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USP
Programa Interunidades de Ps-Graduao em Energia
PIPGE
(EP, FEA, IEE, IF)
So Paulo
2006
1
So Paulo
2006
FICHA CATALOGRFICA
AGRADECIMENTOS
RESUMO
COSTA, H. K. M. A regulao do livre acesso no setor de distribuio de gs natural
canalizado: o caso de So Paulo. 2006. 220 p. Dissertao de mestrado. Programa
Interunidades de Ps-Graduao em Energia. Universidade de So Paulo.
ABSTRACT
COSTA, H. K. M. Regulation of open access in the sector of net natural gas distribution:
the case of So Paulo. 2006. 220 f. Work. Program of Post-Graduation in Energy,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006.
Public natural gas utilities [especially canalization] are under state jurisdiction, according to
Brazilian constitutional provisions. The State of So Paulo is remarkable in this field for its
achievements in developing and expanding the infra-structure of canalized gas services, as
well as for the reorganization carried through in middle of the decade of 90, which allowed
the current expansion and development of the gas market in this state. The present work,
considered this context, examined multiple contracts of concession of the three natural gas
companies in the State of So Paulo and evidenced the existence of a clause providing the
mandatory allowance of open access [commercial by pass] after a determined period of time
[excluding the residential and commercial users] to the net of distribution gas-lines,
disaggregating the gas commercialization to the distribution service. In view of this, after
assembling the theoretical referential, interviews half-structuralized had been carried through
with state regulating agency representatives, three local enterprises and major industrial
consumers, in order to access how agents are facing this clause and the safeguards, actions
and provisions that will be necessary to enforce and validate this contractual disposal.
Conclusively, as a obtained result it had that the cited actors however consider that a contract
provision of open access will imply several impacts in the market, studies in this direction are
yet to be developed, and are also yet to be defined what actions will have to be taken until the
end of this year, considered the biggest proximity of the time provisions of those contracts.
The relevance of the research is contributing as literature review about issues that are about to
come, according to parameters based on a specific theoretical referential, with sights to the
development of the State of So Paulo.
Keywords: industrial user, net natural gas of distribution concession utility contract, open
access, regulation, State of Sao Paulo
LISTA DE ILUSTRAES
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS
10
SUMRIO
1 INTRODUO
1.1 A Situao Problema
1.1.1
O contexto da Pesquisa
1.1.2
11
ASPECTOS
ECONMICOS
DA
DISTRIBUIO
DE
GS
NATURAL
CANALIZADO
4.1 Caractersticas e implicaes econmicas dos setores de infra-estrutura: nfase na
distribuio de gs natural canalizado.
4.2 Aspectos gerais sobre a Nova Economia Institucional e seu reflexo no mbito contratual.
4.2.1 A Nova Economia Institucional: a Economia dos Custos de Transao e a Teoria da
Agncia.
4.2.1.1 Abordagem da NEI sobre as dimenses contratuais
4.2.1.2 A comercializao de gs natural canalizado e a abordagem da NEI sobre as
dimenses contratuais: concessionrios x usurios industriais.
4.2.2 NEI e o ambiente regulatrio na distribuio de gs natural canalizado: a
implementao da clusula de livre acesso.
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6. CONCLUSO
REFERNCIAS
APNDICE A - O HISTRICO DA INDSTRIA DO GS NATURAL NO BRASIL E O
CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO;
APNDICE B - A CADEIA DE VALOR DO GS NATURAL E A FUNO DA
DISTRIBUIO DE GS NATURAL CANALIZADO;
APNDICE
EXPERINCIAS
ESTRANGEIRAS
NA
REGULAO
DA
14
1 INTRODUO
Naufel (2000, p.533) define instituio como ato ou efeito de instituir. Instituto: aquilo que se instituiu ou se
estabeleceu. Estabelecimento ou fundao de alguma coisa (...) [Dir. Civ.] Associao, corporao ou
organizao de fim cientifico, religioso, beneficente etc. [Dir. Pol.] Pl. as leis fundamentais de um Estado. A
Constituio poltica de uma nao. rgos da soberania nacional a quem cabem a administrao harmnica do
Estado. Para esse autor instituto jurdico figura de direito criada para determinado fim de interesse coletivo
ou privado, autnoma, regida por normas jurdicas criadas especialmente para disciplin-la (...). Destarte, no
presente trabalho o termo instituio ser tratado tanto no sentido de rgos ou de figuras jurdicas a quem
competem aplicao de normas, quanto significando leis fundamentais de uma sociedade poltica.
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dentre outros, foi visto como uma maneira de financiar o desenvolvimento do pas a partir da
dcada de 90 [principalmente do setor de infra-estrutura]2.
Assisti-se, nesse nterim, a criao de agncias reguladoras, concomitante a um
movimento contratualista baseado no fortalecimento de rgos pblicos dentro do escopo de
conduo do desenho reducionista ora em voga.
Salutar a observao de Fleury (2001, p.20) quando destaca que a nova
configurao institucional, aps o ciclo de desestatizao da dcada de 90, permite deduzir
que os agentes pblicos ainda tm grande importncia no planejamento, execuo da
implantao, operao e manuteno dos diversos segmentos pertencentes ao setor de infraestrutura, porm agora de forma indireta.
No caso da indstria do gs natural, possvel perceber que a reformulao do papel
do Estado se verifica como ponto inicial para o atual desfecho das anlises estruturais, haja
vista a flexibilizao ocorrida nas atividades constantes dos artigos 177 (incs. I a IV) e 25,
2, da Constituio Federal.
Em relao distribuio de gs natural canalizado, o artigo 25 [Ttulo III Da
Organizao do Estado; Captulo III Dos Estados Federados], em seu 2 prescreve que
cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs
canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua
regulamentao.
No caso de So Paulo, o tema em foco foi previsto no art. 122, pargrafo nico 3, da
Constituio do Estado de So Paulo, alterado pela Emenda Constitucional n 6 de
Segundo o Fleury (2001), dentre outras causas to ou mais relevantes para que se tenham optado pela adoo
do papel do Estado como empreendedor de atividades econmicas na implantao dos principais setores
industriais, foi a grande necessidade de volumes de recursos, pois mesmo se houvesse no Brasil a poupana
adequada para este financiamento, naquele momento os mecanismos de intermediao, necessrios para
alocao desta poupana em investimentos produtivos com o volume e padro de coordenao requeridos, no
estariam consolidados. Neste contexto, era necessria a existncia de um agente centralizador que possusse
capacidade para gerir recursos e implantar cada setor de forma coordenada, no havendo alternativa seno o
Estado assumir este papel. No centro do processo de implantao e financiamento dos principais projetos da rea
de infra-estrutura encontrava-se, invariavelmente, uma empresa estatal. O financiamento obtido por tais
empresas normalmente ocorria de forma indireta, atravs da captao do governo estadual ou federal. Desta
forma, a lgica de desenvolvimento dos principais segmentos de infra-estrutura seguia os princpios
estabelecidos nas diversas esferas pblicas, seja pela gerncia direta do governo, seja esta atravs da atuao das
empresas estatais.
3
A Constituio do Estado de So Paulo previa antes da Emenda n 06, no pargrafo nico do art. 122, que
Cabem empresa estatal, com exclusividade de distribuio, os servios de gs canalizado em todo o seu
territrio, incluindo o fornecimento direto a partir de gasodutos de transporte, de forma que sejam atendidas as
necessidades dos setores industrial, domiciliar, comercial, automotivo e outros. A Lei Municipal n 7.199, de
1968 autorizou a constituio da Companhia Municipal de Gs [Comgs] e em 1974 a Lei Municipal n 7.987
alterou o nome dessa sociedade para Companhia de Gs de So Paulo (MELO, 2002). A redao atual desse
pargrafo a seguinte: Cabe ao Estado explorar diretamente, ou mediante concesso, na forma da lei, os
servios de gs canalizado em seu territrio, includo o fornecimento direto a partir de gasodutos de transporte,
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18.12.1998, onde, posteriormente, passou a ser disciplinado pelo Decreto Estadual n 43.889,
de 10.3.99, que aprovou o regulamento de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos de distribuio de gs canalizado no Estado de So Paulo4.
Destarte, em seguida, foram pactuados os contratos de concesso da prestao do
servio pblico de distribuio de gs natural canalizado entre o rgo regulador estadual
[Comisso de Servios de Energia de So Paulo CSPE] e os concessionrios.
Esse contrato de concesso traz, dentre as suas diversas clusulas, uma, pertinente
abertura da comercializao de gs natural para os usurios industriais, grandes consumidores
[consumo mdio mensal contratual equivalente a, no mnimo, 500.000 m3] termoeltricos, de
gs natural veicular, de cogerao [by pass comercial] e interruptvel, a partir de doze anos
contados da celebrao desse contrato em se tratando da Comgs S.A.; e da data de entrada
em operao da respectiva Estao de Transferncia de Custdia, ou por um perodo de 20
[vinte] anos contados da data da assinatura deste contrato de concesso, o que ocorrer
primeiro, no caso dos concessionrios Gs Brasiliano Distribuidora LTDA. e Gs Natural So
Paulo Sul S.A.
O significado dessa clusula, denominada pelas prticas internacionais de by pass
comercial, pode se dar a partir da separao contratual das atividades de transporte,
venda e compra de gs, permitindo a entrada de outros agentes e se procedendo ao fim da
verticalizao contratual. Ou seja, separa-se contratualmente a atividade de distribuio e de
comercializao de gs natural, porm os vendedores desse energtico continuaro tendo que
usar a rede de gasodutos pertencentes distribuidora local.
A legislao do Estado de So Paulo usou a denominao de livre acesso para
nomear a situao acima descrita [fim da exclusividade na comercializao de gs natural],
por tal motivo essa expresso utilizada no presente estudo.
H de se registrar que esse mecanismo contratual difere do livre acesso previsto na
Lei n 9.478/97, pois esse ocorre dentro da capacidade que porventura exista no sistema de
transporte de gs natural e de competncia regulatria da ANP.
de maneira a atender s necessidades dos setores industrial, domiciliar, comercial, automotivo e outros [grifos
acrescidos].
4
A legislao pertinente matria a Lei Estadual n 7.835, de 8.5.92, a qual trata do regime de concesso e
permisso de servios pblicos; e a Lei Estadual n 9.361, de 5.7.96, que autoriza a diviso do Estado de So
Paulo em at trs reas de concesso, alm das normas federais, ou seja, a Lei n 8.987, de 13.1.1995, que trata
da concesso e permisso de servios pblicos; e a Lei n 9.074, de 7.6.1996, a qual estabelece normas para a
outorga e a prorrogao das concesses e permisses de servios pblicos.
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Igualmente, outra figura que merece ser citada, para fins de delimitao conceitual,
o by pass fsico, termo utilizado nos contratos internacionais que significa a comercializao
do gs natural sem o uso da rede da distribuidora local de gs (STRAT, 2005a).
Aps, essa delimitao conceitual, importante frisar que o livre acesso previsto na
atividade de distribuio de gs natural no Estado de So Paulo bastante singular em
comparao aos demais contratos de concesso celebrados nos outros Estados da Federao e,
por isso, merece um estudo, em face das inmeras conseqncias advindas da abertura de
mercado sob os aspectos econmico e jurdico, sem olvidar a aproximao do lapso temporal
que foi dado, o que demonstra por si s a razo da reflexo que se objetiva realizar.
Segundo Grau (2002) a ordem jurdica possui duas acepes, a do universo ftico e a do normativo, possuindo
uma interao entre ambas, nos termos em que os efeitos de uma, atingem a outra.
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1.3.1
Objetivo geral
1.3.2
Objetivos especficos
20
21
Desde a dcada de noventa, com exceo dos Estados de So Paulo e de Rio de Janeiro (as quais j possuam
empresas de distribuio local), as demais unidades federativas passaram a instituir as suas concessionrias de
gs natural. A redao original do art. 25, 2 da CF j previa a competncia dos Estados, contudo no era
permitida a utilizao de concesso s empresas privadas.
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Utilizou-se a expresso por ser um das ltimas etapas pelo fato de que fisicamente a distribuio a ltima
etapa, mas contratualmente a penltima (sendo a ltima, nesse caso, a comercializao).
22
No caso do Esprito Santo, a concesso para a explorao do servio pblico de gs canalizado foi outorgada a
Petrobrs Distribuidora S. A., durante um perodo de 50 anos, a contar de 16 de dezembro de 1993.
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J em Minas Gerais, o controle majoritrio da distribuidora local, GASMIG, pertence Companhia Energtica
de Minas Gerais (CEMIG).
10
No Paran, a Companhia Paranaense de Energia (COPEL) proprietria de 51% do capital votante da
concessionria local (COMPAGS), possuindo a Petrobrs como acionista.
11
No Rio de Janeiro as companhias CEG e CEG-Rio S.A. (RJ) foram privatizadas em julho de 1997, sendo,
atualmente, controladas pela Gas Natural SDG, S.A.
12
A privatizao da COMGS (SP) ocorreu em abril de 1999, passando seu controle acionrio s empresas BG
International e Shell. Quanto s distribuidoras paulistas Gs Brasiliano (SP) e Gs Natural So Paulo Sul (SP),
elas so controladas, respectivamente, pelos grupos ENI International B.V./Italgas e Gas Natural SDG S.A.
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apresentam contratos com prazos de 50 anos, tal fato pode ser explicado pela incipiente infraestrutura existente que condiciona a existncia de contratos com um maior prazo que
garantam a construo e a expanso da rede [retorno de investimento] e uma poltica tarifria
mdica.
24
25
Nesse mesmo sentido, leciona Mello (2002) sobre a importncia de ser considerado o
perodo de amortizao dos investimentos como crucial para a definio do valor de equilbrio
econmico-financeiro. Ocorre que, esse autor comunga da idia de que pelo fato do prazo se
compreender nas clusulas regulamentares, o concedente pode, em razo de convenincia ou
oportunidade extinguir a concesso a qualquer tempo, sem praticar qualquer ilcito. E
justifica tal posio com o entendimento de que o servio prestado descentralizadamente
(...), nunca deixa de ser prprio do Estado [em razo de sua natureza pblica], est em seu
poder retomar-lhe o exerccio. Porm, consoante esse autor deve indenizar previamente o
concessionrio, pelo o que receberia ao longo da extino normal da concesso.
H de se concordar que fica a critrio do concedente a fixao do prazo da
concesso, correspondendo a um valor que viabilize a atividade empresarial [atenda a certa
taxa de retorno] e o qual proporcione a existncia de tarifas mdicas, devendo tambm a
previso de prorrogao constar no edital de licitao, ou pelo menos da minuta do contrato.
Contudo, a extino da concesso a qualquer tempo, por convenincia e
oportunidade, deve ser encarada com cautelas, em face da segurana das relaes
estabelecidas [o ponto vai alm do argumento de ato jurdico perfeito] e da reputao das
instituies ao longo do tempo no que diz respeito ao cumprimento de regras firmadas e
amplamente conhecidas pelos agentes. Da, atualmente, essa clusula regulamentar apresentar
um teor de maior vinculao por parte da Administrao Pblica.
Da existindo na lei, hipteses de extino do contrato, como o inadimplemento, falta
grave ou mudana na perspectiva do interesse pblico, a justificativa de extino unilateral
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deve ser plausvel, o que ser examinado no caso concreto, evitando-se o abuso de poder ou
desvio de finalidade, viciadores do ato administrativo.
No obstante a ocorrncia de contratos com longos prazos de concesso, a
exclusividade do concessionrio pode ser contestada a partir da formatao do contrato dentro
de determinada escolha de polticas pblicas para o setor de acordo com as peculiaridades de
cada Estado.
O desenho do setor de distribuio de gs natural, nessa perspectiva, implica a
considerao de possveis mecanismos contratuais para dinamizar a competio ou a
manuteno de contratos mais fechados do ponto de vista concorrencial em face das
necessidades de aporte de capital para construir uma rede num estgio muito nascente [ou
praticamente inexistente].
Nesse sentido, Marques Neto (2001, p.108), ao discorrer sobre os efeitos da gerao
de um ambiente competitivo versus os princpios relacionados prestao de servios
pblicos, quais sejam, a universalizao e a continuidade, explica que nos termos da
Constituio Federal de 1988 no possvel aceitar a competio no servio pblico sem
considerar o objetivo da prestao de um servio adequado, o qual atenda os princpios de
universalizao [incluso social] e de continuidade.
Sobre esse assunto a SCG (2005), no que diverge em parte do autor acima, exps que
a regulao da atividade de distribuio de gs natural canalizado dentro desse novo
arcabouo delineado no pas deve se pautar, dentre outros, pelos seguintes princpios: (i)
promoo da concorrncia nos segmentos da indstria nos quais a mesma seja vivel; (ii)
correo das imperfeies do mercado; (iii) determinao de regras para o livre acesso s
redes de distribuio de gs; (iv) garantia de modicidade tarifria; (v) estmulo eficincia;
(vi) garantia da qualidade do servio; e (vii) manuteno do equilbrio econmico-financeiro
da concesso13.
Apesar de alguns desses princpios serem inerentes ao instituto da concesso de
servio pblico, outros como a determinao de regras para o livre acesso s redes de
distribuio de gs devem ser ponderados com a poltica pblica mais vivel para o grau de
maturidade da indstria de gs natural que atenda s peculiaridades de um determinado
Estado-federado.
Nesse contexto, os contratos de concesso podem ser divididos em trs grupos bem
ntidos. O primeiro se refere aos de elevado prazo e com a incorporao da comercializao
13
Vale salientar que tais setores so regidos pelos seguintes dispositivos e diplomas: artigo 175 da Constituio
Federal de 1988, Lei n 8.987/95 (Lei das Concesses) e a Lei n 9.074/95.
27
14
Registra-se que o by pass fsico, no qual o consumidor liberado opta por no utilizar os servios e nem
mesmo a rede da distribuidora, conectando-se diretamente ao sistema de transporte, no se encontra previsto em
nenhum contrato (SGC, 2005, p.21).
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No caso do Rio de Janeiro, para usurios com um consumo acima de 100.000 m3/dia
previsto o by pass comercial [livre acesso] aps 10 anos da vigncia do contrato de
concesso.
Com relao a So Paulo, foi estabelecido o prazo de doze anos, a partir da
assinatura do contrato de concesso, para a efetivao do by pass comercial [livre acesso]
[Comgs], e de doze anos a partir da operao da Estao de Transferncia de Custodia ou de
vinte anos da assinatura do contrato, o que vier primeiro [regra para as empresas Gs Natural
SPS e Gs Brasiliano]. Os usurios residenciais e comerciais foram excludos, permanecendo,
para estes, o monoplio de distribuio e comercializao da distribuidora durante todo o
perodo de concesso [30 anos]15.
importante registrar que a ausncia de mecanismos que permitam a entrada de
agentes no mercado de distribuio de gs canalizado, na maioria dos contratos de concesso
dos Estados brasileiros, no se encontra, em tese, condizente com os princpios da Ordem
15
Alm dessa regra, o contrato de concesso do Estado de So Paulo prev restries integrao vertical, pois a
concessionria impedida de fornecer mais do que 30% do volume total de gs a empresas a ela vinculada,
veda-se que a concessionria atue no setor trmico e condicionamento de exame pelo rgo regulador de
contratos firmados entre a empresa concessionria e outras empresas do grupo controlador (CSPE, 2005). Para
maiores detalhes, vide: www.cspe.gov.br.
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14000
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Distribuidoras
Enfrentar a definio de servios pblicos uma tarefa bastante rdua diante das
usuais mutaes ocorridas na sociedade e que provocam a reviso de sua acepo, por tal
motivo, esse tpico no tem o objetivo de aprofundar essa questo, mas to-somente servir
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31
32
examinar essas questes postas pelos autores acima perante o panorama da distribuio e da
comercializao do gs natural.
16
33
34
Essa matria encontra respaldo no art. 175 da Constituio Federal que ao tratar da
prestao de servio pblico prescreve: incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos [grifos acrescidos].
O pargrafo nico26 desse artigo disps sobre o contedo o qual deveria se ater
legislao a ser editada posteriormente. Para tanto, foi promulgada a Lei n 8.987, de
13.02.1995, como norma de teor geral, para regulamentar as concesses e permisses de
servio pblico27. E a Lei Federal n 9.074, de 7.07.1995, que estabelece normas para
outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras
providencias. Essas duas leis foram alteradas pela Lei n 9.648, de 27.05.1998.
Todavia, entende-se que cada ente federativo deve aprovar suas prprias leis sobre
concesso de servios pblicos, respeitando obviamente a legislao geral (MEIRELLES,
2002). Nesse sentido, o Estado de So Paulo editou a Lei n 7.835, de 8.05.1992, que por
anterior a Lei n 8.987, de 13.02.1995, s poder se aplicar no que no contrariar as suas
normas gerais.
Ao adentrar na Lei n 8.987, de 13.02.1995, encontrado o conceito de concesso de
servio pblico como a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado
[art. 2, II].
Apesar de a Lei Geral de Concesses trazer um conceito para o contrato de
concesso, Di Pietro (2005) aponta deficincias na definio legal consistentes na ausncia da
referncia natureza contratual e s formas de remunerao, bem como a formalidades
desnecessrias para a configurao da concesso, como por exemplo, a modalidade de
licitao indicada [concorrncia]. Ademais, h de se registrar que a conceituao de institutos
em textos legais no recomendada pela hermenutica jurdica, em virtude de ser uma funo
da doutrina e das mudanas ocorridas na sociedade que foram a reviso de conceitos.
Mello (2001, p.637) tambm tece crticas relacionadas ao conceito legal de
concesso de servios pblicos, tanto no que tange s formalidades desnecessrias, quanto
ausncia da meno de que o beneficirio ir ser remunerado pela explorao do servio.
26
O pargrafo nico do art. 175 da CF prev que: a lei dispor sobre: I - regime das empresas concessionrias e
permissionrias de servio pblico, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as
condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II os direitos dos usurios; III
poltica tarifria; IV obrigao de manter servio adequado.
27
A Lei n 8.666, de 21.06.1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d
outras providncias, serve como norma subsidiria a Lei Geral de Concesses.
35
Segundo esse autor, o conceito legal deve ser ignorado e to-somente serve como indicador de
requisitos de vlida formao da concesso.
Assim, segundo Di Pietro (2005, p.93) a concesso de servios pblicos o contrato
administrativo28 pelo qual a Administrao Pblica delega a outrem a execuo de um servio
pblico, para que o execute em seu prprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga
pelo usurio ou outra forma de remunerao decorrente da explorao do servio.
Em termos conceituais, como questes importantes para a compreenso da matria
tm-se: (i) o aspecto contratual, que dentre outras questes, traz a previso de direitos e de
obrigaes para ambas partes contraentes; (ii) a transferncia da execuo do servio para o
particular, e no da sua titularidade; (iii) a assuno pelo concessionrio dos riscos ordinrios
da atividade concedida; e, (iv) a forma de remunerao, a qual poder se d por tarifa ou por
outras receitas alternativas, complementares ou acessrias em virtude da busca da modicidade
tarifria e da manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato.
Destarte, pelo Estado manter sempre e permanentemente total disponibilidade sobre
o servio concedido (MELLO, 2001, p.640) que existem as prerrogativas que conferem
determinados poderes ao Estado e as quais o particular deve se sujeitar por estar lidando com
interesses pblicos. Para tanto, existem as clusulas regulamentares estabelecidas
unilateralmente pelo concedente.
Por outro lado, ao se enxergar uma relao contratual, com a presena de interesses
contrapostos, h clusulas destinadas a assegurar o equilbrio econmico-financeiro da
concesso, consistente na manuteno das condies econmicas [dentro de uma relao de
custo e benefcio] inicialmente acordadas entre as partes, tendo por finalidade remunerar o
particular e permitir a continuidade da prestao do servio. Assim, estar-se diante de uma
relao eminentemente antittica, vistos os interesses dissonantes do Poder Pblico
concedente29, relacionados persecuo do bem comum, e da empresa concessionria,
atinente busca do lucro.
A partir dessa idia, Di Pietro (2005, p.94) aponta conseqncias concernentes
execuo do servio pblico, quais sejam, a existncia de clusulas regulamentares de servio,
consistentes na forma pela qual o servio disponibilizado para a sociedade; a outorga de
28
Vale salientar que, sobre a natureza jurdica da concesso de servio pblico existem correntes que no o
consideram contrato de direito pblico. Todavia, no presente trabalho adotou a corrente que o encara como
contrato de direito pblico. Para maiores detalhes vide, dentre vrios outros doutrinadores, Di Pietro (2002),
Cretella Junior (1986), Mello (2001).
29
Nos termos da Lei Geral de Concesses Poder Concedente a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o
Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica,
objeto de concesso ou permisso.
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Ao concessionrio cabe responder pelos danos causados e pelas obrigaes contradas em relao aos terceiros.
O art. 37, 6 da Constituio Federal prev a responsabilidade objetiva para os prestadores de servio pblico.
Ou seja, basta a comprovao do nexo causal ente a ao do concessionrio e o dano sofrido por terceiro.
37
usurio, da se inferir que as normas regulamentares seriam as mesmas tanto para o Poder
Pblico, quanto para o concessionrio.
Por isso surge o dever do Poder Pblico fiscalizar e regular a prestao do servio
concedido a uma empresa que busca, sobretudo, o lucro; e, que por muitas circunstncias
pode agir de maneira desidiosa, arbitrria, abusiva etc.
Entretanto, no que atine s clusulas de equilbrio econmico-financeiro, constata-se
um duplo aspecto, o primeiro referente remunerao do concessionrio, efetuada, em regra,
pelo usurio do servio; e o, segundo, concernente manuteno desse equilbrio ao longo do
tempo sem prejudicar o interesse pblico de continuidade da prestao do servio e de
adequao ao princpio de modicidade tarifria. Porquanto, para conciliar esses aspectos, fazse imprescindvel o exerccio da fiscalizao e da regulao do Poder Pblico sobre a atuao
do concessionrio do servio.
