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Poupatempo:
Inovando o Atendimento no Servio Pblico
No incio de 1996, aps o recm-empossado Governador de So Paulo, Mrio Covas, aprovar o
conceito do Programa Poupatempo, uma espcie de shopping de servios pblicos, a equipe da Secretaria
de Governo e Gesto Estratgica se encontrava frente ao desafio de operacionalizar essa tarefa. Integrante
recm incorporado a este time, o administrador pblico Daniel Annenberg, jovem executivo com
experincia profissional na reforma administrativa na prefeitura de So Paulo e no governo federal, se
perguntava sobre como viabilizar esta iniciativa. O Poupatempo tinha como meta revolucionar a
prestao de servios ao cidado, mas deparava-se com uma srie de fatores adversos, tais como um
legado de reformas administrativas incompletas ou mal-sucedidas, a resistncia dos rgos pblicos
envolvidos e a prpria complexidade envolvida no processo de melhorar a desgastada imagem da
mquina estatal.
Histrico
Em 1994, ano de eleies para o governo estadual de So Paulo, o candidato a governador Mario
Covas props em seu programa de governo a implementao de uma espcie de shopping de servios
pblicos. A inspirao vinha das discusses em torno das propostas de Reforma do Estado, da busca da
melhoria da qualidade do atendimento dos servios pblicos estaduais populao e tambm dos textos
de Hlio Beltro, ex-ministro extraordinrio em 1980 e pioneiro no tema da desburocratizao do Estado.
O objetivo era mudar a imagem negativa dos servios pblicos, que em muitos casos era reflexo da
realidade, e garantir aos cidados o acesso a informaes e documentos, de maneira simplificada e gil,
inclusive para que deixassem de depender dos servios de intermedirios. Essas eram as bases da
proposta do Poupatempo.
A Professora Marta Ferreira Santos Farah e os Assistentes de Pesquisa Gabriela Spanghero Lotta e Fernando do
Amaral Nogueira da FGV-EAESP preparam este caso para ser utilizado como material didtico em sala da aula; no
se destina a ilustrar ou demonstrar a conduo correta ou incorreta de estratgias ou decises administrativas. Verso
preliminar.
Copyright 2005 FGV-EAESP. Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida, arquivada em sistema, usada
em planilha, ou transmitida em qualquer forma e por qualquer meio eletrnico, mecnico, fotocpia, gravao, ou
outro sem a permisso dos autores.
Apesar de no ter ainda claro o desenho operacional do programa, o governador pretendia fazer
algo que se caracterizasse pela reunio de diversos servios pblicos em um s local de fcil acesso, com
horrio de atendimento ampliado e informaes claras e precisas para o cidado.
Do ponto de vista do Estado, um dos objetivos principais desta central de atendimentos era o
aumento da eficincia na prestao de servios, significando reduo de custos, decorrente da maior
produtividade do pessoal, da desburocratizao e dos ganhos em escala obtidos com a concentrao de
servios em um nico espao, levando otimizao do uso dos recursos.
J para a populao, os benefcios esperados eram a melhoria de qualidade de vida, resultante da
economia de tempo em deslocamentos e filas de espera; a economia de dinheiro nos gastos com
locomoo e no pagamento a intermedirios; o reconhecimento de sua cidadania, refletida na qualidade
do atendimento, no relacionamento com funcionrios capazes de solucionar seus problemas, no conforto
do ambiente e, finalmente, na oportunidade de participar da avaliao dos servios oferecidos.
Recursos humanos: para garantir a mudana na forma de se atender a populao, era necessrio
investir na capacitao dos recursos humanos. Para que o projeto obtivesse o sucesso previsto seria
necessrio valorizar o funcionalismo pblico, resgatar sua auto-estima e oferecer-lhe condies
adequadas de trabalho.
Para concretizar essa viso, a equipe responsvel pelo desenvolvimento do futuro Poupatempo
foi constituda, no incio de 1996, por seis pessoas, vindas da prpria secretaria de Governo e Gesto
Estratgica e da Prodesp Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo. Esta
empresa, comandada por um novo presidente, o deputado estadual Jlio Semeghini, buscava a duras
penas se modernizar, comeando a lidar com novos conceitos como governo eletrnico e procurando
incorporar novas tecnologias, como a Internet e as redes de Intranet. A Secretaria tinha como desafio
planejar e viabilizar politicamente a iniciativa, j que necessariamente teria de envolver diversas
secretarias de Estado. Prodesp caberia trabalhar dando apoio viabilizao da operao do novo
programa, tanto organizacional como tecnologicamente.
