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CERVO, Amado Luiz. “Relações internacionais do Brasil: um balanço da era

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Revista Brasileira de Política Internacional Instituto Brasileiro de Relações Internacionais rbpi@ibri-rbpi.org.br ISSN

Revista Brasileira de Política Internacional

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais

ISSN (Versión impresa): 0034-7329 BRASIL

2002

Amado Luiz Cervo RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO Revista Brasileira de Política Internacional, janeiro-junho, año/vol. 45, número 001

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais Brasilia, Brasil pp. 5-35

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal Universidad Autónoma del Estado

Relações internacionais do Brasil:

um balanço da era Cardoso

AMADO LUIZ CERVO*

Introdução

O triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético em 1989 deu impulso

à

globalização em sua dimensão horizontal e vertical. Três fatores influíram sobre

o

reordenamento das relações internacionais: a ideologia neoliberal, a supremacia

do mercado e a superioridade militar dos Estados Unidos. A globalização engendrou nova realidade econômica caracterizada pelo aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento comercial em termos de oferta e demanda, pela convergência de processos produtivos e, enfim, pela convergência de regulações nos Estados. Essa tendência histórica deparou-se, entretanto, com duas outras, uma que a continha e outra que a embalava: a formação de blocos econômicos e a nova assimetria entre o centro do capitalismo e sua periferia. Diante desse cenário internacional, a política exterior do Brasil adaptou-se de modo não simples. À primeira vista, parece haver-se perdido o rumo que por sessenta anos havia impresso racionalidade e continuidade à política exterior de um Estado que buscava obstinadamente a promoção do desenvolvimento nacional.

O Itamaraty teve dificuldades de reagir. Entre 1990 e 1995, cinco ministros ocuparam

a pasta das Relações Exteriores, dois de fora da casa, a denotar instabilidade de

pensamento e de estratégia externa. O processo que resultou na cassação do mandato do Presidente Fernando Collor de Melo (1990-92) em 1992 e o hiato do Governo de Itamar Franco até 1994 contribuíram para tal indefinição. A partir de 1995, com os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e a

continuidade da gestão do Chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995-2000), pretendeu- se imprimir coerência à ação externa. Não sem reações e tropeços. Havia no Itamaraty quem lançasse dúvidas sobre o rumo tomado. O pensamento crítico que emergiu com força durante o Governo de Itamar Franco prosseguiu nas manifestações de Rubens Ricupero, Celso Amorim, Luiz Felipe de Seixas Correa

e outros embaixadores, mas ninguém o formulou de modo tão incisivo quanto o

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AMADO LUIZ CERVO

Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais da própria casa, Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães.

A dança dos paradigmas

O pensamento político brasileiro aplicado às relações internacionais do Brasil desde 1990 não foi homogêneo, como ocorreu no seio da comunidade epistêmica argentina que assessorou o Presidente Carlos Saúl Menem, durante seus dois mandatos. Ante a instabilidade do Itamaraty na primeira metade da década, acabou por prevalecer o pensamento de Fernando Henrique Cardoso, que fora Ministro das Relações Exteriores entre outubro de 1992 e maio de 1993 e que contou depois por seis anos com Lampreia, seu fiel intérprete. A passagem por duas ocasiões pelo Itamaraty do Ministro Celso Lafer, de forte pensamento próprio,

reforçou a linha de pensamento e ação de Cardoso. Além de haver-se enfraquecido em razão da discordância interna e da prevalência de pensamento externo à casa, o processo decisório em política exterior

do Itamaraty perdeu força sob outro ângulo também, na medida em que as decisões

nas áreas da alfândega, das finanças externas e da abertura empresarial foram deslocadas para as autoridades econômicas, que aplicavam diretrizes monetaristas e liberais com desenvoltura e com conseqüências sobre a organização nacional. Em virtude de tais contingências, o Brasil imprimiu desde 1990 orientações confusas, até mesmo contraditórias, à política exterior. Identificamos três linhas de força da ação externa que definimos com auxílio do conceito de paradigma: o Estado desenvolvimentista, o Estado normal e o Estado logístico. A coexistência

de paradigmas, inadmissível nas ciências exatas e naturais, embora paradoxal, é

possível nas ciências humanas e sociais, onde eles adquirem a função metodológica

de organizar a matéria e de dar-lhe inteligibilidade orgânica mediante uma visão

compreensiva dos fatos. O Estado desenvolvimentista, de caraterísticas tradicionais, reforça o

aspecto nacional e autônomo da política exterior. Trata-se do Estado empresário que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a autonomia de segurança.

O Estado normal, invenção latino-americana dos anos noventa, foi assim

denominado pelo expoente da comunidade epistêmica argentina, Domingo Cavallo, em 1991, quando era Ministro das Relações Exteriores do Governo de Menem. Aspiraram ser normais os governos latino-americanos que se instalaram em 1989- 90 na Argentina, Brasil, Peru, Venezuela, México e outros países menores. A experiência de mais de uma década revela que esse paradigma envolve três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se às coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior; como

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Estado regressivo, reserva para a nação as funções da infância social. O terceiro é o paradigma do Estado logístico que fortalece o núcleo nacional, transferindo à

sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, por modo a equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado.

O primeiro paradigma, cujo protótipo na América Latina foi o Brasil, entre

1930 e 1989, elevou este país ao mais alto nível de desenvolvimento regional; o segundo, cujo protótipo foi a Argentina da era Menem, conduziu à crise de 2001- 2002, caracterizada pelo aprofundamento de dependências estruturais e pelo empobrecimento da nação; o terceiro, cujo protótipo foi o Chile, garante uma inserção internacional madura. Os países da América Latina avançaram mais ou menos esses caminhos, com maior ou menor coerência, mas apenas o Brasil percorreu os três, como um carro que houvesse desligado os faróis à noite e adentrasse pelo escuro à procura de seu destino.

A indefinição oriunda da coexistência paradigmática da política exterior

brasileira desde 1990 levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio de Estado logístico. O desenvolvimento não desapareceu no horizonte da política exterior brasileira ao encerrar-se em 1989 o ciclo desenvolvimentista de sessenta anos. Deixou apenas de ser o elemento de sua racionalidade. A estratégia tradicional foi posta em dúvida porque se supunha que houvesse desembocado na crise do endividamento, da instabilidade monetária e da estagnação econômica dos anos oitenta, e que não resistiria diante das transformações da ordem global ao término da Guerra Fria. Segundo o Chanceler Celso Amorim, o objetivo síntese do desenvolvimento manteve-se, contudo, presente nos esforços do Brasil durante as negociações da Rodada Uruguai do GATT, na criação do Mercosul, na proposta de criação da ALCSA (Área de Livre Comércio Sul-Americana), no fato de haver o Brasil relançado o tema do desenvolvimento sobre os foros multilaterais quando andava ofuscado pelo radicalismo neoliberal global. Itamar Franco deixou claro que o desenvolvimento prosseguia sendo “o objetivo maior da política externa”. Depois dele, Cardoso também denunciou a retirada do tema do grande debate internacional, em razão da extinção do diálogo norte-sul, bem como os obstáculos erigidos posteriormente pela globalização aos esforços de desenvolvimento. A realização da Conferência de Cúpula sobre o Desenvolvimento Social (Copenhage, 1995) foi considerada uma vitória brasileira. A diplomacia brasileira requisitou uma relação entre desenvolvimento e temas globais para o desenho da ordem internacional. Não aceitou, durante a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992) que as preocupações com a ecologia sacrificassem o curso do desenvolvimento, vinculou-o à fruição dos direitos humanos durante a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos de Viena, em 1993, e, sobretudo,

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agiu no GATT, e depois na OMC, para alcançar uma regulamentação do sistema multilateral de comércio que evitasse resultados favoráveis apenas às nações avançadas. A emergência do Estado normal – subserviente, destrutivo e regressivo – nas estratégias de relações internacionais do Brasil teve como impulso conceitual a idéia de mudança. Não se trata de uma leviandade mental, mas de uma convicção

profundamente arraigada na mentalidade de dirigentes brasileiros, capaz de provocar:

a) o revisionismo histórico e a condenação das estratégias internacionais do passado;

b) a adoção acrítica de uma ideologia imposta pelos centros hegemônicos de poder;

c) a eliminação das idéias de projeto e de interesse nacionais; d) a correção do

movimento da diplomacia. Sob este paradigma, a política exterior do Brasil orientou- se por um equívoco de substância, que Fernando Henrique Cardoso expressou em artigo para a Revista Brasileira de Política Internacional em 2001: uma tríplice mudança interna – democracia, estabilidade monetária e abertura econômica – eram seus novos comandos. Como não se conhecem experiências em que estes comandos tenham servido a Estados maduros como vetores de política exterior, a idéia de mudança introduziu naturalmente o paradigma do Estado normal, como invenção da inteligência periférica. Desistindo de fazer política internacional própria, o Brasil aplicou as duas gerações de reformas sugeridas pelo chamado Consenso de Washington. Em uma primeira fase, implementou políticas de rigidez fiscal, retirou o Estado dos investimentos produtivos, contraiu salários e benefícios do Estado do bem-estar, privatizou empresas públicas, vendeu-as às companhias estrangeiras para arrecadar dólares e pagar a dívida externa. Pôs em marcha, depois, reformas de segunda geração, buscando estrutura regulatória estável e transparência dos gastos públicos, sobretudo criando facilidades para o empreendimento estrangeiro penetrar a atividade econômica. As duas ondas de reformas exigidas da América Latina pelos Estados Unidos e pelos órgãos financeiros internacionais, Banco Mundial e FMI, denominadas de boa governabilidade, deveriam resultar em regras e instituições favoráveis à expansão das empresas privadas transnacionais na região. A subserviência do Estado normal, erigida como ideologia da mudança, engendrou graves incoerências, ao confundir democracia com imperialismo de mercado, competitividade com abertura econômica e desenvolvimento com estabilidade monetária. Completou-se com o desmonte da segurança nacional e a adesão a todos os atos de renúncia à construção de potência dissuasória. Na vigência dessas novas condições políticas, o Estado normal encaminhou no Brasil a destruição do patrimônio e do poder nacionais. Utilizou conscientemente os mecanismos das privatizações para transferir ativos nacionais a empresas estrangeiras, abrindo desse modo nova via de transferência de renda ao exterior por meio dos lucros e aprofundando a dependência estrutural da nação. Sujeitou- se à especulação financeira internacional que também absorveu renda interna.

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Mais de oitenta bilhões de dólares arrecadados pelas privatizações brasileiras foram gastos em despesas de custeio, sem benefício algum para o reforço de setores estratégicos da economia nacional. Como as empresas traziam de fora equipamentos sofisticados e não se voltavam para as exportações, apenas para o vasto mercado brasileiro, o país tornava inócua sua política de comércio exterior.

A ação destrutiva do Estado normal priva, ademais, o governo de meios de poder

sobre a arena internacional.

A terceira dimensão do paradigma do Estado normal é o salto para trás

que imprime ao processo histórico. As atividades empresariais em mãos de nacionais

tendem a reduzir-se à montagem de produtos e à execução mecânica de serviços no seio de empresas, cujas matrizes localizadas no exterior criam a tecnologia. A alienação da Embratel, o coração do sistema brasileiro de comunicações, fechou escola de aprendizagem e aplicação de conhecimentos na área. Nesse e em outros

domínios, a capacitação da inteligência brasileira, que havia alcançado níveis de primeiro mundo e amplitude social em alguns setores, tende a tornar-se inútil e ociosa. Tanto assim é que o Ministro da Ciência e Tecnologia, Ronaldo Sardenberg, propôs em 2001 ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) um plano de fixação de doutores brasileiros no Brasil. Como aproveitá- los, se o Estado normal empurrava a economia de regresso aos domínios das atividades primárias, onde se manteve desde a Independência até o advento de Getúlio Vargas?

A racionalidade histórica demandava, pois, ao termo do ciclo

desenvolvimentista em 1989, não o paradigma do Estado normal, que impregnou

as políticas públicas de Fernando Henrique Cardoso, mas outro esquema de ação,

que chamamos de Estado logístico, também presente nas decisões desse homem de Estado, por feliz incoerência. O Estado logístico teve como desafios absorver,

no ponto de transição, as forças nacionais geradas pelo Estado desenvolvimentista

e engendrar a inserção madura no mundo unificado pelo triunfo do capitalismo. Onde se pode perceber a ação logística do Estado brasileiro desde 1990?

O caminho do Estado logístico levou o país a controlar o processo de

privatização para evitar o risco de consumar a destruição do patrimônio nacional a cargo do Estado normal, como levou-o à criação de algumas grandes empresas de

matriz brasileira em setores em que a competitividade sistêmica era possível, como

a mineração, a siderurgia, a indústria aeronáutica e espacial. Para tanto, a abertura haveria de ser dosada pela capacidade de adaptação do empresariado local. A diplomacia empresarial chamou as associações de empresários e de trabalhadores

e as lideranças de outros segmentos da sociedade organizada para auscultar seus

interesses na fixação do grau de abertura e nas opções diante da formação de blocos econômicos e das negociações entre o Mercosul e outros blocos. Lançou- se, desse modo, o conceito de América do Sul como área de fortalecimento prévio das economias regionais sob liderança brasileira. Estribada na credibilidade que o

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país alcançou com a consolidação da democracia, a estabilidade e a abertura

econômicas, a diplomacia presidencial foi acionada com vigor nos foros multilaterais

e nas relações bilaterais. Denunciou os ganhos unilaterais da interdependência que

se estabeleceu entre o centro hegemônico e o Estado normal da periferia. Assim,

o ensaio de Estado logístico, uma assimilação do comportamento dos grandes pelo

governo brasileiro, recuperou estratégias de desenvolvimento e conferiu à política exterior funções assertivas: a) o reforço da capacidade empresarial do país; b) a aplicação da ciência e da tecnologia assimiladas; c) a abertura dos mercados do norte em contrapartida ao nacional; d) mecanismos de proteção diante de capitais especulativos; e) uma política de defesa nacional. O analista das relações internacionais do Brasil fica perplexo ante tal indefinição oriunda da coexistência dos paradigmas, porque não dispõe de apenas uma categoria conceitual – uma teoria, dirá o politólogo – para dar inteligibilidade orgânica aos fatos, como ocorria anteriormente com o paradigma desenvolvimentista. Enfrenta o desafio de medir o comprimento do caminho percorrido pelos governos brasileiros desde 1990, rumo à consolidação do desenvolvimento e à inserção madura no mundo da globalização ou de regresso à infância social e à dependência estrutural. Os políticos também ficaram perplexos. Em agosto de 2001, os chefes de Estado reunidos em Santiago na 15 ª Cúpula do Grupo do Rio reconheceram que a América Latina havia implementado as reformas requeridas pelo centro sem que a globalização respondesse com benefícios para o desenvolvimento da região 1 .

O Brasil diante das regras e estruturas da globalização

Multilateralismo e temas globais

Como fazia há décadas, a diplomacia brasileira manteve forte presença nos órgãos multilaterais, desde 1990. No passado, esta presença tinha por escopo substituir a ordem, desde 1990 busca-se influir sobre a definição de seus parâmetros.

O multilateralismo foi eleito como meio de ação da nação desprovida de poder

para realizar sua vontade. A diplomacia brasileira voltou-se para os novos temas que compunham a agenda da globalização – aliás não eram novos mas renascidos da distorção que lhes imprimia a ordem bipolar. Com o fim da Guerra Fria, desapareceu a dicotomia entre alta e baixa política e a segurança estratégica

incorporou sem distância o reordenamento econômico. A ascensão do livre comércio

e do livre fluxo de capitais deprimiam a questão da segurança entre 1990 e 2001,

quando o tema da governabilidade global ameaçava as soberanias nacionais. O Brasil ocupava-se então com liberalismo econômico, ecologia, direitos humanos, segurança, multilateralismo comercial e fluxos de capitais. Examinamos as três primeiras questões nesse parágrafo, as outras três a seguir.

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Liberalismo econômico. Durante as administrações de Collor de Melo e

Cardoso, o neoliberalismo inspirou as políticas públicas internas e externas, situando- as no âmbito do Estado normal. Inspirou, ademais, as delegações do Brasil nas negociações do GATT e da OMC acerca de propriedade intelectual, investimentos, comércio de serviços, sistemas de preferências e sistema multilateral de comércio. Ao abrir a Assembléia Geral da ONU em 1991, Melo expressou a nova filosofia

Essa é uma observação que faço da perspectiva

de um país que optou por uma plataforma liberal”. Os dois presidentes retiraram do Estado o papel de “coordenação da economia” e reconheceram – segundo Luiz Carlos Bresser Pereira, um Ministro de Estado – “que essa coordenação cabe ao mercado”. Indo além das exigências do chamado Consenso de Washington, a equipe de governo de Cardoso optou pela venda preferencial das empresas públicas às companhias estrangeiras. Obteve do Congresso uma lei de privatização para

permitir que se fizesse pelos mecanismos de alienação. Os defensores mais arrojados dessa política foram os dois Ministros das Comunicações, Sérgio Motta e Luiz Carlos Mendonça de Barros, responsáveis pela maior transferência de patrimônio da periferia para o centro na era da globalização. À frente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Francisco Gros deu prioridade a financiamentos de empresas estrangeiras sobre as nacionais nas privatizações. Cardoso estava convencido de que dois benefícios resultariam da abertura tanto do mercado de consumo como dos sistemas produtivo e de serviços: libertar

o Estado de encargos de dívidas contraídas pelas empresas públicas e melhorar a

competitividade daqueles dois sistemas. É bem verdade que a resposta da economia brasileira foi positiva na medida em que o parque industrial modernizou-se e o desempenho elevou-se. Contudo, a privatização com alienação impediu a inserção internacional do país em condições de competitividade sistêmica, que demandava

a expansão para fora de empresas de matriz nacional. Por efeito do Estado

desenvolvimentista, o Brasil reunia as quatro condições para tanto – grandes empresas, capital, tecnologia e mercado – em nível muito superior às de pequenos Estados como Portugal e Espanha, que lograram uma inserção madura no mundo interdependente por haverem implementado políticas de padrão logístico. Houve portanto, também no Brasil, adoção acrítica e ideológica do neoliberalismo, que erigiu o Estado normal latino-americano, reproduzindo no país, embora em menor escala, efeitos negativos que se generalizaram na região: aumento da transferência de renda ao exterior, inadimplência, repetidas corridas ao FMI, conversão do comércio exterior de instrumento estratégico de desenvolvimento em variável da estabilidade monetária, regressão do processo de desenvolvimento para dentro, aumento da desigualdade social, desemprego, desnacionalização e desindustrialização. E perda de poder de negociação de uma diplomacia atrofiada. As conseqüências do liberalismo sobre as economias emergentes foram resumidas por Rubens Ricupero, Secretário-Geral da X UNCTAD realizada em Bangkok em

do Brasil: “O ideário liberal venceu

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fevereiro de 2000: instabilidade estrutural, vulnerabilidade econômica, crescimento da pobreza, marginalização e insegurança. As políticas de vertente keynesiana introduzidas pelo governo de George W. Bush no segundo semestre de 2001 para relançar a economia norte-americana ameaçada por profunda recessão vinham lançar mais dúvidas sobre o acerto da abertura das economias periféricas. Meio ambiente. A ação da diplomacia brasileira nesse terreno não permitiu que graves prejuízos ao país como aqueles advindos da gestão das relações econômicas externas se repetissem. Com efeito, era perceptível junto aos países avançados a intenção de utilizar o argumento ecológico como instrumento de pressão sobre os países em desenvolvimento para tolher-lhes riqueza e meios de ação. A

estratégia brasileira envolveu iniciativas na esfera bilateral, multilateral regional e multilateral global. Obteve êxito em três sentidos: trouxe a chamada Cúpula da Terra para o Rio de Janeiro (junho de 1992), agregou na ocasião o tema do desenvolvimento ao debate sobre meio ambiente (Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento) e substituiu o confronto norte-sul pela cooperação no trato da questão. A ECO 92 assistiu ao triunfo da tese brasileira do desenvolvimento sustentável acoplado ao meio ambiente. Dela resultaram a Agenda 21, um programa de cooperação multilateral, uma Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima, que evoluiu para o Protocolo de Kyoto de 1997, e uma Convenção sobre Diversidade Biológica que resguarda direitos brasileiros sobre a Amazônia. O Brasil ratificou as duas últimas e envolveu-se oficialmente com a Agenda 21.

A competente ação da diplomacia brasileira reverteu na década de noventa

as ameaças internacionais que pesavam sobre a Amazônia, com base em estereótipos tais como pulmão da humanidade, patrimônio da humanidade, reserva ecológica e outros, difundidos por Organizações Não-Governamentais e ordens religiosas que arrancavam pronunciamentos de chefes de Estado das grandes potências. Detentor da maior biodiversidade do planeta, o Brasil já incluíra no Tratado de Cooperação Amazônica de 1978 a necessidade da pesquisa. Como não a desenvolvia, a Convenção sobre Diversidade Biológica era violada pelo patenteamento no exterior de produtos amazônicos. Essa biopirataria provocou

novas iniciativas governamentais, tendo em vista preservar a soberania e os direitos reconhecidos naquela convenção multilateral. Em 1995, o Congresso aprovou a Lei sobre Biossegurança, em 1996 a Lei de Patentes, em 1997 uma Lei de Cultivares e finalmente a Lei que regula o acesso aos recursos genéticos brasileiros. Todo esse ordenamento jurídico complementou-se com o Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil, envolvendo o Brasil, o G7 (grupo das sete maiores potências capitalistas), a União Européia e o Banco Mundial no mais vasto programa de cooperação ambiental do mundo.

O conceito de desenvolvimento sustentável, uma produção da engenharia

diplomática brasileira, associado a esta diversificada estratégia de ação externa,

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afastou aparentemente a ameaça internacional e garantiu à nação os benefícios da riqueza biológica. Os críticos da legislação brasileira entendem, contudo, que os direitos sobre a biodiversidade e os recursos genéticos não foram protegidos ao ponto de evitar que a Amazônia venha também a ser alienada por padrões de conduta do Estado normal. Por sua vez, o Governo parece seguro sobre a arena internacional. Tanto é que enfrentou os Estados Unidos na Organização Mundial da Saúde em 2001, fazendo aprovar por 191 votos (inclusive o norte-americano) a quebra de patentes de indústrias farmacêuticas quando exigem graves condições da saúde pública, como a epidemia da síndrome da imunodeficiência adquirida (AIDS). Direitos humanos. A política exterior do Brasil envolveu-se com os direitos humanos de modo distinto, em três fases: ao ensejo e logo após a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU de 1948 foi assertiva na promoção desses direitos, adquirindo experiência no plano regional (Comissão Interamericana de Direitos Humanos) e global (Comissão de Direitos Humanos da ONU); a partir dos anos sessenta, em nome do constitucionalismo, mas em razão do regime autoritário, abandonou tal esforço, tomando posições defensivas e isolacionistas nos foros multilaterais; com o fim do ciclo autoritário, remediou-se e recuperou desde 1985 aquela ação assertiva original. A última fase foi preparada pelo professor da Universidade de Brasília, Antônio Augusto Cançado Trindade, renomado jurista internacional, Conselheiro Jurídico do Itamaraty e depois Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. O novo papel do Brasil na defesa e promoção universal dos direitos humanos desdobrou-se em duas dimensões, a primeira de ordem interna e a segunda externa. Em 1992 consumou-se a adesão aos três tratados gerais de proteção, os dois da ONU e a Convenção da OEA. Conjugou-se essa iniciativa com a adesão às convenções internacionais específicas: contra a discriminação racial, da mulher, contra a tortura, sobre os direitos da criança, do refugiado. Em 1997, o Brasil reconheceu a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos. No mesmo ano, aprovou moderna lei sobre refugiados e entrou na rota do abrigo, particularmente para africanos. O Congresso exerceu a prerrogativa de adaptar sob todos os ângulos a lei brasileira, alinhada enfim aos avanços normativos internacionais. O Executivo criou a Secretaria de Estado de Direitos Humanos. A conjugação dos esforços de juristas, diplomatas e legisladores produziu no Brasil uma percepção e um conceito original de direitos humanos que serviu de instrumento de ação positiva sobre o cenário internacional. Com efeito, o governo brasileiro entende que os direitos humanos – os liberais de primeira geração e os novos direitos econômicos, sociais, civis e culturais de segunda geração – são indivisíveis, como o ser humano, e sobrepõem-se aos particularismos religiosos ou culturais. A preocupação com os direitos humanos condiciona a ação externa do Estado e envolve a defesa da democracia e do desenvolvimento. Nesse último

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ponto, a criatividade política brasileira e sua expressão diplomática tiveram papel inovador na vinculação entre fruição de direitos humanos e condições de bem- estar social alcançadas com o desenvolvimento econômico. Essa tese prevaleceu nas conclusões da Conferência Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993), onde

a delegação brasileira presidiu o comitê plenário encarregado da redação da

Declaração Final. Uma lógica ilustrada da globalização, nos termos de Celso Lafer, emerge dessa Conferência, provocando a responsabilidade dos governos em outro nível. Evidenciou-se desse modo o equívoco do Departamento de Estado americano e da União Européia que acusam em seus relatórios o Terceiro Mundo e a América Latina em particular de infringir os direitos humanos.

A diplomacia de Cardoso reforçou sua credibilidade com a nova face que

exibiu. No transcurso dos cinqüenta anos da ONU, em 1995, cobrou sua função reguladora das relações internacionais mediante a criação de um corpus jurídico

que não seja uma hipocrisia para as grandes potências. Cabe apenas à ONU

sacrificar com legitimidade o princípio da soberania e da autodeterminação quando

a defesa da paz e dos direitos humanos o requeiram. Cabe-lhe, por outro lado,

reordenar o mundo para um ambiente de justiça e eqüidade social. No embalo da democracia e da promoção dos direitos humanos, a visão kantiana da paz e da justiça global contaminou portanto o discurso da diplomacia brasileira nos anos noventa, em contraste com o realismo político do comportamento das grandes potências 2 .