Ao tentar enxergar essa relao de efeitos trilaterais, pode-se visualizar a figura
abaixo:
Poder concedente
Concesso
(A)
Concessionrio
Servio pblico
(C)
Usurio final
Prestao do
servio (B)
Dessa figura, percebem-se as seguintes relaes: (A) relao firmada entre poder
concedente e concessionrio por meio de um contrato de concesso de servio pblico; (B)
relao estabelecida entre concessionrio e o usurio final do servio por via contratual ou
meramente regulamentar de prestao de servio pblico [denominao genrica]; (C) relao
entre poder concedente e usurio final [beneficirio de um servio pblico] consistente no
direito subjetivo de prestao de servio pblico, conforme delineado na Constituio e na
legislao subseqente [essa relao jurdica na acepo ampla, pois previsto em norma].
Vale destacar que essa figura, apesar de piramidal, no significa a existncia de uma
relao vertical entre o poder pblico e o concessionrio, o intuito foi de refletir sobre as
relaes contratuais.
38
31
Dentre outros motivos, pode ser citado o objeto de estudo da presente dissertao, qual seja, a previso de livre
acesso rede de gasodutos do concessionrio do servio pblico de distribuio de gs natural canalizado.
39
Essa autora (2005, p.112) explica que em alguns casos mais ntida a relao contratual entre a empresa
concessionria e os usurios, como ocorre nos servios de telefone; outras vezes, muito menos ntida, como
ocorre com o pagamento de pedgio nas estradas. No caso do contrato de concesso de gs canalizado, esse
assunto ser abordado nos captulos 4 e 5.
33
Objeto, rea e ao prazo da concesso, inclusive os relacionados s previsveis necessidades de futura
alterao e expanso do servio e conseqente modernizao, aperfeioamento e ampliao dos equipamentos e
das instalaes e ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais.
40
41
42
execuo do objeto contratual por parte do concessionrio, como por exemplo, a promoo de
desapropriaes e servides autorizadas pelo poder concedente [inciso VI].
No que toca exclusividade quanto prestao do servio, Mello (2002, p.659)
entende que o cancelamento desta garantia, acompanhado pela compensao econmica
correspectiva, salvaguarda o concessionrio de qualquer alterao da equao econmica. Da
que no lhe cabe opor-se, em tais condies, supresso da exclusividade.
A exclusividade na prestao do servio pblico no clusula obrigatria do
contrato de concesso, nem direito adquirido do concessionrio, ela s se justifica quando
motivada por razes de cunho tcnico e econmico e pelo tempo que o concedente considere
adequado, ressalvado sempre o direito do concessionrio manuteno do equilbrio
econmico-financeiro.
Segundo Mello (2002, p.663), no h impediente jurdico a que o Poder Pblico adote um sistema de tarifas
subsidiadas, se tanto for levado para manter-lhes a necessria modicidade. Para Di Pietro (2005, p.126) a
concesso de subsidio possvel desde que previsto em lei, e que seja anterior licitao a fim de esteja
disposio de todos os concorrentes.
43
preo de aquisio do gs; o custo do transporte; e a margem de distribuio. Esse rgo fixa
tarifas tetos e regulamenta, tambm, as condies para a concesso de descontos.
O art. 43 desse decreto possibilita que a CSPE fixe tarifas diferenciadas em funo
das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes do atendimento aos
distintos segmentos de usurios.
Consoante Mello (2002, p. 662) entende-se reajuste como hiptese em que a tarifa
substancialmente no muda; altera-se apenas o preo que a exprime. J, a reviso das
tarifas uma reconsiderao ou reavaliao do prprio valor original tomado em conta
como adequado para enfrentar equilibradamente os encargos.
Assim, no reajuste ocorre a atualizao da tarifa, tendo em vista a elevao do preo
dos insumos ou outros fatores relacionados inflao anual; enquanto na reviso a tarifa
efetivamente muda, em funo de eventos posteriores, previstos ou no pelas partes, mas
que acarretaram o desequilbrio econmico-financeiro da concesso.
Esses eventos podem ser oriundos (a) de alterao unilateral do contrato; (b) da
supervenincia de medidas de alcance geral expedidas pelo Poder Pblico sem relao direta
com o contrato [fato do Prncipe] e que agravam a equao inicial [elevao de tributos,
salvo o imposto de renda]; (c) ocorrncias derivadas de eventos imprevisveis que
convulsionem a economia contratual [teoria da impreviso e teoria das sujeies
imprevistas] (MELLO, 2002).
O conceito de equilbrio econmico-financeiro fundamental para o entendimento
do instituto da concesso, especialmente, em funo desses eventos que podem ensejar a
reviso tarifria, bem como em razo do exerccio de uma regulamentao ex post.
Consoante Di Pietro (2005, p.114) o equilbrio econmico-financeiro constitui a
relao que estabelece no momento da celebrao do contrato, entre o encargo assumido
pelo concessionrio e a remunerao que lhe assegura a Administrao por via do contrato.
Meirelles (2002, p.209), tambm, segue essa linha, ao definir o equilbrio
econmico-financeiro como a relao estabelecida inicialmente pelas partes entre os
encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao do objeto
do ajuste.
Mello (2002), igualmente, possui o mesmo entendimento, contudo, lembra que a
proteo ao equilbrio econmico-financeiro35 apesar de ser direito adquirido no integral,
35
Esse autor, aps exposio acerca de como o Direito Francs trata a repartio de riscos no contrato de
concesso, conclui que no Brasil a noo de equilbrio econmico-financeiro da concesso e da proteo que se
lhe deve conferir mais generosa para o concessionrio (MELLO, 2002, p.667).
44
pois o concessionrio exerce atividade em nome prprio, por sua conta e risco, e, portanto,
relevante se distinguir quais os riscos que sero cobertos pelo concedente e os que sero de
responsabilidade do concessionrio.
Da surge a diviso usualmente empregada pela doutrina que consiste em classificar
os riscos como os de ordem normal [lea ordinria ou empresarial36], suportados pelo
concessionrio; e os de teor extraordinrio, que se subdividem em lea administrativa [fato
do Prncipe, fato da Administrao37 e poder de alterao unilateral] e a lea econmica
[teoria da impreviso38], onde prejuzos do concessionrio so inteiramente acobertados pela
Administrao39.
36
Mello (2002, p.667) entende que se exclui da lea ordinria a variao nos preos dos insumos componentes
da tarifa, pois esta inteleco a que se coaduna com a proteo ampla decorrente dos precitados arts. 9, 18,
VIII, e 23, IV.
37
Fato da Administrao a ao ou omisso do Poder Pblico que impede ou retarda a execuo do servio
pelo concessionrio (ela incide no contrato) (MEIRELLES, 2002).
38
Os requisitos para a aplicao da teoria da impreviso se cingem a que o fato seja: imprevisvel quanto
ocorrncia e s conseqncias; alheio vontade das partes; inevitvel; e, causador de desequilbrio muito grande
no contrato (DI PIETRO, 2002).
39
Para Mello (2002, p.667), inerente s particularidades do instituto da concesso de servio pblico uma
proteo ao equilbrio econmico-financeiro menos completa do que a existente na generalidade dos contratos
administrativos. Esse autor forma essa idia a partir da redao do art. 10 da Lei 8.987, em virtude do equilbrio
econmico-financeiro est vinculado s condies iniciais do contrato.
40
O art. 6 prev duas hipteses de interrupo do servio sem caracterizar descontinuidade do servio em
situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando: (i) motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana
das instalaes; e, (ii) por inadimplemento do usurio, em favor do interesse da coletividade.
45
41
O art. 37 da Lei 8.987 conceitua encampao como a retomada do servio pelo poder concedente durante o
prazo da concesso, por motivo de interesse pblico, mediante lei autorizativa especfica e aps prvio
pagamento da indenizao [grifos acrescidos]. Di Pietro (2005, p.132) entende que a exigncia de lei
autorizativa parece de constitucionalidade duvidosa, em razo de implicar ingerncia de um poder sobre outro.
42
O art. 38 da Lei 8.987 explica que a declarao de caducidade ocorrer no caso de inexecuo total ou parcial
do contrato, a critrio do poder concedente, mas dentro das hipteses elencadas no 1 e mediante processo
administrativo que assegure a ampla defesa e o contraditrio.
43
A resciso faculdade do poder concedente, porm existe uma hiptese prevista no art. 39 da Lei de
Concesses que torna possvel o exerccio da resciso pelo concessionrio, todavia os servios prestados no
podero ser interrompidos ou paralisados, at a deciso judicial transitada em julgado [pargrafo nico]. Assim
dispe o art. 39 que o contrato de concesso poder ser rescindido por iniciativa da concessionria, no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ao judicial especialmente
intentada para esse fim [grifos acrescidos].
46
Nos casos em que a concesso termina antes do prazo, sem culpa do concessionrio
[encampao ou resgate], Mello (2002) entende que a indenizao dos bens revertidos
compreender a parcela no amortizada e os lucros cessantes.
Quando houver culpa do concessionrio [caducidade ou por deciso judicial que a
reconhea], o poder concedente dever pagar o equipamento revertido, com deduo da parte
j amortizada, da depreciao por desgaste ou obsolescncia e dos prejuzos que haja sofrido
em razo da necessidade de extinguir antecipadamente a concesso (MELLO, 2002, p.677).
Por tudo dito, faz razo concluir consoante Di Pietro (2005, p.108) que a reverso
depende sempre de indenizao, sob pena de se caracterizar como confisco. Inclusive, na
extino da concesso pelo advento normal do prazo, dentro da parcela que ainda no foi
amortizada, caber ao poder concedente pagar o valor restante ao particular.
44
O art. 7 do PED determinou que o preo mnimo de alienaes das companhias estatais deveria levar em
considerao estudos elaborados com base na anlise detalhada das condies de mercado, da situao
econmico-financeira e das perspectivas de rentabilidade da sociedade, atividade ou bens e direitos a serem
desestatizados.
48
45
O art. 1 desse decreto previu, para a outorga desse contrato, a licitao na modalidade de concorrncia, do
tipo maior oferta.
46
A rede da Comgs tinha 2,4 mil quilmetros, as suas vendas eram de 3,5 milhes m/dia de gs natural; o
nmero dos consumidores naquele momento era de 300 mil. Essas trs reas concentram aproximadamente 34%
do PIB brasileiro.
49
Data da
licitao
Preo
Mnimo (R$)
Valor de Venda
(R$)
14.04.1999
09.11.1999
753.496.839
110.000.000
1.652.579.242
274.900.000,00
26.04.2000
95.000.000
533.800.000,00
gio Empresas
% Controladoras
Integral
119,32 Holdings
149,91 Gs Brasiliano
Gs Natural
461,89 SDG S.A.
Populao
(hab.mil)
29.257,10
(%)
72,4
COMGS
GS
8.143,60
20,1
BRASILIANO
GS NATURAL
3.042,10
7,5
SPS
Estado de So
40.442,80
100
Paulo
Dados referentes ao ano de 2005
Fontes: SEADE, IBGE (apud, SERHS, 2006)
rea
(km)
53.771
Densidade
demogrfica Municipios
(%)
(hab.km)
(n)
21,6
544,1
177
(%)
27,5
141.623
57
57,5
375
58,1
53.206
21,4
57,2
93
14,4
248.600
100
162,7
645
100
50
de perdas totais de gs; (iv) procedimentos para coleta, apurao e apresentao dos
indicadores poder calorfico superior e caractersticas fsico-qumicas do gs; (v)
procedimentos para coleta, apurao e apresentao de qualidade do atendimento comercial;
(vi) procedimentos para atuao em situao de emergncia; e (vii) conceitos gerais de termos
integrantes dos apndices anteriores.
2.5.3
52
0 ,4 0 %
2 ,3 0 %
0 ,4 0 %
2 ,10 %
5,6 0 %
16 ,70 %
5,4 0 %
3 ,6 0 %
7,4 0 %
11,3 0 %
9 ,70 %
9 ,6 0 %
2 5,50 %
M ecnica Pes ad a
M etalrg ica
Txtil e M alharia
Bo rracha
Alimento s e Beb id as
Qumica-Petro q umica-Farmacutica
Cermico
Outro s
53
AT 5.000 m
3
5.001 a 50.000 m
50.001 a 300.000 m
300.001 a 500.000 m
3
3
500.001 a 1.000.000 m
1.000.001 a 3.000.000 m
Acima de 3.000.001 m
N de
Consumid.
Volume
Cobrado
Faturamento - R$
Com ICMS
Sem ICMS
70
135.362
234.495
206.355
62
1.413.423
1.605.723
1.413.036
35
4.041.182
3.727.234
3.279.966
2.633.802
2.205.275
1.940.642
3.543.050
2.772.191
2.439.528
11.930.593
8.280.207
7.286.582
180
23.697.411,60
18.825.125
16.566.110
180
23.697.411,60
18.825.125
16.566.110
56
47
Vale salientar que esses artigos do regulamento esto includos na redao do contrato de concesso.
Apesar dessa previso, entende-se que no caso da matria inovar na ordem jurdica se faz necessria a edio
de uma lei que discipline o assunto. Da posteriormente, a CSPE poder regular tal assunto, dentro do disposto
pela lei de forma geral e abstrata [princpio da legalidade o qual diz que ningum obrigado a fazer algo que no
esteja contido em lei].
48
57
Por seu turno, a coerncia consiste na adoo por parte do rgo regulador de
mtodos que sejam compatveis entre si e com outros aspectos do contrato de concesso.
Igualmente, a consistncia intertemporal se d na utilizao de metodologia que acarretem a
estabilidade do processo regulatrio, ou melhor, possibilitem a existncia de poucas
alteraes e adaptaes circunstncias exgenas a eles (PEANO, 2005, p.13).
Essas premissas so importantes no sentido de se reforar a confiana nas
instituies que regulam determinado setor em face da assuno de um modelo de Estado com
vis regulador. As negociaes tm uma maior tnica de cooperao entre poder concedente e
concessionrio, o que se presume uma pactuao dentro de um mbito de confiana, de boa-f
objetiva e de cumprimento das expectativas legtimas das partes envolvidas, inclusive, com
49
Como norma bsica do princpio da transparncia, Taborda (2002) aponta o art. 5, incisos XXXIII, XXXIV,
LXXII, os quais asseguram o direito a todos de receber informaes de dados de interesses particular, coletivo
ou geral de rgos pblicos e de impetrar hbeas data para assegurar informaes e retificaes de dados
pessoais. Alm disso, cita, ainda, a Lei n. 9784, de 1999, a qual dispe sobre o procedimento administrativo e a
Lei Complementar n. 101, de 2000 [Lei de Responsabilidade Fiscal] visto essa norma obrigar os administradores
pblicos a emitirem declarao de responsabilidade fiscal, assim como permitirem o acesso pblico a essas
informaes.
50
Muitos escritos importantes existem sobre os princpios. De forma sucinta, pode-se entend-los como
fundamentos primeiros e bsicos de qualquer sistema jurdico, o qual deve dirigir a atividade de interpretao do
aplicador da norma, bem como o processo de formulao das normas.
58
51
Segundo esse autor, o delineamento do Legislativo e do Executivo considerado importante dentro da anlise
institucionalista os mecanismos formais de eleio dos integrantes do legislativo e do Executivo, o modo de
implementao das leis e das regulamentaes e a relao de foras entre o Executivo e o Legislativo [esse
ltimo lembra a Teoria do checks and balances do Direito Constitucional que preconiza a conteno de um
poder sobre o outro a partir da utilizao de mecanismos de controle e de fiscalizao].
52
Quanto ao Judicirio, esse autor aponta os mecanismos formais dos juizes, a determinao da estrutura interna
do judicirio e a maneira imparcial pelo qual se d a resoluo de disputas entre os particulares e o estado.
59
A origem das agncias reguladoras remonta ao direito ingls, a partir de 1834, com a
criao de entes autnomos dedicados a concretizar medidas previstas em lei. Em seguida tais
instituies proliferaram-se no direito norte-americano, com o intuito de regular atividades, de
impor deveres e de aplicar sanes aos agentes econmicos em determinados setores afetos s
agncias (GROTTI, 2004).
De acordo com Grotti (2004, p.76) o histrico das agncias reguladoras norteamericanas perpassou quatro fases. A primeira ocorreu a partir de 1887 e visava ao desfecho
da controvrsia entre as companhias ferrovirias e os fazendeiros do oeste, relativa fixao
do preo do transporte ferrovirio, o qual culminou na criao da ICC [Interstate Commerce
Commission] e da FDT [Federal Trade Commission].
A segunda fase, empreendida entre os anos de 1930 e 1945, contou com uma forte
interveno do Estado na economia, o que proporcionou a construo de uma ampla
autonomia das agncias reguladoras. J a terceira fase correspondeu ao momento da edio da
Lei de Procedimento Administrativo [Administrative Procedure Act], a qual possibilitou uma
uniformidade na tomada de decises pelas agncias (GROTTI, 2004).
60
Energia Eltrica - ANEEL], nas atividades econmicas em sentido estrito [ANP], no mbito
de fomento de setores culturais e de fiscalizao da atividade privada [Agncia Nacional do
Cinema ACINE], no domnio de uso de bem pblico [Agncia Nacional de guas ANA] e
nas esferas estaduais.
Almeja-se, por meio da instituio desses entes pblicos, uma regulao imparcial,
de teor tcnico e distante de ingerncias polticas em suas decises. Tais consideraes so
apontadas como fundamentais para que o investidor acredite e invista nos setores onde
ocorreram as privatizaes e a flexibilizao de monoplios pblicos.
Nesse desiderato, ao se indagar o significado do vocbulo regulao, verifica-se o
liame entre a ao do Estado voltado ao disciplinamento de certo setor. Como bem alvitra
Dutra (2002, p.338) regular disciplinar por meio de regra. Em sentido largo, o conjunto
de regras editadas com o propsito de disciplinar determinada matria, o que permite o
emprego do vocbulo para referir a disciplina dos mais variados campos de incidncia de
normas legais.
Marques Neto (2003, p.3) bem mais direcionado define regulao como:
a atividade estatal mediante a qual o Estado, por meio de interveno direta ou
indireta, condiciona, restringe, normatiza ou incentiva a atividade econmica de
modo a preservar a sua existncia, assegurar o seu equilbrio interno ou atingir
determinados objetivos pblicos como a proteo de hiposuficincias ou a
consagrao de polticas pblicas.
Souto (1999, p.128), aps apresentar inmeros conceitos de regulao, traa o que h
de comum ao entendimento da regulao, a saber, a caracterstica de interveno pblica que
afeta a operao de mercados atravs de comandos e controle, consistentes num marco
regulatrio. Consoante esse autor, o marco regulatrio compreende a lei, o regulamento, o
edital de licitao e o contrato firmado com o Poder Pblico, e ao final conclui pela no
violao ao princpio da legalidade, em virtude de as agncias reguladoras terem sua funo
e competncia definidas na lei, nada podendo exigir alm dos limites que lhe so por ela
autorizados (SOUTO, 1999, p.130).
Sem esgotar os diversos conceitos de regulao dados pelos doutrinadores, pode-se
retirar das acepes acima citadas e da observao cotidiana que a regulao uma atividade
empreendida pelo Estado o qual, por meio do sistema jurdico, exerce comando, editando
normas, emitindo pareces e orientaes etc., em face da formulao das polticas pblicas
setoriais; controle, atravs da fiscalizao e da possibilidade de impor sanes; e preveno de
conflitos em virtude do intuito de harmonizao dos interesses plurais existentes em um
determinado setor econmico da sociedade. Assim, esse conceito se encontra relacionado a
63
De acordo com Loss (2006) a Petrobrs exerce uma atividade de regulao sobre o mercado a partir do
momento em que exerce, dentre outras funes, a implementao de poltica pblicas e formadora de preos no
mercado de petroleo e gs natural. Tal percepo, segundo o autor, advm da configurao histrica das
Companhias Nacionais Petrolferas e serve para justificar uma regulao paralela a do Estado, e as quais no se
confundem. Nesse trabalho, comunga-se, tambm, desse entendimento final [pluralismo jurdico], apesar de a
anlise ser restrita Regulao Estatal. Contudo, discorda-se parcialmente da argumentao dada por esse
autor, pois existem outras justificativas para a realizao dessas funes por parte da Petrobrs, por exemplo, o
poder econmico que essa empresa detm e as caractersticas econmicas prprias do setor de petrleo e de gs
natural.
64
Nesse diapaso, Dutra (1997, p.40) leciona que a estrutura institucional das agncias
reguladoras pode ser analisada a partir de trs pontos principais, quais sejam, o poder o qual
esto investidas, as disposies de autonomia e o controle, o qual se encontram refreadas.
No que diz respeito ao poder, esse se fragmenta no poder de fiscalizar, ao reprimir
condutas violadoras da ordem jurdica e ao impor sanes; e no poder de regular, ou seja, de
disciplinar por meio de normas o setor econmico especfico o qual exerce certa atividade.
Quanto autonomia prevista a hierrquica, ao no se subordinar ao titular ou ao
rgo ministerial ao qual se encontra vinculada; a autonomia financeira pela previso de
recursos prprios; e a autonomia decisria, pois suas posies somente podem ser revistas
pelo Poder Judicirio (DUTRA, 1997).
Introduz Barroso (1999, p.78) acerca da autonomia poltico-administrativa, que a
legislao de cada agncia cuidou de enumerar formas de garantir a efetiva existncia desta,
com as seguintes previses (a) a nomeao dos diretores pelo Presidente da Repblica com
aprovao do Senado54; (b) mandato fixo de quatro ou cinco anos; (c) impossibilidade de
demisso dos diretores, salvo falta grave apurada mediante devido processo legal.
No que tange autonomia econmico-financeira, alm da disposio pertinente s
dotaes oramentrias gerais, Cavalcante (2001, p.17) lembra por meio do art. 15, V, da Lei
n 9.478/97 que se procurou propiciar s agncias reguladoras, nesse caso a ANP, a
arrecadao de receitas prprias, como as decorrentes de taxa de fiscalizao ou de
participao em contratos.
O poder normativo [de regular] das agncias reguladoras se cinge ao desempenho de
sua funo tcnica, em que os debates poltico-partidrios iriam retardar as questes
regulatrias necessrias ao bom desempenho do mercado, bem como tem a caracterstica
salutar de no ultrapassar o disposto em lei, restringido o seu alcance ao constante no diploma
legal, sem inovar na ordem jurdica.
Perante essa constatao Souto [2002, p.3] leciona que pelo fato da lei ser genrica e
sem a especializao tcnica desejada pela dinmica econmica de certo setor, a norma
regulatria passa a ser um liame entre a lei e o administrado, no sentido de proporcionar a
interpretao do contedo tcnico da lei. Nessa linha, o autor cita como exemplo a
definio de tarifa mdica, de preo abusivo e de bem essencial.
54
Bezerra (2005, p.223) critica essa forma de indicao e de avaliao dos diretores das agncias reguladoras.
Segundo esse autor, dessa forma, o governo exerce as suas preferncias polticas por meio desse mecanismo de
indicao e de avaliao, diminuindo, portanto, o grau de independncia das agncias reguladoras.
65
Conforme j foi mencionado, o art. 177, inciso III da Constituio Federal, com a
nova redao dada pela Emenda n 09/95, previu a criao de um rgo regulador para atuar
junto ao setor de petrleo e gs natural. Posteriormente, editou-se a Lei n 9.478, de 6 de
agosto de 1997, dispondo sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao
monoplio do petrleo, institui o conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia
Nacional do Petrleo, posteriormente, denominada de Agncia Nacional de Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis [ANP], sendo esta vinculada ao Ministrio de Minas e Energia
[MME] .
Esse diploma legal no seu art. 1 delineia as diretrizes a serem seguidas pela poltica
energtica nacional, firmando desde logo, os seguintes objetivos: preservao do interesse
nacional; promoo do desenvolvimento, bem como a ampliao do mercado de trabalho e a
valorizao dos recursos energticos; proteo dos interesses dos consumidores e do meio
66
rapidamente adaptveis a novas situaes, j que para intervir, mesmo que indiretamente, em
uma atividade econmica, faz-se necessrio uma certa mobilidade, haja vista o dinamismo das
relaes de mercado (COSTA e LEITE, 2003, p.08).
Dentre as diversas faculdades da ANP constantes do diploma em comento, vale
destacar: a implementao da poltica nacional de petrleo e gs natural, conforme os ditames
da poltica energtica nacional; a promoo de estudos visando delimitao de blocos;
regulao da execuo dos servios de geologia e geofsica aplicados prospeco
petrolfera; a elaborao de editais e a promoo da licitao para a concesso explorao,
desenvolvimento e produo, celebrando, inclusive, os contratos dela decorrente e
fiscalizando a sua execuo; autorizao das atividades de refino, processamento, transporte,
importao e exportao; estabelecimento de critrios para o clculo de tarifas de transporte
dutovirio; articular-se com outros rgos reguladores do setor energtico no tocante s
matrias comuns etc.
Lembra-se, ainda, a previso de comunicao de indcios de infrao ordem
econmica pela ANP ao Conselho Administrativo de Desenvolvimento Econmico e
Secretaria de Direito Econmico [art. 10].
Outrossim, a estrutura organizacional dessa agncia, constante do art. 11 da Lei
Petrleo, composta por um Diretor-Geral e quatro Diretores, com mandatos de quatro anos,
no coincidentes e perodo de quarentena de doze meses.
A Lei do Petrleo tambm prev a publicidade das sesses deliberativas da diretoria
da ANP que se destinem a resolver pendncias entre agentes econmicos e entre estes e
consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo.
Igualmente, percebe-se a existncia da audincia pblica quando se trata de projetos
de lei e de alterao de normas administrativas que impliquem na afetao dos direitos dos
agentes econmicos, consumidores e demais usurios.
