, em virtude de disparo de arma de fogo, na ocasio em que a polcia
procurava reprimir abusos de uma passeata na via pblica. Revista de Jurisprudncia do Tribunal
de Justia do Estado da Guanabara, ano XIV, n 35, 1975, p. 189-190.
42
Cesar Caldeira
balas perdidas, desde que se prove que havia participao de policiais

no evento que resultou em danos a uma vtima inocente.
IX UM CASO ESPECIAL: OCUPAO DE PROPRIEDADE PARTICULAR

QUE SE TORNA FAVELA
H um caso que traz alguma dificuldade na classificao como de
movimento multitudinrio, e por isso abordado agora em separado. O
relatrio do acrdo sugere que as autoridades administrativas talvez
tenham ido alm da omisso, e estabelecido um quase conluio com os
invasores de uma propriedade particular localizada em Jacarepagu, que
se transforma em favela.
No presente caso, no se pode afastar a idia de que o
empreendimento da autora , quando irretorquvel e reconhecidamente
concludo, viu-se sujeito a uma turba invasora, no impedida
legalmente pela autoridade constituda, que o fez depredar,
impossibilitando a sua venda a terceiros, de molde a privar a primeira
apelante do lucro iminente que auferiria com a regular negociao
das unidades edificadas, isso sem falar que toda a rea vizinha foi e
est hoje demagogicamente invadida, transformada em favela, onde
prolifera a ilegalidade e o crime organizado, tambm motivado pelo
descaso e omisso proposital, talvez, da autoridade competente.48
O Estado alegou que no restou provado nos autos a omisso do Poder

Pblico, pois diligente a autoridade competente em relao aos atos
noticiados de invaso de reas urbanas. O Des. Marcus Tullius Alves afirma,
que ao contrrio, existe prova que a autoridade mesmo alertada no agiu.
Omissa a autoridade delegada e o prprio Estado, que alertados a
tempo de saques e invases comandadas por interesses polticos, se
48
Apelao Cvel 3.800/98. 9 Cmara Cvel. Julgamento: 06/08/98 Deciso : Unnime Relator:
Des. Marcus Tullius Alves Reg. 21/12/98 Partes: Apelantes: Delfin Rio S/A Crdito Imobilirio e
Estado do Rio de Janeiro. Apelados: os mesmos. Ementa: Responsabilidade civil do Estado.
Indenizao. Invaso e depredao de propriedade privada praticada por multido em desordem.
Inrcia e omisso das autoridades competentes. Culpa caracterizada. Lucros cessantes reconhecidos.
Deciso parcialmente modificada. Rejeio do recurso intentado pelo Estado vencido. Omissa se
apresenta a Administrao Pblica, agindo com culpa, quando se abstm de praticar atos ou
providncias que a lei lhe impe, propiciando que pela inrcia resulte dano e prejuzo para o
particular, pois no se pode conceber da existncia do Estado que no tenha como funo precpua
a garantia da ordem e a tutela jurdica. (CLG)
43

faz esconder no manto da hierarquia, da burocracia, da alegao pueril
da falta de recursos, da submisso a interesses eleitoreiros ou outras
formas de subterfgios, que no o cumprimento de sua real e atual
misso, ensejando que a turba se arremesse contra propriedade
privada regular, assumindo ares de que age por direito que lhes estaria
sendo negado pelo prprio ente estatal.
Diante da prova produzida nos autos, especialmente da constatao
de que a autoridade competente tinha anterior cincia de que a rea
objeto de lide encontrava-se na linha de invaso pela turba delirante,
habilmente conduzida por lderes locais e ausentes, no se pode
fugir ao raciocnio verdadeiro e desinteressado de que, no caso, o
Estado deveria ou poderia prevenir os efeitos danosos do movimento
orquestrado, opondo-se regularmente a inteno e ao ato
multitudinrio nocivo, do qual, repita-se, possua anterior cincia,
preservando a autora dos prejuzos que se lhe imps.
A autoridade no cumpriu com o seu dever de vigilncia. E conclui,

o relator:
Por outro lado, no constri a afirmativa de que no restou
comprovado o nexo causal, conquanto, simples a constatao de
que ocorrida e comprovada a omisso do Estado e verificado o dano,
caracterizada fica a responsabilidade atribuda.
Neste caso julgado a partir da teoria da falta de servio, o relator

enfatiza que a Administrao foi alertada da invaso, fato que negado
pelo Estado. efetivamente relevante se houve prvia comunicao
autoridade de uma ocupao popular organizada dos prdios do particular?
Talvez seja possvel realizar uma mobilizao clandestina, sem qualquer
informao vazada para a polcia, no Rio. Porm, uma vez ocupados os
prdios por que a polcia no retirou o grupo de pessoas do local? Houve
ocupao, seguida de alguma predao dos imveis, e fixao do grupo
no local, dando origem a uma favela, que continuou a se expandir pela
vizinhana. Torna-se difcil, frente a esses fatos e a inao continuada
das autoridades, que a comunicao prvia, ou no, teria qualquer
importncia.
Celso Antonio Bandeira de Mello, que o expoente mais notvel da teoria
da responsabilidade subjetiva do Estado por omisso, argumenta que:
bvio que nem todos os servios estatais podem ser to perfeitos
que estejam em condies de acobertar todos os administrados contra
44
Cesar Caldeira
os riscos que a vida coletiva enseja. Eis por que descabe responsabilizar
o Estado pela omisso em prevenir quaisquer inundaes, incndios
ou assaltos.
A responsabilidade s irromper se for demonstrvel que a falta de
servio decorreu no das contingncias inerentes limitao normal
de um servio de segurana, mas incria, ao desmazelo, impercia
de seus agentes. Seria o caso, v.g., de haver-se solicitado socorro
policial, ante indcio da iminncia de um assalto (como, p.ex. estarem
tipos suspeitos a rondar a casa), e a Polcia se omitir em enviar com
presteza a proteo pedida.49
A polcia de manuteno da ordem pblica exerce, conforme j