O sacrifício da segurança nacional

Embora não hesitasse em ceder as decisões na área das relações econômicas internacionais do país às autoridades econômicas, de vertente hayekiana,

o Itamaraty apropriou-se nos anos noventa, com sua inspiração idealista de vertente

grotiana e kantiana, da doutrina de segurança e da política de defesa, deprimindo o papel das Forças Armadas nessa área. Ao separar os dois campos estratégicos, o que nunca fizeram as grandes potências, distanciou-se do realismo e embarcou na utopia. Com efeito, segundo Robert Gilpin, a pax americana sempre forneceu a primeira razão dos investimentos americanos no exterior. Ao termo da Guerra Fria, fortes economicamente, os Estados Unidos e seus aliados autooutorgaram-se

o direito de ingerência, exercido sob a auréola dos direitos humanos, porém sob a eficácia do realismo político que ausculta os próprios interesses.

A política exterior do Brasil desqualificou a força como meio de ação em

favor da persuasão. O país abandonou a tendência iniciada nos anos 1970 em termos políticos com a transição da segurança coletiva para a nacional e em termos industriais com a produção de meios de defesa e dissuasão. Reforçou seu pacifismo, firmando os pactos internacionais de desarmamento. Ou seja, aplicou a mesma visão multilateralista no trato das questões econômico-comerciais e de segurança.

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O mundo após a Guerra Fria passou, todavia, do sistema bipolar para um sistema

econômico multipolar e outro estratégico unipolar. O trato multilateralista convinha somente ao primeiro. Por isso, com o tempo, foi necessário temperar o idealismo kantiano da diplomacia brasileira, o que se fez de duas formas: elaborou-se em

1996 um documento político para nortear as decisões na área e buscou-se a união

da América do Sul, tendo em vista precaver-se ante possível nocividade da hegemonia dos Estados Unidos. As medidas de confiança mútua estabelecidas entre Brasil e Argentina desde os anos oitenta converteram-se em variável essencial da política brasileira de segurança. No país vizinho, as decisões também se deslocaram da área militar

para a Chancelaria que afinou a princípio seu entendimento com a Chancelaria brasileira. Mais tarde, porém, a visão argentina revolveu antigos antagonismos, o que também contribuiu para a correção da política brasileira. Quando os programas nacionais dos dois países dominaram o ciclo completo da tecnologia nuclear, percebeu-se a necessidade de travar a corrida armamentista e de superar o dilema de ter ou não ter a bomba. Ambiente propício foi criado pelo Acordo Tripartite de

1979 que eliminou o contencioso acerca do aproveitamento dos rios. Em 1980,

firmou-se o primeiro acordo de cooperação nuclear. Em 1985, já com os civis no poder, criou-se um grupo de trabalho conjunto, presidido pelos chanceleres, que

deu origem a vários instrumentos. O processo de integração iniciado com a Ata de

1986 abrigou timidamente a cooperação nuclear. Mas o Tratado de Assunção que

criou o Mercosul em 1991 animou a cooperação na área da segurança,

particularmente a nuclear. Nesse mesmo ano, instituiu-se um sistema de fiscalização mútua, previu-se a entrada em vigor do Tratado de Tlatelolco e instituiu-se um sistema sui generis de salvaguardas com participação da Agência Internacional

de Energia Atômica. Em 1994, entrou em vigência o Tratado de Tlatelolco para os

principais países da região. Novos atos consolidaram a confiança mútua, até a criação em 2001 de uma agência bilateral para utilização pacífica da energia nuclear. Na segunda metade dos anos noventa, esse ambiente propício à construção da zona de paz no Cone Sul da América foi perturbado pela obstrução argentina à pretensão brasileira de ocupar um posto como membro permanente no Conselho de Segurança e por sua insistência em integrar a OTAN com explícita intenção de secundar a ação dos Estados Unidos na América do Sul. Repugnava à diplomacia brasileira aquela subserviência, como também as propostas norte-americanas de criar instituições regionais de segurança e de confinar as Forças Armadas dos países da América do Sul no combate ao narcotráfico. Desconfiou, por isso, do Plano Colômbia de assistência militar norte-americano ao combate às drogas e empenhou-se vivamente para chegar à solução diplomática do conflito de fronteira entre Equador e Peru. Por decisões de política exterior, o governo brasileiro movimentou-se na esfera da segurança global. Imbuído do idealismo kantiano, agiu com determinação

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AMADO LUIZ CERVO

nos foros de negociação no sentido de regular o sistema multilateral de segurança. Renunciou à construção da potência e ao exercício da força como instrumento da política ao aderir aos pactos de erradicação de armas químicas e biológicas de destruição massiva, ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis e ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear. Participou de inúmeras operações de paz sob a égide da ONU. Lançou em 1994 sua candidatura a membro permanente do Conselho de Segurança, mas depois abriu mão dessa pretensão, em favor de uma reforma que desse ao Conselho representatividade e legitimidade. Lamentou a perda gradativa de poder desse Conselho em favor de decisões unilaterais dos Estados Unidos, que a elas subordinavam a OTAN. Com suas iniciativas pacifistas logrou, portanto, o governo brasileiro influir sobre o desarme do Cone Sul e a construção de uma zona de paz e cooperação na América do Sul. Animado com isso, desmontou o sistema nacional de segurança e renunciou ao realismo da ação na arena internacional. Malogrou quanto às expectativas de fixar um ordenamento regulatório multilateral para a segurança do mundo. Essas ambivalências entre realismo e idealismo permeiam o documento com que a Presidência da República fixou em 1996 a Política de Defesa Nacional. Esta resultou ambígua quanto à competência de sua execução por diplomatas, instituições civis e militares, quanto a seus meios de dissuasão e defesa e quanto aos fins a que pode servir. Contudo, nessa longa transição do Estado desenvolvimentista para outro paradigma, consumada a consolidação da democracia e percebidos os limites da utopia kantiana, a questão da segurança foi retomada como uma responsabilidade permanente e intrínseca da política exterior. A guerra contra o terrorismo desfechada pelos Estados Unidos após os atentados de 11 de setembro em Nova York e Washington revelou a imprudência, também no Brasil, de se relegar a segurança nacional a segundo plano 3 .

O comércio exterior: a reversão da tendência histórica

A abertura do mercado brasileiro nos anos noventa criou um desafio novo para o comércio exterior. A abertura destinava-se, pela lógica política, a forçar a modernização do sistema produtivo e a elevar sua competitividade externa. Visto que os fluxos do comércio não confirmavam tal fato, o governo passou a negociar em múltiplas frentes, visando com seus esforços alcançar do GATT-OMC um sistema multilateral com regras transparentes, fixas e justas e dos blocos regionais idênticos dispositivos. Incumbido dessas negociações, o Itamaraty não estava preparado para associar a sociedade e estimulá-la a fazer negócios externos, como ocorreu com a diplomacia empresarial no México e no Chile. Uma timidez sistêmica nacional, associada a fraquezas políticas e operacionais, reverteu a tendência histórica do comércio exterior brasileiro de gerar superávits. Nas mãos das

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

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autoridades econômicas, o comércio exterior deixou de ser instrumento estratégico de desenvolvimento e converteu-se em variável dependente da estabilidade monetária. Certos equívocos dos economistas acompanham essa mudança a partir de 1990: o primeiro corresponde à convicção de que o protecionismo do mercado interno emperra o crescimento econômico; o segundo, à convicção de que o comércio exterior perdera a função de gerar saldos, podendo desempenhar a inusitada função de contenção da inflação; um terceiro dizia respeito à expectativa de que as potências avançadas cederiam aos diplomatas pela negociação aquele sistema multilateral, transitando do realismo que lhes permitia abusar ao idealismo kantiano brasileiro. Esses erros de cálculo tiveram alto custo. Entre 1988 e 1993, o governo brasileiro reduziu a tarifa média de 52% para 14% e eliminou todas as medidas não tarifárias. O Plano Real de estabilidade monetária de 1994 introduziu a sobrevalorização cambial. Em 1995, o comércio

exterior reverteu a tendência para saldos negativos. O apoio público à liberalização arrefeceu, a tarifa média elevou-se desde 1996 e a moeda iniciou a desvalorização em 1999. A balança de comércio exterior registrou o superávit de 85,9 bilhões de dólares entre 1980-89. Entre 1990-94, o superávit atingiu 60,4 bilhões, mas entre 1995-2000, o déficit somou 24,3 bilhões. O saldo negativo aparece em 1995 e se repete nos seis primeiros anos do governo de Cardoso. Em termos absolutos, o comércio exterior avolumou-se nos noventa, passando de 52,1 bilhões de dólares em 1990 para 110,9 no ano de 2000.

O déficit do comércio contribuiu para a deterioração das contas externas.

A conta de serviços, onde pesa sobretudo a renda do capital, registrou uma elevação do déficit anual médio de 13,6 bilhões de dólares durante a década de oitenta para 18,3 entre 1990-98. Além de transferir renda para o exterior através da remessa de enormes lucros realizados internamente, as novas empresas que operavam os serviços no Brasil em conseqüência de privatizações com alienação importavam equipamentos e componentes de suas matrizes; introduziram, pois, dupla variável de desequilíbrio das contas externas. A pauta das exportações brasileiras, por outro lado, tampouco registrou qualquer melhoria de qualidade com as inovações da abertura econômica. As séries históricas do Banco Central do Brasil indicam que ela se compunha, em 1989, de 71,1% de produtos industrializados (54,3% de manufaturados e 16,8% de semimanufaturados) e 27,1% de primários; em 1997, os industrializados somavam 70,9% (com 54,9% de manufaturados e 15,8% de semimanufaturados) e os primários 27,1%. Quando os aviões da EMBRAER tornaram-se o primeiro item das exportações, a partir de 1999, essas estatísticas sofreram modificações. Quanto às importações, a pauta modificou-se em razão da abertura, passando os bens de consumo de 5,7% em 1980 para 18,2% em 1997.

O comércio exterior enfrentou dificuldades conjunturais. No âmbito das

negociações globais, em primeiro lugar. O governo brasileiro cedeu no GATT à

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AMADO LUIZ CERVO

pressão dos países avançados, reconhecendo o comércio dos serviços e da propriedade intelectual, aderiu aos TRIPs (Aspectos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio) em 1993 e aprovou a Lei de patentes em 1996. Continuou sendo acusado pelos Estados Unidos de desrespeitar este direito. Em razão de seu desemprego, os países centrais quiseram levar a cláusula social à OMC. Vendo nela um instrumento protecionista, o Brasil firmou posições em foros

do Terceiro Mundo (Não-Alinhados, Grupo dos 77), aceitando discussões sobre cláusulas trabalhistas unicamente no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) ou da Comissão de Direitos Humanos da ONU. Os países industrializados adotam, por outro lado, medidas ecoprotecionistas e fitossanitárias, contrariando normas multilaterais, o que não fazem os subservientes países pobres. Quando os litígios de comércio, particularmente os processos anti-dumping, eram levados aos mecanismos de solução de controvérsias da OMC, os julgamentos padeciam de vício político e davam ganho de causa aos ricos. Desde a criação da OMC, em 1995, até 2000, 90% dos julgamentos foram favoráveis aos ricos. Em poucos deles, o Brasil levou vantagem, como no caso da exportação de gasolina para os Estados Unidos, de coco para as Filipinas, de café solúvel para a Europa e dos subsídios canadenses à indústria aeronáutica. A essas dificuldades globais somavam-se as regionais. Os Estados Unidos mantinham seu arsenal de barreiras às importações brasileiras de manufaturados

e primários, o que levou o Brasil a retardar as negociações para formação da Associação de Livre Comércio das Américas (ALCA), como adiante se verá.

Com a disputa entre as empresas exportadoras de aviões, Bombardier e Embraer,

o Canadá mostrou à diplomacia brasileira o duro jogo que significa lidar com

contenciosos comerciais: escondeu seus subsídios, obteve sanções da OMC e, como demonstração de desprezo, castigou as exportações de carnes do Brasil alardeando pelo mundo uma contaminação de seu rebanho pelo mal da vaca louca, que não existia. A União Européia não abria mão dos subsídios agrícolas. Após a explosão do comércio zonal entre 1991 e 1998 – um oportuno desvio de comércio face aos obstáculos acima descritos – o Mercosul assistia à corrosão das regras aduaneiras e à multiplicação de contenciosos, em razão da incompatibilidade dos regimes de câmbio, fixo na Argentina e flexível no Brasil. Esse quadro desfavorável forçou o governo brasileiro a evoluir da subserviência do Estado normal a uma política de comércio exterior mais realista e condizente com o comportamento do Estado logístico, patenteado pelos ricos. A convicção de que estes países chegariam ao sistema kantiano de comércio internacional, com regras e mecanismos transparentes e democráticos e com distribuição eqüitativa de benefícios entre países ricos e pobres, desvaneceu-se em 2000, ante o malogro da chamada rodada do milênio da OMC em Seattle 4 .

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

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Fluxos de capital: a nova via da dependência

A globalização financeira comportou duas exigências dos países avançados

sobre as economias emergentes: o livre fluxo de capitais e a abertura dos sistemas financeiro, empresarial e dos mercados de valores a sua penetração. Quando as reformas do Estado satisfizeram tais exigências, dois também foram os efeitos que se generalizaram: o aumento dos fluxos, em boa medida de capitais especulativos,

e as crises financeiras. Quando as crises financeiras abalavam essas economias

(México em 1994-95, Ásia em 1997-98, Rússia em 1998 e Argentina em 2001), o G7 apenas de leve cogitou na possibilidade de introduzir controles ou salvaguardas para os efeitos predatórios dos capitais especulativos. O grupo dos ricos considerava pedagógicos tais prejuízos, exigindo reformas de segunda geração do FMI, mas eram com certeza as grandes transferências que provocavam em direção ao centro que o mantinha inflexível. Nenhuma das grandes crises financeiras do período teve origem no Brasil. Contudo, este país sofreu a cada crise efeitos negativos sobre suas finanças. Por esta razão, a diplomacia de Fernando Henrique Cardoso cobrou dos dirigentes do G7 aquelas medidas de controle, requerendo para a arquitetura das finanças internacionais regras estáveis e justas, similares às do sistema multilateral de comércio de matiz kantiana, cuja regulamentação se esforçava por induzir junto à OMC. Não obstante, o G7 permanecia insensível e esta organização concluía apenas

a regulamentação da abertura dos serviços financeiros e dos mercados de capitais que o governo brasileiro prontamente aplicava. Dócil diante das reformas exigidas pelo centro, o governo brasileiro abriu todos os domínios de sua economia aos capitais internacionais: os serviços financeiros, a bolsa de valores, os bancos e as grandes empresas públicas no momento da privatização.

A abertura das comunicações no Brasil correspondeu ao maior negócio

do mundo quanto à transferência de ativos de países emergentes para o centro do sistema capitalista. As pressões internacionais foram precoces e bem conduzidas. Durante a Rodada Uruguai, dizia-se que se tratava do setor com maior probabilidade de lucros nos países em desenvolvimento. Durante a reunião de Marrakesh de 1994 e no foro de Davos em 1997, os representantes norte-americanos exigiam a abertura incondicional como parte das regras da liberdade comercial. O projeto de lei de privatização da Telebras foi concebido por agências do exterior e embutiu as pressões externas. Com efeito, o Congresso Nacional contratou a União Internacional de Telecomunicações, uma firma de assessoria da ONU sob controle norte-americano, que por sua vez subcontratou a McKinsey & Company. A Lei Geral de Telecomunicações de 1997 veio a público como queriam o governo dos Estados Unidos e os global players estrangeiros. Em consonância com esta filosofia política subserviente e destrutiva do patrimônio nacional, o Executivo autorizou no

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AMADO LUIZ CERVO

mesmo ano um aumento real de 350% nos serviços básicos de telefonia com intuito de capitalizar as empresas privatizadas e desencadeou intensa campanha

para impedir que a opinião pública percebesse o que se passava. Assim mesmo, a privatização da Telebras foi reprovada por 51% em pesquisa de opinião. Consumada

a alienação das comunicações, a ANATEL, agência reguladora do setor, tornou- se refém das multinacionais.

Os efeitos desse modelo de privatização com alienação sobre as estruturas brasileiras foram três: esterilização da inteligência nacional, dispensada de atuar no setor; nova via de transferência de renda mediante expatriação de bilhões de dólares anuais oriundos dos lucros fáceis do setor de serviços; dificuldades no comércio exterior, já que tais empresas se estabelecem para explorar o mercado local, importam seus equipamentos das matrizes e não se voltam para exportação

a terceiros mercados. Esses efeitos negativos não se verificam em países

avançados, porque estes equilibram sua abertura com internacionalização de suas

economias. O comportamento logístico requeria, portanto, no momento da abertura, para compensar a alienação, a internacionalização da economia brasileira. Mas esta não contou com estímulo do governo, como ocorreu em Portugal, na Espanha

e

no México. Era incipiente em 2001 em termos de expansão de filiais, associações

e

faturamento no exterior.

Entre 1980-89, o movimento líquido de capitais estrangeiros no Brasil foi de 9,7 bilhões de dólares e de 91,1 bilhões entre 1990-98. Os investimentos diretos apresentaram um crescimento exponencial na década dos noventa, passando de 1,1 bilhões em 91 para 33,5 em 2000. Durante o período de maior fluxo, entre 1996

e 2000, 24,8% eram capitais americanos, 17,4% espanhóis, 9,3% holandeses, 8,1%

franceses e 7,9% portugueses. O desequilíbrio nas contas correntes do país advém

das remessas de lucros, já que é baixo o índice de internacionalização da economia brasileira. Durante o governo de Cardoso, entre 1995 e 2000, a dívida pública interna passou de 33% para 53% do PIB. Entre 1994 e 1999, a dívida externa elevou-se de 148 para 237 bilhões de dólares. Juros e amortizações da dívida externa consumiram 50 bilhões de dólares em 2000, ou seja, toda a exportação brasileira.

O Brasil ostentava então nesse ponto um dos piores indicadores externos do mundo.

Esse desequilíbrio induzia medidas malabaristas na taxa de juros para atrair constantes fluxos de capitais e provocou uma inflexão da política de comércio exterior, que evoluiu de sua função de estabilizar os preços para a nova função de prover recursos para os compromissos da dívida. O grave perfil das contas públicas, em sintonia com instruções vinculadas aos socorros concedidos pelo FMI desde 1990, retirava investimentos produtivos, provocando outras crises, como a escassez de energia elétrica, e bloqueava o crescimento econômico. O fluxo de capitais, marcado por movimentos especulativos, desapropriação dos ativos nacionais, remessa de lucros e serviços da dívida externa, aprofundou nos anos noventa a

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

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dependência estrutural do país, financeira e econômica. Correspondeu a uma ilusão de divisas cultivada sob o signo do neoliberalismo pelas autoridades do centro e da periferia. O Brasil transitou, pois, da década perdida à década perversa 5 .

O bilateralismo em declínio nas relações internacionais do Brasil

A política exterior assertiva do ciclo desenvolvimentista manipulava a

relação bilateral e a parceria estratégica como uma linha de força da ação externa.

O paradigma da globalização das relações internacionais e a disposição do governo

brasileiro de influir sobre a regulamentação do sistema multilateral de comércio e

sobre a arquitetura das finanças internacionais subtraíram energia ao bilateralismo. Entregue ao descaso brasileiro, o bilateralismo sofreu uma acomodação quanto ao papel dos grandes e pequenos determinada por causas exclusivamente exógenas. Os Estados Unidos mantiveram a exuberância de sua posição histórica como aliado especial do Brasil e a França retornou, enquanto a Alemanha se afastava e o Japão hibernava. Do lado dos pequenos, assistiu-se à chegada inesperada e dinâmica de Espanha e Portugal.

A política exterior dos Estados Unidos modificou-se em 1989, quando a

contenção do comunismo deixou de ser o vetor. Desde então, outras tradições imprimiram coerência à ação externa, como a determinação de ditar as regras do sistema internacional em função de seus interesses e valores, particularmente a hegemonia econômica global. Desde 2001, embrenhou-se em campanha global de

combate ao terrorismo. O país voltou-se para a liberalização comercial e financeira

e para a racionalização da ação estratégica na presunção de existência de um

inimigo externo, sucessivamente o Irã, o Iraque, a Iugoslávia, o Afeganistão. Como

o Brasil era subserviente, mas não tanto, foi possível administrar as relações bilaterais em clima de cordialidade desconfiada. Durante os dois mandatos do democrata Bill Clinton, a partir de 1993, manteve-se clima de entendimento, mesmo porque tinha ele com Cardoso uma relação pessoal afetiva. A diplomacia brasileira não perdia oportunidade de colocar em evidência a histórica parceria bilateral, alicerçada na comunhão de visões políticas da época do Barão do Rio Branco e na estratégia de cooperação bilateral com benefícios recíprocos posta em marcha desde Vargas. A ascensão do republicano George W. Bush em 2001 colocou Cardoso com um pé atrás e motivou

o Senado brasileiro a estabelecer diretrizes para a negociação da ALCA. Os interesses em jogo nas relações bilaterais eram os do investimento norte-americano no Brasil, que se manteve firme no período (44,6% do total entre 1990-94, 26,1% entre 95-97), e o comércio bilateral, que cresceu 100% entre 1990- 98, porém com déficits para o Brasil, da ordem de 13,5 bilhões de dólares entre

1995-99. A percepção de que o governo norte-americano requeria o multilateralismo

e a liberalização do comércio, porém mantinha medidas de proteção das mais

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AMADO LUIZ CERVO

arcaicas contra produtos brasileiros, influiu sobre a política brasileira. Desconfiada, esta passou a obstruir o projeto norte-americano de hegemonia continental a ser implantado por meio das regras da ALCA. Com efeito, enquanto a média tarifária dos 15 principais produtos brasileiros que entravam no mercado norte-americano ao termo dos anos noventa era de 45,6%, a média para os produtos americanos no Brasil situava-se em 14,3%. O arsenal protecionista dos Estados Unidos castigava as importações provenientes do Brasil. Compreendia as seguintes medidas: a) o suco de laranja era sobretaxado, atingindo o pique de 492 dólares por tonelada em 1995, além de 2,5% remanescentes de um processo anti-dumping de 1986; b) os calçados enfrentavam tarifas médias de 8% a 10%, aplicadas também contra outros fornecedores; c) as carnes bovinas ou de aves cruas ou congeladas eram proibidas por medidas fitossanitárias, as enlatadas sofriam restrições e as exportações subsidiadas de aves dos Estados Unidos prejudicavam o Brasil em terceiros mercados; d) as restrições fitossanitárias eliminavam na prática frutas e legumes brasileiros do mercado norte-americano; e) quanto aos produtos siderúrgicos, as restrições voluntárias impostas nos anos setenta e oitenta foram substituídas por processos anti-dumping e anti-subsídios nos noventa, como se os capitais estatais aportados à siderurgia antes da privatização produzissem efeitos perpétuos; f) a partir de 1985, o etanol brasileiro foi barrado por pressão dos produtores locais, tornando-se 72% mais caro em razão do imposto de importação; g) desde 1982, o governo concede subsídios ao produtor interno e controla a importação do açúcar por um sistema de quota. Esses entraves, agravados pela concorrência e pelo grau de exigências do mercado norte-americano, condicionam o comércio de exportação do Brasil, direcionando-o para outros mercados, particularmente dos países vizinhos. As reclamações brasileiras junto ao GATT-OMC foram vãs, em geral, porém a criação da ALCA, condicionada à solução prévia dos contenciosos comerciais, pôde, sim, ser retardada. Embora o mercado norte-americano permaneça o alvo principal das exportações, são os investimentos diretos no Brasil o elemento de cálculo determinante das relações bilaterais. As relações entre o Brasil e seu segundo parceiro histórico, a Alemanha, evidenciaram enorme perda de substância desde 1990. O investimento alemão no Brasil que ocupava a segunda posição praticamente desaparece ( 2,9% entre 1990- 94, 1,9% entre 1995-97). O comércio bilateral, também o segundo em volume, perde para a Argentina, aliás registra um enorme déficit para o Brasil, da ordem de 12 bilhões de dólares entre 1993-98. A Alemanha abandonou a competição histórica com os Estados Unidos no sistema produtivo brasileiro, não participou das privatizações, e o Brasil não encontrou o caminho do mercado alemão. Quando se aprofundou a integração lá e aqui, as lideranças dos dois países sacrificaram a parceria estratégica em favor de ações nas adjacências.

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

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O Japão fornece outro exemplo de declínio do bilateralismo. Desde 1980,

a parceria com o Brasil arrefeceu. Novas técnicas de produção diminuíram a

demanda de matérias-primas e a valorização do iene orientou os investimentos para países asiáticos de mão-de-obra barata. Por sua vez, a França veio atrás do espaço deixado pelos parceiros de outrora. Relações históricas inertes foram substituídas por recente dinamismo. Concertou-se a imagem desfavorável do Brasil na França, firmou-se novo Acordo- Quadro de Cooperação, planejaram-se ações de médio prazo e estabeleceu-se inédita cooperação fronteiriça na Guiana Francesa. Receoso ante o processo de formação da ALCA e vendo no Brasil a porta de acesso à América Latina, o governo francês propôs a cúpula entre chefes de Estado e de governo das duas regiões e pressionou Mercosul e UE à negociação de acordo bilateral de comércio. Os investimentos franceses no Brasil que eram concentrados nos velhos estoques de Rhône-Poulenc, Saint Gobain, Sudameris e Crédit Lyonnais trouxeram novos grupos como Carrefour, Electricité de France, Michelin, Alcatel Alstom, Thomson, Aérospatiale, Air Liquide, Renault e Peugeot. O comércio bilateral não acompanhou esta expansão dos investimentos, permaneceu abaixo dos 3% do comércio total do Brasil entre 1990-99 e teve no protecionismo agrícola francês o pomo de discórdia. Quando ocorreu a reconversão da Rússia ao capitalismo, as relações com

o Brasil despertaram grande interesse, por serem dois Estados-pivô, com potenciais

tecnológicos e comerciais de países continentais modernos. A diplomacia foi rápida

em firmar acordos de cooperação nos mais diversos domínios, particularmente o espacial em que ambos são detentores de todo o ciclo. Os acordos refletem uma nova filosofia ao utilizarem explicitamente o termo parceria estratégica a ser implementada por meio de múltiplas ações previstas. O comércio não refletiu esse dinamismo diplomático. Aliás, o alto grau de prioridade conferido às relações bilaterais por intenções fundadas em adequada avaliação de potencialidades não havia aberto, até 2001, vias substantivas de realizações concretas. A China, porém, teve maior senso prático. As relações entre China e Brasil também foram qualificadas de parceria estratégica nos anos noventa, denotando a alta prioridade que se lhes conferia. À diferença da Rússia, a China

contribuiu para colocar o Brasil na era espacial. A cooperação tecnológica resultou no lançamento conjunto de satélites de sensoriamento e no domínio da construção de veículos lançadores. Privilegiou, portanto, a questão ambiental. As grandes possibilidades de cooperação entre os dois maiores países em desenvolvimento do mundo foram percebidas pelos dirigentes também no setor de energia, da política internacional, da indústria pesada e dos serviços de engenharia.