68
55
A matria se encontra no art. 5, da referida lei complementar, vide: Constituiro recursos da Comisso: I dotaes oramentrias e crditos adicionais originrios do Tesouro do Estado; II - subvenes, auxlios,
doaes, legados e contribuies; III - rendas resultantes da aplicao de bens e valores patrimoniais; IV retribuio por servios prestados conforme fixado em regulamento; V - produto da arrecadao da taxa de
fiscalizao; e VI - outras receitas.
56
As portarias foram dividas em de natureza interna com fins normativos, autorizativos e homologatrios; e as
de natureza externa referente ao relacionamento com as concessionrias, permissionrias e autorizadas. Vale
salientar que segundo a doutrina portaria tem acepo diferente dessa que foi data. Para Meirelles (2002, p.180)
portarias so atos administrativos internos pelos quais os chefes dos rgos, reparties ou servios expedem
determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos
secundrios. Por portaria tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos (...). As portarias, como os
demais atos administrativos internos, no atingem nem obrigam os particulares, pela manifesta razo de que os
cidados no esto sujeitos ao poder hierrquico da Administrao Publica. Nesse sentido j decidiu o STF. Por
isso, a doutrina mais atualizada entende que o ato indicado a Resoluo (MENEZELLO, 2001). Inclusive, a
ANP, atualmente, passou a editar Resolues.
57
Nessa acepo, Menezello (2001, p.71) expe o poder de fiscalizar est diretamente atrelado ao dever de
fiscalizar o fiel cumprimento das obrigaes legais e regulatrias para que os interesses da sociedade sejam
preservados.
69
Nos termos do Decreto n 43.036, de 14.04.1998, as formas de demisso dos dirigentes [Comissrios] esto
elencados no art. 15, ipsis litteris: Os membros do Conselho Deliberativo e do Comissariado perdero o
mandato nos seguintes casos: I - condenao transitada em julgado por crime doloso; II - condenao transitada
em julgado por improbidade administrativa; III - deciso contrria em julgamento de contas pelo Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo, transitada em julgado; IV - ausncia no justificada a 3 [trs] reunies
consecutivas ou 5 [cinco] alternadas, por ano, a que devessem comparecer. Vale salientar que no foi previsto
um prazo de quarentena, nem que esses dirigentes passariam pelo crivo da Assemblia Estadual.
70
No que toca anlise do presente trabalho, faz-se importante esse segundo tipo, bem
como as decorrentes de sua existncia e que, igualmente, iro demandar um esforo
regulatrio por parte da CSPE.
A definio dos critrios do preo de acesso e de interconexo ao sistema de
distribuio de gs canalizado, bem como o ajuste do equilbrio econmico-financeiro da
concesso, o delineamento das caractersticas dos usurios livres [seus direitos e obrigaes],
e os efeitos da existncia desses para os usurios que continuaro cativos, a fixao de regras
para a atividade de comercializao [incluindo tambm direitos e deveres dos
comercializadores], a demarcao de atuao dos atuais concessionrios no mercado e a
redefinio de alguns de seus encargos, o escoro da tarifa ao usurio final [se continuaro
dentro da sistemtica de preo teto], dentre outras questes que podero ser suscitadas,
enquadram-se na regulamentao desejada para a vigncia do livre acesso rede de
distribuio de gs natural canalizado.
Destarte, nota-se uma ampla agenda de necessidades de regulao nesses setores
[distribuio e comercializao de gs natural] e um caminho bem instigante de anlise por
parte da CSPE e de outros entes pblicos a respeito do mbito de competncias institucionais
sobre essa futura realidade, qual seja, o fim da exclusividade de comercializao dos atuais
concessionrios do servio pblico de distribuio de gs canalizado.
Da importante averiguar quais sero as efetivas atribuies da CSPE nesse cenrio
e quais as competncias de outros entes pblicos. A matria por ser vasta e por inovar na
ordem jurdica [alguns pontos ensejam inovao na ordem jurdica] permite inferir a
necessidade da edio de uma lei por parte da Assemblia Legislativa do Estado de So
Paulo, o qual daria, por conseguinte, o desejado mbito de legalidade para a edio de normas
infra-legais pela CSPE.
Tal argumentao condiz com o esforo de se criar um ambiente institucional
fortalecido, sem contestaes jurdicas posteriores que provoquem a desconfiana dos agentes
econmicos e dos usurios finais sobre a legalidade, a coerncia, a consistncia e a
transparncia dos procedimentos utilizados pelos rgos pblicos na implementao da
clusula de livre acesso.
72
3.3 Relaes contratuais aps o perodo de livre acesso: a interface entre a concesso
de servios pblicos na distribuio de gs natural canalizado e a atividade econmica
de comercializao
59
Sobre princpios constitucionais e a interpretao da Constituio existem obras clebres como Canotilho.
Segundo a Lei n. 7.783/89 os servios ou atividades essenciais, so aqueles servios indispensveis ao
atendimento das necessidades inadiveis da comunidade, ou seja, das necessidades que coloquem em perigo
iminente a sobrevivncia, a sade ou a segurana da populao. Essa lei elenca [rol exemplificativo] em seu
artigo 10 os servios ou as atividades consideradas essenciais: I - tratamento e abastecimento de gua; produo
e distribuio de energia eltrica, gs e combustveis; II - assistncia mdica e hospitalar; III - distribuio e
comercializao de medicamentos e alimentos; IV - funerrios; V - transporte coletivo; VI - captao e
tratamento de esgoto e lixo; VII - telecomunicaes; VIII - guarda, uso e controle de substncias radioativas,
equipamentos e materiais nucleares; IX - processamento de dados ligados a servios essenciais; X - controle de
trfego areo; XI - compensao bancria. Segundo Vidonho Jnior e Paiva (2005), essa lei serve no somente
para os casos em que h interrupo por motivo de greve, mas tambm, a quaisquer tipos de interrupo, seja
por cobrana de dvidas ou por falta do prprio servio, isto porque pela natureza essencial da prestao,
presume-se o decrscimo ou ausncia de qualidade de vida, de dignidade e por vezes da prpria realizao da
cidadania, fundamentos a que se apia a Repblica Federativa do Brasil [artigo 1 da Constituio Federal de
1988]. Comunga-se dessa opinio, porm h de se ressalta a relatividade do que essencial para cada sociedade
e dessa forma sopesar as polticas pblicas. Igualmente, h de se destacar a crtica quanto leis definidores, pois
tornam muitas vezes conceitos e institutos estanques, diferente das mudanas cotidianas de uma sociedade.
60
74
75
para o seu exerccio a prvia autorizao ou registro pela CSPE, nos termos da
regulamentao que for editada, respeitando a legislao pertinente.
O que se pode percebe que a complexidade da clusula de livre acesso prevista no
contrato de concesso de distribuio de gs natural canalizado no Estado de So Paulo
demonstra a imprescindibilidade da edio de uma lei estadual que defina o modelo de
comercializao de gs natural canalizado a ser escolhido, com a delimitao de direitos e
obrigaes dos comercializadores e usurios livros, com a fixao das diretrizes de relao
entre os agentes econmicos do setor [comercializadores e distribuidores], dentre outros.
No tocante, a essas configuraes acima delineadas, aponta-se o uso de autorizao61
como o mais adequado realidade local em face da organizao industrial desse setor no
Brasil. Da, alm desse desenho legal, recomenda-se a posterior definio contratual por parte
da CSPE como uma boa soluo, ou pelo menos o acompanhamento dos contratos firmados
entre comercializadores, distribuidores e usurios livres. Alis, em parte isso j vem sendo
feito pela CSPE quando editou portaria com as condies contratuais as quais os
concessionrios devem seguir no que toca aos seus ajustes com usurios que tenham consumo
inferior a 500.000 mil m/ms.
Destarte, as regras de transio e de conformao dos setores de comercializao e
de distribuio de gs natural devem comportar esses aspectos sob pena do efeito inicialmente
pretendido, no ser alcanado, a saber: a ampliao da concorrncia em beneficio dos usurios
e da sociedade. Ou seja, a regulao da comercializao se justifica por outros fatores que os
no relacionados aos servios pblicos e/ou monoplios naturais [caso da distribuio], mas
em primeiro lugar pelo formato inicial dado a essa comercializao, que continuar utilizando
a rede de distribuio local.
Essa regulao motiva-se na medida em que os efeitos da deciso de ser um mercado
livre ou regulado ir gerar efeitos em particular pelo fato de existir agentes
concessionrios
integrando
esse
mercado
realizando
tambm
atividade
de
comercializao, o que inclui uma forte economia de aprendizado e a diminuio dos custos
de transao por parte desses agentes. Alm da essencialidade que reveste a matria do ponto
de vista social.
Por tal fato, entende-se que durante um importante perodo fundamental um
acompanhamento constante desse mercado, se possvel at o fim do prazo estabelecido para o
61
Segundo Di Pietro (2001, p.218) autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo
qual a Administrao faculta ao particular o uso privativo de bem pblico, ou o desempenho de atividade
material, ou a prtica de ato que, sem esse conhecimento, seriam legalmente proibidos.
76
Pinto Jnior e Silveira (2001, p.110) consideram necessria a legislao antitruste nos setores de infraestrutura em razo da abertura desses mercados concorrncia, tanto diretamente sobre a conduta dos agentes,
caracterizando-se por prticas restritivas verticais ou horizontais, como sobre a estrutura do mercado, que seriam
os atos de concentrao, tambm verticais ou horizontais.
77
falhas de mercado cujo custo fosse superior ao da interveno governamental 63. Eles
discorrem, ainda, que a defesa da concorrncia nesses setores por si s insuficiente como
poltica pblica para fins de suprir a lacuna em mercados de monoplio natural.
Ademais, o mtodo de trabalho da autoridade antitruste caracterizado pela
utilizao de mecanismos de mercado, j a regulao procura substitu-los; no tocante ao
momento de atuao, a ao antitruste em regra posterior, sendo a regulao, por sua vez,
anterior. Igualmente, a autoridade antitruste tem preferncia por remdios estruturais os
quais, uma vez adotados, restabeleceriam o funcionamento dos mecanismos de mercado; por
seu turno, a autoridade regulatria teria propenso a adotar remdios comportamentais
(OLIVEIRA e RODAS, 2004).
Diante de uma interao entre entes regulatrios64 e do Sistema Brasileiro de Defesa
da Concorrncia sugere-se que uma possvel configurao seja a concentrao das atividades
da autoridade antitruste na aplicao universal da defesa da concorrncia, ficando o regulador
setorial incumbido da regulao tcnica e econmica (OLIVEIRA e RODAS, 2004, p.131).
Dessa forma, a interao entre a defesa da concorrncia e a regulao no que tange
ao estabelecimento de regras pr-concorrenciais pode eliminar ou, pelo menos, atenuar as
falhas de mercado. Agindo de forma a estabelecer preceito que impea o monopolista de
abusar de sua posio.
Oliveira e Rodas (2004) lecionam que, tendo em vista o carter dinmico da
delimitao entre monoplios naturais e mercados competitivos, bem como do fato de as
condies de custo, tecnologia e demanda variarem consideravelmente no tempo, os
monoplios naturais ao invs de serem permanentes se configuram como temporrios e,
portanto, poderiam ser regidos por regras de mercado65.
Os autores acima citados apontam que os mecanismos de interao da regulao e da
concorrncia so de suma importncia para o processo de modernizao da economia, porm
a inrcia e rigidez institucional, bem como os custos de coordenao [custos burocrticos de
transao] so elencados como fatores que geram entraves para essa interao.
63
Segundo esses autores as falhas de mercado so: poder de mercado, informao assimtrica, bens pblicos e
externalidades.
64
O desenho institucional das agncias reguladoras segundo os tericos a fim de diminuir o risco e aumentar o
investimento so a independncia, a transparncia, delimitao precisa de competncia, autonomia financeira,
gerencial e excelncia tcnica.
65
Nesse ponto cabe uma reflexo sobre a distribuio de gs natural, que apesar de ser predominantemente
canalizando, vem cedendo espao para os gasodutos virtuais e para os navios criognicos [respectivamente, gs
natural comprimido e liquefeito], o que de certa forma torna o monoplio natural temporrio tendo em vista a
capacidade de sua suplantao pelo desenvolvimento de novas tecnologias de transporte.
78
Em sentido contrrio Silva (2001) apresenta a superao de dogmas como caminho a ser seguido, impondo o
principio da livre concorrncia em regra e as restries regulatrias como excees.
67
Na concepo desse autor, por mais que a maioria dos setores regulados seja dotada de imperfeies
estruturais, os quais legitima a regulao, no pode afastar aplicao do antitruste. Nesse sentido Salomo Filho
explica que a aplicao dos princpios constitucionais e da prpria lei concorrencial diversa ao se tratar de
setores regulados, em razo do carter mais interventivo exigido do direito antitruste em mercados mais
concentrados. Assim, no caso da ANATEL a Lei que a criou (Lei 9472/97) atribuiu a essa agncia as funes
pertencentes a SDE e a SEAE, ocorrendo a ntida diviso de trabalho, em que a agencia cuida da regulao
tcnica e econmica, enquanto o CADE cuida da defesa da concorrncia por meio da aplicao da lei antitruste.
79
Nessa linha a CSPE editou a seguinte Portaria n. 16, de 15-9-99 que dispe sobre a defesa da concorrncia e
restries relativas integrao horizontal dos diversos Agentes de Distribuio na prestao dos servios
pblicos de distribuio de gs canalizado no Estado de So Paulo.
69
Dentre as situaes mais comuns de prticas restritivas horizontais, tm-se os cartis e a prtica de preos
predatrios. Citam-se, entre as prticas restritivas mais comuns, a fixao de preos de revenda, restries
territoriais e de base de clientes, acordos de exclusividade, recusa de negociao, venda casada e discriminao
de preos. Para maiores detalhes, ver: Portaria Conjunta SEAE e SDE n. 50, de 2001.
80
Milagres (2002, p.319) corrobora que a competncia dos entes de regulao no se confunde com aquela
prpria do CADE (...). Trata-se, em verdade, de competncias distintas e complementares, os entes distintos do
CADE, regulam as condies de concorrncia no mbito das atividades que lhe so afetas, esse ultimo, por seu
turno, no regula nenhum setor da econmica, apenas julga, a teor da Lei n. 8.884/94, atos concretos de
concorrncia, em manifesta atividades de adjudicao. Assim, importante realar conforme dito por Silva
(2001, p.28) que a defesa da concorrncia tambm um vetor da atuao das agncias reguladoras, ainda que
sob aspectos diferenciados em relao a atuao do CADE. Para esse autor as agncias possuem um raio de
atuao autnomo, que no se confunde com a atuao do CADE, relativo tarefa de implementar e tutelar a
concorrncia em setores especficos alguns com descendncia direta de monoplios naturais
(telecomunicaes, energia eltrica, petrleo, etc), por meio de mecanismos regulatrios previstos em lei.
71
Segundo o SEAE e a SDE [Portaria Conjunta n. 50, de 2001] barreira entrada pode ser definida como
qualquer fator em um mercado que ponha um potencial competidor eficiente em desvantagem com relao aos
agentes econmicos estabelecidos. Os seguintes fatores constituem importantes barreiras entrada: (a) custos
irrecuperveis; (b) barreiras legais ou regulatrias; (c) recursos de propriedade exclusiva das empresas
instaladas; (d) economias de escala e/ou de escopo; (e) o grau de integrao da cadeia produtiva; (f) a fidelidade
dos consumidores s marcas estabelecidas; e (g) a ameaa de reao dos competidores instalados.
82
importante ressaltar que no exemplo do transporte de gs natural apesar da ANP ser competente para regular
o livre acesso, consoante se nota do art. 58 da Lei do Petrleo. O processo tem sido repleto de indefinies,
inicialmente, tentou-se estabelecer a concorrncia por meio da Portaria 169, que foi revogada. Depois ocorreu
uma srie de consultas pblicas da agncia que culminou na edio de trs Resolues no final de 2005.
Atualmente, encontram-se, em discusso, trs projetos de lei do gs no Congresso Nacional.
83
prioriza o rgo regulador estadual como responsvel pelo exerccio do mister do ponto de
vista concorrencial, porm em virtude do conhecimento provenientes da experincia dos
rgos do SBDC recomenda-se uma colaborao efetiva entre esses entes em razo, tambm,
do desenlace da distribuio e da comercializao implicar na convivncia simultnea entre
servio pblico e atividade de econmica em sentido estrito, respectivamente.
84
4.
ASPECTOS
ECONMICOS
DA
DISTRIBUIO
DE
GS
NATURAL
CANALIZADO
A necessidade de interconexo do sistema oferta, quais sejam, produo, explorao, transporte e distribuio,
caracteriza o setor de gs natural como indstria de rede.
74
Dentro do tema regulatrio, refletindo na pergunta sobre qual poltica pblica mais adequada para
determinado fato, a microeconomia expe a anlise normativa que examina questes relativas ao mundo do
seria adequado, sendo influenciada por juzos de valor, ela pe em jogo as seguintes ponderaes: equidade
versus eficincia econmica. Interessante o exemplo dado pelo Pindyck e Rudinfeld (2002, p.07) que
comparam os efeitos de imposto sobre a gasolina e de um imposto sobre a importao de petrleo, aquele mais
fcil de ser administrado, porm teria um maior impacto sobre os consumidores de baixa renda.
85
energtica mais vivel sob o ponto de reduo da emisso dos gases de efeito estufa em
relao aos demais combustveis fsseis.
Acrescentam-se outras caractersticas do crescimento do mercado de gs natural as
quais dizem respeito existncia de externalidades positivas, pois a construo da rede
acarreta a estruturao da economia em seu entorno e integra as relaes econmicas e a
organizao social. Ademais, esses setores apresentam ativos indivisveis, ou seja, se as
estruturas no forem construdas como um todo, deixam de ser eficientes, tornando-se um
simples desperdcio de recursos (CECCHI, 2001).
Igualmente, a oferta nesses mercados deve ser capaz de responder s oscilaes de
demanda e ao crescimento sustentado e de longo prazo, a conseqncia gerada pela ausncia
de capacidade de atender a demanda convenientemente a formao de gargalos de
estrangulamento, ocasionando a falta de credibilidade no uso final do gs natural. Por tal fato
a oferta tem que acompanhar a demanda, sob pena de gerar um desestmulo em seu consumo.
Outro fator significativo no setor de infra-estrutura aqui estudado o elevadssimo
custo de implantao, em que o investimento inicial significativo e com prazo de maturao
bastante elevado. Somam-se, a isso, os elevados sunk costs [custos afundados] o que implica
no aumento do risco da deciso de investir, tendo em vista a no cobertura dos custos quando
a empresa decide sair do negcio. Para tanto, vale salientar que, em regra, essas estruturas
mostram a forte interdependncia dos agentes integrantes da cadeia (CECCHI, 2001).
Ocorre tambm a existncia de economias de integrao em que as empresas
envolvidas nessas atividades no apenas so monopolistas, como normalmente procuram
integrar, dentro da firma, todas as etapas da cadeia, de forma a assegurar uma coordenao
tima entre os ativos especializados e evitar qualquer risco de ruptura do fornecimento
[diminuio dos custos de transao] (CECCHI, 2001, p.27).
Destacam-se, tambm, as economias de aprendizagem que geram o trancamento, isto
, alto grau de irreversibilidade das opes iniciais. O fornecedor e o consumidor adquirem os
equipamentos e a experincia que determinem um ponto de no retorno, em funo da
natureza especfica do investimento, dos custos das mudanas e dos benefcios j
acumulados75.
Observou-se que na indstria de infra-estrutura os rendimentos de escala no apenas
eram inicialmente crescentes como tambm no se tornavam decrescentes jamais. O
75
Tambm se pode consignar a e presena de economias de densidade, ou seja, a partir do momento em que so
feitos elevados investimentos na construo da infra-estrutura de rede, a conexo de um pequeno consumidor
local apresenta um custo muito baixo (PEANO, 2005).
86
76
A verticalizao seria uma forma de assegurar a estabilidade de suprimento dos insumos para o processo
produtivo. A hierarquia organizacional o mecanismo atravs do qual so obtidos os benefcios das economias
de escala e escopo, como tambm, permite reduzir gastos excessivos com estoque. Tais argumentos so de suma
importncia para indstrias de infra-estrutura de rede. Assim, no apenas se deve considerar a commodity
oferecida em determinada indstria de rede, mas tambm a disponibilidade do seu servio, neste ponto se frisa o
seu carter de servio pblico. Na eletricidade, por exemplo, os consumidores no pagam apenas pelo seu
produto, mas pela garantia de ter o servio a qualquer momento do dia de forma instantnea. Nos setores de rede
esta questo se coloca na medida que a operao dos ativos de determinado segmento est amarrada ao demais
estgios, numa forma de externalidade [de rede], no sentido que a ao de uma agente na cadeia tem reflexos
sobre terceiros e sobre o sistema como um todo (SCG, 2005).
87
77
Oliveira e Rodas (2004, p.134) expressam esse entendimento da seguinte forma: a funo custo de uma
empresa MN qualquer sub-aditiva quando o custo de produzir uma quantidade q* inferior a qualquer
combinao de produes de outras k empresas. A formula que a expressa deduzida por: Cmn(q)xC(q1) +
C(q2) +...+ C(qk); onde q* = qi, i = 1,2...k. Assim, para esses autores que acompanham o entendimento de Berg
e Tschirhart necessria a existncia de econmicas de escopo e de escala para que ocorra um monoplio
natural, pois em uma firma multiprodutora tal condio no se verifica.
78
Consoante a SEAE e a SDE (Portaria Conjunta 50, de 2001) o poder de mercado consiste no ato de uma
empresa unilateralmente, ou de um grupo de empresas coordenadamente, aumentar os preos (ou reduzir
quantidades), diminuir a qualidade ou a variedade dos produtos ou servios, ou ainda, reduzir o ritmo de
inovaes com relao aos nveis que vigorariam sob condies de concorrncia irrestrita, por um perodo
razovel de tempo, com a finalidade de aumentar seus lucros.
79
A acepo de regulao de forma ampla foi incorporada ao trabalho de Salomo Filho (2001, p.15) que
englobou o termo como toda forma de organizao da atividade econmica atravs do Estado, seja a
interveno atravs da concesso de servio pblico ou o exerccio de poder de policia. No mbito econmico a
acepo gira em torno da reduo da interveno do Estado e do aumento da concentrao econmica.
88
livre operao de uma nica empresa privada que acabar por restringir a quantidade
ofertada e praticar preos de monoplio; a livre operao de varias empresas
privadas com escalas sub-timas, o que implica preos e custos elevados, embora as
margens de lucro possam ser reduzidas; e a produo estatal com uma escala de
produo eficiente, mas sujeita a ineficincias oriundas de uma gesto politizada ou
meramente sem incentivos para buscar ganhos de produtividade e qualidade.
Conforme Silveira e Pinto Jr. (2001, p.100-01) a captura da agncia acontece quando essa passa a identificar
o bem comum com os interesses da indstria que por ela regulada, implicando no esvaziamento do rgo
regulador, pois este ao perder a sua credibilidade, torna-se ineficaz na execuo da regulao. Segundo esses
autores, captura do regulador pode se dar por meio de grupo de interesses, pelo governo ou pelas firmas
reguladas.
89
A regulamentao da indstria de gs natural nos Estados Unidos teve inicio em 1938, com a imposio de
limites ao preo do gs, passando a encarar essa indstria como monoplio natural. No tocante regulamentao
do livre acesso rede de transporte de gs natural, observa-se que nos Estados Unidos esse debate se iniciou com
a Federal Power Commission [FPC], nos anos 30. Em 1985, com a Order 436, o tema concernente ao livre
acesso foi novamente retomado, no obstante o insucesso dessa medida, tendo em vista a continuidade do
exerccio de poder mercado pelas companhias transportadoras.. Todavia, em 1988, editou-se a Order 497 em que
se estabeleceu a uniformizao das transaes realizadas entre carregadores, afiliados ou no. Em seguida, foi
promulgada a Order 636, em que a Federal Energy Regulatory Commission [FERC] visou ao cumprimento dos
objetivos de efetivao do livre acesso (CECCHI, 2001). Cremer, Gasmi e Laffont (2003, p.05) apontam
exatamente essa tendncia de competio na indstria do gs a partir da dcada de oitenta, quando os pases se
concentram na importncia da concorrncia e nos benefcios desta para o consumidor, assim, dizem the last two
decades have witnessed a general trend troughout the industrialized world to promote competition in the natural
gas industry. A number of countries have launched extensive programs of structural reforms aimed at
introducing gas-to-gas competition which is expected to bring economic benefits to consumers. An important
component of these deregulatory policies is the need to liberalize access to the networks of pipelines which, prior
the reforms, were under the complete control of regional or national incumbent monopolies. Importante,
contudo, realar que a indstria de gs se encontra em diferentes estgios ao redor do mundo. No caso dos
Estados Unidos, j se enxerga uma indstria madura, com extensa rede de gasodutos, o que muito diferente no
Brasil. Portanto, as reformas regulatrias nesse pas devem levar em considerao tais fatores e verificar a
situao ftica para que a norma tenha eficcia e proporcione bons resultados.
