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107

Braslia

Volume 15

Nmero 107

Out. 2013/Jan. 2014

Presidenta da Repblica
Dilma Vana Rousseff
MinistraChefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica
Gleisi Helena Hoffmann
Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil e
Presidente do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Ivo da Motta Azevedo Corra
Coordenadoras do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Daienne Amaral Machado
Raquel Aparecida Pereira

Revista Jurdica da Presidncia / Presidncia da Repblica


Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia Vol. 1, n. 1, maio de 1999.
Braslia: Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia, 1999.
Quadrimestral
Ttulo anterior: Revista Jurdica Virtual
Mensal: 1999 a 2005; bimestral: 2005 a 2008.
ISSN (at fevereiro de 2011): 18082807
ISSN (a partir de maro de 2011): 22363645
1. Direito. Brasil. Presidncia da Repblica, Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia.
CDD 341
CDU 342(81)
Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Praa dos Trs Poderes, Palcio do Planalto
Anexo II superior Sala 204 A
CEP 70.150900 Braslia/DF
Telefone: (61)34112047
Email: revista@presidencia.gov.br
http://www.presidencia.gov.br/revistajuridica

Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia 2013

Revista Jurdica da Presidncia


uma publicao quadrimestral do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia voltada divulgao de artigos cientficos inditos, resultantes de pesquisas e estudos independentes sobre
a atuao do Poder Pblico em todas as reas do Direito, com o objetivo de fornecer subsdios
para reflexes sobre a legislao nacional e as polticas pblicas desenvolvidas na esfera federal.

Equipe Tcnica
Coordenao de Editorao

Conselho Editorial

Daienne Amaral Machado

Claudia Lima Marques

Raquel Aparecida Pereira

Claudia Rosane Roesler

Gesto de Artigos
Daienne Amaral Machado
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva
Raquel Aparecida Pereira

Fredie Souza Didier Junior


Gilmar Ferreira Mendes
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Reviso Geral
Daienne Amaral Machado
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva
Raquel Aparecida Pereira
Reviso de Idiomas
Daienne Amaral Machado
Daniel Mendona Lage da Cruz
Juliana Thomazini Nader Simes
Mariana Figueiredo Cordeiro da Silva

Misabel de Abreu Machado Derzi


Vera Karam Chueiri
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Painel intitulado Palcio do Planalto,
Firmino Saldanha, 1960.
Acervo do Palcio do Planalto.
Fotgrafa
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Colaboradores da Edio 107


Pareceristas
Adriano De Bortoli Universidade de Braslia
Adrualdo de Lima Cato Universidade Federal de Alagoas
Alexandre Arajo Costa Universidade de Braslia
Alexandre Bernadino Costa Universidade de Braslia
Alexandre Kehrig Veronese Aguiar Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Alfredo de Jesus Flores Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Ana Gabriela Mendes Braga Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
Andra Borghi Moreira Jacinto Universidade do Estado do Amazonas
Antnio Augusto Brando de Aras Universidade de Braslia
Antnio Carlos Mendes Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
Antonio Rulli Jnior Faculdades Metropolitanas Unidas
Antonio Rulli Neto Faculdades Metropolitanas Unidas
Argemiro Cardoso Moreira Martins Universidade de Braslia
Belinda Pereira da Cunha Universidade Federal da Paraba
Carla Bonomo Universidade Estadual de Londrina
Carlos Frederico Mars de Souza Filho Pontifcia Universidade Catlica do Paran
Cristiana Maria Fortini Pinto e Silva Universidade Federal de Minas Gerais
Daniela de Freitas Marques Universidade Federal de Minas Gerais
Daniella Maria dos Santos Dias Universidade Federal do Par
Dinor Adelaide Musetti Grotti Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
Edimur Ferreira de Faria Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
Edinilson Donisete Machado Universidade Estadual do Norte do Paran
Egon Bockmann Moreira Universidade Federal do Paran
lcio Trujillo Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
Fernando Antnio Vasconcelos Universidade Federal da Paraba
Fernando Basto Ferraz Universidade Federal do Cear
Fernando de Brito Alves Universidade Estadual do Norte do Paran
Gabriela Maia Rebouas Universidade Tiradentes
Giovanne Henrique Bressan Schiavon Universidade Estadual de Londrina
Joo Glicrio de Oliveira Filho Universidade Federal da Bahia
Jorge David Barrientos-Parra Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho

Jos Carlos de Oliveira Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho


Jos Cludio Monteiro de Brito Filho Universidade Federal do Par
Jos Heder Benatti Universidade Federal do Par
Josiane Rose Petry Veronese Universidade Federal de Santa Catarina
Leonardo Macedo Poli Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
Lorena de Melo Freitas Universidade Federal da Paraba
Luciana Barbosa Musse Centro Universitrio de Braslia
Lus Augusto Sanzo Brodt Universidade Federal de Minas Gerais
Luiz Eduardo de Vasconcellos Figueira Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Marcelo Andrade Cattoni Oliveira Universidade Federal de Minas Gerais
Mrcia Carla Pereira Ribeiro Pontifcia Universidade Catlica do Paran
Margareth Vetis Zaganelli Universidade Federal do Esprito Santo
Maria Edelvacy Marinho Centro Universitrio de Braslia
Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa Universidade Federal da Paraba
Mnica Neves Aguiar da Silva Universidade Federal da Bahia
Paulo Csar Corra Borges Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
Paulo Hamilton Siqueira Junior Faculdades Metropolitanas Unidas
Paulo Henrique dos Santos Lucon Universidade de So Paulo
Paulo Roberto Colombo Arnoldi Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
Rafael Mafei Rabelo Queiroz Fundao Getlio Vargas
Reginaldo Melhado Universidade Estadual de Londrina
Ricardo Sebastin Piana Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Roberto Baptista Dias da Silva Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
Robson Anto de Medeiros Universidade Federal da Paraba
Rozane da Rosa Cachapuz Universidade Estadual de Londrina
Sebstian Borges Albuquerque Mello Universidade Federal da Bahia
Tarsis Barreto Oliveira Universidade Federal do Tocantins
Vanessa Oliveira Batista Berner Universidade Federal do Rio de Janeiro
Yvete Flvio da Costa Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho

Autor Convidado
Jos Claudio Monteiro de Brito Filho
Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Membro do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Presidncia. Professor Titular da Universidade
da Amaznia (UNAMA). Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito da
Universidade Federal do Par (UFPA).

Autores
Andra Virgnia Sousa Dantas

Fillipe Azevedo Rodrigues

FRANA Paris

BRASIL Natal/RN

Professora do Departamento de Turismo da

Doutorando em Cincias Jurdico-Criminais

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

pela Faculdade de Direito da Universidade

(UFRN). Doutoranda em Relaes Internacio-

de Coimbra (FDUC). Graduado em Direito

nais no Institut dtudes Politiques de Paris

e mestre em Direito Constitucional, ambos

(IEP/Sciences-Po Paris) e bolsista Capes.

pela Universidade Federal do Rio Grande do

dantas_andrea@hotmail.com

Norte (UFRN). Advogado inscrito na Ordem

Beatriz Gomes da Silva


BRASIL Salto/SP
Graduada em Direito pelo Centro Universit-

dos Advogados do Brasil,


Seccional Rio Grande do Norte.
rodrigues.cgern@gmail.com

rio Nossa Senhora do Patrocnio (CEUNSP).

Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira

beatriz_gomes.silva@hotmail.com

BRASIL Natal/RN

Catherine Wihtol De Wenden


FRANA - Paris
Doutora em Cincia Poltica. Diretora de
Pesquisa no Centro Nacional de Pesquisa
Cientfica (CNRS/CERI Sciences-Po).
catherine.wihtoldewenden@sciencespo.fr

Oficial de Justia do Tribunal Regional do


Trabalho (TRT RN). Graduado em Direito e
em Filosofia pela Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN). Especialista
em Direito do Trabalho pela Universidade
Cndido Mendes (UCAM). Mestre em Filosofia
pela Universidade Federal do Rio Grande do

Fabrcio de Vecchi Barbieri

Norte (UFRN). Doutorando em Filosofia pela

BRASIL Franca/SP

Universidade Federal do Rio Grande

Graduado em Direito pela Universidade

do Norte (UFRN).

Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho

lauroericksen@yahoo.com.br

(UNESP). Pesquisador da Fundao de Amparo


Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).
fabriciodevecchi@hotmail.com

Letcia Bodanese Rodegheri

Rafael Santos De Oliveira

BRASIL Santa Maria/RS

BRASIL Santa Maria/RS

Mestranda em Direito pela Universidade

Doutor em Direito pela Universidade Fede-

Federal de Santa Maria (UFSM).

ral de Santa Catarina (UFSC). Professor no

leticiabrodegheri@gmail.com

Departamento de Direito da Universidade

Ludmila Gaudad Sardinha Carneiro


BRASIL Braslia/DF

Federal de Santa Maria (UFSM).


advrso@gmail.com

Doutoranda em Sociologia pela Universida-

Raphael Peixoto de Paula Marques

de de Braslia (UnB). Investigadora Visitante

BRASIL Braslia/DF

do Programa Universitario de Estudios de

Doutorando e Mestre em Direito pela Uni-

Gnero (PUEG) da Universidad Nacional

versidade de Braslia (UnB).

Autnoma de Mxico (UNAM).

raphapeixoto@gmail.com

ludmilagaudad@gmail.com

Roberto Elias Rodrigues

Luiz Antonio Soares Hentz

BRASIL Salto/SP

BRASIL Franca/SP

Graduado em Direito pela Faculdade de

Professor adjunto do Departamento de

Direito de Sorocaba (FADI). Graduado em

Direito Privado da Universidade Estadual

Administrao de Empresas pela Universida-

Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP).

de de Sorocaba (UNISO). Mestre em Direito

Livre-docente, doutor e mestre pela mesma

pela Universidade Metodista de Piracicaba

Universidade. Juiz de Direito aposentado.

(UNIMEP). Professor no Centro Universitrio

Advogado.

Nossa Senhora do Patrocnio (CEUNSP) e

hentz@soareshentz.adv.br

professor convidado no Curso de Especiali-

Maria Cludia Mrcio Cachapuz


BRASIL Canoas/RS
Graduada em Cincias Jurdicas e Sociais pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS). Graduada em Comunicao Social/
Jornalismo pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC/RS).
Doutora em Direito Civil pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Professora da Graduao e do Mestrado em
Direito do Centro Universitrio La Salle
(Unilasalle). Juza de Direito.
mcmcachapuz@tj.rs.gov.br

zao em Direito Ambiental da Universidade


Metodista de Piracicaba (UNIMEP).
eliasrodri@uol.com.br

Sumrio
Editorial ________________________________________________________________ 303
Autor Convidado ____________________________________________________

305

Trabalho em condies anlogas de escravo: os bens jurdicos


protegidos pelo artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro
Jos Claudio Monteiro de Brito Filho _____________________________________ 587

Artigos _________________________________________________________________ 603

Em busca dos direitos perdidos:


ensaio sobre abolicionismos e feminismos.
Ludmila Gaudad Sardinha Carneiro ______________________________________ 605

Represso poltica e anticomunismo no primeiro Governo Vargas:


a elaborao da primeira Lei de Segurana Nacional
Raphael Peixoto de Paula Marques________________________________________ 631

Les politiques nationales du tourisme au Brsil


dans le cadre de linterdpendance politique mondiale
Andra Virgnia Sousa Dantas Catherine Wihtol De Wenden_____________ 667

Anlise econmica dos consrcios pblicos municipais: teoria dos jogos


como instrumento maximizador da eficincia administrativa
Fillipe Azevedo Rodrigues ________________________________________________ 695

Aspectos jurdicos do crdito de carbono e sua aplicao


no ordenamento jurdico brasileiro
Roberto Elias Rodrigues Beatriz Gomes da Silva_________________________ 723

Novo regime jurdico para a empresa privada: a Lei no 12.441/2011


Luiz Antonio Soares Hentz Fabrcio de Vecchi Barbieri ___________________ 749

Conflitos sociais e mecanismos de resoluo:


uma anlise dos sistemas no judiciais de composio de litgios
Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira ____________________________________ 771

Do eleitor offline ao cibercidado online:


potencialidades de participao popular na Internet
Rafael Santos De Oliveira Letcia Bodanese Rodegheri__________________ 797

10

Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa


Maria Cludia Mrcio Cachapuz _________________________________________ 823

Normas de submisso _____________________________________________ 849

Editorial
Cara leitora, caro leitor,
Apresentamos mais uma edio da Revista Jurdica da Presidncia RJP, que chega ao seu 107o nmero e, com ele, encerra seu 15o volume. Nessa marca, contamos
com aproximadamente sete mil assinantes do peridico, vinte e cinco instituies de
ensino superior parceiras e cento e cinquenta professores doutores que, como avaliadores ad hoc, garantem a anlise pelos pares em sistema duplo-cego (blind peer
review) dos artigos submetidos ao peridico.
Abrimos a edio com o artigo do autor convidado Professor Doutor Jos Cludio
Monteiro de Brito Filho, Professor Titular da Universidade da Amaznia; Professor do
Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Par; e membro
do Conselho Editorial da RJP. O autor nos brinda com um texto que trata da caracterizao do crime de reduzir algum condio anloga de escravo e sobre a definio
de seus modos de execuo, tema que, no obstante decorridos mais de dez anos da
alterao no art. 149 do Cdigo Penal brasileiro, permanece em discusso.
Em seguida, o texto de Ludmila Gaudad Sardinha Carneiro aborda a tenso entre
duas das variadas correntes de rechao ao sistema penal, as abolicionistas e as feministas. Raphael Peixoto de Paula Marques, por sua vez, analisa o contexto histrico e
os debates parlamentares relacionados elaborao da primeira Lei de Segurana
Nacional, de 1935. Ao resgatar antecedentes relacionados represso poltica a comunistas e a anarquistas, demonstra como a mudana do termo segurana nacional
influenciou a noo de crimes contra a ordem poltica e social.
Em um artigo em francs, Andra Virgnia Sousa Dantas e Catherine Wihtol de
Wenden lanam mo de uma anlise histrica para explorar a relao entre o contexto internacional e a governana do turismo no Brasil. Ao recuperarem as principais
diretivas das polticas pblicas de turismo no pas, abordam o ainda pouco difundido
tema do direito do turismo.
Na sequncia, Fillipe Azevedo Rodrigues discorre sobre as vantagens dos consrcios pblicos para a implementao de polticas locais. Tomando emprestado da
economia insights da teoria dos jogos, discorre sobre formas de maximizao da cooperao dos entes consorciados e da preservao do arranjo. J o texto de Roberto
Elias Rodrigues e de Beatriz Gomes da Silva reflete sobre os Crditos de Carbono e sua
importncia para o desenvolvimento sustentvel do Brasil.

Luiz Antonio Soares Hentz e Fabrcio de Vecchi Barbieri discutem sobre as alteraes produzidas Lei no 12.441, de 2011, quanto empresa individual de responsabilidade limitada. A partir de um estudo de direito comparado, analisam as tcnicas de
limitao de responsabilidade da pessoa jurdica e elucidam sobre suas vantagens.
Tambm apontam elementos ditos nebulosos quanto aplicao do instituto.
Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira, utilizando tanto de uma abordagem jurdica como de uma abordagem sociolgica, discute o conceito de conflito social e
analisa as vantagens da variedade de sistemas no judiciais de resoluo de conflitos.
As potencialidades de participao popular por meio da Internet so o tema do trabalho de Rafael Santos de Oliveira e de Letcia Bodanese Rodegheri. Nele, os autores
exploram as ferramentas para o exerccio da cidadania no ciberespao, e analisam
algumas iniciativas para sua regulamentao. Por fim, Maria Cludia Mrcio Cachapuz
discute a questo da autodeterminao informativa e sua relao com o direito de
acesso aos bancos de informaes nominativas pblicos e privados. Enfatiza a importncia em se estabelecer controles sobre o armazenamento, o registro e a transmisso
de dados a partir da anlise de normativos internacionais e nacionais, e as dificuldades
e os avanos encontrados na jurisprudncia brasileira atual.
A publicao de mais uma edio da RJP , sem dvida, resultado da colaborao,
do esforo e da dedicao das instituies de ensino superior parceiras, dos professores avaliadores, dos membros do Conselho Editorial e da equipe da Subchefia para
Assuntos Jurdicos da Casa Civil. Expressamos a todos eles nossos agradecimentos.
Por fim, agradecemos s autoras e aos autores que submeteram e publicaram seus
trabalhos neste peridico. Desejamos a todos uma tima leitura!

Autor

Convidado

587

Trabalho em condies anlogas


de escravo: os bens jurdicos protegidos
pelo artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro
Jos Claudio Monteiro de Brito Filho
Doutor em Direito das Relaes Sociais (PUC/SP). Membro do Conselho
Editorial da Revista Jurdica da Presidncia. Professor Titular (UNAMA).
Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito (UFPA).

SUMRIO: 1 Introduo 2 O artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro e os elementos para


a sua caracterizao 3 Bens jurdicos tutelados pelo artigo 149 4 Concluso 5 Referncias.

RESUMO: Este texto tem por objetivo discutir os bens jurdicos tutelados pelo artigo
149 do Cdigo Penal Brasileiro. Inicia com breve discusso a respeito das divergncias atualmente existentes em relao aos bens jurdicos tutelados pelo artigo 149
do Cdigo Penal e sobre a importncia de sua correta identificao. Prossegue demonstrando a profunda alterao que o artigo 149 sofreu a partir de dezembro de
2003 e quais so os elementos que, atualmente, caracterizam este dispositivo legal.
A partir de ento, discute os bens jurdicos tutelados pelo artigo em discusso, desde o significado, passando pelas posies doutrinrias e jurisprudenciais a respeito,
at identificar, justificando, a dignidade e a liberdade como os bens tutelados pelo
tipo penal. Encerra com consideraes a respeito da importncia dessa identificao
para o combate ao trabalho em condies anlogas de escravo.
PALAVRAS-CHAVE: Trabalho em condies anlogas de escravo
penal Dignidade da pessoa humana Liberdade.

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Bem jurdico

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Trabalho em condies anlogas de escravo.

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Slave-like conditions labor: the legal interests protected by Article 149 of the
Brazilian Penal Code
CONTENTS: 1 Introduction 2 Article 149 of the Brazilian Penal Code and the elements for its
characterization 3 Legal interests protected by article 149 4 Conclusion 5 References.

ABSTRACT: This text aims to discuss the legal goods protected by Article 149 of
the Brazilian Penal Code. It begins with a discussion on the currently existing divergences in relation to the legal interests protected by Article 149 of the penal code,
and on the importance of its correct identification. It demonstrates the deep change
that Article 149 has suffered since December 2003, and the elements that currently
characterize this legal provision. From then it discusses the legal goods protected by
Article under discussion, from its meaning, through the doctrinal and jurisprudential
positions, until identify, justifying the dignity and freedom as the goods protected by
the criminal one. It ends with considerations about the importance of this identification to combat slave-like conditions labor.
KEYWORDS: Slave-like conditions labor Penal legal interests Human dignity
Freedom.

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Trabajo en condiciones anlogas a la de esclavo: los bienes jurdicos protegidos por


el artculo 149 del Cdigo Penal Brasileo
CONTENIDO: 1 Introduccin 2 El artculo 149 del Cdigo Penal Brasileo y los elementos para
su caracterizacin 3 Bienes jurdicos tutelados por el artculo 149 4 Conclusin 5 Referencias.

RESUMEN: Texto que tiene por objetivo discutir los bienes jurdicos tutelados por
el artculo 149 del Cdigo Penal Brasileo. Inicia con una breve discusin con respecto a las divergencias actualmente existentes en relacin a los bienes jurdicos
tutelados por el artculo 149 del Cdigo Penal, y sobre la importancia de su correcta
identificacin. Prosigue demostrando la profunda alteracin que sufri el artculo
149 a partir de diciembre de 2003 y cules son los elementos que, actualmente,
caracterizan este dispositivo legal. A partir de ah, discute los bienes jurdicos tutelados por el artculo en discusin, desde el significado, pasando por las posiciones
doctrinarias y jurisprudenciales al respecto, hasta identificar, justificndolo, la dignidad y la libertad como los bienes tutelados por el tipo penal. Termina con algunas
consideraciones en relacin a la importancia de esa identificacin para el combate
al trabajo en condiciones anlogas a la de esclavo.
PALABRAS CLAVE: Trabajo en condiciones anlogas a la de esclavo Bien jurdico
penal Dignidad de la persona humana Libertad.

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Trabalho em condies anlogas de escravo.

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1 Introduo

esmo depois de 10 anos da alterao do artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro pela nova redao, decorrente do disposto na Lei no 10.803 de 11 de
dezembro de 2003, persiste a discusso, nos mbitos doutrinrio e jurisprudencial,
a respeito da caracterizao do crime de reduzir algum condio anloga de
escravo, mais conhecido como trabalho escravo, assim como da definio de seus
modos de execuo.
Tanto assim que, atualmente, tramita no Congresso Nacional projeto de lei
que pretende, entre outros objetivos, definir quais so os modos de execuo, ou
hipteses, para a ocorrncia do ato ilcito de reduzir algum condio semelhante de escravo1.
No uma iniciativa que se revele deslocada, como podemos observar, desde
logo, em recente deciso do Plenrio do Supremo Tribunal Federal no Inqurito
3.412/AL, em que foi Relatora Designada a Ministra Rosa Weber.
Nesse acrdo, que se prestou ao recebimento de denncia oferecida pelo Procurador-Geral da Repblica contra rus a quem se imputa a prtica do crime de
reduzir trabalhadores condio anloga de escravos, a deciso foi tomada por
maioria de votos, havendo severa divergncia, dentre outras, entre os Ministros que
compem o Tribunal a respeito do bem jurdico tutelado pelo artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro, ficando claro que os autores dos votos divergentes entendiam,
principalmente, que somente quando houver a perda da liberdade de ir e vir dos
trabalhadores pode-se entend-los sujeitos condio semelhante de escravo.
Tanto no projeto de lei indicado como no acrdo brevemente apresentado fica
patente que o que motiva as divergncias menos o que normalmente se entende
como causador de dvidas, qual seja o modo ou melhor, modos como o crime
praticado, e sim mais o bem que se intenciona proteger, e que denominado de
bem jurdico penal.

1No momento em que este texto escrito, est em trmite o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 432,
de 2013, com a relatoria do Senador Romero Juc que, a pretexto de regulamentar a Proposta de
Emenda Constituio no 57-A, de 1999 (no 438, de 2001, na Cmara dos Deputados) e que nem
foi, ainda, definitivamente aprovada , pretende conceituar o que trabalho em condies anlogas
de escravo, alterando de forma significativa o que consta do artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro.

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Jos Claudio Monteiro de Brito Filho

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Assim, a primeira questo que se deve considerar para a correta caracterizao


do crime de reduzir algum condio anloga de escravo diz respeito definio
de quais so os bens que o tipo descrito no artigo 149 intenciona proteger.
A proposta deste texto exatamente esta: discutir quais os bens jurdicos tutelados pelo dispositivo indicado, demonstrando que sua compreenso indica o acerto
na enumerao dos modos de execuo previstos no caput e no 1o do citado artigo.

2 O artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro e os elementos para sua caracterizao


Antes, porm, necessrio indicar quais so os elementos caracterizadores do
artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro.
O primeiro passo a ser dado verificar a profunda alterao, do ponto de vista
da redao, que o indicado artigo sofreu em 2003.
Antes da modificao, a disposio era sinttica: Artigo 149. Reduzir algum
condio anloga de escravo.
Como verificamos, era um tipo penal descrito de forma sinttica e, por isso,
mais dependente de interpretao. Mas, para a posio at ento majoritria, estava
claramente inspirado no princpio da liberdade, alm de ser amplo, no tocante
relao em que seria possvel a prtica do crime.
A partir da mencionada Lei no 10.803/2003, a redao passou a ser a seguinte:
Art. 149. Reduzir algum a condio anloga de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condies degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua
locomoo em razo de dvida contrada com o empregador ou preposto:
Pena - recluso, de dois a oito anos, e multa, alm da pena correspondente
violncia.
1o Nas mesmas penas incorre quem:
I cerceia o uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador,
com o fim de ret-lo no local de trabalho;
II mantm vigilncia ostensiva no local de trabalho ou se apodera de
documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de ret-lo no
local de trabalho.
2o A pena aumentada de metade, se o crime cometido:
I contra criana ou adolescente;
II por motivo de preconceito de raa, cor, etnia, religio ou origem.

Essa alterao produziu modificaes significativas no tocante aos elementos


que levam caracterizao da norma penal incriminadora.

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Trabalho em condies anlogas de escravo.

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Primeiro, os modos de execuo esto agora limitados s hipteses descritas


no artigo 149, caput e 1o, podendo ser, em duas espcies, divididos: I Trabalho
escravo tpico, em que os modos de execuo so: (1) trabalho forado ou em (2)
jornada exaustiva; (3) trabalho em condies degradantes; e (4) trabalho com restrio de locomoo, em razo de dvida contrada; II Trabalho escravo por equiparao, que se apresenta pelos seguintes modos: reteno no local de trabalho, (1)
por cerceamento do uso de qualquer meio de transporte; (2) pela manuteno de
vigilncia ostensiva; ou, (3) pela reteno de documentos ou objetos de uso pessoal
do trabalhador. Capez (2009, p. 347), por oportuno, intitula de figuras equiparadas o
que denominamos de trabalho escravo por equiparao.
Essa limitao leva Bitencourt (2009, p. 405-406) a entender que sua forma
no mais livre, e sim vinculada, pelo sujeito passivo e, avanando ao que neste
ponto nos interessa, pelas formas como pode ser praticado.
No qualquer ato, ento, que poder configurar o crime de reduo condio
anloga de escravo, mas somente os que possam ser enquadrados nos modos
descritos na norma penal incriminadora.
Uma segunda alterao, tambm importante, diz respeito relao jurdica em
que pode ocorrer a prtica do ilcito penal, e essa relao jurdica a relao de
trabalho. Isso fica claro a partir da meno, no artigo 149 do Cdigo Penal, a empregador, a trabalhador, a preposto e a local de trabalho.
Essa concluso, a propsito, pode ser entendida como unnime entre os principais doutrinadores, como se observa em Bitencourt (2009, p. 405) e em Greco
(2008, p. 545-546), mas tambm em Pierangeli (2007, p. 157), que, aps afirmar
que pode ser sujeito passivo qualquer pessoa, corrige-se para dizer que, depois da
alterao do artigo 149 pela Lei no 10.803/2003, o sujeito passivo , mais especificamente, o trabalhador [...].
Para que se possa invocar o artigo 149 do Cdigo Penal, ento, como tipo que
enseja a represso de conduta considerada lesiva, ser necessrio, dessa feita, identificar uma relao que envolva a prestao de servios por um trabalhador a um
tomador desses servios, mesmo que essa prestao tenha sido intermediada por
preposto ou quem quer que seja.
Ainda que se v concluir que a relao est inquinada de ilicitude, em razo da
prtica de um delito pelo tomador e, s vezes, por seus prepostos, e que isso exija
seu rompimento ela pressuposto para o uso do artigo 149 do Cdigo Penal.

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v. 15 n. 107

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Jos Claudio Monteiro de Brito Filho

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Esses dois elementos, mais a correta identificao de qual deve ser o fator histrico de comparao para a compreenso do trabalho em condies anlogas de
escravo, so as chaves para identificar os bens jurdicos tutelados pelo artigo 149
do Cdigo Penal.
que, em relao a esse ltimo elemento, tem sido comum, at natural, tentar
utilizar o perodo da escravido legalizada, no Brasil, para tentar entender e caracterizar o crime de reduzir o trabalhador condio anloga de escravo.
O problema que a comparao, embora alguns fatos possam ser semelhantes,
peca por misturar situaes que ocorrem/ocorreram sob regimes jurdicos diferentes. Ocorre que, agora, no h permissivo legal para reduzir algum condio de
escravo, o que, anteriormente, era possvel. Como afirma Pierangeli (2007, p. 156),
o delito previsto no artigo 149 prev uma situao de fato, que a submisso de
algum a outrem; j no caso da escravido legalizada, o que se tem uma situao
que no somente de fato, mas de direito: algum poderia ter, juridicamente, domnio sobre outrem.
A melhor opo, ento, realizar a comparao com o plgio romano, como, alis, constou da Exposio de Motivos da Parte Especial do Cdigo Penal (6o pargrafo
do item 51), assinada em 4 de novembro de 1940, e que disps:
No art. 149, prevista uma entidade ignorada do Cdigo Vigente: o fato
de reduzir algum, por qualquer meio, condio anloga de escravo,
isto , suprimir-lhe, de fato, o status libertatis, sujeitando-o o agente ao seu
completo e discricionrio poder. o crime que os antigos chamavam plagium.
No desconhecida a sua prtica entre ns, notadamente em certos pontos remotos de nosso hinterland.

Bitencourt (2009, p. 397-398) explica o plgio da seguinte forma:


Quando o Direito Romano proibia a conduo da vtima, indevidamente, ao
estado de escravido, cujo nomen iuris era plagium, o bem jurdico tutelado
no era propriamente a liberdade do indivduo, mas o direito de domnio
que algum poderia ter ou perder por meio dessa escravido indevida.

Ainda a respeito do plgio, Pierangeli (2007, p. 156) afirma que A palavra plagium, etimologicamente, vem do verbo plagiare, que na Roma antiga significava a
compra de um homem livre sabendo que o era, e ret-lo em servido ou utiliz-lo
como prprio servo.
Por essas explicaes fica claro porque o plgio serve para uma melhor comparao. que esse delito ocorria quando se dava a um ser humano livre o tratamento

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de um escravo, ou seja, reduzia-se o ser humano a uma condio que no era a sua,
a de escravo, nos mesmos moldes do artigo 149.
Note-se que possvel buscar elementos histricos, no Brasil, como est indicado at na Exposio de Motivos acima transcrita, mas no no mbito da escravido
legalizada, e sim, nas prticas que ocorreram nas fazendas de caf, no Sudeste, e
nos seringais, na Amaznia, por exemplo, pois essas prticas assemelham-se muito
aos fatos hoje em dia descritos como trabalho em condies anlogas de escravo.
Vejamos o caso dos seringais da Amaznia, no perodo do ciclo da borracha, em
que se utilizava o sistema conhecido como aviamento, na parte em que esse sistema
regulava a relao entre seringalistas e seringueiros2. Comum na relao entre seringueiros e seringalistas, e tambm chamado de sistema de barraco, consistia em
um sistema de financiamento compulsrio da atividade dos primeiros pelos ltimos.
Os seringueiros, nesse sistema, eram obrigados a entregar o resultado de sua
atividade aos seringalistas e, tambm, a adquirir todos os produtos necessrios atividade e prpria sobrevivncia nos barraces dos ltimos. Ocorre que, como explica Loureiro (2004, p. 38): Os preos cobrados por esses artigos eram exorbitantes e
os preos pagos pelas bolas de borracha muito baixos. No final, o seringueiro estava
sempre devendo ao barraco.
E o que impedia o seringueiro de, percebendo essa dvida perptua, abandonar
o trabalho? Como explica a mesma autora (1989, p. 19), o fato de que os seringais
eram cuidadosamente controlados por vigias armados, que atiravam naqueles que
tentavam fugir deixando dvidas, alm do fato de que os outros seringais s recebiam seringueiros que comprovassem estar quites com o dono do seringal anterior.
O seringueiro, ento, no sistema do aviamento, pela dvida que no era capaz
de pagar, e pelo fato de que, por esse motivo, no podia deixar o garimpo, era claramente pessoa reduzida condio anloga de escravo.
Voltando ao perodo contemporneo, diz Silva (2008, p. 213):
A vigilncia permanente tinha como objetivo evitar a fuga de pees, manter a disciplina, assim como instaurar a sensao de constante controle
sobre o empregado, como se ele se encontrasse numa fbrica do sculo
XVIII, onde, do alto, os patres vigiavam tudo, instalando a sensao de
viso panptica referida por Foucault (1989).

2No s na Amaznia, como dissemos. Conforme Esterci (1999, p. 101), ainda no perodo da escravido, isso ocorreu no colonato, no Sudeste, nas fazendas de caf, e na morada, no Nordeste, nos
engenhos de acar.
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Contudo, alm dos onipresentes pistoleiros (Sutton, 1994) existiam outros mecanismos mais eficientes que prendiam os trabalhadores de Presidente Dutra na Fazenda Santo Antnio do Indai, e que ainda continuam a
aprisionar pees no sul do Par. Trata-se das correntes invisveis da dvida,
as quais, no caso aqui estudado, haviam sido estabelecidas a partir do momento em que os pees receberam o abono do empreiteiro.

Esse relato, de similitude inegvel em relao ao que ocorria no ciclo da borracha, de situao vivida por trabalhadores maranhenses no final de 1990, demonstrando que mais adequado buscar, caso se queira trabalhar com um elemento
histrico de comparao mais prximo da realidade brasileira, deixando em segundo plano o plgio romano, as situaes que ocorreram no Brasil, mas com seres
humanos livres.
Compreendido pelo intrprete que o artigo 149 do Cdigo Penal, na nova redao, possui agora modos limitados e perfeitamente identificados, que o crime s
pode ser cometido contra trabalhador, pelo tomador dos servios e/ou por seus prepostos, e que a situao descrita no dispositivo legal, que tem antecedentes histricos, significa dar ao ser humano condio semelhante a de um escravo, possvel,
como pretendemos demonstrar no prximo item, identificar os bens tutelados pelo
tipo penal de reduzir algum condio anloga de escravo.

3 Bens jurdicos tutelados pelo artigo 149


Em relao aos bens jurdicos, necessrio primeiro compreender o que significam e qual a sua finalidade.
Bitencourt (2010, p. 306-307), discutindo essa questo, indica que o bem jurdico constitui a base da estrutura e interpretao dos tipos penais, registrando
mais adiante a ligao entre tipo penal e bem jurdico, uma vez que pelo primeiro
identifica-se o segundo. Greco (2012, p. 4), por sua vez, relaciona os bens jurdicos
finalidade do Direito Penal, que a proteo dos bens mais importantes para a sociedade. J Prado (2013, p. 23), delimitando o espao de atuao dos bens jurdicos
penais, leciona que somente os bens jurdicos fundamentais devem ser objeto de
ateno do legislador penal.
Vista essa breve sntese da doutrina penal, possvel identificar os bens jurdicos penais como os valores, bens e direitos considerados importantes para os seres
humanos, tanto em uma perspectiva universal como de comunidades especficas, e
que, pela sua essencialidade, justificam a tutela sob a tica penal.

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A esse respeito, cabe indicar que, alguns bens, mesmo considerados importantes, no assumiro a condio de bens jurdicos penais, considerando que a interveno penal s deve ser utilizada quando entender-se que essa a soluo adequada e que se justifica para reprimir determinado ato ilcito.
Passando aos bens jurdicos tutelados pelo artigo 149 do Cdigo Penal, a doutrina, a respeito dos bens jurdicos penais, no tem posio exatamente uniforme,
mas, possvel, abstrada a forma prpria de expresso de cada doutrinador, identificar ao menos um elemento comum.
Bitencourt (2009, p. 398-399), por exemplo, indica que o bem jurdico tutelado
a liberdade individual, o status libertatis, e, principalmente, a dignidade da pessoa
humana. Para o autor, reduzir algum condio anloga de escravo deixar
a pessoa completamente submissa a outrem. Greco (2008, p. 545), por seu turno,
afirma que o bem jurdico a liberdade da vtima, mas, tambm, a vida, a sade e a
segurana do trabalhador. No mesmo sentido, de ser tutelada a liberdade, que chama de pessoal, o pensamento de Prado (2008, p. 63).
Por fim, Haddad (2013, p. 85) registra como bem jurdico a liberdade, que identifica como liberdade de trabalho, que nada mais do que a capacidade de o empregado autodeterminar-se e poder validamente decidir sobre as condies em que
desenvolver a prestao de servio. O autor, a propsito, entende que a violao a
essa liberdade indispensvel para considerar-se que o trabalhador foi reduzido
condio anloga de escravo, junto com as condies que aqui chamamos de objetivas, de ser sujeito a condies degradantes de trabalho, ou a jornada excessiva,
ou de ter limitada a sua liberdade de locomoo.
Por esses doutrinadores, o elemento que sobressai a liberdade, com algum
destaque tambm para a dignidade da pessoa humana, como expressamente
informa Bitencourt.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, por sua vez, tem caminhado para
a compreenso de que h dois bens jurdicos tutelados pelo artigo 149: a dignidade
e a liberdade, como podemos observar na ementa do acrdo proferido no Inqurito
3.412/AL. Nessa ementa, fica claro que, em casos que se ajustem ao tipo do artigo
149, o que h a violao da dignidade da pessoa humana, assim como de sua
liberdade, pelos seguintes trechos: Priva-se algum de sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no como pessoa humana e A violao do direito
ao trabalho digno impacta a capacidade da vtima de realizar escolhas segundo a
sua livre determinao. A ementa do acrdo a seguinte:

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EMENTA: PENAL. REDUO A CONDIO ANLOGA A DE ESCRAVO. ESCRAVIDO MODERNA. DESNECESSIDADE DE COAO DIRETA CONTRA A
LIBERDADE DE IR E VIR. DENNCIA RECEBIDA. Para configurao do crime
do art. 149 do Cdigo Penal, no necessrio que se prove a coao fsica
da liberdade de ir e vir ou mesmo o cerceamento da liberdade de locomoo, bastando a submisso da vtima a trabalhos forados ou a jornada
exaustiva ou a condies degradantes de trabalho, condutas alternativas
previstas no tipo penal. A escravido moderna mais sutil do que a do
sculo XIX e o cerceamento da liberdade pode decorrer de diversos constrangimentos econmicos e no necessariamente fsicos. Priva-se algum
de sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no como
pessoa humana, o que pode ser feito no s mediante coao, mas tambm
pela violao intensa e persistente de seus direitos bsicos, inclusive do
direito ao trabalho digno. A violao do direito ao trabalho digno impacta a
capacidade da vtima de realizar escolhas segundo a sua livre determinao.
Isso tambm significa reduzir algum a condio anloga de escravo.
No qualquer violao dos direitos trabalhistas que configura trabalho escravo. Se a violao aos direitos do trabalho intensa e persistente,
se atinge nveis gritantes e se os trabalhadores so submetidos a trabalhos
forados, jornadas exaustivas ou a condies degradantes de trabalho,
possvel, em tese, o enquadramento no crime do art. 149 do Cdigo Penal, pois os trabalhadores esto recebendo o tratamento anlogo ao de
escravos, sendo privados de sua liberdade e de sua dignidade. Denncia
recebida pela presena dos requisitos legais. (BRASIL, 2013)

Devemos observar, como foi dito na introduo, que a deciso foi por maioria,
havendo Ministros que, em relao ao bem jurdico penal, manifestaram posies
contrrias. O Ministro Marco Aurlio, por exemplo, que era o Relator original, defendeu que o ilcito penal, no caso do artigo 149, s existe quando h restrio
liberdade de locomoo dos trabalhadores. De seu voto, para demonstrao dessa
posio, pode ser extrado o seguinte trecho: Somente haver conduta tpica prevista no artigo 149 do Cdigo Penal se demonstrado pelo Estado-acusador o cerceio
liberdade de ir e vir dos prestadores de servio, a impossibilit-los de reagir ou
deixar o local de trabalho, diante de quadro opressivo imposto pelo empregador
(BRASIL, 2013).
J em relao dignidade, entendeu que no poderia ser objeto de tutela o Ministro Dias Toffoli, para quem seu uso (da dignidade), na seara penal, seria um passo
exagerado. Concordou, todavia, com o entendimento de que o que o artigo 149 do
Cdigo Penal tutela a liberdade pessoal, e no somente a liberdade de locomoo
(BRASIL, 2013).

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O entendimento apresentado na deciso acima comentada, em relao liberdade, cabe registrarmos, j havia sido apresentado em sentena (no 97/2009)
proferida pelo Juiz Federal Carlos Henrique Borlido Haddad, j citado mais acima,
na anlise da doutrina, nos autos do processo no 2008.39.000450-2, da Vara Federal de Marab, Seo Judiciria do Par, em 4 de maro de 2009. Da deciso, nas
pginas 6 e 7, podemos extrair alguns trechos que indicam a compreenso de que
a liberdade o bem jurdico tutelado, mas a liberdade pessoal, e no somente a
liberdade de locomoo:
Deve-se compreender, a partir da vigncia da Lei no 10.803/03, que a leso
liberdade pessoal provocada pelo crime de reduo condio anloga
de escravo no se restringe movimentao ambulatorial, pois o leque de
abrangncia do tipo penal foi aumentado. Em verdade, os delitos inscritos
no ttulo I, Captulo VI, Seo I da Parte Especial do Cdigo penal no se
vinculam tutela da liberdade de locomoo, como se pode perceber pela
anlise do delito de ameaa, inserido na mesma seo. A proteo dirige-se
liberdade pessoal, na qual se inclui a liberdade de autodeterminao, em que
a pessoa tem a faculdade de decidir o que fazer, como, quando e onde fazer.

Observadas as posies doutrinrias a respeito dos bens jurdicos tutelados


pelo artigo 149 do Cdigo Penal, e apresentado como a jurisprudncia compreende
a relao que d ensejo aplicao do tipo penal, cabe fazermos algumas consideraes a respeito da discusso. Nossa inteno explicitar algumas questes que se
coadunam com o que foi decidido pela ministra Rosa Weber, no Inqurito 3.412/AL,
e registrado, no plano doutrinrio, por Bitencourt.
A primeira questo a observar diz respeito ao fato de que a norma penal incriminadora materializada no artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro est prevista
no Captulo VI, que trata dos crimes contra a liberdade individual, na Seo I, que
dispe sobre os crimes contra a liberdade pessoal. Isso deve produzir uma primeira
concluso, que ser retomada: a de que a liberdade do indivduo um bem que deve
ser considerado como tutelado pelo dispositivo.
Esse, todavia, no o principal bem jurdico tutelado, pois houve, nessa questo,
uma ampliao do eixo de proteo, da liberdade para, tambm e principalmente,
a dignidade da pessoa humana, a partir da concepo de Kant (2003) a respeito
desses dois princpios.
Em relao dignidade da pessoa humana, fundamental o entendimento da
separao feita por Kant entre aquele (o ser humano) tratado como um fim em si
mesmo, merecedor de um mnimo de direitos em razo de possuir o atributo da

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dignidade; e o que pode ser tratado como meio (o ser no racional), ou seja, instrumentalizado, por ter como atributo o preo. Essa a principal justificativa para a
existncia do artigo 149, o qual quer exatamente evitar que os trabalhadores possam ser, no tratamento que recebem do tomador de servios, equiparados aos seres
no racionais e s demais coisas.
Isso, j adiantamos, no quer dizer que a liberdade deve ser desconsiderada.
No, ela deve apenas, em alguns modos, ser vista como um domnio extremado e
no na forma tradicional. Deve ser vista a liberdade em seu sentido mais amplo, e
no, como s vezes tenta-se visualizar, somente como restrio a um de seus aspectos,
que a liberdade de ir e vir, de locomoo.
Essa questo, a propsito, possvel compreender em Kant (2003) quando ele
entende que a liberdade decorrente do dever e no da inclinao, ou seja, a liberdade existe para fazermos o que certo, a partir de um juzo racional, e no para
agirmos de acordo com nossas necessidades, por exemplo. Nessa hiptese e em
certos casos, no nos deferenciaramos dos seres no racionais, que tambm fazem
escolhas3. Como pode algum decidir de forma livre o que o certo, quando est,
por circunstncias que anulam sua vontade, totalmente subjugado pelas condies
impostas pelo tomador de seus servios e, tambm, pelas suas prprias condies
de vida (situao que claramente utilizada pelo contratante)?

4 Concluso
A submisso extremada de um ser humano a outro j foi regra nas relaes
humanas. Proibida em todos os ordenamentos jurdicos, ela continua existindo como
fato, em diversos pontos do planeta, inclusive no Brasil.
Mesmo com a vedao e com a represso a essas condutas, at do ponto de vista
penal, como corretamente ocorre em nosso ordenamento jurdico, elas continuam
existindo. Para que exista efetividade nessa represso, todavia, necessrio que,
antes de tudo, seja possvel identificar, com segurana, quais so os fatos vedados
pela norma penal incriminadora, no caso o artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro e,
especialmente, quais so os valores, os bens e os direitos a que se visa tutelar, ou
seja, os bens jurdicos penais, no caso especfico do crime de submeter algum
condio anloga de escravo.

3 Ver, a respeito, alm da obra de Kant, j indicada, o que ensina Sandel (2011).
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No obstante as controvrsias que ainda se estabelecem em relao matria,


tanto no plano doutrinrio como no plano jurisprudencial, acreditamos que os bens
jurdicos esto perfeitamente identificados: a dignidade da pessoa humana e a liberdade, esta em seu sentido amplo, a partir das explicaes que para elas foram
dadas por Immanuel Kant.
So bens importantes, bases de nosso sistema jurdico, e devem justificar, sem
maiores discusses, a interveno penal, sendo ldimo esperar que o entendimento
adotado pelo Supremo Tribunal Federal, embora por maioria, no Inqurito 3.412/AL,
torne-se, a partir de agora, o norte para a compreenso do artigo 149 do Cdigo Penal, eliminando mais um entrave para que os trabalhadores sejam, em suas relaes
com os tomadores de servios, respeitados em seus direitos mais essenciais.

5 Referncias
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Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/
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Artigos

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Em busca dos direitos1 perdidos:


ensaio sobre abolicionismos e feminismos.
Ludmila Gaudad Sardinha Carneiro
Doutoranda em Sociologia (UnB). Investigadora Visitante do Programa
Universitario de Estudios de Gnero (PUEG) da Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (UNAM).
Artigo recebido em 24/10/2012 e aprovado em 05/12/2013.

SUMRIO: 1 Introduo: A criminologia 2 Os abolicionismos 3 Os feminismos 4 Feminismos


abolicionistas 5 Feminismos minimalistas 6 Concluso 7 Referncias.

RESUMO: Com a seletividade evidenciada pelo paradigma etiolgico na criminologia


crtica, a utilizao do sistema penal como meio de equalizar direitos entre grupos
hegemnicos e minorias sociais est sendo questionada. A partir da anlise terica
de diversas correntes que versam sobre o tema, o presente artigo trata do embate
entre os movimentos feministas e abolicionistas, posicionando-se ao final a favor dos
Feminismos Minimalistas no que se refere criminalizao da violncia domstica.
PALAVRAS-CHAVE: Criminologia Abolicionismos Minimalismos Feminismos
Direitos.

1O ttulo uma homenagem ao livro Em busca das penas perdidas: a perda da legitimidade do sistema
penal, de Zaffaroni, que por sua vez j uma homenagem ao livro Penas perdidas: o sistema penal em
questo, de Jaqueline Celis e Hulsman.
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Em busca dos direitos perdidos

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Searching for the lost rights: an essay about abolitionism and feminism.
SUMMARY: 1 Introduction: Criminology 2 Abolitionism 3 Feminism 4 Abolitionist feminism 5
Minimalist feminism 6 Conclusion 7 References.

ABSTRACT: The use of the penal system as a means of balancing the rights between
hegemonic groups and social minorities is being questioned due to the selectivity
evidenced by the etiological paradigm in critical criminology. Taking as a basis the
theoretical analysis of several theories that examine the topic, this article discusses
the disputes between the feminist and the abolitionist movements, positioning itself in favor of criminalization of domestic violence.
KEYWORDS: Criminology Abolitionism Minimalism Feminism Rights.

En busca de los derechos perdidos: ensayo sobre abolicionismos y feminismos


CONTENIDO: 1 Introduccin: Criminologa 2 Abolicionismos 3 Feminismos 4 Feminismos
abolicionistas 5 Feminismos minimalistas 6 Conclusin 7 Referencias.

RESUMEN: Con la selectividad evidenciada por el paradigma etiolgico en la criminologa crtica, la utilizacin del sistema penal como medio de equiparar derechos
entre grupos hegemnicos y minoras sociales est siendo cuestionada. A partir del
anlisis terico de distintas corrientes que abordan el tema, el presente artculo
plantea la tensin entre los movimientos feministas y abolicionistas, posicionndose,
al final, a favor de los Feminismos Minimalistas en lo que se refiere a la criminalizacin de la violencia domstica.
PALABRAS-CLAVE: Criminologa
Derechos.

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Abolicionismos

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Minimalismos

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Feminismos

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1 Introduo: A criminologia
Criminologia saber e arte de despejar discursos perigosistas.
ZAFFARONI, 1998

e no possvel afirmar que o direito de punir a nica forma de interveno


em conflitos, ao menos se pode afirmar, com nitidez, que remonta h sculos.
H muito foi organizado um sistema judicirio e coercitivo, julgado necessrio e
adequado para a defesa social, decidindo o que era considerado crime e punindo
de vrias maneiras os/as que eram considerados/as agressores.
Portanto, o crime, assim como tambm sua respectiva punio, um fenmeno
scio-poltico, advindo da conjuno de fatores sociais diversos, no existindo ontologicamente, mas sendo fruto de uma construo social. No dizer de Marlia Muricy2
(1982), o crime e o direito de punir medem-se pelas imposies da cultura, em dado
momento histrico-social, variando assim de grupo para grupo e, no mesmo grupo,
de poca para poca. Veem-se, em decorrncia das mudanas sociais, as mudanas
no sistema penal como um todo.
Tanto o que considerado crime como a punio so reflexos das estruturas
que sustentam uma determinada sociedade em dado momento histrico. Essas estruturas no se constroem por acaso, pois so legitimadas por discursos proferidos
por porta-vozes autorizados (BOURDIEU, 1996). Ou seja, s crime o que hegemonicamente se considera um crime, tendo todo o sistema penal nfima capacidade de
influir sobre essas definies. Por isso, o que podemos questionar no se o Estado
consegue diminuir a taxa de criminalidade existente, mas que aes o Estado criminaliza e que tipo de recursos utiliza para punir os/as tidos/as como criminosos/as.
Paralelamente histria da criminalizao de atos construiu-se a legitimao
cientfica do que seria o crime, o/a criminoso/a e qual poltica criminal seria adequada. Molda-se por completo a Criminologia, atividade intelectual que estuda os
processos de criao das normas penais e das normas sociais que esto relacionadas com o comportamento desviante dessas normas; e a reao social, formalizada
ou no, que aquelas infraes ou desvios tenham provocado: o seu processo de
criao, a sua forma e os seus efeitos. (CASTRO, Lola A. de, 1983, p. 52)

2 to comum utilizarmos apenas tericos homens que pressupomos, com a evidencializao apenas dos
sobrenomes unissex, que so sempre homens que esto sendo citados. Sendo assim, entendo ser fundamental fazer a citao do nome completo das mulheres para que possamos visibilizar suas produes.
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Desde o incio, diversas propostas terico-explicativas da criminalidade convivem e procuram, por meio de discursos legitimadores, garantir a hegemonia de seus
esquemas de representao acerca da trade crime - criminoso/a - poltica criminal.
Comeamos em fins do sculo XVIII, quando uma luta foi travada entre diversos
saberes voltados definio do que seria o crime e o/a criminoso/a, assim como
entre os discursos legitimadores das possveis formas de preveno e represso que
deveriam ser adotadas para evitar e/ou coibir a criminalidade. Naquele momento,
o combate se dirigia principalmente ao poder do/a rei/rainha e de sua gente, que
alteravam sua vontade o curso do sistema penal, confundindo o super-poder do/a
soberano/a com a prpria ideia de justia. Ali os/as magistrados/as combatiam menos o excesso de poder que sua irregularidade de adaptao aos novos valores de
segurana social. Buscava-se mais uma homogeneidade que uma igualdade, alm
de eficcia e reduo de custos durante a punio. Esse entendimento era baseado
na Teoria Geral do Contrato, norteado pela influncia de Rousseau, Montesquieu e
outros. Segundo essa perspectiva, o delito atingia toda a sociedade, inclusive quem
a atacava. Portanto, a punio passou a se legitimar sob a gide do discurso de
que no era mais um ato de vingana do/a soberano/a, mas um ato de defesa da
sociedade, uma prestao de contas com quem traiu o grupo. Discursava-se que a
punio deveria ser til sociedade ao invs de apenas vingar-se.
Nesse esteio surgiu a Escola Clssica de Direito Penal, que se pautava, segundo
seus idelogos, por uma viso filosfica e humanista do sistema penal. Seu edifcio
terico tomava as noes de livre-arbtrio e de responsabilidade moral como fundamentos centrais nas formulaes acerca do delito, da pena e do/a criminoso/a.
O livre-arbtrio deveria informar as condutas a fim de aproxim-las ou no daquilo visto como certo e normal pelas leis. As excees seriam tratadas como tal e, somente a elas, deveria ser dirigido qualquer esforo de adequao da lei ao caso especfico por elas representado. A todos os outros valeria a mxima: para cada delito uma
pena. Nessa Escola, o crime se constituiu como a base para se pensar o ordenamento
social, sendo todos/as responsveis por seus atos e potencialmente transgressores/as.
A pena, para essa Escola, distinguia-se entre seu fundamento e seu fim. O fundamento dirigia-se culpabilidade do sujeito, enquanto o fim voltava a impedir que
a lei fosse outra vez violada, seja por quem j a infringira, seja por outros/as cidados/s. Assim, a pena deveria ser escolhida considerando-se a proporo entre ela
e o crime cometido, alm da igualdade em sua aplicao, assim como seu efeito de

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eficcia e a impresso duradoura que poderia deixar entre os indivduos. Em outras


palavras, deveria ser exemplar e a menos dolorosa sobre o corpo do/a ru/r.
Para a Escola Clssica de Direito Penal o crime seria uma questo de responsabilidade moral individual. Portanto, criminosos/as e no-criminosos/as no estariam
previamente separados pela existncia de uma natureza criminosa. O que separaria
o/a criminoso/a do/a no-criminoso/a seria o ato de transgresso definido como crime
pela legislao. Dessa forma, o/a criminoso/a s existiria depois da prtica do crime.
As excees ficariam a cargo de algumas categorias tidas por incapazes de atuar com
discernimento, como por exemplo, os/as reconhecidamente loucos/as ou as crianas.
importante ressaltar que para a Escola Clssica de Direito Penal, ainda que
esta no houvesse feito uma distino formal entre mulheres e homens quando
estes/as infringiam a lei, sempre era possvel atribuir s mulheres uma irresponsabilidade constitutiva: interpretao evidentemente informada pela crena em
uma suposta natureza feminina responsvel por impedi-las de total discernimento
entre o certo e o errado.
j legitimada Escola Clssica de Direito Penal, veio juntar-se, no sculo XIX,
a Escola Positiva de Direito Penal. O saber cientfico, ordenador de um novo olhar
sobre a questo, marcou a necessidade de disciplinar os indivduos em nome de supostos princpios cientficos. Nesse discurso cientfico, o julgamento moral transforma-se em dado natural, dando outro desenho ordenao social, ao mesmo tempo
que a faz desaparecer enquanto construto scio-histrico-cultural.
O sistema jurdico clssico passa a enfrentar, portanto, a ferrenha oposio das
novas correntes positivas que, de forma sistemtica, condenavam a premissa de liberdade de escolha, baseados, segundo alegavam, em fundamentaes metafsicas
e morais. A ela contrapunham o saber cientfico, considerado a expresso da verdade, reivindicando a interveno do saber mdico, o nico capaz de alcanar as, cada
vez mais, complexas classificaes de estados mrbidos da loucura no diagnstico
dos/as rus/rs. Pregavam, ento, um sistema que deslocasse o foco da ateno do
crime para o/a criminoso/a, de modo que se pudesse diagnosticar a extenso da
doena de cada criminoso ou criminosa e a possibilidade de conter seus impulsos
anti-sociais (HARRIS, Ruth, 1993).
O crime deixava de ser a questo central e, em seu lugar, entrava a figura do/a
criminoso/a. O ato criminoso, antes definido pela lei (em que s era crime o que ela
prescrevia como tal), passava a ser definido pelo contorno do/a agente que, por sua
vez, seria definido pelo saber criminolgico. O/a criminoso/a deixava de ser sim-

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plesmente aquele/a que praticava o ato transgressor; ele/a era algum que j trazia,
inscrita em sua natureza, a possibilidade de transgredir, devendo ser detectado
pelo olhar especializado, de preferncia, antes mesmo que cometesse o crime. Em
suma, como explica Zorrilla (1994, p.24), para a corrente de criminologia positiva:
O crime no seno a expresso necessria de uma personalidade no
livre, determinada por fatores de ordem antropolgica, fsica, psquica ou
social identificveis e reconhecveis; o fundamento da reao penal no se
acha na culpabilidade, e sim na periculosidade do sujeito e seu fim h de
ser a neutralizao desse perigo.

O que propunham esses especialistas eram suas participaes efetivas no diagnstico do/a ru/, visto que a loucura nem sempre era aparente e muitas vezes se
escondia na observao leiga, fazendo-se necessria sua deteco a posse de um
saber cientfico. Em nome da injustia de se condenar um/a doente, os mdicos elaboraram suas teorias libertadoras, lutando para imp-las contra o pensamento clssico.
Estava consolidada a criminologia como conhecimento baseado na cincia,
para a qual o/a criminoso/a era, sobretudo, um/a doente. A criminologia passa a
ser entendida como a recm-criada cincia responsvel por estudar o crime, o/a
criminoso/a e a criminalidade.
Por um processo de naturalizao informado por critrios morais, criava-se, com
a Escola Positiva e a recm-nascida cincia criminolgica, o indivduo criminoso,
definido anteriormente prtica do ato transgressor. Estava em ao, nesses discursos, um regime de verdade que deslocava a nfase da prtica social transgressora
para o/a transgressor/a, em que o desvio era visto como sintoma de uma natureza
enferma. A construo moral e valorativa das relaes sociais desaparecia sob o
discurso naturalizador da cincia positiva, e o social tornava-se natural, recortando
os espaos e as hierarquias numa ordem moral.
Caberia ento criminologia detectar as causas do crime e as caractersticas
dos/as criminosos/as, agindo de forma preventiva sobre eles. essa viso da criminologia, baseada no que costumamos denominar de paradigma etiolgico, em que
se entende a criminalidade pelo estudo de suas possveis causas e dos/as criminosos/as, que perdurou at a dcada de 60 do sculo XX.
Nesse momento, um novo paradigma criminolgico, diferente do paradigma
etiolgico, construdo a partir dos estudos de etnometodologia, uma corrente da
sociologia que surgiu tendo como seu principal marco fundador a publicao do
livro Estudos sobre etnometodologia, em 1967, de Garfinkel. O autor, fazendo uma

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reviso da teoria de Parsons, afirmava que o indivduo no um idiota social, regido apenas por coeres externas, mas sim algum que no estaria somente sendo
influenciado pelas normas, mas interagindo com tais normas, interpretando-as, ajustando-as e modificando-as. Assim, os smbolos e a linguagem seriam construdos e
produzidos por processos de interpretao.
Este novo paradigma da criminologia tambm sofreu, alm das influncias da
etnometodologia, os impactos do interacionismo simblico da Escola de Chicago.
Para os tericos da Escola de Chicago, a cidade era o melhor laboratrio para explorar as interaes sociais, na busca de modelos ecolgicos resultantes da anlise dos
paralelos entre sistemas naturais e sociais. Em palavras mais precisas, a Escola de
Chicago intentava visualizar as interaes do mundo social de maneira aprofundada, em que variados mapeamentos de mundos em cooperao e conflito se davam
na experincia urbana.
Conforme Vera Andrade (1995), a influncia das correntes de origem fenomenolgica e interacionistas acima citadas, a introduo do labelling approach3, a reflexo
histrica sobre desvio e controle social que determinaram, no seio da criminologia
contempornea que perdura at hoje, a constituio de um paradigma alternativo
ao paradigma etiolgico: o paradigma da reao social. Sua tese central a de que o
desvio e a criminalidade no so qualidades intrnsecas da conduta ou uma entidade ontolgica pr-constituda reao social e penal, mas uma qualidade (etiqueta)
atribuda a determinados sujeitos atravs de complexos processos de interao social; isto , de processos formais e informais de definio e seleo.
Uma conduta no criminosa em si (qualidade negativa ou nocividade inerente),
nem seu/sua agente um/a criminoso/a por concretos traos de sua personalidade ou influncias de seu meio-ambiente. A criminalidade se revela, principalmente,
como um status atribudo a determinados indivduos mediante um duplo processo:
a definio legal de crime, que atribui conduta o carter criminal e a seleo
que etiqueta e estigmatiza algum como criminoso/a entre os/as que praticam tais
condutas. Ou seja, mais apropriado que falar da criminalidade e do/a criminoso/a
falar da criminalizao e do/a criminalizado/a. Assim, uma caracterstica essencial
e intrnseca funcionalidade do sistema penal a sua seletividade, qualitativa e
quantitativa. O sistema se dirige somente punio de determinados grupos e indi3Mesmo que Teoria do Etiquetamento Social, que versa sobre a criminalidade como resultado de um
processo de imputao, como uma etiqueta aplicada determinadas pessoas ou grupos e que as
identifica enquanto criminosas.

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vduos e no totalidade de condutas desviantes. Essa seletividade uma condicional estruturante do sistema, isto , o seu funcionamento depende disso, uma vez que
no seria possvel (e nem desejvel) abarcar todas as condutas consideradas lesivas.
O processo de criminalizao tem incio, ainda, na formulao legislativa, quando so definidas quais condutas sero ou no reprimidas e com qual grau de intensidade (criminalizao primria). O momento seguinte o da identificao de quais
indivduos sero ou no identificados como potenciais criminosos/as (criminalizao secundria). Quanto maior a vulnerabilidade social, isto , quanto mais marginalizado o grupo ou indivduo, maior a sua chance de ser abordado pelas agncias de
controle formal penal. O sistema penal funciona, dessa forma, como mantenedor e
reprodutor da ordem e estratificao social, reforando esteretipos, preconceitos e
padres de dominao e subordinao. H um controle formal direcionado s classes subalternas e uma imunizao dos grupos dominantes, cujas condutas apenas
excepcionalmente sero passveis de criminalizao.
[...] o processo de criminalizao e a percepo ou construo social da criminalidade revelam-se como estreitamente ligados s variveis gerais de
que dependem, na sociedade, as posies de vantagem ou desvantagem,
de fora e de vulnerabilidade, de dominao e explorao, de centro e de
periferia (marginalidade). O sistema de justia criminal e o seu ambiente
social (a opinio pblica) vm estudados pela criminologia crtica, colocando em evidncia e interpretando, luz de uma teoria crtica da sociedade,
a repartio desigual dos recursos do sistema (proteo de bens e interesses), bem como a desigual diviso dos riscos e das imunidades face ao
processo de criminalizao. [...] O sistema de justia criminal, portanto, a
um s tempo, reflete a realidade social e concorre para a sua reproduo.
(BARATTA, 1999, p.41-42)

O essencial a compreenso da sociedade como expresso do predomnio


poltico-econmico dos/as detentores/as de poder. A partir do entendimento de
que a sociedade no uniforme e possui valores diferentes dentre os seus diversos grupos sociais, verifica-se que a ordem jurdica e os valores estabelecidos
anteriormente como consensuais so, na verdade, expresso do grupo dominante
(CASTRO, Lola de A., 2005).
a partir desse novo paradigma criminolgico da reao social como resultado
de um amplo espectro de desconstrues tericas e prticas, a que Cohen (1988)
denominou impulso desestruturador, que ocorre uma deslegitimao dos sistemas

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penais que ento tem lugar e uma revoluo na criminologia. Esta desconstruo
desemboca, finalmente, no que entende-se hoje por criminologia crtica.
Segundo Baratta (apud Vera ANDRADE, 2003, p.160), h duas etapas que colaboram para o firmamento da criminologia crtica:
Em primeiro lugar, o deslocamento do enfoque terico do autor s condies objetivas, estruturais e funcionais, que se encontram na origem dos
fenmenos do desvio. Em segundo lugar, o deslocamento do interesse cognoscitivo desde as causas do desvio criminal at os mecanismos sociais e
institucionais mediante os quais se elabora a realidade social do desvio
[...]. Opondo ao enfoque biopsicolgico e ao enfoque macrosociolgico,
a criminologia crtica historia a realidade do comportamento desviante e
pe em evidncia sua relao funcional ou disfuncional com as estruturas
sociais, com o desenvolvimento das relaes de produo e distribuio. O
salto qualitativo que separa a nova da velha criminologia consiste, todavia, sobretudo na superao do paradigma etiolgico, que era o paradigma
fundamental de uma cincia entendida naturalisticamente como teoria
das causas da criminalidade. A superao deste paradigma comporta tambm a de suas implicaes ideolgicas: a concepo do desvio e da criminalidade como realidade social e institucional e a aceitao acrtica das
definies legais como princpio de individualizao daquela pretendida
realidade ontolgica; duas atitudes, alm de tudo, contraditrias entre si.