Um trabalho de equipe
Se as definies polticas e institucionais gerais cabiam ao secretrio adjunto da pasta e as
diretrizes tecnolgicas dependiam da equipe da Prodesp, era responsabilidade do recm-contratado
Daniel Annenberg coordenar a equipe operacional que buscava traduzir as definies amplas em
procedimentos e aes efetivas. Daniel, administrador pblico formado pela FGV-EAESP e cientista social
pela Universidade de So Paulo, j tinha uma experincia de 5 anos como assessor em projetos de reforma
administrativa, tanto na prefeitura de So Paulo como trabalhando na Escola Nacional de Administrao
Pblica e na Secretaria Especial de Reforma Administrativa, ambas do governo federal.
A equipe que ele coordenava era composta tambm por um especialista em sistemas de
informao, um especialista em informtica, um em recursos humanos e dois em arquitetura e
engenharia. Este grupo ficou responsvel pelo desenho do programa, em termos organizacionais e
operacionais, e concebeu as mudanas essenciais para a implantao do Poupatempo.
Ainda que as diretrizes j estivessem traadas, havia pouca clareza sobre que forma dar ao
programa. Os gestores paulistas buscaram ento conhecer iniciativas semelhantes em outros Estados.
Nesta mesma poca, o Governo do Estado da Bahia havia lanado um programa com objetivos similares
aos propostos pelo Poupatempo. O Servio de Atendimento ao Cidado (SAC) reunia, em um mesmo
espao, diversos servios, integrando o que era oferecido por secretarias diferentes, agilizando e revendo
processos e melhorando a qualidade do atendimento ao cidado.
Alm da Bahia, outras experincias como a Rua da Cidadania, de Curitiba, a Central de
Atendimento de Florianpolis e a Ao Global promovida pela Rede Globo, que consistia em organizar
caravanas que levavam at a populao a possibilidade de ter acesso a documentos, serviram tambm de
base para o Governo do Estado de So Paulo. Ao incorporar este benchmarking1 em seu planejamento,
promovido ao longo de 1996, a equipe responsvel pelo novo projeto tomou a primeira deciso
importante em termos de definio das caractersticas do programa: criar postos de atendimento ao
cidado que unificassem em um mesmo espao mais de 300 servios pblicos.
Alm de melhorar o acesso aos cidados, essa unificao de servios facilitaria a implantao de
novos padres de atendimento, por estar distante do local original de prestao dos servios, favorecendo
assim a consolidao de novos paradigmas. A partir destas definies a equipe determinou, ento, dois
princpios norteadores do projeto:
Reunir de vrios rgos prestadores de servios pblicos, entidades da sociedade civil e empresas
prestadoras de servios de natureza pblica, num nico espao.
Tendo tais princpios norteadores como referncia, foram formulados alguns objetivos gerais para
o novo programa, j ento intitulado Poupatempo:
1 Processo contnuo de comparao dos produtos, servios e prticas realizado entre entidades reconhecidas como lderes ou com
algum diferencial de atuao. um processo de pesquisa que permite realizar comparaes de processos e prticas entre diversas
entidades para identificar formas de melhorar a atuao das organizaes.
O processo de implementao
A equipe decidiu que o primeiro passo para a implantao do programa seria estabelecer o
dilogo com os rgos a serem envolvidos, fossem eles da Administrao Direta do Governo do Estado,
da Administrao Indireta ou de outros servios que poderiam ser integrados, inclusive da iniciativa
privada. Entre os rgos contatados incluam-se as Secretarias Estadual da Fazenda e do Emprego e
Relaes do Trabalho, rgos como o Detran e o Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt
(responsvel pela emisso de carteiras de identidade), empresas prestadoras de servios pblicos tais
como Eletropaulo, Telefnica, Sabesp e Correios e os bancos Caixa Econmica Federal e Nossa Caixa.
Daniel sabia que esse era um processo particularmente importante e difcil para o sucesso do
programa. Para amenizar os riscos de resistncia, foram escolhidos representantes de cada rgo que
tivessem tanto a capacidade tcnica para lidar com as questes que surgem no cotidiano de atendimento
populao, como para responder por questes polticas referentes ao rgo.