O mercado dos grandes países não contou com estratégia eficiente de

promoção comercial por parte do governo brasileiro desde 1990. Absorto em imaginar benefícios da abertura unilateral do mercado brasileiro, concentrou esforços inúteis na regulamentação do sistema multilateral de comércio por um lado e, por

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AMADO LUIZ CERVO

outro, do Mercosul, com algum proveito. A chegada dos pequenos países em conseqüência da abertura do sistema produtivo e de serviços, se resultou em nova fonte de investimentos, tampouco trouxe solução para o déficit do comércio exterior. As relações entre Espanha e Brasil põem terno nos anos noventa ao distanciamento tradicional. Politicamente, a Espanha assimilou o mundo luso e se apresentou como nexo entre Europa e América Latina. Percebeu cada país a importância do outro nos processos regionais de integração. No Brasil o governo e na Espanha os empresários assumiram o papel protagônico dessa nova fase das relações bilaterais. Aproveitando com esperteza as oportunidades abertas pela privatização, os capitais espanhóis fizeram a festa no Brasil, situando-se em primeiro lugar no ano 2000, com investimentos de 9,6 bilhões de dólares. Os mais importantes grupos de recém-chegados penetraram os serviços de rentabilidade elevada e imediata: Sol Meliá, na área hoteleira, Telefônica (com lucro de 379,9 milhões de dólares apenas no primeiro trimestre de 2001), Endesa e Iberdrola que operam na área de eletricidade, Santander na área bancária e Pisa na área editorial. Com seu porte reduzido, Portugal seguiu os passos de Espanha, investindo mais de 5 bilhões de dólares no Brasil nos anos noventa. Apesar de vínculos afetivos, estimulados sobretudo durante os governos de Itamar Franco e Mário Soares, a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) de pouca valia foi para o reforço da estratégia bilateral. Aliás, nem o governo brasileiro nem seus agentes econômicos privados compensaram a penetração ibérica no Brasil com iniciativas de internacionalização da economia brasileira e de penetração no mercado europeu. Enquanto Portugal e Espanha ostentavam comportamento de Estado logístico e promoviam a inserção madura de suas economias, permanecia o Brasil refugiado na subserviência do Estado normal, inerte e regressivo. As reformas neoliberais que se espalharam pela África nos anos noventa aproximaram o continente da América Latina em termos de mau desempenho interno e de inserção dependente. Pouco proveito tiraram nesse contexto as empresas brasileiras que se haviam instalado na África sub-saárica, como a Petrobras e a Odebrecht. As exportações brasileiras entraram em declínio a partir de 1986 e só recobraram alento no ano de 1999. As expectativas da África do Sul após o fim do apartheid , bem como da Nigéria e de Angola, quanto à cooperação do Brasil para o desenvolvimento, frustraram-se 6 .

O Brasil e a formação dos blocos

O Mercosul nas relações internacionais do Brasil

Os acordos Sarney-Alfonsín dos anos oitenta correspondiam a um projeto neoestruturalista de integração, estratégico do ponto de vista econômico e político. Já o Tratado de Assunção de 1991 que criou o Mercosul imbuiu-se da filosofia

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

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política do Estado normal que impregnou os governos de Fernando Collor de Melo

e Carlos Saúl Menem. A integração industrial e o desenvolvimento cederam em

favor da desgravação linear do intercâmbio e do regionalismo aberto. Desde então, interna e externamente, nenhuma estratégia foi concebida para além do comércio.

A entrada em vigor da Tarifa Externa Comum em 1995, se criou o segundo mercado

comum do mundo, aprofundou as contradições do processo, agravadas pela

desvalorização do real em 1999 e pela crise de insolvência da Argentina em 2001. Nesse ano, recuava-se em sua implantação e estabeleciam-se mecanismos que comprometiam a própria zona de livre comércio. Apesar disso, o Mercosul recolheu

a adesão como membros associados de Chile e Bolívia e o pedido da Venezuela. Encetou negociações bilaterais sob a fórmula quatro mais um com parceiros externos como os Estados Unidos em 1991 e coletivas como os acordos com a União Européia e a Comunidade Andina. Quando completou dez anos, em 2001,

suscitou avaliações contraditórias, que se podem resumir em seis êxitos e seis fragilidades. Os resultados positivos do processo de integração do Cone Sul foram concretos e de profundo alcance histórico para a vida dos povos:

1)

Impressionante empatia entre a inteligência brasileira e argentina embalou o movimento desde o berço e aproximou o sentimento nacional. Essa dimensão humanista do processo, a dar inveja a franceses e alemães, expressou-se na multiplicação de encontros promovidos por lideranças sociais – acadêmicos,

diplomatas, empresários, sindicalistas, artistas, autoridades – de que resultou grande número de livros e artigos acerca de afinidades e diferenças, gostos, virtudes e fraquezas, por sobre o acompanhamento que se fazia do processo. Considerando-se a promoção do conhecimento, a demolição de preconceitos

2)

tabus e a adaptação da imagem do outro, o balanço foi positivo em termos de convivência que se aceitou como inevitável. As novas condições psicossociais conduziram naturalmente à criação da zona de paz no Cone Sul, com impacto positivo sobre a América do Sul. Após

e

3)

haverem cultivado a rivalidade histórica durante séculos e atingido a capacitação plena para produção de armas nucleares, Brasil e Argentina abandonaram a corrida armamentista, jogaram a bomba no lixo e implantaram um sistema único no mundo de confiança mútua por meio de instrumentos jurídicos e operacionais. A cláusula democrática contribuiu para este fim, como também para dissuadir assaltos ao poder tão freqüentes na história regional. O comércio intrazonal elevou-se de 4,1 bilhões de dólares em 1990 para 20,5 em 1997, 18,2 em 2000. No período, as exportações do bloco cresceram 50%

e

as importações 180%. O regionalismo aberto provocou, portanto, um desvio

de comércio, extremamente oportuno para economias incapazes de elevar-se à competitividade sistêmica global. O Paraguai converteu-se em oitavo comprador do Brasil, à frente da Grã-Bretanha.

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AMADO LUIZ CERVO

4)

O Mercosul tornou-se sujeito de direito internacional pelo protocolo de Ouro Preto de 1994, podendo negociar sobre a arena internacional. Durante a XX Cúpula (Assunção 2001), instituiu-se um mecanismo coletivo de negociação. Por outro lado, o arcabouço jurídico do bloco exibe 500 páginas de documentos

normativos relativos às seguintes esferas: antecedentes, integração, consulta

e

solução de controvérsias, certificação de origem, comércio e aduana,

5)

regimentos, relacionamento externo, justiça, educação e cultura, regulamentos técnicos. Sendo o segundo mercado comum do mundo e havendo queimado etapas em

6)

sua construção, o Mercosul produziu externamente uma imagem positiva acima da própria realidade e fortaleceu seu poder de barganha como bloco e o de seus membros isoladamente. O processo alavancou a idéia de América do Sul, que tomou forma na proposta de criação de uma zona de livre comércio, na Cúpula de Brasília de 2000, nas negociações entre Mercosul e Comunidade Andina e, enfim, no controle, sob liderança brasileira, do ritmo e da natureza do processo de criação da ALCA, como se observou na Cúpula hemisférica de Quebec de 2001 sobre o tema.

O

ceticismo das avaliações ao cabo de dez anos de Mercosul evidenciavam as

fraquezas do processo de integração, também em número de seis:

1)

Distintas visões de mundo e políticas exteriores não convergentes minaram a

2)

negociação coletiva e as relações entre os membros. Concepções de globalização benéfica ou assimétrica, de desenvolvimento autônomo ou dependente, atitudes de subserviência ou divergência diante dos Estados Unidos e idéias sobre segurança global colocaram em linha de choque as diplomacias de Brasil e Argentina. A recusa de sacrificar a soberania nas políticas públicas internas e externas

3)

impediu a coordenação de políticas macroeconômicas e a negociação coletiva em foros como OMC, FMI, BM, UNCTAD e OCDE. Havendo sacrificado o propósito de robustecer o núcleo econômico nacional,

4)

o processo de integração elegeu o comércio exterior como núcleo forte. Os membros do grupo adotaram, contudo, medidas unilaterais, desmoralizando o mecanismo da tarifa externa comum que haviam implantado. O Mercosul engendrou um processo de integração assimétrico que não criou

5)

mecanismos de superação de desigualdades entre os membros e, no interior destes, entre zonas hegemônicas e periféricas, como sucedeu com o processo europeu. Frustrou, portanto, a expectativa de elevar o nível social do conjunto. A incompatibilidade das políticas cambiais entre os dois grandes parceiros do bloco – a Argentina com a paridade entre o peso e o dólar e o Brasil com seu câmbio flexível – provocou desconfianças e inúmeros contenciosos comerciais.

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

27

6) Ao elevar-se da condição de zona de livre comércio para a de união aduaneira sem instituições comunitárias, o Mercosul criou a contradição de essência. Enfraqueceu a negociação internacional, feita pelos Estados, e manteve o processo negociador interno extremamente complexo, visto ser necessário acionar a cada decisão quatro processos decisórios autônomos 7 .

A integração da América do Sul e a ALCA

As relações entre o Brasil e seus vizinhos responderam a apelos históricos

contraditórios: isolamento, boa vizinhança, liderança. Imagens e percepções dos dois lados condicionaram a estratégia regional. Também as afinidades e diferenças.

A Argentina, rival diminuída, disputou com o Brasil a influência sobre Uruguai,

Paraguai e Bolívia. O Brasil contou historicamente com o Chile e, desde o Tratado

de Cooperação Amazônica de 1978, com os países amazônicos. A confiança mútua

engendrada nas relações com a Argentina recuperou a idéia de Rio Branco de liderar a América do Sul em sintonia com esse vizinho maior, se possível. Desde o início da década de 1990, o Brasil traçou uma estratégia regional

que permaneceria invariável: reforço do Mercosul com convergência política entre Brasil e Argentina e organização do espaço sul-americano com autonomia perante

os Estados Unidos. Em 1993, com apoio do Mercosul, da Colômbia e da Venezuela, o presidente brasileiro Itamar Franco lançou a iniciativa de formação em dez anos da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA). Era a idéia de unidade da América do Sul em marcha, e não mais da América Latina, visto haver-se o México orientado para o norte. Desde então, o Brasil contrapôs essa proposta de chegar à ALCA

pelo Mercosul à proposta alternativa norte-americana de alcançá-la desde o NAFTA (Associação de Livre Comércio da América do Norte). A construção hemisférica de blocos já contava, aliás, com as vertentes continental (OEA) e latina (SELA).

O Brasil foi o único país americano a dizer não aos moldes com que George Bush

propôs em 1991 a Iniciativa para as Américas, reafirmada pela Cúpula dos 34 países americanos em Miami em 1994, na de Santiago em 1998 e de Quebec em 2001. Desse modo, os ministros dos 34 países que se reúnem anualmente para negociar o processo de formação da ALCA não chegam a conclusões convergentes para provocar decisões concretas durante as cúpulas. A integração da América do Sul foi alçada ao nível de condição prévia para a integração hemisférica pela diplomacia brasileira. Os argumentos a favor dessa estratégia eram três: a expansão dos interesses comerciais e empresariais brasileiros sobre a região, a conseqüente elevação de seu desempenho e competitividade e a percepção de que a proposta norte-americana destinava-se a alijar a hegemonia brasileira em benefício próprio. Em 2001, deixou-se claro que o comércio bilateral erigia-se como outra condição para negociar a ALCA, exigindo-

28

AMADO LUIZ CERVO

se a remoção prévia do arsenal protecionista norte-americano, acima descrito. A diplomacia brasileira foi muito ativa para evitar a defecção da Argentina e do

Chile, cujos governos inclinavam-se para o NAFTA e estavam propensos a antecipar

a implantação da ALCA de 2005 para 2003. Cardoso relançou a idéia da ALCSA

a construir por acordos de comércio entre Mercosul e Comunidade Andina, com

adesão do Chile. Convocou para Brasília os doze presidentes e realizou em 2000 a primeira Cúpula da América do Sul, com o objetivo de aprofundar os vínculos políticos e de acelerar a criação da zona de livre comércio pela fusão do Mercosul com a Comunidade Andina e a adesão plena do Chile ao primeiro. Por ocasião da mediação bem sucedida do conflito fronteiriço entre Peru e Equador, Cardoso

afirmou em 1998 que a América do Sul resolve seus problemas, mesmo os militares, por si e sem intervenção externa de qualquer natureza. Influiu depois na contenção da ação militar norte-americana que se presumia intensa por meio do Plano Colômbia de combate às drogas. O modelo de integração do Mercosul como união aduaneira imperfeita favoreceu, portanto, o Brasil, em termos de ganhos e perdas. O Brasil conservou sua autonomia decisória e soube usar o bloco em outros quadrantes. Não avançou quanto desejava na construção do bloco sul-americano em seu benefício, porém retardou o prejudicial bloco hemisférico. Contou nos anos noventa com a convergência quase perfeita da visão regional e mundial por parte da diplomacia venezuelana, que aliás desprezou com evidente descaso. Entregues aos parâmetros de conduta do Estado normal, os outros governos da América do Sul estavam inclinados pela lógica à subserviência diante dos Estados Unidos e à ilusão de que

a abertura ilimitada de suas economias, com alienação destrutiva, trar-lhes-ia a desejada inserção competitiva no mundo da globalização. Esse obstáculo aos desígnios de liderança brasileira no ordenamento regional foi paradoxalmente suspenso pela recusa do Congresso norte-americano em conceder autorização ao Executivo para negociar livremente a ALCA. Ademais, o movimento de introspecção da economia norte-americana, em razão de recessão prevista após

os atentados terroristas de setembro de 2001, aliviou o temor de uma imposição da ALCA sob pressão 8 .

As relações do Brasil com outros blocos

Ao mesmo tempo em que negociava a ALCA, o governo brasileiro utilizava

o Mercosul para negociações coletivas com a UE. Um Acordo-Quadro de

Cooperação Interinstitucional foi firmado em 1992 e outro Inter-Regional de Cooperação em 1995. O primeiro tinha caráter pedagógico, de influência política dos europeus sobre a integração do Cone Sul. O segundo visava a zona de livre comércio. Para tanto, criou diversos mecanismos de negociações, encetadas em quinze esferas de ação. Entre 1992 e 1997, o comércio entre os blocos cresceu

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

29

266% e os investimentos diretos da UE no Mercosul 700%, atingindo 7,9 bilhões de dólares. Durante a Primeira Cúpula Euro-Latino-Americana de junho de 1999,

a Cúpula Mercosul-União Européia decidiu abrir as negociações para construção

de uma zona de livre comércio que também envolvesse fórmulas de união política.

Três rodadas de negociação ocorreram até 2000, com magnitude superior às negociações que se levavam a efeito para a instalação da ALCA. A zona de livre

comércio entre Mercosul e UE apresentava-se, portanto, como alternativa viável

à zona hemisférica sob hegemonia dos Estados Unidos, e com a qualidade de

contemplar a dimensão da cidadania, da democracia e da convivência política. Cardoso condicionou sua criação, prevista para 2005, à eliminação dos subsídios o do protecionismo agrícola em vigor na Política Agrícola Comum. O ativo estratégico erguido na Europa fortalecia a liderança do Brasil na América do Sul e sua disposição

de não sacrificar interesses essenciais nas negociações com os Estados Unidos, como estava disposto a fazê-lo seu sócio principal, a Argentina. Do lado da África, a diplomacia coletiva do Mercosul concluiu em 2000 um acordo com a África do Sul para formação da zona de livre comércio. A Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul, criada em 1986 por resolução da ONU, constatou em sua terceira reunião, em 1994, que sua ação se diluía nos órgãos regionais, particularmente nas negociações entre Mercosul e Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral, entre o Mercosul e a Comissão Econômica dos Estados da África Ocidental ou ainda entre o Brasil e a Comunidade de Países de Língua Portuguesa. Esta última, instituída em 1996 como foro de concertação política, cooperação econômica e promoção da língua portuguesa foi tímida diante das soluções que poderia alcançar para a guerra civil na Angola e nenhum poder de pressão internacional exerceu diante da tragédia do Timor Leste. Em 1998 criou-se como mecanismo informal o Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste com a finalidade de fomentar o diálogo político e a cooperação. Reunia 15 países da América Latina, inclusive o Brasil, e 15 outros da Ásia do leste e da Oceania, incluindo China, Japão e Austrália. A primeira reunião de chanceleres ocorreu em 2001. O CARICOM (Caribbean Community), bloco de 15 países efetivado em 1973 não atraiu a atenção bilateral do Brasil ou coletiva do Mercosul 9 .

Conclusões

Durante seus dois mandatos, Fernando Henrique Cardoso obteve êxito no propósito de manter a estabilidade econômica interna e elevar a produtividade. Ao acoplar o setor externo e esses objetivos internos, corrompeu a funcionalidade da política exterior. Seu governo confundiu abertura com estratégia 10 e sacrificou a política exterior, que deixou de servir ao desenvolvimento e à superação de

30

AMADO LUIZ CERVO

dependências estruturais. Em outros termos, não formulou uma estratégia de inserção internacional, para além da simples abertura.

O balanço das relações internacionais do Brasil durante a era Cardoso

tornou-se, destarte, medíocre, senão desastroso, considerando a realização de

interesses nacionais. Cardoso falhou em três pontos: expôs as finanças à especulação, converteu

a política de comércio exterior em variável da estabilidade de preços e alienou boa parte do núcleo central robusto da economia, mediante o mecanismo da privatização com transferência de ativos ao exterior. Aprofundou, desse modo, a vulnerabilidade externa, tornando-a uma das mais graves entre os países emergentes. Esses erros conduziram a resultados negativos da ação externa: em primeiro lugar, à tradicional via dos serviços da dívida, Cardoso acrescentou duas novas vias de transferência de renda ao exterior, a dos dividendos e a dos altos juros reais; em razão disso, elevou o passivo externo do país a um patamar de alto risco segundo a boa regra econômica; enfim, um comércio exterior quase estagnado deixou de servir ao desenvolvimento e ao alívio do balanço de pagamentos. Nenhuma criatividade revelou o Presidente em acionar mecanismos de equilíbrio dessas condutas – que por isso são erros de cálculo político – como fazem os países maduros.

O governo de Cardoso viveu de três ilusões: acreditou no ordenamento

multilateral que haveria de resultar de negociações, as quais produziriam regras justas, fixas, transparentes e respeitadas por todos para o comércio internacional, as finanças, o meio ambiente e a segurança; a ilusão de divisas, como se os capitais externos que entraram no país em razão de uma abertura indiscriminada não agravassem o desequilíbrio do balanço de pagamentos; enfim, investiu no prestígio

do presidente intelectual, como se tal áurea fosse suficiente para dar cobertura aos interesses brasileiros.

O movimento da diplomacia e o desempenho das autoridades econômicas

submeteram-se a tais ilusões, que alimentavam por intensa atividade, a primeira, e por decisões coerentes, as segundas.

A dispersão da política exterior, que não traçou rumo firme, a não ser os

parâmetros do que chamamos de Estado normal – subserviente, destrutivo e regressivo – foi a marca do governo de Cardoso. Lidou com a integração do Cone Sul e da América do Sul, com negociações simultâneas do lado da ALCA e da União Européia, privilegiou o multilateralismo sem abandonar o bilateralismo tradicional. A essas diversas frentes de ação faltou o cimento de uma estratégia de inserção madura no mundo da interdependência global, a dar significado a cada dimensão do envolvimento externo. Duas linhas de força da ação externa erigiram como prioridades a contribuição ao ordenamento multilateral, o lado idealista, e o interesse pela integração no Cone Sul, o lado realista. Ambas colheram frutos medíocres tendo em vista a realização de interesses.

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

31

Apesar dessa dispersão, talvez em razão dela, o Brasil de Cardoso manteve controle circunstancial de males que se abateram com conseqüências mais graves sobre países vizinhos. Avançou menos pelo caminho do paradigma latino-americano do Estado normal. Manteve algo da conduta do Estado desenvolvimentista, o paradigma histórico que agonizou, mas não morreu. Enfim, pôs em marcha uma tímida experiência de Estado logístico. 11 Em suma, o Brasil de Cardoso deixou-se seduzir pela miragem da mudança, perseguida com fúria ideológica, tomou o país em um nível de desenvolvimento histórico que reunia todos os elementos para uma inserção moderna no mundo da

globalização e manipulou o setor externo por modo a provocar um salto para trás,

a

considerar o lastro de potencial acumulado a duras penas por esforços do Estado

e

da nação, durante os sessenta anos anteriores.

Notas

1 Os textos publicados por órgãos do Ministério das Relações Exteriores, como a Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG) e o Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI),

ou disponibilizados pelos sites http://www.relnet.com.br e http://www.mre.gov.br foram utilizados em todo o capítulo tanto para a fundamentação conceitual da política exterior brasileira quanto para a coleta de informações empíricas sobre sua implementação. Dentre as publicações da Chancelaria brasileira, referimos a seguir as mais importantes: Reflexões sobre a política externa brasileira, 1993; A inserção internacional do Brasil: a gestão do Ministro Celso Lafer no Itamaraty, 1993; A política externa do Governo Itamar Franco, 1994; Política Externa. Democracia. Desenvolvimento. Gestão do Ministro Celso Amorim no Itamaraty 1995; Política externa em tempos de mudança: a gestão do Ministro Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty, 1994; Presidência da República, Fernando Henrique Cardoso. Política Externa: pronunciamentos, 1995; Política externa em tempo real; a gestão do Embaixador Sebastião do Rego Barros no Itamaraty, 1999; A palavra do Brasil nas Nações Unidas, 1946-1995, 1995. Luiz Felipe LAMPREIA, Diplomacia brasileira: palavras, contextos

e razões. Rio de Janeiro: Lacerda Ed., 1999. Da Resenha de política exterior do Brasil,

outrora uma publicação periódica regular, foram publicados alguns números sem regularidade, porém os demais estão disponibilizados no relnet. Carta Internacional, o boletim da Universidade de São Paulo, acompanha em seus artigos o movimento da diplomacia brasileira e as questões internacionais. Os principais autores utilizados foram os seguintes: Luis RUBIO, nº 73, 1999; Amado Luiz CERVO, 71, 1999; Luís

Augusto SOUTO MAIOR, 71, 1999; Ana Flávia BARROS-PLATIAU e Marcelo Dias Varela, 96, 2001; Denilde Oliveira HOLZHACKER, 58, 1997; Roberto Teixeira da COSTA, 59, 1998; Amâncio J. OLIVEIRA, 85, 2000; José Augusto Guilhon ALBUQUERQUE, 59, 1998; Janina

ONUKI, 83, 2000; José GENUÍNO, 71, 1999. A Revista Brasileira de Política Internacional, com publicação regular, descreve as relações internacionais do Brasil e aprofunda sua análise. Os principais autores utilizados foram os seguintes: Fernando Henrique CARDOSO, A política externa do Brasil no início de um novo século, 44 (1), p. 5-12, 2001); J. A. Lindgren ALVES, A Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social e os paradoxos de Copenhague, 40 (1), p. 142-166, 1997; Luiz Felipe de Seixas CORRÊA,

O Brasil e o mundo no limiar do novo século: diplomacia e desenvolvimento, 42 (1), p. 5-29,

1999; Luiz Felipe LAMPREIA, A política externa do governo FHC: continuidade e renovação,

32

AMADO LUIZ CERVO

42 (2), p. 5-17, 1998; Lúcio ALCÂNTARA, Os parlamentos e as relações internacionais, 44

(1), p. 13-21, 2001. Ver Celso LAFER, Brazilian International Identity and Foreign Policy: Past, Presente,

and Future. Daedalus, Spring 2000, p. 226 e o número temático da revista Parcerias

Estratégicas, 7, 1999. As referências dos livros utilizados neste parágrafo constam na bibliografia

ao final da obra: Lafer (1999); Saraiva (2001); Guimarães (1999); Danese (1999); Bernal-Meza

(2000); Cervo (2001). Ver ainda Fernando Henrique CARDOSO e Mário SOARES, O mundo em português. Um diálogo. São Paulo: Paz e Terra, 1998; Ricardo BIELSCHOWSKY (org.), Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL, Record, 2000.