Portanto, quando o enfoque se desloca do comportamento desviante para os


mecanismos de controle social dele, em especial para o processo de criminalizao,
que o momento crtico atinge sua maturao na criminologia e ela tende a transformar-se de uma teoria da criminalidade em uma teoria crtica e sociolgica do sistema penal. A criminologia se ocupa, hoje em dia, fundamentalmente, da anlise dos
sistemas penais vigentes, por meio de estudos sobre a operacionalidade do sistema
penal descrio da desigualdade , com a investigao das funes simblicas e
reais do sistema penal e com uma desconstruo unitria e mais elaborada da ideologia da defesa social. nesse momento que comeam a se estruturar, de forma
mais organizada, as variadas correntes de rechao ao sistema penal. Segundo Vera
Andrade (2003, p.182):
[...] pode-se aludir a pelo menos cinco descontrues fundamentais que,
embora superpostas e convergentes, estruturam-se a partir de diferentes
perspectivas analticas: a desconstruo marxista, a desconstruo foucauldiana, a desconstruo interacionista do labelling approach, a desconstruo abolicionista e a desconstruo feminista.

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Este ensaio pretende, justamente, refletir sobre a relao de (no?) dilogo que se estabeleceu entre duas dessas correntes de rechao ao sistema penal.
A saber: desconstruo abolicionista e desconstruo feminista.

2 Os abolicionismos
Prefiro o risco das imperfeies, na execuo dum projeto arrojado, ao perfeito
acabamento, no jgo ftil de empirismos rasteiros, bem comportados e medocres.
LYRA FILHO, 1972

Dentro da criminologia crtica, possvel divisar duas linhas: a) modelos que


partem da deslegitimao (concebida como uma crise conjuntural de legitimidade)
para a re-legitimao do sistema penal ou minimalismos como fim em si mesmo, e
b) modelos que partem da deslegitimao do sistema penal (concebida como uma
crise estrutural de legitimidade) para o abolicionismo.
O primeiro o modelo que, partindo da ideia de que o sistema penal legtimo,
acredita que existe, atualmente, apenas uma crise operacional/logstica reversvel.
Sendo assim, prope medidas que garantam essas melhorias, no realizando uma
crtica punio em si. Esse modelo produziu muitas discusses sobre as chamadas
penas alternativas ao invs de discutir alternativas s penas.
O segundo o modelo abolicionista que, partindo da aceitao da deslegitimao do sistema penal, concebida como uma crise estrutural irreversvel, assume a
razo abolicionista porque no v possibilidade de re-legitimao do sistema penal,
nem no presente e nem no futuro.
O abolicionismo tem como proposta acabar com todo esse sistema e com o que o
legitima, substituindo-o por aes outras para as situaes-problema, tendo por base
o dilogo, a concrdia e a solidariedade entre pessoas e grupos sociais envolvidos, de
modo que sejam decididas as questes sobre as diferenas, choques e desigualdades,
com o uso de instrumentos que pretendem levar comunitarizao dos conflitos.
Hulsman (1997a) advoga trs razes fundamentais para abolir o sistema penal: 1) causa sofrimentos desnecessrios distribudos socialmente de modo injusto;
2) no apresenta efeito positivo algum sobre as pessoas envolvidas nos conflitos e
3) extremamente difcil de ser mantido sob controle.
Sobre o abolicionismo, dissertam:
Tratar-se do desafio mais radical no mbito desta nova teoria criminolgica, o abolicionismo em sentido mais amplo quando, no somente
uma parte do sistema de justia penal, mas o sistema em seu conjunto
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considerado como um problema social em si mesmo e, portanto, a abolio


de todo sistema aparece como nica soluo adequada para este problema.
(DE FOLTER, 1989, p.58)
Representa a mais original e radical proposta poltico-criminal dos ltimos
anos, a ponto de ter seu mrito reconhecido at mesmo por seus mais severos crticos. Trata-se do abolicionismo radical do sistema penal, ou seja, sua
radical substituio por outras instncias de soluo de conflitos, que surge
nas duas ltimas dcadas como resultado da crtica sociolgica ao sistema
penal. E neste sentido difere de outros abolicionismos em sentido estrito, historicamente existentes, como a abolio da pena de morte e da escravido.
(ZAFFARONI, 1991, p.97-98).

Trata-se de ultrapassar a mera cobertura ideolgica de iluso de soluo, hoje


simbolizada no sistema penal, para buscar solues efetivas, deslocando o eixo tanto de espao, do Estado para a comunidade, quanto de modelo, de uma organizao
cultural punitiva, burocratizada, hierarquizada, autoritria, abstrata, ritualstica e estigmatizante para uma organizao cultural horizontal, dialogal, democrtica e local
de resposta no violenta a conflitos, que passa por uma comunicao no violenta.
(ANDRADE, Vera, 2003)
H que se referir dupla via abolicionista, enquanto perspectiva terica e enquanto movimento social, j que o abolicionismo suscitou, desde o incio, a relao
entre teoria e prtica e, rompendo com os muros acadmicos, apareceu como teorizao e militncia social e, portanto, como prxis.
Como perspectiva terica, existem diferentes tipos de abolicionismos,
com diferentes fundamentaes metodolgicas para a abolio. Nessa esteira,
o abolicionismo j foi caracterizado por antiplatonismo, precisamente para
designar que inexiste uma essncia do abolicionismo, ou uma teoria totalizadora abstrata, que abarque todos os aspectos de suas distintas variantes.
De acordo com Vera Andrade (2005, p.10):
O abolicionismo no se coaduna com as receitas totalizadoras e valoriza as
lutas micro, de modo que, sem correr o risco de dormir com o sistema penal
e acordar sem ele, podemos exercer prticas abolicionistas cotidianamente,
s vezes at sem o saber, sempre que levamos a srio a ultrapassagem do
modelo punitivo e esta via, de certa maneira, co-responsabiliza a todos ns.

A saber, entre suas principais correntes e protagonistas temos a variante estruturalista, do filsofo e historiador francs Foucault; a variante materialista de orientao marxista, do socilogo noruegus Mathiesen; a variante fenomenolgica do

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criminlogo holands Hulsman e a variante fenomenolgico-historicista de Christie


(ZAFFARONI, 1991, p.98).
No partilhando de uma total coincidncia de pressupostos, abolicionistas tambm debatem questes chaves como o objeto e os caminhos da abolio, ou seja,
sua extenso, mtodos e tticas, bem como seu impacto na sociedade. Sobre isso,
evidente que a poltica abolicionista requer um modo de pensamento estratgico,
cujo ponto de partida uma situao concreta; por este motivo a ao abolicionista
sempre local (ZAFFARONI, 1991, p.107).

3 Os feminismos
De cada 100 mulheres mortas no mundo, 70 delas so assassinadas por algum homem com quem elas tm ou tiveram algum relacionamento amoroso.
Relatrio da Organizao Mundial de Sade, 2004

Os feminismos compem uma das correntes desestruturadoras fundamentais


do sistema penal. Aqui tambm vlido evidenciar, assim como no caso dos abolicionismos, que os feminismos produzem ao e conhecimento, sendo entendidos ao
mesmo tempo como movimento social e campo de estudos. Isso porque os feminismos incitam a romper com a neutralidade da cincia moderna, que separa a ao
e a teoria e pressupe a separao da/o4 pesquisadora/pesquisador e o mundo de
valores no qual se insere, de sua subjetividade e de sua experincia. Portanto, a validade e a legitimidade da pesquisa feminista no repousam sobre a neutralidade de
seus mtodos, mas sim sobre o reconhecimento pela pesquisadora/pesquisador de
sua posio situada e de sua capacidade de reconhecer as dimenses hierarquizadas
e institucionalizadas das relaes de gnero.
Trata-se, nesse caso, de propor modelos de anlise que integrem as mulheres
como categoria sociolgica e de enfatizar seu ponto de vista e seu mundo quotidiano, deixando de lado a representao truncada da sociedade e das relaes sociais
reproduzidas pelas Cincias Sociais. Assim, a pesquisadora/pesquisador do campo
feminista tem como tarefa auscultar os silncios da histria e das pesquisas no
campo das Cincias Sociais, mas, igualmente, observar a proliferao dos discursos

4Os feminismos, tanto como movimento social quanto como campo de estudos, so essencialmente
produzidos de/por/para mulheres. Portanto, nas partes deste artigo em que me refiro aos feminismos,
a linguagem crtica feita em ordem inversa gramaticalmente sugerida no portugus, priorizando
as concordncias no feminino e, s posteriormente, no masculino.
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e de seus sentidos plurais, o dito, que nos indicam suas condies de produo nas
representaes sociais e de gnero (SWAIN, Tnia, 1999).
tambm importante referir-se a feminismos, pois esses no significam corrente homognea de pensamento; debruam-se sobre as diferentes problemticas
que concernem diversos instrumentos conceituais, metodolgicos e prticos para
analisar a dimenso sexuada das relaes sociais de hierarquizao e de diviso
social, assim como as representaes sociais e as prticas que as acompanham,
modelam e remodelam.
Segundo os movimentos e os estudos feministas, o olhar lanado pelo sistema
penal encontra-se mediado, entre outros ndices, por representaes/convenes
do feminino e masculino que informam padres de comportamentos dados como
normais para mulheres e homens. Essas construes realizam-se mediante o apelo
a mltiplas representaes sociais e acenam para a permanncia das mesmas, que
procuram definir as mulheres (assim como os homens), organizando o olhar dos/as
operadores/as do sistema penal.
As representaes sociais tm como uma de suas finalidades tornar familiar
algo no-familiar, isto , servir como uma alternativa de classificao, categorizao
e nomeao de novos acontecimentos e ideias, com as quais no se tinha contato
anteriormente. Possibilitam, assim, a compreenso e a manipulao desses novos
fatos a partir de ideias, valores e teorias j preexistentes e internalizadas por ns e
amplamente aceitas pela sociedade. Por isso mesmo, Joan Scott (1995) diz que cabe
/ao estudiosa/o problematizar acerca dessas representaes, questionando quais
delas so evocadas e em que contexto.
As prticas do sistema penal criam/atualizam certas representaes sociais do
desvio das mulheres e, ao faz-lo, reiteram um ideal regulatrio responsvel pela
construo das identidades sexuais. Produz-se, assim, o corpo sexuado de mulheres
cujas condutas desviantes colocariam em questo essas mesmas normas, naturalizando-as. Em outras palavras, julgam-se seus comportamentos no guisa de seus
atos, mas sim pela condio de seu suposto corpo de mulher, tomando-se paradigma
para esses julgamentos a representao social de mulher honesta/normal.
As/os defensoras/es da criminologia feminista compreendem o controle penal
como mais uma faceta do controle exercido sobre as mulheres, uma instncia onde
se reproduzem e intensificam suas condies de opresso via a imposio de um
padro de normalidade. Para as/os adeptas/os dessa corrente, no se parte mais
do ponto da mulher desviada, mas das circunstncias que afetam as mulheres

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agressoras e as outras mulheres, assim como os grupos marginalizados, de pessoas


socioeconomicamente desfavorecidas (ESPINOZA, Olga, 2004).
A anlise do sistema penal pelo vis de gnero permite verificar que as mulheres so sempre analisadas pelo seu papel e sua funo sexual e reprodutora, e no
por quaisquer outras caractersticas. Desse modo, exemplificando, o que se protege
em um crime de estupro no a liberdade sexual feminina, mas como isso afeta a
unidade familiar e sucessria, numa articulao do capitalismo com o patriarcado.
O crime de estupro perseguido no aquele que ocorre no ambiente domstico,
muitas vezes autorizado expressamente pela legislao como dever do casamento,
mas sim aquele cometido por um homem externo no autorizado a exercer violncia
sobre aquelas mulheres. Ademais, o julgamento de um crime sexual analisa, muito
mais do que o fato em si, a conduta moral e sexual das pessoas envolvidas. Portanto,
a violao de uma mulher ser repreensvel na medida de sua honestidade. Nesse
processo, a mulher passa de vtima a r, onde sero investigadas as suas condutas
sexuais e at que ponto ela teria colaborado para o ocorrido (ANDRADE, Vera, 2004).
Ao analisar a estreita relao entre as convenes de gnero e o sistema penal,
pode-se concluir que:
[...] as argumentaes utilizadas para justificar o direito, em cada uma
de suas pocas, passadas centenas de anos, no tero mudado e no so
argumentos jurdicos, mas, antes, instrumentos polticos, visando subjugar
a mulher [...].Neste sentido os direitos das mulheres, no mbito penal, ainda no teriam sado do sculo XVI. (CAMPOS, Carmem, 2000, p.72).
Aparentemente os princpios determinantes na deciso dos julgadores so
tambm os mesmos que informam a construo das fbulas a serem apresentadas pelos debatedores principais no processo [...]. Mas esses princpios, apesar de terem uma existncia concreta na realidade cotidiana, so
despojados de seus elementos visveis, palpveis, aqueles que poderiam
trazer as contradies sociais para dentro do processo, e embora permaneam como suporte do fabulrio jurdico, so transformados por uma linguagem legal e justificados por uma moral apresentada como eterna e natural:
o eterno jogo das paixes humanas. (CORRA, Mariza, 1983, p.79)

Ao mesmo tempo, a anlise da violncia como manifestao do controle social das mulheres, realizado no mbito privado, pode ser aprofundada por meio
da criminologia, que permite a compreenso da interao desse controle privado
com as esferas de controle pblico e formal. Ao incluir a anlise de gnero dentro
desse ramo do saber, as criminlogas feministas deram contribuies significativas

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tanto para a criminologia quanto para os estudos de gnero, alm de evidenciarem


possibilidades de interveno social.
por todo esse contexto reflexivo que, no incio dos anos 1980, comea-se um
processo de reavaliao do sistema penal que, apesar de amplamente rechaado
por diversas organizaes sociais progressistas como as negras, ambientalistas,
de mulheres, de classe, etc, a partir dos estudos de vitimologia, passa a ser visto
como um dos possveis instrumentos estatais a ser apropriado justamente por esses grupos. Os segmentos progressistas passaram a exigir uma nova utilizao do
sistema penal, criminalizando segmentos hegemnicos e protegendo os direitos
humanos das minorias.
Esse questionamento quanto ao sistema penal ocorre principalmente pelos prprios feminismos, fator de grande importncia para a criminologia crtica, de cunho
predominantemente marxista, ao dizer que o patriarcado antecede o capitalismo por
meio do contrato sexual5. No mbito da criminologia, os feminismos proporcionaram
uma ampliao significativa do objeto de estudo dessa cincia ao demonstrarem como
o controle social incidente sobre as mulheres privilegia o mbito privado e, ainda, como
a no-interveno estatal constitui em si uma forma de legitimar esse controle.
Nesse sentido, as mulheres, enquanto criminlogas, defendiam a abolio do
sistema penal, mas enquanto feministas colocavam em pauta temas como as identidades de gnero, a orientao sexual e a criminalizao da violncia domstica, do
trfico de mulheres, da homo/transfobia etc.
Ocorre ento uma diviso da criminologia feminista arbitrariamente binria
e, por isso, problemtica - a partir da crise instaurada por esses questionamentos:
Abolicionistas (contra a existncia de qualquer tipo de sistema penal) e Minimalistas (defensoras/es da utilizao do sistema penal na defesa de direitos humanos).
Sobre esse tema:
A linha principal de uma poltica criminal alternativa se basearia na diferenciao da criminalidade pela posio social do autor: aes criminosas das classes subalternas, como os crimes patrimoniais, por exemplo,
expressariam contradies das relaes sociais de produo e distribuio,
como respostas individuais inadequadas de sujeitos em condies sociais
adversas; aes criminosas das classes superiores, como criminalidade
econmica, dos detentores do poder, ou crime organizado, exprimiriam
a relao funcional entre processos polticos e mecanismos legais e ilegais de acumulao de capital. Essa diferenciao fundamentaria orien5 PATERMAN, Carole, 1993.
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taes divergentes: por um lado, reduo do sistema punitivo mediante


despenalizao da criminalidade comum e substituio de sanes penais
por controles sociais no-estigmatizantes; por outro lado, ampliao do
sistema punitivo para proteger interesses individuais e comunitrios em
reas de sade, ecologia e segurana do trabalho, revigorando a represso da criminalidade econmica, do poder poltico e do crime organizado.
(Juarez Cirino dos Santos. Prefcio BARATTA, 2002, p.19)

4 Feminismos abolicionistas
O sistema de justia criminal manifesta-se no sentido de excluir e revitimizar a
mulher, na medida em que esta, quando assume a posio de vtima dos crimes de
gnero - tais como o estupro e a violncia domstica - recebe tratamento distinto
daquele conferido s vtimas de tipos penais que tutelam outros bens jurdicos.
A diferenciao se revela no apenas por meio das leis, mas tambm por meio
do second code (cdigo de valores secundrio) latente nos operadores jurdicos.
Danielle SILVA, 2010

Dentro dos feminismos, sendo esses heterogneos como j explicitado acima,


h feminismos abolicionistas e feminismos minimalistas. Os feminismos abolicionistas compreendem que a busca de afirmao de direitos por meio de um sistema
de cunho restritivo e negativo, como o sistema penal, acaba por ter efeitos inversos aos desejados. Isso porque o sistema penal opera dentro de uma lgica patriarcal que julga mulheres e homens a partir de esteretipos de papis de gnero. J
os feminismos minimalistas acreditam na utilizao do sistema penal como meio
estratgico e necessrio para criminalizar aes cometidas por homens contra mulheres, tidas como naturais e do mbito privado em uma sociedade machista.
So muitos os argumentos contra a utilizao do sistema penal como estratgia
de luta para os feminismos. Seguem abaixo os principais.
Primeiramente entende-se que os feminismos devem focar esforos na anlise e
mudana do sistema penal, mas especificamente em solues mais radicais e eficazes. Afinal, o garantismo do sistema penal opressor, pois regula quando, como e a
proporcionalidade das punies, mas mantm a ideia de punio, que inclusive serve
como fonte de manipulao poltica, pois os Estados mais violentos so justamente os
que tentam manter o seu monoplio. Afinal, mesmo fazendo uso das chamadas penas
alternativas, ainda que alternativas, essas continuam com a lgica da punio e so
impostas. Sendo assim, a sua implantao pode ser uma forma de ampliar para outras
reas o controle disciplinar, no substituindo o crcere, mas o complementando.

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Alm disso, utilizar o sistema penal reafirma justamente o que tem sido to
duramente criticado pelos prprios feminismos: j que esse sistema colabora na
construo e cobrana de padres especficos de comportamento para o feminino,
criminalizando o que foge a esses padres, como o caso da criminalizao do
aborto. O sistema penal tambm refora a condio de subjugao feminina ao
considerar as mulheres como vtimas potenciais e ao duplicar a violncia a que
so submetidas quando as revitimiza durante a sua utilizao. Majoritariamente,
o sistema penal operado por homens socializados em uma cultura machista e,
justamente por isso, no poucas vezes, coloca as mulheres em situao delicada,
quando chamadas de histricas que esto acusando falsamente os homens. Isso
ocorre muito em casos de denncias de estupro marital e, principalmente, em casos de assdio sexual em ambiente de trabalho.
Mesmo que minimamente, ao utilizarmos o sistema penal, d-se a entender
que essa utilizao a nova forma de solucionar conflitos, deslegitimando inclusive
outras formas que as mulheres j utilizam para lidar com as conflitualidades em
que esto inseridas, formas criadas tambm pelo fato de que, historicamente, raras
foram as vezes que puderam contar com esse mesmo sistema penal.
Ainda preciso levar em considerao que, aps a criao de uma lei, h sempre
uma desmobilizao dos grupos de presso que lutaram por ela, pois seu sancionamento d a falsa impresso de mudana social imediata, de direitos conquistados.
O problema que nem sempre h publicizao eficiente da lei, diluindo sua eficcia
simblica e, consequentemente, mantendo-se inalterada a percepo da sociedade
sobre aquele assunto. Isso facilmente ocorre tambm pelo fato de que, justamente
pelas leis serem em sua maioria sancionadas por homens, algumas leis que se referem s questes de gnero so desgenerizadas. o caso, por exemplo, da lei de
violncia domstica no Canad, que entende que a violncia domstica exercida
de igual forma dos homens contra as mulheres ou das mulheres contra os homens.
Alm disso, essas leis podem colocar os homens como personalidades enfermas,
retirando o aspecto social/machista do ato. Isso ocorre, por exemplo, com a recm
medicalizao do que denominam como pedfilo.
Por fim, necessrio ressaltar que quando se cria uma lei que pretende garantir
direitos grupos minoritrios, nem sempre esses grupos tm fora poltica para
fazer com que ela seja cumprida. Tanto , que no so as minorias sociais que mais
recorrem utilizao do sistema penal quando so vtimas, afinal de contas o siste-

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ma penal seletivo, inclusive oprimindo durante a punio dos homens aqueles que
so pobres, negros, andinos, latinos, etc.

5 Feminismos minimalistas
Abolicionistas deveriam pensar do ponto de vista feminista ao invs de achar
que so donos da verdade mais libertria.
Gerlinda SMAUS, 1992

Uma das dissidncias mais importantes dentro do abolicionismo chamada


de minimalismo. Enquanto perspectiva terica, o minimalismo apresenta profunda
heterogeneidade e estamos, tambm, perante diferentes minimalismos. H o minimalismo reformista ou como fim em si mesmo, mais prximo ideia da reforma do
sistema penal para sua melhoria, j discutido acima; e o minimalismo como meio,
ou seja, estratgia de curto e de mdio prazo de transio para o abolicionismo.
Sobre o minimalismo:
O direito penal mnimo apresentar-se-ia como um momento do caminho
abolicionista. [...] Em nossa opinio, o direito penal mnimo , de maneira
inquestionvel, uma proposta a ser apoiada por todos os que deslegitimam
o sistema penal, no como meta insupervel e, sim, como passagem ou
trnsito para o abolicionismo, por mais inalcanvel que este hoje parea;
ou seja, como um momento do unfinished de Mathiesen e no como um
objetivo fechado ou aberto. O sistema penal parece estar deslegitimado
tanto em termos empricos quanto preceptivos, uma vez que no vemos
obstculos concepo de uma estrutura social na qual seja desnecessrio
o sistema punitivo abstrato e formal, tal como o demonstra a experincia
histrica e antropolgica (ZAFFARONI,1991, p.105-106).

Mesmo compartilhando toda a reflexo abolicionista, os feminismos minimalistas


entendem que, no momento, as mulheres e outros grupos recorrentemente vitimizados ainda necessitam da utilizao do sistema penal para se defender de grupos hegemnicos que, por seu status, se encontram constantemente em situao de privilgio.
muito importante evidenciar que essa posio no necessariamente deixa de
ter o abolicionismo como objetivo, mas justamente por entender que a sociedade
dispe grupos e pessoas de forma desigual, acredita na utilizao do sistema penal
como uma das estratgias de luta a serem utilizadas para equalizar direitos.
Tambm os feminismos minimalistas possuem uma srie de argumentos que
sero apresentados abaixo.

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Antes de tudo, importante notar que a maior parte de pessoas abolicionistas


no so feministas abolicionistas, mas homens abolicionistas. Ora, sendo homens,
esto na situao de privilgio do patriarcado. J as mulheres, antes de fazer uma
revoluo em relao ao sistema existente, ainda esto no caminho de ao menos
serem respeitadas por esse sistema, pois ainda se encontram fora dele. As mulheres
precisam alcanar a situao que os colegas abolicionistas consideram que deve ser
abolida. Ainda que algumas leis beneficiem apenas a classe dominante, tanto na
sua existncia quanto na execuo, h leis que beneficiam a todos os homens em
detrimento de todas as mulheres.
Um bom exemplo a no muito distante lei brasileira que considerava estupro
um crime contra os costumes e no um crime contra a vida. No existe uma crena
por parte das feministas de que a criminalizao ir resolver o problema do patriarcado, mas pode contribuir para tornar as mulheres sujeitas de direitos iguais dentro
do sistema jurdico e as colocar em situao de igualdade ao menos nessa rea.
Que precisamos lanar mo de outros meios para desestruturar o machismo j se
sabe, mas por que justamente as mulheres, estando desempoderadas e sofrendo,
so as responsveis por faz-lo?
Os abolicionismos exigem das mulheres exatamente um dos clichs ao qual
esto recorrentemente submetidas, o que diz que temos que colocar nossos prprios
interesses de lado em prol dos interesses dos outros. Se o Estado o responsvel,
por que logo ns, mulheres, temos que abrir mo dele para garantir nossos direitos?
Interessante lembrar que os/as trabalhadores/as organizados/as, grupo social que
mais preocupa abolicionistas que provm majoritariamente de correntes marxistas,
lutam pela tutela de seus direitos. Por que as mulheres no podem faz-lo? Do
mesmo modo que os/as trabalhadores/as sofrem rechao de grupos de influncia poderosos da questo trabalhista, assim com os homens abolicionistas em
relao s mulheres.
Os abolicionistas falam sempre do outro, j que o sistema penal faz suas vtimas, em sua maioria, homens, no escolarizados, pobres e de minorias tnicas, enquanto parte expressiva dos abolicionistas branca, acadmica e de classe mdia.
Os abolicionistas querem fazer por esses homens distantes de sua realidade o que
acham justo e querem convencer as mulheres a acharem justas as mesmas coisas.
J as mulheres, lutam por si prprias contra homens, pois todas as mulheres so
afetadas pela violncia sexual/domstica de forma diferente daquela que os homens abolicionistas so afetados pela questo do crcere (SMAUS, Gerlinda, 1992).

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As mulheres se preocupam atualmente em resolver o problema das mulheres, e no


de toda a humanidade, como sempre se espera delas.
No momento, a preocupao principal de feministas abolicionistas discutir as situaes problemticas e como o sistema penal, por consequncia, revitimiza quem est
nessas situaes. J as feministas minimalistas querem discutir o que faz as mulheres estarem permanentemente em situao de vulnerabilidade e como o sistema penal pode ser um meio pelo qual elas podem publicamente problematizar essa posio.
As consequncias do sistema penal no so, nesse momento, o maior motivo de
preocupao das feministas minimalistas como para feministas abolicionistas.
Podemos entender essa escolha como uma resistncia adaptada, pois elegemos
o que possvel lutar por. No s ns fazemos isso, mas todos os grupos de presso.
Isso porque no devemos e nem podemos importar-nos com tudo e com cada coisa
do mesmo modo; essa a limitao de qualquer movimento social. Afinal, a legitimao de estratgias de transformao e suas conexes com as anlises das causas
so desde sempre questes de natureza poltica. Tal constatao est de acordo com
o postulado por Bourdieu (1999), segundo o qual cada segmento luta por seus interesses usando de instrumentos manipuladores, tentando definir o mundo conforme
seus interesses ideolgicos, buscando deter o monoplio da violncia simblica legtima. Isto , o uso daqueles aparelhos que so reconhecidos pela sociedade como
os nicos competentes, vide o sistema penal. E isso se aplica a todos os campos por
meio do qual se articula o poder: classe social, raa/etnia, gnero, outros.
As feministas minimalistas entendem que devemos nos apropriar do sistema
penal, pois se o desocupamos ele no desaparecer, mas apenas ser apropriado pelos setores conservadores, morais sociais hegemnicas ocupam seu lugar. A
ideia de no interveno, sugerida pela teoria do labelling approach, mostrou-se
desastrosa nas questes de gnero. Um exemplo do erro de no estigmatizar o j
estigmatizado propondo medidas alternativas para crimes de pequeno porte a
relao entre a Lei no 9.099, de 26 de setembro de 1995, e a violncia domstica,
amplamente criticada pelas feministas.
Isso porque o abolicionismo, aparentemente vitria progressista, tira os cuidados da mo do Estado, sendo para ele uma alternativa ao problema fiscal e no uma
demonstrao de vanguardismo, pois quando o Estado no intervm opta por deixar
a questo na mo do mais forte que, nesse caso, o homem, naturalizando a diviso pblico-privado. Na famlia, por exemplo, se o Estado no intervm, o homem
passa a ser o prprio representante do Estado.

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A criminalizao exigida pelos grupos socialmente vulnerveis est menos interessada nos castigos que na funo simblica da lei, pois o objetivo trazer ao
pblico a discusso, j que d uma dimenso para o Estado, mdia e sociedade da
frequncia/intensidade da violncia domstica, antes fadada ao mbito privado. Afinal, mesmo que no queiramos ou concordemos, temas morais se convertem em
pblicos pelo juspenalismo. O objetivo trocar o conceito moral de que nas violncias de gnero o homem um esperto/malandro para algum que realmente
fez algo errado e que no pode ser feito; inserir o valor de um grupo marginal no
cdigo repressivo, fazendo com que a sociedade seja menos tolerante com aquela
conduta, pois o objetivo ltimo alterar os valores sociais dominantes. Absurdo
criticar o uso simblico do sistema penal quando a sua ausncia, por si s, j possui
um simbolismo. O ingresso do conflito conjugal no sistema judicirio importante
para o empoderamento da mulher que entra com este pedido, pois recupera/d a ela
o poder de fala pblica e o de ser ouvida, poderes estes que lhes foram usurpados
dentro de uma relao de violncia. Tal tipo de conduta observado no apenas nos
movimentos feministas, mas em diversos outros movimentos sociais. So exemplos
a definio do racismo como crime inafianvel e a recente demanda pela criminalizao da homofobia6.
No podemos esquecer que em casos extremos de iniquidade de poderes que
desaguam em violncia, como a domstica, a utilizao do sistema penal o nico
momento em que possvel ver, a partir da complexidade da lei e da sua efetiva
aplicao, a mudana real na vida das vtimas e, com projetos colaborativos, at
mesmo na do ru. H uma recente supervalorizao de outras formas de resoluo de
conflitos, que so muito interessantes em vrios casos, mas justamente nas situaes
de iniquidade, as pessoas no recorrerem denncia pode at mostrar a fora de outras formas de resoluo de conflitos, mas geralmente o que faz ocultar sofrimentos.

6 Concluso
Diante de tantos impasses dentro da criminologia crtica, uma pergunta que no
deixa de nos afrontar o porqu de refletirmos to criticamente a partir da criminologia. Queremos dar respostas poltico-criminais ou somente exercer a crtica pela
crtica, sem nenhuma construo?
6Sobre os crimes de racismo temos a Lei no 7716/89. J a definio do racismo como crime inafianvel est inserida no art. 5o, XLII. Sobre homofobia temos o projeto de lei complementar no 122/2006
que criminaliza o preconceito por orientao sexual e foi recentemente desarquivado.
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Elena Larrauri (1991) sugere respostas polticas criminais argumentando contrariamente neutralidade da cincia. Isso porque, para ela, a oposio entre prtica
e teoria mais um desses binarismos incuos, pois nunca podemos produzir nada
fora das relaes de poder, nem mesmo cincia; h uma renncia da prtica em
detrimento da desconstruo quando nos negamos a combater o delito e a colocar
nossos conhecimentos a servio de causas e grupos que valoramos e, por fim, mesmo que escolhamos essa renncia, o resultado do que pesquisamos pode ser utilizado em prticas que no desejamos. Dessarte, h que se importar com o fato de que
o teoricamente progressista pode ser o politicamente irresponsvel.
Por isso, necessrio entender a relao entre o sistema penal e a sociedade,
pois pela no visibilizao das poucas pesquisas na rea, no sabemos como este
sistema influencia na vida social. Por um lado ouvimos feministas abolicionistas
afirmando que no h dados que comprovem haver ligao entre a criminalizao
de um ato e a diminuio de sua incidncia. E, por outro, ouvimos feministas minimalistas se baseando na disputa pela funo simblica do sistema penal; isto , o
enrijecimento penal teria por fim afirmar a importncia social do problema, dando
visibilidade a ele.
O grande impasse desta seara terica que feminismos abolicionistas e feminismos minimalistas no so opostos, pois tm em comum o fato de objetivarem a
abolio das injustias e das represses pela garantia dos direitos humanos. Para
Elena Larrauri (1987), o problema em permanecer no binarismo rechao ao sistema
penal versus utilizao para proteger minorias que divide grupos que esto lutando pelas mesmas coisas.
Afinal, no podemos perder de vista que historicamente os feminismos como
um todo fortaleceram a luta abolicionista quando colocaram em pauta a questo
do aborto, do adultrio, e de outras coisas com as quais os abolicionismos sequer se
imaginavam/preocupavam em debater. A grande questo saber que as mulheres
entendem o carter progressivo da melhoria de suas condies no sistema de justia
e, por isso mesmo, acreditam que um movimento, seja ele abolicionista ou minimalista, deve pretender continuar em movimento.
Diante dessas controvrsias, no possvel indicar exatamente o caminho a seguir.
Sendo assim, no faz sentido nos mantermos no paradigma entre reformismo versus
revoluo, mas usar um para alcanar o outro. Alm disso, no podemos abrir mo
da possibilidade de subsistemas contemporneos com regras prprias de resoluo
de conflitos (ANDRADE, Vera, 2005).

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Por fim, e principalmente, a oposio abolicionismos versus minimalismos e o


correlato posicionamento a favor ou contra equivocado e, at certo ponto, uma
falsa questo, j que abolicionismos e minimalismos no podem ser encerrados
numa dicotomia ou bipolarizao esttica, pois os minimalismos teorticos, partindo da deslegitimao, no so bipolares, mas complementares ou contraditrios e,
assim, se dialetizam com os abolicionismos (ANDRADE, Vera, 2005). Sobre isso trata
tambm Zaffaroni (1991, p.112):
A respeito de reduzir as distncias entre abolicionismo e minimalismo, asseverando que nossa posio marginal na rede planetria de poder inadimite perda de tempo em detalhes neste debate que pode levar ao imobilismo ou demora de uma ao que, eticamente, no podemos adiar.
Perdermo-mos nesta discusso entre posies que no esto distantes
umas das outras seria ainda mais absurdo do que imaginar a hiptese de
que nossos libertadores tivessem retardado as guerras de independncia do continente at chegarem a um acordo sobre a posterior adoo da
forma republicana ou monrquica constitucional de governo, unitria ou
federativa, com ou sem autonomia municipal, etc. evidente que, se tivessem se comportado de modo to absurdo, o juzo histrico sobre eles teria
sido bem diverso.

O que ocorre a partir do intenso debate entre abolicionismos e minimalismos


a consolidao do que chamamos tambm de eficientismo penal, ou seja, minimalismos no tendo como fim a abolico, mas sendo ele o fim em si mesmo, fim este que
quer melhorar a logstica do sistema penal, no porque discorda dele, mas porque
se pretende mais eficiente. Portanto, a anttese bipolar do abolicionismo no o minimalismo, mas o eficientismo penal, e o rumo da poltica criminal contempornea
que ele protagoniza associado, paradoxalmente, ao minimalismo reformista, que
o minimalismo como fim. O dilema do nosso tempo no , assim, a escolha entre
abolicionismo, mas a concorrncia, absolutamente desleal, entre a totalizadora colonizao do eficientismo e a averso ao abolicionismo (ANDRADE, Vera, 2005).

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Instituto Brasileiro de Cincias Sociais, Abr/Jun. de 1994.

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Represso poltica e anticomunismo no


primeiro Governo Vargas: a elaborao
da primeira lei de segurana nacional
Raphael Peixoto de Paula Marques
Doutorando e Mestre em Direito (UnB).
Artigo recebido em 02/12/2011 e aprovado em 20/08/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 Antecedentes: anarquistas e estrangeiros 3 A mudana semntica: os


comunistas como inimigos da ordem poltica e social 4 A elaborao da Lei Monstro e a deslegitimao do crime poltico 5 Concluso 6 Referncias 7 Fontes.

Resumo: O artigo busca analisar o contexto histrico e os debates parlamentares


da primeira Lei de Segurana Nacional: a Lei no 38, de 4 de abril de 1935. Para tanto,
procura resgatar os antecedentes institucionais, no mbito da legislao e dos rgos pblicos, relacionados represso poltica de setores da sociedade. Com base
nessa reconstruo, tenta demonstrar a mudana conceitual do termo segurana
nacional e a influncia do anticomunismo na construo da noo de crimes contra
a ordem poltica e social.
Palavras-chave: Segurana Nacional
Autoritarismo.

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Represso poltica

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Anticomunismo

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Political repression and anti-communism in the first Vargas government:


the first national security Law elaboration
SUMMARY: 1 Introduction 2 Background: anarchists and foreigners 3 The semantic change:
communists as enemies of the political and social order 4 The Monsters Law elaboration and
the deslegitimization of the political crime 5 Conclusion 6 References 7 Sources.

Abstract: This paper analyzes the historical context and the legislative debates
of the first National Security Law. It seeks to rescue the institutional background,
regarding the legislation and public agencies, related to the political repression of
sectors of society. Based on this reconstruction, it attempts to demonstrate the conceptual change of the term national security and the influence of anti-communism
in the construction of the notion of crimes against political and social order.
Keywords: National security Political repression Anti-communism Authoritarianism .

La represin poltica y anticomunismo durante el primer gobierno de Vargas:


elaboracin de la primera Ley de Seguridad Nacional
CONTENIDO: 1 Introduccin 2 Antecedentes: anarquistas y extranjeros 3 El cambio semntico:
los comunistas como enemigos del orden poltico y social 4 La elaboracin de la Ley Monstruo y
la deslegitimacin del crimen poltico 5 Conclusin 6 Referencias 7 Fuentes.

RESUMEN: El artculo analiza el contexto histrico y los debates parlamentarios


de la produccin de la primera Ley de Seguridad Nacional: Ley 38 del 4 de abril de
1935. Para ello, se plantean antecedentes institucionales en el mbito de la legislacin y de los rganos pblicos, relacionados con la represin poltica de sectores
de la sociedad. Con base en esa reconstruccin, se intenta demostrar el cambio
conceptual del trmino seguridad nacional y la influencia del anticomunismo en la
construccin del concepto de crmenes en contra el orden poltico y social.
PALABRAS CLAVE: Seguridad Nacional

Represin Poltica

Anticomunismo

Autoritarismo.

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1 Introduo

objetivo do presente artigo investigar o contexto histrico e os debates ligados elaborao da primeira Lei de Segurana Nacional editada no Brasil, a
o
Lei n 38, de 4 de abril de 1935. Para tanto, procura resgatar os antecedentes institucionais, no mbito da legislao e dos rgos pblicos, relacionados represso
poltica de setores da sociedade, em especial os anarquistas e comunistas. Com base
nessa reconstruo, tenta-se demonstrar a mudana conceitual do termo segurana
nacional e a influncia do anticomunismo na construo da noo de crimes contra
a ordem poltica e social.
Para a compreenso da dinmica e do significado da represso poltica empreendida a partir de 1930, faz-se necessria uma breve explicao do contexto
histrico do perodo anterior ao Governo Vargas, de modo a evidenciar quais os instrumentos jurdico-penais existentes e quais as circunstncias que motivaram a elaborao da primeira Lei de Segurana Nacional no Brasil. Para tanto, reconstruir-se-
os antecedentes relacionados represso poltica ocorrida na dcada de 1930 (2).
Em seguida, ser exposto o contexto histrico e as motivaes para a elaborao de
uma lei de proteo Segurana Nacional (3). Por fim, sero analisados os debates
parlamentares sobre o projeto de lei que resultou na Lei no 38/1935, indicando quais
as concepes de democracia, constituio e segurana nacional utilizadas (4).

2 Antecedentes: anarquistas e estrangeiros


A maneira como foi construda a represso poltica aos comunistas no Governo
Vargas pode ser relacionada a alguns antecedentes do incio da dcada de 1920.
A represso ao crime poltico comeou a passar por uma reformulao devido ao
aumento de protestos sociais e crescente mobilizao poltica dos movimentos
sociais que surgiam (SZABO, 1972, p. 16).
Um fator importante na montagem do aparato repressor estatal da primeira
metade do sculo XX foi a crescente importncia do movimento operrio1. Como
registra Paulo Srgio Pinheiro (1991, p. 117), as classes dominantes e os grupos no
1Ao falar sobre a existncia de uma classe operria no perodo anterior a 1930, registre-se que ainda
no podemos pens-la como fora estruturada no plano sindical e unificada na ao poltica em
direo ao Estado. De todo modo, possvel falar na existncia de um movimento operrio na Primeira Repblica, se os parmetros para medi-lo forem menos ambiciosos. O perodo 1917-1920 no
correspondeu apenas a um pipocar de greves desesperadas. Indicava uma rica conjuntura de ascenso
de um movimento social preexistente (FAUSTO, 1988, p. 10).
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governo se assustaram. Havia uma dificuldade notria em distinguir entre insurreies


e greves, umas e outras confundidas no pavor. Tal fato levou associao entre movimento operrio, ideias subversivas e doutrinas estrangeiras (anarquismo e comunismo).
A luta dos trabalhadores intensificou-se no mbito de um movimento internacional de rebelio do trabalho, que exprimiu uma enorme fora catalisadora,
notadamente a Revoluo Russa de 1917. Desde 1910, vrios movimentos sociais
reivindicatrios de melhores condies de trabalho tinham balanado os grandes
centros urbanos com intensos movimentos grevistas, como em 1917, 1918 e 19192.
Ademais, as revoltas tenentistas de 1922, 1924 e a Coluna Prestes justificaram a
escalada da represso do Estado no apenas contra os revoltosos, mas contra os dissidentes polticos que queriam estar ligados classe operria (PINHEIRO, 1991, p. 87).
Nessa poca, uma das correntes ideolgicas exticas com grande influncia
sobre o proletariado brasileiro era o anarquismo. Pode-se dizer que, em matria de
represso poltica, o movimento anarquista foi uma espcie de antecessor do comunismo das dcadas posteriores. Como ressalta ngela de Castro Gomes (2005, p.
81), inegvel que de 1906 a 1919/1920 foram os anarquistas os maiores responsveis pelo novo tom que caracterizou o perfil e a atuao dos setores organizados do
movimento operrio. Independentemente de sua influncia e organizao, o importante registrar a maneira e a intensidade da atuao das instncias repressoras estatais.
No perodo conturbado iniciado no primeiro ps-guerra e dentro do cenrio
nacional agitado pelas greves do final da dcada de 1910, ficou claro um enorme esforo desenvolvido pelos rgos policiais, pela classe patronal e pela imprensa, para qualificar o anarquismo como inimigo objetivo, atravs de uma estratgia poltica que os identificava como estrangeiros e terroristas (GOMES,
2005, p. 85). Essa realidade pode ser identificada, durante a dcada de 1920,
atravs de duas ticas distintas, porm complementares: a reformulao da estrutura policial e a construo de uma legislao til represso poltico-social.
Por meio delas, percebe-se a formulao de um novo tipo de criminoso, ao lado do

2Segundo Marcelo Badar Mattos (2007, p. 424-425), entre 1900 e 1915, foram realizadas 151 greves
no Estado do Rio de Janeiro, e 119 no Estado de So Paulo.
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poltico: o social3. Isso significava que o protesto social passava a constituir uma
ameaa para a prpria existncia do Estado.
A produo legislativa voltada represso poltico-social nos anos 1920 foi sintomtica do temor do Estado com relao manuteno do controle social e das manifestaes oposicionistas, que caminhavam a passos rpidos, ganhando adeso das
classes trabalhadoras (PEDROSO, 2005, p. 103-104). A onda grevista de 1917 a 19204
gerou uma presso suficientemente grande para que se avaliasse a necessidade de reformular e ampliar o aparato repressivo especializado (MATTOS, 2007, p. 426).
Em 1921, foi editado o Decreto no 4.247, de 6 de janeiro, para regular a entrada
de estrangeiros no territrio nacional. Comparado com o anterior Decreto no 1.641, de
7 de janeiro de 1907 (Lei Adolpho Gordo), as regras relacionadas expulso tornaram-se
mais ambguas, proporcionando o aumento da arbitrariedade na aplicao da legislao.
Mediante a alterao legislativa, o Poder Pblico poderia expulsar os indivduos considerados nocivos ordem pblica ou segurana nacional durante o prazo de cinco
anos contados da entrada do imigrante (o prazo anterior era de dois anos). Aps a
Emenda Constitucional no 03, de 3 de setembro de 1926, que reduziu o campo de
aplicao do habeas corpus e facilitou ainda mais a expulso, a situao s piorou5.
Dentro do mesmo pacote de medidas repressivas, em 17 de janeiro de 1921
foi sancionado o Decreto no 4.269, que regulava a represso ao anarquismo.
Para Pinheiro (1991, p. 121), atravs dos crimes descritos nessa lei pode-se recons3Significativo dessa nova denominao no aparato repressor foi, alm da inovao legislativa, a reforma pela qual passou a estrutura policial. Em 1920, o Decreto Federal no 14.079 deu novo regulamento Inspetoria de Investigao e Segurana Pblica. Essa era uma instituio autnoma, diretamente
subordinada ao Chefe de Polcia. O destaque ficava por conta da criao de uma Seo de Ordem
Social e Segurana Pblica, sob a responsabilidade imediata e a direo exclusiva da Inspetoria,
encarregada de velar pela existncia poltica e segurana interna da Repblica, atender por todos os
meios preventivos manuteno da ordem, garantir o livre exerccio dos direitos individuais, nomeadamente a liberdade de trabalho, desenvolver a mxima vigilncia contra quaisquer manifestaes
ou modalidades de anarquismo violento e agir com solicitude para os fins da medida de expulso de
estrangeiros perigosos. Dois anos depois, atravs do Decreto Federal no 15.848, criou-se a famosa
4a Delegacia Auxiliar, com as Sees de Ordem Poltica e Social. Em So Paulo, a Delegacia de Ordem
Poltica e Social que era subordinada ao Gabinete Geral de Investigaes e ao Chefe de Polcia
estadual foi criada pela Lei no 2.034, de 30 de dezembro de 1924.
4Em comparao com os anos anteriores (1913-1916), nos quais foram realizadas, pelo menos no Rio
de Janeiro, 17 greves, no perodo compreendido entre 1917 e 1920 ocorreram 91 greves (MATTOS,
2007).
5Segundo os dados do Anurio Estatstico do Brasil (IBGE, 1939-1940), entre os anos de 1921 e 1926
foram feitas 56 expulses, ao passo que de 1927 at 1930 foram feitas 540 expulses. Os nmeros
parecem indicar que a alterao constitucional foi eficaz.
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tituir a percepo das classes dominantes em relao s manifestaes do movimento operrio. Em grande parte dos tipos penais estabelecidos pelo novo decreto,
o objetivo pretendido pelo criminoso deveria ser subverter a organizao social.
A legislao aumentava as penas para o crime previsto no art. 206 do Cdigo
Penal de 1890, que era o de causar ou provocar cessao ou suspenso de trabalho
por meio de ameaas ou violncia para impor aos operrios ou patres aumento ou
diminuio de servio ou salrio. Por sua vez, o art. 12 autorizava o governo a ordenar o fechamento, por tempo determinado, de associaes, sindicatos e sociedades
civis quando incorram em atos nocivos ao bem pblico.
Em 1927, ao analisar mais uma etapa da instrumentalizao do direito em prol
da criminalizao do dissenso poltico, encontra-se um indcio das primeiras mudanas no discurso estatal. A alterao do olhar repressivo pode ser visto a partir da
edio do Decreto no 5.221, de 12 de agosto de 1927, a chamada Lei Celerada6.
Pretendia tornar inafianveis e aumentar as penas dos crimes previstos no Decreto
no 1.162/1890, que limitava o exerccio do direito de greve. Durante o processo
legislativo, o deputado Anbal de Toledo, aproveitou a atmosfera anticomunista provocada por informaes da imprensa sobre uma suposta conspirao revolucionria
orientada por Moscou7 para oferecer um substitutivo, ao PL original, de modo a alterar o art. 12 do Decreto no 4.269/1921 (represso ao anarquismo)8. O dispositivo
proposto parecia ter endereo certo: os comunistas.
Antecipando uma ttica que iria ser repetida inmeras vezes durante o governo
de Getlio Vargas, as autoridades utilizaram o discurso anticomunista para justificar
as medidas repressivas preconizadas pela Lei Celerada. A estratgia baseava-se em

6Alguns trabalhos historiogrficos divergem quanto denominao de lei celerada. A maioria, entre eles MOTTA (2002) e FERREIRA (2005), atribuem o apelido para o Decreto no 5.221/1927. Para
outros, como PINHEIRO (1991, 118), este decreto seria uma espcie de lei supercelerada, pois lei
celerada seria o Decreto no 4.269/1921.
7Para uma descrio sobre tais fatos, ver PINHEIRO, 1991, p. 127-130 e MEIRELLES, 2006, p. 65-77.
8A redao do art. 12 era a seguinte: o Governo poder ordenar o fechamento, por tempo determinado, de associaes, sindicatos e sociedades civis quando incorram em atos nocivos ao bem pblico.
Pretendia-se dar autorizao para o governo proibir, tambm, a propaganda comunista. Depois da
aprovao da lei, a redao do artigo ficou assim: o Governo poder ordenar o fechamento, por tempo
determinado, de agremiaes, sindicatos, centros ou sociedades que incidam na prtica de crimes
previstos nesta lei ou de atos contrrios ordem, moralidade e segurana pblicas, e, quer operem no
estrangeiro ou no pas, vedar-lhes a propaganda, impedindo a distribuio de escritos ou suspendendo os rgos de publicidade que a isto se proponham, sem prejuzo do respectivo processo criminal.
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documentos secretos comprobatrios de um suposto compl internacional financiado pelo ouro de moscou. Conforme relata Rodrigo Patto S Motta (2002, p. 7):
[...] em maio de 1927, a imprensa recebeu da polcia informaes sobre a
descoberta de uma suposta conspirao revolucionria urdida pelos comunistas da capital federal, que pretenderiam paralisar o transporte pblico
e interromper o fornecimento de energia eltrica para a cidade. O assunto foi objeto de grande explorao, pois a polcia e setores da imprensa
transformaram o que parecia ser uma greve em preparao num terrvel
plano dos revolucionrios, cujo sucesso poderia implicar a transposio do
regime bolchevista para o Brasil. No ms seguinte, apareceram matrias
jornalsticas falando da descoberta de informaes sobre a interferncia da
Internacional Comunista nas aes do PCB. Divulgou-se que o Komintern
decidira transformar o Brasil no centro principal do comunismo na Amrica
do Sul, encaminhando para c agentes estrangeiros e uma verba de 50 mil
dlares para fomentar os ncleos bolchevistas operantes no pas.

Os debates ocorridos na Cmara dos Deputados antecipavam o que ocorreria


nas dcadas seguintes. A discusso mais acalorada envolveu o art. 2o do substitutivo
que praticamente anulava o direito de reunio, de associao e de liberdade de expresso previstos no art. 72, 8o e 12, da Constituio de 1891. Aps a aprovao,
em uma sesso clandestina e com direito a apresentao de documentos secretos
comprobatrios da subverso iminente, a Comisso de Justia da Cmara dos Deputados aprovou o parecer do relator Anbal de Toledo (BRASIL, 1927, p. 2022).
O principal argumento a favor das novas medidas legislativas era o perigo da
onda vermelha, a defesa da entranhada organizao social [...] visada pelos exploradores estrangeiros na propaganda subversiva irradiada de Moscou, que ora se
assenta em solo brasileiro a sua base de operaes na Amrica do Sul (Dirio do
Congresso Nacional, 13/07/1927, p. 2016)9.
A estratgia da minoria parlamentar foi apoiar-se na Constituio. O substitutivo, alm de reprimir ainda mais o movimento grevista, violava expressamente os
direitos de liberdade de expresso, de associao e de reunio, previstos constitucionalmente. De acordo com o deputado Plnio Casado, mais tarde membro da Corte
Suprema, o legislador ordinrio poderia regular os abusos praticados no exerccio
dessas liberdades, mas no poderia diminuir, restringir e adulterar a essncia da
prpria garantia (Dirio do Congresso Nacional, 29/07/1927, p. 2446).
9No entendimento de Paulo Srgio Pinheiro (1991, p. 125), aqueles que estavam patrocinando o projeto Anbal de Toledo agiam por medo do comunismo, piorando a situao por recorrerem represso
em vez de promoverem a legislao social.
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Contudo, para Anbal de Toledo, a Constituio no pode ter dispositivo suicida;


no pode consentir em propaganda contra a sua prpria vida (Dirio do Congresso Nacional, 13/07/1927, p. 2022). Ao responder o questionamento do deputado
Adolpho Bergamini (grande crtico da Lei de Segurana Nacional em 1935), sobre o
respeito do parlamento Constituio de 1891, o mesmo deputado Toledo forneceria uma soluo para a indagao acima: V. Ex. tem o direito de se apoiar na Constituio, porque no comunista. O Sr. Azevedo Lima, entretanto, quer a subverso
no s da Constituio, como de toda a ordem constitucional do Brasil; no tem,
portanto, o direito de apelar para ela.
O que a oposio defende, na viso de Bergamini, no se trata [] de direitos,
nem de liberdade de opinio. A destruio da ptria no uma opinio: um crime!
[] Para o governo e o parlamento, como para as massas trabalhadoras, a palavra de
ordem deve ser a mesma: o comunismo eis o inimigo! (Dirio do Congresso Nacional, 28/07/1927, p. 2398). A aprovao da Lei Celerada ocorreu no dia 28 de julho
de 1927. Logo depois, foi enviada ao Senado e aprovada sem maiores dificuldades.
Vale deixar claro, entretanto, que a pequena onda anticomunista de 1927 permanece fato isolado no interior de uma fase em que predominava a caracterizao
do comunismo como um problema distante, um exotismo tpico das estepes asiticas, para usar linguagem tpica da poca (MOTTA, 2002, p. 8). Ilustrativo dessa
hiptese a interessante deciso tomada, em 1927, pelo Supremo Tribunal Federal
STF no Habeas corpus no 19.495.
O HC, impetrado pelo professor e advogado Edgard de Castro Rebello uma
das vtimas da represso em 1935 , tinha como objeto a realizao de um evento
comemorativo dos trs anos da morte de Vladimir Iliitch Ulianov, mais conhecido
como Lnin. Na reunio, estudar-se-ia a obra do grande morto, como escritor, como
poltico, homem de ao e homem de governo, e apontando-o como exemplo aos
contemporneos e posteridade. Contudo, o evento, que seria realizado em local
cedido pela Unio dos Operrios em Fbricas de Tecido, foi proibido pelo quarto
delegado auxiliar, por seu suposto carter subversivo. No julgamento, o STF decidiu
de uma maneira impensvel aps 1935 conceder a ordem, com base no direito
liberdade de reunio:
Acordam conhecer do pedido, por ser caso de habeas corpus, visto como,
sem a garantia da liberdade de locomoo, no poderiam os pacientes
exercer o direito de livre reunio, e, De meritis, conceder a ordem impetrada, nos termos expostos, porque esse direito de reunio e sem armas ex-

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pressamente assegurado pela Constituio, no podendo intervir a polcia,


seno para manter a ordem pblica10.

A partir de 1930, esse quadro comea a mudar. As transformaes surgidas contriburam para que o comunismo passasse a ser visto cada vez mais como um perigo
interno, digno de ateno cuidadosa das autoridades responsveis pela manuteno
da ordem (MOTTA, 2002, p. 8).

3 A mudana semntica: os comunistas como inimigos da ordem poltica e social


Chegou o momento de analisar a nota distintiva do regime Vargas. Quais os
pontos de ruptura e de continuidade? Houve mudana no tratamento do dissenso poltico? Qual o papel exercido pelo anticomunismo, principalmente a partir de
1934, na relao entre direito e poltica? Como a questo constitucional, a observncia a determinados limites impostos pelos direitos individuais, foi vista no contexto que antecedeu a revolta comunista de 1935 e, principalmente, na elaborao
da Lei de Segurana Nacional?
A posse de Getlio Vargas na Presidncia da Repblica deu-se em 03 de novembro de 1930. Como todo regime autoritrio moderno, teve a necessidade de
instituir-se juridicamente, de legitimar-se atravs de uma constituio. Embora no
o fizesse de imediato, a Revoluo de 1930, ao tempo que institua poderes discricionrios, assumia um compromisso com a reviso da legislao vigorante e com a
reintegrao da nao num regime legal, atravs do processo poltico de convocao de uma Constituinte (GOMES, 2007, p. 20).
O ato jurdico fundador ocorreu em 11 de novembro do mesmo ano, com a publicao do Decreto no 19.398. Na verdade, esse Decreto era, materialmente, uma
constituio (LOEWENSTEIN, 1944, p. 18), pois suspendia a Constituio de 1891,
dissolvendo o Congresso Nacional e atribuindo, ao governo, as funes no s do
10O relator do HC foi o ministro Hermenegildo de Barros. Votaram pela concesso da ordem Bento de
Faria, Muniz Barreto e Geminiano da Franca. Como veremos mais frente, Hermenegildo Barreto e
Bento de Faria no seriam to liberais aps 1935. A argumentao do voto vencido, elaborado pelo
ministro Pedro dos Santos, era bem diferente e seria bastante reproduzida alguns anos mais tarde:
Est em causa o direito de defesa social contra elementos francamente subversivos da ordem [].
Seria pueril supor-se que o regime sovitico, triunfante, tolerasse uma reunio dos denominados
burgueses para propugnar pelo restabelecimento do regime atual a garantia de todos os direitos e
de proteo a todas as liberadades. O mais interessante, nesse caso, que a justificativa apresentada pela polcia e pelo ministro da Justia, em 1927, antecipava os argumentos apresentados por
Filinto Mller e Vicente Ro, em 1935-1937. Em 1927, pelo menos, o nus da prova ainda cabia a
quem acusava.
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Poder Executivo, como tambm do Poder Legislativo, at que, eleita a Assemblia


Constituinte, estabelea esta a reorganizao constitucional do pas (art. 1o e art.
2o). Suspendeu as garantias constitucionais e excluiu, da apreciao judicial, os atos
praticados pelo governo provisrio e pelos interventores, mantendo, apenas, a garantia do habeas corpus em favor dos criminosos comuns (art. 5o). Chama a ateno
o disposto no art. 4o, que manteve em vigor a Constituio de 1891, porm sujeitas
s modificaes e restries estabelecidas por esta lei ou por decreto dos atos ulteriores do Governo Provisrio ou de seus delegados.
Iniciava-se, assim, o perodo de 15 anos do primeiro Governo Vargas. Um perodo transcorrido, em sua maior parte, sob regime de exceo; normalidade constitucional mesmo, somente em dois curtssimos perodos: a) entre julho de 1934 e
novembro de 1935 e b) entre julho e setembro de 1937.
Para Paulo Srgio Pinheiro (1991, p. 269), o Governo Provisrio foi um estado
de exceo, uma ditadura como nunca se havia visto antes. Como bem diagnosticou
Loewenstein (1944, p. 19), o regime provisrio iniciado em 1930 continha muitas
das caractersticas da constituio de 193711, o que torna o intermezzo constitucional (1934-1937) mais um desvirtuamento que um encaminhamento natural ou o
cumprimento de uma promessa assumida anteriormente12.
A prpria Constituio de 1934 no foi do agrado de Vargas13. Para ele, a nova
constituio seria mais um entrave do que uma frmula de ao, sendo necessria

11 N
 o se est querendo dizer que a implantao do Estado Novo foi uma decorrncia natural e obrigatria da revoluo de 30, mas que, analisando todo o perodo do primeiro Governo Vargas, o
breve tempo de normalidade constitucional mais uma exceo dentro do autoritarismo reinante
poca. Nesse sentido, a opinio mais correta, no nosso ponto de vista, a de que o Estado posterior
a 1937 foi construdo ao longo da experincia histrica da dcada de 30, sendo o resultado, no
obrigatrio, de enfrentamentos polticos diversos (GOMES, 2007, p. 19).
12 Quanto a essa linha de interpretao, ver GOMES, 2007, p. 17.
13A Constituio de 1934 descontentou ambos os lados da arena poltica, pois limitou o poder do Executivo, que estava em processo de franco expansionismo. Por isso mesmo, o descontentamento foi
maior entre os defensores da centralizao reformista. O compromisso de 1934 significou apenas
uma precria acomodao poltica, pois permanecia a certeza de que o poder oligrquico continuava
intacto (CAMARGO, 1989, p. 30)
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uma diretriz segura e flexvel para a monstruosa Constituio que devemos cumprir (VARGAS, 1995, p. 307; 310)14.
A constitucionalizao do regime alteraria pouco o tratamento do dissenso poltico ou mesmo a maneira do aparato repressivo lidar com os direitos individuais. No
entanto, abria possibilidades para aqueles que fossem contrrios ao regime, pois a
constituio passava a estar disponvel comunicao voltada ao direito, obrigando
o governo a, de algum modo, se pautar pela ordem constitucional. Isto impunha a
necessidade da formalizao da represso, mediante a elaborao de uma legislao especfica. Em um regime constitucional, o trabalho seria um pouco mais difcil:
havia a oposio parlamentar e a necessidade de observar o processo legislativo
ditado pela constituio.
Apesar do Estado que emergiu do contexto posterior a 1930 ter mantido o
papel de desorganizador poltico da classe operria, um novo tipo de relao institucional se estabeleceu entre estes dois plos. A poltica de marginalizao pura e
simples do regime anterior no tinha mais condies de se manter. Com isso, foram
institudas gradualmente medidas voltadas ao tratamento especfico da questo,
a partir, sobretudo, da criao, em novembro de 1930, do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio. No entanto, para John French (2006, p. 409) o aumento da legislao social no alterou o status quo; pelo menos no que tocante face repressiva
do Estado em relao classe trabalhadora.
Representando os dois lados da mesma moeda, o processo de crescente interveno na rea social abrangeu, de um lado, o enquadramento da massa operria

14Vargas no estava isolado na sua opinio. Grande parte da ala autoritria do governo, bem como
parte da sociedade encarava a nova constituio como um grande conjunto de contradies. No
governo, a maior expresso desse entendimento era o ministro da Guerra, Gos Monteiro. Em carta
particular ao Presidente, escreveu: V. Excia. no teve outro recurso seno apelar para o processo
clssico do liberalismo moribundo, convocando a reunio de uma Assemblia Constituinte []. Ora,
nos momentos de crise [], a experincia de outros povos mais civilizados do que o nosso tem
demonstrado, sobejamente, os resultados medocres e algumas vezes mesmo dispersivos e perniciosos da ao de corpos legislativos dessa natureza. Como tudo o mais, as Constituies e as leis
s valem pelo que elas so capazes de produzir [] e, fora disso, as limitaes ao poder do Estado
causam mais males do que bens (FGV/CPDOC, GV c1934.01.04). Para uma descrio do perodo
conturbado durante a Assemblia Constituinte, inclusive com vrios boatos de golpes militares, cf.
VIANNA, M., 2007, p. 125-135 e, em especial, o Relatrio de Filinto Mller enviado a Getlio Vargas
aps a Revolta Comunista de 1935 (FGV/CPDOC, GV c1935.12.03/03).
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urbana e, de outro, o aprofundamento e a especializao da estrutura repressiva15. O


propsito de reprimir radicais e de cooptar trabalhadores concretizou-se em tempos
distintos. Como foi visto at aqui, a face repressiva e autoritria foi posta em prtica
desde logo, tanto para limpar o terreno de modo a permitir a cooptao, como porque
trazia dividendos polticos imediatos diante da classe dominante (FAUSTO, 1988, p. 29).
Muito mais que ruptura, a trade trabalhador-comunista-estrangeiro
qualificou-se como continuidade entre a Repblica Velha e a Nova Repblica. Embora o trabalhador brasileiro tenha sido encarado como ordeiro, pacfico, ao ser
associado com o estrangeiro perigoso e com as doutrinas exticas subversivas,
acabava sendo alvo da mesma represso poltica imposta aos comunistas. Como
ressalta Stanley Hilton (1986, p. 38), a classe operria, sendo o alvo primordial da
agitao comunista, era logicamente um dos principais pontos do enfoque do programa anticomunista do regime.
Relativamente ameaa estrangeira e sua infiltrao no puro meio operrio nacional, no h alterao significativa na represso desencadeada pelo Estado
antes e depois de 1930. A nica diferena foi o aprofundamento, pelo menos no
mbito da legislao e da retrica, das concesses sociais.
As inovaes na represso poltica sempre estiveram ligadas a estmulos
reais provocados pelas classes populares ou dissidentes polticos e superestimao destes sinais pelos grupos dominantes. As motivaes para
as reformas realizadas, antes e depois de 1930, no aparelho repressivo,
tinham o mesmo contedo, ainda que sua motivao explcita pudesse ser
at distinta: anarquistas, anarco-sindicalistas e comunistas provocaram o
mesmo temor e ansiedade. E tanto num perodo como noutro, entretanto, j havia a mesma ambiguidade contraditria entre aperfeioamento da
violncia fsica e aprofundamento da violence douce, especialmente nas
relaes com os trabalhadores. [] Evidentemente que tanto em uma violncia como na outra sempre nas duas o regime inaugurado em 1930,
nas suas diferentes fases, eleva a represso e o controle a patamares mais
desenvolvidos. No se trata de demonstrar uma continuidade simples, mas
constatar diversas continuidades em ritmos diferentes, contribuindo para
explicaes mais completas dos dois perodos (PINHEIRO, 1991, p. 109110, grifos no original).
15Vale registrar que a legislao dos anos 20 pouco tinha a ver com uma poltica nacional como a
instituda ao longo do primeiro Governo Vargas. A partir da dcada de 1930, a estratgia era, de
um lado, enquadrar a massa operria urbana atravs de sindicatos controlados e da legislao trabalhista e, de outro, endurecer a represso e implementar a especializao dos rgos repressivos
(FAUSTO, 1988, p. 22). No mesmo sentido, cf. PINHEIRO, 1991, p. 109-110; HILTON, 1986, p. 38-39;
MATTOS, 2007, p. 427.
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Sobre o anticomunismo, houve uma ntida mudana, tanto na perspectiva quantitativa, quanto qualitativa. Se, no perodo compreendido entre 1917 e 1930, o comunismo foi encarado como uma ameaa remota, um problema relacionado com a
realidade do velho mundo (MOTTA, 2002, p. 6), a partir de 1930, o contexto mudou.
Como exemplo, citam-se os inmeros apontamentos do dirio de Vargas, durante
o Governo Provisrio, sobre conspiraes, planos, revolues comunistas. Os registros, algumas vezes, so exagerados. Em 19 de janeiro de 1931, Getlio anotou
que o dia estava marcado para a exploso de uma revoluo comunista (VARGAS,
1997, p. 44). Seria um fato a ser considerado, se no fosse, na verdade, uma passeata
organizada pelo PCB no Rio de Janeiro, a denominada Marcha da Fome, dissolvida
pela polcia, na poca sob a chefia de Batista Luzardo16.
O mesmo Luzardo, ainda no incio de 1931, solicitou ao ento ministro da Justia, Oswaldo Aranha, legislao mais severa aos comunistas. Segundo ele, as repetidas tentativas de perturbao da ordem e a propaganda solerte e intermitente
de elementos subversivos levam-me a reclamar de V. Excia. a elaborao de leis
repressoras que ponham termo ao surto comunista e garantam a manuteno da
ordem pblica (apud HILTON, 1989, p. 39). falta de tal legislao, a alternativa foi
contratar dois especialistas do Departamento de Polcia de Nova York para ajudar
a treinar seus investigadores em mtodos anticomunistas e organizar um servio
especial de represso ao comunismo (ROSE, 2001, p. 41)17.
Para Elisabeth Cancelli (1994, p. 47), a instituio policial, aps 1930, comeou
a exercer um novo papel. Era o mais importante dos rgos de poder na sociedade,
pois personificava o brao executivo do chefe de Estado e do seu novo projeto poltico.
A ligao da polcia com Vargas foi crucial para um Estado delineado com
as caractersticas dos 15 anos de governo Vargas. E as relaes do ditador
com o poder policial eram complexas. Na realidade, as insinuaes de que
Vargas controlava a polcia de uma forma autnoma e paralela lei eram
completamente dispensveis, porque no passavam da mais pura realidade
(CANCELLI, 1994, p. 47).