Foi feito inicialmente um diagnstico de atendimento nos principais servios (fluxos de
atendimento, tempo de atendimento, tempo de espera) e nas filas das reparties pblicas, mapeando
as dificuldades e demandas da populao. Em seguida, para garantir a adeso efetiva de todos, foram
realizados debates com os participantes sobre temas como postura no ambiente de trabalho,
desburocratizao e atendimento de igual qualidade a qualquer cidado, independente de sua
procedncia ou nvel scio-econmico.
O passo seguinte foi a realizao de levantamento e anlise das informaes sobre os
procedimentos exigidos dos cidados em todos os servios a serem disponibilizados, com identificao
dos ns crticos e estabelecimentos de metas. E, por ltimo, procedeu-se identificao, em cada servio
a ser oferecido, de aspectos relevantes para a inovao no atendimento (seleo de funcionrios,
treinamento, informatizao, racionalizao, barateamento de custos para o cidado, entrega do
documento, entre outros).
Dificuldades vista
A equipe percebeu que a reviso dos processos seria mais complicada do que se pensava. Alm
de rever fluxos, diminuir a papelada, informatizar e integrar dados, a implantao do programa teria
que lidar com os problemas polticos que surgiriam e que dificultavam o dilogo entre diferentes nveis
de governo. medida que os servios fossem prestados no apenas nas respectivas Secretarias, mas
tambm em um espao comum a vrias Secretarias, cada servio, apesar de ser ainda subordinado s
respectivas Secretarias, estaria submetido a padres comuns de qualidade, eficincia, eficcia e
atendimento exigidos pela gerncia do Poupatempo, estabelecendo, assim, presses por mudanas
semelhantes nos processos internos de cada Secretaria.
A resistncia vinha tanto de rgos ou setores com cultura organizacional historicamente
estabelecida, como a Polcia, que tem rotinas, uniformes, cdigos e rituais prprios, quanto de rgos cujo
setores de sua burocracia se beneficiavam de padres ineficientes de atendimento, gerando brechas para
corrupo ou interveno de intermedirios nos processos.
Outra dificuldade natural vinha do desafio de transformar radicalmente a mentalidade e forma
de ao dos funcionrios pblicos, que deveriam ser capacitados para atuar de acordo com os novos
padres estabelecidos. Daniel acreditava, porm, que isso poderia ser minimizado pela distncia,
inclusive fsica, desses novos padres em relao aos procedimentos originais de prestao de servios,
vigentes nos rgos de origem destes funcionrios.2
Como resultado dessa etapa, foram constitudos quadros comparativos entre processos at ento
adotados e que se definiu como o padro ideal. A anlise desses quadros, porm, evidenciava uma
distncia razovel entre os padres desejados, adequados s teorias e recomendaes em reforma
administrativa, e o que parecia ser vivel de se atingir no tempo de um mandato poltico.
Nas suas estimativas mais otimistas, Daniel calculava que melhorar todos os processos internos,
informatizar e modernizar as retaguardas destes rgos antes de inaugurar os servios, para que ficassem
da forma ideal, demoraria no mnimo dois ou trs anos. Dessa maneira, o Poupatempo s poderia ser
inaugurado no final de 1998, imediatamente aps as eleies para Governador3, ou ficar para uma nova
administrao pblica.
Se, por um lado, a inaugurao de um bom programa no ano de eleio poderia ser positiva para
a imagem poltica do governo, por outro lado a equipe correria o risco de no conseguir a implantao do
programa a tempo e, ainda que isto ocorresse, poderia no haver resultados concretos e passveis de
serem quantificados e divulgados, dado o curto tempo de funcionamento do novo programa.
Rever todos os processos, no entanto, continuava sendo a meta, o ideal em termos de processos e
atendimentos. A equipe sabia que dessa forma garantiria ao cidado o melhor atendimento, bem como
processos que levariam maior eficincia do servio pblico. Essa possibilidade, no entanto, poderia ser
efetivada apenas em 98 ou 99, j no primeiro ano de uma nova administrao.
A equipe pensou em trabalhar, ento, com outra possibilidade: poderia comear a implantao do
projeto em um modelo aqum do ideal, mas que pudesse se efetivar mais rapidamente. Tendo esta
alternativa em vista, solicitou que o mapeamento de fluxos e processos fosse refeito, procurando
identificar possveis resultados de mudanas a curto prazo, ainda que no fossem as ideais.