mencionado, funo administrativa ativa e espontnea (Mrio Masago).
Conseqentemente, de acordo com lvaro Lazzarini, o administrativista
que mais influenciou os estudos sobre polcias no Brasil, a omisso
policial, causadora de danos aos administrados, deve gerar
responsabilidade civil do Estado, mesmo que a autoridade policial, seja
Polcia Civil, seja Polcia Militar, no tenha sido solicitada. O
desembargador paulista leciona:
Lembre-se que atividade jurdica do Estado, e assim indelegvel
a manuteno da ordem interna, vale dizer a atividade de manuteno
da ordem interna, objeto de segurana pblica, com estado
antidelitual. Se o Estado falha nesse seu dever, omitindo-se, nada
mais justo de que suporte o risco, reparando o dano que o deficiente
servio policial possa ter causado ao administrado.
No caso da continuada ocupao dos prdios por invasores em

Jacarepagu incontestvel a omisso administrativa, pois s a inrcia
policial d causa a este fato danoso ao proprietrio. Afinal, a preservao
da ordem pblica consiste em atos e providncias para assegurar a situao
de no ocorrncia de delitos e sua imediata represso legal pelas polcias.
Num regime de honesta conduo das coisas pblicas, a
administrao segura, por assim dizer, os administrados contra os atos
ilcitos dos funcionrios. Os exemplos a que assistimos
quotidianamente, de sacrifcio do patrimnio, dos interesses e s vezes
da prpria vida dos particulares so, na maioria dos casos e,
49
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Responsabilidade Extracontratual do Estado por

Comportamentos Administrativos, Revista dos Tribunais, ano 70, vol.55, outubro de 1981, p.15.
45

principalmente, quando se trata de movimento multitudinrio,
legtimas expresses de falta do Estado ao seu dever de assegurar a
paz social. Ora sua benevolncia, em numerosos casos, a sua
conivncia nos atentados, a que a polcia assiste ou em que ela
colabora, ora a sua insuficincia para conter a turba exaltada, no
valendo como escusa a alegao tantas vezes repelida de que o
movimento era irreprimvel, para equipar-lo ao caso fortuito ou de
fora maior, porque, principalmente agora, uma Polcia
mediocremente aparelhada tem meios eficientes para debelar
rapidamente os movimentos de rua.50
Em concluso, o mais alarmante neste caso que, na pesquisa se

constata, que as indenizaes devido a danos causados por aes ou
omisses dos servios de segurana pblica tem valores bastante baixos
quando se trata de violao da integridade fsica e moral da pessoa. Estes
so, alis, a quase totalidade dos casos encontrados. A ocupao dos
prdios em Jacarepagu resultou na condenao, em deciso unnime,
do Estado do Rio de Janeiro, por responsabilidade civil por omisso, na
vultosa indenizao de R$ 1.727.582,00 (hum milho, setecentos e vinte
e sete mil e quinhentos e oitenta e dois reais), devidamente atualizada
desde a feitura do laudo.
X BIBLIOGRAFIA
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Responsabilidade Extracontratual do Estado por
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VALLE, Maria Ribeiro do. 1968: o dilogo violncia. Movimento estudantil e ditadura
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47
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E A

DISCIPLINA DA EFICCIA DAS MEDIDAS
PROVISRIAS NO CONVERTIDAS
Edilson Pereira Nobre Jnior - - Professor da UFRN, Professor da
Especializao em Direito Administrativo da UFPE e Mestre em
Direito pela UFPE. Juiz Federal.
O Constituinte de 1988, mantendo tradio inaugurada em 1891,

reservou ao Supremo Tribunal Federal papel de destaque na organizao
judiciria patrial, consistente na misso de guardio da autoridade,
inteireza positiva e uniformidade interpretativa da Lei Mxima.
Essa afirmativa corroborada pelo art. 102, caput, do Texto Magno, ao
declarar competir quele, de maneira precpua, a vigilncia da
Constituio, cabendo-lhe, entre outras competncias, as de julgar: a) a
ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual; b) a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal; c) mandado de injuno, quando a norma indispensvel
eficcia de direito ou liberdade constitucional for da alada do Presidente
da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio, dos Tribunais Superiores,
ou do prprio Supremo Tribunal Federal; d) recurso extraordinrio, desde
que a deciso recorrida contrarie dispositivo da Constituio, declare a
inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, ou que julgue vlida lei
ou ato de governo local, contestado em face da Constituio; e) a argio
de descumprimento de preceito fundamental, disciplinada,
recentemente, pela Lei 9.882, de 03-12-99. Fora do largo elenco do art.
102 da CF, colhe-se no art. 103, 2, do mesmo diploma, a competncia
49

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR

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