90
91
82
De acordo com Schwyter (2001, p.25) o mecanismo de regulao por incentivo consiste em induzir a
concessionria, por meio da imposio de multas ou da concesso de prmios, na busca constante de melhoria
em sua eficincia. Para tanto, criaram-se vrios indicadores de desempenho, os quais as concessionrias so
obrigadas a cumprir. No caso de So Paulo as tarifas so reajustadas por uma frmula paramtrica, conhecida no
exterior como RPI-X, porque na sua formulao est includa a utilizao de um ndice de preos para o clculo
do reajuste anual das tarifas, no qual se aplica um redutor de produtividade, o Fator X (...). Esse autor explica
que a sua criao se deu no Reino Unido, na dcada de 80, atravs do relatrio elaborado por Steven Littlechild,
recomendando sua aplicao na privatizao da British Telecom. Posteriormente, acabou sendo adotada no
processo de privatizao de servios pblicos regulados na Gr-Bretanha, bem como em diversas partes da
Europa e sia. Ademais, passou a ser utilizado nos setores de distribuio de gs natural, energia eltrica e
telecomunicaes dos EUA. Quanto composio do price-cap, expe esse autor que a tarifa final dividida
em pass-through, correspondente ao custo de suprimento [valor custo da commodity gs natural e o seu custo de
transporte] e margem de distribuio da empresa [suficiente para cobrir os custos operacionais, remunerao
dos investimentos etc.]. Faz parte da regulao econmica sobre preos, a aplicao de tarifas mximas, reajustes
e revises tarifrias, bem como o Fator X.
92
Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000) informam que alm da varivel referente ao
preo, o nmero de firmas, tambm, so determinantes para a alocao e a eficincia
produtiva83. No caso da concesso, como a exclusividade de atuao no rgida, pode-se
considerar que essa viso econmica encontra assento no ordenamento jurdico.
No que tange ao enfoque sobre a qualidade, ressalta-se a existncia de fixao de
indicadores de qualidade do produto e do servio, da segurana do fornecimento e de
atendimento ao usurio84.
Diante dessas colocaes sobre a teoria econmica pertinente ao monoplio natural,
o qual a distribuio de gs natural canalizado se enquadra, bem como as observaes
expostas acerca dos mecanismos regulatrios usualmente empregados, de fato se nota que a
regulao econmica e a tcnica procuram minimizar os impactos dessa estrutura perante o
sistema como um todo. Ou seja, instauram-se regras compulsrias no sentido de corrigir as
falhas de mercado; sendo que a regulao de mercados tem um condo de permitir a entrada
de outros agentes, visando a uma melhor alocao de recursos por meio de um ambiente mais
competitivo.
Ora, importante nessa questo urge ser o grau de efetividade da atuao da regulao
ao ser pautada na concesso do servio pblico e no exerccio do poder de polcia. Salomo
Filho (2001) da opinio de que o segundo falho diante da atual conjuntura das modernas
economias capitalistas, e de que o regime de concesso traz a incoerncia de tentar enxergar o
privado como percussor do interesse pblico85.
Na verdade, como expe Salomo Filho (2001), tais constataes partem da
percepo de que uma poltica regulatria passiva, baseada no poder de polcia que, no
enseja a modificao do status quo, no alterando as bases em si, por isso surge como um
83
Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000) tambm citam o controle da quantidade do produto a ser vendido
como mecanismo de regulao, contudo explicam que no caso do gs natural no h restries a quantidade
quando ocorre regulao pelo preo, pois essa ao ser empregada controla o fluxo da oferta e da demanda. No
tocante ao controle de entrada e de sada de agentes, esses autores trazem a lume o caso da regulao do mercado
de telecomunicaes entre as cidades, em que na oportunidade a permisso da FCC outorgou a entrada da MCI
em 1969.
84
Para maiores detalhes v Schwyter (2001, p.83). Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000, p.300) acrescentam
esse mecanismo como controle de outras variveis, onde a agncia especifica padres mnimos necessrios ao
funcionamento do mercado. Para tanto, do o exemplo referente ao setor eltrico: If an electric utility has
regular blackouts, the regulatory agency is likely to intervence and require an increase in capacity in order to
improve service reliability. Although product quality may also be controlled for reasons like product safety,
economic regulations does not typically place serious restrictions on it.
85
Esse autor a partir da exposio e da anlise crtica dos fundamentos tericos das escolas clssicas sobre
regulao, quais sejam, Escola do Interesse Pblico e a Escola Neoclssica, traz baila a reflexo no sentido da
existncia de setores no-regulamentveis, em que o mais indicado a prestao do servio diretamente pelo
Estado [ intil tentar mudar a natureza do regime jurdico quando presente externalidades tais que no permitem
a atuao da iniciativa privada] e setores em que a regulao e a proteo institucional se do por meio da
difuso do conhecimento econmico.
93
fator decisivo o exerccio ativo do rgo regulador, dentro de uma viso de alterao das
estruturas de mercado voltada a um efetivo desenvolvimento econmico, pondo fim s
amarras do poder econmico. Da importante se enxergar que a estrutura tanto do contrato de
concesso, como da atuao da agncia reguladora, em virtude de se mitigar riscos,
assimetrias de maneira ex ante e ex post, bem como de se prevenir condutas e de se coibir
abusos, passa a ser fundamental no panorama atual da indstria de gs brasileira86.
4.2 Aspectos gerais sobre a Nova Economia Institucional e seu reflexo no mbito
contratual
Nesse momento importante frisar que de forma ampla a legislao pode prev o acesso a gasodutos de
transporte e de distribuio que pode ocorrer tanto dentro da ociosidade dos dutos de transporte [competncia
regulatria da ANP], quanto pela separao contratual, das atividades de distribuio, venda e compra de gs,
permitindo a entrada de outros agentes e se procedendo ao fim da verticalizao [ exatamente nessa acepo
que se encontra a clusula do by pass comercial de competncia regulatria dos Estados].
87
Para Pinto Jnior e Pires (2001, p.190) a seleo adversa decorre do fato de que a seleo do produto a ser
demandado ocorre de forma ineficiente, portanto, adversa, em funo da assimetria de informao entre os
ofertantes e demandantes do mesmo. Da os mecanismos destinados a diminuir essa falha centram-se na
emisso de sinais por parte do agente que o detm e na revelao de informao por iniciativa da outra parte.
88
O risco moral concentra-se nas hipteses em que o consumidor assume determinada conduta em razo dos
94
riscos existentes no contrato, pode se dar a partir de um comportamento oportunista de uma das partes durante a
execuo do contrato, mas oriundo do seu processo de formao. Sendo que o monitoramento da execuo do
contrato, a existncia de mecanismos contratuais de incentivo e a posse conjunta de ativos [joint ventures] tm o
condo de solucionar o risco moral (PINTO JNIOR e PIRES, 2001, p. 192).
89
Uma das contribuies dessa corrente deve-se a delimitao dos direitos de propriedade. Diante desse assunto,
os custos de transao dirigem-se a forma pela qual as transaes econmicas so processadas (PINTO JNIOR
e PIRES, 2001, p. 195).
95
escoamento que leve o gs natural para o usurio final no faz sentido se realizar
investimentos em explorao e produo, aps a declarao de comercialidade (e viceversa)90.
De acordo com Pinto Jnior e Pires (2001, p.196) a presena de ativos especficos
torna:
importante a questo do tempo e da identidade dos parceiros, em funo da
continuidade da transao (...). os agentes envolvidos na transao passam a ter um
relacionamento semelhante a de um monoplio bilateral, no qual ambas as partes
possuem um determinado poder de barganha e se utilizam do mesmo a fim de buscar
para si uma maior participao na renda gerada por este ativo especfico.
O progresso tcnico tende a reduzir essa rigidez e permitir uma maior flexibilidade entre contratos e ativos
especficos (PINTO JNIOR e PIRES, 2001).
97
Concesso
(A)
Servio pblico
(C)
Concessionrio
Usurio final
contratos de
fornecimento de gs
canalizado (B)
91
98
Outros fatores de incerteza que Vicchini (2005) cita so o de fornecimento do gs, uma vez que a utilizao de
ativos especficos passa a gerar a dependncia da planta industrial por esse energtico; a precificao da tarifa de
transporte que relevante no preo final do gs natural; a escassa malha da rede de transporte; a tributao; o
papel da Petrobrs por essa ser o principal player do setor de gs no Brasil e pelo fato dela ser uma sociedade de
economia mista muitas vezes fica merc de uma gesto politizada. No presente trabalho somente sero
considerados para efeito de anlise os riscos de demanda e de fornecimento de gs natural [risco de mercado
consistente na variao dos custos e do mercado], bem como o risco regulatrio pertinente credibilidade do
regulador perante os regulados.
99
usurios industriais, visto aquela querer repassar o risco de demanda para esses. Novamente,
importante indagar se essa afirmao condiz com a realidade, e no caso negativo, quais seriam
os fatores que relativizam tal constatao assinalada por Vicchini.
Esse autor ao balizar essa opinio corrobora que esse tipo de contrato mais rgido,
da a no flexibilidade de suas clusulas afetar diretamente os custos do usurio industrial e
indiretamente a sua rentabilidade, o que gera um impacto negativo sobre o consumidor na sua
opo de utilizar o gs natural por mais que esse seja competitivo e eficiente frente aos
energticos substitutos (VECCHINI, 2005).
Portanto, a escolha do usurio industrial de se tornar usurio livre, do que se
depreende do estudo desse autor, depender de inmeros fatores que ainda no esto
definidos, mas que pelo lapso temporal restante estaro na pauta de anlise do rgo
regulador, com vistas a gerar o efeito inicialmente almejado, qual seja, o de se criar uma
maior competio nesse setor por meio da separao entre distribuio e comercializao. Da
a proposta das entrevistas realizadas e analisadas no Captulo 5, tambm, relaciona-se a traar
o perfil desses atributos tericos de forma emprica no setor de distribuio de gs natural
canalizado no Estado de So Paulo.
se necessrio que a atuao do regulador e que a poltica delineada para o setor sejam
baseadas em premissas de sustentao do modelo regulatrio escolhido, dentro de
determinados parmetros.
Assim, segundo estudo de Spiller e Levy (1993) o detalhamento regulatrio deve
pautar-se no desenho bsico e na herana institucional do setor. Dessa maneira, os casos
estudados pelos autores no setor de telecomunicaes [Argentina, Chile, Jamaica, Filipinas e
Reino Unido] revelaram que cada pas um caso em particular visto as diferenas culturais,
histricas, polticas, econmicas etc. e que a no observncia desses aspectos acarretam a
ineficincia do modelo regulatrio. Nesse sentido, esses autores ressaltam que o sucesso ou o
fracasso da privatizao se deve a excelncia do ajuste regulatrio com cada instituio
poltica e jurdica desses pases.
Por isso a anlise do comportamento do regulador e da escolha regulatria passa a ser
importante para a compreenso do trade off entre a flexibilidade contratual e o
comprometimento regulatrio [o respeito s regras estabelecidas].
Assim, alm do desenho bsico e da herana institucional, outros parmetros devem
nortear a atuao do regulador a fim de se criar um ambiente confivel, quais sejam, a sua
capacitao tcnico-administrativa, o grau de maturidade da indstria no pas, a
consistncia intertemporal das intervenes, a coerncia das decises do regulador com a
construo de uma doutrina regulatria; e a transparncia com que so executados os
processos regulatrios (PEANO, 2005). A existncia desses atributos na atuao do rgo
regulador permite o alcance de sua credibilidade como rbitro de conflitos (PINTO JR. e
PIRES, 2001).
O arcabouo institucional herdado da indstria de gs natural demonstra a atuao
vertical e horizontal da Petrobrs [ausncia de custos de transao e internalizao das
relaes contratuais], que priorizou nos primrdios da atividade de comercializao de gs
natural o segmento industrial, em razo das economias de escalas que proporcionavam o
rpido retorno do investimento.
Igualmente, verifica-se a existncia de determinados entes com funes de regulao
como o Conselho Nacional do Petrleo [CNP], sem olvidar o Ministrio de Minas e Energia
com os seus planos setoriais de tentativas de instigar a criao de um mercado de gs; o
Departamento Nacional de Estoques de Combustveis [DNC]; bem como uma legislao
incipiente [Portaria n 1.061, de 08 de agosto de 1986, do Ministrio de Minas e Energia, que
disps sobre a produo, transporte, distribuio, consumo, importao e exportao de gs
natural]. Tais instituies e normas ao final dos anos oitenta no tinham contribudo de
101
antecipou a legislao geral de concesses de 1995 e editou norma nesse sentido em 1992. No
que toca a distribuio de gs canalizado as concesses foram regulamentadas em 1998 por
meio de um decreto consubstanciado na Lei Estadual de Desestatizao e na Lei Estadual de
Concesses.
Ocorreram, ento, as concesses de prestao dos servios pblicos de gs canalizado
em So Paulo sob uma base bem estruturada em termos normativos. Ou seja, criaram-se
102
93
103
104
105
94
Quanto aos usurios industriais, a amostra de entrevistados foi oito. No foi possvel realizar as entrevistas
pessoalmente. No se tem o propsito de generalizar as tendncias aqui expostas.
106
5.1 Anlise da viso do rgo regulador [CSPE]: preparao para o perodo de livre
acesso rede de distribuio de gs natural canalizado
eleitoral 2010 que demandar a eminncia de outras urgncias para o legislador. A partir da o
marco regulatrio inicial para a atividade de comercializao de gs natural j estar
delineado e proporcionar a devidamente legalidade dos procedimentos seguintes realizados
por parte do rgo regulador. Essa argumentao demanda a participao de alguns
legisladores estaduais pertencentes a uma comisso especial sobre a matria em comento [ou
dentro de outro procedimento que seja crvel respeito o Processo Legislativo Estadual], o que
permite inferir a necessidade de uma articulao anterior do rgo setorial com o Poder
Legislativo Estadual para a construo e a edio dessa lei em virtude do conhecimento
adquirido pelo rgo regulador acerca do funcionamento do mercado de gs natural,
sobretudo, do comportamento dos agentes econmicos ao longo do tempo.
Essa atitude trar a vantagem de permitir a existncia de uma lei estadual que reflita
a necessidade real de concorrncia para o mercado de gs natural canalizado em So Paulo, o
que melhora a percepo de aplicabilidade da lei e de minimizao do custo regulatrio, ou
seja, a lei j estar dentro do aprendizado regulatrio da CSPE, no necessitar de grandes
modificaes nos procedimentos desse rgo, isso tambm uma sinalizao favorvel para o
mercado [agentes econmicos e usurios que desejam ser livres].
Por outro lado esse modelo poder trazer a desvantagem de uma lei com contedo
eminentemente favorvel aos agentes regulados e desfavorveis aos usurios livres [ou viceversa] ou ainda desaforveis aos entrantes [futuros comercializadores] e favorveis ao atual
concessionrio [ou vice-versa], porm isso pode ser aferido pelo legislador estadual a partir
do exame da atuao do rgo regulador [CSPE] ao longo do tempo e durante a elaborao da
norma no processo de composio de interesses dos diversos agentes econmicos e dos
usurios. Da a participao de representantes dos usurios que desejam se tornam livres, dos
atuais concessionrios, dos entrantes [futuros comercializadores], de representantes que
continuaro cativos, do Ministrio Pblico [na defesa dos interesses difusos dos consumidores
de gs natural no Estado de So Paulo], de outros rgos pblicos, em especial do SBDC, e de
outros representantes desses grupos citados, poder minimizar esse efeito negativo por conter
uma diversidade de presses que devero se ajustar.
H de se lembrar que, pela lei ser geral e abstrata, o contedo de uma lei estadual de
comercializao de gs natural se cingir a determinados pontos que traga inovao na
matria e de uma forma que permita a atuao posterior do rgo regulador dentro de suas
funes delineadas na legislao atual. Por exemplo, um artigo que determine a remunerao
da rede de gasodutos do concessionrio de distribuio local por meio de um preo de acesso
pago pelo comercializador, dever conter um comando que permita a edio de norma
108
posterior por parte do rgo regulador onde esteja de forma transparente a frmula com todos
os indicadores, integrantes do preo de acesso, definidos, a fim de que esse exera as suas
funes dentro de premissas posteriores que sejam plausveis [preo de acesso regulado].
Ademais, a presena dos rgos pertencentes ao SBDC durante a audincia pblica
de reviso tarifria da Comgs, bem como anterior a esse ano [2009], com o intuito de
colaborar na construo do modelo de regulao do livre acesso que agregue o aprendizado
do SBDC sobre as estruturas e as condutas previstas na legislao antitruste com o
conhecimento da CSPE sobre o comportamento do mercado local de gs natural canalizado,
permitir que o modelo de regulao da atividade de comercializao e de distribuio aps o
livre acesso no reste frustrado por prticas anticoncorrenciais como, por exemplo, o uso do
preo predatrio95 por parte do atual agente econmico.
Na figura 9 [abaixo], encontram-se os pontos citados pelo entrevistado que devero
ser levados em considerao para a modelagem da regulao do livre acesso e que sinalizam o
contedo da legislao a ser editada [formando o desenho bsico da comercializao e dentro
do desenho bsico da distribuio de gs natural canalizado no Estado de So Paulo]. Donde
deve se retirar uma clareza a respeito da estrutura do comercializador e dos direitos do
distribuidor, bem como algumas questes que devem estar contidas em lei para posterior
regulao por meio de normas editadas pela CSPE [resolues].
a)
Os pontos (a), (b) e (e) demonstram uma correlao entre a modelagem do livre
acesso [fim da exclusividade da distribuidora na atividade de comercializao] com o ajustado
no contrato de concesso de distribuio de gs natural canalizado e com a legislao
95
Segundo a Portaria SEAE n. 70, de 2002, preo predatrio se verifica quando uma firma reduz o preo de
venda de seu produto abaixo do seu custo, incorrendo em perdas no curto prazo, objetivando eliminar rivais do
mercado, ou possveis entrantes, para, posteriormente, quando os rivais sarem do mercado, elevar os preos
novamente, obtendo, assim, ganhos no longo prazo.
109
referente ao setor de distribuio de gs natural canalizado, o que infere uma sinalizao por
parte da agncia de que a regulao a ser editada ir seguir uma coerncia e consistncia
intertemporal. Contudo, para que os mtodos empregados sejam compatveis entre si e com os
aspectos existentes no contrato de concesso [coerncia], os quais representam restries ao
modelamento do livre acesso, ser necessria, como j se frisou, a promulgao de uma lei
que trate da estrutura geral da atividade de comercializao, formando o desenho bsico desse
segmento.
Igualmente, para que a metodologia de regulao do livre acesso empregada
ocasione a estabilidade do processo regulatrio [consistncia intertemporal] importante a
conciliao de uma flexibilidade inerente s condies do mercado de gs natural e o respeito
s regras estabelecidas, por isso que a formatao de uma lei generalista e a, posterior, edio
de normas infralegais acompanhadora da evoluo desse mercado permitem concluir
positivamente pela boa credibilidade do regulador, inclusive, no acarretando a posterior
contestao perante o legislativo e o judicirio.
Para tanto, far-se- imprescindvel a utilizao de mecanismos que diminuam a
assimetria de informaes. Nesse sentido, o modelo de So Paulo ao prever trs empresas
concessionrias apresenta a vantagem de possibilitar a comparao dos resultados dessas
empresas, alm dos acompanhamentos econmico-financeiros, contratuais e de mercado j
feitos pela CSPE ao longo desses anos.
No que tange transparncia, a utilizao do segundo ciclo de reviso tarifria da
Comgs [momento inicial que deve se colocar em pauta a harmonizao da manuteno do
equilbrio econmico-financeiro da concesso com as regras do livre acesso] para se abordar o
tema de remunerao do concessionrio por possveis terceiros interessados em utilizar a rede
de distribuio uma boa sinalizao por parte do rgo regulador que ir agregar a definio
da tarifa dos diversos usurios, inclusive, dos setores que continuaro cativos com a
configurao inicial do livre acesso.
Por isso a discusso dos parmetros que faro parte do preo de acesso, de
interconexo e demais nuances do processo de regulao tarifria do livre acesso para o ano
de 2011 j dever ser levantada na ocasio do segundo ciclo de reviso tarifria da Comgs
[tpico (c) da Figura 9], porm no tocante ao uso da rede, acredita-se que o momento
oportuno para se definir esse sistema ser antes de 2011[tpico (d) da Figura 9]. Vale ressaltar
que nesse trabalho foi considerada a adoo do modelo de acesso regulado como diretriz a ser
seguida pela CSPE, diferente do acesso negociado [Cf. Apndice C].
110
Todavia, uma boa dose de prudncia ser necessria em razo dessa sinalizao do
regulador poder causar retrao dos investimentos na construo e na expanso da rede de
distribuio, bem como de a empresa atualmente concessionria poder tentar maximizar suas
rendas de monopolista e criar enormes barreiras entrada, a partir da demonstrao do um
maior custo de remunerao do acesso rede de distribuio [do que o realmente existente].
Diante desses argumentos, recomendvel que durante a definio do segundo ciclo
tarifrio da Comgs, o regulador j tenha a sinalizao dos usurios que pretendem se tornar
livres para ter uma noo aproximada do impacto econmico-financeiro para compor a sua
manuteno e no prejudicar os setores que continuaro cativos e os quais as caractersticas
de servio pblico se mantero intactas.
111
Nesse trabalho valor de acesso equivale aos custos de terceiro se interconectar ao sistema de distribuio
[preo de uso da rede de distribuio incluindo o preo de interconexo].
112
importante refletir sobre qual o papel da Petrobrs no setor de gs natural [bem como de energia como um
todo], pois apesar das reformas constitucionais terem transformado-a em mais um agente econmico do mercado
de petrleo e de gs natural, percebeu-se ao longo dos anos posteriores a tais reformas, que a Petrobrs exerce
funes que vo alm do papel de uma empresa privada, ora pelo poder econmico que detm, ora por causa da
sua utilizao como poltica de governo [por ser sociedade de economia mista].
113
experincias de integrao vertical. Isso permite inferir que durante a formatao do modelo
de livre acesso fundamental enxergar as barreiras entrada criadas pelos prprios
concessionrios atuais.
5.4 Anlise da viso da CSPE: problemas institucionais ligados implantao
do livre acesso rede de distribuio de gs natural canalizado
Do ponto de vista federal, a legislao fraca, a ANP tem pouca estrutura, poucos
recursos, um sistema que vai indo, mas est longe de uma situao ideal, onde teve
desenvolvimento de gs de fato, So Paulo e Rio de Janeiro, onde as concesses so
privadas, uma expanso enorme, companhias saudveis, com capacidade de
investimento, alavancar recursos, fazer redes.
115
Alis, perante uma indstria de rede, essa afirmao de livre acesso no transporte
como pr-condio do livre acesso na distribuio deve ser considerada como diretriz para a
implantao de uma legislao federal e estadual coerente como um todo. Por isso, a maior
parte dos Estados brasileiros que no contam com essa previso de livre acesso na
distribuio guarda uma incoerncia com a legislao federal, o que prejudica o
desenvolvimento do mercado de gs natural ao mdio e ao longo prazo98.
(...) preciso o livre acesso, que agora foi at publicado, mas que seja estabelecido
por lei, pois os regulamentos j se viram no passado que no funcionam, funcionam
precariamente, mas uma abertura, espero que no futuro seja concesso, para ter
mais fora, os ativos de gasodutos, pois o sistema de autorizativo no d grandes
poderes agncia reguladora para dirimir e resolver questes, com fora de agncia
reguladora, como na distribuio, quando o regulador decide alguma coisa decide
pra valer e no ficam quatro anos, em processo de retira, coloca, leva para audincia,
e depois no acontece nada. Ento importante que a agncia realmente tenha poder
de resolver essas questes. (..) uma precondio, quando a gente estabeleceu um
livre acesso na distribuio, a Lei do Petrleo j previa o livre acesso no transporte,
ento, um conjunto coerente. Agora, est estabelecido o livre acesso no transporte
espero que se efetive, espero que tenha uma perenidade atravs de uma Lei do gs,
porque a se pode assegurar a condio de livre acesso, se isso no ocorrer ser
muito prejudicado o livre acesso na distribuio, no que ele no possa ocorrer, mas
vai ser um falso livre acesso, porque o gs ser comprado pelo consumidor final ou
da Petrobrs ou da COMGS que comprou gs da Petrobrs.
98
Inclusive, de acordo com Loss (2006) muitos dos contratos de concesso de alguns estados brasileiros ferem a
Constituio Federal. Para maiores detalhes cf. (LOSS, 2006).
99
Para maiores detalhes, confira (COSTA, FERREIRA e UDAETA, 2006).
116
regulador do Estado de So Paulo tero subsdios suficientes para verificar a insero bem
mais coerente do modelo de So Paulo ao nacional.
A concesso, realmente, um instrumento bem melhor de tratar questes realizadas
no mbito de setores de capital intensivo, j que necessita de um longo prazo para o retorno
de investimentos, vinculativa e exige, tambm, por parte do governo, o respeito do acordado
entre as partes. Resta saber qual ser a modalidade utilizada, pois o transporte atividade
econmica, ou se a legislao ir conform-lo como servio pblico. Menezello (2005) aponta
concesso de atividade detalhada em lei especfica. Por no ser o objeto dessa dissertao,
recomenda-se o estudo desse tema para trabalhos futuros.
117
transporte pelos agentes privados perpassa pela configurao institucional e legal, mas no se
resume a isso.
O entrevistado cita como uma possvel alternativa a esse cenrio, as novas
descobertas e os investimentos em produo do gs natural da bacia de Santos por diversos
agentes econmicos.
(...) Se nessas guas profundas de Santos entrar outros agentes e at 2011 acharem
gs em boas, excelentes quantidades e quiserem investir, de repente esse cenrio fica
melhor, quanto mais gs se achar, mesmo que seja a prpria Petrobrs, melhora a
competio, voc tem uma capacidade de produo de 200 milhes e um mercado
de 100 milhes, certamente vai valer a pena reduzir um pouco o preo e ajudar as
concessionrias a ficarem mais competitivas frente aos outros combustveis, como
uma forma de desovar aquele gs.
118
Essa figura acima demonstra que a regulao do livre acesso rede de distribuio
para ter o resultado desejado de maior concorrncia atravs da separao das atividades de
distribuio e de comercializao depende de fatores exgenos legislao e regulao
estaduais. Essa constatao permite concluir que se faz necessria uma colaborao efetiva100
entre a ANP, a CSPE e o SBDC, bem como demais rgos polticos do pas [Congresso
Nacional e Assemblia Legislativa Estadual] para se criar condies reais e imprescindveis
ao modelo concorrencial delineado nas reformas constitucionais ao longo da dcada de
noventa.