2 Livros: Alves (1994); Trindade (1998); Lafer (1999). Ver João P. M. PEIXOTO (org.), Reforma e modernização do Estado; aspectos da experiência brasileira recente, Sobral: UVA, 2000; Luiz Toledo MACHADO, O preço do futuro: um modelo de reconstrução nacional. Petrópolis:

Vozes, 2000. Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional: Patrícia Leite MIRANDA, 97, 2001; Michel Henry BOUCHET, 88, 2000; Ricardo U. SENNES, 86, 2000; Marília COUTINHO, 91, 2000; Eduardo VIOLA, 97, 2001; Fernando Henrique CARDOSO, 94-95, 2001; Rita CASARO, 96, 2001; Paulo Roberto ALMEIDA, 90, 2000. Ver os seguintes artigos da Revista Brasileira de Política Internacional: Benoni BELLI, O fim da Guerra Fria:

algumas implicações para a política externa brasileira, 39 (1), p. 120-131, 1996; Shiguenoli MIYAMOTO, O Brasil e as negociações multilaterais, 43 (1), p. 119-137, 2000; Eiiti SATO, A agenda internacional depois da Guerra Fria: novos temas e novas percepções, 43 (1), p. 138-

169, 2000; A. F. GRANJA e outros, Acesso aos recursos genéticos, transferência de tecnologia

e bioprospecção, 42 (2) p. 81-98, 1999; Marcelo Dias VARELA, Biodiversidade: o Brasil e o

quadro internacional, 40 (1), p. 123-141, 1997; José Augusto Lindgren ALVES, O significado político da Conferência de Viena sobre Direitos Humanos, 36 (2), p. 128-135, 1993; Antônio Augusto Cançado TRINDADE, Balanço dos resultados da Conferência Mundial de Direitos Humanos, 36 (2), p. 9-27, 1993; A. VERWEY e outros, A percepção brasileira dos refugiados,

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Teotônio Vilela, Idéias & Debates, nº 24, 1999.

3 Livro: Proença e Diniz (1998). Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional: Geraldo Lesbat CAVAGNARI FILHO, 96, 2001; S. QUINTAMAR e M. Romegialli, 93, 2000; Shiguenoli MIYAMOTO, 89, 2000; Luiz A. P. SOUTO MAIOR, 86, 2000; Rut DIAMINT, 65, 1998. Ver os seguintes artigos da Revista Brasileira de Política Internacional: Odete Maria de

OLIVEIRA, A integração bilateral Brasil-Argentina: a tecnololgia nuclear e o Mercosul, 41 (1),

p. 5-23, 1998; Amâncio Jorge OLIVEIRA e Janina Onuki, Brasil, Mercosul e a segurança

regional, 43 (2), p. 108-129, 2000; Antônio José FERNANDES, O Brasil e o sistema mundial

de poderes, 44 (1) p. 94-111, 2001.

4 Livros: Almeida (1999); Lafer (1999). Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional:

Fernando KINOSHITA, 93, 2000; Roberto Teixeira da COSTA, 86, 2000; G HUFBAUER e J.

J. Schott, 78, 1999; Ricardo Wahrendorff CALDAS, 49, 1997. Ver os seguintes artigos da

Revista Brasileira de Política Internacional: Amado Luiz CERVO, Política de comércio exterior e desenvolvimento: a experiência brasileira, 40 (2) p. 5-26, 1997. Maurício Eduardo Cortes COSTA, Estratégias comerciais brasileiras em nível internacional, Debates (Konrad Adenauer-Stiftung) 13, p. 63-69, 1997. Vera THORSTENSEN, As relações econômicas internacionais do Brasil, Debates (Konrad Adenauer-Stiftung), 13, p. 71-98, 1997. Para os dados estatísticos, ver a Série Histórica do Banco Central do Brasil.

5 Artigo em Carta Internacional: Uziel NOGUEIRA, 61, 1998. Ver os seguintes artigos da Revista Brasileira de Política Internacional: Reinaldo GONÇALVES, Globalização financeira

e inserção internacional do Brasil, 39 (1), p. 72-88, 1996; Marcos Antônio Macedo CINTRA,

A participação brasileira em negociações multilaterais e regionais sobre serviços financeiros,

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL: UM BALANÇO DA ERA CARDOSO

33

privatização das comunicações entre 1995 e 1998, 41 (2), 118-138, 1998. Glória MORAES, Telecomunicações: o jogo ainda não acabou! Network. 9 (2), p. 6, 2000.

6 Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional: Roberto Teixeira COSTA, 98, 2001; Ronaldo Motta SARDENBERG, 68, 1998;, Marcelo JARDIN, 54, 1997; Alexandre Ratsuo UEHARA, 52, 199; Bruno AYLLON, 94-95, 2001. Ver os seguintes artigos da Revista Brasileira de Política Internacional: Frederico Lamego de SOARES, Análise econômica da parceria Brasil-Alemanha no contexto das relações entre o Mercosul e a União Européia, 43 (2), p. 87-

107, 2000; Luiz A. P. SOUTO MAIOR, Brasil-Estados Unidos: desafios de um relacionamento assimétrico, 44 (1), p. 55-68, 2001; Graciela Zubelzu de BACIGALUPO, As relações russo- brasileiras no pós-Guerra Fria, 43 (2), p. 59-86, 2000); Antônio Carlos LESSA, Os vértices marginais de vocações universais: as relações entre a França e o Brasil de 1945 a nossos dias, 43(2) p. 28-58, 2000; Severino CABRAL, Encontro entre Brasil e China: cooperação para o século XXI, 43 (1), p. 24-42, 2000; Pio PENNA FILHO, África do Sul e Brasil: diplomacia e comércio (1918-2000), 44 (1), p. 69-93, 2001; José Vicente de Sá PIMENTEL, Relações entre o Brasil e a África subsaárica, 43 (1), p. 5-23, 2000. Jacques D’ADESKY, O paradoxo das relações comerciais Brasil-África, Network, 7 (3), p. 1-2, 1998. Cristina Sorenu PECEQUILO,

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7 Livros: Rapoport (org.) (1995); Cervo e Rapoport (orgs., 1998); Lladós e Guimarães (orgs., (1999); Guimarães (org., 2000); Bernal-Meza (2000); Marcos A. G. de OLIVEIRA, Mercosul e política; São Paulo: LTr, 2001; Mercosul: legislação e textos básicos, Brasília: Senado Federal, 2000. Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional : Luiz A. P. SOUTO MAIOR, 93, 2000; A. GREMAUD e M. Bobik, 92, 2000; Fernando MASI, 72, 1999; Rosendo FRAGA, 61, 1998. Ver os seguintes artigos da Revista Brasileira de Política Internacional:

Alcides Costa VAZ, Mercosul aos dez anos: crise de crescimento ou perda de indentidade? 44 (1), p. 43-54, 2001; Vera THORSTENSEN, A OMC – Organização Mundial do Comércio e as negociações sobre investimentos e concorrência, 41 (1), p. 56-88, 1998. Raúl BERNAL-MEZA, Argentina: la crisis del desarrollo y de su inserción internacional. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001.

8 Livros: SOARES, (1994); GUIMARÃES (1999). Artigos dos seguintes autores em Carta Internacional: João Clemente Baena SOARES, 51, 1997; G. HUFBAUER e D. Orejas, 99, 2001; Fernando Henrique CARDOSO, 100, 2001; Antônio J. F. SIMÕES, 90, 2000; Flávia de Campos MELLO, 96, 2001; Alberto PFEIFER, 63, 1998; Felipe DE LA BALZE, 91, 2000; Luiz A. P. SOUTO MAIOR, 91, 2000. Reinaldo GONÇALVES, Brasil, integração regional e cooperação internacional, Konrad Adenaur Stiftung, Cadernos Adenauer, nº 2, p. 57-80, 2000.

9 Livro: Saraiva (org., 2001). Artigo em Carta Internacional: Fernando KINOSHITA, 92, 2000; Edmundo FUJITA, 98, 2001. Artigo da Revista Brasileira de Política Internacional: Déborah Barros Leal FARIAS, O Brasil e o CARICOM, 43 (1), p. 43-68, 2000.

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Resumo

Desde 1990, particularmente durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, as relações internacionais do Brasil foram caracterizadas por

ausência de estratégia de inserção no mundo da interdependência global, visto que

a abertura foi eleita como ideologia de mudança. O Brasil empenhou-se junto aos

órgãos multilaterais para estabelecer um ordenamento mundial nas áreas do comércio, meio ambiente, finanças e segurança. Atribuiu importância ao processo de integração do Cone Sul. As relações internacionais apresentaram resultados

medíocres no comércio exterior, induziram forte dependência financeira e abalaram

o núcleo nacional da economia.

Abstract

Since 1990, particularly during the two administrations of Fernando Henrique Cardoso, the Brazilian’s international relations were characterized by the absence of an insertion strategy in a world of global interdependence, when the opening was chosen as the ideology of change. Brazil, together with the multilateral organizations, worked on establishing a world order on trade, environment, finances and security sectors. It attributed importance to the process of integration of the South Cone. The international relations presented mediocre results on international trade, induced to strong financial dependence and affected the national nucleus of the economy.

Palavras-chave: Brasil; Política exterior; Relações internacionais. Key words: Brazil; Foreign Policy; International Relations.

Revista Brasileira de Política Internacional Instituto Brasileiro de Relações Internacionais rbpi@ibri-rbpi.org.br ISSN

Revista Brasileira de Política Internacional

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais

ISSN (Versión impresa): 0034-7329 ISSN (Versión en línea): null BRASIL

2003

Amado Luiz Cervo A POLÍTICA EXTERIOR: DE CARDOSO A LULA Revista Brasileira de Política Internacional, janeiro-junho, año/vol. 46, número 001

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais Brasilia, Brasil pp. 5-11

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal Universidad Autónoma del Estado

Editorial

A política exterior: de Cardoso a Lula

Amado Luiz Cervo*

Os primeiros meses do governo de Luiz Inácio Lula da Silva foram de transição. Comprovaram mais uma vez aquela racionalidade do Estado brasileiro que se sobrepõe às mudanças de regime, de partidos no poder ou simplesmente de governo. Lula, entretanto, foi eleito com base em dois argumentos de campanha:

remediar o déficit social, ou seja, trazer para a sociedade de consumo e bem-estar mais de trinta milhões de brasileiros, e atenuar a vulnerabilidade externa do país. Para a política exterior, a vitória do Partido dos Trabalhadores respondeu a uma aspiração da opinião no sentido de mudar-se o “modelo” de inserção internacional. Analisamos para a Revista Brasileira de Política Internacional os elementos de mudança requeridos da política exterior para realizar a aspiração da opinião e do novo governo de modificar o modelo de inserção internacional do Brasil. Julgamos necessário partir do balanço das relações internacionais do país durante a era Fernando Henrique Cardoso, com o objetivo de identificar suas orientações externas e seus resultados para, depois, traçar as linhas de ação do novo governo. A política exterior de Cardoso dirigiu seus esforços em quatro rumos:

a) O multilateralismo

Nenhum outro domínio da ação externa gerou tanta expectativa e registrou tão numerosas iniciativas quanto a política multilateral. O governo de Cardoso alimentou a fé de muitos analistas de relações internacionais na construção de

uma ordem global feita de regras transparentes, justas e respeitadas por todos.

O idealismo kantiano da paz e da cooperação embutidos nessa possibilidade de

governança global, próxima de um mundo ideal, regulado com legitimidade pelas

instituições multilaterais, perpassou o pensamento de Cardoso e de seus ministros

de relações exteriores, dóceis por conveniência ou afinados por convicção.

Cardoso sonhou com um comércio internacional sem entraves, regulado pelo Gatt-OMC de tal sorte que tudo se tornasse previsível e as trocas benéficas

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EDITORIAL

para todos. Sonhou com o controle dos fluxos financeiros, estabelecido por instituições como G7, FMI e Banco Mundial, que evitasse os efeitos predatórios dos capitais sobre os mercados emergentes. Sonhou com a proteção do meio ambiente consoante regras fixadas pelas grandes conferências internacionais e subseqüentes convenções e protocolos que levassem em conta os requisitos do desenvolvimento. Sonhou com um regime de segurança global estabelecido pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. Sonhou, enfim, com o respeito aos direitos humanos, sociais, da mulher, das minorias e outros que as respectivas conferências se propunham amparar em escala mundial. E ordenou a sua diplomacia que colaborasse sem esmorecer com as organizações multilaterais encarregadas de estabelecer as coordenadas dessa ordem planetária. Decepcionado diante dos magros resultados concretos do multilateralismo dos anos 1990, Cardoso forjou e alardeou o conceito de globalização assimétrica tirado da sociologia das relações internacionais com o fim de avaliar o movimento das forças em um sistema de benefícios que considerou desiguais porque encurralou os países periféricos, obedientes e servis, para o lado dos perdedores.

b) O regionalismo

Em evidente demonstração de cautela, Cardoso geriu com senso realista

o processo de integração posto em marcha no Cone Sul do continente, tendo em

vista precaver-se diante de eventual falha no triunfo do idealismo kantiano espalhado pela ação multilateral do Brasil. Com o regionalismo, pretendia realizar compensações econômicas e reforçar o poder político. Obteve resultados positivos, como a empatia das inteligências brasileira e argentina, a criação de uma zona de

paz regional, a expansão vertiginosa do comércio intrabloco, a elevação do Mercosul

à condição de sujeito de direito internacional, a produção de uma imagem externa

acima de sua própria realidade e, enfim, sua utilização para alicerçar o projeto de unidade política, econômica e de segurança da América do Sul. O processo de integração evidenciou, por outro lado, algumas fragilidades, como a não- convergência das políticas exteriores de seus membros, a recusa em sacrificar a soberania em dose adequada, a adoção de medidas unilaterais perniciosas para os parceiros, a recusa em enfrentar assimetrias, a incompatibilidade das políticas cambiais e, enfim, a inexistência de instituições comunitárias. Algumas dessas fragilidades foram responsáveis pelas crises de consolidação do Mercosul.

c)

Estados Unidos

Há mais de um século, o parceiro histórico do Brasil é objeto de atenção

e

deferência singular nos cálculos do governo e da diplomacia. Durante a era

Cardoso, contudo, essa relação tornou-se problemática, porque opunha aquele multilateralismo da ação externa brasileira ao unilateralismo da única potência

EDITORIAL

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imperial ao tempo da globalização. O Brasil de Cardoso não soube mais como lidar com o tradicional parceiro estratégico: submetia-se, de forma subserviente, na esfera econômica e confrontava-o pelo discurso político. Deixou a seu sucessor um espinho no calcanhar: que fazer com os Estados Unidos ?

d) União Européia

Uma saída para o dilema das relações com os Estados Unidos foi procurada nas relações com a União Européia. Com a força do Mercosul por trás, o governo

de Cardoso negociou ao mesmo tempo a criação da Alca e de uma zona de livre comércio com a Europa, na expectativa de realizar efeitos de equilíbrio, mas sem chegar a resultado concreto algum.

Os quatro eixos da política exterior de Cardoso orientaram claramente os

esforços externos para o denominado Primeiro Mundo, na presunção de que o país haveria de figurar entre a elite das potências, rompendo com a tradição democrática e universalista da ação externa brasileira. Esses eixos restringiram a esfera de ação e provocaram perdas e retiradas com relação à fase anterior, de caráter comprometedor em termos de realização de interesses nacionais. O Brasil afastou-se da África e do Oriente Médio, desdenhou parcerias consolidadas anteriormente como a da China e não percebeu as oportunidades que se abriram na Rússia e nos países do leste europeu. Os quatro eixos da ação externa da era Cardoso embutiram, com efeito, equívocos estratégicos e converteram a década dos noventa em década das ilusões:

a) Comércio exterior

O comércio exterior adquiriu a função de variável dependente da

estabilidade de preços, perdendo o caráter de instrumento estratégico de desenvolvimento. Esse comércio sacrificou as duas funções históricas que preenchia, por um lado, a de promotor da produção interna como um todo ou de setores específicos que se pretendesse estimular e, por outro, a de promotor da formação de capital para fazer face aos serviços da dívida externa ou para investir. Reverteu a tradição de gerar superávit e agravou com seus déficits o balanço de pagamentos. Depois de experimentar esses efeitos nocivos da política de comércio exterior, o governo de Cardoso ensaiou uma correção a partir da crise financeira de 1999.

b) Fluxos de capital e dependência financeira

Os capitais externos foram procurados com desespero pelas autoridades econômicas porque se destinavam a suprir o aporte sonegado pelo comércio exterior. Dois mecanismos de atração, juros altos e privatização com alienação de ativos às empresas estrangeiras, engendraram a ilusão de divisas com que se

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EDITORIAL

viveu nos anos noventa. Durante a era Cardoso, o modo como se operaram os fluxos de capital acrescentou ao tradicional serviço da dívida dois novos

mecanismos de transferência de renda do Brasil ao exterior: a via dos dividendos

e a da especulação financeira. As conseqüências se fizeram sentir na debilidade do sistema produtivo interno.

c) Dependência empresarial e tecnológica

O encerramento do ciclo de prevalência do Estado desenvolvimentista no

Brasil feriu gravemente a expansão empresarial de matriz nacional bem como a geração de tecnologias pelo sistema produtivo. Era firme propósito do governo de Cardoso trazer esses fatores de fora para o domínio das atividades industriais e de serviço e empurrar a economia propriamente brasileira de regresso à infância do setor primário ou às tarefas sem criatividade de montagem de produtos.

d) Abertura como estratégia sem estratégia de inserção interdependente

Dando continuidade à ruptura empreendida por Fernando Collor de Melo, Cardoso consolidou uma abertura como estratégia sem estratégia de inserção madura no mundo da interdependência global. Os efeitos macroeconômicos e

geopolíticos fizeram-se sentir com o incremento da vulnerabilidade externa: aumento exponencial da dívida, dependência empresarial e tecnológica, dependência financeira, destruição do núcleo central da economia nacional e conseqüente perda de poder sobre o cenário internacional. Cardoso encaminhou a falência da nação

e somente não a consumou como logrou Carlos Saúl Menem na Argentina porque

a sociedade reagiu em tempo, colocando freios em seus propósitos.

A era Cardoso, era das ilusões, foi marcada pela adoção de medidas liberais de país avançado em terras periféricas. A opinião pública exigiu a correção do modelo de inserção internacional considerado nocivo aos interesses da nação e confiou essa tarefa ao governo de Lula, de quem se espera um salto de qualidade nas relações internacionais do Brasil.

A imprensa, os meios políticos e os analistas de relações internacionais se

perguntam, cinco meses depois de iniciado o governo de Lula, se houve, e em que

sentido, mudança de política exterior com relação à era Cardoso. Antônio Palocci, Ministro da Fazenda, parecia deixar dúvidas. Suas medidas inscrevem-se, contudo, naquela racionalidade do Estado a que aludimos ao introduzirmos nosso argumento. Tanto mais que assumiu a coordenação da área econômica com a responsabilidade de acalmar a inusitada pressão de forças que se haviam erguido como centro de comando das políticas púbicas durante a era Cardoso.

A convicção de que a mudança está em curso advém do conhecimento

que temos da nova equipe dirigente da área externa: Celso Amorim, Ministro de

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Relações Exteriores, Samuel Pinheiro Guimarães, Secretário Geral, e Marco Aurélio Garcia, assessor especial do Presidente para assuntos internacionais. Advém, ademais, da sintonia desse grupo com a equipe de governo e com o pensamento de seu chefe. São também quatro as linhas de força da política exterior do governo de

Lula:

a) Recuperação do universalismo e do bilateralismo

Na esfera da alta política internacional, o governo de Lula se propõe

substituir a diplomacia presidencial, feita de prestígio pessoal a projetar, pela diplomacia da nação, feita de interesses a promover. Esse novo universalismo comporta iniciativas concretas, tais como a reivindicação de um assento permanente no Conselho de Segurança e a reocupação de espaços sacrificados, como a África

e

o mundo muçulmano. Coloca em jogo, também, a recuperação do bilateralismo

e

o reforço do regionalismo. As parcerias estratégicas do Brasil ganham peso na

ação externa, que mira para a China e o Japão na Ásia, África do Sul, Angola e

Nigéria na África, a Rússia no leste e para outros países em função de sua utilidade concreta. A visão de mundo do governo de Lula projeta como ideal a reorganização planetária em um mundo multipolar. Sua diplomacia trabalha no sentido de promover

a evolução do sistema unilateral centrado nos Estados Unidos para o sistema

composto de pólos de equilíbrio em que potências chaves desempenhem o papel de catalisador: União Européia, Japão e China no Extremo Oriente, Rússia na Eurásia, Atlântico Sul de África e América do Sul. Essa reorganização do mundo em nova ordem é percebida como benéfica para todos os povos e particularmente para a realização dos interesses brasileiros.

b) América do Sul

A América do Sul corresponde ao espaço natural de afirmação dos interesses brasileiros. A diplomacia planeja agregar a este espaço países chaves do Atlântico africano. Com o conjunto, espera-se compor uma plataforma econômica e política, na qual a Argentina exerce papel estratégico como sócio privilegiado e o Mercosul como motor. Os objetivos traçados são o reforço das economias nacionais pela via de sua regionalização, a autonomia decisória na esfera política e a exclusão de intervenções externas para solução de problemas de segurança regional. Em seu início, o governo de Lula enfrentou três desafios e tomou iniciativas adequadas para superá-los, pondo em marcha sua estratégia regional. A crise política da Venezuela foi atenuada com a criação do “Grupo de Amigos” e a

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concessão de empréstimos do BNDES; o governo colombiano sentiu-se confortado com o apoio com que conta para enfrentar a guerrilha e o tráfico de drogas;

enfim, a possibilidade de retorno de Menem ao cenário político regional foi afastada, havendo para tanto o governo de Lula concedido empréstimos e manifestado claramente seu apoio ao candidato argentino Néstor Kirchner, que com suas idéias

se afina. O caminho foi, portanto, aplainado. Brasília tornou-se um carrefour de encontros de chefes de Estado da América do Sul e Celso Amorim já visitou alguns países africanos.

c) Sanar dependências estruturais e promover a inserção interdependente

Para fazer face às dependências estruturais aprofundadas por Cardoso com sua abertura como estratégia, ou seja, para atenuar a vulnerabilidade externa, Lula projeta novo modelo assertivo de inserção no mundo da globalização,

introduzindo remédios de equilíbrio aos males da globalização assimétrica, ao invés de somente lamentá-la, como até o presente se fez no Brasil e em países vizinhos.

A ação desenvolve-se em quatro frentes: 1) reforçar o núcleo central da economia

nacional, estatal ou privado, nacional ou estrangeiro, por modo a recuperar a trilha do crescimento econômico; 2) reconverter a política de comércio exterior em instrumento estratégico de desenvolvimento, gerador ademais de superávits para aumentar a disponibilidade interna de divisas; 3) reverter a curva de dependência financeira em que mergulhou o processo de desenvolvimento desde 1980, cerceando as vias de evasão de renda líquida nacional; 4) transitar da nacionalização da economia internacional à internacionalização da economia nacional, desde a plataforma regional. Este último ponto reveste-se de importância singular, na medida em que promove o único modelo de equilíbrio de inserção no mundo da interdependência global. Diante dessa opção estratégica, a alternativa da América Latina nos anos 1990 foi a inserção dependente, geradora de vulnerabilidades e sacrifícios estruturais, a da presente década haverá de ser a inserção interdependente, produtora de remédios de equilíbrio e de ganhos compartilhados

d) Manter o acumulado histórico da diplomacia brasileira

Os padrões históricos de conduta internacional do Brasil estão sendo preservados nos pontos em que a ação externa de Cardoso não os comprometeu e recuperados naquilo em que foram sacrificados. Com esse “acumulado histórico”, pretende o governo de Lula lutar pela autodeterminação e não-intervenção, promover o nacionalismo cooperativo e não confrontacionista, valorizar o pacifismo da política internacional, zelar pelo respeito aos estatutos jurídicos da ordem, preservar a cordialidade oficial com os vizinhos e rechear o conjunto estratégico

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de ação externa com a ideologia desenvolvimentista. Nesse sentido, todo cuidado exige-se da diplomacia brasileira para não irritar os Estados Unidos, seja pela oposição de princípio a sua nova doutrina de intervenções preventivas, seja pelo abandono da subserviência econômica e política. Da era Cardoso que já faz parte do passado para a era Lula que se inaugura, nossa expectativa é de trânsito da ilusão kantiana característica das lideranças políticas latino-americanas dos anos 1990 para o jogo do realismo duro das relações internacionais. Traduzindo esse pensamento para a linguagem paradigmática que recentemente aplicamos à análise da política exterior do Brasil e de outros países da América do Sul, estamos no ponto de abandonar os parâmetros do Estado normal, invenção argentina por excelência, importada por Cardoso, sem restabelecer simplesmente aqueles do tradicional Estado desenvolvimentista brasileiro, porque convém ao Brasil de hoje evoluir para o que denominamos de Estado logístico, paradigma por meio do qual os países avançados chegaram ao ponto onde se encontram e nele se mantêm.

A política externa do Brasil em dois tempos

MONICA HIRST* LETICIA PINHEIRO**

Este artigo pretende resumir as principais iniciativas diplomáticas brasileiras de 1990 a 1994, indicando se, quando e porque houve uma mudança na política externa dos governos de Collor de Mello e de Itamar Franco. Seu suposto central é de que variáveis de natureza doméstica e internacional fizeram com que, a partir de 1993, algumas estratégias de inserção internacional do país fossem revistas e ajustadas. Em sua grande maioria, entretanto, essas revisões se deram nos métodos e meios para se alcançar resultados antes pretendidos. Neste sentido, em seguida à crise de paradigma que se instalou ao fim do governo Collor, que parecia indicar uma mudança programática da política externa brasileira, seguiu-se uma readequação de estratégias vis-à-vis da comunidade internacional, sem alteração significativa nos objetivos finais a serem contemplados.

1 – Primeiro tempo

Apesar de breve, o governo de Collor de Mello marcou profundamente o Brasil tanto no que se refere às opções de políticas domésticas, como no que tange às alternativas de seu perfil internacional. Dando início ao período de consolidação democrática brasileira, a etapa inaugurada em 1990 corresponde, no campo da política externa, à ruptura de um consenso construído a partir de 1974 com base em uma sólida estrutura burocrática e no apoio das elites políticas e econômicas do país (Lima, 1994). Tratava-se fundamentalmente do projeto de inserção autonomista, cujas premissas orientadoras priorizavam uma atuação independente e ativa no

Rev. Bras. Polít. Int. 38 (1): 5-23 [1995].