16

Para uma descrio do evento, ver PINHEIRO, 1991, p. 259.

17Batista Luzardo foi o primeiro chefe de Polcia do Distrito Federal do novo regime e responsvel pela
reforma da estrutura policial. Alm de recompor completamente o quadro de delegados auxiliares,
reorganizou o Gabinete de Identificao e criou o Laboratrio de Antropologia Criminal, onde com
uma equipe de especialistas nacionais e estrangeiros, iniciou pesquisas sobre os bitipos dos negros
criminosos e dos homossexuais que lhe valeriam o Prmio Lombroso de 1933 (LEMOS, 2010).
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Em 10 de janeiro de 1933, com a publicao do Decreto no 22.332, uma grande


reformulao na estrutura policial do Distrito Federal foi realizada. Criou-se a Delegacia Especial de Segurana Poltica e Social DESPS18, substituindo a 4a Delegacia
Auxiliar. Conforme o art. 18, a DESPS tinha um carter especial, dada a sua independncia da polcia administrativa e judiciria e a sua subordinao direta ao Chefe de
Polcia. Segundo Marlia Xavier (1999, p. 35):
A anlise dos antecedentes institucionais da policia poltica aponta para
uma linha de continuidade dos rgos de segurana pblica. A especializao, mais do que indicar uma ruptura, poderia sugerir a radicalizao de
uma prtica institucional j estabelecida. Do Corpo de Investigao e Segurana Pblica, datado do inicio do sculo, criao da Delegacia Especial
de Segurana Poltica e Social (DESPS), o permanente e reincidente tema
da ordem vincula-se ao enquadramento criminoso do comportamento
dito perigoso do ponto de vista poltico. A criminalizao dos indesejveis atribuiu s prticas sociais divergentes da ordem um grau de periculosidade semelhante ao do criminoso comum.

Concomitantemente alterao da estrutura policial, percebe-se a perda do


sentido original do termo comunista, isto , ser membro do Partido Comunista ou
defensor de ideias comunistas, para significar o prprio ato criminoso. Um bom
exemplo o relatrio das atividades da 4 Delegacia Auxiliar do Distrito Federal, no
ano de 1932. No documento, o inimigo era expressamente nomeado: faz-se questo de mencionar, na relao de detenes, a natureza comunista dos presos; no
se indicava qual o crime cometido. Identifica-se, ainda, a continuidade da prtica
da expulso como medida de represso poltica. Na lista de expulsos por motivo
de ordem e segurana pblica so indicadas nove pessoas e o fundamento : ser
comunista. O detalhe que, dos nove expulsos, cinco so brasileiros. No corpo do
relatrio, o chefe da Seo de Ordem Social e Segurana Pblica exps a associao
que se tenta demonstrar:
E, justamente, nessas ocasies que o elemento comunista, espalhado pelo
mundo e financiado pela Rssia, intervm com a sua ao perturbadora,
implantando, no raramente, entre a classe operria, a desordem e a confuso, recursos naturais para a difuso de suas idias corrosivas. Em tais
18Para Oliver Dinius (2006, p. 177), a partir de 1930, em especial a partir da criao da Delegacia
Especial de Segurana Poltica e Social, a polcia substituiu o controle repressivo de multides pelo
policiamento preventivo das organizaes trabalhistas militantes, uma mudana que complementou, mais do que contrariou, o esforo paralelo de uma compreensiva legislao social. Em sentido
semelhante, defendendo uma alterao na forma de atuao da polcia, ver FLORINDO, 2007, p. 18.
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circunstncias a ao policial no se faz esperar. Muitas vezes tem esta


Seo que intervir em casos de greves e outras manifestaes operrias
contrrias ordem e a sua ao foi sempre coroada de xito, visando a
conciliao dos interesses em choque19.

No mbito diplomtico, o intercmbio de informaes internacionais ligadas


ao comunismo foi intensificado durante a dcada de 1930. Afora o acordo policial
assinado, em 1920, por vrias organizaes policiais sul-americanas sobre a troca
de informaes de radicais polticos, ratificado em 193320, o Ministrio das Relaes
Exteriores21 reavivou sua cooperao com a Entente Internationale contre la Troisime
Internationale, rgo sediado na Sua encarregado de fazer propaganda anticomunista
(HILTON, 1986, p. 43) 22.
O anticomunismo passou a ser, tambm, marca registrada dos militares,
alimentado inclusive por falsificaes de episdios histricos referentes s revoltas
desse ano (CARVALHO, 1999, p. 343). Entre 1933 e 1934, os chefes militares observaram atentamente a agitao nos meios operrios, atribuindo-a, principalmente,
19APERJ, Fundo DESPS, notao 864. Identifica-se o mesmo raciocnio conspiratrio relacionado aos
anarquistas. A existncia de um centro coordenador da revoluo em Moscou, com um Estado por
trs, ajuda a tornar mais estruturada a ameaa, independentemente da realidade ou no do apoio
material organizao comunista no Brasil. relevante sublinhar a continuidade desse mito, quase
com os mesmos elementos durante toda a Primeira Repblica, que sobreviver depois de 1930
(PINHEIRO, 1991, p. 125). Ver, tambm, no mesmo sentido, CANCELLI, 1994, p. 79.
20Essa cooperao parece ter sido aperfeioada nos anos posteriores, segundo o relatrio do ano de
1936 do ministro das Relaes Exteriores, Macedo Soares, ao Presidente da Repblica: Em fevereiro
de 1936, este Ministrio tomou a iniciativa de consultar os Governos sul-americanos sobre a convenincia e oportunidade da reunio, nesta capital, de uma Conferncia Sul-Americana de polcia,
destinada a adotar medidas ou formular convnios no sentido de estabelecimento de leis ou regulamentos uniformes, tendentes a reprimir as perturbaes da ordem social e poltica nos pases deste
Continente. Vrios Governos manifestaram o seu apio idia. Ulteriormente, porm, o Ministrio
da Justia e Negcios Interiores julgou que conviria fosse a projetada reunio deixada para depois
que se encerrasse o Congresso de Chefes de Polcia dos Estados do Brasil [] (BRASIL, 1938, p. 29).
21 Sobre o papel do Itamaraty nas atividades anticomunistas, cf. HILTON, 1986, p. 31-36.
22Ainda no mbito das relaes exteriores, vale registrar a justificativa do Conselho Federal do Comrcio Exterior sobre o restabelecimento de relaes comerciais com a Rssia. Para justificar a impossibilidade, foi elaborado um relatrio chamado Os soviets e a Amrica Latina, onde se lanava
mo de argumentos bem conhecidos do discurso anticomunista: usando de instrumentos legais e
ilegais, menosprezando toda moral e dignidade, servem-se os bolchevistas de todos os meios para
a sua infiltrao na Amrica Latina, procurando a dissoluo das nossas instituies e das nossas
leis, e destruir os sentimentos de Deus, Ptria e Famlia, to fortemente arraigados na alma do
nosso povo (AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 9 (Dossis), Subsrie 3 (Conselho Federal de Comrcio
Exterior), SA 763, 23.03.1934).
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influncia comunista. Enquanto que em maio de 1933, Ges Monteiro advertia


para manobras invisveis, no estilo bolchevique preparativas do terreno para um
golpe (apud HILTON, 1986, p. 37), analistas militares em 1934 concluam que o
alastramento do movimento grevista no pas notadamente na Leopoldina Railway,
no Loyde Brasileiro e na Central do Brasil era fomentado por agitadores da III
Internacional23. A crescente influncia de agitadores vermelhos nas Foras Armadas era igualmente preocupante24.
Aos poucos, a ameaa foi sendo encarada como iminente, no mais como um perigo externo, mas como um problema de segurana nacional. O jornal Correio da Manh,
em 19 de outubro de 1934, publicou uma matria intitulada o perigo do comunismo.
Para o jornal, o comunismo j no infelizmente entre ns uma fico intelectual,
entretida pelos que se do ao estranho gosto de ler a literatura social inspirada nos
postulados de credo rubro de Moscou. Por isso, as medidas repressivas do governo
no deveriam se ater somente expulso de estrangeiros. O Presidente da Repblica
deveria adotar outras medidas contra o inimigo da ordem, partidrio da runa moral
e material da famlia, mesmo que contrrias Constituio, pois a salvao pblica
que est reclamando iniciativas. Para alcan-las, os fins justificam os meios, desde
que inspirados na nobreza da causa (apud SILVA, C., 2001, p. 222-223).
A constitucionalizao do pas ajudou a aumentar o clima de agitao social
(PANDOLFI, 2003, p. 31; CASTRO, 2007, p. 371; MOTTA, 2002, p. 179; PRESTES,
2005). Alm do mais, havia uma maior organizao poltica de esquerda, especialmente a favor da luta antifascista (CASTRO, 2007, p. 357; MOTTA, 2002, p. 180). Esse
quadro acabou proporcionando os frequentes, e cada vez mais violentos, conflitos

23
AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 10 (Boletins), Subsrie 6 (Primeira Regio Militar), SA 802,
14.04.1934.
24AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 4 (Produo intelectual de terceiros), Subsrie 2 (Textos diversos),
SA 685, 23.03.1934; AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 4 (Produo intelectual de terceiros), Subsrie
2 (Textos diversos), SA 664, s.d. Tais preocupaes chegaram a merecer uma anotao no dirio de
Vargas (1995, p. 321): a greve da Cantareira ameaa estender-se a outras empresas de transportes.
H intenso trabalho de comunistas na Central, nos nibus, entre os chauffeurs, padeiros, marceneiros, etc. O General Gis procura-me muito impressionado com o trabalho dos comunistas e sua
ao no Exrcito, principalmente entre os sargentos. Em janeiro de 1935, Ges Monteiro, em nota
ao Exrcito, lembrou que os rgos e agentes marxistas consideram o Brasil a presa mais mo e
j ningum ignora que a atuao bolchevista exerce presso constante, desde muito tempo, para
agitar o proletariado e estabelecer a indisciplina e a ruptura entre as foras armadas (AN, Fundo
Ges Monteiro. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8 (1935), SA 243, 1935).
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entre integralistas25 e comunistas. Isso ocorreu a partir do final de 1933 e aumentou


durante o ano de 193426. Eles eram generalizados e aconteciam em todo o pas, e
foram um importante instrumento de acirramento da tenso social no perodo que
precedeu implantao do Estado Novo (SILVA, C., 2001, p. 225). Deve-se bastante ao integralismo a campanha anticomunista intensificada em 1934 (VIANNA, M.,
2007, p. 138; LEVINE, 1980, p. 58). Conforme Marly Vianna (2007, p. 136),
[] o aparecimento agressivo do integralismo na cena poltica dividiu e
radicalizou as camadas mdias urbanas, acrescentando ao intenso movimento grevista as lutas de rua contra os fascistas nacionais. A movimentao popular serviu de pretexto para o governo pedir a aprovao da Lei de
Segurana Nacional e no final do ano, com nova onda de boatos sobre possveis golpes, desta vez subversivos, pretendia-se justificar a aprovao da
LSN, chamada pelos setores democrticos de Lei Monstro.

O governo acompanhava tudo com extrema preocupao. Vargas (1995, p. 319)


apontou no seu dirio, em registro do dia 23 de agosto de 1934, a ocorrncia de
um conflito entre comunistas e a polcia27, fazendo a seguinte reclamao: a polcia
sente-se timorata e vacilante na represso dos delitos, pelas garantias dadas pela
Constituio atividade dos criminosos e o rigorismo dos juzes em favor da liberdade individual, mas contra a segurana nacional. Dois meses depois, em 16 de
outubro, o Presidente informou a Oswaldo Aranha, embaixador em Washington, que
pretendia dar incio a um trabalho de coordenao contra os comunistas, pois eles
estavam se tornando cada vez mais ousados sob a proteo das garantias constitucionais. Para Vargas, o governo precisa de leis que o fortaleam contra essa onda
dissolvente de todas as foras vivas da nacionalidade (apud HILTON, 1986, p. 49).

25A Ao Integralista Brasileira (AIB), movimento brasileiro de inspirao fascista, foi fundada por
Plnio Salgado em 1932, tornando-se o primeiro partido nacional com uma organizao de massa
implantada em todo o pas, cuja fora poltica foi estimada, em 1936, entre seiscentos mil e um
milho de adeptos. Fizeram parte da AIB importantes juristas brasileiros, como Miguel Reale, San
Thiago Dantas e Goffredo Telles Jr. Os integrantes da AIB ficaram conhecidos como camisas-verdes
(PAULA; LATTMAN-WELTMAN, 2010).
26Para um estudo das diferentes organizaes polticas de esquerda que surgiram nesse contexto,
bem como dos vrios conflitos ocorridos com os integralistas, cf. CASTRO, 2007. O mais famoso desses conflitos foi a Batalha da Praa da S, ocorrida em 07 de outubro de 1934. Para uma descrio
deste conflito, ver ROSE, 2001, p. 63 e VIANNA, M., 2007a, p. 341.
27O embate possivelmente foi consequncia de um evento organizado pelos comunistas no teatro
Joo Caetano, no Rio de Janeiro, denominado 1o Congresso Nacional contra a Guerra, a Reao e o
Fascismo. Para mais informaes, ver PRESTES, 2005.
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Em janeiro de 1935, foi a vez do ministro da Guerra, Ges Monteiro, alertar o Exrcito sobre a situao:
As circunstncias so de tal ordem que me impem o dever de atrair a ateno do Exrcito [] para a gravidade da situao poltico-econmico-social
interna e externamente. Os perigos e ameaas de subverso dos fundamentos da Nao e das Instituies de Estado esto aflorando das trevas, em que
se vm processando de maneira to impressionante, no havendo mais dvidas quanto sua existncia e necessidade de adotar medidas para garantir
integridade nacional e a segurana da organizao social. Os fatores ativos
de decomposio [] vo sujeitando as foras vivas da Nao [] a uma
impotncia, difcil de ser remediada em face dos imperativos constitucionais
que permitem a formao, o desenvolvimento e a ao ininterrupta das foras negativistas e dissolventes dentro do ambiente nacional. [] A salvao
do Brasil repousa na coeso e vigor de suas foras armadas28.

Essa era, tambm, a percepo do Chefe de Polcia, Filinto Mller29: sombra da Constituio, comearam os comunistas a desenvolver forte programa de
agitao30. Como se pode notar, a maior causa do alastramento da subverso comunista era, para a elite governamental, evidente: as garantias constitucionais. Em
fins de 1934, portanto, as autoridades federais pareciam cada vez mais convencidas
de que o perigo extremista era real e imediato, e, para enfrent-lo, urgiam medidas
repressivas mais rigorosas. Oficiais do Exrcito e representantes do governo comeavam a defender a necessidade da limitao das liberdades constitucionais em prol
da segurana nacional. Isso foi feito, em meados de 1935, com a edio da Lei no 38,
a primeira Lei de Segurana Nacional do Brasil.

28 AN, Fundo Ges Monteiro. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8 (1935), SA 243, 1935.
29Filinto Mller foi membro do Exrcito, tendo participado da Coluna Miguel Costa-Prestes e da Revoluo de 30. Entre 1930-1932 foi oficial-de-gabinete do ministro da Guerra, secretrio do interventor federal em So Paulo e inspetor da Guarda Civil. Na Polcia do Distrito Federal foi, inicialmente,
delegado especial de Segurana Poltica e Social. Em abril de 1933 foi nomeado chefe de Polcia,
cargo que ocupou at 1943. Aps a sua sada da polcia, foi designado oficial-de-gabinete do ministro da Guerra, Gaspar Dutra, funo que exerceu at 1943, quando foi nomeado presidente do
Conselho Nacional do Trabalho. Com o fim do Governo Vargas, foi senador durante o perodo 19471951 e 1955-1973, sendo lder do governo durante a ditadura militar e presidente da Arena. Mais
detalhes, cf. LEMOS, 2010a e ROSE, 2001, p. 73-78.
30 FGV/CPDOC, GV c 1935.12.03/03.
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4 A elaborao da Lei Monstro e a deslegitimao do crime poltico


A primeira movimentao oficial em prol de um projeto de lei com medidas repressivas parece ter sido uma reunio ministerial ocorrida no dia 27 de outubro de
193431, conforme o dirio de Vargas (1995, p. 336):
No dia seguinte, sbado, fiz uma reunio coletiva do Ministrio, convidando
tambm o presidente da Cmara, o leader da maioria e o procurador-geral
da repblica. Expus, ao fim da reunio, o que consistia a necessidade de
melhor aparelhar o Estado para a defesa contra a propaganda extremista.
Dei a palavra ao ministro da Guerra, que tratou da atividade comunista no
Exrcito, e ao ministro da Justia, que, baseado num trabalho da polcia,
exps o plano de organizao comunista no Brasil e props a nomeao de
uma comisso para elaborar os necessrios projetos de lei.

O jornal Correio do Povo, em 30 de outubro de 1934, noticiou a reunio, informando que a pauta era a segurana e a ordem pblica em face dos fatos que se vo
observando, de tentativas e perturbao de tranquilidade geral do pas. O ministro da Justia, Vicente Ro32, teria dito que realmente o momento reclamava maior
ateno e mais segura vigilncia (apud SILVA, C., 2001, p. 223).
Durante o ms de janeiro de 1935, Vargas reuniu-se com aliados e parlamentares para viabilizar a aprovao do projeto de lei elaborado pelo governo. Um dia
31O tema foi tratado novamente em reunio ministerial do dia 17 de novembro (VARGAS, 1995, p.
341). Nos dias 18 e 21 de novembro, Vargas reuniu-se com Vicente Ro, ministro da Justia, Filinto
Mller, Chefe de Polcia do Distrito Federal, e com o General Pantaleo Pessoa, Chefe do Estado-Maior da Presidncia da Repblica, para tratar do assunto (VARGAS, 1995, p. 342 e 346).
32Vicente Ro formou-se pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras e pela Faculdade de Direito,
ambas de So Paulo. Aps a Revoluo de 30, foi chefe de Polcia (1930) e Presidente do Instituto da
Ordem dos Advogados de So Paulo. Aps a derrota da Revoluo Paulista de 1932, da qual participou,
exilou-se na Frana, frequentando em Paris o curso de direito pblico comparado, ento dirigido na
Sorbonne pelo professor Mirkine-Guetzevitch, autor da obra Novas tendncias do direito constitucional, cuja traduo em lngua portuguesa prefaciou. Voltou ao Brasil em 1933. Em 1934, o Partido
Constitucionalista indicou Vicente Ro para ser ministro da Justia e Negcios Interiores, cargo no
qual foi empossado em 24 de julho de 1934. No dia 31 de dezembro de 1936 pediu exonerao do
Ministrio da Justia, deixando-o efetivamente em 7 de janeiro de 1937. Com a decretao do Estado
Novo em 10 de novembro de 1937, Vicente Ro comeou a sofrer perseguies polticas. Em 13 de janeiro de 1939, foi demitido de seu cargo de professor da Faculdade de Direito. Para mais informaes
confira KELLER, 2010. De acordo com entrevista concedida FGV, Vicente Ro redigiu, juntamente com
o jornalista Jlio de Mesquita Filho, um proposta de ato institucional aps o Golpe de 1964, que foi
remetido ao ento ministro da Guerra, ainda candidato, Artur da Costa e Silva. Mas quando chegou ao
Ministrio, esse ato desapareceu. [] O que no impediu que o ministro Costa e Silva, depois presidente, desde ento me houvesse transformado em seu assessor (RO, 1979).
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antes da apresentao do projeto de lei, o deputado lvaro Ventura33, ao realizar


um discurso contundente, questionou: contra quem dirigida essa lei que pelo seu
carter ultra-reacionrio j recebeu o batismo popular de Lei Monstro? Contra quem
se dirigem essas medidas de segurana nacional que o Governo e seus mentores dizem ameaada? (Dirio do Poder Legislativo, 27/01/1935, p. 648). Responde Ventura:
Alguns jornais, ainda quando o projeto de lei se encontrava em elaborao no gabinete do Ministro da Justia, afirmaram tratar-se de uma lei de
represso ao comunismo. A este propsito curioso observar como vem
sendo feita a preparao ideolgica dessa lei, atravs de alguns rgos da
imprensa carioca, que abrem seu noticirio para o registro quase dirio de
complots e atentados comunistas os mais tenebrosos. Dizendo tratar-se de uma lei de represso ao comunismo esses jornais revelam apenas
uma parte da verdade. Porque, na realidade, senhor Presidente, e senhores Deputados, o chamado projeto de lei de segurana nacional, ou, Lei
Monstro, ter um raio de ao muito amplo, muito mais profundo. Ela atingir no s os comunistas, que se colocam frente das lutas das massas
trabalhadoras, como todas as organizaes operrias, sindicatos, culturais,
populares, estudantes, etc.; todo o proletariado [] todos os elementos
honestos que manifestam o seu descontentamento ante o atual regime
(DPL, 27/01/1935, p. 648).

Finalmente no dia 26 de janeiro, foi lido, no plenrio da Cmara dos Deputados,


o Projeto de Lei no 78, que definia crimes contra a ordem poltica, contra a ordem
social, estabelecendo as respectivas penalidades e o processo competente e prescrevia normas para a cassao de naturalizao34. Em seguida, foi enviado impresso para ser remetido Comisso de Constituio e Justia (CCJ), nos termos do art.
146, 3o, do Regimento Interno35 (Dirio do Poder Legislativo, 27/01/1935, p. 637-

33O deputado lvaro Costa Ventura Filho era membro do PCB desde 1924. Em julho de 1933, foi
eleito segundo suplente de deputado federal classista Assemblia Nacional Constituinte, como
representante profissional dos empregados. Com a promulgao da Constituio em 16/07/34, os
constituintes tiveram seus mandatos prorrogados at maio de 1935. Em setembro de 1934, Ventura
conseguiu assumir uma vaga na Cmara dos Deputados como nico representante do PCB, embora
este no tenha conseguido o registro para as eleies. Para mais detalhes, ver PAULA; LATTMAN-WELTMAN, 2010.
34A proposta foi subscrita por cento e quinze parlamentares. Ao todo, existiam na Cmara 254 deputados, 214 deputados eleitos e 40 deputados classistas.
35O Regimento Interno foi aprovado pela Resoluo no 01, de 11 de agosto de 1934, e publicado no
Dirio da Cmara dos Deputados na edio do dia 12, nas pginas 347-366.
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640)36. Em reunio da CCJ ocorrida no dia 31 de Janeiro, designou-se como relator


o deputado paulista Henrique Bayma37 (Dirio do Poder Legislativo, 01/02/1935,
p. 712). O Projeto de Lei, na viso de Vargas (1995, p. 355), foi apresentado com
alguma resistncia, mais passiva do que ativa. Do ponto de vista da oposio, a
avaliao no era bem essa.
interessante observar como foram articulados os argumentos a favor e contra
o projeto apresentado. Tentar recuperar os debates parlamentares um caminho
que permite apreender como as noes de constituio, democracia e direitos individuais foram compreendidas pelos integrantes da Cmara dos Deputados. Comecemos pela justificao da proposio legislativa.
De acordo com a exposio de motivos, um dos objetivos do projeto era salvaguardar a estabilidade das instituies escolhidas pelo povo atravs do voto. Todavia, essa suposta estabilidade no significaria imutabilidade, pois quando
[] j no corresponderem s necessidades e aspiraes do povo, tem este
o imprescritvel direito de retoc-las, reform-las, e, at, substitu-las integralmente. Mas dentro da lei. A Constituio da Repblica de 16 de julho
de 1934 abriu vlvulas, por onde pode o povo fazer vingar sua vontade.
emend-la ou reform-la. Todos os sistemas de governo, ainda os mais
avanados, desde que logrem o assentimento dos governados, podem, no
mecanismo de nossa Constituio, que acaba de ser promulgada, ser adotados ou institudos (Dirio do Poder Legislativo, 27/01/1935, p. 638).

36Conforme o art. 146 do regimento interno da Cmara dos Deputados, o projeto apresentado
Cmara por qualquer Deputado ser lido hora do expediente e, quando se passar ordem do dia,
ser submetido a votos, para ser considerado, ou no, objeto de deliberao. Porm, segundo o
3o do mesmo artigo, independero deste apoiamento preliminar, sendo desde logo considerados
objetos de deliberao, os projetos das Comisses, os do Senado, os da iniciativa do Poder Executivo,
e os que obtiverem as assinaturas de 10 Deputados pelo menos (Dirio da Cmara dos Deputados,
12/08/1934, p. 357-358). Isso indicava duas coisas: ou o projeto tinha ido direto para a Comisso
de Constituio e Justia porque tinha mais de 10 assinaturas ou era uma proposio do Executivo.
37O paulista Henrique Bayma formou-se em 1911 pela Faculdade de Direito de So Paulo. Participou
da Revoluo de 1932 com atividade poltica e militar, sendo um dos elaboradores do anteprojeto
de programa partidrio que seria adotado se o Governo Vargas fosse derrubado. Aps a derrota da
revoluo paulista, foi enviado para a priso de Ilha Grande. Libertado, candidatou-se Assemblia
Nacional Constituinte, tendo sido eleito como terceiro suplente. Com a renncia do Deputado Jorge
Americano, tomou posse em 3 de dezembro de 1933, passando a ser o relator do captulo referente
segurana nacional do projeto constitucional. Em 1940, no Estado Novo, foi preso por conspirar
contra o regime, fato que lhe rendeu uma acusao no Tribunal de Segurana Nacional. Para mais
informaes, ver MAYER (2010).
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Assim, estaria na vontade consciente da nao escolher o regime que quisesse.


Com isso, o recurso a meios violentos seria um crime contra a ptria: o crime de
querer impor ao povo o que ele no deliberou. Os atos de violncia no exprimiriam
os anseios legtimos da nao, mas a exploso de paixes doentias, de ambies
pessoais desmedidas contra os interesses nacionais (Dirio do Poder Legislativo,
27/01/1935, p. 638).
Ao contrrio, a nao reclamava um ambiente de segurana e tranquilidade,
onde as autoridades responsveis pela ordem precisavam estar armadas de meios
legais para o cumprimento do seu dever constitucional de impedir a expanso de
elementos dissolventes das legtimas conquistas do povo civilizado e culto, pois
Uma coisa a liberdade, outra a anarquia. Aquela vive e prospera dentro
da lei, da disciplina e da ordem; esta visa o aniquilamento da ordem, da
disciplina e da lei. Aquela sempre legtima, esta jamais o . A represso do
desrespeito lei, da indisciplina e da desordem vale por uma garantia eficaz
da verdadeira liberdade (BRASIL, 1935, p. 638).

Ao final da justificativa, argumentou-se que o projeto no colidia contra o


texto e esprito da constituio; pretendia defend-la, torn-la efetiva e respeitada.
Como ltimo artifcio de legitimao, assentou que a proposta encontrava apoio na
legislao dos mais adiantados pases democrticos.
O que se percebe a partir dos argumentos levantados? Em primeiro lugar, a
preocupao constante dos autores/do autor do projeto38 em qualific-lo como
democrtico e constitucional. Fazia-se necessria uma lei para proteger a ordem
poltica, escolhida pelo povo, contra as investidas violentas dos subversivos. No
entanto, a exposio acabava equiparando violncia a protesto social. Ao associar,
ainda, democracia com maioria, conferia um sentido esttico e autoritrio ao processo democrtico. Ressalve-se que, no contexto dos anos 1930, o sentido da palavra
democracia estava sendo disputado por vrias correntes ideolgicas, inclusive por
projetos claramente autoritrios. Por outro lado, palavras como ordem, disciplina,
38Alguns historiadores afirmam que a autoria do projeto da Lei de Segurana Nacional seria de Vicente
Ro (KELLER, 2010) ou dele e de Raul Fernandes (PINHEIRO, 1991, p. 271). Como formalmente o
projeto no foi apresentado pelo Executivo, mas pelos parlamentares, fica difcil saber essa informao. Tal fato, inclusive, mereceu uma forte crtica do deputado Domingos Velasco, um dos que
era contrrio ao projeto: inconcebvel que, sendo o projeto nitidamente governamental, inspirado
pelos interventores e redigido, ao que se diz, pelo Sr. Ministro da Justia no tenha o Poder Executivo a coragem moral de arrostar a revolta que vai provocar, em todo o Brasil, a sua apresentao e
venha jogar Cmara dos Deputados a sua paternidade, com o intuito de incompatibiliz-la com a
opinio pblica (Dirio do Poder Legislativo, 20/01/1935, p. 655).
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nao tinham um significado especfico nesse contexto: a de no tolerar o diferente, as ideias exticas, avanadas, ou aquelas que abalassem de algum modo a
estrutura social vigente.
Ao longo dos meses de janeiro a maro de 1935, nas discusses entre deputados favorveis e contrrios proposio, firmaram-se dois plos de argumentos. Em
um deles, a ideia essencial era a segurana das instituies polticas e sociais; era a
defesa do Estado contra o extremismo, na verdade, contra o comunismo39. Apesar de
alguns membros do governo encarar com desconfiana os seguidores de Plnio Salgado, no havia dvida do objetivo principal: restringir a ao do Partido Comunista
(MOTTA, 2002, p. 181).
Para o deputado gacho Pedro Vergara, a defesa da democracia s poderia ser
feita atravs de um governo forte, que conciliasse o princpio da autoridade com o
direito liberdade. Para o deputado Vergara, a soluo que se encontrou foi sempre a defesa concomitante e recproca: defende-se o Estado contra o indivduo,
defende-se o indivduo contra o Estado (Dirio do Poder Legislativo, 01/02/1935, p.
732). Para o parlamentar, a constituio, com as disposies gerais que estabelece,
no era suficiente para manter a paz e a tranquilidade. Era preciso regulamentar
as suas disposies para torn-la exequvel. O Projeto de Lei no 78 nada mais fazia,
para seus defensores, que pr em prtica a Constituio (Dirio do Poder Legislativo 01/02/1935, p. 733).
O predomnio do princpio da autoridade era consequncia dos novos tempos,
do novo papel do Estado frente sociedade. Devido a uma maior interveno esta-

39Sr. Cardoso de Mello Ser possvel deixar que proliferem por a afora todos os meneurs de m f,
estrangeiros que aqui vm, sob o cu azul do Brasil, infiltrar no operrio modesto, humilde, todas as
doutrinas marxistas, como se fossem remdio sua miservel situao? (Dirio do Poder Legislativo
24/02/1935, p. 1344). Em outro momento, o relator deputado Henrique Bayma, defendeu que os
delitos previstos no projeto visavam coibir as tcnicas modernas de revoluo russa: A quem conhea, pouco que seja, a tcnica de revoluo moderna, especialmente a tcnica vinda do exemplo
russo; a quem conhea ligeiramente a tcnica do golpe de estado na revoluo moderna, dizia eu,
se afigurar evidente que os delitos projetados no diploma legal que queremos estabelecer so uma
rplica a essas atividades ilcitas (Dirio do Poder Legislativo, 08/03/1935, p. 1598).
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tal no mbito social, fazia-se necessria a criao de novos instrumentos de ao40.


Conforme o deputado paulista Cardoso de Mello Netto41, o Estado atual
[...] no simplesmente um Estado produtor da segurana, [] um Estado
gendarme, mas um Estado que amplia as suas funes, de tal maneira que
precisa por isso mesmo, para consecuo dos seus fins, ter mais ampliada
sua esfera de ao, dentro de nossas leis. Organizamos um Estado que,
por fora mesmo da magnitude e variedade de suas funes, precisa estar
armado dos meios necessrios para defender-se, defendendo assim a sociedade que representa e incarna. Hoje o direito do Estado deve prevalecer
sobre o interesse do indivduo. [] Em frente ao direito do Estado, representante da sociedade, no existe o interesse individual que a ele deva
ceder o passo (Dirio do Poder Legislativo 24/02/35, p. 1343).

Ficava claro que a relao entre pblico e privado estava sendo reformulada42.
Haveria, nesse contexto, uma hipertrofia do pblico que se esgotava no Estado (PAIXO, 2003). Os direitos individuais s fariam sentido se fossem exercidos em prol
da coletividade, da nao.
Outro argumento a favor da Lei de Segurana Nacional era a sua legitimidade
democrtica. Com a ampliao dos direitos polticos e instituio do voto secreto,
no haveria motivo para o protesto social; toda mobilizao popular seria antidemocrtica. O maior defensor desta linha de pensamento foi o deputado gacho
Adalberto Correia43. Para ele,

40Sem tais instrumentos, ou seja, sem a Lei de Segurana Nacional, no restaria outra sada seno o
estado de stio. Era a lgica, entre outros, do deputado Raul Fernandes: vivamos num regime em
que as leis penais no permitiam castigar os autores de atos visivelmente preparatrios de movimentos sediciosos contra a ordem poltica. O governo s encontrava remdio no stio preventivo.
Embaixo de estado de stio, vivemos anos a fio. A Constituio nova no permite o stio preventivo, a
no ser na emergncia de conflagrao. Era, portanto, complemento da Constituio que votssemos
uma lei de segurana nacional como esta, para que as idias subversivas no ficassem sem represso
e sem defesa a sociedade ameaada por elas (Dirio do Poder Legislativo, 08/03/1935, p. 1594).
41Cardoso de Mello Netto foi professor da Faculdade de Direito de So Paulo. Participou na Revoluo
Paulista de 1932 e foi constituinte em 1933-34. Em 1937, tornou-se governador de So Paulo,
dando apoio a Vargas no golpe de novembro de 1937 (MAYER, 2010a).
42Nesse sentido, a Revoluo de 30 refundou a Repblica, impondo o predomnio da Unio sobre a
federao, das corporaes sobre os indivduos, e a precedncia do Estado sobre a sociedade civil
(VIANNA, L., 2001, p. 114).
43Adalberto Correia foi deputado federal (1935-1937) e presidente da Comisso Nacional de Represso ao Comunismo criada em 1936 aps a ocorrncia da Intentona Comunista.
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[...] todo o governo que tem a sua origem na eleio pelo voto secreto a
expresso da vontade nacional representada pela sua maioria, no podendo as minorias ou uma minoria se arrogar o direito de prejudicar a ao de
um governo que emanao das aspiraes e sentimentos populares com
conspiraes ou propaganda de ideologias destruidoras da Constituio e
do Estado (Dirio do Poder Legislativo, 06/02/1935, p. 1070).

A democracia, nessa linha de pensamento, reduzir-se-ia a uma dimenso majoritria e eventual. O mesmo parlamentar defendeu que a discusso poltica deveria
ser feita apenas nas assemblias legislativas; no na rua, fazendo rebelies e greves, que se defende a Ptria (Dirio do Poder Legislativo, 01/02/1935, p. 728). Estado democrtico seria, assim, aquele que constri suas defesas contra uma eventual
minoria subversiva. Isso proporcionaria, por outro lado, a deslegitimao do crime
poltico, outrora encarado com generosa e potica ternura ou simpatia (Dirio do
Poder Legislativo 01/02/1935, p. 737). Consolidava-se, nessa altura, a mudana semntica do conceito de crime poltico iniciada no comeo do sculo XX. Ordem poltica e ordem social passavam a confundir-se. Para ilustrar tal argumento, transcreve-se um breve
dilogo entre o deputado Pedro Vergara e o deputado socialista Zoroastro Gouveia:
Sr. Pedro Vergara E direi que esta questo do aumento de penas, que
golpeiam os crimes polticos, no deve mais ser encarada pelo prisma do
antigo Estado absoluto. [] se assim se no h mais despotismo dos
velhos tempos, na vida governativa dos povos ocidentais, pelo menos
Sr. Zoroastro Gouveia H, para a esquerda comunista, porque os comunistas esto sendo espancados, mortos nas cadeias do Rio de Janeiro e de So
Paulo. Apenas, o despotismo hipcrita. No se confessa tal.
Sr. Pedro Vergara preciso admitir por fora que os crimes polticos
devem ser encarados por um prisma novo, pelo critrio da nova conscincia
poltica do mundo. [] Ora, se uma das caractersticas da democracia a
formulao de leis e a criao de institutos pelos quais o povo participa do
poder e intervm, direta ou indiretamente, no s na ao legislativa, como
na administrao da coisa pblica e at na distribuio da justia, por meio
da ao popular; se os direitos polticos so prerrogativas essenciais da
cidadania, no se compreende a violncia contra o Estado e contra as
instituies, a pretexto de fazer valer aqueles direitos. [] Entendo, pois,
que em face do progresso democrtico do pas e da maior garantia e maior
desafogo das liberdades, menos se justificam os crimes polticos e por isso
mais rigor deve haver na sua punio.
Sr. Zoroastro Gouveia V. Excia. est redondamente enganado [] quando um
governo positivamente hipcrita, positivamente ilegal, o povo tem o direito
sagrado de combat-lo (Dirio do Poder Legislativo 01/02/1935, p. 737).

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No outro lado do debate, encontravam-se os opositores da proposta da Lei


Monstro. Para esses, a nova legislao era ambgua o bastante para violar direitos
individuais, como a livre expresso do pensamento, a organizao associativa, a liberdade de imprensa, o direito de informao, o direito de greve e a desobedincia civil.
Para deputados como Sampaio Crrea, do Distrito Federal, o combate a ideias
tidas como extremistas, como a doutrina marxista, deveria se fazer pelo raciocnio e
pelo argumento: Sem a luz ampla da discusso pela ctedra e pela imprensa, cujas
manifestaes legtimas o projeto, louca e inconstitucionalmente, procura cercear,
o resultado seria apenas de desorientao (Dirio do Poder Legislativo, 05/02/1935,
p. 804-808). Em sentido semelhante, Adolpho Bergamini defendeu uma democracia
feita com a opinio pblica, a imprensa, as associaes, as reunies pblicas, a agitao erigida em protesto. Para ele, democracia vibrao, calor, energia, vida,
ao e movimento. Esse o motivo porque, da mesma sorte que se reconhece um estado de legtima defesa, se admite um estado de legtima resistncia (Dirio do Poder
Legislativo, 01/03/1935, p. 1460). Em crtica feroz ao projeto, lembrou o parlamentar:
Em meio a leitura do projeto sente-se logo que ele se choca com o esprito da Constituio da Repblica. que a Carta de 16 de julho, mantendo a tradio brasileira, consagrou o princpio da livre manifestao do
pensamento sem dependncia de censura; [] proclamou a inviolabilidade
de conscincia, o direito de representao, o direito de qualquer cidado
falar em praa pblica sem o menor impedimento [] garantiu a liberdade
de associao [] a liberdade individual, o direito de ampla defesa []
garante a liberdade de ctedra [] admite a livre propaganda necessria
reviso que no se encontra outra barreira seno a do 5o do art. 178,
isto , a conservao da forma republicana federativa. [] O projeto no
contra o extremismo. contra a oposio. No de defesa do estado,
mas de proteo aos detentores do poder. um projeto de amigos de um
governo sem autoridade na opinio pblica e que visam arm-lo de um
instrumento ameaador (Dirio do Poder Legislativo 06/02/1935, p. 842).

Na mesma direo, Domingos Velasco preso dois anos depois lanava mo


da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789) para fundamentar o
direito de resistncia, essencial a qualquer regime democrtico. Para ele, a elaborao do Cdigo Eleitoral e a instituio do voto secreto no eram suficientes para
combater os maus governantes (Dirio do Poder Legislativo, 13.02.1935, p. 964).
Relativamente ao processo legislativo propriamente dito, a estratgia da minoria parlamentar, liderada por Sampaio Corra, era aguardar a inscrio do projeto
na ordem do dia, acompanhado do parecer da Comisso de Constituio e Justia.

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Esperava-se que a CCJ escoimasse o projeto das disposies evidentemente inconstitucionais, inconvenientes, inoportunas e at desumanas, que ele consigna com
inqua infelicidade (Dirio do Poder Legislativo, 05/02/1935, p. 804). No dia 04
de fevereiro, realizou-se a primeira reunio da Comisso, ficando acertado que os
membros encaminhassem ao relator as sugestes pertinentes. O deputado Adolpho
Bergamini, porm, sugeriu a elaborao de um substitutivo, j que o projeto, no seu
conjunto, choca-se flagrantemente com o esprito da Constituio (Dirio do Poder
Legislativo, 05/02/1935, p. 735). Em nova reunio, no dia 11 de fevereiro, o relator,
ao invs de emitir parecer, resolveu apresentar um novo projeto (Dirio do Poder
Legislativo, 12/02/1935, p. 939), o qual foi aprovado quatro dias depois.
Provavelmente, essa postura no era inocente44. Consoante o art. 185, 2o,
alnea a, do Regimento Interno, os Projetos de Lei oriundos de comisso estavam
sujeitos a apenas duas discusses em plenrio, referentes 2a e a 3a 45. Por no
concordarem com a nova proposta, Adolpho Bergamini e Antnio Covello optaram
por apresentar um voto em separado com emendas (Dirio do Poder Legislativo,
16/02/1935, p. 1035). No dia 16 de janeiro, o Projeto no 128, de autoria da CCJ, foi
lido na sesso ordinria para entrar em discusso em plenrio.
Durante toda a tramitao do Projeto de Lei no 128, a oposio, alm de oferecer
vrias emendas, tentou, de inmeras maneiras, retardar o andamento dos trabalhos.
Ao constatar que as suas sugestes praticamente no foram aceitas, a minoria ofereceu um requerimento para retirar todas as emendas propostas (Dirio do Poder
Legislativo, 16/03/1935, p. 1833). A medida serviu apenas de protesto e no sensibilizou a maioria que, por meio de pedidos de urgncia e de votao em globo,

44Na reunio da CCJ do dia 14 de fevereiro, Adolpho Bergamini protestou que o documento apresentado por relator Henrique Bayma no era um novo projeto, mas sim um substitutivo, sem parecer
inclusive (Dirio do Poder Legislativo, 15/02/1935, p. 935).
45A regra geral era trs discusses, de acordo com o art. 185, 1o. Vale registrar que a 1a discusso, que
era a que estava sendo excluda, deveria ser feita em globo e versar unicamente sobre a utilidade e
constitucionalidade do projeto (art. 186).
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conseguiu aprovar, no dia 29 de maro, a Lei no 3846. A votao foi folgada: 116
deputados a favor e 26 contra.

5 Concluso
Embora a Lei no 38, de 4 de abril de 1935, tenha sido aprovada com certa facilidade, a crtica da minoria parlamentar serviu para tornar o Poder Legislativo uma
caixa de ressonncias do descontentamento de vrios segmentos da sociedade. No
pas, foram constitudos Comits de Frente nica de luta contra a Lei Monstro e
greves foram realizadas, como protesto, em vrias cidades. Eram inmeros os telegramas e as cartas que os deputados de oposio recebiam de sindicatos e associaes com crticas e denncias de arbitrariedades cometidas pela polcia. Uma forma
de tornar pblicos os protestos e denncias era public-los no Dirio do Poder Legislativo, dada a inexistncia de censura.
Ao considerar o conjunto de normas de exceo existente em 1935, uma pergunta que surge : por que foi necessria uma lei especial? As leis existentes no
eram suficientes47? As possveis razes parecem ter sido a constitucionalizao efetuada em 1934, que, ao reorganizar a relao entre direito e poltica, acabou por
demandar novos instrumentos de represso poltica, como tambm a necessidade
de adequao da legislao nova semntica conceitual do crime poltico e a radicalizao da polarizao ideolgica entre esquerda e direita.

46A Lei no 38, entre outros assuntos, regulamentava os crimes contra a ordem poltica, contra a ordem
social, os cometidos pela imprensa, por funcionrios civis e militares, o cancelamento da naturalizao e a expulso de estrangeiros, o fechamento de sindicatos, partidos e associaes. Entre os
crimes estabelecidos, podem ser citados os seguintes: a) tentar, por meios violentos mudar a Constituio; b) incitar a greve de funcionrios pblicos; c) instigar a desobedincia coletiva ao cumprimento da lei e da ordem pblica; d) distribuir impressos entre soldados que incitem indisciplina; e)
provocar animosidades entre as classes armadas; f) incitar o dio entre as classes sociais; g) incitar
luta religiosa pela violncia; h) induzir a greve entre empregados, quando no for por condies de
trabalho; i) fazer propaganda de guerra; j) imprimir ou vender livros e panfletos que subvertam a
ordem poltica ou social. Para uma anlise detalhada da lei, cf. NUNES, 2010.
47O deputado Adolpho Bergamini chegou a questionar o motivo de uma lei especial: os dispositivos
do Cdigo Penal de 1890, e os que, em sua substituio, constam da Consolidao das Leis Penais
[], no perodo do governo ditatorial foram sempre considerados satisfatoriamente eficazes, sob o
ponto de vista da finalidade a que se destinavam. [] Limitar-se- o projeto ao puro estabelecimento de meios intimidativos para impedir, ou pelo menos, dificultar a ao ameaadora dos adeptos da
violncia, ou encerrar nos seus dispositivos elsticos, imprecisos, vagos, os elementos neutralizadores das garantias constitucionais, pelas quais sofreu a Nao quatro anos de regime ditatorial?
(Dirio do Poder Legislativo, 15/03/1935, p. 1761).
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O processo de especializao consolidou-se com a excluso dos crimes polticos


do Cdigo Penal em 1940. Para Arno Dal Ri Jr. (2006, p. 266-268), o principal motivo
da pouca influncia da doutrina penal autoritria (nazifascista) na elaborao do
Cdigo Penal de 1940 foi o papel exercido por Nelson Hungria na comisso revisora
encarregada de analisar o projeto do jurista Alcntra Machado. Alguns anos mais
tarde, ao responder s crticas que lhe foram feitas por Machado e Galdino Siqueira
por ter excludo os crimes polticos do cdigo, Hungria deixou claro o seguinte:
Mas a razo outra: na atual fase de no conformismo ou de esprito de
rebeldia contra as instituies polticas ou sociais, a defesa destas, sob o
ponto de vista jurdico-penal, reclama uma legislao especialssima, de
feitio drstico, desafeioada aos critrios tradicionais do direito repressivo.
Com o alheamento do novo Cdigo aos crimes poltico-sociais, somente
lucrou a sua harmonia sistemtica. (HUNGRIA, 1941, p. 283)

Assim, mantendo o crime poltico no poro da legalidade, fazia-se a alquimia


de unir as imagens irreais de um cdigo penal [] que seguia os parmetros modernos e de um governo que no se utilizava do aparato jurdico-penal para seus
interesses (NUNES, 2010, p. 124). A Lei de Segurana Nacional, conjugada com a
legislao processual da justia especial, compunham um sistema cuja preciso e
justeza j tm sido postas prova com resultados excelentes (CAMPOS, 2001, p.
119), cuja virtude maior seria a rapidez e a certeza da punio, pois como disse
Francisco Campos, como esto longe do tempo em que processos dessa natureza
levaram trs, cinco, dez anos para resolver-se!... (2001, p. 119).
Desde o incio da Repblica, construiu-se, aos poucos, um regime de exceo
contra a Constituio, seja com as leis referentes expulso de estrangeiros, com
a legislao de represso ao anarquismo ou com a Lei de Segurana Nacional. Da
perspectiva jurdica, ficava muito difcil identificar os atos que se enquadravam na
lei e definidos como crimes polticos. O prprio termo crime poltico contraditrio,
pois pretende identificar juridicamente um determinado ato com critrios no jurdicos. Em outras palavras, como seguir a regra da legalidade se o sentido do termo
poltico mudava constantemente? (SZABO, 1972, p.7).
Com isso, abriram-se, na prtica da represso, espaos alargados de arbtrio.
Cada vez mais, o sistema do direito passava a funcionar baseado em critrios polticos: a legalidade do aumento da represso implica uma contrapartida de maior
ilegalidade para seu funcionamento (PINHEIRO, 1991, p. 87). Conceitos como extremista, subverso, ordem poltica e ordem social, possibilitavam a introduo

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de argumentos polticos na operao prpria do sistema jurdico. Essa tendncia de


deslocar para leis especiais os crimes contra a segurana do Estado inaugurada
pela Lei no 38/1935, intensificada aps 1964 e perpetuada at o ano de 198348
proporcionou, com tipos penais ambguos e com o abandono de garantias processuais, um meio eficaz para a represso de opositores polticos e acabou servindo como
um dos critrios distintivos de ambos os perodos autoritrios no Brasil.

48Vale registrar que ainda hoje se verifica a utilizao da Lei de Segurana Nacional, como nos casos
de protestos do MST (2008), da greve de PMs na Bahia (2012) e nos recentes protestos do segundo
semestre de 2013. Tais fatos expem a dificuldade dos rgos estatais em lidar com a mudana de
paradigma constitucional.
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grevista no pas, fomentado pela III Internacional Comunista; alertando os oficiais
militares sobre a penetrao da propaganda comunista nos quartis; comentando
a sucesso presidencial e aconselhando os militares a cuidarem de suas obrigaes
especficas e se manterem afastados da poltica. Srie 10 (Boletins), Subsrie 6 (Primeira Regio Militar), SA 802, 14.04.1934.
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[Benedito Olmpio da Silveira], chefe do Estado-Maior do Exrcito, alertando os militares sobre os perigos de subverso das instituies do Estado pelas organizaes marxistas e transmitindo informaes sobre o movimento comunista em Minas
Gerais chefiado por Joo Alves de Carvalho. Srie 2 (Correspondncia), Subsrie 8

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Srie 4 (Produo intelectual de terceiros), Subsrie 2 (Textos diversos), SA 664, s.d.
Fundao Getlio Vargas - Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil (FGV/CPDOC)
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Les politiques nationales du tourisme au


Brsil dans le cadre de linterdpendance
politique mondiale
Andra Virgnia Sousa Dantas
Professora (UFRN). Doutoranda em Relaes Internacionais no Institut
dtudes Politiques de Paris (IEP/Sciences-Po Paris) e bolsista Capes.

Catherine Wihtol De Wenden


Doutora em Cincia Poltica. Diretora de Pesquisa no Centro Nacional de
Pesquisa Cientfica (CNRS/CERI Sciences-Po).
Artigo recebido em 28/07/2013 e aprovado em 13/01/2014.

SOMMAIRE: 1 Introduction 2 La notion de gouvernance 3 Le rle de ltat dans la gouvernance


du tourisme 4 Les instruments de gouvernance: les politiques publiques du tourisme 5 La synchronisation ou la transmission mondiale des politiques publiques du tourisme selon le paradigme
de linterdpendance 6 Les politiques publiques du tourisme au Brsil au fil du temps dans la
perspective de linterdpendance internationale 7 Conclusion 8 Rfrences.

RSUM: Lobjectif central de cet article est analyser linfluence du contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au Brsil. La mthode dapproche a
t lanalyse qualitative et historique, faite partir de donnes primaires et secondaires rcoltes par des recherches bibliographiques et documentaires. Nous discuterons au dbut la notion de gouvernance. Ensuite, nous approcherons le rle de
ltat dans la gouvernance du tourisme. Laction de ltat sexprime par le biais des
politiques publiques, qui prsentent un processus volutif peu ou prou pareil dans
le monde. Lide est quil y a un certain degr dinfluence ou dinterdpendance entre
les tats qui se reflte sur la sphre de la gestion nationale du tourisme. Les indices
dinfluence du contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au
Brsil seront traits dans la dernire partie de notre analyse. la fin, nous poserons
quelques conclusions et pistes de recherches pour des enqutes dans lavenir.
MOTS-CLs: Tourisme Brsil Gouvernance nationale
nationales Interdpendance internationale.

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Politiques publiques

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Les politiques nationales du tourisme au Brsil dans le cadre de linterdpendance politique mondiale

As polticas nacionais do turismo no Brasil no contexto de interdependncia


poltica mundial
SUMRIO: 1 Introduo 2 A noo de governana 3 O papel do Estado na governana do turismo
4 Os instrumentos de governana: as polticas pblicas do turismo 5 A sincronizao ou a transmisso mundial de polticas pblicas do turismo segundo o paradigma da interdependncia 6
As polticas pblicas de turismo no Brasil ao longo do tempo na perspectiva da interdependncia
internacional 7 Concluso 8 Referncias.

RESUMO: O objetivo central deste artigo analisar a influncia do contexto internacional sobre a governana nacional do turismo no Brasil. O mtodo de pesquisa
foi a anlise qualitativa e histrica, feita a partir de dados primrios e secundrios
coletados por pesquisas bibliogrficas e documentais. O artigo discute no incio a
noo de governana. Em seguida, abordado o papel do Estado na governana do
turismo. A ao do Estado se exprime por meio de polticas pblicas, que apresentam um processo evolutivo mais ou menos similar no mundo. A ideia que existe
um certo grau de influncia ou de interdependncia entre os Estados que se reflete
na esfera da gesto pblica nacional do turismo. Os indcios de influncia do contexto internacional sobre a governana nacional do turismo no Brasil sero tratados
na ltima parte da anlise. Ao final, sero colocadas algumas concluses e pistas de
pesquisa para futuras investigaes sobre o assunto.
PALAVRAS CHAVE: Turismo Brasil Governana nacional Polticas pblicas nacionais
Interdependncia internacional.

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National policies of tourism in Brazil in the context of global political interdependence


CONTENTS: 1 Introduction 2 The notion of governance 3 The role of the state in the governance
of tourism 4 The instruments of governance 5 Synchronization or global transmission of tourism
public policies according to the paradigm of interdependence 6 Tourism public policies in Brazil
over time in the context of international interdependence 7 Conclusion 8 References.

ABSTRACT: The main objective of this article is to analyze the influence of the
international context on national governance of tourism in Brazil. The methods of
approach used were the qualitative and the historical analysis, made from primary
and secondary data collected by bibliographic and documentary researches. At the
beginning os the text, the concept of governance is discussed. Then the role of
the state in the governance of tourism is approached. The action of the state is
expressed through public policies, which have a rather similar evolutionary process
throughout the world. The idea is that there is a certain degree of influence or interdependence between states, which is reflected in the sphere of national tourism
management. Some signs of the influence of the international context on tourism
national governance in Brazil are addressed in the final part of the analysis. At the
end, some conclusions are sketched and some suggestions for future investigations
on the subject are given.
KEYWORDS: Tourism Brazil National governance
International interdependence.

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National public policies

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Les politiques nationales du tourisme au Brsil dans le cadre de linterdpendance politique mondiale

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1 Introduction

e caractre indniablement international du tourisme, notamment partir du


dbut du tourisme de masse dans les annes 1950 (BADAR, 2008; FSTER,
1991), et la constatation dune rare littrature qui approche le rle du tourisme sur
la scne internationale (BROWN, 2000; RICHTER, 1983), nous mne poser la question de linfluence du contexte international sur les politiques publiques mises en
uvre par les tats nationaux afin de mieux conduire, selon les objectifs politiques
proposs, lactivit touristique qui se droule dans leurs frontires.
Il faut tout dabord dmarquer les notions de politique publique et de contexte
international utilises par ce travail. Nous pouvons dlimiter dabord le sens du
terme politique publique, qui est celui emprunt Fonseca (2005), Dye (2005),
Hall (2008) et Cruz et Sansolo (2003): la politique publique signifie lensemble des
actes et des omissions de ltat (les actions que le gouvernement choisit de mettre
en uvre ou non) pour rsoudre les problmes qui affectent la socit. Lutilit publique la plus frquente dune politique de tourisme est celle de fixer des objectifs
et des plans, des programmes et des projets qui guideront le dveloppement sociospatial de lactivit, que cela concerne la sphre publique comme lentreprise prive.
Les politiques du tourisme se font ncessaires, dans cet entendement, puisquelles
permettent, entre autres choses, de mieux dlimiter le dveloppement du tourisme,
aussi bien que de dfinir les lments dinterdpendance et de priorit. Elles procurent le fait dassurer, en particulier, lamlioration de la balance des paiements,
la cration demplois, la rduction de la saisonnalit et la protection de lenvironnement. Elles jouent enfin un rle stratgique, celui de coordonner et dorienter le
dveloppement du secteur du tourisme (FONSECA, 2005).
En ce qui concerne le concept de contexte international, Dabne (1997) signale
trois variables cls correspondant aux trois dfauts principaux des recherches qui
tentent dapprocher le caractre collectif des changements politiques: (1) la prise
en compte insuffisante des influences extrieures du changement; (2) la ngligence
de linfluence des changements conomiques qui se sont produits par concidence
en mme temps que les changements politiques; et (3) loubli de linfluence de
lhistoire. Cest sur la variable dterminante des vnements politiques et conomiques parvenus lchelle internationale que nous voulons attirer lattention dans
ce travail au sein des tudes du tourisme de la perspective de la science politique
et des relations internationales. En outre, puisque le tourisme est remarqu davantage par son caractre conomique, nous nous accrochons aussi lhypothse de
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la force dterminante de cette variable sur les processus dcisionnaires nationaux,


comme le signalent Krippendorf (2000), Bezerra (2005) et Fonseca (2005). Enfin,
nous cherchons ressortir le caractre historique de cette influence, car les objectifs
des politiques changent constamment, apparemment en conformit avec le Zeitgeist
international politico-conomique (HALL, 2008).
De cette faon, lobjectif central de cet article est celui danalyser linfluence
du contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au Brsil,
partir de lobservation du cadre dvolution des politiques publiques nationales du
tourisme (PNT) dans le pays au fil du temps. Notre tude part de deux prmisses
basiques: (1) la gouvernance, avec lintensification des relations mondiales de coopration et dinterdpendance politico-conomiques habituellement appeles globalisation, est devenue multi-niveaux. Cela veut dire que non seulement les gouvernements et les acteurs sous-rgionaux (aux chelles locales et rgionales), mais
aussi une multiplicit dautres acteurs ou stakeholders en dehors des frontires des
tats nationaux, participent aux processus qui dfinissent les cours des politiques
nationales; (2) en dpit des acteurs et des idologies qui se passent de la dimension
tatique, le gouvernement national continue jouer un rle fondamental dans la
gouvernance, quoique multi-niveaux (ou principalement en raison de cela). Selon
la littrature du tourisme consulte pour cette recherche, il existe un consensus du
rle indispensable de ltat national dans un contrle minimum de lactivit. Mme
dans un cadre de nolibralisme et de dcentralisation, qui met en relief linitiative
prive et les instances de gouvernance non-tatiques, les gouvernements nationaux
ne sont pas entirement loigns. Bien au contraire, plusieurs gouvernements (du Sud,
mais aussi du Nord) continuent financer les conditions ncessaires pour le bon fonctionnement du tourisme, comme la construction des infrastructures urbaines basiques
et le financement de voyages (le soi-disant tourisme social) (JAFARI, 2005; KRIPPENDORF, 2000)1.

1Il est peut-tre ncessaire de justifier lutilisation du terme gouvernance, pour signaler le gouvernement ou la gestion publique lchelle nationale. Dabord, la gouvernance arrive de plus en plus sur
des instances non-tatiques en dehors des frontires des tats nationaux ( lchelle supranationale
et/ou internationale). Ensuite, il est pertinent de remarquer que les gestions nationales sont de plus
en plus dcentralises et le Brsil ne fait pas exception en ce cas. Sa gestion nationale du tourisme,
en thse, est assez dcentralise et participative. De cette faon, quoique nous napprochions pas cet
aspect de la participation et de la dcentralisation de la gestion nationale du tourisme, puisque la
perspective adopte est par le haut , nous maintenons le terme gouvernance pour ne faire rfrence qu lacteur tatique.
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Les politiques nationales du tourisme au Brsil dans le cadre de linterdpendance politique mondiale

La mthode dapproche a t lanalyse qualitative de la politique nationale du


tourisme au Brsil dans une perspective historique, prise depuis ses origines la fin
des annes 1930 jusqu son plus grand essor partir de la moiti des annes 1990.
Les documents lgaux qui se rapportent de faon directe ou indirecte au domaine
du tourisme et les comptes rendus des historiens et des scientistes politiques sur
le tourisme brsilien ont fourni les principales sources documentaires et bibliographiques de cette enqute. Lide a t de dmontrer que les objectifs et les actions
exprims par le gouvernement fdral du Brsil le long du temps se trouvent troitement lis aux vnements de nature politique et conomique arrivs sur la scne
internationale, la fois comme reflet (raction) et comme stratgie (action) de la
politique extrieure du pays, plutt dans les dernires dcennies.
Afin de rpondre la problmatique pose par ce travail, nous discuterons au
dbut la notion de gouvernance, qui dpasse de nos jours la sphre nationale. Ensuite, nous approcherons le rle de ltat dans la gouvernance du tourisme, qui reste
fondamental, voire primordial, mme dans un cadre de gouvernance multi-niveau
et de plus en plus influence par le contexte global. Laction de ltat sexprime par
le biais des politiques publiques, qui prsentent un processus volutif peu ou prou
pareil dans le monde, comme lont signal Hall (2008), Fayos-Sol (1996), Barretto
(2003) et Bezerra (2005). Lide est quil y a un certain degr dinfluence ou dinterdpendance entre les tats qui se reflte sur la sphre de la gestion publique nationale du tourisme, parce que ce nest probablement pas par hasard que les politiques
du tourisme se dveloppent de faon similaire, selon des circonstances internes et
externes semblables. Il sagit ici, grosso modo, de signaler des indices dinfluence du
contexte international sur la gouvernance nationale du tourisme au Brsil, ce que
nous ferons dans la dernire partie de notre analyse. la fin, nous poserons quelques
conclusions et pistes de recherches pour des enqutes dans lavenir ce sujet.

2 La notion de gouvernance
La gouvernance ne se rsume point au gouvernement, quoique celui-ci soit lun
des vecteurs essentiels de gouvernance (PETERS, PIERRE, 2001; HALL, 2008). Il y
a des auteurs, tels que Rhodes (1997), qui se passent du gouvernement, en considrant la gouvernance comme un produit des rseaux dautogestion. Cela veut dire
que, dans un contexte nolibral, o ltat nest appel pour intervenir dans le march que dans des moments de crises conomiques, la gouvernance implique des
processus dcisionnaires de plus en plus coopratifs, participatifs et dcentraliss,
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mens par des reprsentants des diffrents stakeholders (acteurs) affects par les
dcisions prises. La dcentralisation de la coopration et la participation dcisionnaire se manifestent du niveau national vers le sous-national, mais aussi de lchelle
nationale vers la supranationale (rgionale ou multilatrale) ou internationale. Le
dernier cas rsulte dune apparente rosion de la souverainet de ltat national, ou
bien de la post souverainet (HALL, 2008).
Cette codirection partage entre les gouvernements nationaux et les instances
de gouvernance sous-nationales et internationales ne dispense pas, pour autant,
du contrle de ltat, selon Peters et Pierre (2001). La dimension sous-nationale ne
sera pas prise en considration par cette tude. La dimension internationale dinterdpendance est le centre de discussion ici.
Cette tude part ainsi de deux prmisses basiques: (1) la gouvernance, avec lintensification des relations mondiales de coopration et dinterdpendance politicoconomiques habituellement appeles globalisation, est devenue multi-niveaux.
Cela veut dire que non seulement les gouvernements, mais aussi une multiplicit
dautres acteurs ou stakeholders, aussi bien lintrieur qu lextrieur des frontires des tats nationaux, participent aux processus qui dfinissent le cours des
politiques nationales; (2) en dpit des acteurs et des idologies qui se passent de la
dimension tatique, le gouvernement national continue jouer un rle fondamental
dans la gouvernance, quoique multi-niveaux (ou principalement en raison de cela).