Essa reforma levaria a um padro intermedirio de servio, no qual seriam revistos apenas alguns
poucos e prioritrios processos, mas tentando garantir ao cidado um espao adequado e qualidade do
atendimento. Esta alternativa caracterizaria uma reforma da ponta para dentro, ou seja, em primeiro
lugar, seriam melhorados os servios e o atendimento ao cidado, para, num segundo momento, serem
revistos de forma mais profunda os processos internos de execuo dos servios. Esta alternativa
garantiria o lanamento do projeto ainda em 1997. Estava claro para Daniel que esta hiptese no era
isenta de riscos, porm, j que um ambicioso programa chamado Poupatempo que no cumprisse
minimamente seus objetivos prestar um bom servio e com qualidade ao cidado poderia gerar
rejeio pela populao, prejudicando ou talvez inviabilizando o desenvolvimento de longo prazo do
programa.
Um exemplo da diferena entre as duas abordagens pode ser ilustrado com a emisso da Carteira
de Identidade, descrita em detalhe nos Anexos 2 e 3. O processo, sob responsabilidade da polcia
estadual, chegava a demorar entre dois e trs meses, combinando servio ruim para o cidado com falta
de recursos e lentido nos procedimentos administrativos internos poltica. No s a emisso da
primeira via de identidade era complexa, como a gesto dos arquivos de fichas com os documentos que
comprovavam as emisses das carteiras era totalmente manual e repousava em milhares de caixas de
2 Outras iniciativas semelhantes, como o SAC da Bahia, ento referncia na poca, optaram por contar com funcionrios
3 Em 1996 ainda no se contemplava a possibilidade de haver reeleio, j que a lei s foi aprovada em 1997.
sapato, que continham os mais de 100 milhes de fichas existentes, dos quais aproximadamente 30
milhes correspondiam a fichas ativas ou seja, de pessoas vivas.
A emisso de uma segunda via de carteira passava necessariamente por esse arquivo. Os
documentos entregues pelos cidados nas delegacias ou postos da polcia eram transportados
manualmente at o arquivo central, para serem ento comparados a uma ficha encontrada no meio das
milhares de caixas, atestando sua veracidade. Feita a verificao, o novo documento era emitido e,
finalmente, enviado ao cidado.
Uma reforma considerada ideal deveria, necessariamente, passar pela informatizao do
sistema e pela digitalizao das milhes de fichas. O custo previsto e o prazo de implementao deste
novo processo, porm, geralmente inviabilizavam essa iniciativa, desencorajando qualquer iniciativa de
melhoria. Daniel e sua equipe se perguntavam at que ponto era possvel encontrar uma alternativa
intermediria, que combinasse melhoria da percepo do processo pelo usurio final, a otimizao do
processo e custos e prazos de implementao viveis.
SECRETARIA X
EMPRESA B
EMPRESA C
SUPERINTENDENCIA 1
DEPTO. 1
DEPTO. 2
DEPTO. 3
DIVISO 2
DIVISO 1
SEO 1
SUPERINTENDENCIA 2
SEO 2
DIVISO 3
SEO 3
Emisso de
atestados sobre ...
Emisso
Emisso de
de licenas sobre...
certificados sobre..
Anexo 2 Procedimentos para Emisso de Carteira de Identidade (atual, possvel em curto prazo e ideal em longo prazo)
um documento obrigatrio para todo o cidado (brasileiro nato e naturalizado). o 2 documento de cidadania (1 Certido de Nascimento). Vlido em
todo o territrio nacional, cada Estado tem o seu controle e a sua base de dados. O Atestado de Antecedentes Criminais gerado a partir do pronturio
deste documento. O rgo responsvel pela emisso em So Paulo o Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt (IIRGD)
Estrutura Tradicional
Posto
Retaguarda
Posto
Atendimento efetua
pesquisas criminal e civil,
e cadastro em micros
ligados em rede.
Atendimento efetua
pesquisas criminal e civil, e
cadastro em micros ligados
em rede.
Solicitao automtica
para busca de pronturio
retaguarda do IIRGD.
Retaguarda
Digitalizao do acervo
de pronturios
arquivados em papel e
dos gerados
posteriormente nos
Postos Tradicionais
1 : solicitao
automtica para busca
manual do pronturio.
Elaborao do documento.
2 : busca da imagem
do pronturio
digitalizado.
Confronto de digitais e
liberao para emisso do
documento.
Elaborao do documento.
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Retaguarda
Transmite imagem do
Confronto de digitais,
pronturio para o
liberao e emisso do
Poupatempo para confronto documento
de digitais.
Elaborao do documento.
Atestado de Antecedentes: 5 a 15
dias
2 via: 20 a 60 dias
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