* Pesquisadora da área de relações internacionais da FLACSO-Argentina

** Pesquisadora da área de política externa brasileira do CPDOC (Fundação Getúlio Vargas)

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MONICA HIRST & LETÍCIA PINHEIRO

sistema internacional. A partir da segunda metade dos anos oitenta, entretanto, a continuidadedesteprojetofoiseriamentecomprometidaportransformaçõesexternas e internas que afetaram sua base de sustentação e legitimação. No primeiro caso, inscrevem-se o reordenamento político do sistema internacional, a partir do fim da Guerra Fria e o aprofundamento do processo de globalização do sistema mundial; no segundo, o esgotamento do modelo de crescimento interno baseado em uma lógica substitutiva e o tortuoso processo de consolidação brasileira.

Um projeto de vôo curto

Da mesma forma que se geraram expectativas no plano interno de que o Brasil poria em marcha um veloz processo de modernização e superação dos entraves criados pela velha ordem econômica, criou-se a idéia de que o governo eleito em fins de 1989 iria modificar rapidamente o perfil internacional do país. Para tanto, foram estabelecidas prioridades que, em seu conjunto, pretendiam alcançar três metas, a saber: 1) atualizar a agenda internacional do país de acordo com as novas questões e o novo momentum internacional, 2) construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e, 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil. Para cada meta havia um tema prioritário que daria o tom da mudança pretendida. No primeiro caso, destacava-se a decisão de abandonar uma postura defensiva com respeito ao tema ambiental; no segundo, a de alcançar uma negociação rápida sobre o tema da legislação de propriedade intelectual; e, no terceiro, a de elaborar um discurso que interpretava o fim da Guerra Fria como uma fonte de oportunidades e não de aprofundamento da clivagem Norte-Sul. Deve-se ainda mencionar a intenção do novo governo de alterar sua postura com respeito ao desenvolvimento de tecnologias sensíveis, o que significava, no plano internacional, ser mais flexível vis-à-vis dos regimes de não-proliferação; e, no âmbito interno, restringir a participação dos militares na condução da política nuclear. De fato, a mudança na área da tecnologia dual enfeixava os três propósitos mencionados acima.

Em termos concretos, foram tomadas iniciativas relevantes que procuraram materializar o conjunto de novas posturas brasileiras (Lafer, 1993). Entre estas, destacam-se: o protagonismo do Brasil na organização e condução diplomática da

Eco-92(ConferênciadasNaçõesUnidassobreMeioAmbienteeDesenvolvimento,

junho de 1992); a negociação e assinatura do tratado de Assunção com Argentina, Uruguai e Paraguai visando à formação do MERCOSUL; a assinatura do acordo de criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC) e do Acordo Nuclear Quadripartite de Salvaguardas com a

RESENHAS

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AIEA; a proposta de revisão do Tratado de Tlatelolco, uma iniciativa conjunta do

Brasil,ChileeArgentinaqueabririacaminhoparaqueestesfinalmenteratificassem

o acordo; e uma legislação específica de controle de exportação de armas e tecnologiasensível.

Um aspecto a ser ressaltado é o de que as mudanças propostas para a política internacional brasileira não alteravam um de seus aspectos essenciais, i.e., sua estreita vinculação com o modelo econômico do país. Da mesma forma que a política de corte autonomista continha um sentido fortemente instrumental para a estratégia desenvolvimentista brasileira, pretendia-se que o novo padrão de política externa fosse um apoio para os desafios internacionais a serem enfrentados pelo país

a partir de seu processo de reformas econômicas internas. Neste sentido, foi

apontado como o primeiro traço distintivo da política exterior do governo Collor seu objetivo de constituir uma ferramenta para ampliar a competitividade internacional do Brasil, melhorando suas condições de acesso a mercados, créditos e tecnologia

(Azambuja,1991).

Após uma fase inicial de dinamismo, na qual se procurou agilizar o abandono do modelo estatista através da rápida implementação de políticas liberalizantes com

o fito de seguir o exemplo de outros países latino-americanos – como o Chile, o

México e a Argentina – a capacidade de ação de Collor de Mello viu-se constrangida pela crise política deflagrada no primeiro ano de mandato. Do amplo pacote de

reformaseconômicas,envolvendoaberturacomercial,liberalizaçãodeinvestimentos,

privatização de empresas estatais e renegociação da dívida externa, apenas pôde-

se manter em marcha as novas determinações no campo de comércio exterior (1).

A incapacidade de manejar as negociações necessárias com as elites políticas e

econômicas para o processamento de uma reforma de tal envergadura, somada à crise ética que colocou em questão a própria legitimação do presidente eleito, termina por conduzir o país a um impasse político apenas solucionado com o afastamento do presidente dois anos após a sua posse (2).

No plano externo, a crise política brasileira reverteu as expectativas de mudança do perfil internacional do país. Apesar do esforço do Itamarati de manter

o curso da política externa de forma independente da crise política nacional, foi

impossível evitar a deterioração da imagem do Brasil na comunidade internacional, particularmente junto às nações industrializadas. Além do desapontamento gerado pela constatação da fragilidade interna do governo de Collor de Mello, as potências ocidentais – em especial os Estados Unidos – mostravam-se desiludidas com a atitude brasileira durante a Guerra do Golfo (3). No plano econômico-comercial, a imagem do Brasil também viu-se deteriorada vis-à-vis da comunidade de negócios, fosse pela atitude pouco dócil assumida no início do governo Collor nas negociações

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MONICA HIRST & LETÍCIA PINHEIRO

da dívida externa, pelas resistências domésticas – em especial no âmbito parlamentar

– de apoiar as políticas de liberalização e desestatização propostas pelo Executivo,

fosse pelo desinteresse brasileiro de dar início às negociações de um acordo de livre

comércio com os Estados Unidos. A crise e o desmoronamento do governo Collor comprometeram profundamente o ideário neoliberal das elites brasileiras. Observa-se então um recrudescimento de posturas neodesenvolvimentistas que procuram influenciar a condução tanto de assuntos domésticos quanto internacionais. Ao mesmo tempo, o protagonismo assumido pelo Poder Legislativo, durante o processo de afastamento

do ex-presidente, ampliou a capacidade de influência do Parlamento no processo decisório da maioria das questões relevantes da agenda nacional. Este fato terminou estimulando a politização de temas da agenda externa, ampliando notavelmente o escopo do debate interno sobre os mesmos. Além de lobbies militares, empresários

e políticos que alimentaram o debate sobre determinadas questões como a lei de

PropriedadeIntelectual,oTratadoNuclearQuatripartitecomaArgentina,ABACC

e AIEA e a revisão do Tratado de Tlatelolco, ampliou-se a preocupação em torno

de temas como o meio ambiente e direitos humanos. Esta preocupação foi estimulada

por diversos segmentos da sociedade brasileira que – através das Organizações Não-Governamentais – passaram a influenciar de forma crescente a formação da opiniãopúblicabrasileira.

O consenso em debate

Tanto a crise do ideário neoliberal quanto o processo de consolidação da democracia tiveram seus efeitos sobre o Itamarati. A constatação de que o conjunto de inovações proposto pelo governo Collor não contava com as necessárias bases de sustentação doméstica assim como a ampliação do debate sobre as opções políticas do país contribuíram para a emergência de controvérsias silenciosas no âmbito da própria corporação diplomática. Observou-se, a partir de então, um processo de perda de paradigma que, se bem não colocou em questão a sua

capacitação profissional (não só para postos de política exterior), significou uma

mudançasubstantivanoâmbitoburocráticocivildemaiorsolidezdoEstadobrasileiro

(Lima, 1994 e Batista, 1993). Rompeu-se a noção consagrada de que continuidade e consenso constituíam aspectos invioláveis da política internacional do país. Ou, ainda, tornou-se mais difícil apresentar o consenso como dado – ao invés de ser o resultado de um processo contínuo de negociação – limitando-se a relativa autonomia outrora desfrutada pela política externa do país. Estes atributos haviam assegurado continuidade e coerência

RESENHAS

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a políticas substantivas. Havendo resistido à mudança de regime político do Brasil

em 1985, pela primeira vez – desde meados dos anos 70 – a política externa foi “desencapsulada”,devendoampliarsuascondiçõesdetransparênciae accountability. Ao mesmo tempo, a agenda externa já não era apenas o resultado da vontade do Estado, incluindo também questões suscitadas no âmbito inter-societal. Dentro e fora do Ministério das Relações Exteriores, passou-se a questionar

a essência estatal da política externa tendo em vista a necessidade de ampliar suas bases domésticas de apoio. Paradoxalmente, o fato de o Itamarati ter desenvolvido como recurso organizacional um conjunto de especializações diplomáticas tornou-o mais exposto às pressões de interesses diferenciados que passaram a se manifestar com maior incidência a partir do processo de consolidação democrática. Neste

quadro, a politização da sociedade brasileira, mencionada anteriormente, chegou ao âmbito diplomático levando a que se estabeleça uma diferenciação entre posturas

maispróximasdosideaisneodesenvolvimentistas–econseqüentementenacionalistas

– e posturas mais sintonizadas com o neoliberalismo, com um sentido mais

cosmopolita. Identificadacomgrupos,partidoseinteressesinternos,estadivisãopassou

a definir-se em função de uma temática central: o padrão de relacionamento com os

Estados Unidos (Hirst e Lima, 1994). Embutido nas diferentes questões da agenda

externabrasileira,fossemeioambiente,tecnologiasensível,integraçãoregionaleaté

relaçõescomaArgentina,estaproblemáticatornou-seoelementode(des)norteamento no debate instalado dentro da corporação diplomática, a partir do fim do governo Collor.

Em um momento de particular politização no meio parlamentar, em função

da tramitação da lei de Propriedade Intelectual, duas posições extremas se esboçaram:

a primeira era a de que a convergência com Washington constituía o caminho para

a recuperação da credibilidade internacional do Brasil; a segunda, a de que o

distanciamento de Washington assegurava ao Brasil um espaço de manobra no sistema internacional, necessário para a defesa dos interesses nacionais. Estas opções de significado tão díspar tinham como ponto em comum a percepção de que

o Brasil encontrava-se em uma posição particularmente vulnerável no sistema

internacional. É neste quadro que, com o afastamento de Collor de Mello do governo, em outubro de 1992, se inicia o governo de Itamar Franco. Em meio a um debate interno

sobre a estratégia de inserção internacional do país, o novo governante propôs uma política externa que se pretendia “voltada para o desenvolvimento do País, para a

) uma política

afirmação de valores democráticos e de sentido universalista. (

externasemalinhamentosoutrosquenãoaqueles( )ligadosàéticaeaosinteresses do povo brasileiro” (Amorim, 1993). Ou seja, uma política cuja ausência de

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MONICA HIRST & LETÍCIA PINHEIRO

categorização ou rótulos revelava uma diferenciação com relação às políticas anteriores e, ao mesmo tempo, a intenção de não gerar novas expectativas. Isso significava que possíveis falhas ou percalços não deveriam gerar novas ondas de críticas ou desilusão. Tratava-se também de anunciar maior predisposição para absorver as diferenças que vinham se manifestando na Casa de Rio Branco em nome da unidade corporativa. Esta tinha a seu favor a recuperação das rédeas do jogo, simbolizada na escolha de um representante destacado da diplomacia do país para assumir o comando do Itamarati.

2 – Segundo tempo

As condições domésticas

A inauguração do governo Itamar Franco deu-se em um contexto doméstico einternacionalnotavelmentedesfavorávelparaoBrasil.Onovogovernoatravessou o ano de 1993 buscando superar as seqüelas deixadas pelo trauma político do período 1990-92 e simultaneamente procurando encontrar uma porta de saída para a prolongada crise econômica do Brasil (4). Ao desgaste causado por uma situação de crônico desequilíbrio macroeconômico, marcado por um processo inflacionário desmedido, somava-se uma agenda política carregada, na qual a colisão entre o Executivo e o Legislativo havia se tornado uma constante. Ao contrário de Collor de Mello que chegara ao poder pelo voto direto da maioria da população, Itamar Franco foi alçado à presidência da República como uma contingência da crise de legitimidade que se abatera sobre o Poder Executivo. Frente a um quadro político doméstico problemático, o governo Itamar teve início sem dar prioridade à agenda externa, mostrando pouco interesse em dedicar- se a uma diplomacia presidencial. A política externa foi então delegada a atores de reconhecido prestígio de fora ou de dentro da corporação diplomática. As restrições no plano externo estavam dadas pela deteriorada situação macroeconômica do país e pelo contraste gerado vis-à-vis de outros países da região que haviam logrado dar continuidade – com êxito aparente – a seus respectivos planos de estabilização e reforma econômica. Ao mesmo tempo, as fissuras político- estratégicas da chamada nova ordem já suscitavam dúvidas sobre a viabilidade de um sistema sem controle hegemônico, assim como persistia o temor de que as potênciasocidentaisdirigissemseusrecursosparaarecuperaçãopolíticaeeconômica dos países do antigo Leste Europeu em detrimento do Sul. Além disso, no plano das percepções da comunidade internacional, pairava a expectativa de que o Brasil iria retornar a uma postura de cunho nacionalista, fruto da crença de que não apenas o

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novo mandatário necessitava diferenciar-se de seu antecessor mas, igualmente, em função de seus próprios antecedentes políticos. Passados seus primeiros meses, entretanto, o governo de Itamar Franco imprimiu o tom da atuação internacional de seu governo. O que se percebeu foi a manutenção das políticas iniciadas anteriormente, paralelamente à adoção de um posicionamentomarcadopelacondiçãodepaísemdesenvolvimento.Nestecontexto, algumas decisões da diplomacia brasileira foram paradigmáticas do projeto de inserção internacional do novo governo, a saber: a atuação nos foros políticos multilaterais, a reafirmação dos compromissos já assumidos de não-proliferação nuclear, o aprofundamento da integração regional, a “desdramatização” das relações com os Estados Unidos, a reafirmação das alterações implantadas pelo governo anterior no âmbito da Rodada Uruguai e a aproximação com pares potenciais da comunidade internacional (China, Índia, Rússia e África do Sul). Em seu conjunto, elas refletiam (e ainda refletem) os diferentes projetos de inserção externa em debate no Brasil: a de um país continental (“país baleia”), de uma nação com interesses múltiplos na dinâmica de globalização da economia mundial (global trader) e a de um ator protagônico no processo de regionalização em curso no âmbito hemisférico(“sócioprivilegiado”).

No âmbito multilateral

Foinosforosmultilaterais,particularmentenasNaçõesUnidas,ondemelhor percebeu-se uma atuação internacional do Brasil no sentido de reverter o quadro de passividade e, principalmente, de imprimir maior visibilidade ao país frente à comunidade internacional. A partir de então, este esforço esteve conjugado ao objetivo de assegurar voz e voto no processo de reforma institucional da ordem internacional. Assim sendo, o governo Itamar Franco intensificou a ação diplomática de forma a encontrar um vetor de inserção no debate que garantisse ao país uma participação mais ativa e menos defensiva. Deve-se destacar o esforço de viabilizar, no seio das Nações Unidas, a proposta brasileira de que uma Agenda para o Desenvolvimento fosse somada à Agenda para a Paz. Com base na tese de que a agenda internacional se estruturaria em torno da questão da democracia, do desenvolvimento e do desarmamento, com seus desdobramentos nas áreas de direitos humanos, meio ambiente e segurança internacional, e de que pobreza e subdesenvolvimento constituem ameaças importantes, esta proposta visava comprometer as Nações Unidas com o esforço de superação do subdesenvolvimento e da pobreza.

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Além disso, procurou-se assegurar um lugar na discussão dos temas globais – direitos humanos, ecologia, narcotráfico, terrorismo – em franca oposição a novos conceitos de caráter intervencionista. Estes, acompanhados dos novos princípios de “soberania compartilhada”, “limitada” ou de “intervenção humanitária” reivindicam para a comunidade internacional o chamado dever de intervenção, assistência ou interferência em situações nas quais os direitos humanos ou a democracia se vejam ameaçados. Alguns episódios tornaram o governo brasileiro alvo potencial para a aplicação destes conceitos, destacando-se a chacina de menores de rua no Rio de Janeiro em julho de 1993, o massacre dos índios ianomâmis em agosto de 1993 e as constantes denúncias de depredação ambiental na Amazônia. A este respeito, cabe destacar duas iniciativas do governo brasileiro. No que se refere à questão dos direitos humanos, o papel desempenhado pelo Brasil na

ConferênciaMundialdeDireitosHumanos(Viena,junho1993)quandoorepresentante

brasileiro,naqualidadedepresidentedaComissãodeRedação,trabalhouintensamente no sentido de encontrar um denominador comum entre as diversas visões projetadas sobre a atuação da comunidade internacional na defesa dos direitos humanos. E com respeito à questão ambiental, a implantação de um sistema de vigilância da Amazônia (SIVAM), com vistas a reprimir a prática de atos ilícitos na região, como tráfico de drogas e contrabando de riquezas minerais, assim como incentivar o controle ambiental e das áreas indígenas através do monitoramento do uso das terras e das águas; e assegurar um povoamento ordenado na área com base em um projeto de desenvolvimento sustentável para a região. Como parte desta ofensiva diplomática, o governo brasileiro passou a dedicar especial atenção ao debate nas Nações Unidas sobre a ampliação e democratização de seus órgãos. O projeto de expansão do Conselho de Segurança passou a ser percebido como crucial para ampliar a legitimidade e, portanto, outorgar maior eficácia a este órgão, assegurando assim sua adequação à nova realidade internacional. Foi neste quadro que o governo brasileiro iniciou campanha como candidato da América Latina a um lugar permanente no Conselho, preparando-se para defender uma antiga pretensão no foro das Nações Unidas. Vale ainda mencionar a participação brasileira em três operações de paz das Nações Unidas: duas na América Central (Onuca e Onusal) e uma na África (Unavem). Em termos comparativos, porém, esta participação tem sido consideravelmente menos significativa do que aquelas desenvolvidas pela Argentina quepassouaadotarumapolíticabemmenosseletiva–tornando-seoprincipalaliado dos Estados Unidos na América Latina para o desenvolvimento deste tipo de ação. Na Organização dos Estados Americanos, a diplomacia brasileira manteve uma linha de atuação que ao mesmo tempo fortalecesse a democracia na região,

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protegesse os Estados-membros contra tentativas unilaterais de intervenção e ingerência em seus assuntos domésticos e assegurasse a solução pacífica de controvérsias. Foram exemplos neste sentido, a insistência de reintegrar Cuba à comunidade interamericana e os esforços por garantir uma solução negociada para

a crise do Haiti. No âmbito comercial, e especificamente na Rodada Uruguai, o governo Itamar seguiu a estratégia de ação do governo anterior. Este governo endossou a alteração da postura brasileira, implementada pelo governo Collor de Mello, no sentido de flexibilizar sua oposição à inclusão de novos temas, tornando-se um fervoroso defensor da institucionalização de um regime de comércio multilateral. Entre outros motivos que justificavam esta posição estava o temor de que a discussão sobre estas novas áreas desviasse a atenção com relação aos problemas de acesso, agricultura e têxteis e de temas normativos relacionados à necessidade de superar as insuficiências institucionais do GATT. A fragilidade econômico-financeira do país nos anos 80 havia aberto o primeiro flanco na posição brasileira, que abandonou as bandeiras protecionistas propagadas em outros momentos. Como resultado, o Brasil terminou por aprovar o Draft Final Act que, embora não contemplasse grande parte dos interesses brasileiros, assegurava um acesso mais diversificado para o país no sistema de comércio internacional (Abreu, 1994). Assim, embora ao final da Rodada as vitórias brasileiras na área de exportação de metais, café, chá, cacau, açúcar e óleos vegetais fossem dignas de nota, não se deve esquecer que o país terminou por abrir seu mercado de serviços sem uma contrapartida de redução substancial dos subsídiosagrícolas. Ademais, note-se que ao fim da Rodada Uruguai outros novos temas começaram a despontar na arena de debates sobre o comércio mundial, tais como

a questão das condições sociais de trabalho, ou dumping social, percebidas no Brasil como uma nova modalidade de pressão e exclusão. Mais uma vez, o risco parecia incidir sobre os países em desenvolvimento que se tornariam alvo potencial de

medidas retaliatórias aplicadas por nações industrializadas, com base na tese de que os baixos custos da mão-de-obra nos primeiros geram condições desiguais de competitividade no mercado mundial (5). De toda forma, o fato de que estas questões sejam eventualmente discutidas no novo foro de regulamentação das trocas internacionais de bens e serviços, a Organização Mundial do Comércio, e tendo em vista a adoção do Mecanismo de Solução de Controvérsias, sugere que estas

questõespoderãorecebertratamentomaisprecisoemenossujeitoadiscriminações,

dado o caráter de rules-based system da OMC.

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Segurança internacional

Enquanto é possível detectar uma mudança de estratégia da diplomacia brasileira nos foros políticos multilaterais, na área da segurança internacional o governo Itamar procurou seguir orientação já desenvolvida desde o governo Collor de Mello. Em fevereiro de 1994, foi finalmente aprovado pelo Senado o Acordo Quadripartite de Salvaguardas Nucleares firmado entre Brasil, Argentina, ABACC eAIEA,oquepermitiuasuavigência.Aseguir,ogovernobrasileiromanifestousua disposição em aderir às diretrizes do Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR), reconhecendo que esta decisão não implicaria em restrições de qualquer tipoaoprogramaespacialbrasileiroetampoucoprejudicariaacooperaçãointernacional relacionada a tais programas. Ao fazê-lo, além de assegurar maior confiabilidade do governo norte-americano, o Brasil aumentou suas chances de ser retirado da lista de restrições que limitavam o acesso do país à tecnologia sensível e melhorou as condições gerais do país em suas negociações comerciais e políticas com os Estados Unidos.

Vale lembrar que estas iniciativas passaram por um lento processo de negociação interna. Foi só em agosto de 1994 que o Brasil pôde ratificar o Tratado para Proscrição de Armas Nucleares na América Latina e no Caribe (Tlatelolco), após uma tramitação morosa e de difícil condução para o Itamarati no Parlamento brasileiro.

Integração econômica e política regional

No que tange a integração regional, percebe-se uma mudança de perspectiva importante entre o governo Itamar Franco e o de Collor de Mello. A integração latino- americana e particularmente o MERCOSUL já não constituíam apenas um instrumento útil para acelerar o processo de liberalização da economia brasileira, adquirindotambémumsentidoestratégicomaisabrangente.Assim,paraaChancelaria brasileiraaassociaçãoeconômico-comercialsub-regionalganhaumsentidoprioritário, sendo possível atribuir à ação diplomática brasileira um movimento pelo qual busca-

regras à globalização, ainda que às custas de

submissão

se, através da regionalização, “

perda de algumas de suas prerrogativas tradicionais

dedecisõessobrepolíticasmacroeconômicasnacionaisaumcompromissonegociado

entre as partes que compõem a unidade regional

Além de assumir com maior firmeza o compromisso de completar as negociações para que o MERCOSUL converta-se em uma união aduaneira, a partir do janeiro de 1995, o Brasil passou a promover novas iniciativas integracionistas na

impor

”,

tais como “

a

” (Martins, 1993).

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área. Seu primeiro passo neste sentido foi o de lançar a Iniciativa Amazônica (dezembro de 1992) na VI Reunião de Cúpula do Rio em Buenos Aires, com vistas à criação de uma área de livre comércio entre Brasil e os países amazônicos. Tratava-se, na realidade, de reeditar um velho projeto brasileiro de criar uma agenda positiva com os seus vizinhos amazônicos associando o tema da cooperação ao de segurança em uma área particularmente problemática. Um ano mais tarde, o Brasil promoveu a formação de uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA) na reunião do Grupo do Rio em Santiago, reunindo o MERCOSUL, o Pacto Andino, a Iniciativa Amazônica e o Chile. Trata- se de um projeto de criação de uma zona de livre comércio plena no prazo de dez anos, com redução linear e automática de tarifas, sem prejuízo para a participação dos países membros do MERCOSUL em outros esquemas de liberalização comercial. Interpretada por muitos como uma resposta à criação do NAFTA, a proposta da ALCSA pretendia dar maior visibilidade política à crescente presença do Brasil no comércio intra-regional observada nos últimos anos. Com respeito ao MERCOSUL, vale chamar atenção para a importância que as transações com a sub-região assumiram para o Brasil, principalmente para

a colocação de seus produtos industrializados. No período 1991-1994, a participação

nos países do MERCOSUL das exportações brasileiras, no volume total das vendas externas do país, saltou de 4% à quase 14%. É interessante notar o fato de que o interesse político e cultural pelo MERCOSUL no Brasil esteja mais concentrado nos estados do sul do país, o que vem gerando um desequilíbrio no âmbito econômico- comercial. Estados do nordeste brasileiro, como a Bahia e mesmo Sergipe, têm participado no total exportado para o MERCOSUL de forma semelhante ao Rio Grande do SUL. Em termos de presença empresarial, também tornou-se revelador

o número de empresas brasileiras operando nos países vizinhos. Em fins de 1994, por

exemplo, registravam-se aproximadamente 300 firmas brasileiras com sede ou representação na Argentina. O sentido nodal do relacionamento com a Argentina para a participação do Brasil no MERCOSUL não gerou, entretanto, uma convergência plena com este país durante o governo Itamar Franco. Ao mesmo tempo em que as vinculações econômico-comerciais se expandiram, criando pela primeira vez condições de interdependência entre ambos os países, o diálogo político revelou dificuldades e diferenças nem sempre facilmente superáveis. Enquanto a política internacional Argentina esteve motivada por sua aliança com a coalisão vencedora da Guerra Fria, em especial com os Estados Unidos, o Brasil manteve uma postura de relativo distanciamento político de Washington e de não envolvimento nas iniciativas lideradas pelo governo norte-americano no campo da segurança internacional. Vale

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mencionarqueestadiferençanãoimpediuqueaArgentinaeoBrasilconsolidassem

suas iniciativas de confiança recíproca no campo da não-proliferação nuclear.