3 Le rle de ltat dans la gouvernance du tourisme


Premirement, ltat remplirait la fonction de sauvegarder lintrt public. Nombreux sont les enjeux du tourisme relatifs la durabilit des ressources touristiques,
desquels dpend la continuit dans le temps (et donc la durabilit conomique) de
la propre activit. En consquence, les notions de bien public et d intrt public
jouent un rle central pour les ides de durabilit et de planification dans le tourisme menes par lintervention gouvernementale (HALL, 2008).
Cest ainsi quune politique nationale du tourisme se fait ncessaire afin de
grer des conflits, de promouvoir des activits, de rgnrer des zones dgrades
et de dvelopper de nouveaux usages alternatifs. Ce point est, cependant, encore
contestable, car les tendances des dernires dcennies ont t la croissante drglementation du secteur (autorgulation de lindustrie par le march) et laccent
mis sur les partenariats public-privs, surtout dans la construction dinfrastructures.
Ces changements dans la planification tatique du tourisme sont dus lmergence
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du nolibralisme dans le contexte mondial partir des annes 1980, puisque Le


tourisme nest clairement pas labri des modifications de la philosophie politique
dans son environnement politique plus large (HALL, 2008, p. 47).
En revanche, au fur et mesure que les gouvernements nationaux se sont carts de la production dinfrastructure (mais non pas toujours, notamment dans les
pays du Sud), ils sont de plus en plus imbriqus dans le rle de commercialisation
et de dveloppement des destinations touristiques, conjointement avec linitiative
prive (OMT, 2002; BURNS, 1999). Il est donc possible de conclure que, dune faon
ou dune autre, Lattention du gouvernement sur les avantages potentiels de dveloppement conomique et rgional a fourni la principale force motrice pour la planification du tourisme (HALL, 2008, p. 44), voire mme dune faon top-down en
ce qui concerne sa planification et sa promotion.
Deuximement, tant donn le caractre international et trs globalis de lactivit, il serait impossible aux entreprises nationales darriver tous les marchs
consommateurs sans laide de ltat national. Ces marchs consommateurs sont
souvent localiss trs loin du locus de la consommation touristique, qui est lendroit mme de sa production, savoir, le lieu visit (HALL, 2008; BEZERRA, 2005;
FONSECA, 2005; KRIPPENDORF, 2000). En consquence, le rle de pont de ltat
national dans la promotion et la commercialisation de la destination dans les marchs consommateurs internationaux est incontestable. Cest cause de lchec du
march que les gouvernements interviennent en tablissant des offices de tourisme
et dautres mcanismes pour combler le foss entre une entreprise de petite ou
moyenne taille dans la destination et lintermdiaire et/ou le client final dans le
march metteur (BENNET, ROE, ASHLEY, 1999, p. 7-8).
De surcrot, la motivation du gouvernement pour intervenir dans le secteur touristique, malgr le cadre politique international d tat minimal, est due aussi
dautres facteurs de forte rpercussion mondiale, notamment partir des annes
2000: la durabilit et le changement climatique global, la scurit et les incitations
renouveles vers la rduction de barrires commerciales du tourisme (HALL, 2008;
RICHTER, 2007; GIAMPICCOLI, 2007). De cette faon, le tourisme semble tre une
activit conomique de plus en plus valorise par les gouvernements nationaux, qui
gagne une dimension encore plus grande quand il sagit des pays en voie de dveloppement, o cette activit est mme prise comme une panace aux problmes
socio-conomiques qui indisposent les socits rceptives (MOWFORTH, MUNT,
2003; SHARPLEY, TELFER, 2007; 2008). Cette situation de pnurie exige un tat

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plus actif et intervenant dans sa promotion et son contrle, qui sexprime toujours
sous la forme des politiques publiques.

4 Les instruments de gouvernance: les politiques publiques du tourisme


Nous pouvons dlimiter dabord le sens du terme politique publique utilis ici,
qui est emprunt Fonseca (2005), Dye (2005), Hall (2008) et Cruz et Sansolo
(2003): la politique publique signifie lensemble des actes et des omissions de ltat
(les actions que le gouvernement choisit de mettre en uvre ou non) pour rsoudre
les problmes qui affectent la socit. Lutilit publique la plus frquente dune politique du tourisme est celle de fixer des objectifs et des plans, des programmes
et des projets qui guideront le dveloppement socio-spatial de lactivit, que cela
concerne la sphre publique comme lentreprise prive. Les politiques du tourisme
se font ncessaires, dans cet entendement, puisquelles permettent, entre autres
choses, de mieux dlimiter le dveloppement du tourisme, aussi bien que de dfinir les lments dinterdpendance et de priorit. Elles procurent le fait dassurer,
en particulier, lamlioration de la balance des paiements, la cration demplois, la
rduction de la saisonnalit et la protection de lenvironnement. Elles jouent enfin
un rle stratgique, celui de coordonner et dorienter le dveloppement du secteur
du tourisme (FONSECA, 2005).
tant donn le caractre multi-niveaux de la gouvernance dont nous avons
parl plus haut, la politique publique exprime souvent des relations de pouvoir,
puisquelle merge pour rsoudre des conflits existants entre les groupes sociaux.
ce sujet, Rua (1998, cit par BRANDO, 2010, p. 41) dfinit la politique publique
comme un ensemble de procdures formelles et informelles qui expriment les relations de pouvoir et qui sont destines la rsolution pacifique des conflits. Base
sur cette dfinition, Brando (2010) conclut que lobjectif des politiques publiques
est principalement celui dexaminer et de prendre des dcisions conciliatoires et
normatives en ce qui concerne les relations tablies entre les acteurs impliqus
dans les conflits, relations souvent transnationales et internationales (HALL, 2008).
Pour ce qui a trait aux acteurs impliqus dans les conflits, il faut considrer le
systme dans lequel ils sont insrs et les relations de pouvoir quils maintiennent:
ceux qui ont plus de pouvoir, et les raisons pour lesquelles ils lont, ce sont des questions dcisives pour le degr dinfluence dans les relations entre les acteurs et, subsquemment, dans le processus de fabrique des politiques publiques. Mowforth et
Munt (2003) observent que les relations de pouvoir sont communment mprises
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dans lanalyse politique du tourisme. Ajoutons encore cette observation que la


part dinfluence des rapports maintenus avec les acteurs internationaux (privs, tatiques, supranationaux, non-gouvernementaux), cest--dire, en dehors du systme
ou de la chane de production nationale du tourisme, est aussi souvent dconsidr
(BROWN, 2000).

5 La synchronisation ou la transmission mondiale des politiques publiques du

tourisme selon le paradigme de linterdpendance

Parler dinterdpendance nimplique pas simplement que deux pays ou plus sinfluencent mutuellement. Le concept dinterdpendance utilis par Dabne (1997)
est celui de la dpendance sans la thorie, cest--dire, la possibilit que quelques
pays puissent tre plus influencs que dautres non pas simplement en raison de
leur localisation au centre ou la priphrie du systme capitaliste international
(ce qui constitue le cur de la thorie de la dpendance), mais aussi cause de la
prise en compte des variables de la thorie de la dpendance, utiles lanalyse de la
diffusion des certains modles de gouvernance et de politique: la dpendance conomique, qui peut tre de nature commerciale (variables dimportation et dexportation) et/ou financire (aide publique au dveloppement et investissements trangers).
Ces deux groupes de variables simpliquent toujours dans des degrs plus ou moins
accentus de dpendance politique. La dpendance politique, son tour, se manifeste
en deux sens: celui de la scurit extrieure (les traits et les pratiques diplomatiques
sont deux variables qui expliquent ce genre de dpendance politique) et celui de
lordre intrieur (importation de modles et influences culturelles).
Certes, le Brsil, en raison de son caractre de nation mergente, ne serait plus
dpendant conomiquement des nations occidentales. Sa dpendance politique rsulterait plutt de la continuit dune dpendance culturelle lgard de lOccident
(BAUMAN, 1999), trs prsente dans les pays latino-amricains, mme dans les pays
mergents. Bien que la variable culturelle doive tre utilise toujours avec prcaution, ces prdispositions ou des schmas mentaux qui sont faonns par le contact
avec (ou la rfrence ) des ralits trangres (DABENE, 1997, p. 12) sont souvent
perceptibles dans les discours des leaders des pays mergents. Dabne nous fournit
lexemple dune confrence profre par le prsident du Brsil lpoque, M. Fernando Henrique Cardoso, lors dune rception la Commission conomique pour
lAmrique Latine et les Carabes (CEPAL) au Chili, le 3 mars 1995: Se remmorant
les annes o il avait travaill dans cette institution, il estimait que la prparation
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du livre Dpendance et dveloppement en Amrique Latine avait t une faon de


contribuer au dbat sur la recherche didentit du continent. Parlant dun de ses
matres, Jos Medina Echavarra, il disait: Au fond, ce que nous voulions souligner
tait cela: une recherche didentit que don Jos possdait comme europenne. Il
nous regardait et dans le fond se demandait si un jour nous aurions une identit
propre ou si nous continuerions toujours imiter. La rponse ntait pas facile et
elle ne lest toujours pas aujourdhui. Ctait notre horizon: agonique, existentiel,
presque Hamelettien. Il est dramatique que certains en Amrique Latine vivent
comme des trangers par rapport leur propre faon dtre et leur environnement.
Avant, ils pensaient lEurope, aujourdhui aux tats-Unis, demain, qui sait, au
Japon (DABNE, 1997, p. 12).
Lorigine des processus de convergence, ou bien de transmission mondiale et de
synchronisation verticale des politiques publiques du tourisme, remonte aux annes
1940, qui contemplent lmergence des premiers plans gouvernementaux du tourisme dans le monde. La planification tatique tait jusqu ce moment identifie
comme une caractristique exclusive des pays communistes (BARRETTO, 2003). Les
crises conomiques du capitalisme et les deux guerres mondiales ont men vers
une plus grande intervention tatique, puisquelles sidentifient avec ltat-providence et, de l, aux premires planifications formelles du tourisme par ltat (HALL,
2008; CARVALHO, 2000; FONSECA, 2005).
Cest plutt partir de la fin des annes 1950 et le dbut des annes 1960 que
laction publique vers le tourisme commence devenir populaire, tout dabord dans
les pays europens vocation (et avec lintrt) touristique, concentre surtout autour des aspects de construction dinfrastructure rceptive et de commercialisation
des destinations (HALL, 2008; FAYOS-SOLA, 1996). Il y a lpoque une croissance
des plans nationaux de dveloppement touristique et des plans pour le dveloppement du tourisme au niveau rgional. Ensuite, le phnomne gagne des contours
de transmission mondiale (convergence), compter de lachvement de plusieurs
projets de dveloppement rgional en Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord
au milieu des annes 1960 et au dbut des annes 1970. Cela peut tre considr
comme un tournant pour le dbut du processus de planification formelle pour le
tourisme dans le monde par ltat au plan national (BARRETTO, 2003).
Le premier plan touristique lchelle nationale dont nous ayons connaissance est le Premier plan quinquennal de lquipement du tourisme franais pour
la priode de 1948 1952. Celui-ci faisait partie, en ralit, du Premier plan de

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modernisation et dquipement de lconomie franaise, ctait un plan gnral de


reconstruction mis en uvre la suite de la Seconde Guerre Mondiale avec des
ressources financires du Plan Marshall (BARRETTO, 2003; BEZERRA, 2005), ledit
Plan Monnet2. Un autre pays pionnier dans la planification tatique du tourisme a
t lEspagne, qui cre en 1952 le Ministre de lInformation et du Tourisme, charg
de contrler linformation et la censure, dont le tourisme comme un important outil.
Le Ministre a t annul aprs la fin de la dictature franquiste (BEZERRA, 2005).
Nanmoins, lAmrique Latine ne reste pas trs en retard lgard de lEurope en
ce sens. En 1961, le Ministre du Tourisme du Mexique commence prparer le Plan
national de dveloppement du tourisme, promulgu en 1968. La mme anne que
le Mexique (1961), lArgentine commence les prparatifs pour la mise en place dun
plan de dveloppement du tourisme, achev en 1968 (BARRETTO, 2003; BEZERRA,
2005). Ces deux pays, le Mexique et lArgentine, sont les principaux responsables
de la diffusion par contagion des politiques publiques du tourisme dans le reste de
lAmrique Latine (BEZERRA, 2005; BARRETTO, 2003), le Brsil inclus, qui ne dveloppera une politique nationale proprement dite qu partir de 1966.
Le tableau ci-dessous organis par Hall (2008) essaie dillustrer le cadre mondial dinterdpendance et dinfluence des centres qui ont dvelopp le tourisme en
premier lEurope occidentale, notamment la France, lAutriche, la Suisse et lAllemagne, selon Panosso Netto (2010) et Stringhini (ca 2007) et aux priphries,
dont le Brsil.

Nomm daprs le fonctionnaire franais Jean Omer Marie Gabriel Monnet, charg du plan.
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Tableau 1. Les politiques du tourisme dans le monde depuis 1945 jusqu nos jours
PHASE
1945-1955

CARACTRISTIQUES
La diversification et la rationalisation de la politique, les
rglementations douanires, montaire et sanitaire, qui
avaient t adoptes aprs la Seconde Guerre Mondiale.

1955-1970

Augmentation de la participation du gouvernement dans


le marketing touristique afin dlever le potentiel de
revenu du secteur.

1970-1985

Limplication du gouvernement dans la fourniture de


linfrastructure touristique et dans lutilisation du tourisme
en tant quoutil de dveloppement rgional.
Lutilisation continue du tourisme comme outil de dveloppement rgional; laccent davantage sur les questions
environnementales, la participation moindre du gouvernement dans la fourniture dinfrastructure touristique,
laccent davantage sur le dveloppement de partenariats
public-priv et lautorgulation de lindustrie.
Lutilisation continue du tourisme comme outil de dveloppement rgional; laccent davantage sur le dveloppement des rseaux, la collaboration et le regroupement.
Gestion de la scurit et de la crise de nouvelles dimensions de la politique touristique. Les problmes environnementaux, tels que le changement climatique, occupent
une place importante, aussi bien que des questions plus
amples du changement environnemental global. Dans
les pays en dveloppement, les initiatives du tourisme en
faveur des pauvres (le tourisme pro-pauvre) sont identifies par les organisations non gouvernementales (ONG)
comme une question politique importante. La rduction
des barrires commerciales est aussi majeure.

1985-2000

2000-nos jours

Source: Hall (2008, p. 45).

Lvolution des principales actions des gouvernements, dans une perspective


historique, montre aussi le cadre volutif de ce que nous appelons impratifs mondiaux (des idologies politiques paradigmatiques). Les impratifs sont transmis en
gnral des nations dveloppes aux pays du Sud, facteur intensifi avec laccroissement du phnomne de la globalisation la fin du XXe sicle. Linclusion que fait
Hall (2008) dans la dernire phase temporelle (des annes 2000 nos jours) des
initiatives de tourisme pro-pauvre en est un exemple. Ces impratifs sont aussi des
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Les politiques nationales du tourisme au Brsil dans le cadre de linterdpendance politique mondiale

rsultats directs de cette interdpendance qui devient de plus en plus troite,


cause de la mondialisation. Cest ainsi que, de plus en plus des vnements arrivs
dans le globe deviennent des phnomnes de synchronisation verticale de politiques et de transmission mondiale de conjonctures (DABNE, 1997). Un vnement
apparemment isol finit par se rpandre dans toutes les autres destinations de la
plante, soit pour rorienter le flux touristique dun pays ou rgion daccueil un
autre, soit pour interrompre le flux de personnes dun centre metteur des rgions
daccueil (MOWFORTH, MUNT, 2003). Le tsunami dans le Sud-est de lAsie en 2004
est une illustration du premier cas; les attentats terroristes aux tats-Unis du 11
septembre 2001 et la crise conomique de 2008 aux tats-Unis et en Europe sont
des exemples du deuxime.

6 Les politiques publiques du tourisme au Brsil au fil du temps dans la perspective


de linterdpendance internationale
Si la thorie de linterdpendance applique au tourisme nous signale que le
cadre international dvolution des politiques touristiques nationales, dans une perspective historique, nous montre une transmission ou synchronisation de certains impratifs mondiaux, nous pouvons, partir de cette thorie, identifier possiblement des
lments dinfluence du contexte international en analysant brivement lhistoire de
la politique nationale du tourisme au Brsil, champ de recherche de cette tude, divise didactiquement par Cruz (2001) en trois phases ou tapes structurantes.
Laction plus systmatise du gouvernement brsilien, sous la forme de politiques sectorielles, prend lieu un peu avant la Seconde Guerre Mondiale, priode
appele par Cruz (2001) de prhistoire juridico-institutionnelle des politiques nationales du tourisme. Cette priode commence avec la premire dictature du Brsil Rpublique, de 1937 1945, connue au Brsil comme ltat nouveau (Estado
Novo), et qui dure jusquau dbut dune autre poque dictatoriale, le coup dtat
militaire en 1964, dont le rgime instaur ira promulguer en 1966 le Dcret-loi no
55 du 18 novembre 1966, qui selon Stringhini (ca 2007), est le principal antcdent
historique national du droit du tourisme au Brsil. Dans cette priode, quelques
remarques peuvent tre faites par rapport aux influences du contexte international.
Premirement, le Brsil tentait daccompagner la mobilisation politique nationale
autour du tourisme des pays voisins lArgentine et lUruguay et dans la rgion de
lAmrique Latine, du Mexique (BARRETTO, 2003; BEZERRA, 2005). Deuximement,
linfluence de lutilisation du tourisme comme moyen de lgitimation des rgimes
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autoritaires de lAllemagne et de lItalie dans les dcennies de 1930 et 1940, ces


deux pays ayant une certaine proximit avec le gouvernement de M. Vargas avant
et mme au dbut de la Seconde Guerre Mondiale (BADAR, 2008; PACK, 2006;
SANTOS FILHO, 2008a; 2008b; GARCIA, 2009). Par exemple, laction peut-tre la
plus importante de cette priode a t linstitution dune Division de Tourisme (DT)
au sein du Dpartement de la Presse et de la Propagande (Departamento de Imprensa
e Propaganda DIP) en 1939, charg de la censure et du contrle des informations
diffuses sur le Brsil (et sur le rgime) ltranger.
Une troisime influence du contexte international sur la gouvernance nationale
du tourisme au Brsil que nous pouvons signaler pendant cette premire phase, et
qui stendra aussi dans la deuxime phase des politiques publiques du tourisme,
fait rfrence lutilisation de la censure et des informations touristiques contrles
par ltat pour combattre le communisme, peru comme un ennemi la fois interne
(le Parti Communiste Brsilien) et externe (le pril rouge de Moscou). Ce nest pas
par hasard si, dj en mars 1931, deux techniciens de la police de New York ont t
embauchs pour aider lorganisation du service spcial de rpression au communisme au Brsil (SANTOS FILHO, 2008a; 2008b). Selon Santos Filho (2008a, 2008b),
la collaboration avec les tats-Unis dans la lutte contre le communisme au Brsil
serait une justification tonique persistante pour briser ltat dmocratique non seulement lors de la dictature de Vargas, mais aussi lors de la dictature militaire de 1964.
La deuxime tape structurante des politiques nationales du tourisme au Brsil
est celle qui correspond la cration de la premire Politique Nationale du Tourisme et des premiers mcanismes lgaux dincitation fiscale et financire, classe
de faon didactique dans la priode de 1964 1991. Cette priode correspond aussi
linstauration dun deuxime rgime dictatorial au Brsil, cette fois-ci contrl
par les forces armes. Le Dcret-loi no 55 du 18 novembre 1966, octroy par le
gouvernement militaire qui renverse le rgime dmocratique et tablit la dictature
au Brsil, une fois encore sous lgide de la lutte contre le communisme, dmarre
la premire Politique Nationale du Tourisme, crant lEntreprise Brsilienne de Tourisme (Empresa Brasileira de Turismo EMBRATUR) et le Conseil National du Tourisme (Conselho Nacional do Turismo CNTUR). Le principal sujet dinterdpendance
internationale observ dans cette priode est linsertion, depuis les annes 1970,
de la thmatique environnementale dans lagenda global soft. Lenvironnement,
daprs Figueira (2001), est lorigine de plusieurs transformations structurelles
dans le systme international, comme lascension des pays en voie de dveloppe-

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Les politiques nationales du tourisme au Brsil dans le cadre de linterdpendance politique mondiale

ment et dtenteurs dimportantes ressources naturelles, comme le Brsil, la catgorie dmergents, mesure que ceux-ci se sont au dbut prononcs dfavorables
aux propositions de la Dclaration de la Confrence de Stockholm sur lEnvironnement ralise en 1972. Le Brsil tait contre ce genre de propositions pour prouver
lpoque ledit miracle conomique, vu que ces mesures impliqueraient labandon
du projet de devenir, par la voie de la croissance conomique, une nation dveloppe (FIGUEIRA, 2011). Ce positionnement est important, puisquil marque le dbut
dune attitude plus active et autonome du pays et de sa diplomatie dans les forums
internationaux, ce qui lui vaut le statut de pays mergent, arrivant mme siger
deux des principales confrences dans le domaine de lenvironnement: la Confrence des Nations Unies sur lEnvironnementet et le Dveloppement Rio en 1992
(Rio-92) et la Confrence des Nations Unies sur le Dveloppement Durable 2012
(Rio+20), qui auront dimportantes retombes sur le tourisme dans le Brsil et dans
le monde. Par exemple: lintroduction des politiques damnagement des territoires
destins la ralisation de lactivit touristique par la Loi no 6.513 du 20 dcembre
1977, et lapparition des concepts de tourisme alternatif et dcotourisme (BADAR,
2008; HALL, 2008; RUSCHMANN, 2005) comme opposant la notion de tourisme
de masse, ce dernier culpabilis par tous les impacts environnementaux du tourisme
(MOWFORTH, MUNT, 2003; RUSCHMANN, 2005).
Cette deuxime phase stendra jusqu lanne 1991, seuil du dbut dune
gestion touristique nationale plus dcentralise et multi-niveaux. En ralit, la
dcentralisation avait dj commenc: la fin des annes 1980, tant donn la
confluence historique de plusieurs vnements dans la scne internationale qui ont
favoris la r-dmocratisation politique du pays et subsquemment la dmocratisation de la gouvernance nationale du tourisme, qui devient plus participative, au
moins en thorie: la vague de dmocratie qui frappe lAmrique Latine, spcifiquement le Brsil en 1985 (la fin du rgime militaire); la crise du capital de la fin des
annes 1970 (crises du ptrole) qui touche fortement le Brsil pendant les annes
1980 (la dcennie perdue) et le dbut des annes 1990; le retour consquent des
ides librales sur les plans conomique et politique, cest--dire, lmergence du
nolibralisme; et la croissante mondialisation politique, conomique et culturelle,
proportionne par le progrs technologique des transports et des communications,
la fin de la bipolarit et le pouvoir grandissant des organismes multilatraux, ce qui
incite, plus que jamais, la gouvernance participative, multilatrale et multi-niveaux
(BARRETTO, 2003; 2005; HALL, 2008; BROWN, 2000; PETERS, PIERRE, 2001).

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La troisime phase des politiques publiques du tourisme au Brsil commence


donc avec la dcentralisation promue par la Loi no 8.181 du 28 mars 1991, qui
transforme lEMBRATUR en une autarcie: lEntreprise devient lInstitut Brsilien de
Tourisme (Instituto Brasileiro de Turismo), et il y a le transfert de son sige de la ville
de Rio de Janeiro la capitale administrative du pays, Braslia. Cette loi annule aussi
le CNTUR, lEMBRATUR ayant comme fonction additionnelle de coordonner et dexcuter la Politique Nationale du Tourisme. LEMBRATUR cessait depuis ce moment de
lgifrer et dexcuter le tourisme. La mise en uvre des activits touristiques passait des mains du gouvernement fdral aux organismes tatiques et municipaux,
en intgrant davantage le secteur priv. Deux exemples illustrent ce contexte qui
demeure le mme pendant les prochaines gestions prsidentielles, depuis celle de
M. Fernando Henrique Cardoso (1994-2002): le Programme National de Municipalisation du Tourisme (PNMT), qui visait fournir aux pouvoirs municipaux le contrle
du tourisme l o il arrive en dernire instance, cest--dire, les municipalits, par
le transfert de savoir-faire au moyen dateliers et denregistrement des municipalits vocation touristique (BARRETTO, 2003; BENI, 2006; CRUZ, 2001); et le Programme dAction pour le Dveloppement du Tourisme dans la rgion Nord-Est du
Brsil (PRODETUR/NE), une initiative des gouverneurs des tats de la rgion NordEst dbut en 1991 afin de rsoudre le principal problme qui empchait leurs
territoires dattirer plus de visiteurs: les infrastructures urbaines basiques. Depuis
1996 cette politique sera incorpore la Politique Nationale du Tourisme, devenant
la fin des annes 2000 le PRODETUR National.
Cette troisime phase, appele phase de restructuration et de formulation dune
politique nationale proprement dite, stendrait, daprs Cruz (2001), jusqu nos
jours. Cependant, lanalyse de lauteur ne comprend pas la cration du Ministre du
Tourisme en 2003 avec llection du Prsident Luiz Incio Lula da Silva au Brsil
(LOUAULT, 2012), pour qui nous prenons la libert dajouter une quatrime phase au
modle originalement conu par Cruz: la phase de la mise en relief de la politique
du tourisme pour le dveloppement socio-conomique du Brsil, partir de la cration dun Ministre propre et de lengagement plus fort de ltat national. Encore
durant sa candidature la Prsidence de la Rpublique, M. Lula da Silva exprimait
publiquement limportance quil accorderait au tourisme dans sa gestion sil tait
lu. La cration du Ministre du Tourisme, le premier jour mme de son mandat en
tant que Prsident (le 1 janvier 2003), par la Mesure provisoire no 1033, est embl3

La Mesure provisoire no 103 sera le 28 mai de la mme anne convertie en Loi no 10.683.
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matique du statut confr par ce gouvernement au tourisme dans ladministration


publique fdrale, puisque pour la premire fois dans lhistoire le pays avait un
Ministre du Tourisme entirement ddi au secteur4 (art. 25).
Cette mise en relief du tourisme sert aussi dautres objectifs politiques du
gouvernement brsilien au moyen du tourisme, qui pour la premire fois est utilis
de faon ouverte et directe comme une stratgie de la politique extrieure du pays.
Le Brsil refltait dans le domaine du tourisme un changement de positionnement
international, savoir, le pays avait une proccupation de sengager de forme de plus
en plus active dans les questions internationales, soucieux dexercer une influence
en tant que nation mergente, processus qui concide avec lentre du prsident Lula
au pouvoir, daprs Brun (2012). En consquence, le tourisme devient alors un outil
de construction de limage de grande puissance que le Brsil cherche conqurir
dans la socit internationale de faon plus systmatise partir des annes 2000.
La Mesure provisoire no 103 a galement modifi de faon drastique la fonction de lEMBRATUR: de lorgane national maximal responsable de formuler et de
mettre en uvre une politique nationale du tourisme au Brsil, lInstitut est devenu
une division du MTUR (en tant quautarcie) en charge de la promotion et de la
commercialisation des destinations touristiques brsiliennes ltranger. Les autres
structures qui composent le MTUR sont (MTUR, 2003; SALVATTI, 2004): le Secrtariat de Politiques du Tourisme, en charge de llaboration, de lvaluation et de la
supervision de la Politique Nationale du Tourisme, la suite des recommandations
du Conseil National du Tourisme (CNTUR), ractiv par la Dlibration normative no
399/98 de lEMBRATUR (SALVATTI, 2004); le Secrtariat de Programmes de Dveloppement du Tourisme, responsable de dvelopper des infrastructures et damliorer la qualit des services touristiques; et le CNTUR, auquel il a t attribu la fonction de proposer des directives et doffrir des subsides techniques la formulation
et laccompagnement de la Politique Nationale du Tourisme. Ce Conseil est form
par des reprsentants dautres Ministres et institutions publiques concernes par le
tourisme et des organisations de caractre national, reprsentatives des segments
touristiques (MTUR, 2003, p. 12), notamment de linitiative prive (SALVATTI, 2004).
Afin de promouvoir la dcentralisation de la gestion du tourisme, cest--dire,
sa gouvernance en effet, la dcentralisation tant lune des prmisses basiques
4Daprs Salvatti (2004, p. 27), La premire fois que le tourisme a t prsent dans un Ministre, ctait
en 1994, dans le Ministre de lIndustrie, du Commerce et du Tourisme (MICT), et plus tard, avec
lannulation de ce dernier, il a t transfr au Ministre du Sport et du Tourisme (MET), responsable
de crer des politiques de dveloppement dans ces deux secteurs (sport et tourisme).
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des politiques contemporaines de dveloppement du tourisme (SALVATTI, 2004,


p. 29), les vingt-sept tats de la fdration ont d crer leurs propres forums ou
conseils de tourisme, tandis que les municipalits ont t exhortes organiser
leurs conseils aux chelles locales et plutt rgionales, car depuis le premier PNT
labor par la gestion du Prsident Lula (PNT 2003-2007) le gouvernement mettra
laccent sur lintgration des municipalits et des destinations sous le systme de
clusters (BENI, 2006), appels ples touristiques. Cette notion a t introduite par
la Politique du PRODETUR/NE dans les annes 1990 et a t incorpore dans le PNT
2003-2007 par le Programme de Rgionalisation, qui vise donner une continuit
au PNMT sans avoir lparpillement de ressources, ceci tant lorigine de lchec de
cette politique (maintenant les ressources, au lieu dtre celles-ci alloues chacune
des municipalits vocation touristique, sont destines aux ples). Nanmoins,
le caractre plus coercitif sur les tats fdrs en termes de gestion dcentralise
(le caractre compulsif de la cration des conseils tatiques), et le fait que, malgr
laccent mis sur la dcentralisation, ce qui suggre un fonctionnement bottom-up
ou au moins dans le deux sens, le PNT 2003-2007, dans la schmatisation faite de
la gouvernance nationale, ne fait ressortir que la fonction de supervision de linstance plus haute hirarchiquement (du MTUR vers les forums tatiques, de ceux-ci
vers les forums locaux), et jamais dans le sens inverse.
Dailleurs les rajustements et les changements de mthodologies, le prochain
PNT (2007-2010) prsente deux autres variations par rapport au plan prcdent
qui peuvent tre signales comme innovatrices: laccent mis sur le tourisme domestique, peut-tre que pour la premire fois dans lhistoire des politiques publiques du
tourisme au Brsil, au moins de faon directe; et linsistance sur linclusion sociale
par le moyen du tourisme, celle-ci visible dj dans le titre du document: Plan National de Tourisme 2007/2010: un voyage dinclusion. Mme que les programmes
et macro-programmes naient pas chang dramatiquement du PNT 2003-2007 au
PNT 2007-2010, ces visions distinctes se montrent par la cration dun plan de marketing interne pour promouvoir le tourisme national, et en ce qui concerne linclusion sociale, par la cration du Programme Viaja Mais Melhor Idade (Voyage Plus
Troisime ge) et des programmes de qualification professionnelle pour le tourisme. Quoique la concrtisation de linclusion sociale soit un peu limite5, celle-ci
dpendant plutt (comme dhabitude) de la performance conomique du tourisme,
5Surtout lorsquon considre le Programme Voyage Plus Troisime ge, orient vers les personnes en
retraite, qui comptent en gnral sur une condition socio-conomique plus stable.
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laccent social mis sur lactivit touristique, en conformit avec limage transmise du
Prsident aux niveaux national et international (dans ce dernier cas surtout avec la
diffusion de son Programme Fome Zero) est indite. Le PRODETUR continue faire
partie du PNT depuis 1996, cette fois-l en tant que PRODETUR National, de forme
que toute ville ayant plus dun million de rsidents peut demander de faon autonome (et donc plus dcentralise encore) pour des ressources des projets locaux.
Aussi la dcentralisation est-elle une marque de cette gestion aux autres de lavenir.
Avec le changement de la Prsidence de M. Lula Mme Dilma Roussef, la scne
nationale du tourisme souffre aussi un changement significatif, le tourisme ntant
apparemment pas une priorit dans le nouveau gouvernement, quoique la Prsidente Rousseff soit le successeur choisi par M. Lula, appartenant au mme parti politique que celui du dernier. En outre, le tourisme narrive pas atteindre la dimension sociale de la gestion du Prsident Lula. La Prsidente Rousseff a mme rduit
le budget du MTUR, en partie en raison des scandales de corruption en 2011 qui
ont men la prison presque quarante personnes lies au MTUR et la dmission
du Ministre du Tourisme lpoque, M. Pedro Novais.
Labsence dun PNT, pratique courante au dbut de chaque gestion prsidentielle
de quatre ans, en est un indice. Pour la priode de gouvernement de la Prsidente
Rousseff (2010-1014), le seul instrument de planification pour le secteur consiste
en un plan appel Document Rfrentiel du Tourisme au Brsil 2011/2014. Ceci
constitue un important subside la rvision du Plan National de Tourisme (MTUR,
2011), dont la principale proccupation est de faire un diagnostic de la situation du
tourisme rcepteur du Brsil lgard des mga-vnements sportifs mondiaux: la
Coupe Mondiale des Confdrations FIFA de Football (2013), la Coupe du Monde FIFA
de Football (2014) et les Jeux Olympiques Rio de Janeiro (2016), qui dailleurs ont
t des vnements envisags et capts pendant la gestion antrieure du Prsident
Lula. De toutes faons, lide de diffuser limage du Brsil lchelle internationale
est claire pour la stratgie des mga-vnements. En ce sens, le tourisme continue
faire partie de la politique extrieure du Brsil, qui na pas souffert des changements
drastiques depuis la gestion du prsident Lula: la dfense de la souverainet et la
conqute de plus despace de dcision au moyen du multilatralisme (BRUN, 2012).
La politique du tourisme centre sur la ralisation des mga-vnements sportifs de la gestion de la Prsidente Rousseff semble tre, en plus, un loignement

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de la vision sociale du gouvernement du Prsident Lula6, ainsi quun retour aux


anciens objectifs dattirer plus de tourisme international au Brsil. Les statistiques
du tourisme montrent que le pays na jamais russi attirer plus de 5 millions
de touristes internationaux: le PNT 2003-2007 avait tabli la cible de 9 millions
jusquen 2006, natteignant que 3,8 millions (MTUR, 2007a). Le PNT 2007-2010 a
fait un rajustement de -3,75 % par rapport cet objectif dans le Plan prcdent, la
cible de touristes internationaux ayant t rduite 7,9 millions darrives jusquen
2010. Cependant, le pays a chou une fois encore atteindre la cible tablie (5,1
millions de touristes internationaux en 2010) (MTUR, 2012). En 2012, le MTUR
(2013) rapporte que le pays a eu une croissance de 4,5 % du tourisme international
vis--vis de lanne 2011, ayant accueilli larrive de 5.676.843 visiteurs trangers.
Lobjectif du gouvernement national avec les mga-vnements sportifs est que
lconomie touristique brsilienne (le PIB du Brsil dans le secteur du tourisme)
monte de la sixime position actuelle dans le classement international la troisime place jusquen 2022 (LUMMERTZ, 2013). Le tourisme domestique est relgu
une fois encore au deuxime plan, ainsi que le dveloppement humain qui semble
tre plus que jamais dpendant de la croissance conomique mene par le tourisme,
puisque le PNT actuel ne fait aucune rfrence explicite (et il na pas non plus de
programmes spcifiques en ce sens) la protection environnementale, qui sera sans
doute touche de faon ngative au cas o lobjectif dagrandissement du tourisme
international au Brsil cette chelle se concrtise.

7 Conclusion
Lexistence dune interdpendance entre les pays et lutilisation de la notion
dinterdpendance, emprunte Dabne (1997), ne signifie pas seulement la possibilit que quelques pays puissent tre plus ou moins influencs en raison de leur
localisation au centre ou la priphrie du systme capitaliste international (respectivement en assumant les rles dinfluenceur ou irradiateur et dinfluenc ou
subjugu, comme le prconise la thorie de la dpendance). Linterdpendance implique la fois une dpendance rciproque et une dpendance commune.

6Tant et si bien que la plupart des projets de mobilit urbaine qui avaient t amplement diffuss par
le gouvernement fdral comme un fort argument en faveur de lengagement financier du pays dans
la Coupe du Monde FIFA de Football ont t annuls, ce qui a motiv en partie la vague de protestations lors de la ralisation de la Coupe des Confdrations de la FIFA en juin 2013 au Brsil.
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En somme, cette interdpendance dans le tourisme, si elle est exacte, implique


la diffusion, soit par contagion, soit par irradiation (imposition) ou convergence (imitation), soit encore par les deux processus la fois. La diffusion associe lirradiation ou la convergence fait que certains pays soient plus sensibles linfluence
du contexte externe et adoptent, ou tentent dadopter, quelques modles de gouvernance du tourisme. La tentative dadoption ou dimitation (convergence) est la
forme la plus commune dinfluence partir des annes 1980, selon le paradigme
de linterdpendance. Il sagit de l effet dmonstration ou effet boule de neige
(DABNE, 1997). La thse de limitation considre que cest dans lintrt du pays
dadopter, quoique sur un plan purement formel, les rgles du jeu international pour
bnficier des avantages offerts par la coopration. En ce sens il ny aurait pas prcisment dimposition, mais de ngociation et dadhsion volontaire.
Lanalyse faite ci-dessus a tent de dmontrer que le phnomne dinterdpendance implique quil y a des modles de gouvernance du tourisme qui changent
au fil du temps cause de certaines idologies transmises mondialement et qui
provoquent des synchronisations verticales (dun ensemble de pays) et horizontales (entre deux pays voisins) des conjonctures, que nous appelons simplement
impratifs mondiaux. Les impratifs mondiaux du tourisme nont pas t traits ici,
mritant une autre tude approfondie dans le cadre du tourisme international et
de ses principaux acteurs de relief, qui sont, possiblement, les tats nationaux, les
organisations internationales (OI) concernes directement ou indirectement par le
tourisme et les compagnies transnationales (CT). Dans ce contexte, le tourisme reflte, en tant que miroir, le phnomne dinterdpendance politique, la forme dont
les tats nationaux tendent adopter des modles de gouvernance du tourisme.
Le Brsil nen fait pas exception. mesure que les annes scoulent, les objectifs
nationaux du gouvernement fdral lgard du tourisme ont chang, en tenant
compte non seulement des conditions internes, mais aussi des conditions externes.
Cest pour cette raison que, partir des annes 1970, une nouvelle configuration de
production a pris place: laccumulation flexible du capital, ne non seulement de
la crise nergtique, mais aussi de la crise de ressources, qui a mis en vidence le
facteur environnemental et qui a eu dans le tourisme des rflexes sous la forme du
tourisme durable et des ainsi-appeles les nouvelles formes de tourisme.
Les idologies nolibrale et celle du dveloppement durable composent les
principaux impratifs du tourisme nos jours, moins imposes que ngocies, la
fois par des organisations internationales (et des tats qui les contrlent) et par le

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march lui-mme. Le Brsil soutient formellement nombre daccords et de confrences pour la protection de la nature lchelle internationale, et au niveau national il dispose dune lgislation assez sophistique. Cependant, le pays fait face
graves problmes au moment de mettre en uvre sa lgislation et donc de lgitimer le discours assum auprs de la socit internationale. La question environnementale est une clef de vote pour comprendre les relations Nord-Sud, qui passent
aussi par le tourisme. Elle est, la fois, une question de dispute entre ceux qui ne
disposent plus beaucoup de ressources (la plupart des tats du Nord) et ceux qui en
disposent en abondance; une question qui met en vidence les tats du Sud riches
en ressources naturelles, facteur responsable de les faire entrer dans la catgorie
dmergents; et enfin, un impratif diffus au niveau mondial qui rassemble ladhsion volontaire des tats du Sud aux normes internationales crs et contrles par
le Nord, afin non seulement de profiter des financements des agences internationales, qui imposent souvent des conditions de prservation environnementale, mais
aussi de sauvegarder leurs souverainets par la transmission dune image des pays
qui savent protger leurs territoires et grer leurs ressources, le tourisme reprsentant de plus en plus une stratgie cruciale en ce sens.
Certes, la puissance conomique dont le Brsil profite actuellement lui permet de jouer un rle dinfluence sur la scne touristique internationale, ce quil
commence faire dj dans dautres secteurs (du commerce, de lconomie, de la
scurit) et que le tourisme reflte, mme puisquil est utilis, non pas encore en
son potentiel plein, comme stratgie de politique extrieure. Cela semble confirmer
lhypothse selon laquelle le tourisme a t depuis le dbut des annes 2000 utilis
de faon plus directe comme stratgie de la politique extrieure du Brsil, tant
donn la plus grande pertinence concde au tourisme et la plus intense participation multilatrale du pays. cet gard, nombre dexemples semblent confirmer
cette pense, comme le concours du tourisme la politique du Mercosur, la candidature victorieuse du pays pour faire sige la Coupe du Monde FIFA de Football en
2014 et les Jeux Olympiques en 2016.
Nanmoins, le pays encore une longue route parcourir en ce qui concerne
le savoir-faire du tourisme. Linconsistance de lappui accord au secteur au fil du
temps par les gestions nationales, mme quand il narrive pas de transition idologique ou partisane entre deux gestions prsidentielles (comme cest le cas des
diffrences notes cet gard entre les gestions du Prsident Lula, de 2003 2010,
et de Dilma Rousseff, de 2011 nos jours), ont fait que le pays prsente encore des

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faiblesses remarquables en termes de ressources humaines et dun modle propre


de dveloppement touristique. Par ailleurs, ces faiblesses refltent ltat de profondes ingalits sociales qui assombrissent encore la socit brsilienne, responsables du maintien du pays dans le groupe des nations en voie de dveloppement.
Celles-ci sont quelques-unes des raisons qui expliquent le fait que le Brsil recoure
encore aux recommandations et au financement des organismes internationaux.
Une exception que nous pourrions relever cet aspect est le modle de tourisme
interne que le pays a su dvelopper pendant des annes, peut-tre que de faon non
intentionnelle, ce qui a rendu possible le maintien du fonctionnement de lindustrie
durant les crises conomiques mondiales successives et attirer davantage lattention dinvestisseurs internationaux.

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Anlise econmica dos


consrcios pblicos municipais:
teoria dos jogos como instrumento
maximizador da eficincia administrativa
Fillipe Azevedo Rodrigues
Doutorando em Cincias Jurdico-Criminais (FDUC - Coimbra).
Mestre em Direito Constitucional (UFRN). Advogado.
Artigo recebido em 18/12/2012 e aprovado em 14/12/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 Breves consideraes sobre os municpios na Constituio da Repblica


de 1988 3 Desenvolvimento urbano e consrcio pblico 4 Anlise econmica dos consrcios
pblicos 5 Concluso 6 Referncias.

RESUMO: Este trabalho apresenta uma abordagem econmica sobre os consrcios


pblicos municipais luz da teoria dos jogos, exemplificando como esta pode atuar
em prol da eficincia administrativa. Parte de uma anlise sucinta do processo de
urbanizao vivenciado pela sociedade brasileira, demonstra a consolidao da relevncia do Municpio frente aos demais entes federados. Sustenta a necessidade de
operacionalizao da Administrao municipal, alm de seu arcabouo institucional,
transcendendo o conceito de Administrao gerencial local. Discorre sobre a necessidade do modelo cooperativo, conforme a Lei Federal no 11.107/2005. Destaca, em
meio s inmeras clusulas inerentes celebrao de consrcios, as de carter punitivo com fito de exigir o cumprimento de obrigaes no adimplidas. Exemplifica,
atravs da teoria dos jogos, como o mecanismo de punio eficiente pode eliminar o
comportamento free rider, estabelecendo uma forma mais harmnica de cooperao
e preservao do consrcio pblico.
PALAVRAS-CHAVE: Consrcio Pblico Eficincia Teoria dos jogos.
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Economic analysis of public local consortia: Game theory as a maximizer instrument of administrative efficiency
CONTENTS: 1 Introduction 2 Brief observations on the municipalities in the 1988 Constitution
3 Urban development and public consortium 4 Economic analysis of public consortia
5 Conclusion 6 References.

ABSTRACT: This paper presents an economic approach on public municipal consortia in the light of game theory, illustrating how it can work in support of administrative efficiency. It starts with a brief analysis of the urbanization process experienced
by Brazilian society. Then it demonstrates the consolidation of the relevance of the
Municipality compared to other federative entities. The paper supports the need
of operationalization of municipal administration, beyond its institutional outline,
transcending the concept of local managerial administration. It discusses the need
for the cooperative model, under Federal Law no 11.107/ 2005 and emphasizes,
among the many clauses inherent in the celebration of consortia, those of punitive
nature that aim to enforce payment obligations unperformed. In the end it exemplifies, through game theory, how the efficient punishment mechanism can eliminate
the free rider behavior, establishing a more harmonious manner of cooperation and
preservation of the public consortium.
KEYWORDS: Public Consortium Efficiency Game theory.
.

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Anlisis econmico de consorcio local pblico: La teora de juegos como un medio


para maximizar la eficiencia administrativa
CONTENIDOS: 1 Introduccin 2 Breves consideraciones sobre los municipios de la Constitucin
1988 3 Desarrollo Urbano y el consorcio pblico 4 Anlisis econmico de los consorcios pblico
5 Conclusin 6 Referencias.

RESUMEN: Presenta un enfoque econmico en consorcios municipales a la luz de


la teora de juegos, que ilustra cmo se puede trabajar en favor de la eficiencia
administrativa. Parte de un breve anlisis del proceso de urbanizacin experimentado por la sociedad brasilea. Demuestra la importancia de la consolidacin de la
ciudad en comparacin con otras entidades estatales. Apoya la necesidad de que
el despliegue de la administracin municipal, adems de su marco institucional,
que trasciende el concepto de sitio de administracin gerencial. Discute la necesidad de modelo cooperativo, de acuerdo con la Ley Federal no 11.107/2005.
Destaca, entre las muchas clusulas unidas a la celebracin de un consorcio, con
el objetivo de castigo a exigir el cumplimiento de las obligaciones no adimplidas.
Ejemplifica, a travs de la teora de juegos, como el mecanismo de castigo de manera eficiente puede eliminar el comportamiento free rider, el establecimiento de una
cooperacin ms armoniosa y preservacin de consorcio pblico.
PALABRAS CLAVE: Consorcio publico Eficiencia Teora de Juegos.

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1 Introduo

municpio uma fico jurdica que remonta Roma antiga. O processo de


expanso do Imprio Romano alm dos limites da Europa continental exigiu a
descentralizao poltico-administrativa do poder. A seu modo, a experincia de urbanizao brasileira fomentou a descentralizao poltica administrativa do Estado,
alando o municpio, na Constituio da Repblica, real condio de ente federado.
Contudo, as inovaes trazidas pela Carta de 1988 no foram suficientes, a
priori, para gerir todas as questes existentes no meio ambiente urbano. Assim, a
Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006, introduziu o pargrafo
nico do art. 23 no texto maior, em harmonia com o art. 241, com a redao dada
pela Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, contemplando a Administrao Pblica (co)operacional.
Esse novo formato ainda no se encontra amadurecido, razo pela qual no
se sabe ao certo em que circunstncias tal empreendimento cooperativo obter
xito ou fracassar.
Definida a problemtica em anlise, o presente trabalho ser desenvolvido
utilizando-se do mtodo dedutivo-analtico, por meio de pesquisa bibliogrfica na
legislao, bem como em obras acadmicas consagradas e de vanguarda, tanto de
repercusso nacional como internacional. No tocante aos objetivos, prope-se analisar a formao e a preservao dos consrcios entre entes federados, em razo
de sua importncia para a concretizao de polticas pblicas de mbito regional,
utilizando-se dos paradigmas da Nova Economia Institucional e da aplicao da Teoria dos Jogos. Para tanto, inicialmente, sero desenvolvidas algumas consideraes
gerais acerca de como a Constituio de 1988 prescreveu o papel do municpio no
Pacto Federativo, destacando as principais inovaes trazidas em seu texto.
Em um momento posterior, o trabalho passar a abordar a importncia da cooperao entre entes federados por intermdio de consrcios pblicos, com nfase
para os municpios que integram regies de aglomerao urbana. Mais adiante, sero identificadas eventuais fragilidades na conformao de consrcios municipais,
a exemplo do risco de fragilizao financeira da operao consorciada, devido ao
inadimplemento das obrigaes contradas por um dos entes pblicos envolvidos.
Por fim, sob o enfoque dos paradigmas da Nova Economia Institucional e do instrumental da Teoria dos Jogos, sero testados dois modelos de consrcios pblicos
com e sem punio ao comportamento free rider a fim de ressaltar a influncia
da elaborao eficiente de seu regime conformador.
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2 Breves consideraes sobre os municpios na Constituio da Repblica de 1988


A Constituio de 1988 inseriu o municpio na estrutura federativa da Repblica
como ente pblico federado de terceiro grau, reconhecendo seu papel relevante perante a organizao poltico-administrativa brasileira. As principais inovaes trazidas pela Carta Magna consistem, em sntese, na ampliao da autonomia municipal
nos aspectos poltico, administrativo e financeiro, bem como na competncia de
promulgar sua lei orgnica, por meio de um poder legislativo municipal.
Conferiu-se edilidade, cujos membros so eleitos em sufrgio direto pelos correspondentes muncipes (CF, art. 29), maior competncia legislativa prpria, principalmente no que se refere s matrias de interesse local (CF, art. 30, inciso I), consignadas
dessa forma a fim de definir com clareza seu mbito de atuao (BRASIL, 1988).
O ente municipal, nessa modelagem, estrutura-se nos Poderes Executivo e
Legislativo, ao passo que no lhe foi reservado, pela Constituio Federal, a possibilidade de instituir Poder Judicirio, bem como administrar polcia ostensiva e
judiciria prprias, haja vista caber Justia Estadual o exerccio da jurisdio nas
respectivas comarcas.
Com relao Administrao Tributria, reservou-se um nmero maior de competncias fiscais (CF, art. 156), ampliou-se a participao municipal nos tributos
partilhados (CF, art. 158 e art. 159, 3o), o que se tornou imprescindvel com a
promoo do municpio a uma condio material de ente federado, sujeito a novas
atribuies e, consequentemente, a novos custos administrativos (BRASIL, 1988).
Na topografia constitucional, o municipal detm uma nova e mais relevante posio, o que, nas palavras de Meirelles (2008, p. 46), evidencia o seguinte:
A posio atual dos Municpios Brasileiros bem diversa da que ocuparam
nos regimes anteriores. Libertos da intromisso discricionria dos governos
federal e estadual e dotados de rendas prprias para prover os servios locais, os Municpios elegem livremente seus vereadores, seus prefeitos e vice-prefeitos e realizam self-government, de acordo com a orientao poltica
e administrativa de seus rgos de governo. Deliberam e executam tudo
quanto respeite ao interesse local, sem consulta ou aprovao do governo
federal ou estadual. Decidem da convenincia ou inconvenincia de todas as
medidas de seu interesse; entendem-se diretamente com todos os Poderes
da Repblica e do Estado, sem dependncia hierrquica Administrao federal ou estadual; manifestam-se livremente sobre os problemas da Nao;
constituem rgos partidrios locais e realizam convenes deliberativas; e
suas Cmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos no uso regular de
suas atribuies de controle poltico-administrativo do governo local.

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Em que pese limitao quanto ao exerccio da funo jurisdicional, o que caracteriza e confere autonomia Unio e aos Estados, atualmente tambm conferido seara municipal, verdadeira emancipao poltica de um espao de interesses
peculiares com reflexos imediatos na realidade privada da sociedade, porquanto
a Administrao municipal deveras mais tangvel e concreta para o cidado do que
s esferas estadual e federal. Com efeito, a Constituio (BRASIL, 1988), alm de
atribuir-lhe tal relevncia, impe, em carter excepcional, a interveno federal em
Estado que ameace a autonomia de municpio (CF, art. 34, inciso VII, alnea c).
No restam dvidas, portanto, acerca da condio de ente federado qual a figura do municpio foi elevada, porquanto reitere-se detm: (i) autonomia poltica,
mediante o poder de auto-organizao, a eletividade do prefeito e vereadores, bem
como a ampliao da competncia legislativa; (ii) autonomia administrativa, exercida por meio de administrao prpria, organizao dos servios pblicos locais e
ordenao do territrio municipal; e (iii) autonomia financeira, atravs da competncia fiscal e oramentria mais condizente com as demandas locais.

3 Desenvolvimento urbano e consrcio pblico


Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2010, p. 28), cerca de 80% da populao brasileira reside em rea urbana, o que representa uma taxa
de urbanizao bastante elevada e crescente. A partir da metade da dcada de 1970,
intensificaram-se s migraes demogrficas do campo para os centros urbanos, marcadas por profundas transformaes econmicas e culturais da sociedade brasileira
com reflexos no espao geogrfico das grandes cidades. As demandas surgidas nesse cenrio exigiram mudanas institucionais considerveis, a exemplo da ascenso
poltico-administrativa dos municpios, tal como evidenciado no tpico anterior.
A resoluo de questes de sade, de educao, de moradia e de meio ambiente
urbano se tornou ainda mais complexa, sobretudo com a consagrao dos direitos
sociais e difusos na Carta Poltica sob o vis de norma cogente, distanciando-se,
gradativamente, do conceito propositivo de normas programticas. de se destacar
que os reflexos dessas novas demandas foram, e ainda so, sentidos com muito mais
nfase no mbito municipal, pois se trata da fico jurdica estatal mais tangvel ao
cidado, onde a sociedade pode sentir o Estado e reclamar-lhe suas vicissitudes.

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3.1 Urbanismo racional


O conceito de urbanismo tambm se modificou para assumir uma acepo
cada vez mais social e racional em detrimento da perspectiva esttica por
excelncia. A cidade passou a ser concebida para promover o bem-estar dos cidados, iniciando-se a busca pelo desenvolvimento do espao urbano com melhores
condies de funcionalidade, atravs da reunio de elementos como: habitao,
trabalho, recreao e mobilidade1.
Para tanto, consagraram-se as diretrizes gerais da poltica urbana nacional na Lei
Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001), mais conhecida como Estatuto das Cidades, com vistas a estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana
e do bem-estar dos cidados, alm do equilbrio ambiental (art. 1o, pargrafo nico).
Obviamente, a conjugao de tais elementos de planejamento urbano no prescinde de condies adequadas de sade, de educao e de segurana pblica. Esses
elementos, em harmonia com aqueles, promovem o desenvolvimento sustentvel
do meio ambiente urbano.
Por outro lado, pode-se afirmar que eventuais deficincias em habitao levam
ocupao irregular do solo urbano em regies de risco ambiental e social, o que,
a um s tempo, costuma fomentar o crescimento dos ndices de criminalidade e
enseja piores condies de sade pblica e mobilidade urbana.
Entre todos os elementos mencionados neste trabalho os quais, fique claro,
no se encerram aqui a deficincia de poltica pblica para promover apenas um
deles possui o efeito de gerar uma srie de externalidades negativas2, que pem em
1Nessa perspectiva, Meirelles (2008, p. 523) consigna o seguinte: Dentro dessa concepo, as imposies urbansticas podem e devem abranger todas as atividades e setores que afetam o bem-estar
social, na cidade e no campo, nas realizaes individuais e na vida comunitria. Para isto, o urbanismo
prescreve e impe normas de desenvolvimento, de funcionalidade, de conforto e de esttica da cidade, e plantifica suas adjacncias, racionalizando o uso do solo, ordenando o traado urbano, coordenando o sistema virio e controlando as construes que vo compor o agregado urbano, a urbe.
2A troca ou intercmbio dentro de um mercado voluntria e mutuamente benfica. Normalmente, as
partes envolvidas na troca captam todos os benefcios e assumem todos os custos, tendo, portanto,
as melhores informaes sobre a desejabilidade da troca. Mas s vezes os benefcios de uma troca
podero se refletir em outras partes que no aquelas explicitamente envolvidas nela. Alm disso, os
custos da troca tambm podero se refletir em outras partes. O primeiro caso um exemplo de um
benefcio externo; o segundo, de um custo externo. Um exemplo de benefcio externo a polinizao
que um apicultor oferece a seu vizinho que tem um pomar de mas. Um exemplo de custo externo
a poluio do ar ou da gua. (COOTER e ULLEN, 2010, p. 61).
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risco a eficincia da prestao dos demais elementos. Considera-se, aqui, o que h


tempos adverte a Economia do Bem-Estar3 com relao s falhas de mercado e por
que no , no caso sob anlise, s falhas de governo.
Quanto a isso, no se pode desconsiderar as externalidades geradas em toda uma
regio de conurbao urbana em virtude da m prestao de servio pblico apenas
a um de seus municpios integrantes. Afinal, a crise em sade pblica no Municpio X
afetar o Municpio Y, seu vizinho. A demanda daquele ser redirecionada para este,
que, por sua vez, no deter condies de prestar o mesmo servio a seus muncipes.
Inseridos no regime universalizado do Sistema nico de Sade (SUS), vedado negar
o acesso unidade de sade pblica, seja quem for o indivduo pleiteante.
Noutro enfoque, o Municpio Z no empreende devidamente o manejo do lixo
produzido e o deposita margem de um manancial que banha certa regio metropolitana. Em consequncia, restou prejudicada a explorao do turismo fluvial e
da pesca, atividades econmicas de alta relevncia para os demais municpios que
compem a metrpole, devido elevao da poluio4 na bacia hidrogrfica local.
A concluso que se extrai dos exemplos acima a necessidade de racionalizao de polticas urbanas, nos mais diversos planos de interao regional. Tratam-se dos planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; e o planejamento das regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies (BRASIL, 2001). Evidente que, nesses casos,
a cooperao entre os entes pblicos e os demais atores econmicos e sociais envolvidos torna-se indispensvel a fim de se promover o j mencionado meio ambiente urbano sustentvel. Para Meirelles (2008, p. 523), o Urbanismo , em ltima
anlise, um sistema de cooperao do povo, das autoridades, da Unio, do Estado, do
Municpio, do bairro, da rua, da casa, de cada um de ns.

3A parte da teoria microeconmica chamada de economia do bem-estar explora a forma como as decises
de muitos indivduos e empresas interagem e afetam o bem-estar dos indivduos como um grupo. A
economia do bem-estar muito mais filosfica do que outros temas da teoria microeconmica. Aqui
se levantam as grandes questes sobre as polticas pblicas. Por exemplo: existe um conflito inerente
entre eficincia e equidade? At que ponto os mercados no regulamentados podem maximizar o
bem-estar individual? Quando e como o governo deveria intervir no mercado? A economia capaz
de identificar um distribuio justa de bens e servios? [...] esta matria fundamental para a anlise
econmica de regras legais. (COOTER e ULLEN, 2010, p. 60).
4Em sentido amplo, poluio toda alterao das propriedades naturais do meio ambiente causada por
agente de qualquer espcie, prejudicial sade, segurana ou ao bem-estar da populao sujeita aos seus
efeitos. (MEIRELLES, 2008, p. 582).
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3.2 Administrao pblica (co)operacional


A noo de Administrao Pblica gerencial5 introduziu, de uma vez por todas,
o princpio da eficincia6 na gesto da coisa pblica, prescrito no art. 37, caput e
8o, da Constituio (BRASIL, 1988). A reboque, outros princpios ou valores, visto
que no foram formalmente positivados na Carta de 1988 alaram maior relevo, a
exemplo da transparncia e da objetividade, cujos conceitos, segundo Moreira Neto
(1998, p. 40-41), so os seguintes:
A objetividade sobreleva a importncia de decidir apenas com base no mrito, no tendo em vista seno a busca dos resultados positivos que possam
e devam ser alcanados na gesto da coisa pblica. [...]. A transparncia resulta da necessria motivao das decises, da abertura do acesso s informaes, do contraditrio e da aceitao da participao popular na forma
e pelos meios que sejam compatveis com um razovel nvel de eficincia.

Entretanto, como suscitado anteriormente, existem casos em que, independente da maximizao da eficincia na Administrao Pblica de um dado municpio,
fatores externos interferem negativamente nas suas atividades, sem que o gestor
possua meios de restabelecer a condio tima (Pareto eficiente)7 de prestao de
servios pblicos. Isso porque, a Administrao gerencial atomizada se apresenta
insuficiente ao deparar-se com situaes de interao regional.
Por essa razo, cumpre Administrao Pblica assimilar outra caracterstica,
qual seja: a preocupao pela operacionalizao de seus misteres, inclusive alm
5Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centralizadas, hierrquicas formalizadas e
piramidais e sistemas de controle tayloristas so elementos de uma verdadeira revoluo gerencial
em curso, que impe a incorporao de novos referenciais para as polticas relacionadas com a
administrao pblica, virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e abrindo caminho para
uma nova e moderna burocracia de Estado. (BRESSER, 2011, p. 13).
6O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e
rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 2008, p. 98).
7Diz respeito satisfao de preferncias pessoais. Diz-se que uma determinada situao Pareto
eficiente ou alocativamente eficiente se impossvel mud-la de modo a deixar pelo menos uma pessoa
em situao melhor (na opinio dela prpria) sem deixar outra pessoa em situao pior (mais uma vez,
em sua prpria opinio). Para fins de simplificao, suponhamos que haja apenas dois consumidores,
Smith e Jones, e dois bens, guarda-chuvas e po. Inicialmente, os bens esto distribudos entre eles. Essa
alocao Pareto Eficiente? Sim, se impossvel realocar o po e os guarda-chuvas de modo a deixar
Smith ou Jones em situao melhor sem deixar o outro em situao pior. (COOTER e ULEN, 2010, p. 38).
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dos limites de seu arcabouo institucional. A presente abordagem, portanto, no


pretende ocupar o posto do conceito gerencial do Poder Pblico, mas somente increment-lo com novel perspectiva.

3.3 Consrcios pblicos


Assim como a Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998 (BRASIL,
1998), ao consagrar o princpio da eficincia, imps o regime gerencial do Poder Pblico, a Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006 (BRASIL, 2006),
mediante o art. 23, pargrafo nico, da Constituio (BRASIL, 1988), estabeleceu
expressamente, no ordenamento jurdico ptrio, a cooperao entre os entes federados, conduzindo ideia antes exposta de Administrao (co)operacional8.
Nesse giro, a Lei Federal no 11.107, de 6 de abril de 2005, criou a figura do consrcio pblico como mais uma espcie de entidade estatal da Administrao Indireta,
constituda pelo princpio privatista da autonomia da vontade entre entes pblicos
consorciados, cujo nexo casustico o interesse comum de empreender atividade
complexa, de difcil operacionalizao individual; ao passo que o ganho tecnolgico
e a criao de uma economia de escala, uma vez celebrado o consrcio, tornam-no
deveras atrativo, sobretudo quando associado a uma reduo de custos e ao incremento de eficincia na atividade-fim comum (BRASIL, 2005).
Conforme a sistematizao de Prates (2010, p. 5-6), com relao s experincias
obtidas, pode-se apontar os seguintes pontos positivos dos consrcios pblicos:
(i) aumento da capacidade de realizao: os municpios se tornam capazes de
ampliar o espectro de atuao das polticas pblicas devido oferta maior
de recursos, oriundos do apoio dos demais entes consorciados;
(ii) maior eficincia do uso dos recursos pblicos: nos casos de gesto de recursos
escassos, o compartilhamento desses recursos reduz o investimento individual de cada municpio e amplia os resultados esperados;
(iii) r ealizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a cooperao permite
a criao de condies, antes inacessveis isoladamente, para empreendi8Consrcio designa acordo firmado entre entidades da mesma espcie (Municpio com Municpio,
Estado com Estado); porque as partes so entidades pblicas que se trata de consrcios pblicos.
Convnio um instrumento que veicula acordos de entidades de espcies diferentes (Unio-Estado,
Unio-Municpio, Estado-Municpio); por isso a norma se refere a convnios de cooperao entre
entes federados. Existe tambm a possibilidade de convnios de entidades pblicas com entidades
privadas. Mas, esses, se do em decorrncia da competncia geral de cada uma das entidades
pblicas.. (SILVA, 2008, p. 483).
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mento de maior porte ou de maior complexidade, a exemplo de aquisio


de equipamento de elevado custo ou confeco de polticas pblicas regionalizadas;
(iv) a umento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a soma
de recursos econmicos importa a soma de recursos polticos, o que enseja
maior influncia do consrcio em negociaes, por exemplo, com as esferas
estadual e federal; e
(v) aumento da transparncia das decises pblicas: por alcanar mltiplos atores, as decises do consrcio se tornam mais visveis e demandam processo
de discusso pblica mais amplo, permitindo maior transparncia e fiscalizao da sociedade.
possvel afirmar que esse inovador arranjo institucional, estabelecido pela
legislao dos consrcios, permite que o arquiplago de municpios insulados atue em
regime de continente9.
O consrcio pblico consiste, pois, em entidade interfederada para a promoo
de objetivos comuns entre os entes pblicos envolvidos (Lei no 11.107/2005, art. 1o),
com destaque para as reas de sade, de educao, do meio ambiente e de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2005)10. Podem ser institudos como associao pblica ou como pessoa jurdica de direito privado, nesse caso assemelhando-se a uma
fundao estatal privada. mais comum sua relevncia como instrumento de efetivao de polticas pblicas quando agrega municipalidades contguas, sobretudo
aquelas conurbadas em regies metropolitanas.
Os consrcios pblicos (Lei no 11.107/2005, art. 2o), entretanto, encerram suas
atribuies nos limites das competncias constitucionais prprias aos entes fede-

9 Metfora lapidada em conversa com o Professor Jos Marcelo Ferreira Costa, durante um dia de
profcuos trabalhos na Consultoria-Geral do Estado do Rio Grande do Norte.
10 Em que pese todas essas definies acima, o fato que os CPI se constituem na ideia de juntar
foras para a realizao de objetivos que cada ente pertencente ao consrcio isoladamente no
teria condies de sanar, dada a sua fragilidade financeira ou de recursos humanos. Isso no
necessariamente quer dizer uma incapacidade municipal, por exemplo, mas antes uma tentativa de
se criar escalas fsicas e financeiras a fim de realizar investimentos a um custo muito menor para
cada municpio participante do consrcio. As experincias de consorciamento municipal tm se
concentrado fundamentalmente nas reas de: sade, educao, servios pblicos, obras pblicas,
meio ambiente e desenvolvimento urbano [...] No que tange aos resultados atingidos pela maioria
dos CPI, pode-se apontar cinco pontos positivos principais. A saber: aquisio de equipamentos
de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de
desenvolvimento econmico local). (PRATES, 2010, p. 6).
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rados consorciados (BRASIL, 2005)11.As caractersticas mais peculiares dessa nova


espcie de entidade estatal so as descritas no art. 2o, 1o ao 3o, da Lei Federal no
11.107, de 2005 (BRASIL, 2005):
(i) fi
 rmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios,
contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e
rgos do governo;
(ii) nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou
necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico;
(iii) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao
consorciados, dispensada a licitao;
(iv) poder emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao
de tarifas e outros preos pblicos; e
(v) poder outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios
pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico.
constitudo por contrato (Lei no 11.107/2005, art. 5o), desde que precedido
por protocolo de intenes devidamente ratificado pelo Poder Legislativo correspondente a cada ente federado consorciado (BRASIL, 2005).
Entre as inmeras clusulas necessrias celebrao do protocolo de intenes,
cumpre destacar aquelas que garantem a exigibilidade do pleno cumprimento das
obrigaes firmadas entre as partes (Lei no 11.107/2005, art. 4o, inciso XII), de modo
que o ente pblico adimplente encontre meios de exigir o cumprimento das obrigaes pactuadas com o ente em mora, a fim de garantir a viabilidade da operao
consorciada e a segurana jurdica de seus atos (BRASIL, 2005). Tal cuidado se deve ao
fato de a cooperao entre entes federados, e particularmente entre entes municipais,
implicar na ocorrncia de em muitos momentos haver a ideia da burla ao consrcio
(PRATES, 2010, p. 6).
A anlise preliminar, pertinente na elaborao do protocolo de intenes, mostra-se como o momento crucial para a avaliao das estratgias dominantes dos
pretensos consorciados, ocasio na qual possvel realizar um prognstico de intenes das partes, entre as quais h a possibilidade da burla ao consrcio. Sobre esse
ponto em particular, cumpre transcrever a soluo dada por Prates (2010, p. 6) a tal
situao de fragilidade dos consrcios:
11Tais acordos de cooperao devem necessariamente ser aprovados pelas assemblias legislativas
de todos os entes consorciados (PRATES, 2010, p. 7).
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muitos municpios, por motivos polticos ou econmicos, veem-se estimulados a deixar de contribuir com o consrcio. Nesse caso, a aplicao da
chamada Teoria dos Jogos, serviu de base para a anlise de muitos CPI. Isso
por que a estratgia de no cooperao pode se apresentar como interessante a algum ente municipal participante do consrcio. Nesse sentido,
podem-se impor algumas formas de punio a esse comportamento, como
por exemplo, impedindo que os muncipes de um municpio devedor ao
fundo do consrcio possam fazer uso dos instrumentos obtidos no mbito
do acordo de cooperao, por exemplo, impedindo o uso de equipamentos
sofisticados para exames laboratoriais entre outros. Evidentemente que
esse problema tratado quando da constituio do CPI, porm ele geralmente pode ocorrer, e quando no levado em considerao pode decretar
a morte do consrcio.