Aqui vai ser uma competio interessante, pois a concessionria tambm tem um
mecanismo, como as nossas tarifas do setor industrial so tarifas mximas,
possvel que a concessionria resolva reduzir a sua margem para manter o cliente.
(...) Temos acesso a todas as informaes da distribuidora, nem todas so pblicas.
(...) Ns estabelecemos uma tarifa, se ela d descontos so por liberalidade delas.
(...) os descontos esto sendo regularmente acompanhados.
100
Reconhece-se a existncia de um custo burocrtico na interlocuo desses diversos atores, contudo, o preo
que se paga pela atual configurao da indstria de gs natural brasileira. Da por no se acreditar factvel a
modificao constitucional, recomenda-se a criao de comisses internas e comuns a todos esses rgos
[incluindo os polticos] que possibilitem essa interlocuo [no se tem conhecimento da existncia dessas
comisses, somente se tem conhecimento da assinatura de alguns convnios entre ANP e SBDC; entre CSPE e
SBDC; e entre CSPE e ANP].
119
A margem composta por todos os investimentos dela que deve merecer uma
remunerao e os custos operacionais, que vo desde as equipes que fazem inspeo
na rede, a odorizao do gs que ela precisa fazer, operar o sistema de vlvula,
reduo de presso, equipamentos e custos de manuteno, ento tudo isso rede,
fora isso tem os custos de comercializao, essa separao deveremos completar por
ocasio da segunda reviso tarifaria no dcimo ano. uma metodologia para
separao desses custos. Ns temos acompanhado j essa separao, pois a gente j
tem nos planos de contas das distribuidoras as informaes sobre esses custos, que
vamos aprimorando at o dcimo ano, e ter condies de separar para calcular a
tarifa de distribuio.(...) a concessionria pelas regras da concesso no ganha nem
perde na commodity e no transporte.
101
O trabalho de Kerkis (2004) traz consideraes sobre o preo de acesso. Assim, para maiores detalhes sobre a
doutrina de regulao econmica sobre o preo de acesso vide: (KERKIS, 2004).
121
Ou seja, a margem pode assumir tal valor que desestimule os usurios a se tornarem
livres, da o atual concessionrio poder ditar um preo para o gs (commodity) que ultrapasse
o peo praticado hoje, mas que mesmo assim se mantenha num patamar que impossibilite a
entrada de terceiros.
A agncia reguladora d as condies para que isso de fato ocorra, mas o mercado
imperfeito, teoricamente, se voc tiver super oferta na Bolvia, em Santos, vrias
pessoas com gs querendo vender, em baixo da terra e no consegue monetizar
aquilo l, com dutos imensos, capacidade de transporte ociosa, teoricamente o
consumidor faria um leilo inverso, estou disposto a comprar 100 mil m 3/ms, qual
a melhor oferta de todos vocs que tm gs disponvel? A, Eu vendo por 10% do
que voc paga hoje em dia, a depois ia negociar a tarifa de transporte, livre acesso
perfeito, a ANP regula que uma maravilha, a ele negocia a tarifa de transporte. A
tudo que fazemos do ponto de vista nosso, fixarmos a tarifa de distribuio, no
nosso pedao a gente faz o que possvel, mas a efetividade dessa medida depende
de todas essas circunstncias, quanto mais fechado for o upstream menor ser o
beneficio do livre acesso, quanto mais aberto, competitivo for, melhor ser esse
beneficio. Porm so questes que no esto no nosso poder de definio, uma
cadeia integrada.
Nesse sentido, deduz-se que pela indstria do gs natural se caracterizar como uma
cadeia integrada, a deciso do regulador sobre o modelo de implantao do livre acesso levar
em considerao as suas peculiaridades de indstria de rede e grau de maturidade. Dadas
circunstncias do mercado ao longo dos prximos anos iro influenciar o desenho bsico do
livre acesso, por enquanto, apesar de existirem diretrizes que foram sinalizadas, no h
pensamentos fechados, o que foi amplamente reforado pelo entrevistado.
Todavia, a atuao do regulador, dentro da transparncia, coerncia, consistncia
intertemporal at o momento, bem como outros determinantes podem favorecer o
102
Kerkis (2004) concluiu que o primeiro ciclo de reviso tarifria da Comgs foi transparente permitindo,
inclusive, a possibilidade de reproduo da metodologia utilizada por parte dos agentes econmicos e usurios.
Isso permitir inferir como tendncia de atuao da CSPE.
123
delineamento de certas tendncias. Para tanto, nos prximos itens sero expostos os discursos
dos demais agentes entrevistados.
5.8 Percepo das trs concessionrias do Estado de So Paulo sobre o livre acesso
(...) a COMGS no tem estudo que possa ser considerado, j bem suportado,
porem j consideramos em nossos cenrios de risco que isso j fator importante
para se comear a administrar, e se preparar com antecedncia bastante grande. A
COMGS j comea a ter no necessariamente uma preocupao, mas uma
preparao de como agir num mercado de competio livre.
124
Precisa preparar a regulao do mercado livre, mas quando chegar a hora esperamos
que tenha discusso, audincia publica, a gente tem a convico de que se coisa
continuar dessa forma ser benfica.
126
a partir de 2011 inicia na rea da Comgs que aqui em So Paulo a rea mais
importante, o perodo de consumidores livres na compra da commodity, isso uma
forma de abrir a competio, esse foi o principio que na poca o governador de So
Paulo, Mario Covas, definiu no contrato de concesso, ele queria que houvesse
concorrncia entre distribuidoras do estado, a partir de um determinado perodo,
aps a maturao dos mercados, entrasse a figura do consumidor livre.
Positiva. Mario Covas decidiu isso, que queria ter competio. A reunio foi em
meados de 1998, a COMGS foi privatizada, em um ano se partiu da idia a
efetivao do contrato de concesso, houve decreto dividindo as reas, as regras da
privatizao da COMGS e da licitao das outras reas de concesso.
127
O cenrio hoje de que no tem muito gs, nem muita fonte, nem muito transporte,
com certeza a COMGS no vai ficar sentada achando que a situao vai
permanecer para sempre, certamente iremos discutir essas alternativas. A stima
rodada de licitao mostra a existncia de produo nacional, possibilidade de
ampliao de gasodutos e sempre existe a possibilidade de utilizao de GNL.
(...) onde a gente tem mais dificuldade no upstream, pois a Petrobrs tem grande
poder de mercado, hoje pagamos o preo cobrado pela Petrobrs.
A COMGS no pode participar da produo, mas o grupo BG j tem reservas,
entrou nos leiles, a Shell entrou tambm, fez at um swap na bacia de Santos,
trocou com a Petrobrs.
5.8.2
Anlise
da
entrevista
realizada
com
funcionrios
da
empresa
concessionria Gs Brasiliano
129
O entrevistado afirmou que a CSPE encontra-se bem estruturada e tem sido um rgo
transparente, coerente e consistente ao longo do tempo na realizao de suas atribuies
regulatrias.
A CSPE bem estruturada, o usurio se sente confortvel com sua ao. (...) um
bom trabalho regulatrio tem sido feito.
Do ponto de vista do regulador foi uma boa deciso, pois permite a realizao de um
benchmarking.
O entrevistado tambm apontou que pelo fato do territrio delimitado pela concesso
ser grande, a empresa tem que investir vultuosos recursos na construo de gasodutos,
acarretando, por exemplo, em estruturas contratuais mais rgidas sob o ponto de vista de
130
realizao de descontos para o setor industrial. Caso ocorra a pactuao de descontos, esse
ter por base uma margem media feita a partir de consideraes sobre energticos substitutos
e o preo teto dado pelo rgo regulador.
Todavia, vale lembrar que o prazo para o livre acesso de 12 anos contados da
instalao da Estao de Transferncia de Custodia (city gate) ou 20 anos a contar da
assinatura do contrato de concesso, o que ocorrer primeiro. Essa regra favorvel na medida
que estimula a realizao dos investimentos at 2008, pois o contrato foi assinado em 2000.
Aps 2008 indiferente que o prazo para o livre acesso seja de 12 anos contados da
instalao da Estao de Transferncia de Custodia (city gate) ou 20 anos a contar da
assinatura do contrato de concesso, porque somente restar 12 anos para a entrada em vigor
da clusula de livre acesso em toda a rea de concesso da empresa Gs Natural So Paulo
Sul [esse raciocnio tambm vale para a empresa Gs Brasiliano].
O entrevistado (2), a respeito da preparao da empresa para o livre acesso, seguiu
uma linha voltada viso internacional da empresa, que demonstra fortes experincias em
mercados abertos e, tambm, refora a fidelizao de clientes.
131
132
com margem boa. muito difcil outra empresa entrar, a grande estratgia um
lastro de empresas que sustente o negcio.
um desconto baseado nos preos do mercado, em cima dos seus concorrentes, por
exemplo, com a tarifa teto, eu no condies de competir com leo combustvel,
ento, eu fao um preo tal que eu tenha condies de competir com o leo
combustvel. No existe negociao com o cliente, se faz uma coisa padronizada,
escalonamos os clientes de leo combustvel, escalonamos os descontos nas faixas,
todos os clientes de leo combustvel usam aquela tarifa de leo combustvel, no
tem tarifa diferenciada, esto todos padronizados.
Essas posies dos entrevistados permitem deduzir que a empresa vai tentar
preservar ao mximo o monoplio atual sobre a atividade de comercializao aps a
implementao da clusula de livre acesso. As entrantes devero possuir uma eficincia tal
que consiga ultrapassar esses obstculos entrada no mercado. A tendncia de maiores
investimentos nos setores que sero cativos at o final total do prazo de concesso pertence
estratgia de todas as empresas, mantendo, ainda, a maior parte de clientes industriais que
garantam a rentabilidade e o alto faturamento dessas empresas.
Da h de se concluir que durante a implementao da clusula de livre acesso o
rgo regulador ao atentar sobre tais aspectos dever verificar se necessria a criao de
ferramentas que diminuam as barreiras entrada de agentes comercializadores. Inclusive,
recomenda-se um estudo acerca de empresas entrantes e seu rol de estratgias.
103
No foi possvel obter esses valores de descontos praticados pelas trs empresas concessionrias do Estado de
So Paulo. Porm, para maiores detalhes, sobre o preo do gs natural diante de uma cesta de energticos
substitutos, veja (GOMES, 1996).
133
A CSPE tem dado apoio a todas as questes que temos dvidas, ns consultamos a
CSPE. Ela tem feito todas as verificaes, atravs de inspeo ou auditorias, com
relao a tarifas, parte tcnica, um rgo bem atuante, o usurio do gs natural tem
um grande aliado, pois ela atuante. Ns j estamos acostumados com rgo pblico
que meio lento, mas a CSPE funciona muito bem. s vezes, nos deparamos com
coisas novas, por exemplo, gs natural comprimido (GNC), no havia norma, mas a
CSPE criou uma regra para isso, com tabela de preo e tudo.
Desde que surgiu a CSPE, a partir, do inicio da concesso de gs, o que se viu e que
fica no mercado, que as suas aes so muito coesas, no h discrepncia entre as suas
aes, no existindo contradio. A CSPE mantm linha de direcionamento, misso e
valores, alm de preservar os direitos. A consistncia da CSPE ntida pelo
relacionamento e pela edio das normas, conhece o mercado, atua com bom senso,
equilibro sempre que surgem dualidades. A CSPE tem a transparncia como um ponto
forte, realiza auditorias, v as necessidades do mercado, realizou audincia pblica de
reviso tarifria. A coerncia da CSPE se manifesta desde o contrato de concesso at
as ltimas portarias editadas.
134
O contedo dessa figura j foi abordado ao longo dos tpicos acima e demonstra que
o regulador dever estar ciente da dinmica do comportamento dos concessionrios do Estado
de So Paulo quando da implementao da clusula de livre acesso a fim de verificar
possveis condutas tendenciosas preservao do poder de monopolista e de criao de
barreiras entrada.
135
2001
3,3
2,8
74,7
5,1
4,1
10
2002
2,8
2,4
73,3
6,8
3,5
11,2
2003
2,7
2,3
78,8
9,2
3,2
3,8
2004
2,6
2,3
80,6
10
2,7
1,8
2005 2006*
2,3
1,9
2,1
1,9
78,1
80,2
10,2
9,8
4,2
4,1
3,1
2,1
2000
19,7
Industrial
219.021,40
Comercial
676
Automotivo
259.741,90
2001
2002
18,7
19,2
20
20,5
19,3
15,4
237.259,20 270.498,00
290.225,00
290.806,90
286.153,30
281.994,30
799
870,1
932,7
945,1
834,4
286.010,20 155.640,10
141.757,60
139.113,00
128.641,80
112.543,90
725,6
2003
2005 2006*
em indstrias qumica, papel, txtil, vidros, bebidas, alimentos, cermica, dentre outros104. O
gs bastante indicado para aquelas plantas industriais que utilizam calor de processo.
A Tabela 5.3 apresenta o nmero de consumidores por segmento de usurios no
Estado de So Paulo. Ao se cruzar os dados dessa tabela com a Tabela 5.2, tem-se uma
dimenso do comportamento econmico desse mercado. Ou seja, ao se tomar como exemplo
uma comparao entre segmento residencial [cativo at o trmino da concesso] e industrial
[usurio livre depois de determinado lapso temporal], percebe-se como o volume consumido
poder influenciar o desempenho do concessionrio e o poder de barganha do consumidor
final isoladamente.
Tabela 5.3 Nmero de consumidores por segmento no Estado de So Paulo
Discriminao
2000
321.281
Residencial
539
Industrial
7.082
Comercial
21
Automotivo
3
Cogerao
1
Termogerao
328.927
Total
(*) At o ms de fevereiro
Fonte: SERHS, 2006.
2001
337.441
619
7.276
51
4
2
345.393
2002
370.695
718
7.693
151
6
2
379.265
2003
449.601
878
8.143
218
5
2
418.440
2004
495.894
1.019
8.615
268
9
2
459.514
2005 2006*
495.894
498.904
1.124
1.149
8.896
8.903
346
349
13
13
2
2
506.275
509.320
104
Para uma noo dos detalhes tcnicos de cada um desses segmentos, v (GOMES, 1996).
Sobre a percepo de um dos entrevistados (empresa F) a especificidade dos ativos pode se visualizada da
seguinte forma: O prazo depende do interesse do consumidor e do custo das instalaes ( tubulao) que levar
o GN ao consumidor, se for linha especfica. Nesse sentido, ocorreria uma interao entre freqncia, incerteza e
especificidade dos ativos.
106
Tentou-se obter mais informaes sobre as clusulas contratuais, o que no foi possvel.
107
Desse nmero, quatro entrevistas foram realizadas por e-mail e os restantes pessoalmente. As primeiras foram
realizadas dessa forma por as pessoas entrevistadas terem assim solicitado. Todavia, ressalta-se que se entrou em
contato com tais pessoas por telefone. O que se notou foi que nem sempre existe disponibilidade de ceder
105
137
Uso do gs
Queima em caldeiras
Queima em caldeiras (muito alta)
Forno
Queima em caldeiras
Forno (muito grande)
Queima em caldeira e matria-prima
Forno e caldeira
Forno
Enrgeticos substitutos
Gs residual ou de refinaria
leo combustvel
leo combustvel, GLP
leo combustvel, bagao
GLP
leo combustvel no processo
leo combustvel
leo combustvel, GLP
Segundo Gomes (1996, p.42) o uso do gs natural otimizado nos processos que
utilizam fornos, secadores e aquecedores, onde os produtos entram em estreito contato com
a chama ou com os gases resultantes da combusto [grifos acrescidos].
Dessa forma, pode-se depreender que o uso do gs natural otimiza os processos nas
indstrias que foram entrevistas. Diante dessa premissa tcnica, sem levar em considerao
outros fatores, conclui-se pela alta importncia do gs natural para essas firmas.
No que toca ao uso dos combustveis substitutos109, percebe-se a preponderncia dos
leos combustveis, seguidos, respectivamente, pelo Gs Liquefeito de Petrleo [GLP], pelo
gs residual ou de refinaria e pelo bagao [esse se d concomitante ao uso do gs natural].
informaes, principalmente, quando no se tero vantagens. Segundo alguns entrevistados, as perguntas para
serem respondidas tiveram que passar pelas diretorias das empresas. Inclusive, buscou-se entrevistar o total de
22 indstrias. Algumas nem sequer retornaram as ligaes.
108
Esse universo se deve ao fato que somente essas indstrias foram as que se conseguiu entrar em contato e se
consegui respostas. Inclusive, no se conseguiu entrevistar nenhuma industria na rea de concesso da Gs
Natural So Paulo Sul. O processo de contato e de resposta foi bastante demorado, tendo em vista primeiro a
distancia das indstrias, segundo a falta de disponibilidade de dar informaes, e terceiro, o receio de como essas
seriam utilizadas apesar de todo cuidado formal tomado. Para se chegar at as indstrias, alm das informaes
do rgo regulador, foi utilizado o anurio do setor industrial do Estado de So Paulo e, tambm, entrou-se em
contado com pessoas indicadas pela Professora Patrcia Mattai e pela doutoranda Marilin Mariano.
109
A pergunta foi direcionada para a substituio de energticos, e no para a matriz energtica da indstria.
138
110
dos energticos citados pelo gs natural, em suas plantas, foi motivada, primordialmente,
pelos ganhos econmicos existentes no uso do gs natural em comparao aos outros
energticos.
Na Tabela 5.5 ser mostrado o grau de reversibilidade das instalaes no tocante aos
energticos substitutos. Essa tabela est relacionada ao uso de energticos substitutos,
devendo entender a palavra reversibilidade no sentido de adaptao da unidade de produo
movida a gs natural ao uso de outros energticos.
Tabela 5.5 Grau de reversibilidade das instalaes
Indstrias
Empresa A (petroqumica)
Empresa B (gasqumica e petroqumica)
Empresa C (vidro)
Empresa D (bebidas)
Empresa E (vidro)
Empresa F (gasqumica)
Empresa G (minerao)
Empresa H (vidro)
(SR) sem resposta
A maioria dos entrevistados apontou a vantagem ambiental do gs natural em relao aos energticos
substitutos. Outras vantagens citadas foram: no deixa resduo na queima; injeo direta e fcil mistura para
combusto; melhores manuseio e operabilidade.
111
Esse sistema extremamente custoso para a indstria.
112
Geralmente, nos contratos existem garantias contratuais e previses de penalidades pelo descumprimento.
(Teoria Geral dos Contratos e o Cdigo Civil). Infelizmente, os entrevistados no disponibilizaram essas
informaes.
139
acaba gerando um impacto positivo no fator incerteza referente ao preo de insumos para a
produo industrial.
No que diz respeito s questes consentneas ao valor agregado dado ao produto
pelo uso do gs natural, freqncia dos contratos de fornecimento de gs natural firmados
com o distribuidor e s incertezas relacionadas ao uso de gs natural visualizados pelos
entrevistados os resultados podem ser vistos na Tabela 5.6.
Tabela 5.6 Valor agregado ao produto pelo GN, freqncia dos contratos e incertezas
agregados ao uso do GN.
Indstrias
Empresa A (petroqumica)
Empresa B (gasqumica e petroqumica)
Empresa C (vidro para engarrafamento)
Empresa D (bebidas)
Empresa E (vidro)
Empresa F (gasqumica)
Empresa G (minerao)
Empresa H (vidro para montagem de
televisores)
(SR) Sem Resposta.
Valor Agregado
ao Produto
No
Sim
No
No
Sim
Sim
No
Freqncia
(anual)
1, take-or-pay*
10
5, take-or-pay*
1
SR
1, take-or-pay*
3, take-or-pay*
Incertezas
No
Sim [fornecimento]
Sim [fornecimento]
No
SR
No
SR
No
SR
SR
(*) Souberam informar que o contrato tem condies mnimas de consumo [take-or-pay].
Com relao ao valor agregado dado ao produto pelo uso do gs natural, sabe-se
que, em regra, a queima direta da matria-prima pelo gs natural aumenta o valor agregado do
produto final, devido a menor existncia de contaminantes, sem esquecer quando o prprio
gs natural a matria-prima da planta. No primeiro caso, presta-se como exemplo a indstria
de cermica branca e no segundo, as indstrias gasqumicas.
As respostas que variaram dessa perspectiva, ocorreram por falta de entendimento
claro pelo entrevistado, ou para a finalidade especifica do mesmo produto, caso do vidro que
para engarrafamento no um produto final to bem trabalhado quanto para a montagem de
televisores.
No tocante freqncia das transaes firmadas entre os agentes, h de se registrar
que as respostas mostraram uma certa diversidade, demonstrando contratos de longo, mdio e
de curto prazos. Verifica-se, ento, que nem sempre o concessionrio, detentor de um contrato
de take-or-pay com o carregador, repassa o risco de demanda para o usurio final industrial,
pois dependendo do poder de barganha desse nas negociaes o contrato ser equnime para
ambas partes.
140
113
Na verdade, o fluxo de caixa do projeto de converso da planta da indstria que utilizava outro energtico que
no o gs natural, no coloca o gs natural no clculo, especificamente, mas, implicitamente, o assume pelos
ganhos que sero auferidos. Assim, ao se afirmar que os investimentos dos contraentes no esto to ligados
freqncia dos contratos, quer se dizer de forma explcita pelos agentes, mas, obviamente, o distribuidor sabe
que o industrial est amarrado quele contrato por muito mais tempo, pois precisa do energtico para produzir
auferindo X valores. E como, a depender da reversibilidade das instalaes, o industrial pode utilizar outros
energticos substitutos, ento, esse pode usar tal possibilidade como mecanismo de presso competitiva.
141
5.9.1
No caso do setor de energia eltrica, obrigado a pagar a linha sem usar, se o gs for
igual ao setor eltrico, ter que ter parcerias.(...) A flexibilidade contratual
relevante para a indstria. O mercado livre do gs natural moderno, mas se vier
coisa maluca, no d. (...) Ser vivel se tiver retorno financeiro, caso diga que
dever ter garantia mnima de consumo, no d.
A comparao com o modelo do setor eltrico se fez bem presente no discurso desse
entrevistado, o que demonstra certo aprendizado com modelos de usurios livres. Fazem-se
142
143
5.9.2
144
A Tabela 5.8 mostra o resumo das respostas dos entrevistados sobre a visualizao
de alguma incerteza proveniente da regulao do mercado de gs natural.
Tabela 5.8 Risco Regulatrio.
Indstrias
Empresa A (petroqumica)
Empresa B (gasqumica e
petroqumica)
Empresa C (vidro)
Empresa D (bebidas)
Empresa E (vidro)
Empresa F (gasqumica)
Empresa G (minerao)
Empresa H (vidro)
(SR) Sem Resposta.
5.9.3
Risco Regulatrio
No tivemos at o momento nenhum problema
No
Sim, Portaria 401
SR
SR
Resposta genrica
Sim, Portaria 401
No conhece a CSPE
145
Tal trecho leva a perceber que, na verdade, as empresas podem estar antenadas ou
no s mudanas que as favoream, mas de qualquer forma, possuem estratgias que as levam
a segurar informaes.
5.10 Sntese dos resultados das anlises dos discursos dos agentes
Concesso
(A)
Concessionrio
Servio pblico
(C)
Arcabouo institucional
herdado;
Desenho bsico;
Transparncia;
Coerncia;
Consistncia;
Usurio final
contratos de
fornecimento de
gs
canalizado (B)
Especificidade dos ativos;
incertezas e freqncia.
Nas relaes (A) e (C) foi constado que o rgo regulador tem agido de forma a
consolidar uma boa reputao, ocasionando a confiabilidade dos agentes no desempenho de
sua funo como regulador do mercado de distribuio de gs natural canalizado, o que
possibilita a edio de normas sobre o perodo do fim de exclusividade com uma tendncia
menos conflituosa e com uma maior participao dos agentes. Ou seja, as tendncias de
edio das normas sero: transparncia, coerncia, consistncia intertemporal, respeito
herana institucional herdada, ao modelo regulatrio bsico da distribuio de gs natural
canalizado e maturidade da indstria nacional. No que toca maturidade da indstria
nacional existem questes exgenas que devero ser consideradas no momento oportuno, mas
que agora esto em vias de definio.
146
147
6. CONCLUSO
aprendizado adquirido sobre como se comportar em um mercado aberto e manter o seu poder
econmico, impedindo a entrada de terceiros.
Examinou-se que h uma tendncia dos atuais concessionrios criarem fortes
barreiras entrada para se manterem monopolistas no mercado, da ser recomendvel um
maior controle por parte do rgo regulador pelo menos durante um perodo de transio que
permita a entrada de terceiros, a contestao de monoplios e benefcios para todos os
usurios de gs natural, nesses ltimos, principalmente, em razo de os cativos correrem o
risco de arcarem com as vantagens auferidas pelos livres.
Percebeu-se, tambm, a tendncia dos atuais concessionrios continuarem no
mercado de comercializao, alm da distribuio. E, no momento, ao concederem descontos
em cima da tarifa teto, alm de buscarem o consumo de gs natural no lugar de outros
energticos esto realizando a fidelizao de clientes. Inferiu-se, a partir da presente anlise,
que os concessionrios buscaro investir mais nos setores que continuaram como mercados
cativos [residencial e comercial] com o intuito de se firmar definitivamente no mercado e
auferir ganhos certos no decorrer da concesso.