Ainda no âmbito latino-americano, o governo de Itamar Franco procurou estreitar laços políticos e econômicos com outros países da região. Deste esforço são exemplos a assinatura dos Acordos de Cooperação bilateral com a Venezuela (agosto de 1993 e março de 1994) visando a contornar seus problemas na fronteira, pondo fim a um histórico distanciamento entre os dois países; a criação da Comissão de Vizinhança Brasil-Colômbia (janeiro de 1994); as conversações com o Uruguai em torno do combate ao comércio de produtos subsidiados, da hidrovia Paraguai-

Paranáedosesforçosparaodesenvolvimentodaregiãofronteiriça;oencaminhamento

das negociações com a Bolívia em torno da construção do gasoduto entre os dois países e do conseqüente fornecimento de gás natural; e, finalmente, a tentativa de incorporar o Chile ao projeto de integração latino-americana.

Cabe, enfim, destacar o tratamento dado à crise no Haiti e às relações com Cuba. No primeiro caso, o Brasil apoiou o embargo econômico e político aprovado pelo Conselho de Segurança da ONU (maio de 1994) e a seguir pela OEA (junho de 1994) contra o governo Emilie Jonassaint-Raoul Cédras. Posteriormente se alinhou a outros 32 países que, nas Nações Unidas, opuseram-se à intervenção militar no país, comprometendo-se apenas a integrar uma força de paz após a destituição do governo militar haitiano. Com relação a Cuba, o governo brasileiro passou a defender abertamente

a reintegração do país ao sistema interamericano e particularmente à OEA. Neste

sentido, foi oferecida pelo presidente Itamar Franco, em meados de 1994, a mediação brasileira para agilizar este processo, condenando-se o embargo econômico dos Estados Unidos à ilha. Ao mesmo tempo, procurou-se intensificar as relações entre

os dois países, através do incremento da cooperação científica, técnica e tecnológica

e da cooperação no combate ao tráfico de drogas.

As relações com os Estados Unidos

Ao final do governo Collor de Mello, o relacionamento entre o Brasil e os

Estados Unidos atravessou um novo momento de dificuldades. Além de enfrentar

a reversão de expectativas criada a partir da crise do governo Collor, o Brasil tinha

pelafrenteumaagendacarregadaquevinhaminandoorelacionamentocomanação

norte-americana, tanto no plano interestatal como no inter-societal (Hirst e Lima,

1994). Ao mesmo tempo, as novas circunstâncias do contexto interamericano, marcado por um processo de crescente convergência ideológica entre os países latino-americanos com o governo norte-americano – especialmente o México, a

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Argentina e o Chile – haviam indiretamente reforçado a imagem do Brasil como o país problemático da região. Em função desta perspectiva, gerou-se nos últimos anos uma dinâmica trilateral entre Argentina, Brasil e Estados Unidos que terminou reforçando uma postura defensiva por parte do governo brasileiro. Foi neste quadro que se observou, durante a etapa inicial do governo de Itamar Franco, uma exarcebação da agenda negativa entre Brasília e Washington. Deve-se mencionar a politização da tramitação no Congresso Nacional da Lei de Propriedade Intelectual vinculada à utilização de uma diplomacia coercitiva por parte da administração norte-americana. Somou-se ainda uma sinalização crescentemente preconceituosa em relação ao Brasil de diferentes grupos de interesse nos Estados Unidos(ONGs,representantesnoCongresso,acadêmicos)envolvidosprincipalmente com os temas de meio ambiente e direitos humanos. O fato de o governo Clinton haver atribuído particular importância ao temário político de sua agenda latino- americana também passou a ser uma fonte de tensão no relacionamento entre Washington e Brasília, principalmente na etapa de preparação da agenda da Reunião de Cúpula Hemisférica realizada em Miami, em dezembro de 1994. Este panorama, entretanto, começou a ser revertido a partir dos primeiros sinais de êxito emitidos pelo plano de estabilização da economia, gradualmente implementado pelo governo Itamar Franco. Ficou claro então que, apesar da preocupação manifestada pela administração Clinton com o tema da democracia, as relações com os países da região dependiam mais de suas opções econômicas do que de suas vocações políticas. Do lado brasileiro, procurou-se desde a formulação e implementação da nova política até transformar o plano em um instrumento de credibilidade vis-à-vis dos países industrializados, em especial os Estados Unidos. As indicações de que o Brasil “finalmente” dava início a seu processo de estabilização favoreceram a decisão do USTR de suspender as investigações com relação à propriedade industrial e a conclusão de um plano Brady com os credores privados norte-americanos. De fato, o governo Itamar Franco logrou desdramatizar o relacionamento entre Brasília e Washington mantendo ao mesmo tempo posturas – particularmente no terreno político-diplomático – que preservavam a autonomia do Brasil frente às premissas orientadoras da ação norte-americana. A posição com respeito à intervenção no Haiti e as mensagens referidas a Cuba foram claros exemplos neste sentido.

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Com os pares continentais

1) China

As relações entre Brasil e China tiveram um expressivo incremento com vistas à formação do que se denominou “parceria estratégica” em setores de infra- estrutura, energia e matérias-primas, indústria pesada e serviços de consultoria e engenharia. No quadro desta aproximação, foi assinado, em novembro de 1993, um protocolo de intenções sobre o incremento do comércio bilateral de minério de ferro

e a sua exploração conjunta. Também foi formalizado um protocolo de cooperação

para pesquisa espacial, no âmbito do Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica (1982), no qual se destaca o projeto sino-brasileiro de construção de satélites de sensoriamentoremoto.

2) Índia As relações entre a Índia e o Brasil estiveram favorecidas pelas crescentes similaridades entre os dois países no campo da política e do comércio mundial, o que tem permitido uma coordenação entre ambos no tratamento de diversos itens da agenda internacional em foros multilaterais. Esta sintonia, entretanto, não gerou maior interação bilateral entre ambas as nações. Embora tímida, houve da parte do governo Itamar uma tentativa de reverter este quadro, exemplificada pela assinatura de um Acordo na área de cooperação científico-tecnológica, em setembro de 1993.

3) Rússia Já o relacionamento entre Brasil e Rússia tem sido marcado, na década de 90, mais por suas potencialidades do que por iniciativas concretas. De fato, a diplomacia brasileira reconhece a existência de um considerável campo para a

cooperação, seja no terreno comercial ou no de empreendimentos conjuntos, no qual

o Brasil poderia obter da Rússia acesso a tecnologias de ponta em energia nuclear,

indústria aeroespacial, combustíveis, mecânica de precisão, química fina etc., em troca do seu conhecimento nos campos de automação e modernização bancária, agricultura capitalista moderna, gerenciamento global (inclusive marketing) de pequenas, médias e grandes unidades de produção e distribuição, bolsas de valores

e mercado financeiro. Apesar do esforço de aproximação realizado por ambos os

países, o contexto político doméstico na Rússia, os percalços de sua transição a uma

economia de mercado e as dificuldades enfrentadas no relacionamento com ex- repúblicassoviéticasvêmdificultandomaioresavançosnestadireção.Aindaassim, deve-se ressaltar o aumento do intercâmbio comercial russo-brasileiro desde 1992, findo o período de maior instabilidade política naquele país.

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Retomando uma política africana

Tendo sido no passado um campo importante da diplomacia brasileira, o relacionamento com as nações africanas sofreu uma significativa retração a partir dos anos oitenta. As dificuldades econômicas e a instabilidade política no continente africano e o menor ativismo internacional do lado do Brasil levaram a uma notável reversão da agenda de cooperação e de contatos políticos anteriormente desenvolvida

– tanto com os países de língua portuguesa como com as nações de maior peso da região.

Não obstante, algumas iniciativas recentes foram tomadas durante o governo Itamar Franco com vistas a reverter parcialmente esta tendência. Os principais casos a exemplificar esta alteração foram a aproximação com a África do Sul e a participação no processo de pacificação de Angola. Com o fim do apartheid na África austral, relançando a proposta de criação da Zona de Cooperação do Atlântico Sul com vistas a abrir um canal comum entre os países do Cone Sul e esta região. Deve-se ressaltar a busca de cooperação na área tecnológica, agropecuária

e de combate ao narcotráfico e, principalmente, o esforço da diplomacia brasileira, através de seu Departamento de Promoção Comercial, de aproximar o empresariado dos dois países em direção a empreendimentos conjuntos com base na crença de que

a África do Sul deverá liderar um processo de integração econômica no continente,

semelhante ao MERCOSUL. No caso de Angola, vale mencionar a atuação do Brasil em prol da pacificação nacional, tendo inclusive apoiado a advertência por parte do Conselho de Segurança da ONU (julho de 1993) ao líder da UNITA, ameaçando o grupo com embargo, caso não abandonasse a ação militar e não respeitasse o resultado das eleições de setembro de 1992. A propósito, coube a um oficial brasileiro o primeiro comando militar da Unavem, em Angola, o que também ocorreu em Moçambique. Uma outra iniciativa importante no processo de revitalização da política africana do Brasil foi a proposta de criação da chamada Comunidade dos Povos de Língua Portuguesa (março de 1993). Impulsionada por uma motivação histórico- cultural, a Comunidade pretende estabelecer uma maior coordenação entre os seus membros no manejo de temas de política internacional.

3 – As perspectivas pós-95

O fim do governo de Itamar Franco não coincide com o esgotamento de um padrão de atuação do país no sistema internacional. Da mesma maneira que desde

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uma perspectiva comparativa os períodos Collor de Mello e Itamar Franco revelam, na maioria dos casos, mais um processo de ajuste do que de ruptura da política externa, as previsões para o atual governo de Fernando Henrique Cardoso são as de que se esteja caminhando em direção semelhante. No plano das relações com os Estados Unidos, por exemplo, as expectativas são as de que o governo de Fernando Henrique Cardoso propiciará condições ainda mais favoráveis para a elaboração de uma agenda positiva. No entanto, estas deverão estar mais comprometidas com as expectativas norte-americanas no terreno econômico-comercial do que no da política internacional, no qual o Itamarati procurará manter as premissas orientadoras que vêm guiando sua atuação nos últimos anos. Concluída a fase da “desdramatização”, quando finalmente parece que Brasil e Estados Unidos concordaram no direito de divergir, o governo Fernando Henrique pretende inaugurar a fase da gestão dos “conflitos modernos”, pretendendo manter um relacionamento de perfil semelhante àquele que os Estados Unidos vêm mantendo com países como o Japão e a França (6). Não se deve esquecer, entretanto, os efeitos que a crise mexicana poderá impor na rota dos programas de estabilização da América Latina, o que talvez implique no surgimento de focos de atrito com Washington, assim como com outras naçõesindustrializadas. Da mesma forma, o processo de aprofundamento da união aduaneira do MERCOSUL e de integração regional, de uma forma mais ampla, apesar de encontrar-se em uma fase marcadamente expansiva, poderá ser afetada por prioridades de políticas domésticas. A expectativa, entretanto, é de que o Brasil permaneça nos trilhos da integração, procurando tanto alargar seu escopo, quanto aperfeiçoar e aprofundar os mecanismos de cooperação regional. No que se refere à Organização Mundial de Comércio, a indicação do ex- chanceler Celso Lafer para ocupar o cargo de representante do Brasil, além de representar um ato de deferência do atual governo, tem um significado político importante. A presença neste posto de um não-diplomata, com bom e reconhecido trânsito no meio empresarial, reforça a comunicação entre a comunidade de negócios do país e o meio diplomático, em um momento em que o Brasil enfrenta o desafio de desenvolver uma estratégia econômica externa que compatibilize sua vocação industrialista com as novas regras do jogo do sistema de comércio internacional. Também no que se refere às relações do Brasil com os chamados países continentais (Rússia, Índia e China), as previsões são de maior aproximação, com base na crença de que as similaridades do Brasil com estes países os convertem em parceiros privilegiados em uma economia globalizada.

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Finalmente, duas são as expectativas de atuação brasileira no foro das Nações Unidas, a partir de 1995. Por um lado, a de que o Brasil deverá se empenhar na busca de um lugar permanente no Conselho de Segurança. Ao persistir a dificuldade em assegurar, com pares reais e ou potenciais, uma atuação conjunta em favor de sua candidatura, entretanto, poderão diminuir sensivelmente suas chances. Por outro lado, o Brasil deverá reforçar seu apoio à proposta da Agenda para

o Desenvolvimento, tratando de reforçar a sua adequação à Agenda para a Paz. Entenda-se por adequação não a absorção de uma tese pela outra, mas justamente

a combinação de ambas, de forma a evitar que as nações mais desenvolvidas

terminem por priorizar a Agenda para a Paz em detrimento da Agenda para o Desenvolvimento.Nestesentido,oBrasilprocurarápromoverumadiscussãomenos ortodoxa do conceito de segurança de forma a ter como um de seus componentes básicosodesenvolvimentosocial. Nesta mesma linha de atuação, procurar-se-á incluir no debate sobre a reforma das Nações Unidas a necessidade da ampliação e democratização do Conselho de Segurança, como também de sua maior interação com o Conselho Econômico e Social. Teme-se pelo sucesso da proposta de reforma do sistema das Nações Unidas como um todo se os temas de segurança e desenvolvimento continuarem a ser tratados de forma desconectada.

Um último ponto a ser mencionado relaciona-se aos atores que influenciam

e eventualmente participam da formulação de políticas. Apesar das evidências de

que o novo governo irá prestigiar a corporação diplomática, a recorrente menção do

presidente à incorporação de atores da sociedade civil (sindicatos, universidades, empresas, ONGs etc.) ao debate sobre o perfil internacional do país poderá conduzir

a algumas inovações no processo de formulação da política externa brasileira.

De fato, esta possibilidade foi pela primeira vez experimentada na ocasião da preparação da Eco-92, como também dois anos depois, durante os trabalhos da Conferência do Cairo sobre População e Desenvolvimento. Em ambas as ocasiões,

o relacionamento entre o Itamarati e as ONGs revelou-se bastante positivo. A

diferença, pois, está na institucionalização deste processo que, por um lado, poderá

contribuir para criar mecanismos de solução para o dilema da accountability que sofrem as ONGs e, por outro, poderá enriquecer o trabalho cotidiano da atividade diplomática. Quanto mais o governo brasileiro for capaz de lidar com grupos de interesses

e atores não-governamentais em casa, melhor serão suas condições de conviver com

os mesmos que operam nas nações industrializadas. Supõe-setambémqueestediálogooutorgarámaiorpluralismoetransparência

à política externa. Para tanto, será decisivo que uma política externa de caráter mais

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pluralista seja inaugurada. Uma política que consiga atender às demandas domésticas dentro dos marcos das possibilidades externas e que, num limite, consiga equilibrar demandasdomésticasepossibilidadesinternacionais.

NOTAS

1 Foram introduzidos critérios de redução progressiva dos níveis de proteção tarifária, eliminação de incentivos e subsídios, supressão de controles quantitativos e fim da proibição de importação de determinados produtos. Com relação aos produtos sem equivalência nacional, produtos com proteção natural e produtos com que o país considerasse ter vantagem comparativa, foi estabelecida alíquota zero.

2 Em maio de 1992, o Congresso Nacional instaurou uma Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar as denúncias de corrupção feitas pelo irmão do mandatário contra o ex-tesoureiro da campanha presidencial. Os trabalhos da Comissão terminam por indicar o envolvimento direto do Presidente no esquema, concluindo que este recebia vantagens econômicas indevidas. Em setembro de 1992, a Câmara dos Deputados recebeu pedido de impeachment de Collor, elaborado pela Associação Brasileira de Imprensa e pela Ordem dos Advogados do Brasil. Após afastar-se do governo em outubro, Collor de Mello finalmente renunciou à presidência da República no dia da votação do impeachment no Senado, em 29 de dezembro de 1992.

3 Tendo assumido uma atitude de cautela com relação à política de segurança internacional norte-americana, o Brasil decide não enviar tropas ao Golfo, muito embora tenha apoiado os Estados Unidos no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

4 Ao ser decretado o plano de estabilização econômica que implantou o Real, as previsões inflacionárias para junho de 1993 eram, conforme a revista Conjuntura Econômica, de 30%, atingindo então uma média inflacionária no segundo trimestre deste ano de 29,5% diante dos 26,8% do primeiro trimestre e dos 25,1% do último trimestre de 1992. Conjuntura Econômica, vol. 47, nº7, julho de 1993, p. 14.

5 Cabe notar ainda que, em uma combinação de protecionismo e proteção ao meio ambiente, foi recentemente inaugurado aquilo que se passou a denominar de ecoprotecionismo, visando à identificação de produtos que agridam o meio ambiente durante o seu ciclo de vida. Entre os setores brasileiros passíveis de enfrentar restrições, encontra-se o de papel e celulose.

6 Entrevista de Fernando Henrique Cardoso à Folha de São Paulo, 18/12/94, p. 5.

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BIBLIOGRAFIA

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Brasil: dilemas e desafios da política externa

CELSO LAFER

O BRASIL TEM uma especificidade que é parte de sua identidade no âmbito mundial. É, pelas suas dimensões, um país continental como a Rússia, a China, a Índia e os EUA. É por esta razão que George

F. Kennan, em Around the Cragged Hill, ao pensar sobre o tema das dimen- sões na experiência política norte-americana, inclui o Brasil junto com estes países na categoria de monster country, considerando, na construção desta qualificação, além dos dados geográficos e demográficos, os dados econô- micos e políticos e a magnitude dos problemas e dos desafios (1). É precisa- mente a magnitude destes problemas e de seus desafios do ângulo de polí- tica exterior brasileira o que me proponho a examinar neste texto. Como hoje é muito significativa a diluição entre o interno e o externo, ao discutir estes problemas e desafios, estarei discutindo temas que estão no cerne dos dilemas da agenda nacional.

O Brasil é, evidentemente, muito diferente da China e da Índia, países asiáticos de cultura milenar; da Rússia, situada entre a Ásia e a Europa e de presença relevante desde séculos na cultura e na política européia e interna- cional e dos EUA – hoje a única superpotência no plano mundial apta a atuar simultaneamente nos campos da paz e da guerra, no econômico e no dos valores. Além desses e de muitos outros aspectos que claramente nos diferenciam dos países continentais acima mencionados, cabe ressaltar que o Brasil, por situar-se na América do Sul não está, e nunca esteve, em sua história, na linha de frente das tensões internacionais prevalecentes no cam- po estratégico-militar. Por isso, para voltar a Kennan, não é um monster country assustador.

Não é, também, um monster country assustador porque, à luz de sua história e de suas circunstâncias, tem um estilo de comportamento interna- cional que se configura, como observa Gelson Fonseca Jr., por uma mode- ração construtiva que se expressa na capacidade “de desdramatizar a agenda de política exterior ou seja de reduzir os conflitos, crises e dificuldades ao leito diplomático” (2). Esta moderação construtiva está permeada por uma leitura grociana da realidade internacional, nela identificando, sem ingenui- dades, um ingrediente positivo de sociabilidade que permite lidar com o

conflito e a cooperação por meio da diplomacia e do direito (3). A continui- dade e a persistência no tempo deste tipo de conduta diplomática é um legado da obra do Barão do Rio Branco. Com efeito, Rio Branco solucio- nou o primeiro problema de toda política externa que é a da delimitação das fronteiras nacionais pois equacionou, com virtú e fortuna, por meio do direito e da diplomacia os limites do país com os seus inúmeros vizinhos. Este fato contrasta, por exemplo, com a situação da Rússia, China e Índia, que até hoje têm problemas de fronteiras e, por conta disso, guerrearam e foram guerreados no correr de sua História e com a situação dos Estados Unidos, que como superpotência tem uma visão planetária de suas fronteiras.

A consolidação pacífica do espaço nacional liberou o país para fazer do desenvolvimento o tema básico da política externa brasileira no correr do século XX. Criou igualmente as condições para que o Brasil estivesse à vontade e em casa com o componente sul-americano de sua identidade internacional, ou seja, como diria Ortega y Gasset, com a sua circunstância. Esta é assim uma força profunda, de natureza positiva, de sua política exter- na, que no século XX esteve basicamente voltada, no contexto regional, para o entendimento entre os países sul-americanos. Este entendimento buscou transformar fronteiras-separação em fronteiras-cooperação, o que em tempos mais recentes se traduziu em fazer não apenas a melhor política mas a melhor economia de uma geografia como, por exemplo, vêm fazen- do os europeus, desde a década de 1950, no seu processo de integração. O paradigma deste processo de transformação do papel das fronteiras na Amé- rica do Sul é o Mercosul, resultado de uma efetiva reestruturação de natu- reza estratégica, do relacionamento Brasil-Argentina e grociano “pilotis da organização de toda a América do Sul”, na avaliação do presidente Fernando Henrique Cardoso (4).

Estes dados de inserção geográfica e de experiência histórica do Bra- sil, que se deram no eixo das relações da relativa igualdade entre os estados, são relevantes na discussão dos atuais dilemas e desafios da política exterior do país. Estes têm como um dos seus componentes fundamentais as trans- formações ora em curso no plano mundial, e que configuram a maneira pela qual opera o eixo da assimetria ou seja o do nosso relacionamento com estados e sociedades dos quais nos separam, como aponta Rubens Ricupero, “um diferencial apreciável de poderio político e econômico” (5).

Estas transformações são muito significativas e, neste contexto, a que- da do muro de Berlim pode ser considerada um evento inaugural. Assinala, em conjunto com o término da União Soviética, como entende Hobsbawm, o fim do curto século XX (6) e, portanto, o começo histórico do novo

século e o mergulho no novo milênio. A queda do muro sem dúvida repre- senta, nos seus desdobramentos no correr da década de 90, uma mudança do paradigma do funcionamento do sistema internacional, tal como se con- figurou no pós-Segunda Guerra Mundial. De fato, a vida internacional dei- xou de ter como elemento estruturador as polaridades definidas das rela- ções Leste/Oeste; Norte/Sul. Passou a caracterizar-se por polaridades in- definidas, sujeitas às forças profundas de duas lógicas que operam numa dialética contraditória e de mútua complementaridade: a lógica da globali- zação (das finanças, da economia, da informação, dos valores etc.) e a lógica da fragmentação (das identidades, da secessão dos estados, dos fundamen- talismos, da exclusão social etc.).

A interação entre uma lógica integradora do espaço mundial e uma

dinâmica desintegradora e contestadora desta lógica, tem muito a ver com as assimetrias do processo de globalização. Estas realçam a percepção das descontinuidades no sistema internacional que, de um lado, exprimem um

descompasso entre significado e poderio e, de outro, traduzem um inequí- voco déficit de governança do espaço do planeta.

Diante destas novas realidades e dos seus problemas, como é que se vem situando o Brasil? Preliminarmente, creio que é importante mencionar que a sociedade brasileira mudou significativamente a partir de 1930, em função de um conjunto de políticas públicas, inclusive a política externa, inspirada, como diria Helio Jaguaribe, por um “nacionalismo de fins”, vol- tado para o desenvolvimento do espaço nacional (7). Em função do projeto do “nacionalismo de fins” voltado para a integração interna do grande es- paço nacional, o Brasil urbanizou-se, industrializou-se, democratizou-se, diversificou sua pauta de exportações, ampliou seu acervo de relações di- plomáticas. Em síntese, modernizou-se e melhorou seu locus standi inter- nacional sem, no entanto, ter equacionado uma das falhas de sua formação, que o “nacionalismo de fins” também buscava solucionar, que é o persis- tente problema da exclusão social.

A década de 1980, no plano interno, foi politicamente bem sucedida

com a transição do regime militar para a democracia. No campo econômi- co, o país assistiu, em meio à crise da dívida externa e à inflação, ao esgota- mento do dinamismo do modelo de substituição de importações, que foi o lastro do “nacionalismo de fins”.

Esse esgotamento se tornou ainda mais inequívoco com as mudanças ocorridas no plano internacional, depois da queda do muro de Berlim. Com efeito, sob o impacto da diminuição dos custos dos transportes e da comu- nicação e dos avanços em computação, a lógica da globalização permitiu,

pela inovação tecnológica, diluir o significado financeiro e econômico das fronteiras, esgarçando a diferença entre o interno e o externo. Num mundo de polaridades indefinidas, tal esgarçamento colocou em questão a eficiên- cia e o dinamismo do processo de internalização das cadeias produtivas, mediante uma inserção controlada do país na economia mundial, que era uma idéia-força do “nacionalismo de fins”. De fato, a lógica da globalização, além de ter acelerado vertiginosamente os fluxos financeiros, ensejou uma desagregação das cadeias produtivas em escala planetária. Converteu o out sourcing numa prática empresarial rotineira e fez do comércio exterior e da produção de bens e serviços, as duas faces de uma mesma moeda (8). Por esta razão, tornou-se inoperante o desenvolvimento no relativo distancia- mento de uma inserção na economia mundial gerido pelo Estado, anterior- mente viabilizado pela escala continental do país e operado pela lógica do “nacionalismo de fins”. O mundo que o Brasil administrava como uma externalidade, internalizou-se, encerrando assim a eficácia do repertório de soluções construídas a partir do primeiro governo de Getúlio Vargas, que configurou o país no século XX. Daí o reordenamento das agendas interna e externa que caracterizou a vida política e econômica do país na década de

90.

O desafio da nova agenda é o de transformá-la num caminho através

do qual, no contexto de uma globalização assimétrica, o país amplie o po- der de controle sobre seu destino e, com sensibilidade social-democrática,

encaminhe o persistente problema da exclusão social.