4 Anlise econmica dos consrcios pblicos


Direito12 e Economia13, ambas cincias sociais aplicadas, intercomunicam-se em
seus diversos ramos, no entanto, restringindo-se ao aspecto propedutico ou sendo
uma o objeto de estudo da outra, a exemplo do Direito Econmico cujo objeto de
anlise a regulao da macroeconomia atravs de regras e princpios jurdicos14.
Isso se deve muito ao tradicionalismo jurdico arraigado Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen, alm das bases fundadas pelo positivismo jurdico de Herbert Hart e Norberto Bobbio, atribuindo ao direito a autonomia cientfica pela
noo filosfica do dever-ser15.
12Tecendo consideraes sobre o pensamento de Miguel Reale, Lafayete Josu Petter conclui que
o Direito no s fato, ou s valor, ou s norma, mas estes trs elementos esto integrados na
experincia jurdica, descabendo compreend-lo como pura forma, dadas as infinitas conflitantes
possibilidades dos interesses humanos. A bem da verdade, esto todos dialeticamente
correlacionados (PETTER, 2005, p. 64).
13A Economia pode ser conceituada como a cincia social que estuda a administrao dos recursos
escassos entre usos alternativos e fins competitivos (PETTER, 2005, p. 30).
14Para Leonardo Vizeu Figueiredo, pode-se definir o Direito Econmico como sendo o conjunto
normativo que rege as medidas de poltica econmica concebidas pelo Estado, para disciplinar o
uso racional dos fatores de produo, com o fito de regular a ordem econmica interna e externa
(FIGUEIREDO, 2006, p. 8).
15Expresso da normatividade do direito, que deve ser investigada pela cincia jurdica, que uma
cincia normativa, pois seu objetivo consiste em estudar normas que enunciam o que se deve fazer, e
no o que sucedeu, sucede ou suceder... A substncia da concepo de Kelsen est nessa distino
e contraposio lgico-transcendental entre ser e dever-ser, isto , entre o mundo fsico, submetido
s leis da causalidade, e o mundo das normas, regido pela imputabilidade (DINIZ, 2005, p. 120).
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No entanto, paralelamente s doutrinas juspositivistas, cresceu o nmero de


adeptos ao realismo jurdico, concebendo o Direito como norma eficaz, diferentemente das bases kelsenianas da norma vlida per se.
Kantorowicz (apud, BOBBIO, 1995, p. 144), estudioso alemo adepto do realismo jurdico, afirma que a caracterstica do direito ser justiciable, isto , suscetvel de ser aplicado por um rgo judicirio com um procedimento bem definido.
Essa viso de eficcia e concretude normativa como fonte do Direito fundou os
alicerces das primeiras obras voltadas a sua anlise econmica, tratando-se de
aplicar as premissas bsicas da Microeconomia aos diversos ramos do Direito
(GONALVES E STELZER, 2009, p. 34), e no mais apenas aos ramos ligados s
polticas econmicas propriamente ditas.
Pioneiro no estudo das cincias jurdicas sob o prisma econmico, Posner (2010),
em sua extensa obra Economic Analysis of Law16, aplicou com xito a Teoria Econmica tambm a reas de conhecimento que se encontravam isoladas das relaes
de mercado. A partir desses estudos, consolidou-se a Anlise Econmica do Direito
como toda tendncia crtica do realismo jurdico norte-americano, fundamentada
na utilizao da teoria Econmica para anlise do Direito (GONALVES E STELZER,
2009, p. 35), de um ponto de vista amplo. J em sentido estrito, essa nova concepo representou um novo papel instrumental-metodolgico da Teoria Econmica
aplicada ao Direito, servindo de bases analticas e interpretativas para seus diversos
ramos, pautando-se sempre pela eficcia da norma (RODRIGUES, 2011, p. 109-110).

4.1 Maximizao, equilbrio e eficincia


Alguns modelos econmicos partem da suposio de que os indivduos, em
regra, comportam-se em funo da maximizao daquilo a que atribuem o valor
de utilidade. A partir desse paradigma, o comportamento previsvel das empresas a maximizao dos lucros, assim como o Fisco maximiza a arrecadao, e
o ativista ambiental maximiza a preservao do meio ambiente ecologicamente
equilibrado. A premissa utilitarista apontada consiste em considerar que a maioria
das pessoas racional, agindo tal qual homo economicus procura da satisfao
de seus interesses particulares.
evidente que tais modelos maximizadores operam com margens de erro, pois
o comportamento previsvel do indivduo est suscetvel ao fluxo de vrios outros
16Anlise Econmica do Direito (traduo livre).
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aspectos sociais e culturais, a exemplo da religio e da tica, entretanto isso no


suprime seu valor e sua funcionalidade no aspecto macrocomportamental.
Ao maximizar uma situao concreta da qual se extraem vrias alternativas de
reao, o agente econmico promove uma classificao, mesmo que inconsciente,
de eficincia na satisfao do que almeja. Afinal, nessa ponderao, leva-se em conta, para obteno do resultado, os custos que o precedem. No caso, o conceito de
eficincia adotado o obtido a partir da aplicao da melhoria potencial do Princpio
de Pareto ou Kaldor-Hicks eficiente17 relao consorciada entre entes pblicos.
Conforme j acentuado previamente no tpico 3.2, na hiptese de um dado
municpio vir a sofrer interferncia capaz de promover um prejuzo no servio pblico oferecido a sua populao, em virtude de uma ao praticada pelo municpio
limtrofe, h um desequilbrio na relao at ento de tipo Pareto eficiente, pois a
melhora da situao de um promoveu a piora do outro.
Presente um consrcio pblico, os entes federados envolvidos maximizam a
utilidade poltica das aes cooperadas, auferida pelos correspondentes gestores,
razo pela qual a preservao do consrcio na condio positiva de equilbrio entre
custo-benefcio18 demanda, entre outras coisas, a formatao do protocolo de intenes e do contrato da operao consorciada de maneira mais eficiente possvel19.
Assim, aspectos como a partilha de riscos; assimetrias de informao; regras de
renegociao contratual e instrumentos de controle so de extrema importncia
(NOBREGA, 2011, p. 405).

17Trata-se de uma melhoria potencial do timo de Pareto, da eficincia de Kaldor-Hicks, pode-se dizer:
uma tentativa de superar a limitao do critrio de Pareto de que s se recomendam aquelas
mudanas em que ao menos uma pessoa fique em situao melhor e nenhuma fique em situao pior.
Esse critrio exige que os ganhadores indenizem explicitamente os perdedores em qualquer mudana.
Isto , toda mudana tem de ser feita por consentimento unnime. Isso tem desvantagens claras como
orientao para polticas pblicas. Em contraposio a isso, uma melhoria potencial de Pareto permite
mudanas em que haja tanto ganhadores quanto perdedores e ainda ter um excedente que sobre para
eles mesmos. Para uma melhoria potencial de Pareto, a indenizao no precisa ser feita efetivamente,
mas tem de ser possvel em princpio. Na anlise custo-benefcio, um projeto empreendido quando
seus benefcios excedem seus custos, o que implica que os ganhadores poderiam compensar os
perdedores (COOTER e ULLEN, 2010, p. 64-65).
18A anlise de custo-benefcio tenta levar em conta tanto os custos e benefcios privados quanto os
sociais da ao que est sendo contemplada (COOTES e ULLEN, 2010, p. 65)
19Esses trs conceitos bsicos maximizao, equilbrio e eficincia so fundamentais para explicar
o comportamento econmico, especialmente em instituies descentralizadas, como os mercados,
que implicam a interao coordenada de muitas pessoas diferentes (COOTER e ULLEN, 2010, p. 38).
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4.2 Nova economia institucional


Tanto nas Cincias Econmicas quanto no Direito, o estudo das transformaes
institucionais atrai grande interesse dos pesquisadores. No obstante, muitas vezes o
discurso em cada rea negligencie a interdisciplinaridade premente do tema. A respeito da importncia da confluncia dos discursos jurdicos e econmicos, principalmente no aspecto das novas instituies, Cooter e Ullen (2010, p. 33) asseveram abaixo:
A anlise econmica do direito um assunto interdisciplinar que rene
dois grandes campos de estudo e facilita uma maior compreenso de ambos. A economia nos ajuda a perceber o direito de uma maneira nova, que
extremamente til para os advogados e para qualquer pessoa interessada
em questes de polticas pblicas. [...] tambm constataremos que o direito traz algo para a economia. Muitas vezes, a anlise econmica pressupe
como algo bvio instituies jurdicas como a propriedade e o contrato,
que afetam drasticamente a economia. [...] Se os economistas prestarem
ateno no que o direito tem a lhes ensinar, vero que seus modelos iro
ficar mais prximos da realidade.

Assim, a anlise das variadas nuances da mudana institucional requer a definio


prvia do que se considera instituies. Para North (apud AGUIRRE e SZTAJN, 2005, p. 235),
instituies so as regras do jogo, enquanto as organizaes so as equipes que jogam o jogo, subsistindo uma relao de dependncia entre as organizaes e as instituies, afinal aquelas perdem a razo de ser caso estas deixem de existir.
A eficincia das instituies, do mesmo modo, repercute na eficincia das organizaes. E as instituies, segundo North (apud AGUIRRE e SZTAJN, 2005, p. 238),
existem porque h incertezas no meio privado. Em ltima anlise, so imprescindveis para o estabelecimento do equilbrio nas relaes entre os agentes econmicos.
Importante advertir que o conceito de eficincia das instituies distingue-se
da eficincia econmica (pura), porquanto a maximizao dos agentes inseridos
numa estrutura institucional deve adaptar-se s regras que dirigem a Economia naquele momento, sem afastar a possibilidade de alterao futura do regime. Trata-se,
pois, da denominada eficincia adaptativa, de carter dinmico, por meio da qual
possvel o estabelecimento de sucessivos ajustes ao equilbrio institucional a cada
transformao empreendida no regime vigente.
Entretanto, quanto maior o nmero de novas conformaes, menor ser a estabilidade das instituies e a eficincia das organizaes. Especialmente nesse cerne, North (apud AGUIRRE e SZTAJN, 2005, p. 239) afirma que a estabilidade garantida por

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um conjunto complexo de restries que incluem regras formais aninhadas em uma


hierarquia, onde cada nvel representa uma mudana mais custosa que a do anterior.
As mudanas institucionais, portanto, so desejveis desde que os custos de
seu empreendimento somem valor inferior em funo da utilidade advinda pela
transformao nas regras do jogo. Isto , so regras melhores e, consequentemente,
desejadas pelos jogadores.
Outra relao importante sobre o assunto a seguinte: a observncia dessas
instituies para a formao de consrcios pblicos gera custos de transao, de
modo que, quanto maior forem tais custos, menos eficientes sero as instituies.
Os gastos com treinamento de pessoal, instalaes e o tempo utilizado para
elaborao e para a discusso do contrato do consrcio pblico, alm de todos os
outros documentos e as aes supervenientes, dependem, em absoluto, da eficincia das clusulas prescritas no protocolo de intenes anteriormente firmado. De
tal maneira que, os custos de transao podem se elevar e inviabilizar o consrcio
pblico caso o protocolo de intenes instituio jurdica pertinente no esteja
bem elaborado.
Quanto maiores os trmites burocrticos e maior a incerteza quanto s obrigaes e s sanes pelo inadimplemento do consrcio, sero maiores os custos
de transao do negcio. Como reduzir tais custos? Esse o desafio proposto por
Nobrega (2011, p. 405) e Posner (2010, p. 892-893), ao qual se tentar aplicar o
instrumental econmico da teoria dos jogos a seguir20.

20Ao abordar as externalidades geradas em um sistema federalista, Posner (2010, p. 892-893) analisa
a cooperao entre entes federados com a finalidade de reduzir custos de transao, sem descartar
os obstculos a ser enfrentados. A problemtica suscitada por Nobrega (2011, p. 405), portanto,
tambm objeto da anlise do autor norte-americano: Externalidades. Se ambos os benefcios
ou custos de uma atividade dentro de um Estado revertem para no residentes (a externalidade
pode ser a prpria Administrao Estadual, como veremos), os incentivos do governo estadual
sero distorcidos. Novamente, h analogias com as organizaes empresariais. Cada diviso de uma
empresa tende a ignorar os efeitos de suas aes sobre as divises outras. No caso do governo, no
entanto, pode-se pensar que o Teorema de Coase dever incidir em apenas dois ou trs estados
envolvidos. Se a poluio do Estado A suja o ar do Estado B, por que A e B no negociam a soluo
de minimizao de custo? Quais so os obstculos? (1) a definio de monoplio bilateral, (2) a
dificuldade de execuo de uma deciso judicial contra um Estado recalcitrante, (3) a falta de fortes
incentivos em qualquer nvel governamental para minimizar os custos, (4) a dificuldade de decidir
como alocar um pagamento a um estado entre os seus cidados . Uma vez que existem custos
e benefcios para a centralizao, uma organizao eficiente geralmente pondera a influncia de
ambos os lados, controle central e autonomia divisional algumas parcialmente hierarquizadas e as
divises que so semi-autnomas, em vez de gozar de autonomia plena (Traduo nossa).
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4.3 Teoria dos jogos: O consrcio pblico e o dilema dos prisioneiros


4.3.1 Consideraes iniciais sobre o dilema dos prisioneiros, estratgias dominantes

e o equilbrio de Nash

Nos casos em que os agentes maximizadores interagem, sobreleva-se o comportamento estratgico, uma vez que os resultados de seus atos dependem do comportamento assumido pelos demais. Esse embate o objeto de aplicao da Teoria
dos Jogos, cada vez mais pertinente no Direito e na Nova Economia Institucional,
pois prev como os agentes econmicos (jogadores) reagem interativamente s instituies (regras do jogo). A Teoria Econmica, dessa forma, pode ajudar juristas
e legisladores a analisar e entender as consequncias de determinadas estruturas
legais (HILBRECHT, 2011, p. 115). Antes de aplicar o mtodo indicado celebrao
de consrcio pblico, so necessrias algumas consideraes sobre o modelo bsico
da Teoria dos Jogos, conhecido como o dilema dos prisioneiros.
Dois suspeitos, chamados Tcio e Mvio, so capturados prximo ao local do crime, entretanto no h prova robusta para incrimin-los, a no ser que a autoridade
policial obtenha a confisso de pelo menos um dos dois. Diante disso, isolados em
salas distintas de interrogatrio, tanto a Tcio como a Mvio proposta uma reduo
considervel da pena na hiptese de confessar e delatar o companheiro. Informados sobre as implicaes penais de seus atos, os suspeitos devero optar entre as
seguintes condies: (i) se ambos confessarem, ambos sero punidos com 6 anos de
pena; (ii) se ambos no confessarem, ambos sero punidos com apenas 2 anos de
pena; e (iii) se um confessar e outro no confessar, este ser severamente punido
com 10 anos e aquele receber uma pena mdica de apenas 1 ano.
Por ser a opo de menor risco de punio elevada (melhor payoff)21, ambos os
suspeitos devero confessar, o que torna esta a estratgia dominante22 do problema.
Para melhor entendimento, a matriz de payoffs abaixo (Tabela 1) demonstra o comportamento normal dos suspeitos nesse jogo:

21Para Hilbrecht (2011, p. 117), payoffs so os resultados que cada jogador espera conseguir em cada
combinao possvel das estratgias escolhidas pelos jogadores.
22Uma estratgia chamada de estratgia dominante quando seus payoffs forem maiores do que os
das estratgias alternativas, independentemente das escolhas dos rivais. [...]. Como uma estratgia
dominante d sempre o melhor payoff em relao s alternativas, ela deve ser jogada sempre. Da
mesma forma, se o rival tiver uma estratgia dominante, pode-se esperar que ele sempre ir us-la.
(HILBRECHT, 2012, p. 118).
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Tabela 1: Dilema dos Prisioneiros


JOGO O DILEMA DOS PRISIONEIROS
Mvio

Confessa
No Confessa
Confessa
-6, -6
-1, -10
Tcio
No Confessa
-10, -1
-2, -2
Payoffs: (Tcio, Mvio)
Fonte: Elaborao prpria
O equilbrio de estratgias dominantes no Dilema dos Prisioneiros tambm
considerado como o equilbrio de Nash do problema, o qual atingido quando cada
jogador escolhe a estratgia que lhe renda maior payoff possvel, considerando-se as
estratgias escolhidas pelos demais jogadores. Conforme esclarece Hilbrecht (2011,
p. 120-121), em um equilbrio de Nash nenhum jogador gostaria de mudar sua
estratgia quando souber o que seus rivais fizeram. [...] cada jogador escolhe suas
aes de forma independente, motivado pelo seu payoff.

4.3.2 Estratgias dominantes nos consrcios pblicos


A lgica engendrada para a identificao das estratgias dominantes e do equilbrio de Nash no dilema dos prisioneiros tambm aplicvel operacionalizao de
consrcios pblicos. Isso porque, tambm nesse caso, os prefeitos (jogadores) de
dados municpios hipotticos, Municpio X e Municpio Y, maximizam a obteno
de melhores payoffs ao decidir, alternativamente, por (i) consorciar-se, mantendo-se
adimplente operao; (ii) consorciar-se, passando condio de inadimplente; e,
simplesmente (iii) no consorciar-se.
Entretanto, conforme advertido no tpico anterior, as instituies vigentes
podem impor circunstncias relevantes ao deslinde do problema. E de fato impem, como ser visto adiante. Tanto o Municpio X como o Municpio Y devem
observar os limites oramentrios disponveis para empreenderem a atividade
consorciada. Obviamente, porque a criao da nova entidade estatal demandar
um considervel Investimento Inicial Consorciado (Ii), bem como um Investimento
de Manuteno Consorciado (Im) para preservar os equipamentos instalados e
promover a continuidade da operao.
Devido s limitaes oramentrias, o Ii e o Im de ambos os municpios jogadores concorrem com os Investimentos Polticos de Curto Prazo (Ip), que consistem nos
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gastos pblicos demandados em momentos de crise, emergncia ou calamidade, a


ttulo de exemplo.
Dessarte, deve-se observar mais uma varivel no problema, qual seja: Fator Cenrio Econmico-Social (Fes). Outro ponto importante para o caso o Investimento
Local (Il), o qual significa a despesa ordinria que ambos os municpios empreenderiam isoladamente, caso no celebrassem consrcio naquela dada rea de atuao.
As derradeiras variveis relevantes ao caso so:
(i) Utilidade Poltica (Up), cujo significado o retorno poltico-eleitoral mais o
interesse para o prefeito de cada municpio; e
(ii) F ator Contratual Punitivo (Fp), que consiste na interferncia direta da instituio punitiva, prevista nos atos que constituem o consrcio pblico, a exemplo do protocolo de intenes e do contrato superveniente.
Descritas as variveis pertinentes, verifica-se que o problema se divide em dois
momentos, sendo o primeiro (i) a proposta do consrcio, e o segundo o (ii) adimplemento ou inadimplemento ao consrcio. Evidente que o segundo momento restar
prejudicado caso, no primeiro, no se decida propor ou no seja aceita a proposta de
consrcio. O que pesar no primeiro momento (proposta do consrcio) a modulao
da varivel Fes. Isto , caso o cenrio econmico seja positivo, os prefeitos de ambos
os municpios estaro fortemente estimulados a consorciar, ao passo que, caso contrrio, optaro por permanecer como esto em virtude da demanda urgente de Ip,
conforme o clamor dos eleitores por medidas polticas de curto prazo.
+Fes [Up(Ii + Im) > Up(Il + Ip)]
ou
-Fes [Up(Ii + Im) < Up(Il + Ip)]

Sem embargo, para procedermos a uma anlise do consrcio pblico em si,


tomemos como premissa uma hiptese de cenrio econmico favorvel (+Fes).
Nesse caso, surge, com destaque, a influncia da previso ou no da instituio punitiva (Fp) depois de celebrado o consrcio, no que tange a sua preservao e ao adimplemento das obrigaes tanto do Municpio X quanto do Municpio Y. A constatao se deve possibilidade de um dos prefeitos entender

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mais conveniente passar condio de free rider23, ou seja, caroneiro do consrcio,


tornando-se inadimplente sem deixar de gozar dos benefcios suportados pelo
municpio adimplente, fragilizando severamente a operao e pondo em risco a
eficincia e a continuidade do servio pblico.
Est-se diante da falha de mercado ou de governo prpria dos bens pbli24
cos , em que o ente adimplente com o consrcio possui dificuldade de excluir o
ente beneficirio inadimplente, hiptese que condiz parcialmente com os consrcios
de sade pblica (bem semi-pblico)25, sujeitos ao princpio da universalidade de
acesso aos servios de sade em todos os nveis de assistncia, de acordo com o art.
7o, I, da Lei Federal no 8.080, de 19 de setembro de 1990 (BRASIL, 1990).
Com efeito, os payoffs decorrentes da opo pelo free rider iro variar de acordo
com a previso de Fp suficiente para desestimular o inadimplemento das obrigaes
consorciadas assumidas. Em sntese, as matrizes de payoffs abaixo tratam, sucessivamente, de um Jogo do Consrcio Pblico com Fp e um Jogo do Consrcio Pblico
com +Fp (Tabela 1):

23Cooter e Ullen (2010, p. 63) abordam a o comportamento free rider com as precisas palavras a
seguir: H uma forte induo para que os consumidores do bem pblico com provedor privado
tentem ser caroneiros (free riders): eles esperam se beneficiar do pagamento feito por outrem sem
qualquer custo para si mesmos. O problema relacionado a esse para o fornecedor privado de um
bem pblico a dificuldade de excluir beneficirios no pagantes.
24Embora a sade pblica no se encaixe perfeitamente na condio de bem pblico, pois seu
consumo possui carter rival, o princpio da universalizao do SUS a aproxima muito do conceito,
conforme delimitado por Cooter e Ullen (2010, p. 62-63): Um bem pblico uma mercadoria com
duas caractersticas muito estreitamente relacionadas: 1. consumo no rival: o consumo de um bem
pblico por uma pessoa no deixa menos para qualquer outro consumidor, e 2. no excludente: os
custos da excluso de beneficirios no pagantes que consomem o bem so to altos que nenhuma
empresa privada maximizadora de lucro est disposta a fornecer o bem.
25No se pode deixar de atender em hospital conveniado um cidado necessitado de assistncia
mdica, mesmo que o municpio de origem dessa pessoa no contribua financeiramente para a
manuteno da instituio. (BUGARIN et alli, 2003, p. 270-271).
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Tabela 2: Jogo do Consrcio Pblico


JOGO DO CONSRCIO PBLICO - Ausncia de Punico (-Fp) - Exemplo: SUS
Municpio Y
CA
CI
NC
CA
10, 10
2, 15
5, 5
Municpio X
CI
15, 2
7, 7
5, 5
NC
5, 5
5, 5
5, 5
Payoffs: (Municpio X, Municpio Y)
JOGO DO CONSRCIO PBLICO - Presena de Punico (+Fp) Exemplo: Coleta de Lixo

Municpio X

Municpio Y
CA
CI
CA
10, 10
7, 2
CI
2, 7
7, 7
NC
5, 5
5, 5
Payoffs: (Municpio X, Municpio Y)

NC
5, 5
5, 5
5, 5

Legenda:
CA - Consorcia Adimplentes;
CI - Consorcia Inadimplentes;
NC - No consorcia.
Fonte: Elaborao prpria

No jogo do SUS, a estratgia dominante e o equilbrio de Nash encontram-se no


inadimplemento das obrigaes assumidas, o que inviabilizaria o consrcio pblico
num segundo momento. Ausente o fator punitivo (-Fp), a eficincia administrativa da
prestao consorciada do servio reduzida, pois, em princpio, no possvel aplicar o critrio timo de Kaldor-Hicks, exigindo-se do ente inadimplente indenizaes
compensatrias do prejuzo suportado pelo ente adimplente.
Por outro lado, no jogo da Coleta de Lixo, a presena de punio burla ao consrcio (+Fp) o torna vivel, porquanto a estratgia dominante passa a ser cooperao
(consociar adimplente) em funo de punio com potenciais efeitos negativos na Up
do prefeito inadimplente. H, nesse caso, critrios de compensao para equilbrio
Kaldor-Hicks decorrentes da prescrio de clusulas punitivas e indenizatrias no
regime do consrcio.

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A construo prvia do Fp, no obstante, deve ser efetuada sob a premissa de


que o consrcio um tpico jogo com repetio, o que sugere a estratgia punitiva
tit for tat, cuja aplicao favorece a reciprocidade e a cooperao26. Sobre como funciona o tit for tat, cumpre transcrever a abordagem de Hilbrecht (2011, p. 128-129):
Nesta estratgia a punio eterna e ela pode ser descrita da seguinte maneira: Comece cooperando. Se o rival trapacear, puna-o no prximo perodo
no cooperando, e volte a cooperar assim que ele o fizer. Na estratgia tit
for tat a punio dura apenas um nico perodo e perdo parte integrante
da estratgia. importante mencionar que tit for tat tambm pode sustentar cooperao [...].

Utilizada a teoria dos jogos como mtodo analtico, a estratgia dominante de


ambos os municpios oscila, portanto, de acordo com a previso de mecanismos de
punio eficientes ao comportamento de free rider, teis para se exigir o cumprimento das obrigaes no adimplidas.

5 Concluso
Em meio ao crescente processo de urbanizao vivenciado pela sociedade nas
ltimas dcadas, a Constituio da Repblica de 1988 consolidou o municpio na
condio de ente pblico federado de terceiro grau devido ao crescimento de sua
relevncia perante a organizao poltico-administrativa brasileira. As demandas
urbanas passaram a ser mais complexas com o incremento populacional, especialmente no tocante prestao de servios pblicos de sade, educao e moradia no
seio do meio ambiente urbano.
As administraes municipais, mais prximas aos reclames dos cidados, sofreram com maior intensidade os impactos da consagrao dos direitos fundamentais
de segunda dimenso, o que ensejou a necessidade de racionalizao de polticas
urbanas, nos mais diversos planos de interao regional. Em face de tal realidade
contempornea, a cooperao entre os entes federados tornou-se indispensvel no
intento de promover polticas pblicas urbanas sustentveis e mais eficientes. Isso
porque, em que pese eficincia administrativa de certo municpio, a prestao dos

26 As coisas podem ser diferentes se o jogo for repetido um nmero indefinido de vezes. Nessas
circunstncias, poder haver uma induo cooperao. Robert Axelrod mostrou que, num jogo como o
dilema dos prisioneiros repetido um nmero indefinido de vezes, a estratgia tima (olhos por olho)
se o outro parceiro cooperou na ltima rodada, voc coopera nesta rodada; se ele no cooperou na ltima
rodada, voc no coopera nesta rodada (AXELROD apud COOTER e ULLEN, 2010, p. 59).
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servios pblicos locais so suscetveis a externalidades negativas, sem que o gestor


possua meios de restabelecer as condies anteriores.
Surge da, para a Administrao Pblica municipal, a preocupao pela operacionalizao de suas atribuies, alm dos limites de seu arcabouo institucional.
A abordagem (co)operacional transcende ao conceito de Administrao gerencial
local. A fim de preencher tal lacuna, a Lei Federal no 11.107, de 2005, criou a figura
jurdica consrcio pblico como marco do novo modelo (co)operacional da Administrao, constitudo inicialmente pela celebrao de um protocolo de intenes entre
os entes pblicos envolvidos.
Em meio s inmeras clusulas necessrias celebrao do protocolo de intenes, este trabalho reservou destaque s disposies que garantem a exigibilidade
das obrigaes firmadas entre as partes, de suma importncia para as concluses
obtidas com a pesquisa.
Nesse mote, a elaborao do protocolo de intenes mostra-se crucial para a
prescrio de clusulas eficientes destinadas a afastar a possibilidade da burla
ao consrcio. Assim, o instrumental-metodolgico da Teoria Econmica aplicada ao
Direito foi utilizado para a identificao de qual formatao de consrcio pblico
se mostra de fato eficiente. Para tanto, deve-se considerar que, em uma situao
concreta da qual se extraem vrias alternativas de reao, o agente econmico maximiza suas aes a fim de escolher, entre elas, a que o satisfaa da melhor forma,
levando-se em conta os custos inerentes a cada uma.
Os entes pblicos, por intermdio de seus gestores, reagem tambm no intuito
de satisfazer seus interesses, entretanto, considerando que um dado o ente possa
vir a sofrer interferncia externa capaz de promover um prejuzo no servio pblico,
deve-se prezar, em mbito regional, por um cenrio Kaldor-Hicks eficiente.
Os consrcios pblicos, se bem concebidos, podem servir aos entes federados
para maximizar a utilidade poltica das aes cooperadas na busca desse cenrio
de equilbrio. No obstante, reitere-se que a preservao do consrcio na condio
tima demanda, entre outras coisas, a formatao do protocolo de intenes e do
contrato da operao consorciada da maneira mais eficiente possvel.
A formatao eficiente desse regime passa pela anlise especfica da Nova Economia Institucional, pois as prescries normativas (instituies), nos mencionados
documentos de constituio do consrcio, funcionam como as regras do jogo. Firmado esse paradigma, a utilizao da Teoria dos Jogos como mtodo analtico demonstra que mecanismos de punio eficientes eliminam o comportamento free

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rider, estabelecendo a cooperao e a preservao do consrcio como a estratgia


dominante dos pares. A preservao e a viabilidade do consrcio pblico dependem,
portanto, da elaborao dos documentos que comporo o regime da entidade em
sintonia com os princpios da Nova Economia Institucional.

6 Referncias
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Fillipe Azevedo Rodrigues

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Aspectos jurdicos do crdito de carbono


e sua aplicao no ordenamento
jurdico brasileiro
Roberto Elias Rodrigues
Graduado em Direito (FADI). Graduado em Administrao de Empresas
(UNISO). Mestre em Direito (UNIMEP). Professor (CEUNSP) e professor
convidado no Curso de Especializao em Direito Ambiental (UNIMEP).

Beatriz Gomes da Silva


Graduada em Direito (CEUNSP).
Artigo recebido em 19/11/2012 e aprovado em 15/10/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 O meio ambiente e a legislao brasileira 3 Economia de bens


e servios ambientais 4 O meio ambiente e o Direito internacional 5 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo 6 Sanes impostas ao descumprimento das metas estabelecidas
7 Concluso 8 Referncias.

RESUMO: O presente artigo possui o escopo de entender o instituto jurdico do


Crdito de Carbono, considerado como um bem ambiental. O estudo se inicia com a
anlise da legislao brasileira em relao ao meio ambiente e examina a economia
dos bens e servios ambientais. Nesse contexto, avalia o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, os Crditos de Carbono e a Reduo Certificada de Emisso, bem
como as etapas para habilitao dos projetos, no podendo deixar de estudar mais a
fundo o princpio do Poluidor Pagador, que ampara o instituto em cerne, bem como
as sanes decorrentes do descumprimento das metas estabelecidas.
PALAVRAS-CHAVE: Meio Ambiente Crditos de Carbono Protocolo de Kyoto.

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e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro

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Legal aspects of carbon credits and its application in the Brazilian legal system
CONTENTS: 1 Introduction 2 The environment and the Brazilian legislation 3 Economics of environmental goods and services 4 The environment and International Law 5 Clean Development
Mechanism 6 Sanctions imposed on the breach of established targets 7 Conclusion 8 References.

ABSTRACT: This articles purpose is to understand the legal institution of Carbon


Credit, regarded as an environmental property. The study begins with an analysis
of Brazilian legislation about the environment and examines environmental goods
and services economy. Thus, it appraises the Clean Development Mechanism, the
Carbon Credits and the Certified Emission Reduction as well as the steps to projects
habilitation, not forgetting to study more deeply the Polluter Pays principle, which
protects the institute in reference, and also the penalties for not complying with the
established targets.
KEYWORDS: Environment Carbon Credits Kyoto Protocol.

Aspectos jurdicos de los crditos de carbono y su aplicacin en el ordenamiento


brasileo
CONTENIDO: 1 Introduccin 2 El medio ambiente y la legislacin brasilea 3 Economa de
bienes y servicios ambientales 4 El medio ambiente y el Derecho internacional 5 Mecanismo
de Desarrollo Limpio 6 Sanciones impuestas al incumplimiento de los objetivos establecidos
7 Conclusin 8 Referencias.

RESUMEN: Este artculo procura comprender la institucin jurdica del Crdito de


Carbono, considerado un bien ambiental. El estudio empieza con un anlisis de la
legislacin brasilea acerca del medio ambiente y examina los aspectos econmicos
de los bienes y servicios ambientales. En ese contexto, se analiza el Mecanismo de
Desarrollo Limpio, los Crditos de Carbono y la Reduccin Certificada de Emisiones, as
como los pasos a seguir para habilitacin del proyecto. Tambin se estudia ms profundamente el Principio de Quien Contamina Paga, que protege el instituto del Crdito de Carbono, y las sanciones derivadas del incumplimiento de los objetivos fijados.
PALABRAS CLAVE: Medio ambiente Crditos de Carbono Protocolo de Kyoto.

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1 Introduo

m funo das mudanas climticas, causadas pelas atividades humanas que impactam, diretamente, o meio ambiente, pases que integram a Organizao das
Naes Unidas reuniram-se em diversos eventos, com o objetivo de discutir possveis solues para a diminuio do aquecimento global e do efeito estufa.
Nessa esteira, o Protocolo de Kyoto tem como misso alcanar a estabilizao da
concentrao de gases na atmosfera, reduzindo sua interferncia no clima, fixando
metas para a diminuio das emisses, estimulando o desenvolvimento de tecnologias menos nocivas e contribuindo para o desenvolvimento sustentvel do planeta.
Entretanto, para conferir efetividade ao tratado, permitiu-se que parte dessas
redues fosse feita atravs de negociaes entre os pases, por meio de trs mecanismos de flexibilizao. So eles: Comrcio de Emisses, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e Implementao Conjunta.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL o nico que se aplica ao
Brasil. O Crdito de Carbono, que advm desse mecanismo, denominado Reduo
Certificada de Emisso RCE, em ingls Certified Emission Reductions CER.
Desde ento, a comercializao dos crditos, no Brasil, vem crescendo gradativamente e, por consequncia, surgem novas discusses no mbito jurdico e no
poltico, que abrangem a constituio, comercializao, tributao e outros aspectos.

2 O meio ambiente e a legislao brasileira


A preocupao brasileira em proteger o meio ambiente foi consolidada efetivamente em 1988, com a Constituio Federal, que destinou o Captulo VI ao meio
ambiente, passando a trat-lo como bem jurdico e consagrando o princpio do desenvolvimento sustentvel em seu artigo 225:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988)

De acordo com Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 29), a preocupao


constitucional justifica-se pela constatao de que os recursos ambientais no so
inesgotveis, sendo inadmissvel que as atividades econmicas se desenvolvam
alheias a esse fato.

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e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro

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Assim, o princpio do desenvolvimento sustentvel tem como finalidade precpua a manuteno das bases vitais da produo e reproduo do homem e de suas
atividades, garantindo, igualmente, uma relao satisfatria entre os homens e destes com o seu meio ambiente, para que as futuras geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar dos mesmos recursos que atualmente se tem disposio.
Em busca de um equilbrio entre desenvolvimento econmico e ambiental, a
Constituio Federal estabelece ainda, o princpio da defesa do meio ambiente, inserto no inciso VI do artigo 170, in verbis:
Art. 170 - A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos
de elaborao e prestao. (BRASIL, 1988)

Percebe-se, conforme Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 31), que a livre
concorrncia e a defesa do meio ambiente caminham lado a lado, a fim de que a
ordem econmica esteja voltada justia social, salientando que no se objetiva
impedir o desenvolvimento econmico; pelo contrrio, apenas se busca assegurar a
existncia digna a todos, atravs de uma vida com qualidade.
No obstante os diversos princpios ambientais disciplinados na Constituio
Federal, e diante da impossibilidade do sistema jurdico em restabelecer, em igualdade de condies, uma situao idntica existente antes da ocorrncia de um
dano ambiental, h que ressaltar o princpio da preveno, um dos mais importantes
norteadores do direito ambiental.
Afinal, desde a Conferncia de Estocolmo, em 1972, o princpio da preveno
tem sido objeto de profundas discusses. Alado categoria de megaprincpio do
direito ambiental, deve ser destacada a sua importncia ao lado do princpio da precauo, como no princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, em 1992, que disps:
Para proteger o meio ambiente medidas de precauo devem ser largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso de risco
de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta
no deve servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas efetivas
visando a prevenir a degradao do meio ambiente. (FIORILLO, 2007, p. 43)

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Na Constituio Federal, o princpio da preveno est expresso no caput do


artigo 225 (BRASIL,1988), ao prescrever que o poder pblico e a coletividade tm
o dever de proteger e de preservar o meio ambiente, ou seja, deve-se evitar o dano,
para que no seja necessria qualquer reparao.
Alm disso, nota-se o princpio da participao como um dos maiores escopos
da Carta Magna, em relao defesa do meio ambiente. Sob esse prisma, a participao, significa tomar parte em alguma coisa, agir em conjunto.
Logo, ao analisar o caput do artigo 225, verifica-se a imposio, ao poder pblico e coletividade, do dever de defesa e preservao do meio ambiente. O objetivo,
portanto, concretizar uma atuao conjunta entre organizaes ambientalistas,
sindicatos, indstrias, comrcio, agricultura e tantos outros organismos sociais comprometidos com essa defesa e essa preservao.
Insta salientar, consoante Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 45), que o
princpio da participao constitui um dos elementos do Estado Social de Direito,
haja vista que os direitos sociais so a estrutura essencial de uma saudvel qualidade de vida, um dos pontos cardeais da tutela ambiental.
A propsito, o 3o do referido diploma estabelece sanes aos transgressores
das normas ambientais. Essas sanes, embora possuam trplice natureza, previstas
no mbito administrativo, cvel e penal, no h que se falar em bis in idem, conforme
explanao de Eduardo Dietrich e Trigueiros & Lvia Carvalho Domingues (2007, p. 67).
Nessa perspectiva e com fulcro nos princpios supracitados, desde ento, diversas leis foram criadas, com o intuito de proteger e garantir, para presentes e futuras geraes, um meio ambiente equilibrado. Dentre elas, temos a Lei de Danos
ao Meio Ambiente, Lei no 7.802, de 11 de junho de 1989, a Lei de Crimes Ambientais,
Lei no 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, a Lei de Educao Ambiental e Instituio da Poltica Nacional de Educao Ambiental, Lei no 9.795, de 27 de abril de
1999, dentre outras.
Antnio Carlos Porto de Arajo (2006, p.9) assevera que a economia de bens e
servios ambientais difere da economia tradicional. O valor econmico dos recursos
ambientais adquire cada vez mais importncia no mercado por meio de preos e de
quantificaes. Nesse sentido, formulaes legislativas recentes no Brasil ponderam
essas preocupaes, lembradas, por exemplo, no Estatuto da Cidade e na Poltica
Nacional dos Recursos Hdricos.
Convm destacar que a Lei de Manejo Florestal, no 11.284, de 2 de maro de
2006, disciplinou a moderna poltica brasileira de gesto de florestas pblicas para

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a produo sustentvel. Esse instrumento institui, na estrutura do Ministrio do


Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF, cria o instituto da concesso de florestas pblicas,
prevendo em seu artigo 16, que Crdito de Carbono em decorrncia do combate ao
desmatamento no poder ser objeto da licitao, podendo a concesso engloblos somente no caso de reflorestamento de reas degradadas ou convertidas para
uso alternativo do solo (BRASIL, 2006). Assim, possvel uma parceria entre os
setores pblico e privado para o reflorestamento de florestas pblicas degradadas,
mediante concesso florestal, devendo o respectivo contrato de concesso explicitar
a diviso dos lucros decorrentes da cesso dos Crditos de Carbono.
Ademais, o Governo federal instituiu, por meio do Decreto no 6.263, de 21 de
novembro de 2007, o Comit Interministerial sobre Mudana no Clima, com objetivo
principal de orientar a elaborao, a implementao, o monitoramento e a avaliao
do Plano Nacional sobre Mudanas do Clima.
No mbito da legislao estadual, o Amazonas se destacou na regulamentao
do combate ao aquecimento global, mediante a publicao da Lei Estadual no 3.135,
de 5 de junho de 2007, que concede incentivos fiscais s atividades de MDL, prioridade no licenciamento ambiental, dentre outros importantes instrumentos jurdicos,
com foco na preservao da floresta Amaznica.
O Municpio de So Paulo regulou especificamente a problemtica causada pela
poluio, por meio da Portaria no 6, de 24 de janeiro de 2007, da Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente SVMA, determinando que eventos de grande pblico
em parques municipais devero ter suas emisses compensadas mediante plantao de rvores, ou seja, ser neutros em carbono. Alm disso, o Municpio disciplinou
na Lei Municipal no 14.256, de 29 de dezembro de 2006, especificamente acerca da
utilizao dos Crditos de Carbono, consoante art. 41, in verbis:
Fica o Executivo autorizado a alienar quaisquer crditos, certificados j
emitidos ou a serem emitidos, resultantes de projetos de mitigao de gases
que causam o efeito estufa na atmosfera, no mbito do Protocolo de Kyoto
e outros regimes, nacionais e internacionais, conforme legislao em vigor.
(SO PAULO, 2006)

Observa-se, portanto, que a referida previso legal permite que o Municpio


possa negociar Crditos de Carbono que lhe pertenam, atendendo ao princpio da
legalidade. Isso viabilizou o primeiro leilo, no mbito da Bolsa de Mercados &
Futuros BM&F, que negociou mais de 800.000 (oitocentos mil) Crditos de Car-

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bono pertencentes ao Municpio, no valor de 16,20 euros a unidade e possibilitou


a criao do Comit Municipal de Mudanas Climticas e Ecoeconomia atravs do
Decreto Municipal no 45.959, de 6 de junho de 2005.
De outra banda, cumpre destacar que organizaes no-governamentais e movimentos sociais interessados na questo criaram, em 22 de maro de 2002, o Observatrio do Clima, cuja funo principal a de fiscalizar e influenciar os posicionamentos oficiais e as polticas pblicas do governo brasileiro, promovendo o acesso
informao sobre mudanas climticas no Brasil e no mundo.
Nessa seara, o Supremo Tribunal Federal STF consagrou, em sua jurisprudncia, atravs do voto do Ministro Celso de Mello, a proteo ambiental como tpico direito de terceira gerao, que reflete a afirmao dos prprios direitos humanos, de
uma coletividade social e representa valores fundamentais indisponveis, in verbis:
Como tpico direito de terceira gerao que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo gnero humano, circunstncia essa que justifica a
especial obrigao que incumbe ao Estado e prpria coletividade de
defend-lo e de preserv-lo em benefcio das presentes e futuras geraes.
(BRASIL, 1995)

Dessa forma, o equilbrio advindo da proteo ambiental, alinhada ao crescimento econmico, denominado na doutrina como desenvolvimento sustentvel
e leva a uma verdadeira coliso de direitos fundamentais. Pois, a preservao do
ambiente saudvel nada mais do que uma limitao necessria ao livre exerccio
da atividade econmica.
Destaca-se tambm o entendimento de Bianca M. Bilton Signorini Antacli
(2004, p. 12):
Muito se argumentou, no passado, que a proteo ao meio ambiente iria
impedir o progresso e o desenvolvimento econmico. Contudo, esta premissa mostrou-se equivocada, pois, ao longo dos anos, ficou demonstrado
que a proteo ao meio ambiente e desenvolvimento econmico podem
caminhar juntos. Mais do que comprovao prtica e meno nos livros
de doutrina, a prpria legislao tratou de cuidar desta compatibilizao.

Insta salientar que a educao ambiental o meio mais adequado para a


sustentao das polticas pblicas e a concretizao de medidas destinadas a garantir a todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, poder-dever que encontra amparo constitucional no artigo 225, inciso VI (BRASIL, 1988), in litteram:

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Promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao


pblica para a preservao do meio ambiente.
Todavia, para que isso ocorra, essencial que se defina a natureza jurdica dos
bens e servios ambientais e suas respectivas economias, pois em nada se confundem com bens pblicos ou privados.

3 Economia de bens e servios ambientais


Com efeito, os bens de uso comum do povo e essenciais sadia qualidade de
vida no se confundem com os denominados bens pblicos, tampouco com os denominados bens particulares ou privados.
Os bens ambientais possuem muitos valores diferentes, entre os quais o valor
econmico, percebido nos recursos hdricos e nos florestais, razo pela qual se caracterizam como insumos para os processos produtivos.
De acordo com dis Milar (2011, p. 245), o direito do ambiente focaliza o
patrimnio ambiental ou os recursos naturais de maneira bem diferente daquela
adotada por um empresrio, o que, por consequncia, traz divergncias e tenses no
processo de licenciamento ambiental e na gesto do meio ambiente.
Anota, ainda, o supracitado professor que, se considerado o patrimnio ambiental como uma categoria abstrata, ela no se aplica aos bens ambientais, que so
concretos, res tangibiles ac sensibiles, perceptveis por um ou mais sentidos e, at
mesmo, quantificveis e valorveis economicamente em alguns casos.
Isso porque, de acordo com Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 63), o bem
ambiental tem como caracterstica constitucional mais relevante ser essencial sadia qualidade de vida e, portanto, de uso comum do povo, podendo ser desfrutado
por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais.
Assim, leciona Jos Afonso da Silva (2011, p.84):
Pode-se dizer que tudo isso significa que esses atributos do meio ambiente no podem ser de apropriao privada mesmo quando seus elementos
constitutivos pertenam a particulares. Significa que o proprietrio, seja
pessoa pblica ou particular, no pode dispor da qualidade do meio ambiente a seu bel-prazer porque ela no integra a sua disponibilidade.

Dessa forma, mesmo que o proprietrio possa dispor desse bem, no modo e na
medida permitida por lei, jamais poder dispor da sua qualidade intrnseca, de uso
comum do povo, a qual j no lhe pertence por ser constitucionalmente reservada para

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o bem-estar das presentes e das futuras geraes. Por essa razo, est sujeito ao controle da qualidade ambiental, porque esta inalienvel e inseparvel do bem comum.
As restries ambientais impostas pelo poder pblico ao pleno exerccio da
atividade econmica justificam-se diante da necessidade de garantir um meio ambiente equilibrado s presentes e s futuras geraes.
Infere-se, assim, que a viso do patrimnio ambiental e dos bens ambientais
inclui a sustentabilidade do meio natural com seus recursos, o que, segundo dis
Milar (2011, p. 250), pressupe o respeito aos limites impostos pela natureza e
por suas leis. Portanto, faz-se mister um processo de retroalimentao para que o
equilbrio ecolgico seja mantido, de forma a balancear a produo de resduos e a
prevenir a exausto de recursos.
O autor assinala, ainda, que devido crescente preocupao ambiental em
proibir prticas lesivas ao equilbrio ecolgico, a tendncia do direito em mbito
nacional e internacional regular cada vez mais a apropriao e o uso dos bens ambientais. Nesse diapaso, sero oportunas breves consideraes sobre o tratamento
normativo no mbito do direito internacional.

4 O meio ambiente e o direito internacional


As preocupaes e discusses, em mbito internacional, sobre o clima da Terra
no so recentes. Em 1873, j existia uma organizao mundial denominada Organizao Internacional de Meteorologia WMO, com o intuito de discutir questes
relacionadas ao clima, e que , segundo Mnica Damasceno (2007, p. 39), em 1950,
j contava com 187 Estados membros.
Desde ento, inmeras conferncias foram realizadas, dentre as quais merece
destaque a de Estocolmo, na Sucia, em 1972, que resultou no Tratado de Meio Ambiente Humano, a partir do qual um meio ambiente sadio e equilibrado passou a ser
reconhecido como um direito fundamental dos indivduos, tanto para as geraes
presentes, quanto para as futuras. Nessa conferncia produziu-se ainda, entre outros documentos, a Declarao sobre o Ambiente Humano com 26 princpios sobre
ambiente e desenvolvimento.
Em 1979, ocorreu a Primeira Conferncia Mundial sobre o Clima e posteriormente, em 1985, a Conferncia acerca da camada de oznio realizada em Viena, ustria.
A Toronto Conference on the Changing Atmosphere, em 1988, culminou na Organizao Meteorolgica Mundial - WMO e no Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente -Pnuma, que criaram o Painel Intergovernamental sobre Mudanas
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Climticas IPCC, a mais alta autoridade do mundo sobre aquecimento global, com
o fito de melhorar o entendimento cientfico sobre o tema atravs da cooperao
entre os pases membros da ONU.
Merece destaque, ainda, a ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, na
qual se estabeleceu a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas CQNUMC, que teve como escopo principal encontrar mecanismos para
proteger o sistema climtico. Em 1995, ocorreu a primeira sesso do rgo supremo
da Conveno, na Conferncia das Partes COP-1. Posteriormente, foi realizada a
Conferncia das Partes no 3 COP-3, realizada em Kyoto, no Japo, em 1997, com
a presena de representantes de mais de 160 pases para discutir o cumprimento
do Mandato de Berlim, adotado em 1995, dando origem ao Protocolo de Kyoto, que
entrou em vigor apenas em fevereiro de 2005.
Como decorrncia da realizao dessas Conferncias, foram firmados tratados
internacionais que, de acordo com a definio de Jos Francisco Rezek (1984, p. 21),
todo acordo formal concludo entre sujeitos de direito internacional e destinado
a produzir efeitos jurdicos.
Por fim, importante frisar os esforos do governo brasileiro, por meio do
Ministrio das Relaes Exteriores, em estabelecer acordos bilaterais sobre mudanas climticas, como o acordo bilateral firmado com a Repblica Francesa em 15 de
julho de 2005, intitulado Acordo Complementar entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Francesa sobre Cooperao na rea de Mudana
do Clima e Desenvolvimento e Implementao de Projetos no mbito do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto.
Esse acordo prev que os pases devero fomentar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo entre entidades brasileiras e francesas e facilitar a transferncia de
Crditos de Carbono entre si, estabelecendo outras formas de fomento das atividades de projeto de MDL, favorecimentos recprocos, intercmbio de informaes,
entre outras matrias.
Tecidas consideraes gerais sobre os tratados internacionais, torna-se necessrio
o estudo mais aprofundado acerca do Protocolo de Kyoto, conforme se ver a seguir.

4.1 Protocolo de Kyoto


Aps dois anos de intensas negociaes, o conhecido texto da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima, foi adotado na COP-3, realizada

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em Kyoto, Japo, em 11 de dezembro de 1997, sendo elaborado um protocolo, denominado de Protocolo de Kyoto.
Segundo Ana Carolina Gazoni (2007, p. 55), o Protocolo entraria em vigor apenas quando, pelo menos 55 partes da Conveno depositassem seus instrumentos
de ratificao, aceitao, aprovao ou acesso ao Protocolo. O que ocorreu em 16
de fevereiro de 2005, com a assinatura de 141 pases.
Em um primeiro esforo, tambm conhecido como Primeiro Perodo de Compromisso, o Protocolo estabelece metas rgidas, com prazo para controle e reduo da
emisso de gases que agravam o efeito estufa e que contribuem, precipuamente, para
o aquecimento global, exceto aqueles j controlados pelo Protocolo de Montreal, que
so eles: dixido de carbono, metano, xido nitroso e hexafluoreto de enxofre, acompanhados por duas famlias de gases, hidrofluorcarbonos e perfluorcarbonos.
De acordo com Rafael Pereira de Souza (2007, p.15), o Protocolo de Kyoto prev
que os pases listados no Anexo I da Conveno do Clima (em grande maioria, os
pases desenvolvidos), com histrico de grandes volumes de emisso de Gases do
Efeito Estufa GEE, devem obrigar-se a reduzir suas quantidades, entre os anos de
2008 e 2012, a nveis em mdia 5% inferiores aos emitidos em 1990, conforme
quantidade constatada no relatrio tcnico do IPCC Intergovernamental Panel on
Climate Change, em portugus, Painel Intergovernamental sobre a Mudana do Clima.
Para que as metas imputadas pelo Protocolo de Kyoto sejam alcanadas, os
referidos pases devero realizar investimentos em tecnologia e substituir suas matrizes energticas poluidoras, exigindo das empresas instaladas em seus territrios
a mesma postura e sujeitando-se a sanes, em caso de no cumprimento.
Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p.26), assevera que a reduo de 5% uma
mdia, e que os compromissos de emisso variam de 8% abaixo do nvel de 1990 a
10% acima; enquanto o Japo e o Canad deveriam reduzir suas emisses em 6% do
nvel de 1990, por outro lado, a Islndia estaria autorizada a aumentar suas emisses em 10%. Referidos ndices de reduo influenciam o comrcio de emisses,
uma vez que os compradores mais vidos de Crditos de Carbono, provavelmente, se
encontraro em pases com metas elevadas de reduo de emisso, o que aumenta
a demanda no mercado de carbono.
Ademais, as metas estabelecidas pelo Protocolo mostram-se, progressivamente,
ainda maiores, considerando-se que alguns pases desenvolvidos aumentaram a sua
emisso de gases de efeito estufa desde 1990, ano-base para o clculo das metas
do Protocolo. Por exemplo, o Japo, que assumiu uma meta de reduo de 6% de

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suas emisses de 1990, atualmente, dever reduzir suas emisses em 13,6%, pois
houve um aumento de emisso de 7,6% desde 1990.
Contudo, alguns pases com grande potencial poluidor, como os Estados Unidos (que emitem cerca de 25% da quantidade de GEE), negaram-se a ratificar o
Protocolo de Kyoto, sob a alegao do ex-presidente George W. Bush, de que as
medidas convencionadas trariam grande impacto econmico ao pas. As principais
alegaes, conforme Antnio Carlos Porto de Arajo (2006, p.16), para o no ingresso referem-se a presses econmicas dos setores industriais j estabelecidos
nesses pases. So setores altamente intensivos no sistema energtico, uma vez que
so dependentes de combustveis fsseis. A assinatura do Protocolo implicaria uma
reestruturao desse sistema para reduzir a emisso de gases, refletindo em custos
que poderiam afetar seu desenvolvimento econmico.
Entretanto, de notrio conhecimento que o verdadeiro motivo da recusa desses pases em assinar o Protocolo est nas rgidas metas impostas aos signatrios
e nas sanes estipuladas aos pases descumpridores, haja vista que o Protocolo de
Kyoto prev um conjunto de penalidades.
Utilizando-se dessa justificativa, o governo americano criou a Parceria da sia
Pacfico para Desenvolvimento Limpo e Clima, da qual fazem parte seis dos maiores
pases poluidores do mundo: EUA, Austrlia, ndia, China, Coria do Sul e Japo. Lanado em meados de 2005, esse Acordo tem como objetivo frear o aquecimento global atravs da criao de novas tecnologias energticas, sem que os pases tenham
de se comprometer a reduzir compulsoriamente a emisso de gases poluentes. Em
geral, os mercados no-Kyoto procuram atender s exigncias tcnicas do Protocolo, mas estabelecem metas de redues de emisso menos rigorosas.
O Brasil, integrante da Organizao das Naes Unidas, foi signatrio do Protocolo de Kyoto. Entretanto, os pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil,
no se enquadram no Anexo I e, em razo do princpio das responsabilidades comuns mas diferenciadas, no assumiram, at o momento, compromissos de reduo
de emisso, o que pode vir a ocorrer no futuro.
Contudo, os pases em desenvolvimento so encorajados a participar, voluntariamente, do combate global ao efeito estufa, especificamente por meio do mecanismo financeiro de flexibilizao: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Afinal,
apesar da inexistncia de uma meta objetiva, a Conveno vincula todas as partes
de forma subjetiva ao incitar a cooperao e especificar que tais metas s sero
alcanadas atravs do trabalho conjunto e global das partes signatrias.

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Convm ressaltar ainda que, nos termos do ensinamento de Bruno Kerlakian


Sabbag (2008, p. 28), a natureza jurdica do Protocolo de Kyoto de verdadeiro tratado internacional, hierarquicamente paritrio prpria Conveno do Clima pois,
embora seja denominado de Protocolo Conveno do Clima, trata-se de legtimo
tratado internacional, conforme as regras estabelecidas pela Conveno de Viena.
Embora o Protocolo de Kyoto tenha sido adotado durante uma Conferncia das
Partes da Conveno, de acordo com o professor Guido Fernando Silva Soares (2002,
p. 63), ele no deve ser interpretado como uma norma complementar, mas sim, como
um autntico tratado internacional. Por derradeiro, vale frisar o ensinamento de Anthony Aust (2000, p. 14-25): whatever the position may have been in the nineteenth or
early twentieth centuries, the name does not in itself, determine the status of the instrument to be (or not to be) legally binding.
Traduzido por Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p. 28):
Apesar do entendimento dominante no sculo dezenove e incio do sculo
vinte, o nome por si prprio no determina o status do instrumento; o que
decisivo se as naes signatrias possuam a inteno de que o instrumento fosse (ou no fosse) legalmente vinculante.

Portanto, considerando que o Protocolo de Kyoto estabeleceu compromissos


legalmente vinculantes de reduo de emisso de gases do efeito estufa que obrigam suas partes, trata-se de genuno tratado de direito internacional. A participao
do Brasil nos diversos tratados internacionais mencionados, produz consequncias
junto ao ordenamento jurdico brasileiro, escopo da prxima anlise.

4.2 Influncia dos tratados internacionais no ordenamento jurdico brasileiro


O Brasil adota em seu sistema jurdico a chamada teoria dualista, na qual, segundo Adriano Mesquita Dantas (2006), o ordenamento interno e o ordenamento
internacional constituem ordens distintas, sendo necessrio um mecanismo de passagem. Por essa razo, para que um tratado internacional possua eficcia no Brasil,
dever passar pela aprovao legislativa e ser promulgado pelo Executivo.
Para tanto, o Brasil aprovou os termos da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudanas Climticas por meio do Decreto Legislativo no 1, de 3 de fevereiro
de 1994 e os promulgou por meio do Decreto no 2.652, de 1o de julho de 1998, sendo, portanto, instrumento legal vlido no ordenamento jurdico ptrio. Igualmente,
o texto do Protocolo de Kyoto foi aprovado por meio do Decreto Legislativo no 144,

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de 20 de junho de 2002 e promulgado por meio do Decreto Federal no 5.445, de


12 de maio de 2005.
O Ministrio da Cincia e Tecnologia, por meio da Secretaria de Polticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento responsvel pelo cumprimento dos compromissos assumidos pelo Brasil no mbito da Conveno do Clima, nos termos do
artigo 12, do Decreto no 5866, de 06 de setembro de 2006 e possui como principal
competncia elaborar a comunicao nacional do Brasil Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Assim, o Brasil tem participao ativa, desde 1996, nas negociaes internacionais no mbito da Conveno do Clima e do
Protocolo de Kyoto, tendo exercido papel essencial na adoo do prprio Protocolo
de Kyoto, ao apresentar a proposta brasileira, bem como discusses no mbito do
Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas IPCC.
No obstante as competncias da Coordenao, constatou-se necessria a criao de um rgo no Governo federal que fosse incumbido mais especificamente do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e que atuasse como a Autoridade Nacional
Designada AND brasileira. Assim, a Comisso Interministerial de Mudana Global
do Clima foi criada pelo Decreto de 7 de julho de 1999 Cria a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, com a finalidade de articular as aes de
governo nessa rea e teve sua composio alterada pelo Decreto de 10 de janeiro
de 2006 D nova redao ao art. 2o do Decreto de 7 de julho de 1999, que cria
a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima - como rgo vinculado
ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e, atualmente, composta por membros de
11 (onze) ministrios.
A Coordenao, que o ponto focal tcnico do Brasil para o assunto, tambm
atua como Secretaria-Executiva da Comisso Interministerial. Nos termos do artigo
3o do Decreto de 7 de julho de 1999 Cria a Comisso Interministerial de Mudana
Global do Clima, com a finalidade de articular as aes de governo nessa rea
(BRASIL, 1999), a Comisso possui as seguintes atribuies:
I emitir parecer, sempre que demandado, sobre propostas de polticas
setoriais, instrumentos legais e normas que contenham componente relevante para a mitigao da mudana global do clima e para adaptao do
Pas aos seus impactos;
II fornecer subsdios s posies do Governo nas negociaes sob a gide
da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte;
III definir critrios de elegibilidade adicionais queles considerados
pelos Organismos da Conveno, encarregados do Mecanismo de DesenRevista Jurdica da Presidncia

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volvimento Limpo (MDL), previsto no Artigo 12 do Protocolo de Kyoto da


Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, conforme
estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel;
IV apreciar pareceres sobre projetos que resultem em reduo de emisses
e que sejam considerados elegveis para o Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL), a que se refere o inciso anterior e, aprova-los, se for o caso;
V realizar articulao com entidades representativas da sociedade civil,
no sentido de promover as aes dos rgos governamentais e privados,
em cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil perante a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte; e
VI aprovar seu regimento interno.

Alm dessas competncias, a Comisso o rgo do Governo brasileiro que


expede as normas secundrias para regular os projetos de MDL hospedados no
Pas e possui a competncia para aprov-los, tendo em vista os critrios brasileiros
prioritrios de sustentabilidade.
A Resoluo da Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima no
03, de 24 de maro de 2006 internalizou os procedimentos para aprovao das
atividades de projeto de pequena escala no mbito do MDL. Outra importante disposio foi a instituio da modalidade de reunio extraordinria dos membros da
Comisso, utilizando votao eletrnica, em casos de urgncia e real necessidade
de anlise de projetos.
A Resoluo da Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima no 04,
de 06 de dezembro de 2006, estabeleceu o procedimento administrativo no mbito
da Comisso para anlise de projetos e interposio de recursos administrativos em
face de decises da Comisso, que anulem ou revoguem uma Carta de Aprovao.
Tal resoluo dispe que somente os participantes nacionais do projeto necessitaro assinar as declaraes de cumprimento da legislao ambiental e trabalhista
aplicveis ao empreendimento. Essa previso de que os participantes estrangeiros
de projetos de MDL no Brasil no precisam assinar as declaraes de cumprimento
da legislao ambiental e trabalhista aplicvel possui duas consequncias principais
e contrapostas: (i) possibilidade de fomentar e facilitar a entrada de investimentos
estrangeiros, ao minimizar a sua assuno de declarao de responsabilidade e (ii)
reduzir o nvel de detalhamento ambiental e trabalhista que outrora o investidor
estrangeiro adotaria em uma auditoria nas atividades de projeto de MDL.
A Resoluo da Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima no 05,
de 11 de abril de 2007 revisou as definies das atividades de projetos de pequena

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escala no mbito do MDL e a Resoluo da Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima no 06, de 06 de junho de 2007 publicou a verso mais atualizada
do modelo para elaborao do documento de concepo do projeto.
Diante do exposto, verifica-se a necessidade de uma anlise mais detida do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, para a consolidao do entendimento das
informaes j expostas.