Ademais, apreendeu-se que existe uma alta probabilidade de integrao vertical por
parte dos grupos controladores das companhias concessionrias. Isso demonstra a tendncia
de conter informaes e de proceder de forma oportunista, o que dever dificultar a
concorrncia no curto prazo. Contudo, as normas a serem expedidas podem restringir isso a
partir da utilizao das informaes sobre os custos dos concessionrios atuais detidas pela
CSPE ao longo desses anos e caso ocorra uma sinergia entre rgos pblicos e agentes
polticos para a elaborao de um desenho normativo bsico coerente e consistente ao longo
do tempo. As experincias internacionais [Apndice C] demonstraram que as mudanas so
graduais, requerem acompanhamento constante e um bom aparato regulatrio; o estudo de tais
experincias ser proveitoso para o caso de So Paulo, mas dever considerar o arcabouo
institucional herdado, o desenho regulatrio bsico j existente e a maturidade da indstria
brasileira de gs natural para a construo do modelo de livre acesso que seja factvel no
Estado de So Paulo [e dentro da configurao da cadeia de gs natural no Brasil].
Quanto aos consumidores industriais, pde-se visualizar que a deciso de ser usurio
livre ou no, dar-se- pelas condies contratuais e regulatrias a serem colocadas durante o
processo normativo, e devero fundamentalmente girar em torno de duas tendncias: preo
final do energtico em foco e segurana em seu fornecimento.
150
O ano de 2009, apontado pelo regulador como o incio das discusses pblicas sobre
o assunto, um bom prazo, tendo em vista que os usurios industriais devero sinalizar dois
anos antes de 2011 se desejaro ser livres [rea de concesso da Comgs].
Em relao s relaes contratuais de fornecimento de gs natural, firmadas entre
concessionrio e indstrias, notou-se que a maior especificidade de ativos conduz a uma
menor flexibilidade contratual. Outrossim, na presena de combustveis substitutos o usurio
final tem um maior poder de barganha, o que proporciona um menor preo do gs natural
atravs do uso de descontos por parte dos concessionrios. A maior freqncia [repetio do
contrato] traz flexibilidade contratual que favorece o maior poder de barganha do usurio e,
por conseguinte, ocasiona um menor preo do gs natural atravs da concesso de descontos
por parte do distribuidor. Em se tratando de maiores incertezas, a flexibilidade contratual e o
poder de barganha do usurio final sero menores [maior preo do gs natural, sem dos
descontos]. Portanto, a utilizao de descontos pelo distribuidor de gs natural canalizado,
atualmente, representa um mecanismo de competio entre energtico, por outro lado, ao
mdio e ao longo prazos constituem em instrumento de fidelizao de clientes, acarretando
mais barreiras entrada no setor de distribuio de gs natural canalizado.
151
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que
benchmarking?
Disponvel
em:
160
114
Esses aspectos sero tratados em virtude da importncia de se compreender como a histria determinou o
atual estgio de desenvolvimento do mercado de gs natural. Para tanto, a viso esboada enfocar desde a
descoberta, passando pela produo at a distribuio de gs natural. Pretende-se com isso permitir uma reflexo
de como se estruturou a atividade de distribuio e de como a clusula de livre acesso no contrato de concesso
de So Paulo pode contribuir para uma maior competio nessa indstria, desde que ao ser implementada leve
em considerao caractersticas sobre a herana institucional e o panorama nacional.
161
115
importante frisar que nesses perodos iniciais da histria brasileira, a legislao tratou do tema minrios de
forma ampla, ou seja, no cuidou do petrleo e do gs natural especificamente. At porque nessa poca os
empreendimentos estiveram voltados explorao do ouro, da prata e diamantes.
116
Esse era o sistema que vigorava nos Estados Unidos. No Brasil, apesar da ausncia de uma poltica sobre
minrio, recursos federais foram direcionados para o Servio Geolgico e Mineralgico do Ministrio da
Agricultura, rgo responsvel por coordenar as atividades minerarias no pas.
117
No perodo colonial, poca das ordenaes Manuelinas, a propriedade do subsolo pertencia a Coroa
Portuguesa, sendo que os recursos geolgicos eram por ela explorados diretamente ou por meio de terceiros. A
Constituio do Imprio de 1824 tambm adotou esse modelo. O explorador da mina pagava uma
contraprestao ao poder concedente, esse no perodo da colnia era a Coroa, enquanto no Brasil Imprio era o
Estado. Esse sistema perdurou at a proclamao da Repblica (PIRES, 1999).
162
118
Em 1912 a Light obteve o controle acionrio da San Paulo Gas Co. Ltda. A partir de 1918 a fabricao de gs
se deu com hulha e gua carburada, visto a Primeira Guerra ter prejudicado a importao de carvo (MELO,
2002).
119
Ribeiro (2004, p.299) utiliza como sinnimo do sistema regaliano, porm ressalta que para alguns autores os
sistemas de propriedade dominial e regaliano so distintos.
120
O primeiro Cdigo de Minas foi publicado em 1934 por meio do Decreto n 24.642. Por sua vez, o Decretolei n 395, de 29.04.1938 foi a primeira norma reguladora da indstria do petrleo, focalizando a expresso
declarao de utilidade pblica, bem como instituindo o Conselho Nacional do Petrleo (CNP), rgo
autnomo e subordinado, inicialmente, ao Presidente da Repblica.
121
Nessa linha, foi editado, em 1941, o Decreto-lei n 3.236 (MENEZELLO, 2000).
163
O Cdigo do Petrleo de 1941 tambm previa que se durante a lavra fosse descoberta a presena de hlio ou
de outros gases raros misturados com hidrocarburetos gasosos o permissonrio deveria separ-los e entregar os
primeiros ao Governo federal. Pires (1999, p.56) nota, tambm, que esse diploma fez confuso terminolgica,
pois em determinados momentos falou de autorizao, e em outros fez referncia permisso.
123
Segundo Pires (1999) essas autorizaes eram conferidas aos interessados por decreto transcrito em livro do
CNP. Elas eram personalssimas, tinham prazo de validade de dois anos e poderiam ser transmitidas a herdeiros
necessrios, cnjuge sobrevivente, ou por sucesso comercial.
124
Essa Constituio continuou adotando o sistema dominial de propriedade do subsolo, bem como eliminou a
norma constante na Constituio de 1937, pela qual somente, as sociedades constitudas por acionistas
brasileiros poderiam explorar as atividades minerarias (PIRES, 1999). Importante salientar, que as principais
alteraes viriam com a Lei n. 2004/53, visto os diversos fatores, como o insucesso da atividade petrolfera no
Brasil, que culminava no alto percentual de importao de petrleo, terem contribudo para a forte interveno
do estado brasileiro por meio da declarao de monoplio sob o petrleo e os gases naturais. Nesse perodo foi
travado um interesse debate, intensificado pelos setores militares (em especial o exrcito), sobre os rumos da
atividade petrolfera no Brasil, o qual acarretou a ecloso da campanha O Petrleo Nosso finalizando na
instituio da Petrobrs. Essa como se nota, foi concebida de forma verticalizada, na medida em que suas
atividades se davam desde o inicio at o fim da cadeia do petrleo e do gs.
125
A essa poca existia a acusao das empresas estrangeiras investirem to-somente nas atividades de refino e
distribuio, preterindo-se a explorao e a produo (MENEZELLO, 2000).
126
Essa lei foi revogada, contudo, a redao do seu art. 1 dizia: Art. 1 Constituem monoplio da Unio: I a
pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e outros hidrocarbonetos fludos e gases raros, existentes no territrio
nacional; II a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III o transporte martimo do petrleo bruto de
origem nacional ou de derivados de petrleo produzidos no Pas, e bem assim o transporte, por meio de
condutos, de petrleo bruto e seus derivados, assim como de gases raros de qualquer origem.
164
127
Gs perdido a diferena entre a produo e a oferta desse energtico. O gs pode ser consumido no campo,
para gerao de calor e eletricidade, ou rejeitado no poo, para recuperao de petrleo, ou simplesmente
queimado, por no ter como ser escoado at os centros de consumo e transformao (CECCHI, 2001). Entre o
perodo 1977/1981, o desperdcio de gs natural alcanou o patamar aproximado de 50% do total produzido nas
plataformas (RECHELO NETO, 2005). Considerando a importncia de reverter esse quadro, a Petrobrs lanou
em 1998 o Plano Queima Zero e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) passou a monitorar tais ndices de
perdas.
128
A Constituio de 1967, com a redao dada pela Emenda n 1/69, apenas havia alado categoria
constitucional as atividades de pesquisa e lavra petrolferas`. O monoplio sobre as demais atividades
encontrava-se disciplinado pela Lei n 2.004/53 e, no caso da importao, pelos Decretos n 53.337/63 e n
53.982/64 (PIRES, 1999).
165
origem nacional, alm do transporte por meio de condutos de petrleo, derivados e gases
raros continuaram a ser regidos pela Lei n 2.004/53 (PIRES, 1999)129.
Em So Paulo, aps a nacionalizao da sociedade San Paulo Gs Co. LTDA.
(Decreto Federal n 46.216, de 1959), foi autorizada, em 1968, a constituio da Companhia
Municipal de Gs Comgs (Lei Municipal n 7.199), posteriormente, chamada de
Companhia de Gs de So Paulo (Lei Municipal n 7.987, de 18/12/1973).
Essa empresa, em 1972, inaugurou a Usina Massinet Sorcinelli (UMS), onde era
produzido gs a partir de nafta (derivado de petrleo) e, tambm, iniciou a construo do
sistema de distribuio e armazenagem de gs a alta presso, a chamada Rede Tubular de Alta
Presso Retap130 (MELO, 2002).
A partir de 1973, com o primeiro choque do petrleo, determinado pela sbita
elevao no preo do barril de petrleo, decorrente da poltica da Organizao dos Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP) de restringir a oferta de petrleo no mercado, empreendemse novos rumos na atividade petrolfera brasileira. Como o pas era um grande importador de
petrleo, nota-se o rpido aumento da dvida externa brasileira, oriundo de emprstimos para
conter o dficit da balana comercial e a rpida perda de divisas (COSTA, 2004).
Em seguida, com o segundo choque do petrleo em 1979, tal quadro ficou
insustentvel, contribuindo, dentre outras medidas, para a realizao dos contratos de riscos131
pela Petrobrs e para o desenvolvimento de outros tipos de energia, alm de um maior
aproveitamento do gs natural. Essas decises decorreram da necessidade de se diminuir a
dependncia o pas em relao ao petrleo (COSTA, 2004).
129
Pelo fato da lei ter usado a expresso gases raros, para alguns autores, o monoplio sobre as atividades da
indstria do gs natural no existia, afinal os primeiros so os gases conhecidos como nobres (hlio, nenio,
argnio, xennio e o radnio); j o segundo uma mistura de hidrocarbonetos leves. Portanto, a Petrobrs se
utilizou uma interpretao extensiva do art. 2, da Lei n 2.004/53 para exercer o monoplio (PIRES, 1999).
130
A rede inclui os municpios de So Paulo, Diadema, Mau e regio do ABC (MELO, 2002).
131
Esses contratos foram uma forma hbrida de permitir a terceiros a explorao, mas no a produo. Dessa
forma, conciliando os nacionalistas, estabeleceu-se esses contratos com as caractersticas de assuno de riscos
pelo concessionrio, sendo reembolsado, sem juros, dos custos da explorao e do desenvolvimento dos campos
pesquisados e tendo, ainda, o direito de adquirir uma certa quantidade do petrleo ou do gs descoberto, a preos
internacionais, at o limite mximo correspondente ao valor da sua remunerao (BARBOSA, 2002, p.06). No
entanto, a Constituio Federal de 1988 no aceitou em seu texto esses tipos de contratos, expurgando-os do
ordenamento jurdico brasileiro (COSTA, 2004).
166
O art. 10 dessa Portaria estabeleceu que a importao e exportao de gs natural deveriam ser promovidas
pelo Governo Federal e realizadas pela Petrobrs, sob superviso do CNP.
133
O art. 9 arrolou, em diversos incisos, as prioridades para as quais o gs natural se destinava, in verbis: I
reinjeo em poos de petrleo, produo de GLP e de gasolina natural; II substituio de GLP de uso
residencial, comercial, industrial e outros; III utilizao, como matria-prima, na indstria petroqumica e de
fertilizantes; IV substituio de leo diesel nas frotas de nibus urbanos e interurbanos, em frotas cativas de
servios pblicos, e em veculos de transporte de cargas, observado o disposto no artigo 15, in fine; V
substituio e derivados de petrleo na industria; VI outros usos, a critrio do CNP.O pargrafo nico
flexibiliza esse elenco ao anunciar que devem ser levados em considerao aspectos scio-econmicos,
regionais, ambientais, de localizao industrial, de criao de emprego e outros de interesse pblico.
134
Interessante notar que o art. 5 rezava que as empresas de distribuio ao inclurem os consumidores
industriais em seus sistemas, estariam obrigadas a expandir suas redes para atendimento dos demais
consumidores residenciais, comerciais e outros, de forma proporcional ao volume distribudo ao setor industrial,
conforme definio do CNP com base em estudos tcnico-econmicos do projeto.
135
Segundo o art. 11 da Portaria em comento, a estrutura do capital dessas companhias de distribuio de gs
canalizado deveria ser formada a partir da participao dos seguintes atores: I Estados-Membros, Municpios e
entidades sob seu controle; II a Petrobrs e suas subsidirias, de maneira minoritria; III empresas estatais,
nacionais, estaduais e municipais; IV organizaes nacionais de fomento; V empresas privadas de capital
nacional; VI empresas brasileiras com participao de capital estrangeiro, desde que comporte a maioria de
capital nacional.
167
137
exercido pela Petrobrs, consoante redao original do art. 177. E disps que a distribuio de
gs canalizado era monoplio dos Estados da federao138.
Contudo, medida que o tempo transcorreu a percepo era de que o Estado tinha
crescido muito, acarretando a sua prpria ineficincia. Da, idias ps-modernas
fundamentaram propostas de modelos reducionistas de Estado, sendo vetores de discusses
sobre o papel desse ente, bem como do seu alto custo, de suas finalidades e das tarefas que
deveria desempenhar139. A partir desse instante, percebe-se uma tendncia de reduzir a
136
168
interveno do Estado na economia e a busca de mais eficincia em reas que sua atuao
fosse mais relevante.
Segundo Silva (2002, p.29) as concepes neoliberais ganharam destaque com a
crise140 econmica do incio dos anos 70, que produziu uma grande recesso, com estagnao
econmica e as altas taxas de inflao. Em seguida, com o declnio dos pases do leste
europeu e a crise do Estado de Bem-estar Social, os ideais neoliberalistas alaram maior
espao e mais reforo para as suas implementaes.
Outrossim, o mundo, aps o contexto histrico do trmino da guerra fria, passou por
um processo de intensificao das relaes transnacionais, desvinculando, mormente o poder
do Estado-nao e fortalecendo o processo de globalizao da economia. A doutrina do
petrleo como um recurso estratgico, tambm, foi mitigada, pois esse passou a ser visto
como uma commodity.
Assim, o neoliberalimo retoma a concepo de que o Estado deve se abster de
intervir na ordem econmica. No entanto, as constantes crises das economias nacionais,
regionais e globais fizeram seus defensores admitirem a atividade regulatria, o
planejamento141 e o fomento de atividades econmicas privadas em certas ocasies (RAMOS,
2003, p.52).
Nesse desiderato, desenvolveu-se em diversos pases que adotaram essa agenda de
reformas o processo de agencificao, a partir da viso de necessidade da existncia de rgos
reguladores responsveis pela fiscalizao e normatizao dos setores privatizados.
Portanto, como bem lembra Camargo (2000, p.25), verifica-se o processo de
redefinio do papel do Estado na economia, porquanto o Poder Pblico ainda precisa de
uma grande estrutura para sustentar o modelo privatizador.
E, assim, percebe-se como as agncias montadas passaram a assegurar a
continuidade do modelo adotado e implementar as reformas. Para tanto, fez-se necessrio o
fortalecimento institucional, com a previso de prerrogativas, de autonomia, dentre outras
caractersticas a serem referenciadas no momento oportuno.
Esse histrico demonstra como o movimento de reviso da funo do papel do
Estado atingiu o Brasil e introduziu o debate de como a Constituio atual tratou a matria.
140
Destacam-se a primeira e a segunda crise do petrleo, que levaram muitos pases a procurarem alternativas ao
uso dos derivados desse energtico, como o caso da Inglaterra e da Argentina que investiram na indstria do
gs natural.
141
No que toca ao entendimento de planejamento, importante ressaltar que no se trata de uma modalidade de
interveno, todavia a qualifica, pois como mtodo prvio de exerccio da interveno sobre e no domnio
econmico ir fazer com esse tenha um aspecto mais sistematizado e racional (GRAU, 2002).
169
Segundo Di Pietro (2005, p.44) essa viso da Constituio de 1988 implica um retrocesso, pois na
Constituio anterior o art. 170, consagrava expressamente o principio da subsidiariedade ao determinar que
somente em carter suplementar da iniciativa privada o Estado poderia atuar. No caso da Constituio atual a
idia de subsidiariedade est muito menos clara, haja vista esses dois fundamentos de imperativos da
segurana nacional e relevante interesse coletivo serem vagos e imprecisos, que deixam grande margem de
discricionariedade para o legislador.
143
Dentre as medidas utilizadas com o objetivo de empreender a diminuio do papel do Estado, Di Pietro
(2005, p.26) aponta: a desregulao, desmonopolizao, a venda de aes de empresas estatais ao setor privado,
a concesso de servios pblicos e os contracting out. A seguir essa autora leciona que a privatizao um
170
171
148
Nesse desiderato, importante registrar que o modelo de agncias de inspirao norte-americana vem sendo
utilizado amplamente no Brasil, como tambm outros instrumentos aliengenas, porm, h de se lembrar que o
direito administrativo brasileiro baseado no sistema europeu-continental, fortemente arraigado lei; j, o
172
Segundo alguns historiadores isso se deu bem antes desse perodo. Colocar referencia.
A Constituio do Estado de So Paulo previa antes da Emenda n 06, no pargrafo nico do art. 122, que
Cabem empresa estatal, com exclusividade de distribuio, os servios de gs canalizado em todo o seu
territrio, incluindo o fornecimento direto a partir de gasodutos de transporte, de forma que sejam atendidas as
necessidades dos setores industrial, domiciliar, comercial, automotivo e outros. A Lei Municipal n 7.199, de
1968 autorizou a constituio da Companhia Municipal de Gs (Comgs) e em 1974 a Lei Municipal n 7.987
alterou o nome dessa sociedade para Companhia de Gs de So Paulo (MELO, 2002). A redao atual desse
pargrafo a seguinte: Cabe ao Estado explorar diretamente, ou mediante concesso, na forma da lei, os
servios de gs canalizado em seu territrio, includo o fornecimento direto a partir de gasodutos de transporte,
de maneira a atender s necessidades dos setores industrial, domiciliar, comercial, automotivo e outros (grifos
acrescidos).
150
173
151
Ou seja, a Lei n 8.987, de 13.1.1995 que trata da concesso e permisso de servios pblicos; e a Lei n
9.074, de 7.6.1996, a qual estabelece normas para a outorga e a prorrogao das concesses e permisses de
servios pblicos.
174
152
176
O que foi feito posteriormente pelas respectivas portarias: Portaria ANP n 118 de 11.7.2000 que regulamenta
as atividades de distribuio de gs natural liqefeito (GNL) a granel e de construo, ampliao e operao das
centrais de distribuio de GNL; e a Portaria ANP n 243 de 18.10.2000 que regulamenta as atividades de
distribuio e comercializao de gs natural comprimido (GNC) a granel e a construo, ampliao e operao
de Unidades de Compresso e Distribuio de GNC.
177
ARSAL Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas Amazonas; ARSAM Agncia
Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Amazonas; AGERBA Agncia Estadual de Regulao dos
Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia; Cear ARCE Agncia de Regulao do
Cear; ADERES Agncia de Desenvolvmento em Rede do Esprito Santo; AGR Agncia Goinia de
Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos; AGER/MT Agncia Estadual de Regulao dos
Servios Pblicos Delegados do Estado do Mato Grosso; AGEPAN Agncia Estadual de Regulao de
Servios Pblicos de Mato Grosso do Sul; ARCON Agncia de Regulao e Controle de Servios Pblicos do
Par; AGEEL Agncia Estadual de Energia da Paraba; ARPE Agncia Estadual de Regulao dos Servios
Pblicos Delegados de Pernambuco; ASEP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado
do Rio de Janeiro; ARSEP Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte; AGERGS
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do RS; CSPE Comisso de Servios Pblicos
178
de Energia (So Paulo); ASES Agncia Reguladora dos Servios Concedidos do Estado de Sergipe.
155
Foi prevista a criao do Conselho Nacional de Poltica Energtica (Captulo II da Lei n 9.478/97) com a
competncia de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas constantes de vrios incisos,
dentre as quais, destacam-se as destinadas a estabelecer diretrizes para programas especficos como os de uso do
gs natural e estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a atender as necessidades de
consumo interno de petrleo e seus derivados, gs natural e condensado (...).
179
Nesse captulo mostra-se uma viso geral, nos sentidos tcnico e regulatrio, sobre as
etapas da cadeia desse energtico, para, em seguida, enfatizar-se a importncia assumida pela
distribuio de gs natural canalizado no mercado brasileiro.
Com fins de possibilitar uma viso geral e de forma sinttica, a importao e exportao sero tratadas no
tpico sobre explorao e produo; o processamento ser visto resumidamente e no ser abordado o
armanezamento. Ou seja, no se pretende desprivilegiar essas atividades, mas to-somente tornar o texto mais
dinmico e direcionado. Portanto, para aprofundamento dessas questes, conferir os autores citados ao longo da
dissertao.
157
Soma-se, a esses, o fator histrico, conforme foi explicado no captulo anterior.
180
158
Consoante entendimento de Silva (2001, p.30) desregulamentao consiste no esforo do Estado em mitigar a
ingerncia de regulamentaes sobre o mbito do setor privado, ou seja, a substituio de regras rgidas por
normas mais flexveis, dentro de um contexto mais dinmico que a globalizao sugere. Por outro lado,
desregular significa o deixar de orientar ou de ordenar a economia por meio do Estado.
159
O gs natural um combustvel fssil que pode ser encontrado ou no associado ao petrleo, decorrente da
decomposio de matria orgnica de forma anaerbica (ABREU e MARTINEZ, 2003, p.13).
160
Vale ressaltar que o risco se divide em trs espcies: o geolgico, atinente s incertezas quanto s estimativas
de reserva e de desempenho de produo; aos contratuais, referente s incertezas quanto aplicabilidade e
eficcia nos contratos de fornecimento; e os comerciais, relacionados ao acesso de mercados potenciais e ao
xito da explorao desses (SCHWYTER, 2001).
181
Nesse sentido tambm se manifesta Pfeiffer (2004, p.73) que explica ser este segmento capaz de funcionar
dentro do modelo de concorrncia, haja vista a publicao de editais de licitao para a explorao e produo,
porm, acrescenta que medidas regulatrias adicionais so importantes para estimular maior concorrncia neste
setor.
162
Esse ano a ANP realizou, em meados de outubro, a stima Rodada de Licitaes. Os resultados no tocante ao
nmero de concesses so os seguintes: primeira Rodada de Licitaes (1999) 12 blocos concedidos; segunda
Rodada de Licitaes (2000) 21 blocos concedidos; terceira Rodada de Licitaes (2001) 34 blocos
concedidos; quarta Rodada de Licitaes (2002) 21 blocos concedidos; quinta Rodada de Licitaes (2003)
101 blocos concedidos; sexta Rodada de Licitaes (2004) 154 blocos concedidos. Nas seis rodadas realizadas
at este momento no Brasil, foram concedidos 343 blocos para explorao e produo de petrleo e gs natural,
totalizando 239 mil quilmetros quadrados (ANP, 2005).
163
O art. 8 da Lei do Petrleo e o Decreto n 2.455, de 14.01.1998, definem as funes da ANP, essas
atribuies sero comentadas no Captulo 7 dessa dissertao.
182
2.1.2 Processamento
A unidade de processamento de gs natural responsvel pela separao 165 dos
elementos mais pesados ou ricos (propano) componentes do gs natural mido, gerando o gs
seco ou pobre com caractersticas mais leves (metano e etano)166 e uma corrente de lquidos
de gs natural (LGN). Sendo que o LGN composto pelas fraes mais pesadas que o
propano, quais sejam, o gs liqefeito de petrleo (GLP) e a gasolina natural (ANP, 2005).
C1 C2
GLP
FRAC
LGN
C3 C4
C5 C6 C7 +
UPGN
Gs natural
Gs processado
C3 C4 C5 C6 C7 +
abaixo:
C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7 +
Gasolina natural
164
No foi considerada, para efeito de anlise, a stima rodada de licitao ocorrida em meados de outubro de
2005 (Cf. Tabela 02 em anexo, ANUATTI NETO et al., 2005).
165
A UPGN realiza as separaes por meio de uma seqncia de operaes, que pode incluir tratamento,
compresso, absoro e resfriamento, dependendo do tipo de processo a ser utilizado. Os hidrocarbonetos
recuperados podem ser estabilizados e separados por fracionamento, para obteno dos produtos desejados, na
prpria UPGN ou em outras unidades especficas, tais como as Unidades de Fracionamento de Lquidos (UFL) e
de Processamento de Condensado de Gs Natural (UPCGN) (ANP, 2005).
166
A proporo de metano , normalmente, de 80% a 95% (ABREU e MARTINEZ, 2003, p.16) Consoante esses
mesmos autores, o poder calorfico superior do gs natural seco bastante alto, entre 8.000 e 10.000
kcal/m(ABREU e MARTINEZ, 2003, p.18). Segundo entendimento da ANP (2005) o gs rico significa que ele
possui compostos mais pesados que o propano (maior quantidade de carbono - C), constitudo pelas fraes de
GLP e gasolina natural. Dessa maneira, quando se diz que uma determinada corrente de gs natural mido ou
rico apresenta riqueza de 6%, isso significa que aquela corrente constituda de 6% de GLP e gasolina natural e
94% de gs natural propriamente dito. Sendo que esta parcela de 94% constituir, aps tratamento e
processamento em uma UPGN, a corrente de gs natural seco ou pobre (gs natural processado ou residual).