O que significa este desafio do ponto de vista da política externa con-

cebida como uma política pública voltada para o tema do desenvolvimento do espaço nacional? Creio, com Gelson Fonseca Jr., que se antes o país construiu, com razoável sucesso, a autonomia possível pelo relativo distan- ciamento em relação ao mundo, na virada do século esta autonomia possí- vel, necessária para o desenvolvimento, só pode ser construída pela partici- pação ativa na elaboração das normas e pautas de conduta da gestão da ordem mundial (9). Em outras palavras, os interesses específicos do país es- tão, mais do que nunca, atrelados aos seus interesses gerais na dinâmica do funcionamento da ordem mundial. É por esta razão que a obra aberta da continuidade na mudança, que caracteriza a diplomacia brasileira, requer um aprofundamento nos foros multilaterais da linha da política externa, inaugurada, por Rui Barbosa, em Haia, em 1907. Esta se traduz em obter

no eixo assimétrico das relações internacionais do Brasil um papel na elabo- ração e aplicação das normas e das pautas de conduta que regem os grandes problemas mundiais, que tradicionalmente as grandes potências buscam avocar e, na medida do possível, exercer com exclusividade.

Esta linha foi uma constante da diplomacia brasileira no correr do século XX. Resultou da capacidade do Brasil de, como potência média de escala continental e de relevância regional, articular consensos entre gran- des e pequenos e trabalhar pela possibilidade da harmonia. O locus standi para este aprofundamento tem a sustentá-lo a coerência de uma conduta diplomática de corte grociano e o fato de ser o Brasil um país relevante para a tessitura da ordem mundial e apto para articular consensos porque não é um monster country assustador, como os seus congêneres. Isto é um ativo potencial num sistema internacional permeado por descontinuidades e com um forte déficit de governabilidade. A isto se adicionam os investimentos no soft-power da credibilidade, realizados pelo país no correr da década de 90, ao tratar de maneira construtiva – pela participação e não pela distância – os temas globais que se inseriram, em novos termos, na agenda internacional pós-Guerra Fria. Entre eles destaco meio-ambiente, direitos humanos e não- proliferação nuclear, ponderando que no plano dos valores este trato cons- trutivo e de articulação de consensos é compatível com o componente Oci- dente da nossa identidade internacional, congruente com a visão grociana que permeia a nossa conduta diplomática e viável à luz da nossa inserção no mundo.

Este trato construtivo se deu em foros multilaterais. Estes são para o Brasil, pelo jogo das alianças de geometria variável, possibilitadas por um mundo de polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para gerar poder pela ação conjunta, permitindo ao país exercitar a sua competência na defesa dos interesses nacionais. É neste tipo de tabuleiro que reside o melhor do nosso potencial para atuar na elaboração das normas e pautas de conduta da ges- tão do espaço da globalização no campo econômico, no qual reside o nosso maior desafio.

Com efeito, do ponto de vista do desenvolvimento do espaço nacio- nal e do tema da pobreza, que é um componente da nossa identidade inter- nacional, como um “outro Ocidente”, mais pobre, mais problemático, mas não menos Ocidente, na formulação de José Guilherme Merquior (10), o desafio real que se coloca para o Brasil, no plano mundial, reside nas nego- ciações da agenda financeira e da agenda de comércio exterior. Isto é assim, pois se é verdade que a globalização encurtou os espaços e acelerou o tem- po, esta aceleração do tempo afeta o Brasil de maneira não uniforme.

O tempo financeiro é o tempo on line dos fluxos financeiros, que na sua volatilidade vêm produzindo, nos países de mercados emergentes, as sucessivas crises que nos atingiram direta ou indiretamente. Daí a relevância para o Brasil das negociações sobre a nova arquitetura financeira.

O tempo da mídia é também um tempo on line. Provoca, no Brasil e

no mundo, a repercussão imediata do peso dos eventos nas percepções co- letivas. Esta repercussão fragmenta a agenda da opinião pública, leva ao monitoramento e a reações constantes aos sinais do mercado e da vida po- lítica. Conseqüentemente, cria um ambiente de excessiva concentração no momento presente, em detrimento da necessária atenção às suas implica- ções futuras. O foco nos eventos e a falta de foco nos processos, provenien- tes da natureza do tempo da mídia, é um desafio constante para a constru- ção do soft-power da credibilidade internacional do país – um desafio que adquire outra magnitude para o Brasil no sistema internacional pós-Guerra Fria, com a internalização do mundo na realidade brasileira. Daí, por exem- plo, a importância da diplomacia presidencial e das reuniões de cúpula, que vêm sendo conduzidas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e que são uma expressão da diplomacia aberta, criando eventos que permitem trans- mitir e informar a opinião pública – interna e internacional – sobre o signi- ficado dos processos em andamento no país (11).

O tempo econômico é o do ciclo da produção e do investimento. É um

tempo mais lento que o financeiro e o da mídia e, no caso do Brasil, afetado pelas condições sistêmicas da competitividade. Estas sofrem o peso das ine- ficiências do assim chamado “custo Brasil”, um custo que era suportável

quando o mundo era passível de ser administrado como externalidade. Li- dar com o “custo Brasil” é uma necessidade proveniente da internalização do mundo. Isto requer reformas como, por exemplo, a tributária e a da pre- vidência social.

Estas reformas transitam pelo tempo político, que no Brasil e no mun- do é um tempo distinto do financeiro, do da mídia e do econômico. É, em princípio, num regime democrático, um tempo mais lento, condicionado pela territorialidade das instituições políticas, pelos ciclos eleitorais, pelos interesses dos partidos e, no caso do Brasil, pelo problema do complexo equilíbrio dos estados da Federação, num país caracterizado pelo pluralismo de sua escala continental. É também, no caso brasileiro, um tempo tradicio- nalmente voltado para dentro e não para fora, à luz da experiência histórica de um país continental habituado à autonomia pela distância e que, por isso mesmo, ainda não absorveu a internalização do mundo. Daí a razão pela qual a sincronia do tempo político com os tempos financeiro e econômico é um dos grandes desafios na condução das nossas políticas públicas.

Este desafio tem uma dimensão que passa pelo tempo diplomático, que no caso das negociações comerciais multilaterais é um tempo mais len- to. É neste tempo, que é por excelência o da OMC, que o Brasil como um

pequeno global trader precisa ampliar o seu acesso a mercados. Precisa tam- bém obter espaço, que se vem reduzindo, para a condução de suas políticas públicas. Com efeito, num país como o nosso, o desenvolvimento não re- sultará, automaticamente, da combinação virtuosa das políticas fiscal, mo- netária e cambial, embora nelas encontre as condições macroeconômicas de sua sustentabilidade. Requer um conjunto de políticas públicas que, de ma- neira congruente e compatível com os grandes equilíbrios macroeconômicos, asseguradores da estabilidade da moeda, reduzam a desigualdade e impulsio- nem o desenvolvimento do espaço nacional, dando no seu âmbito, aos agen- tes econômicos, condições de isonomia competitiva, que lhes permita en- frentar o desafio da globalização (12).

Em síntese e para concluir com uma metáfora musical, o desafio da política externa brasileira, no início do século XXI, é o de buscar condições para entoar a melodia da especificidade do país em harmonia com o mun- do. Não é um desafio fácil dada a magnitude dos problemas internos do país, as dificuldades de sincronia dos tempos na condução das políticas pú- blicas e a cacofonia generalizada que caracteriza o mundo atual, em função das descontinuidades prevalecentes no funcionamento do sistema interna- cional. É, no entanto, um desafio para o qual o histórico da política externa brasileira, que é um amálgama das linhas de continuidade com as da inova- ção, numa obra aberta voltada para construir o futuro, oferece um significa- tivo lastro para a ação bem-sucedida.

Notas

1 George F. Kennan, Around the Cragged Hill: a Personal and Political Philosophy. New York, Norton, 1993, p.143.

2 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questões internacionais: poder e ética entre as nações, São Paulo, Paz e Terra 1998, p. 356.

3 Cf. Martin Wight, International Theory: the Three Traditions. Gabriele Wight & Brian Porter (eds.). Leicester, Leicester University Press, 1991; Pier Paolo Portinaro, Il realismo politico, Roma-Bari, Laterza, 1999; Hedley Bull, Benedict Kingsbury & Adam Roberts (eds.), Hugo Grotius and International Relations, Oxford, Clarendon Press, 1992; Celso Lafer, Discurso de posse no cargo de ministro de Relações Exteriores, em 13 de abril de 1992; A inserção internacio- nal do Brasil; A autoridade do Itamaraty, in A inserção internacional do Brasil:

a gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasilia, MRE, 1993, p.31-37; 285-293; 375-387

4 O presidente segundo o sociólogo: entrevista de Fernando Henrique Cardoso a Roberto Pompeu de Toledo. São Paulo, Cia. das Letras, 1998, p. 127.

5 Rubens Ricupero, A diplomacia do desenvolvimento, in João Hermes Pereira de Araújo, Marcos Azambuja & Rubens Ricúpero, Três ensaios sobre a diploma- cia brasileira. Brasilia, MRE, p.193-194.

6 Eric Hobsbawm, The Age of the Extremes. New York, Pantheon Books, 1994.

7 Hélio Jaguaribe, O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro, ISEB, 1958, p.52.

8 Gilberto Dupas, Economia global e exclusão social. São Paulo, Paz e Terra, 1999.

9 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questões internacionais, cit. p. 363-

374.

10 José Guilherme Merquior, El otro Occidente, in Felipe Arocena & Eduardo de León (orgs.) El complejo de Próspero: ensayos sobre cultura, modernidad y modernización en America Latina. Montevideo, Vintén Edit., 1993, p. 109-

110.

11 Sérgio Danese, Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro, Topbooks Edit. 1999.

12 Desenvolvimento, indústria e comércio: debates - estudos - documentos. Rela- tório de Atividades, 1 de janeiro a 16 de julho de 1999 do Ministro Celso Lafer no MDIC. São Paulo, FIESP/CIESP, Instituto Roberto Simonsen, 1999.

Celso Lafer é professor da Faculdade de Direito da USP.

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A plurilateralização da Política Externa Brasileira e os desafios impostos pelo Multilateralismo Pragmático

The plurilateralization of Brazilian Foreign Policy and the challenges posed by Pragmatic Multilateralism

Introdução

Hermes Moreira Jr.*

Boletim Meridiano 47 vol. 14, n. 138, jul.-ago. 2013 [p. 3 a 9]

O Brasil buscando novos rumos em sua política externa

O Brasil passou a figurar, nos anos recentes, entre as maiores e mais dinâmicas economias do planeta. Com a

maior intensidade dos fluxos comerciais e financeiros que o país passou a movimentar, a formulação e a execução de sua política externa ganharam novos contornos, com temas e formas de engajamento diversificadas sendo empreendidas no cotidiano de sua atuação internacional.

Ademais, a nova configuração das relações internacionais proporcionou ao Brasil, em meio a tal diversificação de seu engajamento internacional, estabelecer parcerias consideradas estratégicas com Estados menos tradicionais em seu espectro de relações bilaterais. Parcerias essas formalizadas com os chamados grandes países periféricos (Dupas, 2005). Dentro desse contexto, o Brasil, durante o governo Lula da Silva (2003-2010), investiu na consolidação dessas parcerias e a diplomacia brasileira atuou no sentido de dotá-las de capacidade de articulação política e forte presença em espaços de discussão e deliberação multilateral. Procurou, a partir de suas reuniões ministeriais e encontros de cúpula, fomentar projetos de cooperação técnica e econômica, mas principalmente, envidou diversos esforços no sentido de garantir posições políticas conjuntas em temas da agenda global.

A crise financeira iniciada em 2008, que atingiu em cheio o centro do sistema econômico global, Estados

Unidos e Europa Ocidental, contribuiu para a ampliação do processo de aproximação entre as economias dos grandes países periféricos. Além disso, em virtude de seus índices de desempenho econômico recentes, países como China, Índia, Rússia, Brasil, África do Sul, Indonésia, Turquia e outros passaram, em diferentes graus, é verdade, a ter papel mais atuante nas discussões sobre os rumos da economia global. Papel esse corroborado pelas grandes economias tradicionais, haja vista a opção pelas discussões de medidas de superação da crise no âmbito do G-20 financeiro, ao contrário das ortodoxas decisões tomadas no espaço do G-8. Fatores esses que concretizaram as expectativas daqueles que enxergavam nesses países um alto potencial de participação em mecanismos multilaterais de decisão política, além de importantes representantes da nova configuração do comércio e economia global. Nesse período, houve alto grau de importância conferida à institucionalização de grupos dessa natureza, as chamadas coalizões de geometria variável (Pecequilo, 2008; Vizentini,& Reis da Silva, 2010), principalmente com

* Professor da Faculdade de Direito e Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD e Doutorando em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (hermes.moreira.jr@gmail.com).

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base no destaque dado pelas “vozes autorizadas” 1 da diplomacia brasileira ao papel que os “emergentes” deveriam exercer na conformação da atual ordem internacional. Nesse sentido, o posicionamento desses representantes da diplomacia e do governo brasileiro foi o de elaborar um quadro conceitual de dupla característica, cognitiva e

normativa (Arbilla, 2000), no intuito de definir a “realidade” na qual a política externa se desenvolve e de “prescrever

os melhores rumos” de atuação de sua política externa. Esse processo de institucionalização foi impulsionado pelo

Brasil por identificar nessa estratégia a melhor alternativa para viabilizar os interesses brasileiros nesse contexto de “nova geometria econômica global” (Fiori, 2007). Reuniões do alto escalão desses governos, bem como protocolos e declarações assinadas após tais encontros, se tornaram motivo de otimismo aos entusiastas desse novo modelo, sobretudo ao declararem os documentos oficiais oriundos dessas reuniões como semente de uma futura reforma da ordem global (ao passo que esse entusiasmo

é minimizado pelos céticos, que não vislumbram em tais ações nada mais do que mera formalidade diplomática,

comum a quaisquer eventos dessa natureza). Ainda assim, observa-se elementos presentes nesses documentos que coadunam com as propostas da política exterior do governo Lula da Silva, e com as linhas programáticas defendidas

pelo seu partido, o Partido dos Trabalhadores, durante as campanhas eleitorais das décadas de 1990 e 2000 (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1989; 1994; 1998; 2002). O Partido dos Trabalhadores sempre demonstrou forte engajamento com temas internacionais, sobretudo ao atuar como crítico aos programas das instituições econômicas multilaterais como o FMI e o BIRD, ou aos projetos de promoção do livre comércio capitaneados pelos países desenvolvidos. Além disso, era fortemente difundida dentro do partido a noção de que a política externa do país deve compor o projeto nacional de um governo popular

e democrático. Aproveitando-se de um contexto de transformações em curso na ordem internacional contemporânea, pela distribuição de capacidades ou de arranjos de equilíbrio de poder, dentro da qual o Brasil permanece com papel

fundamental no desenvolvimento dos arranjos e mecanismos institucionais multilaterais, o governo petista e seus interlocutores dentro do Itamaraty deram um novo impulso à formulação de uma diplomacia ativa e universalista.

A intensificação do unilateralismo por parte do governo norte-americano, a ascensão chinesa no comércio e na

economia global, a reestruturação dos eixos de desenvolvimento mundial, a valorização das commodities agrícolas, além de outras alterações em alianças e coalizões nos mecanismos multilaterais (Vigevani, 2010) também renderam ao Brasil um novo status no complexo jogo de poderes e interesses do cenário internacional. Assim, fora retomada a visão de desenvolvimento nacional como fonte de independência econômica e política. Sem, contudo, apelar a um retorno ao distanciamento característico das décadas passadas, e sim com o impulso a um institucionalismo pragmático capaz de, nas palavras de um dos formuladores dessa nova fase – o embaixador Pinheiro Guimarães, “recuperar os tradicionais princípios de não-intervenção e autodeterminação, historicamente, pilares da política externa brasileira” (Guimarães, 2005, p. 417). Conjugada a uma configuração externa em transição, como visto anteriormente, internamente outro processo auxilia a compreensão do momento da retomada da diplomacia ativa, universalista e fundamentada na visão de que o multilateralismo deve servir ao desenvolvimento nacional. Como observam Hirst, Lima e Pinheiro (2010), ao contrário dos anos precedentes, quando a política externa era acessória à estabilidade macroeconômica e tinha função de garantir a credibilidade internacional, durante o governo Lula, a política exterior, pró-ativa e pragmática, é

um dos pés da estratégia de governo, calcada em mais três pilares: manutenção da estabilidade econômica; retomada

1 De acordo com Almeida (2005), a categoria “vozes autorizadas” é constituída por produtores originais de posições e discursos para a

diplomacia em questão. Segundo o próprio autor, podem ser classificados como porta-vozes oficiais do establishment diplomático, pois não apresentam questionamentos quanto a sua composição ou representatividade, “eles são os que produzem, apresentam e defendem a política externa oficial” (p. 96). No período em questão, essa categoria seria representada pelos formuladores e executores da política externa

brasileira: Luiz Inácio Lula da Silva, o Presidente da República, o Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, o Secretário-geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimarães, e o Assessor Especial para Assuntos Internacionais da Presidência, Marco Aurélio Garcia.

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do papel do Estado na coordenação de uma agenda neo-desenvolvimentista; e inclusão social e formação de um expressivo mercado de massas. Entretanto, novamente como nas formulações predecessoras, a opção estratégica é a opção pelo multilateralismo, todavia, tendo como foco a diversificação das parcerias (Vigevani & Cepaluni, 2007), visando ampliar a atuação brasileira nos fóruns institucionais.

Do Multilaterismo à Plurilaterização

Em um grande esforço conjunto para aprofundar os debates sobre o multilateralismo, Ruggie (1993) propôs uma definição básica, que seria o ponto de partida para a classificação do multilateralismo. Seguindo sua interpretação, multilateralismo pode se referir tanto a “relações coordenadas entre três ou mais Estados de acordo com certos princípios” (Ruggie, 1993, p. 8) ou a um “formato institucional que coordena as relações entre três ou mais Estados com base em princípios gerais de conduta” (Ruggie, 1993, p. 11). Nessa definição, inicial, Ruggie já entendia que esses “princípios” seriam responsáveis por especificar a conduta adequada para cada tipo de ação dos Estados, sem

levar em conta os interesses particulares de cada uma das partes envolvidas na negociação (Barbé, 2010). Não obstante, essa definição inicial equivaleria a um conceito minimalista de multilateralismo. De acordo com sua leitura, a concepção completa, ou maximalista, de multilateralismo deve ser sustentada sobre três características fundamentais: 1) indivisibilidade dos objetivos para todos que participam do processo; princípios gerais de conduta inerentes a todos os membros da instituição; e reciprocidade difusa. Dessa forma, a noção de multilateralismo se investiria de um caráter normativo, ainda que exprimisse a opção por um padrão de interação coletiva ao invés de priorizar ações unilaterais ou bilaterais nas suas diversas dimensões: como método de negociação, de ação ou de regulação, (Vigevani, 2010; Mello, 2011). Retomando o caso brasileiro, a opção pelo multilateralismo se encontra presente na história da política externa do país ao lado dos princípios tradicionais como: o pacifismo, o respeito ao direito internacional, a defesa dos princípios de autodeterminação e não-intervenção, e a busca da equidade internacional. Ademais, é perceptível na análise de nossa política exterior o recurso ao pragmatismo como instrumento necessário e eficaz à defesa dos interesses do país e à promoção do desenvolvimento econômico e social (Lafer, 2000; Cervo e Bueno, 2002). A despeito dos elementos de continuidade e mudança, haja vista os condicionantes externos e as circunstâncias domésticas de cada período da realidade histórica da nação, a presença brasileira em organismos internacionais e arranjos multilaterais é um dos traços mais permanentes de sua política externa. De acordo com Miyamoto (2000),

a presença do país em foros multilaterais foi se multiplicando cada vez mais porque esta era a opção mais plausível para um Estado com as características do Brasil: capacidade limitada de poder e influência. Nessa mesma direção, Pinheiro (2000) observa que “devido à assimetria de poder em relação às chamadas potências centrais o Brasil busca exponenciar seus ganhos com a participação em fóruns globais, o que aumentaria

a probabilidade de conquistar ganhos absolutos”. Entendem, portanto, que o país tem investido nas negociações

multilaterais porque não tem, ainda, capacidade suficiente para projetar-se da maneira como deseja. Ainda assim, através da presença e atuação diplomática em negociações no âmbito de instituições multilaterais e na construção de regimes internacionais o Brasil aspira desempenhar papel de relevo na arena internacional (Miyamoto, 2000). Sob outro viés, Lafer (2000; 2001), assim como Fonseca Jr. (1998) e Oliveira (2005), observam que a diplomacia brasileira alcançou legitimidade internacional graças ao seu legado histórico-diplomático que sempre buscou engendrar consensos na agenda internacional. E justamente com ênfase no multilateralismo, por espelhar a própria identidade internacional do país, constituída sob a imagem de mediador entre Estados fortes e fracos (Lafer, 2001). Nesse sentido, de sua parte, não fica descartada a limitada influência internacional “restringida estruturalmente pelos instrumentos econômicos e militares escassos e nem sempre plenamente mobilizáveis”, mas independentemente

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dessa condicionante, se confere maior atenção à tradição principista de preferência pelo respeito a normas e condutas ditadas pelos regimes multilaterais e pelo direito internacional (Fonseca Jr, 1998). E assim, o Brasil seria capaz de, no limite do próprio poder, articulado com o interesse de outros Estados e forças, redirecionar e reformar o cenário internacional, buscando a possibilidade de participação nos assuntos globais por meio da elaboração dos regimes. Pragmaticamente, ambas interpretações se complementam no ambiente multilateral, visto que nele o Brasil pode conferir efetividade à sua imagem internacional, exercendo com maior plenitude seu papel de mediador entre

as grandes potências e os demais membros do sistema, assumindo posição de defesa dos direitos dos países menores, mas ao mesmo tempo pleiteando reconhecimento equivalente ao das grandes potências (Mello, 2011). Essa seria a grande virtude, e ao mesmo tempo grande dificuldade do padrão de condução da política externa brasileira.

Com o fortalecimento de novas parcerias e novos arranjos globais o país visa ampliar a interdependência e a divisão de riscos e custos, bem como criar alternativas, políticas e econômicas, em momentos de conjunturas críticas.

A ascensão das chamadas potências emergentes, e sua vocação de atuação – no mínimo – de escopo regional, tem

possibilitado que esses novos arranjos criem expectativas favoráveis a tais países em momentos de crise. Dessa forma, a governança global, política ou econômica, adquire um novo aspecto, mais dinâmico e de rumo complexo, que necessita, na visão da diplomacia brasileira, ser acompanhado pela democratização do poder de decisão das instituições multilaterais. Assim, o discurso sobre a reforma da governança global torna-se linha mestra da retórica da política externa bra- sileira no período. Buscando o que entende como a construção de uma ordem internacional mais justa, democrática e inclusiva para os países em desenvolvimento, sua estratégia tem buscado formar diferentes grupos de negociação com os países em desenvolvimento nos circuitos de decisão global (Hurrell, 2010). São fortalecidos, dessa forma, os instrumentos dos países em desenvolvimento para lidar com as turbulências internacionais. A coalizão política dos emergentes no âmbito da cooperação sul-sul permite o endurecimento das negociações com o norte. Promove, ainda, ampliação das relações comerciais, dos projetos de cooperação técnica, de investimento externo direto e de atuação coordenada no plano das negociações internacionais, em agendas que incluem a reforma das instituições multilaterais (Hirst, Lima e Pinheiro, 2010). Contudo, a opção da diplomacia brasileira no governo Lula da Silva foi a de compartilhar suas demandas em grupos minilateralistas, como o IBAS, o G-20 Comercial e o BRICS. Desse modo, o Brasil fortaleceu algumas de suas posições nas instituições e fóruns multilaterais, contudo passou a estimular uma plurilateralização em detrimento de uma multilateralização universalista das discussões da agenda global.

Considerações finais: Democratização ou revisionismo?

É notório que a percepção de mundo dos principais formuladores da política externa brasileira no governo Lula da Silva reorientou a trajetória internacional do país. Seja pela crítica ao déficit de legitimidade das institui- ções internacionais de governança global, como apontava o Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim, ou pelas limitações impostas pelas estruturas hegemônicas de poder, como indicava o Secretário-Geral das Relações Exteriores Samuel Pinheiro Guimarães, a noção de que deveria ser promovida uma alteração no comportamento brasileiro ao final dos anos FHC parecia evidente. Assim, impulsionado pelos esforços de ampliação de sua presença nas instituições internacionais (Hurrell, 2008), uma estratégia de diplomacia assertiva articulada a um projeto de desenvolvimento nacional, ou “política ativa de desenvolvimento” (Souza, 2002), foi colocada em prática. De acordo com o ex-ministro Amorim (2010), a retomada da democracia, a estabilidade monetária, o cresci- mento econômico, a redução da pobreza, os novos indicadores sociais, a internacionalização das empresas brasileiras, entre outros aspectos de mudança na política doméstica nos últimos anos, proporcionaram ao país uma nova imagem

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no cenário internacional, fundamental para sustentar a nova estratégia. Ou seja, o desenvolvimento econômico e social do país seria projetado na esfera internacional, com status de promotor de cooperação e desenvolvimento. Isso nos leva a um primeiro aspecto: refletir se a política externa assertiva proposta seria possível dentro de um contexto de refluxo dos índices domésticos, ainda vulneráveis em muitos aspectos, sobretudo os econômicos, dependentes do bom andamento da economia internacional e do fluxo de commodities ao mercado externo. Outro ponto, diz respeito às alianças e parcerias estratégicas. Sem dúvida, a cooperação sul-sul promoveu o Brasil no cenário multilateral. No rumo de reformas, sobretudo nas instituições econômicas, o desempenho de nosso mercado doméstico, nossos índices macroeconômicos, somados a essas parcerias, permitem ao país auferir ganhos nos momentos de reforma, como no caso das cotas do Fundo Monetário Internacional. Não obstante, a plurilateralização das negociações brasileiras, sobretudo seu aprofundamento no segundo mandato do presidente Lula, é uma maneira de transformar a ideia de autonomia pela participação/integração, um multilateralismo valorativo que não se conseguiu fazer qualitativo, em uma proposta pragmática, que não é tecnicamente valorativo por buscar promover seus interesses particulares, mas extremamente pragmático, por aliar interesses e discurso ao se colocar como reformador das instituições de governança global. Todavia, tais discussões têm aparecido em foro restrito, no IBAS ou nos BRICS, no G-20 Comercial e mais recentemente também no G-20 Financeiro, e trazidas para o âmbito multilateral com pouca margem de flexibilidade. Poderia ser apontada, por parte daqueles Estados de menor desenvolvimento relativo que não fazem parte de tais articulações, uma plurilateralização das discussões internacionais, com os grandes países periféricos sendo incor- porados aos centros de decisão internacional após a negociação por meio de multilateralismo informal ou “frouxo” (Haass, 2010), ainda sem uma clara democratização da governança global, ao menos nos termos ideais defendidos pelo discurso oficial brasileiro. Nota-se, portanto, que a diplomacia brasileira se valeu, no governo Lula da Silva, de um alto grau de assertividade e participação em foros multilaterais, discussões globais, parcerias e projetos de cooperação técnica e política, mas calcada em um multilateralismo pragmático, que não se intimida em usar o soft balancing para obter ganhos pontuais em medidas revisionistas e reformas moderadas. Ainda que tenha que ser feita a ressalva de que as transformações radicais são evidentemente complicadíssimas sem um evento refundador sistêmico da ordem internacional, como os escritos mais tradicionais das Relações Internacionais nos apresentam há décadas. Outrossim, a diplomacia brasileira e os formuladores de nossa política externa enfrentarão o grande desafio nesses próximos anos de encontrar o equilíbrio entre o racionalismo de estrategista e negociador dentro de suas capacidades e de acordo com seus interesses, e a manutenção da legitimidade junto aos países periféricos como defensor de uma verdadeira reforma das estruturas de governança global e maior democratização das instituições multilaterais.