5 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo


Mecanismos de flexibilizao consistem em arranjos tcnicos e operacionais
para interao de pases ou empresas, que oferecem facilidades para que as partes
possam atingir as metas de reduo de emisses convencionadas.
Nesse teor, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) surgiu de uma proposta brasileira, como forma de auxiliar os pases integrantes do Protocolo de Kyoto
em suas redues e o nico mecanismo de flexibilizao, dentre os trs existentes,
que permite a participao em projetos de reduo de emisses alocados nos pases em desenvolvimento, onde no h a obrigao de cortar emisses e o custo de
implementao desses projetos menor.
O artigo 10 do Decreto no 5.445/2005 (BRASIL, 2005), dispe que as atividades
de projeto de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo devem conduzir transferncia de tecnologia e know-how ambientalmente seguros e saudveis.
Assim, atravs do MDL, as atividades que representem uma reduo comprovada e mensurada de emisso de GEE, praticadas nos pases no listados no Anexo
I, podem ser negociadas no mercado mundial com os pases desenvolvidos, para
o cumprimento de suas metas definidas no artigo 3o e anexo B, do Protocolo de
Kyoto, beneficiando no s os pases do Anexo I, como tambm os pases em desenvolvimento, que tendem a receber, atravs das atividades de MDL, transferncias
financeiras e tecnolgicas, promovendo, ao mesmo tempo, o desenvolvimento sustentvel em seus territrios.
O artigo 12 do Protocolo de Kyoto (BRASIL, 2005), institui o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo, in verbis:
1. Fica definido um mecanismo de desenvolvimento limpo.
2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir
s Partes no includas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento
sustentvel e contribuam para o objetivo final da Conveno, e assistir s

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Partes includas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitao e reduo de emisses, assumidos no Artigo 3.
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes no includas no Anexo I beneficiar-se-o de atividades de
projetos que resultem em redues certificadas de emisses; e
(b) As Partes includas no Anexo I podem utilizar as redues certificadas
de emisses, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com
o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitao
e reduo de emisses, assumidos no Artigo 3, como determinado pela
Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo.
4. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve sujeitar-se autoridade
e orientao da Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes
deste Protocolo e superviso de um conselho executivo do mecanismo
de desenvolvimento limpo.
[...]
6. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve prestar assistncia
quanto obteno de fundos para atividades certificadas de projetos
quando necessrio.
7. A Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo
deve, em sua primeira sesso, elaborar modalidades e procedimentos com o
objetivo de assegurar transparncia, eficincia e prestao de contas das atividades de projetos por meio de auditorias e verificaes independentes.
8. A Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo deve assegurar que uma frao dos fundos advindos de atividades
de projetos certificadas seja utilizada para cobrir despesas administrativas,
assim como assistir s Partes pases em desenvolvimento que sejam particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana do clima para
fazer face aos custos de adaptao.
9. A participao no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas
atividades mencionadas no pargrafo 3(a) acima e na aquisio de redues certificadas de emisso, pode envolver entidades privadas e/ou pblicas e deve sujeitar-se a qualquer orientao que possa ser dada pelo
conselho executivo do mecanismo de desenvolvimento limpo. [...]

No tocante ao funcionamento do MDL, discorre Rafael Pereira de Souza, (2007,


pg. 16) que primeiramente identifica-se uma atividade que produza GEE, em um pas
em desenvolvimento. Posteriormente, instala-se uma equipagem para capturar gs
e torn-lo menos impactante para o meio ambiente, mensurando-se a quantidade
de gs documentada pelo interessado e submetendo-a verificao por auditorias
internacionais credenciadas, bem como pelo rgo do governo brasileiro, e homologao pela ONU. Por fim, o interessado que promoveu a reduo do impacto

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ambiental, recebe um certificado emitido pela ONU, denominado de Reduo Certificada de Emisso (RCE).
Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p. 27), afirma ser possvel que uma empresa brasileira abra uma subsidiria em um pas integrante do Anexo I, participando, assim, do
mercado secundrio de carbono. De outra sorte, poderia essa mesma empresa possuir
uma conta no Registro Nacional, caso autorizado pela parte, como j o fez expressamente o governo holands, para participar do mercado internacional de carbono.
Em funo disso, Lilian Theodoro Fernandes (2007, p. 80), assinala que em dois
anos de operao, 40 (quarenta) milhes de toneladas de carbono foram negociadas
a preos entre 5 (cinco) a 10 (dez) euros, cada. O Brasil inscreveu, nesse perodo,
cerca de 100 (cem) projetos, alcanando o segundo lugar no ranking da ONU, em
nmero de propostas, atrs apenas da ndia.
Observa-se, portanto, um grande incentivo no Brasil s aes em prol do desenvolvimento sustentvel. Essas aes podem ser realizadas tanto pela Administrao Pblica, fiscalizando a higidez ambiental e o fomento s atividades especficas,
quanto pela iniciativa privada, atenta s oportunidades financeiras derivadas da
comercializao de certificados no mbito do MDL.
Dessa forma, expem Flvia Witkowski Frangetto e Flvio Rufino Gazani
(2002, p. 134):
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo possui natureza mista, haja vista
a conjugao de aspectos sociais, ao buscar o desenvolvimento sustentvel, aspectos ecolgicos ao mitigar as mudanas climticas reduzindo as
emisses de gases de efeito estufa, aspecto econmico e financeiros ao
envolver financiamento para os projetos e comercializao das redues
certificadas de emisses e tem ainda, cunho internacional por ser derivado
do Protocolo de Kyoto.

5.1 Crditos de carbono


Os Crditos de Carbono so certificados emitidos em funo de projetos que
reduzam ou absorvam, atravs de metodologias comprovadas, a emisso de gases
responsveis pelo efeito estufa.
Atualmente, existem empresas especializadas em calcular a quantidade de CO2
e outros gases economizada ou sequestrada da atmosfera, de acordo com as determinaes do rgo tcnico da ONU. Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p. 34-35)
afirma que, na prtica, j existem Crditos de Carbono emitidos pelo Conselho Exe-

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cutivo do MDL para projetos hospedados no Brasil e diversas negociaes privadas


de promessas de crditos.
Ainda como exemplo de projetos geradores de crditos, temos o Projeto Plantar,
primeiro projeto brasileiro de Fundo Prottipo de Carbono; o Projeto Carbono Social,
localizado na Ilha do Bananal (TO); o Projeto Bandeirantes, da cidade de So Paulo;
bem como os projetos das empresas Vegas, de Salvador (BA) e Nova Gerar, de Nova
Iguau (RJ), figurando os dois ltimos como os primeiros aprovados pelo governo
brasileiro, sob as regras de MDL.

5.2 Reduo Certificada de Emisso


Os ttulos provenientes de projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
so denominados Reduo Certificada de Emisso RCE e correspondem a Crditos de Carbono. Esses certificados constituem um bem comercializvel por pases
em desenvolvimento no mercado de carbono diretamente com setores pblicos e
privados de pases desenvolvidos.
O 5o do Protocolo de Kyoto (BRASIL, 2005), define que:
As redues de emisses resultantes de cada atividade de projeto devem
ser certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferncia das Partes na qualidade de reunio das Partes deste Protocolo,
com base em:
a) participao voluntria aprovada por cada parte envolvida;
b) benefcios reais, mensurveis e de longo prazo relacionados com a mitigao da mudana do clima, e
c) redues de emisses que sejam adicionais as que ocorreriam na ausncia da atividade certificada de projeto.

Sendo assim, a RCE uma unidade emitida pelo Conselho-Executivo do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - ONU, em decorrncia da atividade de um projeto
de MDL e representa a no emisso de uma tonelada mtrica equivalente de dixido
de carbono pelo empreendimento.
De acordo com Lilian Theodoro Fernandes (2007, p. 81), as redues podem ser
adquiridas por investidores no mercado de carbono, objetivando utiliz-las como
forma de cumprimento parcial das metas de reduo de emisso dos GEE, e negociadas para comercializao e revenda, ou, ainda, podem ser adquiridas por organizaes no governamentais, sem objetivo de revenda, visando retir-las do mercado

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para a proteo ambiental pois, nesse caso, aumenta-se a necessidade de projetos


e atividades sustentveis.
Insta salientar que o comrcio de Redues Certificadas de Emisso pode ocorrer aps a emisso antes de sua distribuio pelo Conselho-Executivo, caracterizando o mercado vista primrio de carbono e, aps a sua distribuio, caracterizando
o mercado vista secundrio de carbono.
A BM&F, segundo Antnio Gilson Gomes Mesquita (2011), em parceria com o
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, lanou em 2004, o
Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses MBRE, primeiro mercado a ser implantado em um pas em desenvolvimento para negociar ativos que venham a ser
gerados por projetos promotores da reduo de emisses de GEE em nosso pas.
Bruno Kerlakian Sabbag (2008, p. 35) acrescenta ainda que o Banco Central do
Brasil publicou, em 15 de setembro de 2005, a Circular no 3.291 para modificar o
Regulamento do Mercado de Cmbio e Capitais Internacionais RMCCI e incluir,
entre outras disposies, o cdigo 45500 para transferncia de recursos financeiros
relacionados a Crditos de Carbono.

5.3 Etapas de habilitao


H uma srie de critrios para reconhecimento desses projetos, como por exemplo,
estarem alinhados s premissas de desenvolvimento sustentvel do pas hospedeiro,
definidos por uma Autoridade Nacional Designada AND. No caso do Brasil, tal autoridade a Comisso Interministerial de Mudana do Clima. Somente aps a aprovao
pela Comisso, que o projeto pode ser submetido ONU para avaliao e registro.
Os projetos de MDL devem seguir as etapas que os habilitam aquisio da
RCE para que produzam efeitos jurdicos. Dessa forma, o processo de certificao do
projeto, disciplinado pelo Protocolo de Kyoto, observa as seguintes etapas a serem
seguidas consecutivamente: elaborao do documento de concepo do projeto; validao; aprovao; registro; monitoramento; verificao/certificao; emisso e aprovao das RCEs. Nesse processo de certificao, esto envolvidas algumas instituies,
cada uma responsvel por uma fase dentro da estrutura de certificao do projeto.
Verifica-se, ainda, que, para considerar-se o projeto de MDL elegvel, deve-se atender aos requisitos listados pelo Protocolo, quais sejam: gerar benefcios reais, mensurveis, de longo prazo, relacionados mitigao da mudana do clima e contribuir para
desenvolvimento sustentvel do pas no qual a atividade venha a ser implementada.

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Da mesma forma, a voluntariedade figura como requisito de elegibilidade para


um projeto de MDL, pois, refere-se ao direito de autodeterminao e independncia
da parte envolvida. A sua comprovao se d com a emisso da Carta de Aprovao,
autorizando o envolvimento dos participantes do projeto nas atividades.
O critrio de adicionalidade e linha de base consistem na concentrao atmosfrica de CO2 que a atividade de projeto ir gerar, quando comparado linha de base, que
representa, de forma razovel, as emisses antrpicas de gases de efeito estufa que
ocorreriam na ausncia da atividade de projeto proposta. o principal critrio para
determinao da elegibilidade de um projeto de MDL e representa o prprio conceito
de funcionamento do mecanismo. O critrio deve ser objeto de uma verificao detalhada para sua determinao, que imprescindvel para a continuidade do projeto.
Destaca-se, ainda, como critrio de elegibilidade, as chamadas fugas (leakage) que
compreendem eventuais emisses de GEE pelo projeto de MDL e devem ser previstas
pela parte que apresenta o projeto, durante o seu estudo e desenvolvimento, com o
objetivo de identificar os possveis impactos negativos referentes emisso dos GEE.
Aps as consideraes j efetivadas, torna-se de suma importncia o estudo
mais aprofundado do Princpio do Poluidor Pagador, norteador dos mecanismos de
flexibilizao e por consequncia, dos Crditos de Carbono.

5.4 Princpio do Poluidor Pagador


Os mecanismos de flexibilizao foram estruturados com fulcro no Princpio
do Poluidor Pagador, que prev a cobrana de uma taxa daquele que polui e a destinao dos recursos provenientes dessa taxa para alguma iniciativa de correo
daquela poluio.
O Princpio do Poluidor Pagador, que fundamenta toda a proposta dos Crditos
de Carbono, de acordo com Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2007, p. 33), determina
a incidncia e aplicao de alguns aspectos do regime-jurdico da responsabilidade
civil aos danos ambientais: a) a responsabilidade civil objetiva; b) a propriedade da
reparao especfica do dano ambiental; e c) a solidariedade para suportar os danos
causados ao meio ambiente.
Contudo, faz-se mister ressaltar que essa comercializao no significa pagar
para poder poluir ou poluir mediante pagamento. Pelo contrrio, trata-se da busca para se evitar a ocorrncia de danos ambientais, ou seja, atuando de maneira
preventiva e, ainda, de maneira repressiva visando reparao do dano causado.

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6 Sanes impostas pelo descumprimento das metas estabelecidas


Com efeito, a sistemtica de imposio de metas distintas a cada pas, ou grupo
de pases, justificada porque os pases desenvolvidos teriam se beneficiado do
processo de industrializao h mais tempo, enquanto os pases em desenvolvimento, no, o que poderia explicar a disparidade de patamares em que se encontram, na
atualidade, suas respectivas economias.
Segundo Eduardo Dietrich e Trigueiros & Lvia Carvalho Domingues (2007, p. 63),
cada pas deve comunicar ao secretariado da Conveno de Mudanas Climticas das
Naes Unidas, a cada ano, a quantidade de suas emisses dos GEE, bem como as
aes que tem tomado para progredir na busca de sua meta de reduo e, no caso
de ausncia de reduo, indicar quais as medidas adicionais que prope adotar na
persecuo da meta.
Por ser um acordo legal, o Protocolo de Kyoto prev penalidades no caso de
inadimplemento obrigacional por parte de seus signatrios. A primeira penalidade imposta
ao pas que no atingir sua meta prestar explicaes e contas de seu insucesso a um
conselho, que lhe ditar diretrizes e caminhos para que consiga atingi-las. Ou seja, haver
uma exposio negativa, um descrdito pblico internacional por seu fracasso e
ingerncia externa em seus assuntos de foro interno. Havendo reincidncia e
constatando-se a impossibilidade do pas infrator atingir suas metas, ele ficar
sujeito excluso sistemtica de compra de Crditos de Carbono.
No perodo secundrio, aps 2012, o pas que desacelera o ritmo de reduo de
sua meta ter a diferena entre a meta e o valor apurado acrescentado no perodo
subsequente e esse valor multiplicado por 1.3.
Dessa forma, concluem os autores citados acima, que o Protocolo no prev,
expressamente, sanes de natureza mais especfica para aqueles signatrios que
deixem de cumprir as suas metas de reduo, mas um conjunto de penas que se
baseia no agravamento da prpria sistemtica de reduo de gases j prevista.
Entretanto, a imposio de novas metas e a obstaculizao da comercializao de
Crditos de Carbono afiguram-se como verdadeiras sanes econmicas, tendo o
potencial de influenciar negativamente a economia dos pases infratores.
Infere-se, portanto, que o Protocolo de Kyoto cria mltiplas esferas punitivas
indiretas para os transgressores das metas.

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7 Concluso
Considerada uma das legislaes ambientais mais avanadas da atualidade, a
legislao ambiental brasileira ainda merece muitos estudos, debates e esclarecimentos para melhor definio do tema, a fim de que seja efetivada a proteo e a
defesa do bem ambiental.
Para que isso ocorra, inevitvel a discusso sobre eventual assuno de metas
para os chamados pases em desenvolvimento, principalmente em decorrncia da
presso exercida pelos pases desenvolvidos para que, China, ndia, Brasil, frica do
Sul e Mxico, por exemplo, assumam metas de reduo.
Os debates so necessrios para que nos preparemos. Afinal, no Brasil, os projetos no dependem apenas do Governo, devendo estar em consonncia com os empresrios. Como exemplo da dificuldade de efetivao de medidas para a proteo
ambiental, recentemente tivemos grandes discusses acerca da aprovao do Cdigo Florestal que, ao final, recebeu diversas crticas apontando para um retrocesso.
evidente que o Brasil, como a maioria dos pases, j leva a srio a questo das
mudanas climticas, mas ainda preciso mais dedicao de todos, principalmente
da participao dos pases dissidentes, como os Estados Unidos. Assim, aproveitando-se das retaliaes econmicas como meio de sano, o Protocolo de Kyoto
insere-se nas economias nacionais, flexibilizando, em muitos casos, o conceito de
soberania dos pases, na medida em que impe regramento que nem sempre condiz
com as respectivas Constituies.
No obstante, ante o crescimento do mercado de negociaes de Crdito de
Carbono, surge a necessidade do mundo jurdico se aprofundar na regulamentao
dessas transaes, na fiscalizao dos rgos responsveis pelas certificaes e dos
intermedirios na comercializao. Ainda existem muitas perguntas sem respostas,
dentre as quais: quem so os proprietrios, os avalistas e os auditores dos Crditos
de Carbono; quais as partes especificamente beneficiadas pelos Crditos? Ser que
esse modelo ir beneficiar o meio ambiente e as camadas mais pobres da populao
ou os empresrios e donos do poder poltico e econmico dos pases mais ricos?
Em suma, trata-se de um momento promissor, uma vez que o comrcio de transaes deve movimentar bilhes de dlares durante os prximos anos. Superada
a fase do convencimento do potencial deste mercado, os maiores especialistas do
mundo no setor se concentram hoje na realizao de negcios. Isso exige o preparo
da documentao obrigatria e cuidados nos processos de validao e registro.

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O conhecimento do mercado de carbono fator crtico para o aproveitamento


das oportunidades criadas pelo Protocolo de Kyoto. A capacidade de atuar como intermedirio de transaes requer conhecimento e entendimento sobre o processo, bem
como relacionamentos com participantes chaves no mercado, incluindo autoridades
nacionais designadas, entidades operacionais designadas e compradores institucionais e privados, sempre visando equilibrar o interesse ambiental e o econmico.

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Novo regime jurdico para a empresa privada:


a Lei no 12.441/2011
Luiz Antonio Soares Hentz
Professor adjunto (UNESP). Doutor e Mestre (UNESP). Juiz aposentado.
Advogado. Livre-docente.

Fabrcio de Vecchi Barbieri


Graduado em Direito (UNESP). Pesquisador (FAPESP).
Artigo recebido em 02/12/2011 e aprovado em 13/10/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 O problema no direito comparado 3 Crticas aos sistemas de limitao


de responsabilidade do empresrio individual 4 Da pessoa jurdica recm-criada 5 A Lei no
12.441/2011 e anlise pertinente 6 Concluso 7 Referncias.

RESUMO: As modificaes no Cdigo Civil pela Lei no 12.441/2011 elevam a empresa


individual de responsabilidade limitada EIRELI categoria de pessoa jurdica.
Analisam-se as consequncias e benefcios do novo regime luz da experincia
de outros pases, destacando-se os argumentos contrrios e favorveis ao modelo
alternativo s sociedades unipessoais.
PALAVRAS-CHAVE: Empresa individual de responsabilidade limitada Pessoa jurdica
Empresrio Empresa Sociedade unipessoal.

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Novo regime jurdico para a empresa privada

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New legal regime for the private company: Law no12.441/2011


CONTENTS: 1 Introduction 2 A comparative law perspective of the problem 3 Commentaries on
the available systems for limiting the liability of the single entrepreneur 4 Considerations on the
recently created juridical person 5 Pertinent analysis of the law no 12.441/2011 6 Conclusion
7 References.

ABSTRACT: The modifications on the Civil Code brought by the law no 12.441/2011
elevate the single entrepreneur with limited responsibility business to the condition
of juridical person. The consequences and benefits of the new regime are analyzed
from a comparative law perspective, highlighting the arguments pro and against
the single entrepreneur with limited responsibility business as an alternative to the
model of limiting the liability of the sole proprietorship business.
KEYWORDS: Single entrepreneur with limited responsibility business Juridical person
Executive Business Sole proprietorship business.

Nuevo rgimen jurdico de la empresa privada: Ley no 12.441/2011


CONTENIDO: 1 Introduccin 2 El problema en el derecho comparado 3 Anlisis crtico de los
sistemas de limitacin de responsabilidad del empresario individual 4 Consideraciones sobre la
nueva persona jurdica 5 Ley no 12.441/2011: un anlisis pertinente 6 Conclusin 7 Referencias.

RESUMEN: Con las modificaciones producidas por la Ley no 12.441/11 se considera


la empresa individual de responsabilidad limitada EIRELI como una nueva persona jurdica. Se analizan las consecuencias y beneficios del nuevo rgimen tomando en consideracin la experiencia de otros pases, y se destacan los argumentos a
favor y en contra del modelo alternativo a las sociedades unipersonales.
PALABRAS CLAVE: Empresa individual de responsabilidad limitada Persona jurdica
Empresario Empresa Sociedad unipersonal.

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Luiz Antonio Soares Hentz e Fabrcio de Vecchi Barbieri

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1 Introduo

o de hoje que a comunidade jurdica reclama por no se permitir ao empreendedor que exerce atividade empresarial em seu prprio nome autonomia
similar quela que vigora para a sociedade. Originariamente designado como comerciante no Code de commerce franais de 1807, assim foi mantido, com regulao
prpria, na parte 1 do Cdigo Comercial de 1850, vigente at 2002. como conhecemos e estudamos durante dois sculos o empreendedor individual.
O Codice Civile italiano de 1942 tratou regularmente do imprenditore no art.
2082 E imprenditore chi esercita professionalmente unattivit economica organizzata
al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi1(ITLIA, 1942). Numa
traduo enviesada, empreendedor virou empresrio no Cdigo Civil brasileiro de
2002 CC. Mas, como forte o uso prtico das expresses no ramo do comrcio,
costuma-se cham-lo empresrio individual (decorrncia de firma individual, expresso caracterizadora do negcio mantido pelo velho comerciante, na verdade o nome
pelo qual se qualifica no exerccio da atividade).
Outra razo prtica demanda o acrscimo do individual: que o legislador fez
uso de uma figura de linguagem (sindoque) para qualificar a empresa exercida
individualmente, formando, com a sociedade, a categoria denominada empresrio.
Teramos o empresrio em sentido amplo e o empresrio em sentido estrito, este
o imprenditore, do direito italiano, e o comerciante ou firma individual do secular
direito comercial brasileiro.
J se chamou ateno para a dualidade de formas e a diferena de tratamento
jurdico (HENTZ, 2010). Beira a inconstitucionalidade regime de responsabilidade dspar para as sociedades e para o empresrio dito individual: inconstitucionalidade por
omisso do prprio legislador constitucional, no caso. Isso porque, as sociedades e seu
regime, como adotado pelo CC de 2002, no tm referencial na Constituio Federal.
O fenmeno da personificao das sociedades originou-se de observao que
no contempla o empresrio individual. Sociedade um ente distinto da pessoa dos
seus formadores, que congregam capital e trabalho para obteno de resultados a
serem partilhados; a atividade exercida pela sociedade, que tem nela seu objeto.
Ao menos no novo sistema brasileiro, vigente desde o CC de 2002, no mais se justifica a assertiva de que apenas as sociedades tm personalidade jurdica (art. 44,

1 empreendedor quem exerce profissionalmente atividade econmica organizada para a produo


ou troca de bens ou servios (traduo nossa).
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inciso II, do CC), como empreendimentos econmicos privados que so, como uma
decorrncia direta de sua natureza jurdica (BRASIL, 2002).
No entanto, nem todas as sociedades so distinguidas como pessoas jurdicas.
O que outrora poderia ser sinnimo de pessoa jurdica, as sociedades, no necessitam ter personalidade jurdica no atual regime jurdico. A sociedade em comum e a
sociedade em conta de participao (arts. 986 a 996 do CC) so sociedades no personificadas, com disciplinas peculiares s circunstncias de terem existncias fticas
e consequente reconhecimento jurdico, embora no se beneficiem da autonomia
patrimonial e demais consectrios prprios das pessoas jurdicas.
Pode-se asseverar, ainda, que nem somente as sociedades tradicionalmente reconhecidas pelo direito ptrio agem e respondem como entes jurdicos autnomos.
Vistos os arts. 981 e 997, inciso I, do CC e o art. 80, inciso I, da Lei das Sociedades
por Aes LSA (Lei no 6.404/76), a formao de sociedade depende de duas ou
mais pessoas firmarem propsitos confluentes. E nas mesmas leis (arts 1.033, inciso
IV e art. 206, inciso I, alnea d, respectivamente) alnea as sociedades se mantm
inalteradas por certo perodo se nelas remanescer um nico scio devido morte,
retirada ou excluso dos demais. A pluripessoalidade inicial e permanente, assim,
cede espao para a unipessoalidade incidental e temporria. Com uma nica exceo: a subsidiria integral, prevista no art. 251 da LSA (Lei no 6.404/76), para ser
constituda por sociedade brasileira mediante escritura pblica2 (BRASIL, 2002).
Manter-se o empresrio que atua em nome prprio como figura alheia personificao tem implicado em problemas de toda ordem. Costuma-se arquitetar sociedades com scio pro forma, aquele que se soma ao empresrio para viabilizar
o registro da sociedade. E mesmo a sujeio do patrimnio pessoal aos azares da
empresa no colabora com a correo negocial, dada a transferncia patrimonial por
ato simulado, s vezes de impossvel reverso.

2A subsidiria integral tem natureza prpria (deve ser constituda por sociedade brasileira na forma
de sociedade annima) e tem lugar exclusivamente no grupo de sociedades, da ser denominada
sociedade unipessoal de grupo. Tanto a doutrina quanto a jurisprudncia no apontam bice a que a
sociedade criada adote forma de sociedade limitada. Admitiu-se at mesmo na forma de sociedade
annima de capital aberto, caso do BNDES Participaes S.A., subsidiria integral do BNDES, que
tem o presidente deste e mais cinco membros externos integrando seu conselho de administrao
(contrariamente ao disposto no art. 146 da LSA que exigia que os conselheiros fossem acionistas;
tal exigncia caiu com a nova redao dada ao art. 146 pela Lei no 12.431/2011, embora devam ser
pessoas naturais).
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No se cogita de serem essas dificuldades de timbre exclusivamente nacional. Os


pases europeus de base romanstica sofreram os mesmos percalos, mas os resolveram
nas ltimas dcadas por meio de tcnicas peculiares, como se desenha na continuidade.

2 O problema no direito comparado


No direito portugus, prdigo em legislar sobre comerciante e sociedades, a
custo, rompeu-se no final do sculo passado a resistncia secular que impedia a
aceitao de limitao de responsabilidade do comerciante individual. Oliveira Ascenso (1934, p. 305) credita fraude generalizada e proliferao de falsas sociedades de responsabilidade limitada, geralmente por cotas, utilizadas pelo negociante para se furtar ilimitao da responsabilidade, a mudana de tica em favor da
limitao da responsabilidade do comerciante individual.
Duas tcnicas de limitao de responsabilidade foram utilizadas na Europa, s
vezes colocadas ambas disposio do empreendedor: o patrimnio autnomo no
personalizado e a sociedade unipessoal.
No regime de patrimnio autnomo (separado e afetado ao exerccio de determinada atividade de empresa) pode ou no haver personalizao (NORONHA,
1998a). No entanto, as tcnicas europeias que o utilizaram como forma de limitao
da responsabilidade do empresrio individual no o personalizaram (assim se considera Liechtenstein, em 1926, Zweckvermgen; e Portugal, em 1986, Estabelecimento Individual de Responsabilidade Limitada EIRL) (ANTUNES, 2006, p. 430-432). A
doutrina vislumbrava constituir a tcnica societria de personalizao do patrimnio afetado de grande complexidade legislativa, justamente por estar o fenmeno
associado figura das fundaes, de patente incompatibilidade com o exerccio de
empresa (DEL VALLE GARCA; DEL POZO; MORO, 1990, p. 30).
Relativamente sociedade unipessoal, palmilhando caminho para o afastamento da concepo do fenmeno societrio da dimenso contratual, um movimento de
maior magnitude foi capitaneado pelo direito alemo que expressamente a admitiu
em 1980 (na mesma esteira Frana, em 1985; Holanda, 1986 e Blgica, 1987). As
iniciativas contaram, em 1989, com o apoio da Comunidade Econmica Europeia
que, com a XII Diretiva, incentivou pases membros a adotarem a tcnica societria
como forma de limitao da responsabilidade do empresrio individual (transpondo a referida diretiva: Reino Unido, em 1989; Itlia, 1993; Irlanda, 1994; Espanha,
1995 e Portugal, 1996) (COSTA, 2002, p. 49).

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Nos pases sul-americanos as tcnicas de limitao da responsabilidade do empresrio individual se circunscreveram figura do patrimnio afetado, no se cogitando maiores teorizaes a respeito do fenmeno da sociedade unipessoal. No Peru
e no Chile, por meio das normas: Decreto Ley no 21.621/1976 e Ley no 19.857/2003
respectivamente, personalizou-se o patrimnio de afetao, considerando a empresa
individual de responsabilidad limitada uma nova pessoa jurdica (MELO, 2005, p. 55).
J no Paraguai, a Ley no 1.034/1983 no criou uma nova pessoa jurdica. O patrimnio de afetao to somente se destacou do patrimnio geral de seu titular (ANTUNES, 2006, p. 435)3. O regime jurdico da Empresa Individual de Responsabilidade Limitada EIRELI sempre o do patrimnio separado, em alguns casos personalizado,
em outros no. A responsabilidade se restringe a um determinado valor nominado
de capital. Quando a afetao patrimonial personalizada, a pessoa natural titular
de direitos em face da empresa e consequentemente responde pelas obrigaes no
limite do capital declarado.
Como se v, na sistemtica at recentemente vigente no Brasil, apenas a parte consistente no regime de patrimnio separado foi trazida do direito europeu. A
personalidade jurdica, prpria das sociedades e assim reconhecida nas legislaes
nacionais, em razo da lgica de sua concepo como entidade distinta das pessoas
suas formadoras, no alcanaria a empresa ou estabelecimento de que se vale o
comerciante ou empresrio, que continuaria a ter personalidade de direito natural.
Convm salientar que o direito peruano traz uma particularidade ao reconhecer,
por fora de disciplina jurdica minuciosa, uma personalidade jurdica para a afetao patrimonial em uma empresa individual de responsabilidad limitada. Cr-se que
a legislao peruana foi mais autntica ao se recusar a percorrer a via societria:
dispensando disciplina especfica quanto s formas de circulao da empresa; s de
estruturao e funcionamento de rgos; bem como aos casos excepcionais de responsabilizao pessoal e ilimitada do titular e do administrador. No sentir de Calixto
Salomo Filho (1995, p. 35), o mrito , ao mesmo tempo, defeito na legislao peruana: a especificidade de regras. Foi feita uma lei de sociedades para o empresrio

3Todas as legislaes referidas utilizam-se da expresso empresa individual de responsabilidad limitada;


atribuem-lhe a natureza comercial e a submete ao regramento das quebras; h condicionamento de
que cada pessoa natural seja titular de apenas uma E.I.R.L., exceo feita ao Peru, em que a Lei no
26.312/1994 introduziu modificao nas disposies gerais do art. 5o da Lei no 21.621/1976 de
modo a permitir que uma nica pessoa fsica possa ser titular de uma ou mais empresas individuales
de responsabilidad limitada.
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individual, [...] quando poderia ter atingido o mesmo objetivo atravs da introduo
de disposies especficas que criassem e regulassem a sociedade unipessoal.
No deixa de ser notvel, nesse ponto, a opo do legislador portugus ao introduzir as sociedades unipessoais no Cdigo de Sociedades Comerciais por meio do
Decreto-lei no 257, de 1996. Alm de permitir a transformao do Estabelecimento
Individual de Responsabilidade Limitada, sufragado em 1986, em Sociedades Unipessoais por Quotas, o que j significa uma opo por modelo personificado, expressamente registrou: A sociedade unipessoal por quotas constituda por um scio
nico, pessoa singular ou coletiva, que o titular da totalidade do capital social
(art. 270-A, no 1) (PORTUGAL, 1996). E assim solucionou o aparente problema das
deliberaes assembleares, previstas para as sociedades e adequadas pluralidade de scios: o scio nico exerce as competncias das assembleias gerais [...]
(art. 270-E no 1) (PORTUGAL, 1996).
Essa experincia europeia de mais de 80 anos no tocante limitao da responsabilidade do empresrio individual resultou em aprendizado, sem dvida, mas no
facilmente levado em conta pelo legislador brasileiro.
No obstante a diversidade de sistema jurdico, convm apontar que, nos Estados Unidos, no constitui problema a aceitao da sociedade unipessoal, admitida
na maioria dos estados na forma de corporation.

3 Crticas aos sistemas de limitao de responsabilidade do empresrio individual


As correntes doutrinrias teorizadoras das tcnicas para limitao da responsabilidade do empresrio individual podem ser cindidas em dois grupos: o de tcnicas
no personalizadas e o de tcnicas personalizadas.
No Brasil, Sylvio Marcondes (1970, p. 41-65) advogou, na segunda metade do
sculo passado, pela inadequao da criao de uma nova pessoa jurdica, seja ela
de estrutura fundacional, seja ela de estrutura societria, como forma de limitao
da responsabilidade do empresrio individual. No ignorando, no entanto, a urgncia
da alterao do regime de responsabilidade ao qual estava submetido o empresrio
individual, apontava estar a sada para a sua limitao na diversidade de regimes de
responsabilidade que a afetao patrimonial no personalizada poderia proporcionar.
Na mesma esteira, Wilges Ariana Bruscato (2005, p. 168-180) reiterou, mais
recentemente, ser a soluo da afetao patrimonial no personalizada a menos
traumtica do ponto de vista terico, justamente por no recorrer nem a estruturas

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fundacionais, nem a estruturas associativas de configurao de uma pessoa jurdica


com substrato unipessoal, em seu ponto de vista, assaz artificiosas.
Embora apoiados em argumentos no idnticos, ambos os autores identificaram
a mesma lacuna na realidade ftica e apontaram, grosso modo, a mesma soluo
para a sua colmatao: a alternativa no personalizada como a mais aceitvel do
ponto de vista terico.
As propostas, no entanto, no do solues para alguns problemas prticos levantados por Calixto Salomo Filho (1995, p. 29-30), nomeadamente, a desvantagem que a soluo no personalizada traria no tocante concorrncia de credores
pessoais com os credores da massa afetada ao exerccio de empresa.
Deixam ainda sem resposta as indagaes de se os recursos de equiparao da
tcnica no personalizada s personalizadas estariam ou no a negar a latente necessidade de aceitao da pessoa jurdica como tcnica. Em resumo, negam a plena
viabilidade terica da constituio de uma pessoa jurdica de substrato unipessoal.
Mas, por equiparao, admitem a utilizao pela tcnica no personalizada de recursos que s s personalizadas, em tese, caberiam.
As doutrinas defensoras da tcnica no personalizada deixam ainda de abordar se a ausncia do desdobramento de propriedade direita e indireta presente na
alternativa personalizada societria impingiria ou no desnecessrias limitaes
tcnica no personalizada, nomeadamente no tocante circulao e expanso da
empresa operadas atravs dos share deals (alienaes acionrias) (traduo nossa)
(ANTUNES, 2008, p. 45).
As tcnicas personalizadas de limitao da responsabilidade do empresrio individual podem, por sua vez, ser subdivididas em duas, caso se adote como ponto
de partida a tradicional classificao das pessoas jurdicas de direito privado, qual
seja, universalidade de pessoas e universalidade de bens (SALOMO FILHO, 1995)4.
A adequao do substrato unipessoal a essas categorias de pessoas resultaria ou
na formatao de uma pessoa jurdica de base mista, em que, conjugados, restariam os
elementos patrimoniais e pessoais de uma realidade-tcnica (sociedade unipessoal);
ou na construo de uma pessoa jurdica de base eminentemente patrimonial tal qual
a fundao (EIRELI). bices de cariz teortico so colocados s duas alternativas.
Relativamente personalizao de uma massa patrimonial destinada ao exerccio de empresa, o engessamento sugestionado pela figura fundacional na consecu4O autor, nessa sua clssica obra, conclui ser a forma societria uma tendncia do sistema brasileiro.
O que, afinal, no se verificou ante a lei recm-promulgada.
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o dos seus fins atestava a sua inadequao para uma atividade to voltil quanto
a empresarial. Ademais, a imodificabilidade do objeto, a irrevogabilidade do ato criador, o rgido aparato fiscalizador a que fica sujeita a estrutura fundacional, a inadmissibilidade de distribuio de lucros, adstrio a finalidades benemritas e, por fim,
a ausncia da figura da titularidade indireta da propriedade dos bens afetados eram
alguns dos argumentos contra os quais no se podia consistentemente argumentar.
No menos traumtica seria a aceitao da sociedade unipessoal, dada sua suposta incoerncia sistemtica implcita na negao do regime de sociedade5. Os ordenamentos, ao remeterem a constituio da sociedade, via de regra, a um negcio
jurdico de base contratual, so, a priori, avessos possibilidade de sua constituio
por um negcio jurdico unilateral (art. 997 do CC) (BRASIL, 2002). Ademais, a imposio da dissoluo imediata das sociedades reduzidas unipessoalidade, tal como
dispunha, at recentemente, a redao do art. 1.033, inciso IV, do CC, reiterava a
necessidade de uma base pluripessoal em seu substrato (BRASIL, 2002).
Do exposto, extrai-se que, embora possusse o modelo personalizado societrio
vantagens prticas relativamente tcnica no personalizada e tcnica personalizada fundacional (ambas fundadas no patrimnio de afetao) das quais se cita
a simplificao de uma massa de relaes jurdicas e a possibilidade de transmisso
indireta da propriedade obstculos tericos ligados ao seu cariz tradicionalmente
contratual impediam a sua ampla aceitao.
A simplificao do regime obrigacional que a criao de uma nova pessoa jurdica carrega indiscutvel. No entanto, a procura da personalizao de uma organizao social tal qual o exerccio individual de empresa na clssica diviso das
pessoas jurdicas, pautada ou no substrato patrimonial ou no substrato associativo,
no trazia construes integralmente satisfatrias do ponto de vista terico para a
limitao da responsabilidade do empresrio individual.
A justificao da personalizao do exerccio individual de empresa precisava se
estribar em uma diviso tricotmica das pessoas jurdicas que, para alm da clssica
diviso das pessoas jurdicas - com substrato eminentemente associativo (associaes e sociedades) e com substrato predominantemente patrimonial (fundaes)
- admitisse a personalizao de organizaes sociais com substrato misto, tal como

5Calixto Salomo Filho analisa a exposio de motivos da lei portuguesa (Decreto-lei no 248/1986)
sobre o EIRL, salientando atestar a soluo do patrimnio afetado no personalizado do direito portugus um afastamento da alternativa societria. (SALOMO FILHO, 1995, p.31).
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o o exerccio individual de empresa, personalizado pela Lei no 12.441, de 11 de


julho de 2011, criando a figura da EIRELI (BRASIL, 2011).

4 Da pessoa jurdica recm-criada


Com a Lei no 12.441/2011, pretendeu-se lograr xito no propsito de incrementar a atividade empresarial individual possibilitando a metamorfose de um
sujeito de direito empresrio individual em pessoa jurdica EIRELI6.
O legislador, impulsionado pela constatao doutrinria de uma lacuna legislativa no oferecimento de estruturas limitadoras da responsabilidade do empresrio individual, tratou de colmat-la atravs da criao de uma nova pessoa
jurdica de direito privado.
O art. 44 do CC sofreu acrscimo do inciso VI para enquadrar a EIRELI no rol
das pessoas jurdicas de direito privado, como so as associaes, as sociedades, as
fundaes, as organizaes religiosas e os partidos polticos.
A medida, em maior ou menor extenso, acaba conferindo maior segurana s
relaes sociais, j que a responsabilidade no limitada entre investidor e empreendimento (afetao patrimonial pura e simples) mas sim na figura de um novo
ente dotado de patrimnio prprio (afetao patrimonial personalizada).
A arrojada Lei no 12.441/2011 traz consigo muitas mudanas. A que mais salta
aos olhos que a definio de limite da responsabilidade na sistemtica brasileira
deixa de encontrar guarida personalizada to somente na constituio de sociedades.
Em que pese no ser o objetivo desse trabalho, devido estreiteza de seus
limites, entabular discusses ontolgicas acerca da pessoa jurdica, preciso que
se registre ter afirmado a tcnica da lei ora analisada que o reconhecimento de um
sujeito de direito como pessoa pelo ordenamento est indubitavelmente exposto a
influxos extrajurdicos.
A EIRELI, de fato, representa o golpe de misericrdia s clssicas concepes
de pessoas legais (stricto sensu), j que sua configurao no se enquadra em uma
viso bipartida de classes de pessoas jurdicas (universitas personarum; universitas
bonorum). Antes, reflete uma terceira classe, que possibilita a personalizao de um

6As expresses sujeito de direito e pessoa no so sinnimas. Registre-se haver sujeitos de direito no
personalizados que, embora titulares de direitos e obrigaes s podem praticar atos para os quais
estejam expressamente habilitados. E sujeitos de direito personalizados que podem praticar todos os
atos no proibidos pela lei (COELHO, 1987, p. 64-75).
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novo ente frente agregao tanto de elementos patrimoniais quanto pessoais na


consecuo de fins previamente estabelecidos.
Apesar de possuir a EIRELI o seu vis fundacional (universalidade de bens), por
ser observvel a organizao em torno da destinao de um bem a uma finalidade,
sobre esse regime tambm incidem notas caractersticas das universalidades de pessoas, constituindo a EIRELI uma espcie sui generis de pessoa jurdica.
Nesse sentido, na esteira de um movimento revisionista do conceito de pessoa
jurdica, o enquadramento dessa realidade ao gnero pessoa atesta tratar o fenmeno criacionista de entes no humanos mais uma tentativa do direito em simplificar,
atravs da linguagem jurdica, uma complexa realidade relacional entre pessoas
fsicas - derrogando parte do direito comum - do que propriamente uma realidade
ou fico (NORONHA, 1998b).
Em verdade, a lei instituidora da EIRELI confirma no refletir a personalizao
de estruturas no humanas uma correlao no plano da essencialidade com as pessoas naturais. O pertencimento dessas estruturas ao gnero de pessoas decorre da
aplicao de uma analogia de proporcionalidade imprpria, que leva to somente em
conta uma semelhana do ponto de vista operacional (MATA-MACHADO, 1954, p. 58).
Embora a pressuposio da afetao patrimonial no retrate uma necessidade na
personalizao de entidades no humanas (BEVILAQUA, 1953, p. 149) ela, por muitas vezes, decisiva para algumas pessoas jurdicas tais como sociedades e fundaes
(ABREU, p. 7). Nesse sentido, observa-se uma fraca relao entre os conceitos de personalidade jurdica e patrimnio afetado. Salientando-se, por outro lado, a estreita
ligao entre pessoa jurdica e organizao social. por isso que se estatui que a
criao de uma nova pessoa jurdica s se legitima se recobrir uma organizao
social que articule os elementos: materiais (pessoas ou bens); estruturais (organizativos da administrao, execuo e controle); e teleolgicos (circulao de bens
ou servios em benefcio do(s) titular(es) da propriedade indireta). Isso no impede
que a lei, no entanto, no processo de atribuio de personalidade jurdica a uma
organizao social rudimentar, potencialize um dos supracitados elementos que se
encontrem pouco desenvolvidos na realidade ftica, atribuindo-lhe regramento especfico (NORONHA, 1998b).
Inegvel que o exerccio individual de empresa, anteriormente
Lei no 12.441/2011, se revestisse de uma relativa organizao social, necessitando
para o seu desenvolver da atuao de pessoas e da utilizao de patrimnio para
a circulao de bens e servios. No entanto, o elemento estrutural (conformador da

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administrao, execuo e controle) restava sem qualquer disciplina rgida que pudesse diferenciar o empresrio enquanto pessoa humana, da empresa, agora pessoa
jurdica. Da resultava um estado de confuso patrimonial.
Por ser esse aspecto estrutural essencial na formatao de pessoas jurdicas,
pretende-se abordar, na sequncia, como o regime jurdico atribudo EIRELI contribui para potencializar o aproveitamento do patrimnio afeto atividade empresria individual. A partir desta anlise, tentar-se- responder se a criao de uma
nova pessoa jurdica, retratada pelo acrscimo de um novo inciso no art. 44 do
CC, retrata um mero expediente formal, pouco alterando a realidade do exerccio
individual de empresa, ou se, por outro lado, traduz uma material modificao em
seu regime jurdico (BRASIL, 2011).

5 A Lei no 12.441/2011 e anlise pertinente


A novel lei, para alm de ter criado uma pessoa jurdica de substrato sui generis
que, conforme restou evidenciado, conjuga elementos patrimoniais e pessoais, acrescentou ainda o art. 980-A ao Livro II da Parte Especial do CC, estabelecendo algumas
especificidades quanto aos requisitos e aos impedimentos que circundam a constituio da EIRELI. Modificou tambm o pargrafo nico do art. 1.033 do CC, de modo a
permitir que uma sociedade pluripessoal reduzida unipessoalidade no seja necessariamente dissolvida. Passa-se, agora, a analisar detalhadamente essas alteraes.

5.1 Empresa individual de responsabilidade limitada superveniente


Para que se compreenda o fenmeno da empresa individual de responsabilidade
limitada superveniente, preciso que se interpretem duas importantes alteraes
trazidas pela Lei no 12.441/2011: a realizada no art. 1.033, pargrafo nico do CC,
e a promovida com a insero do art. 980-A, 3o, no mesmo diploma.
A alterao do pargrafo nico do art. 1.033 do CC passa a permitir que no s
a figura do empresrio individual - pessoa fsica - mas tambm agora a figura da EIRELI
- pessoa jurdica - possa aambarcar uma sociedade pluripessoal reduzida unipessoalidade, sem que isso constitua fato que leve sua dissoluo. Com a alterao,
o fenmeno da transformao no mais se restringe a alteraes na infraestrutura
jurdica de sociedades, no mais se limita a alteraes entre tipos societrios.
sabido que, desejando acompanhar mudanas verificadas na realidade ftica,
podem as sociedades sofrer mudanas em sua estrutura organizativa. Assim, podem

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sofrer transformaes tipolgicas. Exemplificando, uma sociedade em nome coletivo pode transformar-se em sociedade limitada que, por sua vez, pode transformar-se
em sociedade annima.
Do raciocnio, verificamos que, tradicionalmente, no alterava o fenmeno da
transformao a estrutura essencialmente corporativa de uma sociedade. Em outras
palavras, embora pudesse uma dada sociedade, com as modificaes, ganhar/perder
rgos, dependendo do movimento modificativo operado, sua essncia continuava
sendo a mesma.
No entanto, com as modificaes trazidas pela novel lei, a transformao possibilitar que uma sociedade de qualquer tipo, pessoa jurdica de base corporativa,
se transforme em uma EIRELI, pessoa jurdica de base mista (patrimonial e pessoal).
preciso que se consigne o desacerto da redao do 3o do art. 980-A, para
que no se conclua ter o legislador, a despeito da nomenclatura da nova pessoa
jurdica criada, inserido em nosso ordenamento jurdico uma sociedade unipessoal
como forma de limitao da responsabilidade do empresrio individual.
De fato, tivesse sido essa a inteno do legislador, no teria o mesmo inserido
no art. 44 do CC uma nova espcie de pessoa jurdica. A sociedade unipessoal, como
forma de limitao da responsabilidade do empresrio individual, no se constitui
nem uma nova pessoa jurdica, nem um novo tipo societrio, mas em uma variao
modal das sociedades limitadas.
Assim, para que no se identifique a EIRELI com um novo tipo societrio ou uma
nova modalidade societria, preciso que se leia o termo [...] outra modalidade
societria [] constante no 3o do art. 980-A: [...] resultar da concentrao das
quotas de outra modalidade societria num nico scio [...] como qualquer (BRASIL, 2011). Assim, a EIRELI poder, supervenientemente, resultar da concentrao
das cotas de qualquer modalidade societria num nico scio, independentemente
das razes que motivaram tal concentrao.
As alteraes pretendem uma maior concretizao do princpio da continuidade
e preservao da empresa. Completou-se, com a Lei no 12.441/11, uma modificao
relacionada dissoluo da sociedade limitada frente concentrao de suas cotas
nas mos de um nico scio, iniciada com a Lei Complementar no 128, de 19 de
dezembro de 2008 (BRASIL, 2008).
A Lei Complementar no 128/2008 havia possibilitado que o scio nico, mediante requerimento no Registro Pblico de Empresas Mercantis, ante a ausncia da
pluralidade de scios, solicitasse a transformao do registro de sociedade para em-

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presrio individual. Essa converso, saliente-se, no traduzia nenhum benefcio ao scio nico, j que, com o pedido, modificado restaria o seu regime de responsabilidade.
A preservao da empresa acabou se aperfeioando, portanto, com a modificao
promovida pela Lei no 12.441/2011 no art. 1033 do CC. A partir da verificao da
concentrao de cotas nas mos do scio nico na sociedade limitada, agora ser
possvel que ele continue usufruindo o beneficio da limitao de sua responsabilidade
mediante a solicitao de converso da sociedade limitada em EIRELI (BRASIL, 2011).

5.2 Da exigncia de capital social mnimo e da impossibilidade de diferimento de


sua integralizao

O caput do art. 980-A, inserto no CC pela Lei no 12.441/2011, estabelece alguns


dos pressupostos para a constituio de uma EIRELI. Para alm das patentes incongruncias nele veiculadas, tais como a atribuio da titularidade do capital social
pessoa fsica que constitui a pessoa jurdica e a indexao do capital social mnimo
ao salrio mnimo vigente, outras consideraes relacionadas ao capital social merecem ser tecidas (BRASIL, 2011).
Bem se sabe que um dos propsitos da criao de uma nova pessoa jurdica
pelo ordenamento diferenci-la da(s) pessoa(s) fsica(s) ou jurdica(s) que est(o)
em sua base. Assim, com a personalizao que segue a afetao patrimonial, quem
passa a ser titular do capital social a nova entidade, e no quem a constituiu. Este
tem somente direitos em face da organizao.
A vinculao do capital social mnimo ao salrio mnimo vigente eivada de patente inconstitucionalidade. A disposio constante no art. 7o, inciso IV, da Constituio Federal, vedando a vinculao do salrio mnimo para quaisquer fins, dispensa
que se faam adicionais comentrios (BRASIL, 1988).
Para alm dessas questes facilmente observveis, algumas das disposies
constantes no caput do art. 980-A impem algumas reflexes.
Inicia-se pelo questionamento da estipulao de um capital social mnimo
como forma de garantia de credores, agora sem se levar em considerao a sua
vinculao a unidades de salrio mnimo vigente. A medida, nitidamente, quer
refletir um limiar de seriedade imposto s atividades empresariais individualmente exercidas (DOMINGUES, 1998).
Apesar de no desempenhar o capital social um papel essencial na consecuo das
finalidades de todas as espcies de pessoas jurdicas, inegvel consubstanciar-se a
estipulao estatutria de seu numerrio em uma garantia indireta de credores j
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que fornece subsdios para que se afira a regularidade ou irregularidade da distribuio de lucros (DOMINGUES, 1998, p. 108-111)7.
No entanto, no razovel se acreditar que a estipulao de um capital social
mnimo medida idnea para desempenho da funo de garantia direta de credores.
Em primeiro lugar, o capital social mnimo pode facilmente se depreciar em funo
do processo inflacionrio. Em segundo lugar, nem todos os bens que compem o
capital social so suscetveis de penhorabilidade. A doutrina alem diferencia os
que so dotados dessa caracterstica, Haftungsstock, e os que no o so Betriebsvermgen por serem instrumentais no desenvolvimento do objeto social. Ademais,
impossvel se fixar, legislativamente, um capital social mnimo que reflita uma
zona de segurana para todas as atividades empresariais. Se um dado capital social
mnimo pode traduzir um limiar de seriedade para uma atividade de comercializao de produtos de confeco, pode no s-lo para a revenda de eletroeletrnicos
(DOMINGUES, 1998, p. 137-154).
No obstante, a exigncia de um capital social mnimo acabou por gerar um
duplo regime jurdico ao qual se submeter o exerccio individual de empresa.
Os empresrios individuais que inicialmente desejarem destinar atividade
empresarial um patrimnio inferior a cem vezes o valor do salrio mnimo continuaro no exerccio de empresa enquanto pessoas fsicas, sem qualquer alterao
prtica em seu regime de responsabilidade.
Os empresrios individuais que desejarem/puderem destinar atividade empresarial um valor superior a cem vezes o do salrio mnimo podero lanar mo,
enquanto no exerccio de empresa, de uma estrutura mais sofisticada .
Assim, com um patrimnio afetado e com o exerccio de empresa dotado de
uma nova personalidade jurdica, gozaro esses empresrios de modificaes em
seu regime de responsabilidade, sendo a mesma limitada, em caso de insucesso da
atividade empresria, ao valor do capital subscrito.
Quanto impossibilidade de diferimento da integralizao do capital social,
preciso que se analisem algumas questes levando-se em considerao o regime
7O estabelecimento estatutrio do capital social surgiu atrelado ao prprio interesse da atividade
empresria, no sentido de conferir continuidade e perenidade sua atuao. A vinculao da noo
de capital social proteo de terceiros veio posteriormente, quando a classe mercantil obteve o
benefcio de limitao da responsabilidade empresarial. A funo do capital social como proteo dos
interesses de credores refere-se ao capital nominal. Este, na medida em que inscrito no lado direito
do balano, serve como impeditivo para que valores outros que no os lucros sejam distribudos aos
scios. Serve, portanto, como termmetro mensurador de lucros e eventuais perdas, possibilitando,
ainda, a avaliao da situao econmica da empresa (DOMINGUES, 1998, p. 64-65).
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das sociedades limitadas, conforme, inegavelmente sugere, o 6o do art. 980-A do


CC trazido pela Lei no 12.441/2011.
Embora a garantia efetiva do ingresso de uma massa patrimonial no capital social da sociedade se satisfaa com a subscrio integral do capital social nas sociedades
limitadas e eventual diferimento de sua realizao (DOMINGUES, 1998, p. 90), a mesma
soluo no seria aplicvel EIRELI. A justificar a impossibilidade de diferimento da
integralizao do capital social na EIRELI, conforme enuncia o caput do art. 980-A do
CC, pode-se citar a incongruncia da sano de excluso do titular nico remisso, faltoso
quanto integralizao do capital social (BRASIL, 2011). No seria possvel, na EIRELI,
em virtude do seu substrato unipessoal, a aplicao do art. 1.058 do CC (BRASIL, 2011).
A excluso do titular remisso levaria inevitavelmente dissoluo da EIRELI, na contramo da concretizao do princpio da preservao da empresa.
Ainda quanto ao capital social, apesar de o caput do art. 980-A no fazer meno possibilidade de que a realizao do capital social ocorra tanto pela entrega
de bens mveis quanto de bens imveis, a aplicao EIRELI, no que couber, das
regras das sociedades limitadas (6o do 980-A do CC) permite o emprego cum grano
salis da regra contida no art. 1.055 1o do CC (BRASIL, 2011). O temperamento da
interpretao a que se faz referncia impe que se possibilite ao titular nico de
direitos em face da EIRELI integralizar o capital social tanto em bens imveis quanto em mveis diferentes de dinheiro. No entanto, dentro do prazo de cinco anos da
data do registro da EIRELI, responde pessoalmente pela exata estimao dos bens
conferidos ao capital social.

5.3 Do nome empresarial


Um avano legislativo identificvel no regime jurdico da EIRELI no tocante
espcie de nome empresarial, firma ou denominao, a ser escolhido pelo empresrio individual para identificao da empresa que exerce, ao teor do 1o do
art. 980-A (BRASIL, 2011).
Ao possibilitar que o empresrio individual, no exerccio de empresa, escolha a
denominao para identific-la, andou o legislador na esteira da moderna tendncia
capitalstica encerrada pelas estruturas empresariais dos dias atuais.
A realidade que, a cada dia, menos interessam as pessoas que colocam em
exerccio uma determinada empresa do que o prestgio e a solidez que a ela alcana.
O capital e a organizao ganham espao, registrando uma tendncia cada vez mais

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presente de o elemento pessoal das organizaes sociais personalizadas tornar-se


annimo (CRISTIANO, 1977, p. 136).
Afigura-se que o legislador absorveu essa tendncia verificvel no exerccio coletivo de empresa, incorporando-a ao exerccio individual. Ao permitir a adoo de
denominao, no s possibilitou com que o empresrio, titular de direitos em face
de uma EIRELI, goze de um relativo anonimato. Deu prpria EIRELI mais estabilidade, j que, se adotar denominao, nem todas as modificaes internas sero
instantaneamente sentidas pelo grande pblico.

5.4 O veto ao 4o do art. 980-A


Ouvido o Ministrio do Trabalho e Emprego, achou por bem a chefe do Poder
Executivo vetar a norma constante no 4o do art. 980-A, cujo contedo se transcreve:
4o Somente o patrimnio social da empresa responder pelas dvidas
da empresa individual de responsabilidade limitada, no se confundindo
em qualquer situao com o patrimnio da pessoa natural que a constitui,
conforme descrito em sua declarao anual de bens entregue ao rgo
competente. (BRASIL, 2011)

Diante da impossibilidade de veto parcial e frente suscetibilidade de divergncias quanto aplicao do dispositivo transcrito, decidiu-se por elimin-lo da
regulamentao do instituto.
Em verdade, o contedo normativo carreado pelo 4o explicitava o bvio. A
criao de uma nova pessoa jurdica implica, necessariamente, o reconhecimento de
sua genrica e irrestrita capacidade de ter direitos e contrair obrigaes. Assim, por
possuir uma esfera patrimonial prpria, de se concluir que, ao contrair obrigaes,
desde que no haja confuso patrimonial e desvio de finalidade, responda o patrimnio social da empresa, to somente, pelas obrigaes contradas pelos seus rgos.
A norma era, portanto absolutamente desnecessria para disciplina do instituto,
no devendo o seu veto ensejar a interpretao de que os patrimnios da pessoa
jurdica e da pessoa natural que a constitui devam confundir-se. Uma interpretao
como essa desnaturaria, por completo, a atividade legiferante, levando a um extermnio da pessoa jurdica por ela criada.
A regra continua sendo, portanto, da criao de uma nova pessoa jurdica que,
no exerccio de empresa, compromete, to somente, o seu patrimnio social. Caso,
no entanto, seja a personalidade jurdica, conferida ao exerccio individual de empresa, utilizada abusivamente, caracterizando o desvio de finalidade ou confuso
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patrimonial, autorizada est a sua desconsiderao, estendendo, nos termos do art.


50 do CC, os efeitos de determinadas obrigaes aos bens da pessoa humana que
constitui a EIRELI ou, a depender do caso, de seu administrador (BRASIL, 2002).

5.5 Da tcnica de endereamento utilizada e a instabilidade da nova pessoa jurdica


Embora tenha a Lei no 12.441/2011 criado uma pessoa jurdica de base material mista (pessoal a patrimonial), dotou-a da mesma estrutura organizacional das
sociedades limitadas. Tanto o que previu a aplicao, no que couber, empresa individual de responsabilidade limitada, das regras aplicveis s sociedades limitadas.
Assim, embora, formalmente, tenha o legislador inserido uma nova pessoa jurdica no art. 44 do CC, no plano material, deixou de, individualmente, regr-la como
entidade unipessoal de estrutura no societria. Optou por uma via mais simplificada, utilizando a tcnica do endereamento para a organizao estrutural da nova
entidade, como facilmente se extrai da leitura do 6o do art. 980-A do CC, inserido
pela Lei no 12.441/2011 (BRASIL, 2011).
A questo saber se a segurana jurdica dos credores no trato negocial ser
garantida com a simples tcnica de endereamento, que remete para a soluo, in
casu, das regras que pressupem ou no substrato plurilateral para posterior aplicao ou adaptao no tocante EIRELI, de substrato unipessoal.
Demonstrou-se que as regras das sociedades limitadas no se aplicam, automaticamente, EIRELI. A unipessoalidade do substrato material dessa nova pessoa
jurdica pressupe regras mais rgidas no tocante integralizao do capital social.
Assim, de se esperar tambm que a administrao e uma eventual assembleia
(como referncia de poderes da EIRELI) estejam sujeitas a regras mais rgidas no
tocante publicidade, prevenindo a confuso patrimonial e o desvio de finalidade e,
consequentemente, evitando a aplicao da teoria da desconsiderao da personalidade jurdica (COSTA, 2002, p. 545-638)8.

8A respeito do funcionamento da assembleia dentro de uma entidade no humana e no coletiva,


nomeadamente, a sociedade unipessoal no direito portugus, Captulo III, o rgo assembleia na
sociedade por quotas unipessoal e as decises do scio nico. As consideraes do autor com relao
ao funcionamento desse rgo em uma estrutura societria, em nosso entender, aplicam-se a EIRELI
do direito brasileiro, principalmente ante a previso do 6o do art. 980-A.
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6 Concluso
Em que pese a relativa assistematicidade e lacunosidade da Lei no 12.441/2011,
a limitao da responsabilidade do empresrio individual atravs da EIRELI impossibilita que se considere a medida legislativa em questo desprovida de benefcios
para a evoluo da temtica no Brasil.
A soluo de endereamento da disciplina de questes estruturais da EIRELI
(funcionamento da administrao, execuo e controle) s regras das sociedades limitadas (980-A, 6o) revela-se como o ponto de instabilidade da soluo, vez que
no pressupe um tratamento diferenciado para uma espcie de pessoa jurdica de
base unipessoal. Assim, algumas questes relacionadas normatizao preventiva
da desconsiderao da personalidade jurdica, como a problemtica da publicidade
das decises e o regramento do autocontrato, verificvel quando a figura do titular
nico e a do gerente coincidam, ficam na dependncia de uma resposta da doutrina.
Nesse sentido, a EIRELI, materialmente, pouco altera a realidade organizacional do
exerccio individual de empresa, sendo tambm questionvel o quanto a medida potencializa o aproveitamento do patrimnio afeto atividade empresria individual.
Por outro lado, pelo menos no que toca ao aspecto formal, indiscutvel ter sido o
exerccio individual de empresa acobertado pelo manto de uma nova personalidade
jurdica, resolvendo alguns impasses observveis na realidade prtica e qualificados
por alguns como esquizofrenia jurdica (BULGARELLI, 1990).
A Lei no 12.441/2011 revela a preferncia nacional por uma tcnica personalizada, mas no societria, de limitao da responsabilidade do empresrio individual.
Resta agora que se aguarde o tempo e a doutrina aperfeioarem a tcnica de funcionamento estrutural da nova pessoa jurdica, especialmente com relao ao plexo normativo incidente sobre o funcionamento dos rgos sociais trilhando um caminho
prprio para a limitao da responsabilidade do exerccio individual de empresa.

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Conflitos sociais e mecanismos de resoluo:


uma anlise dos sistemas no judiciais de
composio de litgios
Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira
Oficial de Justia (TRT - RN). Graduado em Direito e em Filosofia (UFRN).
Especialista em Direito do Trabalho (UCAM). Mestre em Filosofia (UFRN).
Doutorando em Filosofia (UFRN).
Artigo recebido em 18/02/2012 e aprovado em 28/11/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 A caracterizao do conflito social 3 As possibilidades de resolues


alternativas de conflitos 4 Concluso 5 Referncias.

RESUMO: O presente trabalho tem o escopo geral de identificar os meios alternativos de resoluo de conflitos sociais a partir da sua caracterizao sociolgica. Para
tanto, ser apresentado o sistema de demandas por portas distintas, o qual contm,
em si, a premissa diversificadora das resolues conflitivas. Como espcies dessas
resolues, sero abordadas as negociaes, conciliaes e mediaes, traando os
elementos pormenorizados de cada uma, expondo a dinmica social em que elas
so capazes de atuar. Metodologicamente, recorre-se instrumentalizao alternativa resolutria para que se possa vislumbrar uma melhor soluo razovel das
demandas sociais que clamam por uma definio mais clere e socialmente mais
adequada a cada caso concreto. Como resultado dessa pesquisa, observa-se que h
um enorme campo de desenvolvimento dessas prticas alternativas no Brasil, dada
a incipincia de sua aplicao para a resoluo dos conflitos sociais, os quais findam
sem uma resoluo satisfatria e abarrotam o sistema jurisdicional tradicional.
Palavras-Chave: Sociologia jurdica
Negociao Conciliao Mediao.

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Resoluo alternativa de conflitos

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Conflitos sociais e mecanismos de resoluo

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Social Conflicts and Resolution Mechanisms: an analysis of non-judicial systems


of dispute resolution
CONTENTS: 1 Introduction 2 Social conflict characterization 3 The possibilities of alternative
conflict resolutions 4 Conclusion 5 References.