Importante registrar que os principais tipos de processos aplicveis a uma UPGN so a refrigerao simples, a
absoro refrigerada, a expanso Joule-Thompson e o turbo-expanso (ANP, 2005).
183
A maior presena de elementos pesados no gs natural faz com que esse tenha
considervel valor energtico e seja empregado melhor em plantas petroqumicas e
gasqumicas. Porm o aumento do poder calorfico do gs faz com que ele perca o poder
detonador, sendo, assim, para determinados usos, como o veicular, por exemplo, faz
necessrio um grande rigor na composio desse energtico (SANTOS et al, 2003).
Dessa maneira, a funo primordial da UPGN consiste em tornar o gs natural
adequado para os diversos usos, alm de permitir a limpeza desse energtico, como, por
exemplo, a captura de enxofre e de hidrognio, tornando-o mais confivel para o usurio e
assegurando a confiabilidade do produto final, alm de permitir que seja evitada a corroso do
sistema de transporte e de distribuio (gasodutos)167.
Tal aspecto tornou-se bastante relevante nesses ltimos anos, haja vista o consumidor
do gs natural estar mais exigente quanto qualidade desse produto, sem olvidar as aes da
ANP que publicou a Portaria n 104, de 08.07.2002, estabelecendo as especificaes do gs
natural, de origem nacional ou importada, a ser comercializada em todo o territrio nacional.
Por sua vez, a construo, ampliao e operao de uma UPGN, segundo a Portaria
n 28, de 1999, so realizadas mediante autorizao da ANP, com a possibilidade de a
transferncia de titularidade, desde que o pedido seja previamente submetido a essa agncia.
2.1.3 Transporte
Para o uso final do gs natural se faz imperativo o seu escoamento por meio da
construo de uma rede de infra-estrutura (gasodutos168), atravs do transporte de cilindros em
alta presso (GNC), ou a modificao de seu estado fsico para a sua conduo em navios
criognicos (GNL).
No caso de modificao de seu estado fsico, o gs natural torna-se liquefeito (GNL)
a partir da reduo de seu volume em 600 vezes, para ser, em seguida, transportado em navios
com temperatura de 160 C. necessria a existncia de equipamentos para,
posteriormente,revaporiz-lo (SANTOS et al., 2002).
167
As impurezas mais comuns encontradas no petrleo e no gs natural, segundo Abreu e Martinez (2003, p.14),
so gua salgada, compostos de enxofre (gs sulfdrico e outros compostos sulfurados), de oxignio (gs
carbnico), de nitrognio e de metais diversos.
168
Segundo Medeiros (2000, p.27) a maioria dos gasodutos, que so de ao, medem em geral de 10 a 32
polegadas de dimetro. Quando o gs natural transportado por um gasoduto, transferido a presses muito
altas (15 a 100 kgf/cm2) para se reduzir o volume do gs e prover uma fora suficiente para empurrar o gs pelo
tubo. Para manter o nvel de presso exigido a fim de mover grandes volumes de gs por um gasoduto, o gs
precisa ser comprimido periodicamente. Isto exige a instalao de compressores estacionrios a cada 80 a 160
km ao longo do gasoduto. Abreu e Martinez (2003, p.19) dizem que nos dutos de transporte de longa
distncia, as presses usuais podem atingir de 100 a 150 kgf/cm2 logo aps a estao de compresso, caindo, ao
longo do duto, at cerca de 30 a 40 kgf-cm2 , quando haver uma outra estao de compresso.
184
Santos et al. (2002, p.85) inclusive apregoa que o transporte de gs natural pode ser
visto de forma mais abrangente, englobando o transporte como eletricidade e como produtos
lquidos e/ou slidos sintetizados169.
Por esse segmento ser atividade econmica, e ter caractersticas de monoplio
natural, constituindo uma tpica essential facility, coube a ANP estabelecer regras, que
garantissem o livre acesso de terceiros s instalaes de transporte, bem como resolver
possveis conflitos, conforme dispe o art. 58 da Lei do Petrleo170.
No tocante ao livre acesso, a ANP editou a Portaria 169/98 a qual regulamentava a
matria, contudo essa foi revogada em abril de 2001. A partir de ento, iniciou-se um
processo de ampla discusso entre a ANP e os agentes integrantes do setor (alm da
participao dos cidados), o qual culminou em cinco diplomas normativos, so eles: (i)
resoluo de livre acesso s instalaes de transporte de gs natural171; (ii) portaria que
regulamenta o processo de resoluo de conflito; (iii) portaria de informaes a serem
enviadas pelos transportadores e carregadores de gs natural a ANP, ao mercado e aos
carregadores; (iv) resoluo de cesso de capacidade de transporte de gs natural172; e (v)
resoluo de critrios tarifrios173.
Vale ressaltar a importncia de tais medidas, tendo em vista a criao de um acesso
no discriminatrio aos empreendedores situados no upstream e no downstream, possibilitar a
venda e a compra do gs natural de forma direta pelos produtores, distribuidores e grandes
consumidores, respectivamente. Dessa maneira, objetiva-se assegurar uma maior concorrncia
no setor, reduzir o poder de mercado dos transportadores e aumentar a atratividade dos
investimentos na explorao e produo (CECCHI, 2001)174.
169
No tocante eletricidade, a escolha ser produzir a eletricidade prxima ao campo de gs natural e transportla em linhas de transmisso, ou carregar o gs (com gasodutos ou GNL) at prximo dos mercados
consumidores e ento transform-lo em eletricidade para conect-los s redes de distribuio de energia eltrica.
Alem disso, registram-se as formas sintticas de transportar o gs natural atravs da alterao do gs em
produtos slidos na indstria gasqumica. Ademais, tem-se resgatado e desenvolvido tecnologia da produo de
combustveis sintticos a partir do gs natural (Gas to liquid GTL em ingls, traduzindo se tem Lquidos
Sintticos de Gs Natural) (SANTOS, 2002).
170
O art. 8, inciso VI, desse diploma legal prescreve que atribuio da ANP estabelecer os critrios para o
clculo das tarifas de transporte; somando ao art. 58 e seus pargrafos se entende que o valor da tarifa em caso
de conflito dever ser fixado pela ANP; j em caso de acordo, a ANP deve verificar se o valor compatvel com
o mercado.
171
A Resoluo n 27, 14.10.2005, em seu artigo 1, anuncia que ir regulamentar o uso das instalaes de
transporte dutovirio de gs natural, mediante remunerao adequada ao Transportador.
172
A Resoluo n 28, de 14.10.2005, regulamenta, conforme prescreve o seu artigo 1, a cesso de capacidade
contratada de transporte dutovirio de gs natural.
173
A Resoluo n 29, de 14.10.2005, estabelece, consoante seu artigo 1, critrios para clculo de tarifas de
transporte dutovirio de gs natural.
174
H de se registrar, tambm, o Projeto de Lei n 226/2005, que dispe sobre a importao, exportao,
processamento, transporte, armazenagem, liquefao, regaseificao, distribuio e comercializao de gs
natural, de autoria do Senador Rodolpho Tourinho, e que atualmente se encontra na Cmara dos Deputados
185
2.1.4 Distribuio
A atividade de distribuio de gs natural175 dar-se a partir da estao de entrega
(Estao de Transferncia de Custdia), conhecida por city gate. A concessionria local a
empresa competente para levar o gs natural at o consumidor final, em virtude da
competncia constitucional dos Estados sobre essa matria (art. 25, 2 da CF). Os usos
finais podem ser residenciais, comerciais, industriais e automotivos.
A distribuio a etapa final da cadeia, em termos fsicos, e ocorre, em regra, por
meio de gasodutos de ferro fundido, ao ou polietileno, em baixa ou mdia presso (entre 4 a
20 atm) (SANTOS et al., 2002).
Nesse segmento o gs deve atender aos padres especificados em Portaria da ANP,
bem como conter odorante, a fim de identificar facilmente qualquer tipo de vazamento. Santos
et al. (2002) sugere que nos locais em que ainda no existe infra-estrutura de rede se pode
antecipar a chegada do gs natural por meio de distribuio a granel de GNL, ou at mesmo
por GNC, conhecido como gasoduto virtual.
Medeiros (2000) acrescenta que esses gasodutos precisam ser monitorados 24 horas
por dia durante todo o ano176. Para tanto, as empresas transportadoras e distribuidoras mantm
supervisores que controlam o sistema de aquisio de dados, os quais so sistemas
computadorizados que permitem a aquisio de informaes e o controle do fluxo de gs ao
longo da rede por meio da leitura de satlites ou sistemas de comunicao por telefone177. Isso
permite a confiabilidade do suprimento, alm da segurana de operao do sistema.
Os custos na atividade de distribuio so elevados e o prazo para se obter o retorno
do capital investido longo. Da, a integrao vertical da cadeia pode ser enxergada pelo
para apreciao.
175
Segundo Abreu e Martinez (2003, p.19), nas redes de distribuio para consumo urbano, visando
segurana das comunidades, a presso reduzida para 5 a 6 kgf-cm nos ramais principais e, nas unidades de
consumo, para 15 a 30 centmetros de coluna dgua. Sobre o custo do duto, consoante esses autores, usual se
referir como o produto do cumprimento da tubulao (expresso em metros lineares) pelo seu dimetro (expresso
em polegadas), sendo uma boa referencia, atualmente, um valor de US$ 15 a 25 por metropol, ou seja, o custo
por metro do duto de US$ 15 a US$ 25 multiplicado pelo nmero de polegadas de seu dimetro nominal.
176
Segundo Medeiros (2000), o transporte e a distribuio de gs natural canalizado uma das formas mais
seguras de transporte de energia, para tanto, apresenta dados do Departamento Norte-americano de Transporte
(dados de fins da dcada de noventa), em que a corrente eltrica responsvel por mais de 100 mortes por ano,
durante a transmisso e distribuio; j no mesmo ano foram registrados 14 fatalidades de acidente em
gasodutos.
177
Outro mtodo citado pelo autor o de PIGs inteligentes, que so dispositivos de inspeo robotizados,
usados na inspeo das paredes interiores dos gasodutos para medir a corroso, defeitos, o dimetro interior de
uma seo do tubo e remover material acumulado ao longo de suas sees.
186
empreendedor como uma forma de se fortalecer no mercado, bem como de ter capital
suficiente para se expandir, alm de assegurar o consumo final do seu produto.
Ademais ao se integrar verticalmente, o agente econmico proporciona segurana de
fornecimento para o seu cliente e pode almejar uma compensao de fluxos de caixa em
atividades no to lucrativas que sejam importantes para o uso final do seu gs obtido por
meio de um contrato de take-or-pay, por exemplo.
Por isso Santos (2002, p.185) leciona que a indstria do gs natural continua
constrangida por sua rigidez inerente, principalmente nos sistemas de transporte e
distribuio, pois a volatilidade prpria dos gases e a sua baixa densidade energtica em
comparao com o petrleo e o carvo tornam muito mais complexos e caros o transporte e a
distribuio dos hidrocarbonetos gasosos.
Nessa perspectiva, urge a relevncia da criao de um ambiente propcio ao
incremento da infra-estrutura imprescindvel para o crescimento do uso racional do gs na
matriz energtica brasileira, seja pela interao entre a oferta e a demanda e pela adoo de
uma poltica governamental transparente e coerente, seja pelo uso de mecanismos instigadores
de um ambiente mais competitivo.
2.1.5 Comercializao
A comercializao de gs natural no necessita de autorizao de quaisquer rgos
pblicos. Ela pode ser livremente exercida por agentes interessados e constitudos segundo as
leis brasileiras (CECCHI, 2001).
Assim, as empresas de comercializao compram o gs e, em seguida, o vendem
para as companhias distribuidoras ou para os prprios usurios finais, nesse ltimo caso
devem contratar o servio de distribuio para entreg-lo (esse ltimo caso no ocorre
atualmente no Brasil). Importante destacar, conforme entendimento de Pfeiffer (2004), que se
faz necessria edio de normas por meio dos Estados da Federao para regular tal matria.
Dessa maneira, a relevncia da atividade de comercializao seria a de transformar o
detentor da rede de infra-estrutura somente em um prestador de servio (ou pelo menos em
sua maior parte), engendrando a concorrncia pela possibilidade dos consumidores poderem
comprar o produto a diversos comerciantes de gs natural.
Contudo, ocorre que na maior parte dos Estados brasileiros no se verifica tal
previso em seus contratos de concesso, conforme estudo da SCG-ANP, somente h
clusulas nesse sentido nos estados de So Paulo (Comisso de Servios Pblicos de Energia -
187
Explorao
Produo
Unio Federal
(ANP)
Comercializao
Transporte
Estados
Livre
Concorrncia
Monoplio
Natural
Distribuio
Comercializao
Concorrncia
188
178
Segundo o Balano Energtico Nacional de 2004, o gs natural j representa 6,0% na matriz energtica
brasileira (BEN, 2004).
179
As reservas provadas de gs natural na Bolvia so da ordem de 0,81 trilho de m. As reservas provadas de
gs natural no Brasil esto na ordem de 745,1 bilhes de m, j includa a descoberta ocorrida em Santos que a
principio se situa na ordem de 419 bilhes de m (ANP, 2005, v Tabela 1).
189
Bermann (2003, p.32) leciona que, segundo os dados da Associao Brasileira das Empresas Distribuidoras
de Energia Eltrica (ABRADEE) em 1998, as perdas tcnica em todo o Sistema Eltrico Brasileiro da ordem
de 15%.
181
Destaca-se a criao do Programa Prioritrio de Termeletricidade (PPT) em 2000, com previso da
190
de um sistema de gerao distribuda, mais prxima dos centros consumidores e com custos
decrescentes ao longo prazo. Porm, dentro de um mbito tcnico, o mais indicado pela
Segunda Lei da Termodinmica182 a utilizao do gs em substituio eletricidade, e no o
uso de gs para gerar eletricidade.
Todavia, registra-se que a demanda do uso de gs natural tem se mostrado crescente
em setores como o industrial, onde em muitos casos esse energtico agrega valor ao produto
final, bem como proporciona um maior aproveitamento energtico por meio da cogerao
(Figura 04).
17,3%
4,9%
Industrial
1,3%
Automotivo
Residencial
1,4%
14,1%
60,9%
Comercial
Co-gerao
Gerao Eltrica
construo de 49 termoeltricas a gs natural. No entanto, passados cinco anos, as trmicas construdas (apenas
17, segundo a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL) esto ociosas durante a maior parte do ano, haja
vista o excedente de energia eltrica oriunda dos reservatrios. O que demonstra como o planejamento estatal
atua sobre a oferta de determinado produto no mercado, levando uma empresa estatal a financiar a sua
interveno por participao.
182
No possvel transformar integralmente uma quantidade de calor em trabalho. A segunda lei da
termodinmica ensina que parte do calor deve ser rejeitada, como a que rejeitada pelo escapamento de um
carro, sendo essa quantidade rejeitada ainda maior devido a limitaes tecnolgicas (FAG, 2005, p.13).
191
Industrial
20%
12%
Automotivo
Residencial
17%
3%
48%
Comercial
Gerao Eletrica
e Co-gerao
14,2% ao ano, acarretando que o consumo atual, de 30,7 milhes m/dia, salte para 77,6
milhes m/dia em 2010 (LESSA, 2004).
O investimento da Petrobrs no setor est calculado em cerca de US$ 6 bilhes.
Segundo Lessa (2004), o diretor da rea de Gs e Energia da Petrobrs, Ildo Sauer, prev que
o campo gigante de Mexilho, na Bacia de Santos, dever comear a operar em 2009,
ampliando a capacidade de oferta nacional para 100 milhes m/dia de GN, includos os 30
milhes de m contratados com a Bolvia.
O potencial de reservas para 2010 da ordem de 600 bilhes de m, dentre quais j
foram descobertos 429 bilhes de m de gs, dos quais 78 bilhes esto confirmados e 341
bilhes em avaliao (LESSA, 2004).
O desenvolvimento da Bacia de Santos, inclusive, faz com que o Brasil fique menos
dependente do gs natural importado, sendo relevante para que a demanda e os investidores
no fiquem travados diante das crises polticas dos pases produtores, alm de possibilitar
ao Brasil um maior poder de barganha durante negociaes futuras de compra do gs
importado.
Ademais, constata-se o crescimento de projetos para a utilizao do GNL e tambm
de GNC com o intuito de disponibilizar gs natural em mercados que no contam ou no
esto interligados a redes de gasodutos, pretendendo massificar, assim, o uso do gs. Para
tanto, destaca-se a construo da planta de GNL, localizada na cidade de Paulnia em So
Paulo, a cargo da White Martins, subsidiria da americana Praxair, cujo fornecimento do gs
natural ser garantido pela Petrobrs. A nova parceria tem como objetivo exclusivo a
distribuio e comercializao do GNL, incluindo a instalao dos tanques e regaseificadores
nos clientes (EKSTERMAN, 2004, p.01). Nesse caso, o investimento inicial gira em torno
de R$ 38 milhes, sendo 40% de participao da Petrobrs e 60% da White Martins183.
A cadeia produtiva pelo que novamente se averigua inclui agentes que esto
integralizados verticalmente, possibilitando por um lado o desenvolvimento do setor, pois
assumem os altos riscos na explorao e produo, bem como os altos investimentos na
construo da rede. Por outra via, intensificam barreiras entrada de outros atores; alm da
perspectiva de atos de cooperao ou concentrao de empresas tambm implicarem
limitaes concorrncia. Por isso, mais um ponto determinante para que regulao paute
suas aes na criao de um ambiente que beneficie o consumidor final.
183
A respeito desse assunto, encontra-se uma ao no Supremo Tribunal Federal, em que se discute, dentre
vrias matrias, se a competncia para regular esse mercado da ANP ou da CSPE.
193
Como bem diz Salomo Filho (2001, p.14) a teoria da regulao quando aplicada
corretamente pode:
representar exatamente a contribuio mais til de um Estado que decide retirar-se
da interveno econmica direta (atravs da prestao de uma gama bastante variada
de servios) para a sua funo de organizador das relaes sociais e econmicas e
que, por outro lado, reconhece ser para tanto insuficiente o mero passivo exerccio
de um poder de polcia sobre os mercados.
Assim no se pode olvidar que a atuao estatal perpassa por enxergar que certos
setores mesclam ambientes nitidamente competitivos e segmentos com caractersticas
monopolsticas, exigindo uma dupla atuao estatal imparcial e pautada nos princpios
constitucionais, a depender de fatores decorrentes das caractersticas do mercado especifico e
do poder econmico detido pelos agentes.
Outrossim, constata-se que, apesar da existncia de incoerncias, as agncias
surgidas durante esse perodo de transio econmica no Brasil, tiveram, por oportuno, um
marcante papel na organizao dos setores privatizados, as quais se incluem nessa nova
configurao paradigmtica do Estado brasileiro184.
184
O processo de regulao inclusive passou a ser visto como fator determinante atrao de investimento
privado estrangeiro ou nacional, desde que o empreendedor visualize um ambiente pautado em regras claras,
precisas e voltado segurana jurdica das relaes.
194
185
A participao do gs natural como energia primria de 50%, j em relao gerao eltrica, a potncia
instalada de 55% com base na utilizao de gs natural. A Argentina conta com 11% do total das reservas da
Amrica do Sul. De toda sua produo 86% se destina ao consumo interno, enquanto o restante exportado
(Chile 85%, Brasil 14%, Uruguai 1%). As principais reservas da Argentina so: Neuquina 55%, Austral 22% e
Noroeste 20%. O nvel atual das reservas da ordem de 664 bilhes de m3 e a sua produo anual de 45,8
bilhes de m3. Dentre a demanda interna vale destacar a seguinte diviso: indstrias 35%; centrais eltricas 22%,
residncias 24%; GNC 7%; comerciais 3,5% (STRAT, 2005a).
186
A capacidade agregada de transporte de gs natural na Argentina de 120,8 milhes de m3/dia. J a
capacidade de exportao de 40 milhes de m3/dia. A extenso da infra-estrutura de transporte interno um
pouco mais de 12.773 km e a de distribuio de 110.000 km, sendo que essa abarca nove reas de consumo e
seis milhes de usurios (STRAT, 2005a).
196
187
As tarifas no refletiam adequadamente as diferentes variveis dos custos. As tarifas mdias dos grandes
usurios, por exemplo, eram superiores s tarifas dos usurios residenciais. Quando as variveis de custos do
servio no se refletem na estrutura tarifaria, as modalidades das tarifas ou seja, as categorias, os nveis e a
importncia dos encargos geram dificuldades no que se refere ao cumprimento de objetivos de eficincia: as
tarifas se diferenciavam segundo o destino do gs, no havia diferenciao segundo o tipo de servio prestado, as
tarifas refletiam apenas volume de gs transportados, sem encargos pela demanda de capacidade, a tarifa paga
pelo usurio final aparecia como um valor fechado, sem a separao dos custos de cada um dos servios e
produtos nele contidos (como preo do gs na boca do poo e custos do transporte e da distribuio). Tal prtica
dava origem a uma falta de transparncia nos custos de Gas del Estado (STRAT, 2005a).
188
Apesar das mudanas a YPF (1991-1993: reestruturao e privatizao da YPF) continuou sendo a maior
empresa no upstream, sendo que o nvel de concentrao se manteve alto, apesar de menor em relao ao
perodo anterior (STRAT, 2005a). Todavia, o intuito da reforma era incentivar novos empreendimentos em
explorao e produo.
189
Dos cincos sistemas de transporte de alta presso, trs saem da Bacia de Neuquina (Centro Oeste), Neuba I,
Neuba II, uma parte da Bacia de Austral (San Martin) e o quinto se inicia na Bacia Noroeste (Norte). As Duas
empresas transportadoras privadas so: Transportadora da Gas Del Norte S. A, (TGN), que atende a regio norte
e centro do pas, capacidade de transporte de 54,4 MM m 3/dia e extenso de aproximadamente 5.400 km; e a
Transportadora da Gas Del Sur S. A, (TGS), a qual atende o Centro e o Sul do pas (Neuba I e II, San Martin),
capacidade de 66,4 MM m3/dia, e extenso de aproximadamente 7400 km. O Sistema de Distribuio formado
por nove empresas: Metrogas, Gas Natural Ban, Camuzzi Gas Pampeana, Litoral Gas S. A., Camuzzi Gas Sur,
Distribuidora de Gas del Centro S A, Distribuidora de Cuyana, Gasnor, Gasnea. A extenso da rede de
distribuio que era 67.412 km (1993) passou para 111.766 (2002), crescimento em torno de 66%, sofrendo uma
diminuio com a crise macro (STRAT, 2005a).
190
No processo de privatizao a Gas Del Estado foi dividida em dez unidades de negcios, duas transportadoras
e oito distribuidoras. Todavia, em meados de 1997, concedeu-se uma nova rea de distribuio, na nica regio
do pas sem infra-estrutura nem prestadora encarregada (STRAT, 2005a, p.32).
197
191
Essa lei poder ser aplicada s etapas de distribuio e de transporte quando a Lei n 24.076 se referir
expressamente a essa possibilidade (2 Parte do art. 1 da Lei n 24.076).
192
Sobre esse assunto, relevantes so as observaes de Laureano (2005, p.81) no sentido de que essa lei
pretendeu potencilizar a ao competitiva e menos conflitante entre os agentes, como tambm a separao do
transporte do gs permitiu inferir a vedao de possveis participaes cruzadas entre transportadores e
distribuidores.
193
Esse rgo constitui o Poder Concedente responsvel pela outorga de concesses ou licenas aos agentes da
indstria de gs (LAUREANO, 2005).
194
Esse ente, em especial a Secretaria de Energia responsvel, com auxilio do ENARGAS, pela promulgao
de polticas energticas, pela regulamentao e controle do upstream e pela tomada de medidas para se evitar
situaes de crise de abastecimento de gs natural (LAUREANO, 2005).
195
Autarquia que goza de plena capacidade para atuar nos mbitos do direito pblico e privado, com o
patrimnio constitudo de bens transferidos e os adquiridos no futuro a qualquer ttulo (art. 51).
196
Assim como a atividade de transporte, o segmento de distribuio por redes constitui um servio pblico
regulado e as empresas licenciadas ficam sob tutela do ente regulador. O ENARGAS tem como principais
objetivos: a proteo adequada dos direitos dos consumidores, a promoo da competio nos mercados de
oferta e demanda de gs natural, bem como exigir investimentos para assegurar o fornecimento ao longo prazo.
Igualmente esse rgo se inclina a fiscalizar a operao, a confiabilidade, a igualdade, o livre acesso, a no
discriminao e o uso generalizado dos servios e instalaes de transporte e gs natural. Regula, tambm, as
atividades assegurando que as tarifas sejam justas, razoveis e permitam a expanso e a confiabilidade do
fornecimento (Art. 2 da Lei n 24.076) (ENARGAS, 2005).
197
Contudo, atualmente, essa agncia em decorrncia das crises macroeconmicas e da Lei de Emergncia
Econmica se tornou mais burocrtica, menos transparente e mais dependentes das decises polticas da
Argentina (STRAT, 2005a).
198
198
Existe a figura do sub-distribuidor que, em regra, um operador de menor escala prestador do servio de
distribuio de gs natural a um grupo de usurios de uma determinada rea, com autorizao do ENARGAS e
tomando o gs geralmente de um distribuidor. O distribuidor tem a prioridade no servio, mas no a
exclusividade (STRAT, 2005a, p.43).
199
A licena de operao dos sistemas de transporte e de distribuio de 35 anos, mas o Governo pode renovla por mais dez anos, baseando-se na avaliao da performance da empresa e diante de recomendao do
ENARGAS (OCDE, 1999).
200
Verificar se existe alguma limitao, pois Laureano (2005, p.84) afirma que isso assegurado a grandes
consumidores, ou seja, 5.000 m3/dia.