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Resumo

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Durante o governo Lula da Silva a diplomacia brasileira ampliou a utilização de canais multilaterais para projetar seus interesses nacionais. Tal estratégia se deu com a construção de coalizões como o G-20 Comercial, o IBAS, o BRICS e o G-20 Financeiro. Dessa forma estimulou um multilateralismo pragmático em detrimento de uma multilateralização universalista.

Abstract

During Lula da Silva´s government, brazilian diplomacy has expanded the use of multilateral channels to project its national interests. This strategy was given to building coalitions such as the G-20 Commercial, IBSA, BRICS and the G-20 Financial. Thus stimulated a pragmatic multilateralism rather than a universalistic multilaterali- zation.

Palavras-chave: Política externa brasileira; Inserção internacional do Brasil; Multilateralismo Key-Words: Brazilian foreign policy; Brazilian international approach; Multilateralism

Recebido em 07/02/2013 Aprovado em 15/03/2013

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A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA E A MULTILATERALIDADE: A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL COMO MEMBRO DO BRICS

Marcela Tarter da Rosa

Mestranda em Estudos Estratégicos Internacionais PPGEE/UFRGS Bolsista FAPERGS/CAPES Email: marcelatarter@hotmail.com

Recebido em: 22 set. 2014 Aceito em: 28 out. 2014

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RESUMO

O objetivo deste artigo é entender a importância, como estratégia diplomática, que o

BRICS tem para o Brasil. Defende-se que fazer parte de um agrupamento como o BRICS seria condizente com a diplomacia brasileira de valorização da multilateralidade- tanto por ser esse uma instância multilateral quanto por ter como objetivo político a reforma de instituições multilaterais de caráter global. Com esse intuito, faz-se uma analise das

aspirações dos países emergentes, no caso do grupo BRICS, de modificação da ordem internacional, destacando-se o papel da China. Da mesma forma, utiliza-se referencial bibliográfico sobre a evolução da política externa brasileira buscando-se observar sua aproximação com os países emergentes e, principalmente, a escolha do multilateralismo como estratégia de inserção internacional.

Palavras-chave: Brasil, BRICS, política externa, multilateralismo.

ABSTRACT

The main aim of this article is to understand the importance, as a diplomatic strategy, that BRICS has to Brazil. It is argued that being part of a group like BRICS would be consistent with Brazilian diplomacy valuation of multilateralism, both because it is a multilateral forum

and it has a political objective of reform global multilateral institutions. With this purpose, it

is analyzed the aspirations of emerging countries, represented by BRICS group, to

international order modification, emphasizing the role of China. Likewise, it is utilized bibliographic references about the evolution of Brazilian foreign policy seeking to observe its approach to emerging countries, and especially the choice of multilateralism as international insertion strategy.

Keywords: Brazil, BRICS, foreign policy, multilateralism.

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INTRODUÇÃO

Este artigo procurará responder à questão de qual a importância para a política externa brasileira da relação com os países do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul) e da existência desse agrupamento. Busca-se entender como a política externa brasileira relaciona-se com dinâmicas de agrupamentos multilaterais tais como o BRICS. Argumenta-se, a partir da análise da política externa brasileira, que o pertencimento ao grupo relaciona-se com sua estratégia diplomática de inserção internacional ancorada no multilateralismo. Assim, a diplomacia multilateral e, no caso, a existência do BRICS, seria utilizada pelo Brasil como uma espécie de soft power diplomático. Segundo Joseph S. Nye (2008), soft power seria uma forma de atingir os objetivos desejados através da atração e não da coerção ou pagamento. Os recursos de soft power de um país estariam na sua cultura, valores e políticas. Uma estratégia de smart power combinaria hard power (poder econômico e militar) e soft power (NYE, 2008, p.94). Quanto ao Brasil, observe-se que sua diplomacia busca uma inserção internacional a partir da utilização principalmente do soft power.

John G. Ruggie (1992) define multilateralismo a partir da distinção ao bilateralismo, ou seja, seria a relação entre três ou mais Estados de acordo com certos princípios. Caporaso (1992) difere multilateral de multilateralismo, segundo ele, multilateralismo seria

a forma de atingir ações multilaterais. Instituições multilaterais estariam centradas em

elementos formais da vida internacional e seriam caracterizadas por constituir um espaço físico, endereço, secretarias e empregados (CAPORASO, 1992, p.602). Já a instituição do multilateralismo está ligada a práticas, ideias e normas menos formais e codificadas. As arenas das organizações multilaterais possibilitariam aprender, alterar percepções de interesse, enquanto que a instituição do multilateralismo pode produzir, manter, alterar, minar organizações específicas (CAPORASO, 1992, p.602). A diplomacia brasileira respalda-se no multilateralismo e na defesa da normatização da ordem internacional. A busca pelo multilateralismo dá-se de duas formas: a partir da formação de alianças com países que tenham interesses comuns; e na crença em instituições de âmbito global para regular a ordem internacional. Exemplo da primeira forma de multilateralismo seria, além do BRICS, o IBAS (Índia, Brasil e África do Sul) e a UNASUL (União de Nações Sul- Americanas). Quanto à segunda forma, tem-se principalmente a atuação brasileira na ONU, considerando seus vários conselhos - em especial, o Conselho de Segurança- e na OMC (Organização Mundial de Comércio).

Essas duas formas de atuação multilateral do Brasil não são contraditórias, pelo contrário,

a formação de agrupamentos é uma maneira de unir forças para agir em espaços

multilaterais globais. O BRICS direcionou-se para um fórum de discussão e aproximação política a partir da primeira Cúpula, uma vez que a princípio seria só uma sigla (BRIC Brasil, Rússia, Índia e China) representando países com alto crescimento econômico e com uma projeção futura importante em relação à economia global. A entrada da África do Sul no

grupo é um exemplo do caminho a um concerto político que a sigla tomou. Nesse sentido,

o grupo traça sua trajetória em oposição à estagnação da ordem internacional vigente que

já não representa a configuração real de poder, principalmente econômico, dos Estados.

Essa obsolescência das antigas estruturas e a entrada de novos atores no sistema internacional traz a demanda por uma mudança na configuração das principais instituições internacionais de forma a representar esses novos interesses. Além desta introdução, este artigo possui mais três partes. A segunda parte apresenta um panorama a respeito de como a iniciativa BRICS relaciona-se com os desafios de uma reestruturação das relações internacionais frente à crise mundial que teve início em 2008. Destaca-se também o papel da China como principal país do grupo e os questionamentos sobre se a relação da China com esses outros países teria mesmo

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um caráter sul-sul. Em seguida, a terceira seção aborda a política externa brasileira e como a preferência pelo multilateralismo faz dos BRICS uma estratégia para sua política externa de inserção internacional a partir do soft power diplomático. Por fim, em uma quarta parte, são feitas as considerações finais.

2 O BRICS E A CONTESTAÇÃO DA ORDEM INTERNACIONAL

Destaca-se como principal elemento formador do agrupamento o aspecto econômico, ou seja, o crescimento das economias dos países membros em comparação às dos países chamados de centrais, tais como os países da União Europeia e os EUA. O crescimento econômico dos países emergentes foi dinamizado a partir dos fluxos comerciais principalmente com um dos membros do BRICS: a China. A magnitude do que é a China hoje para o sistema internacional está longe daquilo que representa os outros países do agrupamento. O fato de a China estar em outro patamar no que se refere ao seu crescimento econômico suscita debates entre os acadêmicos sobre o tipo de relação que se desenvolve entre ela e os outros países em desenvolvimento. Ou seja, há críticas sobre o fato de ser essa uma relação sul-sul (entre países em desenvolvimento), principalmente em razão de a China possuir uma dinâmica comercial importação de produtos primários e exportação de manufaturados que se assemelha a uma dinâmica norte-sul (entre países desenvolvidos e em desenvolvimento). Quanto à distribuição de poder no sistema internacional, enquanto a China vem adquirindo uma posição que - se não podemos dizer de confrontação- pelo menos incômoda aos EUA, uma vez que traz novos desafios à influência internacional desse país, outros membros - como Brasil, Índia e África do Sul- estão muito aquém de uma posição como essa. Em informativo para o Congresso norte-americano (Congress Research Service), com fins de delinear a elaboração de políticas em relação à China, Morrison (2014) demonstra preocupações com o futuro dos EUA em relação à possibilidade de modificação da ordem internacional pela China. “China is in a position to help advance U.S. interests or to frustrate them. China’s rising economy has also enabled it to boost its military capabilities.” (MORRISON, 2014, p.36). Para evitar que o crescimento econômico chinês seja prejudicial aos EUA, Morrison acredita que o desafio seria convencer a China, primeiramente, do interesse dela manter o sistema internacional como está, pois foi este, segundo ele, que a permitiu ter o crescimento econômico que vem apresentando. Da mesma forma, um segundo aspecto necessário à manutenção do poder norte-americano, segundo Morrison, seria convencer a China da importância das reformas internas como um caminho para a modernização de sua economia. A ascendência dos BRICS coloca-se frente a uma ordem internacional que permanece nos moldes do pós- Segunda Guerra Mundial e que necessita inserir as demandas desses novos países emergentes em suas negociações multilaterais. Nesse sentido, a ampliação do G7 (EUA, Alemanha, Canadá, França, Itália, Japão, Reino Unido) para negociações em um G20, incluindo países em desenvolvimento, demonstra a importância da participação desses países nas negociações multilaterais principalmente após a crise mundial que teve início em 2008. A crise mundial afetou mais profundamente os países centrais, EUA e União Europeia, enquanto que muitos países em desenvolvimento continuaram mantendo seu crescimento, mesmo que com alguma redução, especialmente em razão do fornecimento de commodities para a economia chinesa. Retomando a questão posta por Morrison da necessidade que a China colabore para a manutenção do sistema vigente, parece que ela caminha nesse sentido. O concerto dos países do BRICS, para ela, seria uma forma de fazer ajustes no sistema internacional de forma não unilateral. A estratégia chinesa de unir-se a países mais

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fracos, mas com aspirações semelhantes, é uma forma de querer mudanças, porém sem confrontação direta e sem se colocar como uma alternativa à liderança norte-americana nesse sistema. O pós-Segunda Guerra Mundial apresentou transformações a partir da construção de instituições multilaterais a nível regional e mundial. A ausência de instituições multilaterais fortes pode ser considerada um dos elementos da recessão econômica nos anos 1930. Segundo Jeffry A. Frieden (2008), as políticas clássicas utilizadas antes da Primeira Guerra Mundial eram inúteis ou contraproducentes para combater a crise originária do colapso do padrão ouro devido a um cenário econômico distinto (FRIEDEN, 2008, p.212). A instabilidade, que levou à Segunda Guerra Mundial, estaria relacionada ao fato de não terem sido estabelecidas, por parte dos governantes, medidas no período entre guerras para estabilizar a economia, ou seja, não houve a construção de um sistema financeiro internacional viável (RAVENHILL, 2008). Se, por um lado, o colapso do padrão ouro e a crise mundial em 1930 podem ter sido causados por uma ausência de instituições fortes. O que teria posteriormente sido sanado pelo sistema de Bretton Woods (1945), que criou o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Por outro, o surgimento do multilateralismo comercial acompanhou a liberalização comercial. Como defende Milner (1999), teria sido possível que a liberalização comercial se estendesse por vários países em desenvolvimento a partir da entrada desses na OMC e das pressões do FMI e Banco Mundial para que abrissem suas economias em troca de empréstimos para remediar a ruim situação econômica nas décadas de 1980 e 1990. Nos países em desenvolvimento, a ausência de uma economia interna forte e uma produção bem estruturada para competir no mercado internacional fez com que as políticas de liberalização comercial apenas aumentassem as desigualdades sociais e não fossem positivas para a balança comercial. Para Pierre Salama (2012, p.310), o crescimento econômico depende mais do modo de operar a abertura do que do grau de abertura e sua evolução. As pressões de organismos, como FMI, sobre esses países em desenvolvimento, ocasionaram uma abertura rápida e indiscriminada sem políticas que possibilitassem um preparo da economia interna. Segundo Joseph E. Stiglitz (2002, p.279), houve uma dissonância entre aquele que foi o suposto objetivo da criação do FMI- promover a estabilidade econômica global- e seus objetivos mais novos liberalização do mercado de capitais por exemplo. Dessa forma, o FMI serviu mais aos interesses da comunidade financeira do que à estabilidade global (STIGLITZ, 2002, p.279). A crise que se iniciou em 2008 trouxe a necessidade de reformas dessas instituições à tona. As instituições multilaterais no pós-1945, que possibilitaram a estabilização financeira internacional à época, devem ser reestruturadas para representar a diferente realidade atual. O BRICS defende mais representatividade nas instâncias multilaterais para os países em desenvolvimento. Em suas propostas está a necessidade de reforma dos mecanismos multilaterais para que esses não sejam favoráveis aos países desenvolvidos. Nas últimas cúpulas dos BRICS, os países membros defenderam a agenda de desenvolvimento do G20; a reforma das instituições financeiras internacionais, demonstrando preocupação com o ritmo lento da reforma do FMI; e um sistema comercial multilateral, aberto, transparente e baseado em regras (MRE). Na VI Cúpula dos BRICS, este ano, houve a criação do Novo Banco de Desenvolvimento que, através da cooperação entre os países-membros, visa complementar os esforços de instituições financeiras multilaterais e regionais para o desenvolvimento global (MRE, 2014).

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3 O MODELO DE INSERÇÃO INTERNACIONAL BRASILEIRO

O Brasil historicamente foi ativo nos fóruns multilaterais e utilizou-se da adesão a

normas internacionais e da defesa da importância das mesmas na regulação das relações comerciais como fim de dirimir às suas fragilidades como potência econômica e militar. Fazer parte dos BRICS condiz com a política externa brasileira de dar credibilidade às instituições internacionais e de visar modificações que estejam de acordo com a atual estrutura do sistema internacional. Da mesma forma, colocar-se internacionalmente ao lado desses países dá ao Brasil soft power. O BRICS possibilitaria ao Brasil certa inserção internacional e contribuiria para sua diplomacia de bases multilaterais. Carlos Aurélio Pimenta Faria (p.85, 2008) identifica um processo de mudança no modelo de desenvolvimento e no padrão de inserção internacional do país uma vez que o Brasil intensifica e diversifica sua participação nas instâncias multilaterais desde a década de 1990. Cristina Pecequilo relaciona a década de 90 com a criação de uma “Nova ordem mundial” liderada pelos EUA e embasada na multilateralidade e atuação da ONU. Esse momento de pós-Guerra Fria foi acompanhado por crises econômicas e sociais que emergiram nos anos 1980 nos países em desenvolvimento, além da fragilidades geradas por governos que passavam da ditadura à democracia (PECEQUILO, 2008, p.137). As mudanças no sistema internacional, advindas do fim da bipolaridade, foram acompanhadas de novas dinâmicas no relacionamento entre os países. No caso brasileiro, buscou-se a diversificação dos parceiros comerciais e um maior direcionamento da política externa para a América Latina e o eixo sul-sul. Cason e Power (2009) assinalam os anos 1990 como uma mudança para a política externa brasileira. Segundo eles, a mudança que se apresentou nos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, foi no sentido de criar respostas para a nova posição do Brasil no sistema internacional. Percebe-se também um aumento da participação de diversos setores da sociedade brasileira na política externa:

No que concerne o que denominamos aqui de resposta adaptativa do executivo brasileiro, mais especificamente do Itamaraty, às pressões para a geração de uma maior porosidade do processo de formação da PEB, parece-nos importante destacar a maneira como se tem tentado, se não atender plenamente, pelo menos abrir caminho para o diálogo com os governos subnacionais e com o empresariado. (FARIA, 2008, p.87)

Essa maior participação das instâncias internas na formação da PEB está vinculada com a democratização do processo político, participação da opinião pública e proximidade do presidente com a política externa. Processo esse que pode ser verificado desde o governo FHC, mas principalmente no governo Lula. Um demonstrativo trivial da proximidade do presidente com a política externa seria o aumento do número viagens internacionais dos presidentes.

A importância da porosidade da PEB retratada por Faria está na possibilidade da

implantação do Estado logístico, o qual, como será analisado, articula os interesses de diversos setores da sociedade, servindo de intermediário entre os diferentes grupos e o setor externo. Segundo Amado Cervo (2003, p.8), as relações internacionais do Brasil deram origem a quatro paradigmas: o liberal-conservador que se estende do século XIX a

1930, o Estado desenvolvimentista, entre 1930 e 1989, o Estado normal e o Estado logístico, sendo que os três últimos coexistem e integram o modelo brasileiro de relações internacionais a partir de 1990.

O primeiro paradigma diz respeito ao período do liberalismo europeu, centro do

capitalismo, que impunha à América Latina, Ásia e África a política de “portas abertas”. O resultado era um cenário de exportação de matérias-primas e importação de produtos

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industrializados. O Estado desenvolvimentista pretende a superação das assimetrias do mundo capitalista a partir da promoção do desenvolvimento (CERVO, 2003, p.13). O

Estado normal seria aquele que segue as regras do centro, no caso os preceitos do Consenso de Washington, as exigências do Banco Mundial, do Fundo Monetário Internacional e do mundo desenvolvido, em especial os EUA. O Estado logístico, por sua vez, associa um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo brasileiro (CERVO, 2003, p.17).

A classificação de Pinheiro (2004) identifica dois paradigmas na política externa

brasileira desde a República, seriam eles: o americanismo e o globalismo. O americanismo tinha os EUA como eixo da política externa, enquanto que o globalismo visava à diversificação de parceiros para aumentar o poder de barganha inclusive junto aos EUA (PINHEIRO, 2004, p.64). Essas posições estiveram presentes em diferentes momentos e com objetivos diversos. Nesse sentido, Pinheiro ainda classifica o americanismo como pragmático ou ideológico. Os anos de 1946-1951 e 1964-1967 podem ser identificados como de americanismo ideológico. Já o americanismo pragmático

procuraria aproveitar as oportunidades de aliança com os EUA e teria ocorrido nos períodos 1902-45, 1951-61, 1967-74 (PINHEIRO, 2004, p.65).

A autonomia na política externa brasileira em relação aos países centrais, a busca

por realizar seus interesses de desenvolvimento sem um alinhamento automático com alguma potência, como os EUA, pode ser identificada nos governo Jânio Quadros (1961) e João Goulart (1961-64) com a Política Externa Independente (PEI). Para Pinheiro (2004,

p.35), a PEI pode ser dividida em duas fases: na primeira, a política externa aproveitou-se da possibilidade do poder de barganha decorrente de uma postura neutralista na Guerra Fria; já, a segunda, procurou a dissociação da Guerra Fria como elemento definidor central e enfatizou a questão do desenvolvimento (o conflito norte-sul ganha lugar em relação ao conflito leste-oeste).

A partir do golpe militar, contudo, a política externa sofreu revisão. Em um primeiro

momento, se mostrou completamente alinhada com os EUA, porém, posteriormente, houve momentos de busca por autonomia. A postura inicial do governo brasileiro, no período de governo militar, seria considerar-se um aliado especial dos EUA e, por isso, acreditar na validade de um alinhamento incondicional. A partir da percepção de que não haveria o apoio esperado por parte dos EUA, econômico e militar, as relações acabaram se modificando. Já no governo de Costa e Silva (1967-69), a agenda diplomática seria mais autônoma, sem colocar em xeque o alinhamento político e militar com o ocidente (PINHEIRO, 2004, p.41). O Brasil, em 1968, teve papel de destaque na Segunda Conferência da UNCTAD em defesa de tratamentos não-discriminatórios e preferenciais aos produtos manufaturados dos países subdesenvolvidos, assim como, recusou-se a assinar o TNP (Tratado de Não-Proliferação Nuclear), no mesmo ano, como oposição ao argumento de não responsabilidade dos países do sul para utilizarem outros tipoS de tecnologia (PINHEIRO, 2004, p.41). Contudo, é apenas durante o governo Geisel (1974- 79), com a política externa do pragmatismo responsável, que o globalismo retornaria como paradigma da política externa. Para Amado Cervo (CERVO; BUENO, 2011, p.487), o fim da Guerra Fria foi marcante para o questionamento da política externa desenvolvimentista que vinha sendo empregada há sessenta anos. No início da década de 1990, não havia concordância interna sobre a política externa a ser seguida. Tal fato explicaria a coexistência dos três paradigmas. O Estado logístico, consolidado no governo Lula, procurou controlar o processo de privatizações e visou à congruência dos objetivos externos dos produtores, consumidores, empresários e assalariados do país (CERVO; BUENO, 2011, p.530). “Logístico porque recupera o planejamento estratégico do desenvolvimento e exerce a função de apoio e legitimação das iniciativas de outros atores econômicos e sociais, aos quais repassa responsabilidades e poder.” (CERVO; BUENO, 2011, p.526).

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O fim da Guerra Fria possibilitou ao Brasil diversificar suas parcerias comerciais.

Para além da dicotomia leste-oeste, a política desenvolvimentista brasileira procurou parcerias no eixo dos países em desenvolvimento com o intuito de contrapor a dominância das relações comerciais do tipo norte-sul. Da mesma forma, procurou-se também incrementar as relações diplomáticas com esses países a partir da cooperação em áreas estratégicas para o desenvolvimento. Assim, a união, entre países em desenvolvimento, com intuito de pressionar às instituições multilaterais- sejam as comerciais, financeiras, de segurança para que executem políticas que possibilitam o desenvolvimento dá-se também a partir de uma aproximação comercial, estratégica e diplomática entre esses países. Para Amado Cervo (2011, p.531), a diplomacia brasileira seria regida pelo conceito de multilateralismo da reciprocidade. Este multilateralismo presente na atuação brasileira

em organismos como OMC, para o comércio, e CSNU, para segurança, acabou estendendo-se para todos os domínios das relações internacionais. O multilateralismo da reciprocidade possui como pressupostos: regras para compor o ordenamento internacional; e elaboração conjunta das mesmas de modo a garantir a reciprocidade dos efeitos (CERVO; BUENO, 2011, p.531). O primeiro pressuposto vincula-se à credibilidade dada aos organismos multilaterais pela diplomacia brasileira, e, o segundo, ao apoio à formação de coalizões entre os países emergentes de forma a pressionar esses organismos a não favorecerem os países mais ricos. Segundo Campos Mello (2012, p.169):

A atuação brasileira em agrupamentos diversos não significa um afastamento com relação ao multilateralismo de cunho universal. Ao contrário, é um dos fundamentos da estratégia brasileira de projeção global, cujas ambivalências são em si características do padrão de inserção internacional em constituição nos últimos anos, marcado pelas incertezas quanto aos rumos da ordem internacional.

A partir dos anos 2000, a criação dos fóruns BRICS, IBAS (Índia, Brasil, África do

Sul) não substitui, em importância para a diplomacia brasileira, as organizações globais. A Organização das Nações Unidas (ONU) continua sendo o coração da ideologia do multilateralismo brasileiro (FONSECA, 2011, p.376). A importância da ONU para a diplomacia brasileira é perceptível pela participação ativa brasileira nas suas instâncias, presença importante em missões de paz, e insistência em conseguir um assento permanente no Conselho de Segurança. Por outro lado, a formação desses arranjos regionais não é contraditória a um multilateralismo universal uma vez que a aliança com países emergentes com aspirações semelhantes fortalece a posição do Brasil em organismos de cunho global, tais quais a ONU e OMC.

O fato de o Brasil fazer parte dos BRICS está relacionado à sua classificação como

país emergente em decorrência de seu crescimento acentuado, mesmo que não comparado ao chinês, no começo dos anos 2000. Em 2003, observa-se grandes superávits no comércio exterior brasileiro devido ao aumento da exportação e do preço das commodities que o país exporta (CERVO; BUENO, 2011, p.536). Porém, esse recurso econômico de hard power não é forte como o necessário, poder-se-ia dizer que suas aspirações de soft power são maiores do que sua capacidade econômica.

O Brasil vem diminuindo sua exportação de produtos de alta e média tecnologia e