ABSTRACT: The general goal of this article is to identify the alternative ways of
social conflict resolution from its sociological characterization. It will be presented
the multi-door courthouse system, which contains the diversifying premiss of conflict resolutions. As species of those kinds of conflict resolutions shall be studied the
negotiation, conciliation and mediation, it will be scrutinized each of their elements,
exposing the social dynamics in which each one of them is capable of functioning.
Methodologically, the article derives from the instrumentality of alternative conflict
resolution the means to visualize the best and more reasonable solution to the social demands that claim a quicker and more adequate definition for each concrete
case. As a result of this research, it is observed that exists a vast field of implementation of alternative practices in Brazil, since the resolution of social conflicts still is
in a poor level of satisfaction, which are the number one cause of work overload of
the traditional Jurisdictional system.
KeyWords: Sociology of law
Conciliation Mediation.

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Alternative conflict resolution

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Negotiation

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Lauro Ericksen Cavalcanti de Oliveira

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Conflictos Sociales y Mecanismos de Resolucin: un anlisis de los sistemas no


judiciales de composicin de resolucin de litigios
CONTENIDO: 1 Introduccin 2 La caracterizacin del conflicto social 3 Las posibilidades de
resoluciones alternativas de conflictos 4 Conclusin 5 Referencias.

RESUMEN: Este trabajo intenta identificar los medios alternativos de resolucin de


conflictos sociales desde su caracterizacin sociolgica. De ese modo, se presentar el sistema multi-door courthouse que contempla la premisa de diversificar
las formas de resoluciones de conflictos. Se presentarn la negociacin, la conciliacin y la mediacin como formas de resolucin de conflictos. Se presentarn las
caractersticas de esas formas de resolucin y los contextos sociales en que pueden
actuar. Metodolgicamente, se recurre a la resolucin alternativa para imaginar una
mejor solucin de las demandas sociales que demandan una definicin ms rpida
y socialmente adecuada para cada caso. Como resultado de esta investigacin, se
observa que hay un gran espacio para el desarrollo de esas prcticas en Brasil, pues
son poco aplicadas en la resolucin de conflictos sociales, que se quedan sin una
resolucin satisfactoria y llenan el sistema judicial tradicional.
PALABRAS CLAVE: Sociologa jurdica Resolucin alternativa de conflictos Negociacin Conciliacin Mediacin.

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Conflitos sociais e mecanismos de resoluo

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1 Introduo

o presente trabalho sero estudados os mecanismos de resoluo dos conflitos sociais. Contudo, antes de se passar anlise do tema propriamente dito,
faz-se mister esclarecer que a abordagem que ser desenvolvida de ordem sociolgica, e no jurdica, em sua essncia (muito embora, alguns contornos jurdicos
sejam obviamente explorados). Motivo este que d fundamento ao procedimento
metodolgico de no se ater, durante a presente exposio, a escrutinar pormenorizadamente as questes legais, principalmente no que diz respeito s questes de
natureza processual relativas aos mecanismos de resoluo de conflitos enfocados.
Em termos de metodologia, h de se ater instrumentalizao alternativa resolutria para que se possa visualizar uma melhor soluo razovel das demandas
sociais que clamam por uma definio mais clere e socialmente mais adequada,
casuisticamente falando. Essa metodologia se assenta na procura de meios no focados na figura centralizada do Poder Judicirio, como extenso da punitividade estatal para justificar a resoluo de conflitos que podem ser dispostos pelas prprias
partes envolvidas nas querelas. Assim sendo, ser o bastante que apenas se cite as
leis referentes aos institutos a serem comentados e que os regulamentam na atual
ordem jurdica vigente no Brasil.
Na seo seguinte, ser traado um breve esboo conceitual do que se denomina
conflito, quais as suas formas de aparecimento e qual modalidade especfica (conflito
interpessoal) ser tratado e mais aprofundado nos tpicos subsequentes do estudo
em tela. Essa seo subdividida em duas subsees: uma que trata da soluo de
controvrsias e outra denominada de a conciliao nos textos normativos brasileiros.
Sero tratados os conceitos bsicos atinentes autotutela, autocomposio e
heterocomposio. Nessa oportunidade, ser abordada a particularidade de cada
forma resolutiva acima descrita, escrutinando as possibilidades de sua aplicao no
atual panorama jurdico brasileiro. Ainda nessa toada, ser feita uma breve introduo sobre a conciliao, explicando que esse um termo dotado de polissemia,
podendo significar tanto um processo resolutivo quanto a prpria soluo a ser
dispensada ao conflito posto.
O tema ser percorrido a partir de exemplos normativos, dos quais ser extrada
a sua importncia prtica para uma clere e efetiva resoluo de conflitos, seja ela
feita de forma extraprocessual ou at mesmo quando ela ocorre em um processo
judicial que j est a tramitar.

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Em sequncia, ao se falar de mtodos alternativos de conflito, faz-se mister


comentar brevemente a proposio da resoluo de conflitos por portas distintas
(multi-doors courthouse), uma proposio americana que vem sendo adotada por ordenamentos jurdicos ao redor do globo. Essa a concepo terica que serve de
sustentculo para as diversas formas alternativas de soluo de conflitos. Dentre
essas formas a serem explanadas na seo em comento, se incluem a negociao, a
mediao, a arbitragem (instituto brevemente mencionado) e mais uma vez se retoma a conciliao como forma resolutiva. Cada um desses institutos ser abordado,
dando-se uma maior nfase negociao e mediao, os processos mais alternativos dentre aqueles j citados.
Tal como a seo precedente, a terceira seo tambm se subdivide em outras
duas subsees. A primeira dessas subsees tem como mote o aprofundamento da
questo da mediao e escrutina a possibilidade de o prprio juiz da causa servir
como mediador das partes litigantes (mediao endoprocessual). Nesse tpico, sero enunciadas quais as atividades mais benficas para as partes quando o juiz se
torna o mediador do conflito (em uma atuao no jurisdicional), bem como sero
indicados alguns aspectos prticos que tendem a aumentar o sucesso desse procedimento, como algumas atitudes a serem tomadas pelo juiz para que as partes entrem
em um acordo consensual sobre a sua desavena.
A segunda subseo da ltima seo tem por enfoque a questo dos mecanismos informais de soluo de controvrsias. Para abordar esse tema, sero levadas em considerao, basicamente, as pesquisas de cunho sociolgico desenvolvidas pelo socilogo do direito portugus Boaventura de Sousa
Santos (1988, p. 53), que traduziu essas prticas na terminologia mais adotada hodiernamente e conhecida como justia popular. Ou seja, uma forma de resoluo de
conflitos estruturada quase que inteiramente na informalidade de procedimentos e
que alcana altos nveis de satisfao dentre aqueles indivduos que dela se valem.
Proposio essa que interfere diretamente na prpria estruturao do direito como
sistema jurdico, haja vista que lida com os seus elementos fundantes, que so (na
concepo do autor em comento) trs: a violncia, a burocracia e a retrica.
Em sntese, o presente estudo tem por escopo explanar de maneira simples
e didtica as questes afeitas aos mtodos alternativos de conflito, dando um
panorama geral dos institutos adstritos a esse tpico, desde os mtodos mais
formais de resoluo, chegando at a discutir os mtodos mais recentes e informais de dissipao conflitiva.

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2 A caracterizao do conflito social


Para que se possa abordar com propriedade a questo dos mecanismos de resoluo de conflitos, h de, inicialmente, se tecer alguns comentrios de contornos
conceituais acerca do prprio termo conflito, algo que, mesmo sendo de uso comum
no emprego rotineiro vernacular, pode assumir posicionamentos diferentes de acordo com a perspectiva posta. De acordo com a sua simples referncia lexical contida
no dicionrio Aurlio, conflito o embate dos que lutam. Ou seja, para que haja o
conflito, pressupe-se que haja uma oposio de interesses entre aqueles que esto
em um embate.
O conflito pode ocorrer em diversas instncias intrapessoais e interpessoais.
Dessa forma, existe o conflito intrapessoal, que aquele que ocorre internamente
no indivduo e o conflito interpessoal, aquele embate que se d entre indivduos
distintos. H tambm os conflitos que relacionam o indivduo com um grupo ou
que se d entre grupos diversos de indivduos. O primeiro dos exemplos denominado de conflito intragrupal, e aquele que ocorre dentro de um grupo, e o
segundo denominado de conflito intergrupal, e se desenvolve entre grupos de
indivduos que se lanam a um embate. Saliente-se que, em alguns casos particulares, o conflito intergrupal tambm pode ser denominado de conflito internacional, o que ocorre, mais especificamente, nos casos em que os grupos envolvidos
nos conflitos representam entes grupais de maior monta e expressividade, tais
como naes ou estados organizados.
Ainda que exista essa mirade de formas conflitivas, a nica modalidade de
conflito que ser de interesse na presente anlise aquela que trata dos conflitos
interpessoais em sua instncia individual. Isso porque os conflitos intrapessoais so
da competncia de estudo da psicologia ou da psicanlise, algo totalmente fora dos
contornos do presente trabalho. Os conflitos intragrupais at se relacionam com
temas afeitos sociologia, todavia, fogem da proposio especfica dos mecanismos
resolutivos por ora a serem analisados. Por fim, h de se indicar que os conflitos
intergrupais (internacionais) esto mais afeitos a outras reas das cincias sociais
aplicadas, tal como o direito internacional propriamente dito, o qual cuida de resolver esse tipo de conflito de maior extenso e gravidade, com as suas prprias regras
de resoluo e de pacificao social, algo um pouco diverso das demais regras aplicveis aos conflitos interpessoais.
Outra abordagem elementar acerca da definio de conflito a ser trazida baila
fornecida por Marins Suares (1996, p. 78), atravs da qual, a autora argentina se
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foca na conceituao do conflito como sendo um processo interativo (o qual possui


mltiplas possibilidades de desdobramento, pode ser progressivo, nascendo, crescendo-se e desenvolvendo-se com o tempo; pode haver seu decaimento, atravs da
sua dissoluo ou do seu desaparecimento; ou ainda pode ser estacionrio, quando
o seu progresso estanca em alguma de suas etapas) que se d entre duas ou mais
partes. O foco da anlise dos mecanismos de resoluo conflitiva por ora estudados se condensa nas relaes sociais que apresentam problemas de enquadramento
social entre os indivduos, ou seja, atm-se apenas aos conflitos interpessoais, que
so aqueles produzidos por pessoas e que no foram por elas devidamente solucionados de forma espontnea e satisfatria para os envolvidos.
lio comezinha que o direito foi concebido e estruturado em sua evoluo
histrica para solucionar conflitos e pacificar situaes de desavenas scio-polticas ocorridas no seio da sociedade. Foi pensado para que o homem no pudesse
fazer valer seus interesses e seus desejos apenas com base no domnio da fora (a
regra natural do domnio do mais forte, ou, como diriam os bilogos e naturalistas,
a partir do domnio expresso da fora do macho-alfa). Assim, na raiz do conflito, est
o interesse a ser defendido pelo homem, algo que se converte em um bem jurdico
(mediato) a ser disputado por dois (ou mais, dependendo da quantidade de participantes em cada plo da relao jurdica estabelecida) pretendentes.
Os bens mais escassos tendem, naturalmente, em funo de sua menor disponibilidade, a ser os mais visados e procurados (SMITH, 2009, p. 12).Nesse ponto, h
de se fazer uma breve digresso para se dizer que, ainda que Adam Smith faa esse
apontamento acerca da disponibilidade dos bens, ele no conclui que isso seja uma
mera causa geradora de conflitos. Na verdade, seu entendimento sobre os rumos
econmicos que a sociedade pode tomar, em funo dessa constatao, so bastante
diversos do que se poderia chamar de um problema de conflitos. Ele v nessa escassez uma necessidade intrnseca do ser humano em ser egosta, mas isso algo que
se converte em um bem comum, uma vez que a soma dessas necessidades solipsistas conduz a que todos tenham que, em alguma intensidade, se ajudar mutuamente
para alcanar seus intentos e muitos so os interesses dos indivduos sobre tais
bens. Fica claro que esse fator de busca e reteno de bens algo que naturalmente
tende a gerar conflitos na sociedade.
Na seara propriamente jurdica, a configurao do conflito social finda por desembocar no conceito legal (jurdico) de lide. A lide foi um conceito criado e utilizado, inicialmente, por Francesco Carnelutti (1936). Segundo esse autor italiano,

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citado por Jos Frederico Marques (2000, p. 02), lide um conflito de interesses
qualificado por uma pretenso resistida. Para Carnelutti, o interesse colocado em
jogo consiste em uma satisfao de uma necessidade emergente da parte.
O conflito de interesses possui uma origem metajurdica (Cmara, 2005, p. 69),
mas a sua reverberao ontolgica se d tambm no campo jurdico, como justifica
Carnelutti ao assentar o seu sistema na explanao do conceito fulcral de lide. Assim sendo, pode-se asseverar que o conflito de interesses postos entres as partes se
deflagra a partir da resistncia oferecida por uma delas ao intento de outrem. Assim
sendo, o que uma das partes almeja, em ltima instncia, a submisso do outro
sua prpria vontade, consubstanciada em seu interesse. H, portanto, uma incongruncia de vontades e de interesses publicamente manifestados, em que uma das
partes resiste quilo que a outra prope ter ou fazer, em detrimento da vontade
alheia. A litigiosidade, juridicamente falando, surge dessa colocao contrapositiva
de interesses e de satisfaes, sejam elas individuais, como incialmente pensado
por Carnelutti, ou coletivamente, como atualmente pode-se pensar o espectro de
abrangncia processual do direito hodierno.

2.1 A soluo dos conflitos


O conflito entre os indivduos pode ser solucionado pelas mais diversas formas.
Quando algum encontra um bice para alcanar um bem que seja igualmente pretendido por outra pessoa, de modo que nenhuma delas possa conviver (ou ao menos possa
tolerar tal fato) com a ausncia do supramencionado bem da vida, surge o embate, o
qual desestabiliza as relaes sociais outrora estabelecidas sem nenhum estremecimento.
Verificam-se na prtica, trs formas bsicas de soluo de conflitos: a autotutela, a autocomposio e a heterocomposio. Tem-se como autotutela a busca de
soluo do conflito por uma das prprias partes nele envolvida, que busca, por meio
da da imposio pela fora, a soluo que ele mesmo julga ser a mais adequada (a
soluo que lhe parea ser a melhor ou simplesmente a soluo que mais lhe apetece, sem que haja nenhum critrio mais elaborado para a tomada dessa deciso)
para o embate encetado.
A autocomposio revela-se como uma soluo pacfica para o conflito instaurado entre as partes. Essa forma de resoluo de conflitos se sustenta por meio da efetivao de acordo pelos interessados, que poder comportar as figuras da renncia
ao direito, do reconhecimento do direito do outro ou ainda da transao de direitos.
Essa forma resolutria de conflitos poder ser realizada com a intermediao de
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um terceiro alheio ao conflito, sem que essa interveno seja um elemento externo
suficiente para descaracteriz-la (nem que isso faa com que ela se confunda conceitualmente com a forma de resoluo de conflitos que ser exposta a seguir, qual
seja, a heterocomposio). Isso se d porque o terceiro, nesse caso, apenas prestar
um auxlio s partes, sem ter nenhum poder efetivamente decisrio sobre o deslinde
do conflito. Dessa feita, esse terceiro poder, por exemplo, apenas prestar alguma
informao de que as partes ainda no tinham conhecimento ou, at mesmo, poder aconselh-las sobre a melhor forma de por fim ao embate estabelecido entre
elas, sem que, com isso, torne-se obrigatrio acatar tal direcionamento como sendo
a finalizao do conflito anteriormente prevalecente. Ou seja, uma faculdade
conferida s partes conflitantes optar por escolher ou no a possvel soluo
aventada pelo terceiro alheio ao conflito, sem que elas mesmas tenham que se
vincular de alguma forma a isso.
Por seu turno, a heterocomposio surge quando as partes em conflito colocam
na mo de um terceiro a soluo do problema entre elas existente. Sabendo-se
que esse tipo de meio de resoluo de conflitos importa, em seus contornos mais
hodiernos, na instaurao da arbitragem ou de um processo judicial. A diferena
essencial entre a heterocomposio e a autocomposio, efetuada com o auxlio de
um terceiro externo ao conflito, reside na cogncia da deciso exarada. Isso porque,
na heterocomposio, a deciso para o conflito posto em anlise sempre ser proveniente de um juzo de valor formulado pelo terceiro. Na verdade, essa tarefa decisria algo por ele inescusvel. Tanto na arbitragem quanto no processo judicial
convencional, o terceiro a cargo de quem deve ser prolatada a deciso no pode se
esquivar desse dever de julgar, e a sua deciso a que ser tida como vlida e, em
princpio, definitiva para o conflito a ser solucionado (no h de se tratar, por ora, das
possibilidades recursais de nenhuma dessas formas resolutivas de conflitos).
Para que seja mais factvel a compreenso efetiva dos mecanismos de resoluo
de controvrsias, imperioso o escrutnio elucidativo das expresses que frequentemente esto associadas a esse tema. Uma das expresses mais usualmente evocadas nessa seara a conciliao. Por ser polissmica, essa expresso tanto designa
uma atividade destinada a harmonizar os litigantes, como o resultado de qualquer

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processo de harmonizao de espritos1, realizada pelas prprias partes por meio


das negociaes por elas prprias encetadas ou at mesmo com a ajuda de um terceiro que venha a auxili-las nesse intento resolutivo.
Nessa perspectiva, conforme se depreende das lies esposadas por Cndido Rangel Dinamarco (2005, p. 203), conciliao uma palavra bissemntica que tanto designa atividade quanto indica a existncia de um resultado. Assim sendo, essa expresso pode ser usada para dar azo ao sentido de que a conciliao um procedimento,
visando, dessa feita, obter um ajuste entre os interessados, como ela tambm pode
ser manejada discursivamente para representar (ou ser equivalente) ao prprio acerto
efetuado entre as partes. Outra expresso que demanda certo cuidado em sua anlise
nos mtodos de resoluo de conflitos denominada de mediao. Diferentemente
da expresso anteriormente perscrutada (conciliao), esse termo possui um nico
significado, no exibindo, portanto, toda a pujana semntica anteriormente estudada.
A mediao consiste apenas na atividade destinada a levar as partes em conflito
conciliao. Dessarte, nesse aspecto, ela se equipara ao primeiro sentido (de procedimento) atribudo palavra conciliao (tal como acima discorrido, segundo os critrios
de definio trazidos baila pelo supracitado jurista brasileiro).
Conciliador ou mediador so aqueles que se ocupam da atividade de pacificar
os entes humanos que conflitam. A mediao deve ser o fio condutor para que se
possa alcanar a conciliao (em sua acepo terminolgica de resultado final desse processo social de harmonizao). Dito de outra maneira igualmente vlida: a
conciliao, concebida como uma atividade pacificadora de conflitos, deve conduzir
as partes conflitantes conciliao, entendida nessa ltima parte como o resultado
mais efetivo de todo esse processo que se inicia no embate entre as partes e deve
ter seu fim justamente nessa resoluo entre elas por meio de um acordo conciliatrio. Caso a conciliao seja algo buscado dentro de um processo judicial j em curso
(em tramitao, para que se possa ser mais preciso, terminologicamente falando),
seja pelo juiz ou por algum por ele especificamente designado para perquirir esse
fim precpuo, a atividade que a se opera denominada como sendo uma atividade
endoprocessual (ou seja, consiste em uma srie de atos pr-ordenados que se perfazem dentro da atuao estatal de provimentos jurisdicionais).
1Nessa toada, cumpre-se salientar que, quando se fala em harmonizao de espritos, est-se apenas
dando um indicativo de que a conciliao, em um plano mais propriamente psicolgico, serve para
acalmar os nimos daqueles que se encontram em uma contenda. Tal harmonizao a cessao
desse ambiente de embate contnuo vivenciado por aqueles que esto disputando um bem qualquer
por eles prprios posto em contraposio.
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Obtida a conciliao, o acordo firmado entre as partes deve ser homologado


pelo juiz (artigo 331, 1o, do Cdigo de Processo Civil CPC). Cumpre-se destacar
que o acordo encetado pelas partes e posteriormente homologado sob o crivo do
Poder Judicirio possui o mesmo valor que uma sentena prolatada pelo juiz da causa em questo. Assim, certo que ele reverbera os mesmos efeitos que o comando
da coisa julgada, a ser a partir dele erigida, produz, s podendo ser desconstitudo
por via do corte rescisrio (de acordo com as hipteses elencadas no artigo 485 da
Lei de Ritos Processuais Civis).
Dentre os objetivos traados para as vias extrajudiciais de resoluo de conflitos ou de alternativas de soluo de conflitos e a via da soluo jurisdicional de
embates interpessoais, a conciliao se afigura como sendo o escopo mais importante a ser implementado nesse contexto de busca de solues prticas e efetivas.
Celeridade processual e barateamento dos custos dos processos, indicativos to
procurados e almejados pelos tericos da boa administrao judicial, no possuem
qualquer relevncia prtica quando se possvel vislumbrar a conciliao como um
meio adequado e rpido para se obter a pacificao dos espritos contendores, a
qual , em ltima instncia, a real conotao desse objetivo singular de resoluo
dos embates ocorridos comumente nos meandros sociais mais diversos.

2.2 A conciliao nos textos normativos brasileiros


Na atualidade, a conciliao um instituto que possui tratamento regrado em
diversos diplomas normativos brasileiros. Dentre eles, um dos mais relevantes a serem citados por ora o artigo 114 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988. O referido artigo impe Justia do Trabalho a responsabilidade de conciliar conflitos advindos dos dissdios individuais e coletivos porventura ocorridos
entre empregadores e empregados. Outro dispositivo normativoque deve ser citado
na abordagem do tema o artigo 331 do Cdigo de Processo Civil, que estabelece
a obrigatoriedade do Juiz Civil realizar audincias preliminares, nas quais um dos
objetivos (seno o escopo precpuo dessa audincia que, de fato, se no levar conciliao das partes, nada mais alcanar de concreto no plano resolutivo da lide)
conciliar as partes que se encontram em contenda judicial.
A Lei no 9.099, de 26 de setembro de 1995, que trata dos juizados especiais,
enuncia no seu artigo 21 que, aberta a sesso, o juiz togado ou leigo esclarecer s
partes presentes sobre as vantagens da conciliao. Subsequentemente, essa mesma lei, em seu artigo 60, prev que os Juizados Especiais criminais detm compeRevista Jurdica da Presidncia

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tncia para conciliar infraes penais de menor potencial ofensivo. Ademais, no seu
artigo 72, a mesma lei em comento prev que ofensor e ofendido podem ser levados
a uma composio para a reparao de danos. Saliente-se apenas que, nesse caso
especfico, a nica reparao possvel para os danos causados em pecnia e, por
isso mesmo, o termo composio assume o mesmo valor axiolgico que conciliao nesse procedimento estatudo pela lei dos juizados.
Outra lei a ser brevemente comentada a Lei dos Juizados Especiais Federais
(Lei no 10.259, de 12 de julho de 2001). O artigo 3o determina que compete ao
Juizado Especial Federal Cvel processar, conciliar e julgar causas de competncia da
Justia Federal at o valor de sessenta salrios mnimos, bem como executar as suas
sentenas. Desse modo, essa lei veio a sanar a dvida de alguns juristas que apontavam que o instituto da conciliao deveria ser restrito apenas aos juizados especiais
comuns (j que a Lei no 9.099/1995 prev expressamente o dever conciliador do
juiz na conduo dos procedimentos jurisdicionais).
Outra lei que coloca a conciliao em mais alto relevo de importncia no cenrio jurdico a Lei de Greve (Lei no 7.783, de 28 de junho de 1989). Essa lei determina que s permitida a cessao coletiva de trabalho (incio prtico do movimento
paredista, ou seja, o comeo da greve) aps ser tentada a conciliao pela via da
negociao entre as partes.
A partir desse breve elenco de dispositivos legais concernentes ao tema da conciliao, tem-se a exposio de diversos exemplos na legislao brasileira da conciliao como um mtodo de resoluo de conflitos nas hipteses acima previstas.

3 As possibilidades de resolues alternativas de conflitos


Procurar alternativas aos provimentos jurisdicionais tradicionais, ao poder-dever
do Estado de dirimir os conflitos de interesse (e, por conseguinte, os embates decorrentes dessas contraposies volitivas), como forma de levar a soluo dos impasses
interpessoais quele que dela necessita de forma clere e barata, bem como desafogar
o Poder Judicirio de questes que poderiam ser solucionadas de maneiras diversas,
e, por muitas vezes, mais simples, um dos objetivos a serem alcanados no Brasil de
acordo com uma poltica de administrao judiciria e de acesso Justia.
Todavia, h de se salientar que o atual quadro difcil e complexo do Poder Judicirio em lidar com as questes atinentes ao acesso Justia no algo exclusivo da
realidade jurdica brasileira. Os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, iniciaram
um estudo sobre o tema em comento, sob a epgrafe de alternativas de soluo de
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conflitos. Em 1976, o professor da Universidade de Harvard, Frank Sanders (1983


p. 23) apresentou o referido estudo chamando o seu plano de ampliao do acesso
Justia, vislumbrando um tribunal que pudesse receber as demandas por distintas
portas (do original em ingls: multi-door courthouse). Melhor esclarecendo, por programas distintos, as demandas poderiam ser resolvidas sem que fosse imperiosa a
presena de um juiz, sendo os casos solucionados por meio de mediao, conciliao, arbitragem ou pelo recebimento de servios governamentais, administrativos
ou sociais. A fundamentao para a pluralidade de meios resolutivos, como salienta
Grardine Meishan Goh (2007, p. 296) bastante simples: muito difcil manter
apenas uma forma de entrada para dar conta da resoluo de todos os conflitos
sociais, por isso, subdividir suas entradas e diversific-las, aplaca a dificuldade em
manter uma centralizao gerencial. De modo que, apenas em ltima anlise, e no
sendo os demais programas propostos passveis de alcanar a pacificao social
pretendida, que o conflito receberia a deciso jurisdicional tradicional, por meio
da prolao de uma sentena que encerrasse o embate posto.
Ao observar o sistema proposto por Frank Sanders, Tania Sourdin (2004, p. 41)
pontua que o referido professor criou, por meio do seu conceito de distintas portas, a
equivalncia legal do sistema mdico de triagem, buscando, assim, uma grande eficincia resolutiva liderada pelas mltiplas opes oferecidas pelo sistema proposto.
Uma importante concepo no meio mdico transportada para solucionar demandas legais de ordem prtica. Destaque-se, como bem o faz Michael Sandford King
(2009, p. 113), que o sistema de demandas por distintas portas no uma simples
corte jurisdicional, e sim um centro de resoluo de disputas onde os queixosos,
com a ajuda de um agente de triagem, so direcionados para um processo resolutrio (ou uma sequncia de processos) mais apropriado para cada caso particular.
O multi-door courthouse parte da premissa bsica de que a ameaa de sanes
cria uma presso indesejada nas partes para que busquem harmonia, algo prximo da presuno que os tribunais procuram abordar, principalmente a sua funo
jurisdicional, e desenvolver as suas atividades em torno de tal premissa, algo que
finda por vilipendiar a prpria meta de resoluo conflitiva a eles atrelada (Birner, 2003, p. 96). Ao se formular uma multiplicidade de acolhimento das demandas
(atravs das distintas portas), possvel se pensar em um esvaziamento da presso
de o Judicirio ter que, impositivamente, propor uma resoluo prtica para todos
os conflitos. Esse elemento psicolgico fundamental, no apenas para as prprias

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partes, que se sentem mais propensas a um meio termo resolutrio, mas tambm para
os prprios juzes, que deixam de estar sobrecarregados em suas funes cotidianas.
O mtodo proposto de uma eficcia prtica to grande que o seu prprio
nome foi alterado em alguns pases, como no Canad, em que deixou de se chamar
mtodo alternativo de resoluo de conflitos para ser denominado, por vezes, de
melhores mtodos de resoluo de conflitos, e tambm passou a ser conhecido, em
algumas instncias, como mtodos inovadores de resoluo de conflito.
Alguns doutrinadores perceberam que a expresso alternativa no era suficientemente adequada para representar toda a sua pujana efetiva no plano prtico.
Ou seja, o termo alternativo denota, em um primeiro plano, que o poderio estatal
para a organizao judiciria seria a via principal para a resoluo dos conflitos
sociais. No entanto, essa assertiva no , em nenhuma acepo possvel, verdadeira.
De fato, em termos de conflitos que envolvam bens indisponveis, como, por exemplo, a vida, no possvel que o Estado abra mo de sua imposio coercitiva por
meio da via judiciria. Assim, nos casos em que essa interveno no seja obrigatria, afinal, muitos dos bens envolvidos nos conflitos so disponveis, possvel visualizar outras formas de resoluo alm daquelas expostas na via estatal judiciria.
Uma das formas resolutivas de destaque a negociao. Antes de ser um fato
jurdico, a negociao uma forma natural, por excelncia, de resoluo de controvrsias. E, assim o sendo, ela largamente utilizada em todas as formas de convivncia social. Mas, h de se salientar que, na atualidade, ela estudada para que
atravs de suas prticas sejam obtidos melhores resultados, inclusive para a resoluo daqueles conflitos mais intrincados nos quais as partes se guarnecem de
posicionamentos mais rgidos.
Negociao a atividade no adversarial de soluo de conflitos, desenvolvida
mediante um processo encetado e definido pelas prprias partes nela interessadas,
sem nenhum auxlio de terceiros, que dura um determinado perodo de tempo e que
se destina construo de um acordo. O acordo arquitetado entre as partes negociantes pode ser definido de trs formas distintas: total, parcial ou temporrio. Ele
ser total quando encobrir e solucionar todas as questes pendentes entre as partes
envolvidas, no deixando espao para que nenhuma outra contenda seja iniciada
por motivo dos fatos discutidos e negociados por elas. O acordo ser parcial quando
no conseguir abarcar todas as questes controvertidas entre as partes. Quando
isso ocorre, a negociao finda por no ser tida como uma soluo definitiva para o
embate, sendo considerada apenas um paliativo para remediar a situao conflitiva.

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Mas, ainda assim, o acordo j serve para resolver algumas das questes que esto a
causar mal-estar entre as partes (KANT DE LIMA, 1997, p. 175).
Por fim, h de se dizer que o acordo pode ser meramente temporrio, hiptese
em que ele poder contemplar resolues parciais ou totais. Nesse tipo de acordo,
o que importa se definir, primeiramente, o seu lapso temporal de vigncia. Desse
modo, por ser temporrio, comum que o conflito volte a existir to logo o prazo de
validade assinado no acordo se expire. Ou seja, ser cclico o retorno a um conflito
temporariamente resolvido, de modo que no errado dizer que, ainda que o acordo contenha clusulas de resoluo total, por ser apenas temporrio, ele de certo
modo tambm parcial, no tocante a efetividade definitiva de seus termos.
Para a realizao da negociao, as partes constroem, naturalmente, as regras
de procedimento que sero por elas seguidas, definidas de modo autoaplicvel. A
principal delas consiste no estabelecimento de uma agenda comum, a ser utilizada
como um cronograma pelas partes envolvidas. Nela, devem ser estabelecidas diretrizes bsicas, tais como a data do encontro para a negociao da reunio, e a pauta
a ser discutida. Atualmente, a negociao profissional muito aplicada s questes
de alta complexidade, no dilogo de grandes organizaes pblicas e privadas, sendo aplicvel tambm ao direito coletivo (do trabalho).
Alm de ser um mtodo independente, a negociao tambm um dos instrumentos de adequao existentes no desenvolvimento dos procedimentos conciliatrios e de mediaocomo um auxlio na soluo das controvrsias encetadas nessas duas formas de resoluo de conflitos j mencionadas. Dentre os mecanismos
formais de pacificao social, destaca-se tambm a arbitragem, a qual possui duas
espcies bsicas: a arbitragem endoprocessual e a arbitragem extraprocessual. A Lei
dos Juizados Especiais Cveis (Lei no 9.099/1995) prev que as partes podem, no
obtida a conciliao, eleger, entre os juzes leigos, um rbitro, que, em cinco dias, apresentar seu laudo ao Juiz Togado, que o homologar. A arbitragem endoprocessual
encontra-se prevista nos artigos 24 a 26 da mencionada lei e, conquanto traduza um
procedimento adequado e moderno, ainda no tem sido costumeiramente adotado.
A arbitragem extraprocessual tambm se encontra prevista na legislao ordinria (Lei no 9.307, de 26 de setembro de 1996). Nesse caso da arbitragem, que
ocorre alheia a um processo judicial, a deciso fica a cargo de um terceiro, o rbitro,
que escolhido pelas partes. Convm dizer que esse mtodo de soluo de conflitos
se divide em duas espcies genticas de sua instaurao: a clusula compromissria e o compromisso arbitral. A clusula compromissria ocorre quando firmada

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antes do conflito, no momento em que as partes ajustam que, em caso de eventual


controvrsia, procuraro um tribunal arbitral. J no compromisso arbitral, h uma diferenciao bsica no momento em que as partes convergem para aceitar a arbitragem. Nesse caso, somente depois de instalado um conflito que as partes resolvem
submet-lo a um rbitro por elas escolhido.
H, ainda, a mediao como forma alternativa de deslinde dos conflitos interpessoais. E, como j exposto em momento pretrito do presente estudo, ela uma
atividade destinada a fazer com que as partes encontrem, pacificamente, uma soluo para o conflito de interesses instaurado entre elas.
A atividade da mediao entre as partes algo a ser desenvolvido por uma terceira pessoa totalmente alheia aos envolvidos na causa em tela, sendo, portanto, neutra
s partes e ao conflito propriamente dito, essa pessoa denominada de mediadora
do conflito. Esse agente, por meio das tcnicas disponveis, inclusive, da psicologia,
procura auxiliar os contendores a realizar uma profcua discusso de seus pontos de
discordncia, desde os mais vvidos e ressaltados at mesmo aqueles que eles mesmos desprezam, mas que podem ser de grande valia para o desfecho do conflito.
Assim, o mediador leva cada parte a considerar o posicionamento adotado pelo
outro, e, por esse meio, tenta obter um consenso que, na medida do possvel, possa
implicar na efetiva construo de um acordo vlido para por fim ao litgio entre as
partes. Trata-se, portanto, de um mecanismo de resoluo de conflitos que considera
a elevao no grau de confiana entre as partes e entre elas e o mediador fundamental para que a soluo encontrada seja a ideal. Isto , por meio do fortalecimento desses elos, tanto entre as partes como entre elas e o agente que as media,
consegue-se um ambiente mais favorvel para que o conflito seja o mais brevemente cessado e que a soluo encetada seja benfica para todos os envolvidos.
A mediao tambm se preocupa com a localizao dos pontos de conflito e
aqueles de interesse comum. A partir dessa breve triagem, o mediador consegue
estabelecer um plano de trabalho mnimo, sabendo quais pontos devem ou no
ser aprofundados na discusso, bem como aqueles que geram mais atritos do que
uma aproximao entre as partes. Com esses breves delineamentos, possvel saber
quais pontos merecem uma explorao mais acurada e que devero corresponder
com melhores alternativas e solues para o problema posto em testilha.
Outro ponto de destaque da mediao a sua tarefa de criar opes ou alternativas negociao e tomada de deciso a ser feita ao cabo da discusso pelas
partes conflitantes. Buscar e depois fornecer novas alternativas como soluo um

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dos deveres do mediador, o qual dever ter um mnimo de conhecimento sobre o


que versa a causa que ele est a tratar, pois, somente atravs dessa noo propedutica do tema analisado, que ele poder, criativamente, propor novos meios para
finalizar o conflito outrora instaurado.
Por fim, h de se falar que, no plano prtico da resoluo, por meio da mediao, deve haver a confeco de um plano e o processamento de um acordo sobre
a questo trazida. Esse acordo deve abarcar a possibilidade de alterao futura de
seus termos decisrios, caso as relaes existentes entre as partes forem de natureza eminentemente continuativa, isto , caso a relao existente entre elas seja
algo que se protraia de maneira duradoura no tempo. Tanto como as outras formas
resolutivas at ento mencionadas, a mediao tambm apresenta duas formas de
apresentao: uma endoprocessual e outra extraprocessual.
No Brasil, tem-se a mediao extraprocessual, na seara especfica do direito
do trabalho, realizada pelas Comisses de Conciliao Prvia CCP (previstas
no artigo 625 da Consolidao das Leis do Trabalho CLT) e pelos ncleos intersindicais. Essa modalidade de mediao, portanto, pode ser realizada tanto
no mbito empresarial, com as CCPs, quanto no mbito dos sindicatos, sendo
esses os entes coletivos que so gabaritados para resolver alternativamente os
embates trabalhistas individuais.
J a mediao endoprocessual, aquela inserida nos mais diversos procedimentos previstos na legislao brasileira que versa sobre conciliao em juzo. Esse
instrumento determina, assim, a convolao de acordos judiciais para a soluo dos
conflitos. Isto , a mediao ocupa o mesmo nicho jurisdicional da conciliao, de
modo que, por vezes, na prtica, nem sempre possvel distinguir, claramente, quando um ou outro instituto foi aplicado pelo juiz condutor do caso. Esse o tipo de
situao que os institutos se congregam e se mixam para que o provimento dado
seja o mais profcuo possvel para a resoluo do conflito trazido, sem que seja imperioso determinar se este ou aquele procedimento foi utilizado. O mais importante
a pacificao do conflito, numa primeira instncia, e em subsequncia, a prpria
satisfao das partes com a soluo a elas provida.

3.1 O juiz como mediador


Quanto ao magistrado, afigura-se importante asseverar que inerente sua
funo a realizao da mediao efetiva de conflitos. Dispe o Cdigo de Processo Civil, em seu artigo 125, que o juiz dirigir o processo, devendo assegurar s
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partes igualdade de tratamento; outrossim, dever velar pela clere soluo do


conflito; prevenir atos atentatrios dignidade da justia, e tentar, a qualquer
tempo, conciliar as partes.
Ao assumir a sua funo de pacificador, o juiz deixa de exercer sua atuao precpua de prover condicionamentos jurisdicionais (decises, no sentido mais restrito
que o termo em comento pode assumir), na acepo de dizer o direito aplicvel ao
caso concreto. Apenas se a pacificao decorrente de sua atividade de conciliador
no se fizer presente que o juiz voltar a assumir a sua posio de ente imbudo do
dever de dar um provimento sob os contornos jurisdicionais tradicionais.
A utilizao dos passos de: i) esclarecer s partes em embate interpessoal o que
mediao; ii) apresentar um caminho de conversao efetivo; iii) prestar ateno
em seus relatos; iv) determinar pontos convergentes nas narrativas extradas desses
relatos; v) efetivar perguntas reflexivas que permitam s partes ponderar sobre determinados pontos de sua questo em controvrsia e tambm em referncia parte
adversa so medidas que se coadunam plenamente com a funo de mediao e de
conciliao a ser prestada pelo juiz durante o processo judicial.
O simples fato de o juiz estar sendo posto na posio de mediador no significa,
automaticamente, que a forma resolutria do conflito adentra, necessariamente, em
uma seara judicializada de resoluo. Ou seja, o juiz, sendo mediador, no representa,
necessariamente, a presena impositiva das resolues jurisdicionais comuns, pois,
ele pode assumir essa funo de pacificador social sem, obrigatria e peremptoriamente, recorrer aos preceitos estritamente legais para solucionar a controvrsia. Por
causa dessa possibilidade de o juiz agir como mediador, essa forma de soluo de
conflitos deve ser vista como uma alternativa sua atuao jurisdicional comum.
Porm, o mais importante escopo a ser, por ora, analisado a resoluo prtica
do conflito, e no os seus enquadramentos formais de defesa de retirada de sobrecarga das atividades jurisdicionais do Poder Judicirio. Essa reduo da sobrecarga
pode ser uma das consequncias da aplicao de formas alternativas de resoluo
de conflitos, mas no pode ser tida como nica motivao de seu desenvolvimento,
pois, se assim o fosse, seria retirado o foco principal da pacificao social que ,
propriamente, a resoluo do impasse social conflituoso.
Caso o juiz no possua um nvel de sensibilidade aguado, pode ser que haja
uma grande complicao nesse seu intento de promover o ajuste pr-jurisdicional
entre as partes, pois isso pode lev-las a se contraporem ainda mais ou fazer com
que se sintam demovidas de um possvel desejo de solucionar o caso de maneira

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mais simples (com a celebrao de um acordo entre elas). Por vezes, o prprio juiz,
por no ter a mnima aptido perceptiva para encetar um acordo conciliado ou mediado entre as partes, a razo para que algo que poderia ser rapidamente solucionado continue a se arrastar por um lapso temporal bastante longo. Isso geralmente
acontece quando o juiz apresenta um alto nvel intelectual e de capacidade jurdica
para dar um provimento juridicamente adequado ao caso posto, mas que no possui
equilbrio e percepo suficiente para reconhecer que aquele caso concreto poderia
ser resolvido de uma maneira mais simples sem que se fizesse imperiosa a prolao
de uma deciso jurisdicional sua.
Destaca-se o fato de que cabe ao magistrado, indubitavelmente, atuar com imparcialidade e pacincia. Ele deve atuar com imparcialidade, uma vez que, como
bem salientam Tassos Lycurgo e Lauro Ericksen (2011a, p. 93), esse princpio tico
de comportamento do magistrado traduz a sua prpria condio de ente condutor
do processo, ou seja, ao ser imparcial, ele tambm impessoal e denota tais fundamentos a partir do seu posicionamento no processo; ele se distancia das partes por
no ser parte.
Desse modo, ele confere uma maior solidez ao conduzir situaes delicadas
entre as partes litigantes, pois elas percebem que o seu intuito consiste apenas em
solucionar o conflito a ele trazido, sem que isso implique, logicamente, em desfavorecer uma delas. Esse sentimento das partes muito importante para que o juiz
logre sucesso em seu intento pacificador no jurisdicional. Quanto maior for essa
confiana das partes nessa atuao do magistrado, maior sero as suas chances de
conseguir lev-las ao consenso sobre o objeto entre elas disputado.
Assim sendo, h de se concluir que o juiz deve promover a resoluo de controvrsias sem que as partes jamais se sintam coagidas celebrao de um acordo, o
que muitas vezes pode acontecer, principalmente quando o magistrado denota certa
impacincia ou inquietao ainda nas etapas iniciais do processo judicial.

3.2 Mecanismos informais de soluo de controvrsias


Por fim, importante consignar que, do ponto de vista sociolgico, o Estado
no detm o monoplio da produo e distribuio do direito. Nesse horizonte, para
a Sociologia, no obstante os mecanismos formais reconhecidos e legitimados pelo
Estado revelarem-se dominantes, tais como mecanismos de resoluo de conflitos,
outros mecanismos, informais, com eles se articulam e convivem. Assim, diversos es-

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tudos sociolgicos demonstram a atuao, na sociedade brasileira, de mecanismos


informais de resoluo dos embates entre os indivduos que convivem em sociedade.
Dentre esses mecanismos, destaca-se a existncia nas favelas das grandes cidades de um direito informal, no oficial, no profissionalizado, em sntese, um direito
desprovido de qualquer apuramento tcnico-jurdico. Essa espcie de direito centrada, no mais das vezes, nas associaes de moradores ou em centros comunitrios.
Esses mecanismos informais funcionam como uma instncia de resoluo de litgios
entre os habitantes daquelas comunidades.
A atuao desses mecanismos informais, em substituio aos formais, estatais
ou no, demonstram que grande parte dos cidados, principalmente aqueles de
mais baixa renda, no tem acesso aos servios de justia e aos mecanismos formais
de pacificao social, que se revelam, na maioria das vezes, caros e lentos.
Estes mecanismos informais, reconhecidos pelos estudos sociolgicos, recebem
de Boaventura de Sousa Santos (1990, p. 17) a denominao de justia popular.
Esse tipo de situao prev no apenas que o Estado no mais o nico detentor
da produo do direito (seja ela no plano intelectual ou prtico da questo) e d a
entender tambm que existe uma pluralidade de ordens jurdicas a viger no mesmo
espao poltico disputado por diversos entes sociais.
Assim sendo, existem vrias ordens jurdicas de convivncia concomitante nas
famlias, nas fbricas, nas escolas, nos bairros e nas comunidades mais ou menos
segregadas. A importante constatao feita que essa pluralidade de ordenamentos no algo adstrito somente s sociedades primitivas, de modo que sociedades
organizadas segundo o modelo moderno de Estado tambm esto sujeitas (quase
que fatalistamente) a essa estrutura multi-polarizada.
Como j mencionado, um dos melhores exemplos apontados por Boaventura de
Sousa Santos (1990, p. 18), se no o mais icnico deles, o das comunidades de favelas no Rio de Janeiro. Nesses espaos da capital fluminense, onde o autor fez um dos
seus primeiros trabalhos de campo, encontrada uma estruturao jurdica diferente
da exibida pelo modelo oficial e tradicional brasileiro. Nessas localidades, as relaes
sociais so regidas, basicamente, por um direito interno, no oficial e centrado nas
Associaes de Moradores. Essas instituies so imbudas do dever de regulamentar

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os mais importantes setores da vida dos indivduos que residem nos bairros2, uma vez
que a disposio oficial do Estado a no era passvel de penetrao.
Ao perscrutar as diferenciaes entre o direito oficial e o direito informal desenvolvido no seio comunitrio das favelas, Boaventura de Sousa Santos empreendeu a
comparao entre os modelos de origem por eles adotados. No primeiro, percebe-se
a clara influncia do direito europeu continental, algo advindo do seu modelo de
colonizao (econmica e intelectual, diga-se de passagem). O segundo, diferentemente do outro modelo, e tambm distante de qualquer modelo institucionalizado
por Estados modernos, retm em sua aplicao prtica e em seu discurso jurdico um
vis fortemente retrico e um contedo bem mais amplo que o direito oficializado.
Nesse ponto de anlise, percebe-se a forte influncia de Cham Perelman (lgico e jurista polons naturalizado belga) sobre a avaliao de Boaventura de Sousa
Santos. O terico portugus bebe da fonte dos argumentos quase lgicos perelmianos (PERELMAN, 2004, p. 170), que partem do pressuposto de que, levando-se em
conta que o direito uma cincia argumentativa, a simples adequao das premissas bsicas a uma concluso lgico-formal leva a consecuo de resultados prticos
desastrosos e pouco eficientes.
Assim sendo, no se deve trabalhar com o conceito de verdade judicial propriamente dita (como se ela fosse apenas uma representao da adequao de enunciados vlidos). Seria mais recomendvel, portanto, operar a substituio desse termo
por equivalentes mais apropriados como: razovel, aceitvel, admissvel e equitativo. Esses termos se afiguram mais escorreitos para expressar o raciocnio jurdico,
uma vez que eles denotam uma maior flexibilidade argumentativa em sua aplicao
prtica (ERICKSEN, 2011, p. 119). Com efeito, o pensador almeja apresentar que o
juiz no simplesmente um porta-voz da lei, ou seja, o juiz no a boca da lei,
aplicador neutro e despido de ideologias das normas jurdicas como se quis no pensamento derivado da Revoluo Francesa.
Isso muito importante para a anlise de Boaventura de Sousa Santos, principalmente porque o pressuposto analtico de Cham Perelman conduz ao entendimento de que no se deve chegar a uma verdade judicial, por meio da qual o
juiz expressaria a vontade da lei, ou algo semelhante a isso (LYCURGO; ERICKSEN,
2011b, p. 116-117). Quando vlido se utilizar desses argumentos retricos, como

2Embora haja uma breve distino terica entre bairro e favela para os socilogos e gegrafos que
estudam a questo da ocupao urbana, ambos os termos sero empregados como sendo sinnimos
na presente exposio.
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na hiptese de trabalho levantada por Boaventura de Sousa Santos, tenciona-se alcanar um juzo valorativo que sirva de entremeio para alcanar (ou ao menos se logre
obter) um resultado minimante expressivo do ponto de vista social e institucional.
Em ltima instncia, qualquer proposio alternativa de resoluo de conflitos
finda por alterar as bases da lgica jurdica tradicional. Em regra, ela subverte a
ordem de apreciao do mrito conflitivo, a qual caberia, em um primeiro plano, ao
Poder Judicirio em sua exposio de poder, propriamente dito, e tal funo social
acaba por ser transferida ou permutada para outra instituio social que seja capaz
de dar cabo e solucionar o impasse social levantado pelos indivduos em suas mais
diversas formas de relacionamento interpessoal.
Assim sendo, o contedo retrico extrado do direito informal muito mais
amplo e dinmico que o encontrado no direito oficial porque as formas de institucionalizao burocrtica daquele so apenas embrionrias e seus meios de coero
ao exerccio forado de suas determinaes so, consequentemente, extremamente
dbeis (SANTOS, 1990, p. 18). Isso ocorre porque no h, exemplificativamente, a
mesma colocao coercitiva na sociedade comunitria das favelas. Por no estarem
submetidas ao controle burocrtico das instituies estatais, elas no primam por
essa expresso coercitiva e devem se valer de meios diversos (alternativos) para que
o direito informal possa se espraiar e ter alguma penetrao decisria na prpria
comunidade em que ele se desenvolve.
A partir da constatao acima assinalada, Boaventura de Sousa Santos (1988,
p. 52) prope, como hiptese de trabalho, que: a amplitude do espao retrico do
discurso jurdico varia na razo inversa do nvel de institucionalizao da funo
jurdica e do poder dos instrumentos de coero ao servio da produo jurdica. Tal
hiptese de trabalho leva compreenso de que existem trs elementos estruturantes do direito na modernidade, quais sejam: a burocracia, a violncia e a retrica.
Devendo-se apenas salientar que essa trade elementar vlida para o delineamento de todos os sistemas jurdicos, sejam eles oficiais ou informais, o que variar em
suas composies so os modos de distribuio e a consistncia distinta de cada um
dos elementos supramencionados.
Outrossim, o direito estatal hodierno tem funcionado com um padro pr-definido, tendo variaes similares na violncia e na burocracia (de maneira diretamente proporcional), ao passo que h uma inverso do desenvolvimento da retrica
nesses sistemas (as variaes retricas so sempre no sentido da diminuio, ou
seja, o sentido inverso dos demais elementos componentes do sistema jurdico mo-

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derno). Assim, o formalismo jurdico (que a expresso mxima do discurso jurdico


oficial) tem seu recrudescimento no fortalecimento da burocracia e no aumento da
violncia, atividades sociais que ocasionam o decorrente atrofiamento da retrica
como elemento presente na produo jurdica do ordenamento por ora vigente.
Todavia, no se pode pensar que o simples abandono da burocracia seria a
soluo mgica para o entrave da resoluo de conflitos em todos os sistemas jurdicos. A reduo da burocracia no algo unidimensional, juridicamente falando.
Essa reduo de nveis burocrticos pode ter uma dupla ocorrncia, uma vez que
ela pode, concomitante ou paralelamente, ocasionar o recrudescimento dos nveis
de violncia ou de retrica. Caso se chegue ao patamar que ambos aumentem e a
burocracia diminua, chega-se a uma situao totalmente insustentvel, na qual os
conflitos sempre tendero a aumentar.
No entanto, se apenas o nvel de retrica aumentar, e os nveis de violncia no
tiverem variaes acentuadas ou bruscas, pode-se falar numa possibilidade vivel
de informalismo jurdico no plano prtico do desenvolvimento de soluo de conflitos. Ainda assim, deve-se deixar assente e bem salientado que imperioso ter
bastante cuidado ao se tratar das questes afeitas ao formalismo jurdico, principalmente no que tange s apreciaes apriorsticas do informalismo3, uma vez que o
seu significado social e poltico , em um primeiro plano de anlise, ambguo.
Assim sendo, h de se concluir que importante observar que os elementos estruturais do direito dependem de um equilbrio de foras (sociais e normativas) para
que os sistemas informais sejam criados e implantados no seio da sociedade, para,
s assim, gerar frutos , ou seja, a prpria pacificao social e a soluo dos conflitos
interpessoais existentes.

4 Concluso
Como compreenso derradeira do tema em relevo, h de se pontuar que ainda
existe um enorme caminho a se percorrer at que os meios alternativos de resoluo dos conflitos sociais galguem um posto de maior relevncia no cenrio jurdico
brasileiro. As vrias alternativas litigiosidade tradicional foram postas em relevo

3Saliente-se que essa espcie de apreciao denominada de apriorstica so aquelas que, sem levar
em considerao as pormenorizaes empricas dos ordenamentos jurdicos, j propem a reduo
dos patamares burocrticos como soluo ideal para o funcionamento jurdico do Estado, tais proposies se abstraem de qualquer formulao mais acurada e ponderada para simplesmente defender
o informalismo de forma impensada e pouco efetiva.
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no presente trabalho, abordando as formas autocompositivas e heterocompositivas,


dando destaque especial para as multi-doors courthouse, como uma forma de resoluo no centralizada, sem deixar de levantar outras possibilidades resolutrias
anexas a ela, como a negociao, a conciliao e a mediao.
Em sntese, a maior lio que este artigo pode deixar a compreenso do conflito
social como algo inerente prpria sociedade em que se vive, sem consider-lo
absurdo ou extraordinrio. Essa mentalidade j seria suficientemente inovadora
para promover a alterao na conduo nas formas resolutivas. Como levantado em
um dos tpicos, o prprio juiz pode ser encarado como um mediador em um conflito
social, bastanto, para tanto, ter a sensibilidade prtica de resolver o conflito sem
recorrer judicializao.
Alis, o simples fato de o juiz ser colocado como mediador no faz com que
essa forma de resoluo perca o carter alternativo, pois a principal concepo a ser
levada em considerao nesse tema o escopo teleolgico de se findar o conflito, e
no necessariamente a premissa de que todos os conflitos sejam levados ao Poder
Judicirio. O intento primordial dar uma resoluo prtica e pacificadora ocorrncia conflitiva, da maneira mais satisfatria para as partes e tambm para o ente
estatal porventura envolvido nesse processo resolutrio.
H de se justificar que, em grande parte, os mtodos alternativos de resoluo
de conflitos ainda no so considerados relevantes porque existe uma cultura da
litigncia, que promove a litigiosidade judiciria entre as partes, fazendo com que
elas findem por apelar ao ente estatal para resolver seus conflitos. Essa cultura
denotada pelas chicanas jurdicas que o processo (civil e penal) oferecem aos litigantes; a prpria evocao de uma justia punitiva atravs da qual o anseio de uma
das partes ver o seu opositor em maus lenis; e at mesmo a tendncia dos advogados em pensar que no tero rendimentos bons se no litigarem e no receberem
seus honorrios, em boa parte por falta de informao dos causdicos, que podem
manter seus bons rendimentos financeiros por meio de advocacia preventiva, ou
at mesmo atuando como mediadores ou de qualquer outra forma que solucione o
conflito sem a via judicial.

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Do eleitor offline ao cibercidado online:


potencialidades de participao
popular na Internet
Rafael Santos De Oliveira
Doutor em Direito (UFSC). Professor (UFSM).

Letcia Bodanese Rodegheri


Mestranda em Direito (UFSM).
Artigo recebido em 17/11/2012 e aprovado em 06/09/2013.

SUMRIO: 1 Introduo 2 A democracia como direito fundamental 3 O advento da Internet e


a participao democrtica online 4 As potencialidades da ciberdemocracia no Brasil: desafios,
perspectivas e regulamentao 5 Concluso 6 Referncias.

RESUMO: O surgimento da Internet e a crescente popularizao das facilidades decorrentes do seu uso propiciam a criao de um novo espao de interao
online ciberespao. Nele, o cidado pode expressar suas ideias, engajar outros
cidados e, at mesmo, participar do processo de construo de uma ciberdemocracia. O presente artigo, utilizando-se dos mtodos histrico e bibliogrfico, bem
como de anlise sistemtica e no participativa em sites e blogs governamentais e
privados, objetiva discutir as alternativas e desafios da iniciativa popular via Internet no Brasil. Permite concluir que, embora sem regulamentao, existem projetos
de lei de iniciativa popular tramitando exclusivamente pela web, o que demonstra
a utilizao e importncia deste espao como local de debate e fortalecimento da
democracia brasileira.
PALAVRAS-CHAVE: Democracia Internet Ciberdemocracia Participao popular.

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From offline voter to online cybercitizen: potential of popular participation


on the Internet
CONTENTS: 1 Introduction 2 Democracy as a fundamental right 3 The advent of Internet and
online democratic participation 4 The potential of cyberdemocracy in Brazil: challenges, prospects and regulation 5 Conclusion 6 References.
ABSTRACT: The Internet emergence and the growing popularity of the facilities result-

ing of its use encourage the creation of a new space for interaction online cyberspace. In it, citizens can express their ideas, engage other citizens and even participate
in the process of building a cyberdemocracy. This study, based in the historic and
bibliographic methods, also in the systematic and non-participative analysis of blogs
and sites, aims to discuss the alternatives and challenges of popular initiative through
the Internet in Brazil. The conclusion is that, even unregulated, there are law projects
of popular initiative being conducted on the web, which demonstrates the use of this
space as a place of discussion and empowerment of Brazilian democracy.
KEYWORDS: Democracy Internet Cyberdemocracy Popular participation.

Ds llecteur offline au cyber-citoyen online: potentiel de la participation populaire sur Internet


TABLE DES MATIRES: 1 Lintroduction 2 La dmocratie comme un droit essentiel 3 Lavnement
de lInternet et de la participation dmocratique en ligne 4 Les potentialits de la cyberdmocratie au Brsil: les dfis, les perspectives et la rglementation 5 La conclusion 6 Les rfrences.

RSUM: Larrive de lInternet et les outils lis son usage ont cre un nouvel espace dinteraction en ligne le cyberespace. Dans cet espace, les citoyens peuvent
exprimer leur ides, faire participer dautres citoyens et mme sengager dans le processus de construction dune cyberdmocratie. Cet article, en suivant les mthodes
historique et bibliographique ainsi quune analyse systmatique et non participative sur des sites web et blogs du gouvernement et d organismes privs, a pour but
examiner les alternatives et les dfis issus de linitiative populaire sur Internet au
Brsil. Malgr le manque de rglementation, il existe des projets de loi dinitiative
populaire en cours sur le web, ce qui montre limportance d utiliser cet espace comme un lieu de dbat et de renforcement de la dmocratie brsilienne.
MOTS-CLS: Dmocratie Internet Cyberdmocratie Participation populaire.

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1 Introduo
Os direitos fundamentais, inerentes prpria existncia humana, do suporte
para melhor relacionamento social, garantindo, ainda, que sejam pleiteados outros
direitos. Alm disso, permitem a escolha dos representantes do povo e a participao
ativa nas esferas poltica e legislativa. A democracia est inserida nesse leque de direitos fundamentais, baseando-se no apenas em eleies diretas, como tambm na
participao em plebiscitos, referendos e propositura de leis via iniciativa popular.
O problema que somente esses tipos de participaes, realizados esporadicamente, no se mostram mecanismos suficientes para atender os anseios da sociedade contempornea que, em face das novas tecnologias informacionais, exige maior
interatividade e conexo contnua nos processos polticos e decisrios.
A utilizao das Novas Tecnologias de Informao e Comunicao NTICs , em
especial da Internet, vem crescendo, ao longo dos ltimos anos, de forma qualitativa
e quantitativa. As pessoas no acessam mais a web apenas para a troca de mensagens instantneas, para participar de redes sociais e para buscar informaes, mas
tambm para a discusso de assuntos polticos e legislativos, ainda que em menor
intensidade. Com a virtualizao das relaes sociais e a consequente criao de novos espaos de debate pblico online, emerge uma problemtica central, objeto do
presente artigo, qual seja: pode o ciberespao contribuir para o surgimento de uma
esfera pblica virtual que potencialize as prticas democrticas contemporneas?
A crescente popularizao do acesso Internet e as facilidades decorrentes de
seu uso trazem tona esse e outros questionamentos sobre a possvel reformulao
do conceito de democracia, uma vez que, havendo espao para maior liberdade de
expresso e de comunicao da populao, a sociedade, alm do uso de outras iniciativas, pode, por meio das redes sociais, formular crticas ao tradicional modelo de
democracia. A liberdade de expresso e a comunicao so direitos fundamentais
que devem ser levados em considerao na esfera de construo de uma ciberdemocracia, demonstrando a importncia e a relevncia da temtica em estudo, que
apresenta as potencialidades e desafios da virtualizao da democracia brasileira.
Tal artigo, ao utilizar-se dos mtodos histrico e bibliogrfico, bem como da
anlise sistemtica e no participativa em sites e blogs, objetiva verificar a relao
que pode vir a ser firmada se que j no est em formao entre as NTICs e
as relaes polticas, na medida em que a sociedade civil vem se manifestando, por
meio da web, sobre temas diretamente relacionados ao exerccio da democracia.

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Para tanto, o texto foi dividido em trs tpicos centrais. Na primeira parte, foi analisada a importncia dos direitos fundamentais, em especial do direito democracia e
das formas de participao popular no Brasil voto, plebiscito, referendo e iniciativa
popular. Na segunda parte, foi estudado o advento da Internet e apresentadas as vantagens da implementao de meios jurdicos de participao democrtica em rede,
por meio da possibilidade de interao e instantaneidade que os mecanismos online
apresentam. Ao final, foram analisadas tendncias e desafios ao estabelecimento da
ciberdemocracia e, especificamente, exemplificados os Projetos de Lei visando construir novas potencialidades democrticas na prtica poltica brasileira.

2 A democracia como direito fundamental


O homem, ao longo da histria, foi conquistando direitos e contraindo obrigaes para relacionar-se em sociedade. No convvio em grupo, devem ser respeitadas
normas mnimas de respeito individualidade, liberdade e igualdade, muitas das
quais advm da prpria cultura local, para que possa ser oferecido um ambiente harmnico ao desenvolvimento das atividades de todos os habitantes que no local residem. Dentre as primeiras normas constitucionais escritas, surgem as constituies
dos Estados Unidos da Amrica (1787), aps a independncia das Treze Colnias,
e da Frana (1791), a partir da Revoluo Francesa, [...] apresentando dois traos
marcantes: organizao do Estado e limitao do poder estatal, por meio da previso de
direitos e garantias fundamentais (MORAES, 2009, p. 01).
No mesmo sentido, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789)
demonstra ser [...] fruto da revoluo que provou a derrocada do antigo regime e a
instaurao da ordem burguesa na Frana (SARLET, 2001, p. 47). Note-se que tanto
a declarao francesa quanto a americana tinham como caracterstica comum a [...]
profunda inspirao jusnaturalista, reconhecendo ao ser humano direitos naturais,
inalienveis, inviolveis e imprescritveis, direitos de todos os homens e no apenas
de uma casta ou estamento (SARLET, 2001, p. 47).
As Constituies dos Estados liberais traam uma estrutura bsica de organizao do Estado e garantem aos cidados os direitos mnimos individuais, chamados
de direitos fundamentais. Tais direitos visam garantir a liberdade individual frente
ingerncia abusiva do Estado, exigindo uma absteno (um no fazer) por parte deste.
Vladimir Brega Filho (2002, p. 66), na tentativa de construir um conceito de direitos fundamentais, afirma que [...] poderamos dizer, inicialmente, que os direitos
fundamentais seriam os interesses jurdicos previstos na Constituio que o Estado
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deve respeitar e proporcionar a todas as pessoas. o mnimo necessrio para a


existncia da vida humana.
Direitos fundamentais so, portanto, os interesses jurdicos previstos na Constituio que o Estado deve respeitar e proporcionar s pessoas a fim de que elas
tenham vida digna. Na esfera do contedo dos direitos fundamentais, devem-se incluir todos os direitos necessrios para efetivar essa garantia, sejam eles individuais,
polticos, sociais ou de solidariedade. So tambm os direitos inerentes a todas as
pessoas, existentes antes mesmo de seu nascimento e que legitimaro os seus atos
desde que em consonncia com o ordenamento jurdico vigente , os seus interesses, bem como o exerccio da democracia, por meio da liberdade na escolha de
representantes e do engajamento poltico.
Antes de adentrar a questo democrtica propriamente dita, convm recordar que Paulo Bonavides classifica os direitos fundamentais em quatro geraes:
a primeira gerao abrange os direitos de liberdade, cujo titular o indivduo e
os quais so oponveis ao Estado; a segunda gerao incorpora os direitos sociais, culturais e econmicos, em que o Estado assume ntida funo promocional; e a terceira gerao incorpora os direitos de solidariedade humana, cujo
destinatrio a coletividade como um todo, em sua acepo difusa; a quarta gerao consiste na [...] globalizao poltica na esfera da normatividade jurdica,
correspondendo derradeira fase da institucionalizao do Estado social [...]
(BONAVIDES apud SCHFER, 2001, p. 32-33).
Ao alocar os direitos fundamentais em geraes (ou dimenses), nada mais se faz
do que destacar aqueles direitos que, em determinados momentos histricos, apresentam maior relevncia e maior importncia que os demais, pois os direitos fundamentais no se constituem de matria absoluta, j que podem ser alterados conforme a
sociedade apresente carncias, injustias ou agresses a determinados bens jurdicos.
No assente na doutrina a existncia de uma quarta gerao de direitos. Porm essa posio sustentada por Paulo Bonavides que, inclusive, sugere a incluso
da democracia direta, o direito informao e ao pluralismo, como direitos fundamentais dessa gerao, sob a justificativa de que tais direitos compreendem o futuro
da cidadania e, qui, a liberdade de todos os povos (BONAVIDES, 2000, p. 525).
A sustentao da existncia de uma quarta gerao de direitos, a exemplo do
direito democracia, encontra eco na realidade brasileira, na medida em que, no
obstante a existncia de um regime autoritrio conduzido por Getlio Vargas e, posteriormente, de uma ditadura instaurada pelos militares, um dos principais motivos

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que culminaram no fim desse regime e na posterior implementao da democracia,


foi a presso exercida pela populao, por meio do movimento conhecido como
Diretas J, no ano de 1984, que contou com grande participao popular e que:
[...] era favorvel e apoiava a emenda do deputado Dante de Oliveira que
restabeleceria as eleies diretas para Presidente da Repblica no Brasil.
[...] Durante o movimento ocorreram diversas manifestaes populares em
muitas cidades brasileiras como, por exemplo, passeatas e comcios. Estes
eventos populares contaram com a participao de milhares de brasileiros
(PORTAL SUA PESQUISA, 2012).