201
Redao original do art. 13 da Lei Argentina n 24.076/92: Sin perjuicio de los derechos otorgados a los
distribuidores por su habilitacin, cualquier consumidor podr convenir la compra de gas natural directamente
con los productores o comercializadores, pactando libremente las condiciones de transaccin.
199
com vistas a d ampla oitiva aos agentes, devendo decidir em sessenta dias sobre o pedido
desse terceiro aps a realizao da audincia202.
O art. 49 do referido diploma legal permite inferir que os consumidores que tenham
adquirido gs conforme preceito do art. 13, ou seja, diretamente de comercializadores ou
produtores, devero pagar pelo uso das instalaes da empresa distribuidora (by pass
comercial). Isso no ocorrer, caso o consumidor no utilize a rede do distribuidor, inclusive,
possvel que esse usurio construa ramais prprios de alimentao para satisfazer suas
necessidades, conectando-se diretamente ao duto de transporte (by pass fsico).
Nessa nova dinmica, o nvel e a estrutura tarifria foram modificados, a fim de
refletir custos totais e relativos entre os servios. No tocante tarifa de distribuio, o art. 37,
(3), do Decreto n 1.738/92, a conceitua como a remunerao do servio do distribuidor, e no
caso de o gs ser comprado do usurio ao distribuidor, ser includa a tarifa final do gs ao
usurio; porm, se o gs comprado for de propriedade de terceiro, a remunerao somente
ser o carregamento em separado do gs.
Como um quadro geral, na distribuio de gs natural o acesso aberto, as tarifas
mximas reguladas e a escolha do servio pelo cliente marcaram o contexto de reformas do
setor de gs argentino, o que a princpio alavancaram os investimentos entre 1992 e 1998.
Importante considerar que a tarifa do setor residencial teve um aumento de 27% em termos
reais no perodo maro de 1991 a janeiro de 1999, enquanto o segmento de grandes
consumidores experimentou um efeito reverso203 (DUBR OVSKY, 2002, p.38).
Nesse sentido, Laureano (2005, p.84) indica que:
entre 1993 e 2002 foi notrio o aumento da contratao direta por parte dos grandes
consumidores, utilizando os direitos de by pass comercial204 (...) garantidos pela
legislao, elevando-se do patamar de 1,5% do total comercializado para 34,1% em
2002. Com relao ao by pass fsico205 (...), este tambm aumentou passando de
0,8% para 10% do total, no mesmo perodo.
200
206
A OCDE (1999, p.69) tambm se posicionou nesse sentido, seno vejamos: another negative factor is the
negotiated-acess regime in the distribution sector. Regulation of distribution tariffs, as for transmission tariffs,
may encourage more end users to seek direct purchases of gas (by pass) and broaden the scope for short-term gas
trading. Experience in other countries-notably North America and the United Kingdom suggests that a
shortterm surplus of gas putting downward pressure on prices may be necessary to kick-start the growth of shortterm trading.
207
Com a crise macroeconmica o setor sofreu uma estagnao, assim a partir do fim da conversibilidade
(2001), as tarifas foram fixadas em pesos, medida a qual acarretou um aumento considervel dos custos de
investimento e operao, acarretando uma srie de dificuldades tais como: repasse das variaes do preo do gs
na boca do poo aos elos a jusante da cadeia de valor desse energtico; no cumprimento de obrigaes no
exterior pelas empresas atuantes nos segmentos de transporte e de distribuio; na grave insegurana jurdica e
na falta de acesso aos mercados de capitais. Tais pontos levaram os investimentos em expanso a cessaram
(STRAT, 2005a).
201
208
A participao do gs natural como energia primria de 10% da matriz energtica colombiana (STRAT,
2005b).
209
Essa empresa continuou estatal e sendo investidora no mercado de gs. Em junho de 2003, o Decreto n 1.760
dividiu a Ecopetrol (modificou a estrutura orgnica), criou a Agencia Nacional de Hidrocarburos e a Sociedad
Promotora de Energa da Colombia. A Ecopetrol foi inicialmente estruturada como empresa industrial e
comercial da nao colombiana, esse Decreto a transformou em sociedade pblica por aes, vinculada ao
Ministrio de Minas e Energia. A Sociedad Promotora de Energa da Colombia (sociedade colombiana por
aes Titulo III do Decreto n 1.760) foi instituda com o objetivo principal de participar e de investir em
empresas, cujo objeto social se relacione com atividades do setor energtico ou com similares, conexas ou
complementares.
210
O mercado do gs apresenta alta concentrao: a Ecopetrol detm 60% da produo total, em seguida vm a
Chevron e Texaco com 20%.
211
So seis as bacias sedimentares da Colmbia, sendo as principais jazidas, as bacias de Guajira e Llanos
Orientais, estimadas em 193 bilhes de m3 de gs natural.
212
Os entraves concorrncia desse setor na Colmbia se situam na pouca alternativa existente na produo de
gs natural, visto a posio dominante da Ecopetrol; volatilidade do mercado de gs, pois a destinao de
grandes volumes s trmicas, em determinados perodos, convive com momentos em h uma pouca destinao
de gs, haja vista a existncia de potencial hdrico (STRAT, 2005b).
213
Investimento total de US$ 921 milhes, dos quais US$ 644 milhes foram investidos pelo setor privado e o
restante pela Ecopetrol (US$ 277 milhes).
202
O art. 70, dessa lei, prev a estrutura orgnica das comisses de servios pblicos a qual a norma se reporta.
Nesse sentido, vale a pena a transcrio ipsis litteris: () las comisiones de regulacin tendrn la siguiente
estructura orgnica, que el Presidente de la Repblica modificar, cuando sea preciso, previo concepto de la
comisin respectiva dentro de las reglas del artculo 105 de esta ley. 70.1. Comisin de Regulacin a.) Comit de
Expertos Comisionados 70.2. Coordinacin General a.) Coordinacin Ejecutiva b.) Coordinacin Administrativa
70.3. Areas Ejecutoras a.) Oficina de regulacin y polticas de competencia b.) Oficina Tcnica c.) Oficina
Jurdica.
215
O inciso I, do art. 56 da Constituio Poltica da Colmbia considera o transporte e a distribuio de gs
natural como servios pblicos essenciais.
203
Outro rgo criado pela Lei n 142, de 1994 foi a Superintendncia de Servios
Pblicos Domiciliares, como organismo de carter tcnico ligado ao Ministrio de
Desenvolvimento Econmico e dotado de personalidade jurdica (art. 76). Caracteriza-se por
sua autonomia administrativa e patrimonial e pelo controle das empresas que prestam servio
pblico domiciliares. Assim, dentre as suas atribuies previstas na lei em comento, percebese o exerccio da atividade de fiscalizao e o poder de impor sanes.
Dessa forma, a lei colombiana segregou as atividades de regulao e fiscalizao em
rgos diferentes, e previu em caso de conflitos de competncia entre esses agentes a
solicitao de esclarecimentos diretamente ao Presidente da Republica216 (art. 83).
A Lei 401, de 1997, instituiu tambm uma entidade responsvel pela administrao
do sistema de transporte e de comercializao do gs, com participao do setor privado217
(Empresa Colombiana de Gs - ECOGAS) e vinculada ao Ministrio de Minas e Energia
(STRAT, 2005b).
Em relao ao transporte de gs natural, a abertura mista, visto a iniciativa privada
poder construir gasodutos. Atualmente, so oito as transportadoras, destacando-se a Empresa
pblica Colombiana de Gs (ECOGAS) e a privada Promingas S. A, essa localizada na Costa
do Atlntico. O interior e o centro possuem um servio recente, com menos de dez anos,
levando a implicaes no dimensionamento do sistema e nos perodos de recuperao do
investimento (STRAT, 2005b).
ARTICULO 83..- Resolucin de Conflictos entre las funciones de regulacin y control. Cuando haya
conflicto de funciones, o necesidad de interpretar esta ley en cuanto al reparto de funciones interno, se apelar al
dictamen del Presidente de la Repblica.
217
Consoante Giraldo (2002, p. 179) entre os anos de 1993 e 1997 com o exerccio do monoplio pela Ecopetrol
foi possvel a consolidao do sistema de transporte dando viabilidade econmica expanso do mercado.
218
La CREG adotou dois aproximaciones regulatorias para a atividade de distribuio: formulas tarifarias e
preos mximos; a segunda consiste em preos mximos obtidos em processos licitatorios, com direitos de
exclusividade em reas geogrficas. El Cargo Promedio Maximo Unitrio por uso da rede de distribuio se
calcula com base na metodologia de custo mdio de longo prazo. Los cargos mximos aprovados tm uma
vigncia de cinco anos, a menos que antes do vencimento de stos haya acordo entre a empresa e a CREG para
modific-la ou prorrog-la, ou qualquer outro evento previsto por lei.
204
Dessas empresas, seis possuem contrato de concesso na forma estabelecida pela Lei
n 142/94 e com exclusividade de operao. A exclusividade220 nos contratos de concesso
dar-se pela necessidade de expanso da rede de distribuio para consumidores de baixa
renda, bem como definida pelo rgo regulador (Resoluo CREG 014/94) (STRAT,
2005b).221
Apesar de se ter um nmero razovel de companhias no segmento de distribuio, na
verdade, o potencial se encontra nas mos de poucas empresas, com isso um maior nvel
concorrencial222 era aguardado ao longo prazo223.
Assim, a partir de 2015 uma srie de medidas esperada dentro do escopo de
ampliar a concorrncia na distribuio. Nesse nterim, destacam-se: a previso de que
nenhuma empresa poder abastecer mais de 30% dos usurios de gs natural do pas; a
prescrio de que as companhias com participao superior a 30% no podero expandir seus
sistemas de distribuio; e a regra de que nenhuma distribuidora poder ter uma participao
maior do que 25% nas vendas de gs a usurios finais, regulados ou no regulados (excludas
a demanda da petroqumica, centrais eltricas e consumos em jazida) (STRAT, 2005b).
O acesso ao sistema de distribuio conceituado na Resoluo CREG 057/1996
como a utilizao da rede da distribuidora por comercializadores ou por grandes
consumidores de gs combustveis, mediante o pagamento do carregamento desse
hidrocarboneto e da correspondente conexo ao sistema224.
219
205
de su propiedad, a cualquier productor, comercializador o gran consumidor de gas combustible a cambio del
pago de los cargos correspondientes, siempre y cuando observen las mismas condiciones de confiabilidad,
calidad, seguridad y continuidad establecidas en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a esta
materia, y cumplan con el cdigo de transporte o sus normas suplementarias, el cdigo de distribucin y los
dems reglamentos que expida la Comisin. Quanto aos limites de integrao horizontal, de acordo com a
Resoluo CREG 57/96, os transportadores podem oferecer servios firmes, em pico e interruptveis, tambm
existe previso de livre acesso no discriminatrio s redes de transporte.
225
No capitulo de definies da Resoluo CREG 057/96, encontra-se o seguinte conceito de grande consumidor
de gs natural: Es un consumidor de ms de 5o~looo pd hasta el 31 de diciembre del ao 2001; de ms de
300.000 pcd hasta el 31 de diciembre del ao 2004; y, de ms de 100.000 pcd a partir de enero lo. del ao 2005,
medida la demanda en un solo sitio individual de entrega.
226
ARTICULO 110. LIBERTAD DE NEGOCIACIN PARA GRANDES CONSUMIDORES. Los grandes
consumidores de gas natural podrn negociar libremente sus contratos y precios de suministro y transporte con
un productor, un comercializador, un transportador o un distribuidor, pagando los correspondientes cargos al
dueo de las redes, si fuere el caso. Los precios de transporte, distribucin y venta sern negociables, pero no
superiores a los precios mximos establecidos en esta resolucin, salvo cuando, mediante resolucin, se haya
determinado que el precio de comercializacin a grandes consumidores sea libre.
227
A metodologia aplicada de custo mdio de longo prazo calculado a partir de custos eficientes de
investimento no gasoduto, gastos eficientes de AO&M (administrao, operao e manuteno) do gasoduto,
volume transportado pelo gasoduto. Para determinar as taxas de cada empresa em particular em usado como taxa
de retorno o valor ponderado entre o seu custo de capital histrico e o custo de capital corrente, de acordo com a
proporo entre a base de ativos existentes e os novos investimentos previstos durante o perodo tarifrio (5
anos).
206
No Projeto Camisea, o governo peruano apesar de no ter investido diretamente, possibilitou a realizao de
investimentos em infra-estrutura, a partir do uso de mecanismo de receitas asseguradas, que permitem a garantia
de retorno do capital disponibilizado pelos agentes (STRAT, 2005c).
229
Esse rgo tambm responsvel pela autorizao final para o comeo de todos os projetos no setor de
petrleo e gs natural, tendo que coordenar as suas atividades com as de outros organismos ou agncias estatais,
como a direo geral de assuntos ambientais.
230
Inicialmente esse rgo estava vinculado ao MEM, porm a partir de 1998 passou a ser ligado ao Ministrio
de Economia e Finanas (STRAT, 2005c).
231
Artculo 1- Creacin y naturaleza: Crase el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa (OSINERG),
207
como organismo fiscalizador de las actividades que desarrollan las empresas en los subsectores de electricidad
e hidrocarburos siendo parte integrante del Sistema Supervisor de la Inversin en Energa compuesto por la
Comisin de tarifas Elctricas, el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual y el
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa. Tiene personera jurdica de Derecho Pblico Interno y goza
de autonoma funcional, tcnica, administrativa, econmica y financiera, pertenece al Ministerio de Energa y
Minas.
232
Artculo 2- Misin: La misin del OSINERG es fiscalizar, a nivel nacional, el cumplimiento de las
disposiciones legales y tcnicas relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad e
hidrocarburos, as como el cumplimiento de las normas legales y tcnicas referidas a la conservacin y
proteccin del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.
Artculo 5- Funciones
Son funciones del OSINERG: a) Velar por el cumplimiento de la normatividad que regule la calidad y
eficiencia del servicio brindado al usuario; b) Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones contradas por
los concesionarios en los contratos de concesiones elctricas y otras establecidas por la ley; c) Fiscalizar
que las actividades de los subsectores de electricidad e hidrocarburos se desarrollen de acuerdo a los
dispositivos legales y normas tcnicas vigentes; d) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones tcnicas y
legales relacionadas con la proteccin y conservacin del ambiente en las actividades desarrolladas en los
subsectores de electricidad e hidrocarburos.
233
a)
Funcin supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o tcnicas por parte de las entidades o actividades supervisadas, as como la facultad de verificar el
cumplimiento de cualquier mandato o resolucin emitida por el Organismo Regulador o de cualquier otra
obligacin que se encuentre a cargo de la entidad o actividad supervisadas;
b)
Funcin reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su mbito;
c)
Funcin normativa: comprende la facultad exclusiva de dictar, en el mbito y en materia de sus
respectivas competencias, los reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carcter
general y mandatos u otras normas de carcter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las
entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios.
Comprende a su vez, la facultad de tipificar las infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas por
normas legales, normas tcnicas y aqullas derivadas de los contratos de contratos de concesin, bajo su mbito,
as como por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normativas dictadas por ellos mismos.
Asimismo, aprobarn su propia Escala de Sanciones dentro de los lmites mximos establecidos mediante
decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro del Sector a que pertenece
el Organismo Regulador ;
d)
Funcin fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones dentro de su mbito
de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de normas legales o tcnicas, as como las
obligaciones contradas por los concesionarios en los respectivos contratos de concesin;
e)
Funcin de solucin de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses contrapuestos entre
entidades o empresas bajo su mbito de competencia, entre stas y sus usuarios o de resolver los conflictos
suscitados entre los mismos, reconociendo o desestimando los derechos invocados; y,
f)
Funcin de solucin de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
3.2 Estas funciones sern ejercidas con los alcances y limitaciones que se establezcan en sus respectivas leyes y
reglamentos.
208
Considerando que o setor termoeltrico foi tido como ancora para o desenvolvimento
da indstria de gs no Peru, as tarifas que se referem ao gs destinado gerao de energia
eltrica so menores do que as praticadas com os demais consumidores234.
permitido o acesso aos dutos de transporte para os distribuidores, usurios dentro
da rea de concesso de mais de 30 MM m/dia, usurios fora da rea de concesso (Lima e
Gallao) e comercializadores. Porm, como a estrutura do upstream est fechada por dez anos,
haja vista a existncia de um nico produtor em Camisea, essa regra no ter eficcia at o
fim desse lapso temporal (STRAT, 2005c).
A concesso do servio de distribuio constitui um monoplio regional com
exclusividade de 12 anos, findo esse perodo restar o direito de preferncia para a empresa
distribuidora, porm transcorrido esse perodo qualquer agente poder solicitar a concesso de
reas ainda no atendidas (STRAT, 2005c)235.
Admite-se o livre acesso na distribuio para os comercializadores e para o usurio
com consumo superior a 1,06 MM ft3/dia e que seja carregador, no permitido o by pass
fsico (construo de gasoduto que se interliga diretamente rede de transporte), dessa
maneira, o gs ter que passar necessariamente pela rede do distribuidor (STRAT, 2005c).
234
210
211
236
Refora-se que a Diretiva um conjunto de princpios os quais os Estados membros tm a opo de escolher
os regimes que mais se enquadram a suas respectivas realidades. Segundo o art. 1 prescreve que essa Diretiva
institui regras comuns para o transporte, distribuio, fornecimento e armazenamento de gs natural; estabelece
as normas relativas organizao e funcionamento do sector do gs natural, incluindo o gs natural liquefeito
(GNL), ao acesso ao mercado, explorao das redes e aos critrios e mecanismos aplicveis concesso de
autorizaes de transporte, distribuio, fornecimento e armazenamento de gs natural.
237
A recusa de acesso, consoante a Diretiva, poderia ocorrer em trs casos: inexistncia de capacidade
disponvel, riscos ao fornecimento do servio pblico, dificuldades econmico-financeiras relacionadas aos
contratos de longo prazo outrora assumidos (art. 17, n. 1). Sendo que no poderia ser negado o acesso por falta
de capacidade ou de conexo nos casos em que a expanso fosse economicamente vivel e quando os gastos da
expanso fossem arcados por um terceiro agente (art. 17, n. 2). Podendo o agente ainda negar o acesso em caso
de mercados emergentes, at dez anos aps as primeiras entregas de gs; e, mercados isolados, enquanto,
permaneam desconectados de outros mercados.
238
Segundo o art. 18 da Diretiva, as etapas de liberalizao eram trs, quais sejam, 20% do consumo total anual
de gs do mercado nacional de cada Estado-membro, em agosto de 1998; 28% desse consumo total, cinco anos
aps a entrada em vigor da Diretiva, agosto de 2003; 33% desse consumo total, dez anos aps a entrada em vigor
da Diretiva, agosto de 2008. Os limites de consumo, a partir dos quais o usurio se tornava livre, conforme as
trs etapas so, respectivamente, 25 milhes m/ano, 15 milhes m/ano e 5 milhes m/ano. Alm de estarem
liberalizados os produtores de energia a partir de gs natural, dentro de um limite mximo firmado pelo Estadomembro. Os Estados-membros dever publicar anualmente (31 de janeiro de cada ano) os critrios de admisso
de clientes liberalizados, ou seja, que possuam capacidade jurdica de celebrar contratos de fornecimento de gs
natural ou para adquirir gs, ressaltando-se os acima citados j esto inclusos no rol de clientes admissveis.
212
do princpio da boa-f objetiva como uma diretriz a ser seguida pelos agentes integrantes do
mercado.
Apesar do avano obtido em termos de integrao do mercado de gs natural na
Comunidade Europia, constataram-se certos obstculos no desenvolvimento da concorrncia,
haja vista os diferentes graus de desenvolvimento da indstria do gs nos pases membros;
igualmente, perceberam-se distores provenientes da abertura desigual de mercados, pois
uma certa empresa, operadora em rea com abertura de mercado limitada, possua vantagens
frente aos seus concorrentes de outros pases em que todos os usurios podiam escolher
livremente seus fornecedores; e, a pouca diversidade de agentes no upstream239 restringia o
nvel de concorrncia no downstream (STRAT, 2005d).
No que tange ao acesso aberto, a inexistncia de uma separao clara e efetiva das
atividades e a falta de transparncia e de publicao das tarifas foram consideradas como
bices ao acesso isonmico e no discriminatrio. Somam-se, a isso, a tarifao heterognea e
os procedimentos de alocao de capacidade pouco transparentes e inflexveis que restringiam
o intercmbio entre os pases membros (STRAT, 2005d).
Dessa forma, por meio de relatrios de benchmarking240 que averiguaram a situao
do mercado de gs natural na Unio Europia foi possvel o diagnstico e a aprovao da
Diretiva do Gs n 2003/55/CE, que substituiu a Diretiva de 1998 (STRAT, 2005d).
239
No mbito da Unio Europia foi criado um Marco de Segurana de Fornecimento, com vistas a garantir o
suprimento e promover a oferta do gs, em caso de crise energtica, assim como a definio previa dos papeis
dos diversos agentes e pases membros.
240
Segundo Washington Sorio (2005) benchmarking um processo contnuo de comparao dos produtos,,
servios e prticas empresarias entre os mais fortes concorrentes ou empresas reconhecidas como lderes.
241
Consoante definio do art. 1, n.5, dessa Diretiva, a distribuio de gs natural o transporte de gs natural
atravs de redes locais ou regionais de gasodutos para efeitos de fornecimento a clientes, mas no incluindo o
fornecimento.
213
242
O item 14 dos Considerandos da Diretiva de 2003 frisa que a Comisso Europia manifestou a inteno de
criar um Grupo Europeu de Entidades Reguladoras para os Mercados do Gs, que constituiria um mecanismo
consultivo adequado para encorajar a cooperao e a coordenao das entidades reguladoras nacionais, visando
promover o desenvolvimento do mercado interno de eletricidade e do gs e contribuir para a aplicao coerente,
em todos os Estados-Membros, da Diretiva em tela.
243
A redao do art. 18 traz o livre acesso rede de distribuio de gs natural canalizado, dentro de um vis de
acesso regulado, veja: os Estados-Membros devem garantir a aplicao de um sistema de acesso de terceiros s
redes de transporte e distribuio e s instalaes de GNL baseado em tarifas publicadas aplicveis a todos os
clientes elegveis, incluindo as empresas de fornecimento, e aplicadas objetivamente e sem discriminao entre
os utilizadores da rede. Os Estados-Membros devem assegurar que essas tarifas, ou as metodologias em que se
baseia o respectivo clculo, sejam aprovadas pela entidade reguladora antes de entrarem em vigor, bem como a
publicao dessas tarifas e das metodologias, no caso de apenas serem aprovadas metodologias antes da
respectiva entrada em vigor.
244
Sobre a recusa a Diretiva de 2003 repete as disposies da Diretiva de 1998. Seno vide: as empresas de gs
natural podem recusar o acesso rede com base na falta de capacidade, ou se esse acesso rede as impedir de
cumprir as obrigaes de prestao adequada do servio, que lhes tenham sido atribudas, ou ainda com base em
srias dificuldades econmicas e financeiras, no mbito de contratos take-or-pay. Esta recusa deve ser
devidamente fundamentada. 2. Os Estados-Membros podem tomar as medidas necessrias para assegurar que as
empresas de gs natural que recusem o acesso rede com base em falta de capacidade ou em falta de ligao
efetuem os melhoramentos necessrios, na medida em que tal seja economicamente vivel e sempre que um
potencial cliente esteja interessado em pagar por isso.
214
100%
100%
96%
72%
49%
75%
51%
45%
59%
47%
30%
20%
Out 02 (2 Benchmarking)
Abr 03 (3 Benchmarking)
100%
100%
96%
79%
100%
82%
72%
60%
59%
47%
35%
20%
100%
100%
100%
100%
100%
82%
72%
60%
59%
47%
35%
20%
Fonte: Comission of the European Communities, 2003, apud Strat Consulting, 2005d.
245
Nesse nterim, no art. 27, item (6) existe a previso de a Comisso da EU apresentar um relatrio de avaliao
da experincia adquirida no tocante recusa de acesso no prazo de cinco anos a contar da entrada em vigor da
presente diretiva, a fim de permitir que o Parlamento Europeu e o Conselho ponderem, em devido tempo, da
necessidade de o adaptar. Alm dessa prescrio o art. 31 da Diretiva, traz, especificamente, o dever de
apresentao de relatrios pela Comisso da EU para fins de monitoramento do mercado de gs na CE.
216
217
218
1 - Existe atualmente algum estudo acerca da forma de como ser implementado o by pass
comercial?
2 - No transporte o livre acesso se faz dentro da ociosidade. Como ser na distribuio?
Como ser determinado em termos de regulao a capacidade ociosa?
3 Na sua perspectiva, qual o maior entrave concorrencial existncia na cadeia do gs
natural?
4 - Na sua opinio, a inexistncia de um livre acesso efetivo no transporte pode implicar
de que forma no modelo de by pass comercial de So Paulo?
5 Como ser feita a remunerao pelo uso da rede de distribuio?
6 Qual ser o impacto do by pass comercial no setor industrial?
7 Qual a tendncia de competio no setor industrial?
8 Como a CSPE est preparando a regulao para o perodo ps by pass comercial?
9 Com a liberao do setor industrial no existir regulao tarifria? Caso no, como
controlar subsdios cruzados e condutas que afrontam a livre concorrncia?
10 Como a CSPE ir tratar cenrios livres (comercializao) e o servio de distribuio
de gs canalizado?
11- Como a regulao dever agir a fim de no privilegiar as empresas atualmente
concessionrias e futuros entrantes?
12 Como a legislao federal poder influenciar a estadual?
13 Como avalia hoje a opo feita pelo Estado de SP para o modelo de desenvolvimento
do gs canalizado em SP (diviso da rea de concesso em 3 reas e competio na
comercializao)? H necessidade de rev-lo?
219
220