Esse movimento, mesmo contando com nmero expressivo de cidados, no conseguiu, de forma imediata, pressionar o Congresso Nacional para aprovar a Emenda
Constitucional e alterar o sistema de votao. Todavia, o histrico movimento logrou
xito contribuindo para o aceleramento do fim da ditatura. As eleies diretas, por
sua vez, realizaram-se em 1989, aps a promulgao da Constituio Federal de
1988, tambm chamada de Constituio Cidad1. Apenas com a promulgao da
Constituio Federal de 1988, que se verifica a coexistncia da realidade brasileira
com verdadeira democracia, a qual entendida [...] como contraposta a todas as
formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por um conjunto de
regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar
as decises coletivas e com quais procedimentos (BOBBIO, 2000, p. 30).
Com o fito de concretizar a democracia no Brasil, a Constituio Federal de
1988 trouxe, em seu Ttulo II, os direitos e garantias fundamentais, subdividindo-os
em cinco captulos (direitos individuais e coletivos; direitos sociais; nacionalidade;
direitos polticos e partidos polticos). Merece relevncia a classificao direitos polticos, que o conjunto de regras que disciplinam as formas de atuao da soberania
popular e, na viso de Alexandre de Moraes (2009, p. 227) so: [...] direitos pblicos subjetivos que investem o indivduo no status activae civitas, permitindo-lhe o
exerccio concreto da liberdade de participao nos negcios polticos do Estado, de
maneira a conferir os atributos da cidadania.
A democracia faz parte da realidade da maioria dos pases, na medida em que
garantido aos cidados o direito escolha de seus representantes, bem como outros
direitos inerentes a essa condio, tais como liberdade e igualdade. Adota-se,
1O ento presidente da Cmara dos Deputados, Ulysses Guimares, declarou em 27 de julho de 1988
a entrada em vigor da nova Constituio Federal apropriadamente batizada de Constituio Cidad
porque era o Brasil, nessa poca, um pas recm-sado da ditadura militar na qual os princpios constitucionais foram trocados por pores de tortura dos oponentes polticos do militarismo (ISTO , 2012).
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em regra, a forma de sistema representativo, por meio do qual a populao elege os


seus governantes e os seus representantes nos parlamentos, que decidem os rumos
do pas, administram-no e criam as normas jurdicas para manter a harmnica convivncia da populao.
O Brasil adotou expressamente na Constituio Federal de 1988 o paradigma
de Estado Democrtico de Direito, no somente por garantir que Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio (art. 1o, pargrafo nico), como tambm por prever que A
soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular (artigo 14) (BRASIL, 1988).
Baseada no princpio da soberania popular, o poder ao qual a Constituio se
refere desdobra-se em dois aspectos: a) poltico, isto , o direito poltico de participar das decises referentes formao dos atos normativos do Estado, o qual
chamado de participao popular; b) o direito pblico subjetivo de fazer controle da
execuo das decises polticas, tanto aquelas constitudas diretamente pelo povo,
como as constitudas por meio dos representantes eleitos, denominado controle social
(SIRAQUE, 2009. p. 99).
Dentre as formas de participao popular, h o voto, o plebiscito, o referendo e a
iniciativa popular de lei, os quais somente podem ser exercitados de forma presencial, uma vez que, a exemplo do voto, embora o Brasil tenha adotado o sistema de
urnas eletrnicas, ainda necessrio que o cidado dirija-se sua Seo Eleitoral,
portando o ttulo de eleitor e/ou documento com foto para que, naquele local designado, emita a sua manifestao por meio do voto. Ocorre, em igual sistemtica, a
participao via plebiscito e referendo, destoando apenas sobre o questionamento
feito: enquanto nas eleies o cidado elege os seus representantes, por meio do
plebiscito, os cidados eleitores so convocados para dizerem SIM ou NO sobre
determinada deciso poltico-legislativa que se pretende adotar. J o referendo o
mecanismo utilizado para convocar os eleitores a aprovarem ou no determinada
lei aprovada pelo Parlamento e sancionada pelo respectivo chefe do Executivo, ou
Emenda Constitucional promulgada. Os que votarem SIM, aprovam e os que votarem
NO, desaprovam a medida submetida ao referendo popular.
No tocante iniciativa popular, observa-se que consagrada como instrumento do exerccio da soberania popular. Isso se d pela representao Cmara dos
Deputados de Projeto de Lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado

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nacional, distribudo, pelo menos, por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles, conforme preceitua o art. 61, 2o, da
Constituio Federal e o art. 13, caput, da Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998
(regulamenta a execuo do disposto nos incisos I, II e III do art. 14, da Constituio
Federal). H, ainda, a previso da manifestao direta da populao nas esferas estadual e municipal, conforme artigos 7o, 4o e 29, inciso XIII, da Constituio Federal,
respectivamente. A Lei no 9.709/1998 trata nos pargrafos do art. 13 que o projeto
de lei de iniciativa popular dever dispor acerca de um s assunto, e que no poder
ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados, por seu rgo
competente, providenciar a correo de eventuais erros ortogrficos ou impropriedades de tcnica legislativa (BRASIL, 1998).
Um exemplo recente o Projeto de Iniciativa Popular proibindo a incinerao
de lixo em Maring/PR, que se ope ao Projeto de Lei aprovado pela Cmara de Vereadores no incio do ms de fevereiro do ano de 2012, o qual autoriza a realizao
de parceria pblico-privada (PPP) para a destinao dos resduos slidos. A iniciativa
das entidades organizadas no Frum Intermunicipal Lixo & Cidadania prope que
sejam privilegiadas aes no causadoras de impacto ao meio ambiente, a exemplo
da reciclagem. Foram recolhidas cerca de oito mil assinaturas em missas nas Igrejas
Catlicas do municpio, na sede da Associao de Reflexo e Ao Social ARAS e
tambm no Diretrio Central dos Estudantes DCE da Universidade Estadual de
Maring UEM (PIMENTA, 2012).
Diferente situao ocorre no chamado controle social, que pode ser exercido
pessoalmente, acompanhando as sesses dos rgos legislativos, ou de forma online, atravs do acesso a sites governamentais, a exemplo do Portal da Transparncia2,
em que o cibernauta pode investigar as contas prestadas pelos polticos, apurar
irregularidades e, posteriormente, efetuar denncias Justia Eleitoral.
Diretamente relacionada com a comunicao e com as formas de livre manifestao do pensamento, averigua-se que, embora a participao poltica da populao ainda esteja restrita s formas presenciais, h um recente movimento cuja
proposio objetiva a criao de maior interao entre os cidados e o governo, de
modo universal e, assim, online, conforme ser tratado no prximo tpico.

2O Portal da Transparncia do Governo Federal uma iniciativa da Controladoria-Geral da Unio


(CGU), lanada em novembro de 2004, para assegurar a boa e correta aplicao dos recursos pblicos.
O objetivo aumentar a transparncia da gesto pblica, permitindo que o cidado acompanhe como
o dinheiro pblico est sendo utilizado e ajude a fiscalizar (PORTAL DA TRANSPARNCIA, 2012).
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3 O advento da internet e a participao democrtica online


Criada em 1o de setembro de 1969, a Internet foi, inicialmente, utilizada como
consequncia de [...] uma fuso singular de estratgia militar, grande cooperao
cientfica, iniciativa tecnolgica e inovao contracultural (CASTELLS, 1999, p. 82).
Desenvolvida pela Agncia de Projetos de Pesquisa Avanada (ARPA) do Departamento de Defesa dos Estados Unidos e chamada de ARPANET, objetivava a criao
de um sistema de comunicao que no fosse atingido pelos ataques nucleares,
em meio Guerra Fria.
Utilizada, primeiramente pelos Estados Unidos, com finalidade blica, a Internet
passou, de mero meio de transmisso de informaes condio de local de encontro,
de debate e de engajamento na defesa de movimentos sociais e polticos. Chegou ao
referido status devido, em grande parte, s facilidades oferecidas, dentre as quais se
destacam a velocidade na transmisso de dados, o baixo custo e a facilidade de uso.
Em maio de 2011, a Organizao das Naes Unidas ONU , baseada em dados coletados junto ao ITU International Telecommunication Union3 , dos quais se
depreende que mais de dois bilhes de pessoas fazem uso da Internet atualmente,
elencou o acesso rede como um direito humano bsico. A justificativa que a
Internet um dos mais poderosos instrumentos existentes no sculo XXI para aumento da transparncia, acesso informao e facilidade de participao ativa dos
cidados na construo de sociedades democrticas. Para tanto, recomendou aos
Estados-membros o desenvolvimento de uma poltica concreta e efetiva para tornar
a Internet amplamente disponvel e acessvel a todos os segmentos da populao
(UNITED NATIONS, 2012).
A utilizao da Internet, devido a esse forte crescimento de acesso, passou a
difundir-se e a ganhar outras perspectivas, inicialmente no previstas, pois cada vez
mais os cibernautas agem ativamente no processo de produo e de consumo de
informaes. Muitos internautas organizam-se em um ambiente, como por exemplo,
em um blog, site ou rede social, com o intuito de propagar suas ideias na forma de
uma militncia ativa e atuante na web. Trata-se de uma forma de ao poltica organizada que utiliza as NTICs, nomeadamente a Internet, como veculo de propagao
de ideologias ou informaes, buscando a transformao da realidade: [...] alteram
os processos de comunicao, de produo, de criao e de circulao de bens e

3ITU (International Telecommunication Union) a agncia norte-americana especializada no estudo


das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs).
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servios neste incio do sculo XXI, trazendo uma nova configurao social, cultural,
comunicacional e, consequentemente, poltica (LEMOS; LEVY, 2010. p. 45).
O advento dessa nova configurao, que abrange praticamente todos os setores da sociedade, propulsionado pelas caractersticas que diferenciam a Internet
dos demais meios de comunicao. Com a Internet, a informao no se manifesta
mais de forma unidirecional, ou seja, do emissor para o receptor, porm de forma
multilateral. Com isso, qualquer pessoa pode, a qualquer tempo e de qualquer lugar
do planeta, desde que com acesso rede, exprimir suas opinies, as quais sero
imediatamente acessadas e conhecidas por pessoas de todos os locais do mundo.
O ambiente propiciado pela Internet cria formas de liberdade de expresso e
de comunicao jamais vivenciadas na sociedade, pois o contedo ali alocado (em
regra) no passa por prvios filtros de censura, como ocorre na mdia tradicional,
a exemplo da televiso e do jornal. Favorece-se a prtica da democracia em rede,
chamada ciberdemocracia, democracia eletrnica, e-democracia ou democracia
virtual, que provm da conjugao da globalizao da economia com a comunicao, de forma a empregar todos os recursos do ciberespao, utilizando-se das novas
formas de organizao poltica, flexveis e descentralizadas (MORAES, 2004, p. 367).
A nova esfera pblica proporcionada pela Internet atua como canal de construo e aprimoramento do debate que j ocorre na sociedade, de forma presencial
(offline), a exemplo da sistemtica de eleies diretas, plebiscitos, entre outros. Cabe
frisar que essa nova esfera pblica virtual no visa competir ou diminuir a importncia da atual forma de exerccio da democracia. Porm, almeja criar condies para
que mais pessoas participem, pensem criticamente e auxiliem o fortalecimento da
democracia, de forma mais gil, rpida e interativa, como observa Drica Guzzi (2010,
p. 68-69): O acesso esfera pblica pode se tornar mais franco e aberto, oferecendo
aos consumidores maior liberdade de expresso e de seleo em suas navegaes.
Para a construo desse novo espao pblico online, pressupe-se a existncia de trs elementos essenciais: a incluso, a transparncia e a universalidade. A
premissa de que o ciberespao muito mais inclusivo do que os outros meios de
comunicao, baseia-se no potencial da livre manifestao do pensamento que os
indivduos, os grupos, as instituies e as comunidades possuem ao utilizar a Internet. Quanto ao segundo elemento, relacionado transparncia, sustenta-se que o
acesso a mais informaes, por vezes sigilosas ou inacessveis, poder fazer com que
os internautas se revelem [...] cidados mais bem informados, politicamente mais
ativos e socialmente mais conscientes do que os cidados off line (MORAES, 2004,

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p. 376). Por fim, a universalidade da Internet resulta do fato de ela ser o primeiro
e nico sistema de comunicao multimdia interativo e sem fronteiras territoriais,
lingusticas ou temporais. O desafio quanto a esses elementos est em tornar efetivos, especialmente, os sentidos de incluso e de universalidade, tendo em vista que,
em muitos pases, inclusive no Brasil, o acesso e a universalizao da Internet ainda
so deficientes e concentrados nas classes com melhores condies econmicas.
Apesar desses entraves, a partir da facilidade de uso, da velocidade com que as
informaes so transmitidas, bem como da igualitria liberdade de expresso que
atinge cada vez mais indivduos chega-se ao princpio do tudo em rede, ou seja, da
conectividade generalizada, aquela que se efetiva por meio das mais variadas formas de acesso Internet, quer dizer, tecnologia mvel, troca de SMS, fotos e vdeos
por celular, entre outros, os quais contribuem para que a rede seja disseminada e,
portanto, atinja um nmero crescente da populao.
Trata-se tambm do princpio da reconfigurao social, poltica e cultural em
que, em razo da nova forma comunicativa instituda por fluxos e trocas ilimitadas
de informaes, reconfiguram-se as prticas, as modalidades miditicas e os espaos
sem, no entanto, ocorrer a substituio de seus respectivos antecedentes, uma vez
que os processos de inteligncia, de aprendizagem e de produo coletivos e participativos so recombinados (LEMOS; LEVY, 2010. p. 46).
O uso contnuo e cada vez mais inclusivo da Internet ser capaz de transformar
no apenas as relaes sociais, como tambm as polticas. Com isso, ser possvel a construo de verdadeira sociedade em rede, consolidando-se o livre fluxo
de informao e, assim, a crescente participao popular. O exerccio cotidiano da
cidadania poder, cada vez mais, ser feito com o uso das novas tecnologias informacionais, proporcionando a tomada de decises com a transposio da barreira de
espao e de tempo e por meio de transparncia pela acessibilidade instantnea das
informaes. Assuntos como a atuao governamental, a implementao de polticas pblicas, a discusso de projetos de lei, entre outros, esto inseridos no contexto
da ampla utilizao do correio eletrnico, a fim de difundir, de forma massificada,
notcias ou decises tomadas pelo Poder Executivo ou pelo Legislativo, ou de sites
governamentais que tentam aproximar-se da populao, com o fito de ouvi-la e
atender aos seus reclames.
O exerccio da democracia/cidadania virtual no limita os espaos da democracia tradicional, porque possibilita o encontro de diferentes vozes e olhares sobre
o mesmo tema, ao trazer para o debate pblico geraes diferentes, porm com

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semelhante objetivo: fortalecer o processo democrtico. Paulo Bonavides (2002, p.


23-26) afirma que a Internet , inclusive, capaz de trazer tona uma participao
popular direta: [...] no fantasia nem sonho de utopia antever o grande momento
de libertao imanente com a instaurao de um sistema de democracia direta. Ele
consagrar a plenitude da legitimidade na expresso de nossa vontade poltica.
Invoca-se novamente a posio de emissor do cidado, a fim de ponderar a existncia de uma horizontalidade nas relaes, uma vez que, por meio dos mecanismos
online, no h prvio controle sobre temtica a ser publicada e nem um direcionamento de opinio, deixando ao cibernauta a opo de, livremente, navegar entre os
mais variados espaos para, ento, debater e chegar s suas prprias concluses.
Permite-se, assim, a criao de fluxos de informao, a dinamicidade nas discusses
e, consequentemente, a ampliao dos objetos debatidos porque, com o aumento do
nmero de emissores de opinies, expande-se tambm o leque de alternativas e de
solues para os problemas at ento discutidos.
A nova esfera pblica necessita transformar esse cidado bem informado, produtor de informao e constantemente conectado rede em cibercidado ativista,
engajado nas aes pela transformao dos antigos espaos em espaos pblicos de
memrias ativas e de vnculos comunitrios. Coadunando-se a emerso dessa sociedade em rede com a realidade encontrada no Brasil, na qual a participao popular
limitada ao contato pessoal e direto dos cidados, sero examinadas, no prximo
tpico, propostas brasileiras em que se objetivam ampliar tais potencialidades de
participao democrtica em rede.

As potencialidades da ciberdemocracia no Brasil: desafios, perspectivas e


regulamentao
Prez Luo traz importante marco que pode revolucionar o atual conceito de
democracia: nas eleies presidenciais dos Estados Unidos da Amrica, do ano de
2000, um juiz do Estado do Arizona autorizou que a votao fosse realizada utilizando-se, tambm, a Internet. O autor trata das vantagens advindas desse novo
processo de votao por meio do qual os cidados passam a exercer a democracia
com maior liberdade e autonomia:
[] facilita-se a participao eleitoral de todos os cidados, sem que motivos como doena, idade, distncia dos colgios eleitorais, condies climticas, o compromisso de tempo para depositar o voto em colgios eleitorais
superlotados e outras circunstncias possam condicion-la ou impedi-la.

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Alm disso, a votao em rede simplifica os trmites do atual sistema de


votao postal, acelera o voto de quem no reside no pas e deve faz-lo
em consulados e, inclusive quem, por habitar em locais em que existem
presses ou coaes exercidas por grupos radicais ou terroristas, assumem
um risco para desfrutar de seus direitos e cumprir com os seus deveres cvicos.
(LUO, 2004, p. 64) 4

Os votos online, realizados no Arizona e em duas regies da Califrnia, no foram computados, os cidados tiveram que dirigir-se aos locais de votao e utilizar
os computadores disponibilizados pelo governo. Ou seja, o sistema adotado naquelas eleies teve como maior objetivo avaliar a segurana e a eficincia do sistema
(PORTAL ANOREG, 2012). Embora a estrutura tenha sido realizada com o escopo de
verificar a segurana no se pode olvidar que essa uma das maiores resistncias
do governo e da populao quanto ao uso generalizado da Internet para questes
at ento resolvidas de forma presencial salutar o reconhecimento de que se
est fazendo uso da Internet para acelerar os processos e envolver o maior nmero
possvel de cidados na escolha dos representantes polticos.
No Brasil, as iniciativas nesse sentido esto em crescimento (mesmo que o acesso Internet ainda seja reduzido, se comparado com as dimenses continentais do
pas), bem como pela importncia que o meio vem adquirindo diante dos Poderes
Judicirio e Legislativo. Em 2012, ano em que se vivenciaram as eleies municipais
no Brasil, o Tribunal Superior Eleitoral TSE proferiu deciso restringido o uso da
Internet para a veiculao das campanhas polticas. O julgado proibiu o uso do microblog Twitter antes do incio da campanha eleitoral, em 06 de julho, equiparando
as regras de propaganda utilizadas na televiso e rdio5 (SELIGMAN, 2012).

4Traduo livre do original: [] se facilita la participacin electoral de todos los ciudadanos, sin que
motivos de enfermedad, edad, distancia de los colegios electorales, condiciones climticas, dedicacin de tiempo para depositar el voto en colegios muy masificados y otras circunstancias puedan condicionarla o impedirla. Asimismo, la votacin en Red simplifica los trmites del actual sistema de voto
por correo, agiliza el voto de quien nos no se hallan en su pas y deben ejrcelo en oficinas consulares
e incluso de quienes, por habitar en territorios donde existe presiones o coacciones ejercitadas por
grupos radicales o terroristas, tienen que asumir un riesgo para disfrutar de sus derechos y cumplir
con sus deberes cvicos.
5Como forma de incentivar a utilizao da Internet de modo a evitar aes judiciais, a Medialogue
Comunicao Digital publicou o Guia do Direito Eleitoral para as Campanhas na Internet As 100
perguntas respondidas por especialistas Eleies 2012. Ao analisar o manual, encontram-se algumas
regras bsicas, tais como: que as datas de incio e trmino da campanha eleitoral tambm se aplicam
Internet; que o candidato pode ser penalizado por comentrios feitos em seu blog, desde que previamente
cientificado e no regularize a situao no prazo estipulado; entre outros (MEDIALOGUE, 2012).
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Essa deciso, que suscitou divergncias principalmente entre os polticos6, no


proibiu o uso da Internet para a veiculao de campanhas polticas, mas apenas
limitou a utilizao desse tipo de mdia como propaganda eleitoral antecipada. Iniciado o perodo para a realizao das campanhas polticas, os candidatos puderam
utilizar de todos os meios de comunicao para a propagao de suas propostas.
Esse episdio demonstra a importncia que a Internet vem assumindo ao longo
dos ltimos anos. O Poder Judicirio, em sua deciso, a igualou aos demais meios
de comunicao tradicionais televiso e rdio , ao utilizar as mesmas normas de
proibio de propaganda antecipada, considerando a Internet como um mecanismo
de crescente utilizao e, tambm, capaz de influenciar a populao na escolha de
seus representantes.
No apenas o Poder Judicirio que aprecia as peculiaridades da Internet como
um meio de comunicao alternativo, em que qualquer cidado com acesso rede,
pode livremente expressar-se e discutir temticas muitas vezes restringidas nos jornais e na televiso. O Poder Legislativo tambm j vem manifestando-se por meio
de Projetos de Lei e iniciativas em seus prprios sites, que objetivam criar e regulamentar novas formas de participao online.
O Projeto de Resoluo no 68/2011 (Cmara dos Deputados), de autoria do
Deputado Federal Paulo Pimenta, do Estado do Rio Grande do Sul, prope a alterao da redao dos artigos 91 e 254 e o acrscimo do artigo 216-A ao Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, instituindo um rito especial de tramitao para
proposies de iniciativa da sociedade civil, com especial apoio popular. Parte-se da
constatao de que a democracia representativa, por si s, apresenta sinais de crise
e que, mesmo tendo a Constituio Federal de 1988, em seu art. 14 e incisos I, II e
III, disposto sobre o plebiscito, refendo e a iniciativa popular como formas de organizao direta, essas no tm sido utilizadas, de forma cotidiana, no Brasil.
A alterao sugerida justifica-se pelo fato de que a iniciativa popular enseja aos
cidados a oportunidade de apresentar ao Poder Legislativo um projeto normativo
de interesse coletivo, o qual pode, aps percorrer o devido trmite, transformar-se
em lei. A novidade presente no projeto associar a Internet e todas as facilidades
decorrentes de seu uso, conforme acima explanado, maior participao popular
6O Partido Popular Socialista (PPS) ingressou com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal contra a deciso do TSE, requerendo a concesso de medida liminar para
que o: direito manifestao de pensamento, quando envolver preferncias, ideias e opinies sobre
pr-candidaturas pode ser exercido por meio das redes sociais, inclusive o Twitter, at mesmo antes
do dia 6 de julho dos anos eleitorais (FOLHA, 2012).
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direta na Cmara dos Deputados, o que ocorrer por meio da interao promovida
no site desse ente legislativo.
Mesmo o projeto ainda no tendo sido aprovado, a Cmara dos Deputados
j apresenta sinais de maior abertura participao cidad via Internet ao agregar diversas ferramentas de interao em seu site. Alm da existncia de salas de
bate-papo, redes sociais, ouvidoria e o item Fale com o Deputado, compem tambm o site, o aplicativo Sua Proposta pode virar lei7 e o Portal e-Democracia. Criado em junho de 2009 (e reformulado em 2011), o Portal permite o conhecimento
dos cidados das pautas e dos projetos de lei em trmite na Cmara dos Deputados,
sendo exigido um cadastro que, depois de confirmado, permite o acesso aos fruns. Alm disso, o prprio internauta pode criar listas de discusso (Espao Livre),
bate-papos, consultar a biblioteca virtual e tambm o wikilegis (na ferramenta Guia
da discusso), um espao colaborativo em que se podem propor alteraes aos projetos de lei em discusso ou construir novo texto (Comunidade Legislativa) (ver PORTAL E-DEMOCRACIA, 2012).
Com essa interface, todas as manifestaes realizadas pelo cibercidado no site
da Cmara dos Deputados permitem a elaborao de relatrios peridicos contendo os principais pontos das discusses que, posteriormente, so encaminhados aos
parlamentares (PORTAL CUFA, 2012). Quando o projeto finalizado e votado, os
internautas participantes recebem um informe com detalhes do que foi discutido no
portal, bem como das sugestes acatadas (VENTURINI, 2012).
Apesar dessa sistemtica de interao poltica entre o Poder Legislativo e os
eleitores, os tradicionais instrumentos constitucionais de participao e consulta
popular ainda no foram virtualizados. Em face disso, o Projeto de Resoluo no
68/2011 pretende ampliar a participao da sociedade no processo legislativo, a
fim de propiciar a qualquer cidado a propositura de alterao legislativa sem, no
entanto, estar vinculado a nenhuma entidade, conforme exigido, atualmente, no
aplicativo Sua proposta pode virar lei. Caso seja aprovada a Resoluo, as proposies online dos cidados tramitaro, inicialmente, pela Comisso de Legislao

7Apresenta a Comisso de Legislao Participativa (CLP criada em 2001), constituindo-se em um


portal de acesso da sociedade civil ao sistema de produo das normas que integram o ordenamento
jurdico do pas (CMARA, 2012). No site h sugestes legislativas, tais como projetos de Decreto Legislativo, Lei Ordinria, Lei Complementar, Resoluo, Audincia Pblica, entre outros, os quais podem
ser utilizados como modelo por qualquer entidade da sociedade civil organizada, ONGs, sindicatos,
associaes e rgos de classe, para envio da proposta, mediante comprovao da existncia formal
da instituio.
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Participativa, que emitir parecer e, se favorvel, ter a possibilidade de tramitar em


regime especial.
Tambm ser preciso que a proposta se revele de interesse nacional e atinja um
qurum mnimo de apoio popular de meio centsimo do eleitorado nacional, distribudo por, pelo menos, cinco Estados, com, pelo menos, trs milsimos dos eleitores de
cada um deles, bem como um dcimo dos parlamentares membros da Cmara parlamentar, dentro do perodo de cento e oitenta dias, no site da Cmara dos Deputados.
Apesar desse procedimento ainda servir como um filtro das inmeras demandas
sociais que chegam at Cmara, apresenta-se muito mais clere que as atuais
previses de iniciativa popular presentes na Constituio Federal, as quais ainda
exigem formalismo descompassado com as atuais potencialidades que as NTICs
permitem8. No entanto, o Projeto de Resoluo no 68/2011 ainda est em discusso
e, atualmente, est aguardando designao de Relator na Comisso de Constituio
e Justia e de Cidadania (CCJC) (PORTAL DA CMARA, 2012).
O Projeto de Lei no 84/2011, de iniciativa do Senador Eduardo Matarazzo Suplicy, do Estado de So Paulo, busca alterar a Lei no 9.709/1998, a fim de admitir e
disciplinar a subscrio eletrnica de projeto de lei de iniciativa popular. Apresenta
como justificativa o fato de que, em face dos rigorosos requisitos fixados pelo art.
61, 2o, da Constituio Federal e pelo art. 13, caput, da Lei no 9.709/98 (qurum
mnimo de subscrio das propostas), poucos foram os projetos de lei de iniciativa
popular apresentados pela populao e, dos projetos apresentados, apenas quatro
foram transformados em leis (BRASIL, 2011).
A crtica feita pelo projeto aos requisitos impostos pela Constituio Federal e
repetidos pela Lei no 9.709/1998, apresenta-se sob dois enfoques: a) quantitativo:
alega-se ser de difcil cumprimento o alcance de um por cento do eleitorado nacional, algo como um milho e trezentos mil eleitores, distribudos por pelo menos
cinco estados, com no menos do que trs dcimos por cento de eleitores de cada
um deles (BRASIL, 2011); b) qualitativo: diz respeito forma como so colhidas as
assinaturas, as quais so opostas em listas distribudas em locais de grande fluxo

8Um exemplo bem sucedido de Projeto de Lei de Iniciativa Popular com significativo apoio popular
online foi a Campanha Ficha Limpa, lanada em abril de 2008 com o objetivo de melhorar o perfil
dos candidatos a cargos eletivos do pas, levando em conta vida pregressa, tornando mais rgidos
os critrios de inelegibilidades (Lei Complementar no 135/2010). O perfil da campanha no Twitter
@fichalimpa teve mais de treze mil e novecentos seguidores (CAMPANHA, 2012). No Facebook
o nmero de pessoas que curtiram o perfil MCCE Ficha Limpa ultrapassou quarenta e um mil e
novecentos acessos (MCCE, 2012).
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de pessoas, tais como escolas, centros comerciais, etc. para, em seguida, proceder
conferncia de dados e verificao de eventuais duplicidades.
Com o escopo de conferir maior efetividade e maior facilidade ao mecanismo
de participao popular criado pela Constituio Federal, o Projeto de Lei prope
que os sites da Cmara dos Deputados e do Senado Federal disponibilizem conexes
para os anteprojetos de iniciativa popular que lhes tenham sido encaminhados via
eletrnica e subscritos por nmeros de eleitores que represente 0,04% do eleitorado nacional possam ser assinados, de forma eletrnica, por outros cidados.
Para ser encaminhado, o anteprojeto deve conter, alm da redao da proposta, sua justificativa, o nome, a data de nascimento e o nmero do ttulo de eleitor
dos autores que o subscrevem. Aps serem disponibilizados nos sites da Cmara
ou do Senado, os eleitores, para assin-los, devero acessar a pgina, informando
seu nome, data de nascimento e nmero do ttulo de eleitor. Dispe o projeto que
sero publicadas nos respectivos sites informaes sobre o nmero de subscritores
de cada anteprojeto de lei. Atualmente, o projeto est com a relatoria sob a responsabilidade do Senador Eduardo Braga, aguardando a emisso do relatrio (BRASIL,
2014).
No tocante ao Senado Federal, alm da comunicao efetivada via seu prprio
site, a populao pode utilizar-se do Twitter9, blog10, aplicativo para Iphone11, contas

9O Twitter foi desenvolvido pelos programadores Evan Williams, Jack Dorsey e Biz Stone e lanado
oficialmente em outubro de 2006. O objetivo inicial era responder a pergunta Whats happing?
(O que est acontecendo). considerado um microblog pela limitao de at 140 caracteres para
responder aos questionamentos dos usurios ou para inserir links de textos, imagens, vdeos ou
pginas na Internet. A explicao para a expresso Twitter deve-se ao fato do termo significar, em
ingls, a pronncia de um conjunto de sons emitidos pelos pssaros que tm a funo de atrair
outros seres da mesma espcie, raa ou bando (UTRINE, 2009, p. 47).
10Weblogs ou blogs so pginas pessoais da web que, semelhana de dirios on-line, tornam
possvel a todos publicar em rede. Por ser a publicao on-line centralizada no usurio e nos
contedos, e no na programao ou no design grfico, os blogs multiplicaram o leque de opes
dos internautas de levar para a rede contedos prprios sem intermedirios, atualizados e de grande
visibilidade para os pesquisadores (ORIHUELA, 2007, p. 02).
11Trata-se de uma forma de celular inteligente, desenvolvida por Steve Jobs em 2007. Para maiores
informaes: <http://www.apple.com/pt/>.
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no Facebook12, Flickr13 e canais do YouTube14. Junto ao site do Senado, encontram-se


o Portal da Transparncia15, a Ouvidoria do Senado Federal16 e o Al Senado17.
12O Facebook um site de relacionamento fundado em 2004 por Mark Zucherberger. Inicialmente
focado em estudantes, foi liberado o cadastro para qualquer internauta em setembro de 2006 e, desde
ento, o crescimento tem sido explosivo. O Facebook alcanou a marca de 76 milhes de cadastrados
no Brasil, nmero que mantm o pas no posto de segundo maior mercado em nmero de usurios da
rede social no mundo o primeiro posto ainda ocupado pelos Estados Unidos. O dado, confirmado
pela empresa nesta tera-feira, relativo ao ms de junho e corresponde a 7% do nmero total de
cadastrados no site, que chegou recentemente a 1,15 bilho de pessoas (SBARAI, 2013).
13O Flickr, provavelmente o melhor aplicativo online de gerenciamento e compartilhamento no
mundo, temdois objetivos principais: 1.Queremosajudar as pessoas a disponibilizar suas fotos para
as pessoas que so importantes para elas. [...] Para fazer isso, queremoscolocar e tirar fotos e vdeos
do sistema usando todas as maneiras possveis: da Web, de dispositivos mveis, dos computadores
domsticos dos usurios e de qualquer software que estiverem usando para gerenciar seu contedo.
E queremos poder mostr-las usando todas as maneiras possveis: no site do Flickr, em feeds RSS, por
e-mail, publicando em blogs externos ou de formas que ainda no pensamos. Onde mais usaremos
esses superacessrios? 2. Queremos permitir novas maneiras de organizar as fotos e vdeos. [...]
lbuns, a principal maneira das pessoas organizarem suas coisas hoje, so timos at que voc
junte 20 ou 30 ou 50 deles. Eles funcionavam bem na poca da revelao de rolos de filmes, mas
a metfora lbum est precisando desesperadamente de um condomnio em guas de So Pedro
e de uma aposentadoria total. Parte da soluo tornar colaborativo o processo de organizar fotos
ou vdeos. No Flickr, possvel permitir que seus amigos, famlia e outros contatos organizem suas
coisas - no apenas adicionem comentrios, mas tambm notas e tags. As pessoas gostam de dizer
oh! e ah!, rir e chorar, fazer piadas quando compartilham fotos e vdeos. Por que no oferecer a eles
a possibilidade de fazer isso quando vem as fotos pela Internet? E, medida que essas informaes
crescem como metadados, voc poder encontrar as coisas facilmente mais tarde, uma vez que toda
essa informao pode ser buscada (FLICKR, 2014).
14Fundado em fevereiro de 2005, o YouTube onde bilhes de pessoas descobrem e compartilham
vdeos originais e os assistem. O YouTube oferece um frum para as pessoas se conectarem, informarem
e inspirarem outras pessoas por todo o mundo e atua como uma plataforma de distribuio para
criadores de contedo original e para grandes e pequenos anunciantes (YOUTUBE, 2014).
15Criado em 2009, objetiva que o cidado detenha acesso informao pblica que tambm um
direito constitucional e, assim, fortalea as instituies e prticas democrticas nacionais. [...] a
informao como regra e o sigilo como exceo (PORTAL TRANSPARNCIA, 2012).
16Criada pelo Ato da Comisso Diretora no 05/2005 e implantada em 2011, apresenta como objetivos
principais receber e dar o tratamento adequado s sugestes, crticas, reclamaes, denncias e
elogios emitidos pelos cidados sobre as atividades do Senado Federal, o que pode ocorrer via fax,
carta postal ou por e-mail (PORTAL SENADO OUVIDORIA, 2012).
17Constitui-se em uma Central de Relacionamento do Senado Federal (atravs do nmero 0800612211) em que o cidado pode enviar mensagens e receber informaes legislativas. H o
contato realizado via Web, no qual alm de notcias publicadas sobre o portal (Al, em pauta),
pode o cibernauta enviar mensagens (Fale com o Senado), vdeos (Envie o seu vdeo), bem como
acessar as perguntas mais frequentes (Respostas rpidas), os projetos mais acessados (Projetos mais
solicitados e Voz do Cidado) e conferir a listagem dos Senadores e as funes desempenhadas
(Lista dos Senadores) (PORTAL AL SENADO, 2012).
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Ao navegar pelo Portal da Transparncia encontra-se o Portal e-cidadania


que almeja estimular e possibilitar maior participao dos cidados nas atividades
legislativas, oramentrias, de fiscalizao e de representao do Senado Federal.
No Portal, destaca-se a importncia da utilizao da Internet como mecanismo apto
a favorecer a adoo de novas prticas que assegurem maior participao do indivduo e maior engajamento cvico da populao no processo de tomada de deciso
poltica (PORTAL E-CIDADANIA, 2012).
O aplicativo e-legislao, inserido no Portal e-cidadania, destaca-se pela inovao ao abrir um espao para que o cibernauta possa propor um projeto de lei. As
ideias que obtiverem maior apoio popular sero encaminhadas para a avaliao dos
Senadores da Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa CDH. No
aplicativo, h um espao para o cibernauta propor ideias de projetos legislativos,
destinados a criar novas leis ou a alterar a legislao j existente, inclusive a Constituio Federal de 1988. No link Instrues de Funcionamento, h trs passos para
orientar o cidado a propor a sua ideia: o primeiro que se verifique se a ideia j no
foi lanada por outro internauta; depois se explica que o formulrio em que a ideia
lanada dividido em quatro partes, a saber: rea temtica, ideia central, identificao do problema, exposio da ideia que deve ser detalhada e apta a convencer
os demais a apoiarem-na; por fim, a ideia ser avaliada de acordo com os Termos
de Uso do Portal, no prazo de sete dias. A ideia ficar disponvel no Portal por at
quatro meses para, com o mnimo de 20.000 apoios, ser remetida CDH, para ser
apreciada pelos Senadores (PORTAL E-LEGISLAO, 2012).
Ao analisar as propostas j enviadas, encontram-se os mais variados assuntos,
tais como: Dispor de 8% de toda riqueza do pr-sal para salrio mnimo; Reduo
da maioridade penal para 16 anos; Eliminao da figura do suplente parlamentar;
Adicionar 1 (uma) hora ao fuso horrio do Brasil; Incluso da disciplina de poltica
no currculo escolar; Referendos pela internet e, ainda, Multa para quem joga lixo
na via pblica, esta ltima j possui mais de 20.000 apoios e foi encaminhada
CDH (PORTAL E-LEGISLAO, 2012).
Com o advento dessa forma de participao popular online aumenta-se a importncia dos projetos de lei acima tratados, uma vez que, independentemente da
regulamentao e tambm do interesse dos parlamentares em aprovarem os referidos projetos o prprio site do Senado Federal j traz a alternativa para facilitar
elaborao de projetos de lei pelos cibernautas.

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Apesar do nmero de ideias levantadas pelos cidados ou do nmero de apoios


recebidos, no se pode desconsiderar que o aplicativo denota importncia e demonstra, novamente, que a Internet uma ferramenta que pode (e deve) ser utilizada para fortalecer o processo democrtico, aumentando a participao popular e,
consequentemente, atendendo de modo mais efetivo, aos anseios da populao. Se
bem sucedido, o aplicativo pode tornar-se referncia no apenas por ouvir os reclames da populao, bem como por deixar as questes polticas e partidrias de lado
e atentar, especificamente, para as carncias daquela populao que lanou a ideia,
mobilizou a comunidade, o bairro ou o municpio em que reside e votou para que o
seu projeto fosse apreciado pelos parlamentares.
Trata-se, novamente, de ntida manifestao do direito fundamental democracia, garantido no somente o direito ao voto, como tambm e, principalmente, o
direito atividade que est em permanente aprimoramento e construo, qual seja,
o direito ao controle social, conforme acima salientado.
Enquanto no Congresso Nacional existem mecanismos e intenes de mudana
no processo legislativo para permitir a virtualizao da propositura de leis, a populao tambm j vem criando e participando de projetos de lei online, em sites no
governamentais. So os prprios cidados que buscam organizar-se, via Internet,
para angariar pessoas com o mesmo ideal e, com isso, provocar os representantes
para que reconheam as suas demandas, a exemplo do caso abaixo.
O projeto de lei de iniciativa popular pretende levar Cmara de Vereadores
de Curitiba/PR a Lei da Mobilidade Urbana Sustentvel, tambm chamada de Lei
da Bicicleta, cujo objetivo principal propor medidas de incluso da bicicleta no
circuito de trnsito do Municpio, bem como garantir infraestrutura aos ciclistas
(DUCATI, 2012). A campanha chamada Voto Livre est no ar desde julho de 2010 e
soma mais de 13 mil votos (sendo necessrio o voto eletrnico de 5% do eleitorado
municipal, ou seja, 65 mil votos art. 7o, inciso II, alnea a e art. 55, ambos da Lei
Orgnica Municipal). De acordo com o site Voto Livre, para votar eletronicamente
necessrio incluir o nmero do Ttulo de Eleitor e votar na proposta (VOTO LIVRE,
2012). Quando alcanada a meta de 65 mil votos, a proposta ser encaminhada
Comisso de Participao Legislativa da Cmara de Vereadores de Curitiba/PR e
entrar em pauta extraordinria.
Por derradeiro, convm citar outra atuao da iniciativa privada ao criar o site
Vote na Web, ambiente para manifestao popular acerca dos processos legislativos em trmite nas Casas Legislativas (VOTE NA WEB, 2012). Nesse site, de fcil na-

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vegao e com forte apelo visual (figuras, grficos, entre outros), o internauta pode
realizar diversas pesquisas acerca dos mais variados projetos de lei em tramitao
e expressar sua opinio mediante votao em cada projeto que desejar. Apesar de
o resultado dessas consultas no possuir carter oficial, demonstra uma forma bastante peculiar de chamar a ateno do cidado para questes polticas e, principalmente, para o fato de que existe um interesse social reprimido de mais participao
poltica via Internet.

5 Concluso
Atualmente, no h como negar a utilidade e a relevncia que a Internet apresenta no somente para fins profissionais ou de lazer, mas tambm como instrumento de concretizao de direitos e de prtica cidad. Uma vez que novas relaes so
construdas, que conhecimentos so aumentados e que novos espaos de participao so criados, percebe-se mais claramente o papel da Internet como meio de fcil
e rpido acesso s mais diversas informaes, alm do baixo custo.
Com o reconhecimento social e governamental desse novo espao de debate, de
produo e de circulao de informaes, renovam-se os ideais de democracia que,
tempos atrs eram manifestados, nica e exclusivamente, em sua expresso offline
(passeatas, panfletagem e comcios). O momento atual de mudanas rpidas e profundas que passam a permitir novos espaos de discusso dos mais variados temas,
agora tambm de forma online.
Diante desse contexto, possvel que o ciberespao contribua para a criao
desse espao pblico online para a discusso de assuntos relacionados s prticas
democrticas, pois a Internet j est inserida na vida e na rotina da maioria dos brasileiros, que se utilizam do meio com objetivos de melhorar o local em que vivem,
noticiar os problemas adstritos s suas realidades, bem como propor projetos de lei,
mesmo sem a devida regulamentao, a exemplo da Lei da Bicicleta.
At o prprio site do Senado Federal, no Portal e-legislao, criou uma forma
alternativa para que a populao lance ideias que, se devidamente apoiadas por
um nmero mnimo de cibernautas, sero encaminhadas aos Senadores para a
elaborao de projetos de lei. Recorde-se, nesse ponto, que a lei que trata da atual
sistemtica de iniciativa popular prev que os projetos devem ser encaminhados
Cmara dos Deputados (art. 13, Lei no 9.709/98), ou seja, o Senado criou um
ambiente que, mesmo sem deter a devida legitimidade da lei, inovador e no
pode ser desconsiderado.
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Os Projetos de Lei e de Resoluo apresentados tambm demonstram relevncia, ao passo que os parlamentares objetivam aumentar a participao popular na
iniciativa legislativa de forma transparente, inclusiva e universal. Ao utilizar-se das
facilidades que a Internet proporciona para que os processos sejam simplificados,
mais pessoas podero ter acesso ao seu contedo, sem a necessidade de elaborao
de listas, coleta de assinaturas em ruas, praas e igrejas, entre outros.
Esses exemplos refletem a Internet como meio de comunicao em expressivo
crescimento e tambm denotam peculiaridades da realidade brasileira, em que a sociedade, mais uma vez, est frente da edio de leis regulamentadoras em face da
constante inrcia do Poder Legislativo. Trata-se, em verdade, de um reforo com a
finalidade de engajar e movimentar maior nmero de cidados que, com o acesso e a
liberdade de comunicao na Internet, tornam-se mais conscientes dos seus direitos e
obrigaes e sabedores das medidas que podem ser tomadas a fim de concretiz-los.
Cientes de seus direitos e das atitudes que podem ser tomadas com a finalidade
de melhorar a qualidade de vida da populao local ou do Pas como um todo, os cidados podem, inclusive, em uma viso mais positiva, reformular o prprio conceito
de democracia, que no se efetivar apenas com as eleies diretas (offline) para os
representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, como tambm com a atuao
direta (online), mediante o envio de propostas de leis, para que os seus direitos fundamentais sejam efetivados.
No se prope o fim dos institutos, hoje conhecidos e atuantes, pois, embora
com dificuldades, apresentam caractersticas que mantm uma condio democrtica ao Brasil. Porm quer-se, com o debate promovido na Internet, que mais cidados discutam e formem um senso crtico, sem preconceitos e sem influncias, que
comumente so exercidas pela mdia tradicional. Necessria a regulamentao para
que tais projetos que j vem sendo debatidos na Internet tenham validade jurdica
e possam levar a vontade da populao aos governantes para, assim, fortalecer os
laos da democracia e, consequentemente, do Brasil como nao sria e comprometida com os interesses da populao.

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VOTE NA WEB. Um site para aproximar voc das decises do Congresso Nacional que
afetam diretamente a sua vida. Disponvel em: <http://www.votenaweb.com.br/>.
Acesso em: 26 de julho de 2012.
VOTO LIVRE. Disponvel em: <https://www.votolivre.org/>. Acesso em: 1 de agosto
de 2012.
YOUTUBE. Disponvel em: <http://www.youtube.com/yt/about/pt-BR/>. Acesso em:
18 de janeiro de 2014.

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Privacidade, proteo de dados e


autodeterminao informativa
Maria Cludia Mrcio Cachapuz
Graduada em Cincias Jurdicas e Sociais (UFRGS). Graduada em Comunicao
Social/Jornalismo pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
(PUC-RS). Doutora em Direito Civil (UFRGS). Professora (Unilasalle).
Juza de Direito.
Artigo recebido em 07/07/2013 e aprovado em 27/01/2014.

SUMRIO: 1 Introduo 2 A proteo aos dados nominativos e o direito de acesso 3 O controle


na transmisso de dados nominativos 4 Concluso 5 Referncias.

RESUMO: Este artigo prope a discusso sobre autodeterminao informativa, compreendendo o tema da confiana e do consentimento em face das atividades especficas de armazenamento, registro e transmisso de dados. Prope o debate sobre o
acesso pelo indivduo s informaes existentes nos registros pblicos a seu respeito e sobre como se d a gesto das informaes nos bancos de dados nominativos.
O artigo ainda se preocupa em debater o conceito de autodeterminao informativa, o direito geral de liberdade diante da possibilidade de sua restrio. No texto,
alm da apreciao sobre os princpios orientadores de um direito de acesso, h o
debate sobre o controle na transmisso de dados nominativos a transmisso de
dados transfronteiras - e a responsabilidade civil pela gesto dos bancos e sobre a
implantao de mecanismos administrativos de controle, alm da responsabilidade
jurdica pertinente.
Palavras-Chave: Privacidade Autodeterminao informativa Proteo de dados
Direito de acesso Responsabilidade civil.

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Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa

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Privacy, data protection and informational self-determination


CONTENTS: 1 Introduction 2 The protection of personal data and the right to access 3 Control
of the transmission of personal data 4 Conclusion 5 References.

SUMMARY: This paper proposes a discussion on informational self-determination,


including the issue of trust and consent in view of the specific activities of storage,
recording and transmission of personal data. Proposes the debate regarding the
reciprocity of conduct in the public sphere concerning the act of knowing which informations are there about the individual and how the treatment of information is
manifested by the management of nominative databases. The article also discuss the
concept of informational self-determination and how it provides a general right to
freedom to the possibility of the exercise of its restriction. In the text, in addition to
the assessment of the guiding principles of a right to access, there is the debate about
controlling the transmission of personal data transnational data transmission and
civil liability in the management of database, which proposed the establishment of
administrative mechanisms of control, and the relevant legal responsibility.
Keywords: Privacy Informational self-determination Data protection Right to
access Civil liability.

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Privacidad, proteccin de datos y la autodeterminacin informativa


CONTENIDO: 1 Introduccin 2 La proteccin de los datos personales y el derecho de acceso
3 Control de la transmisin de datos personales 4 Conclusin 5 Referencias.

RESUMEN: Este artculo propone una discusin sobre la autodeterminacin informativa, incluida la cuestin de la confianza y del consentimiento tomando en consideracin las actividades especficas de almacenamiento, registro y transmisin de
datos personales. Propone el debate sobre el acceso del individuo a las informaciones existentes en los registros pblicos a su respecto. El artculo tambin discute el concepto de autodeterminacin informativa, el derecho general de libertad
frente a la posibilidad de su restriccin. En el texto, adems de la evaluacin de los
principios rectores de un derecho de acceso, est el debate sobre el control de la
transmisin de datos personales - frontera de transmisin de datos - y la responsabilidad de la gestin de la informacin, y sobre la implementacin de mecanismos
administrativos de control y la responsabilidad jurdica pertinente.
Palabras Clave: Privacidad Autodeterminacin informativa Proteccin de datos
Derecho de acceso Responsabilidad civil.

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Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa

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1 Introduo

oo Carlos Gabrois conheceu o pai, militante poltico, pela primeira vez aos 19
anos de idade. O encontro ocorreu em meio a pastas de documentos numa sala
da Secretaria de Cultura do Estado de So Paulo em maro de 1992. A foto de Andr
Gabrois, integrante do Partido Comunista do Brasil e morto no incidente conhecido
como Guerrilha do Araguaia em 1973, era apenas uma entre as centenas espalhadas na mesa. Como muitos outros familiares de desaparecidos, Joo Carlos apenas
revelava o desejo de saber onde se encontravam os restos mortais do pai, para
proporcionar-lhe um sepultamento normal, desses que todas as famlias fazem1.
O relato oferecido pela famlia Gabrois no diverso ao de outras famlias
tambm vtimas do desconhecimento de dados e de informaes sobre parentes
desaparecidos no perodo dos governos militares no Brasil. Tambm no se diferencia de narrativas decorrentes de episdios histricos semelhantes presenciados,
h algumas dcadas, em pases da Amrica Latina. A falta de acesso a informaes
privilegiadas por vezes, sob a alegao de preservao de um interesse pblico
mais relevante, de soberania nacional -, mesmo aps o perodo de chamada abertura democrtica, demonstra o ntido reflexo de que uma das formas mais efetivas
de domnio sobre o indivduo e, especificamente, sobre o exerccio da autonomia
privada se d pelo controle da privacidade. No foram poucas as famlias que
ficaram sem enterrar ou reverenciar seus mortos por desconhecerem o paradeiro
dos mesmos. Em contrapartida, o silncio privilegiou a situao poltico-jurdica de
quem contribuiu para que pessoas desaparecidas no fossem enterradas por seus
prprios familiares.
Em que pese se possa, hoje, reconhecer uma superao do episdio, inicialmente narrado pelo sacrifcio dos prprios cofres pblicos no pagamento de indenizaes pelos ilcitos reconhecidos no passado poltico brasileiro e pela publicao de
uma normativa ampla em relao ao acesso de informaes pblicas (Lei no 12.527,
de 18 de novembro de 2011), muito h ainda que ser feito em relao interpretao da normatividade posta, de forma a garantir-se efetividade e correta aplicao
aos enunciados dogmticos editados.
A proposta de anlise do conceito de autodeterminao informativa nesse contexto visa compreender uma situao jurdica corriqueiramente levada apreciao
1Relato reproduzido em trecho da reportagem Uma luz no poro, de autoria de Antnio Carlos Prado
e Lus Fernando S, publicada na Revista Isto /Senhor, no 1173, de 25.03.1992. Sobre a matria j
dediquei parcial estudo em CACHAPUZ, 1997.
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dos tribunais: o enfrentamento da tutela da privacidade quando em discusso o


registro, o armazenamento e a transmisso de dados pessoais. Cabe reconhecer, em
que medida, possvel realizar-se o registro e a manuteno de dados nominativos
em bancos cadastrais pblicos e privados, enfrentando os princpios pertinentes
matria o acesso, o esquecimento, a transmisso. A questo de fundo , na essncia, o problema do impulso auto-exposio (ARENDT, 1993, p. 28), no apenas
porque a pessoa participa de uma vida comum com os demais, compartilhando experincia tecnolgica e informaes prprias a seu tempo, mas, fundamentalmente,
porque tambm o indivduo deseja aparecer e, em determinada medida, fazer-se
visto, por feitos e palavras (ARENDT, 1993, p. 28), pelos demais2.
A ao e a reao sistemtica ao avano da cincia, especialmente em reas de
maior desenvolvimento tecnolgico, revela a tendncia do homem contemporneo
de aprender a lidar com a sua individualidade sem necessariamente abdicar de um
benefcio tecnolgico que lhe facilita o contato com uma esfera pblica de relacionamento. Paul Virilio menciona o exemplo de uma pessoa que para lutar contra
os fantasmas que pareciam persegui-la (VIRILIO, 1999, p. 61) instala cmeras de
vdeo na residncia, permitindo que os visitantes de seu espao de divulgao na
Internet possam auxili-la no combate a eventuais fantasmas, num exerccio no
muito diferente daquele usufrudo por quem explora a prpria imagem em espaos
destinados a efetivos dirios de confisso pblica, como o Facebook. Poder-se-ia,
portanto, questionar em que medida a esfera pblica - ou aquilo que a represente
no mundo das aparncias (ARENDT, 1993) - tem-se traduzido em espao de reflexo
ao indivduo na essncia, resguardado ao privado , ou mesmo at que ponto se
pode reconhecer uma nova concepo de liberdade para o desenvolvimento (livre)
da personalidade na sociedade contempornea.
Em sentena de 15 de dezembro de 1983 (BVerfGE 65,1), o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, ao analisar a extenso de questionamento possvel ao
cidado por meio de uma legislao censitria, reconheceu a possibilidade de uma
autodeterminao informativa a todo indivduo, de forma que toda e qualquer informao pessoal s se tornasse pblica se tutelada por um determinado interesse
pblico, porque conhecida do titular a sua existncia e com quem compartilhada.
Isso significa compreender que informaes compartilhadas s podem permanecer pblicas porque existente o conhecimento do titular acerca de sua extenso.
2Ver estudo sobre liberdade e acesso informao, pela anlise da autodeterminao informacional,
em Trcio Sampaio Ferraz Jnior (2001, p. 242).
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Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa

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Ainda assim, a liberdade de autorizao individual ao que se faz divulgado permite


restries, considerando o Tribunal Constitucional que:
A autodeterminao uma condio elementar de funcionamento de uma
comunidade democrtica fundada sobre capacidade de agir conjuntamente de seus cidados. [...] A informao, ainda quando relacionada a pessoa,
apresenta uma figurao da realidade social, a qual no pode ser exclusivamente subordinada ao afetado (BVerfGE 65,1 traduo nossa).

Ao afirmar a liberdade de conduta, embora esta no se encontre insuscetvel de


restrio, o Tribunal Constitucional permite, abstratamente, uma reciprocidade de
conduta3 na esfera pblica (confiana externa) para conhecer e tornar conhecido o
que intimo e privado. Possibilita o Tribunal Constitucional que se compatibilizem
princpios de liberdade e de dignidade humana, reconhecendo tanto o livre arbtrio
ao indivduo e, assim, a possibilidade de discutir uma vontade no mbito pblico
como a proteo ao que de sua essncia (a dignidade). Da a possibilidade de se
garantir a esfera pessoal estrita da vida e a conservao de suas condies bsicas
(ALEXY, 2001b, p. 356 traduo nossa) sem que se abdique de uma concepo
igualmente ampla de liberdade ao indivduo e, mais especificamente, de livre desenvolvimento de sua personalidade.
A concepo de autodeterminao informativa, nos termos como acolhida pelo
tribunal alemo, autoriza, ento, o critrio de objetivao da vontade em relao
conduta de tornar pblico aquilo que pertence, com exclusividade e reserva, ao
indivduo. Segue, de forma muito prxima, a condio de universalizao da conduta, como critrio de igualdade num plano ideal, a fim de justificar, por uma figura
abstrata, a restrio de um direito de liberdade individual. Para agir de forma livre,
necessrio que o indivduo possa determinar a sua ao numa esfera pblica o que
s se torna possvel na medida em que exista tambm uma autolimitao4.

3Trcio Sampaio Ferraz Jnior, citando Wolfgang Hoffmann-Riem, esclarece que o que denomina como
autodeterminao informacional no um direito de defesa privatstico do indivduo que se pe
parte da sociedade, mas objetiva possibilitar a cada um uma participao em processos de comunicaes
(FERRAZ JR., 2001, p. 242).
4Seguindo o pensamento de Galuppo, isso reconduz, inevitavelmente, questo do imperativo
categrico: devemos buscar aquilo que universalmente pode ser reconhecido como direito de todos
para fundamentar a limitao da liberdade, que s pode ser, como j disse, autolimitao, pois esta
limitao surge exatamente para garantir a coexistncia de direitos legtimos, que s podem ser os
direitos universalizveis (GALUPPO, 2002, p. 95).
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A possibilidade de restrio liberdade assegurada em abstrato ainda que exigida uma ponderao por razes srias a toda a restrio que seja efetuada -, em
outras palavras, o que assegura a efetiva possibilidade de exerccio de um direito de
liberdade, potencializando a autonomia do indivduo5. Num espectro mais amplo, o
que garante a no violao de direitos humanos, na medida em que permite, a todo o
momento, o exame de uma gnese crtica pela reserva do espao prprio ao pensar.
Como a concepo de uma autodeterminao informativa refora a estrutura
das esferas para o exame do que privado tambm em relao s informaes referentes personalidade, o destaque conferido situao de um direito mais concreto
acesso, armazenamento e transmisso de dados informativos dentre os demais
direitos de personalidade, contribui para a preciso de clusulas gerais e permite
analisar, de forma especfica, a situao emprica que corriqueiramente se dispe
anlise dos tribunais.

2 A proteo aos dados nominativos e o direito de acesso


Em relao ao tratamento dispensado proteo de dados nominativos6, matria que desafia a comunidade jurdica contempornea relativamente questo da
privacidade, o conceito de autodeterminao informativa tem igualmente contribudo para orientar a atividade do intrprete, ao reconhecer a autonomia do indivduo
tanto dirigida ao controle e transmisso de informaes personalssimas como
encaminhada possibilidade de acesso a qualquer informao. Tal qual acentua
Agostinho Eiras, luz da experincia portuguesa, so objectivos fundamentais das
normas sobre proteco de dados a transparncia dos actos de administrao, a

5 o que acentua Gadamer, referindo-se tarefa assumida pelo Direito na realizao de uma idia de
justia: O direito , no fundo, o grande ordenamento criado pelos homens que nos coloca limites, mas
tambm nos permite superar a discrdia e, quando no nos entendemos, somos mal interpretados ou,
inclusive, nos maltratamos, nos permite reordenar tudo de novo e inseri-lo numa realidade comum.
Ns no fazemos tudo isso; tudo isso nos sucede (GADAMER, 1997, p. 102 traduo nossa).
6Consideram-se dados nominativos aquelas informaes relativas s pessoas fsicas identificadas
ou identificveis (no caso, uma identificao direta ou indireta, que possa ser promovida a partir
dos dados que se apresentam processados separadamente ou conjuntamente). H aceitao de
que o termo dados nominativos seja utilizado da mesma forma que dados pessoais ou dados de
carter pessoal. Os dados nominativos devem corresponder a informaes capazes de permitir uma
identificao de seus titulares. Ou seja, capazes de criar uma relao de associao a uma pessoa
determinada ou determinvel em concreto, autorizando, em contrapartida, uma garantia protetiva
sua intimidade e vida privada. Conferir a discusso especfica da matria em doutrina atualizada
de ORTIZ, 2002, p. 139.
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Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa

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reserva da vida privada e a garantia dos direitos do homem. As informaes fichadas


pelas autoridades pblicas e privadas devem ser transparentes (EIRAS, 1992, p. 68).
Dessa forma, fundamental para identificar uma efetiva proteo s informaes
pessoais dos indivduos numa sociedade informatizada a possibilidade de que
o controle sobre o armazenamento e a transmisso de dados possa ser realizado
pelo titular da informao. Ou seja, uma superviso efetivada tanto em relao
justificao conferida por um interesse pblico no armazenamento de dados, como
em relao justificao de uma transmisso do contedo informativo a terceiros,
reconhecida sempre a possibilidade de interferncia do indivduo nesse processo de
acesso e correo de dados.
Isso se v reconhecido, num primeiro momento, a partir do estabelecimento inclusive legislativo de um amplo direito de acesso dos indivduos s suas
informaes nominativas.
Identifica-se uma tendncia de edio e aprimoramento de leis especficas sobre a matria, especialmente em pases integrantes da Comunidade Europeia, aps
a divulgao da Diretiva 95/46/EC. Uma preocupao que, em pases da Europa e
da Amrica do Norte j se revelava, na dcada de 1970, existente, ainda quando
preponderante uma atividade de armazenamento manual de dados no caso, principalmente dos chamados dados sensveis, atravs de fichrios no informatizados.
No Brasil, a preocupao no estabelecimento de garantias especiais proteo de
dados pessoais se fez refletida, principalmente, nas relaes de consumo, passando
a Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990 a disciplinar a atuao dos bancos cadastrais ligados atividade especfica de consumo.
Atualmente, tem-se a publicao recente da Lei no 12.527/2011, dispondo sobre
tratamento da informao, com enfoque especfico na garantia do direito de acesso s informaes armazenadas em bancos pblicos e privados de dados. Isto no
afasta a possibilidade de se examinar a matria, de forma mais ampla, a partir do espectro das relaes civis, e no, de forma pontual, das relaes especficas de consumo.
A disciplina conferida pelo art. 21 do novo Cdigo Civil oferece o exame mais amplo
que se pretende a matria, regrando abrangentemente a proteo da exclusividade.
A Lei no 8.078/1990, na medida em que reservada s relaes de consumo, passa, portanto, a complementar o ordenamento jurdico civil, preocupando-se com o problema da autodeterminao informativa no espao de relacionamento em que, de
forma especial e mais corriqueiramente, as situaes de ameaa intimidade e
vida privada se manifestam a partir da divulgao de informaes pessoais.

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No mbito constitucional, inovadora se apresentou a criao de um remdio


constitucional como o habeas data, ainda no texto original da Constituio Federal
(art. 5o, inc. LXXII), destinado a possibilitar o acesso e a retificao de informaes
a qualquer pessoa. Na prtica jurisprudencial, a previso constitucional tem se traduzido antes como um norte jurdico de prerrogativa constitucional relativa ao
acesso a informaes nominativas , do que propriamente como um efetivo instrumento de uso forense para a defesa de interesses privados. Nos tribunais, a defesa
do direito de acesso tem sido postulada, com frequncia, por meio de tutelas inibitrias mais amplas, que abranjam, cumulativamente, a possibilidade indenizatria
em face de prejuzo demonstrado em concreto situao inatingvel por meio de
um remdio constitucional.
O prprio armazenamento de dados pessoais est informado por um princpio
de acesso amplo aos titulares das informaes, seja para o reconhecimento de existncia do prprio registro, seja para a verificao da extenso, veracidade e correo
das informaes armazenadas. Por isso, ressalta-se a relevncia de uma previso
normativa especfica, como existente na Lei no 8.078/1990, impondo a comunicao de registro de dados pessoais do consumidor em cadastro de consumo e de
crdito. No caso de formao de banco cadastral para o qual no fornece o indivduo pessoalmente o contedo informativo quanto mais, referindo-se, em regra,
ao armazenamento de dados desfavorveis a seus integrantes pela constatao de
uma situao de inadimplncia no mercado de consumo (art. 43, 4o e 5o da Lei no
8.078/1990) ou pelo oferecimento de reclamaes contra fornecedores de produtos e servios (art. 44) , fundamental o titular da informao ter, desde logo e,
portanto, desde o momento do armazenamento de uma informao , cincia de que
integra uma listagem informativa. E tal listagem pode, at mesmo, conter informaes que lhe sejam, pelos efeitos gerados, desfavorveis.
Se o direito de acesso marcado, inicialmente, por um princpio de conhecimento acerca do armazenamento de dados, pelo princpio da transparncia ou da
publicidade7 que atinge a realizao plena de um conceito de autodeterminao in-

7Esclarece Ana Ortiz (1998, p. 247), com enfoque experincia espanhola de disciplina sobre a
proteo de dados pessoais geridos por bancos cadastrais: Sem a proclamao do princpio da
publicidade, os direitos dos cidados se ressentiriam e padeceriam de um grave rompimento em sua
efetividade e realizao (traduo nossa).
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formativa8. que no basta saber sobre a existncia de um registro de informaes


pessoais, se, em concreto, no fornecida ao titular das informaes a possibilidade
de fiscalizao do contedo existente em registro. De fato, ainda que tolervel, a
formao de bancos de dados com informaes negativas em relao ao seu titular
porque considerada relevante a proteo das relaes de crdito sob um princpio
de lealdade contratual entre os integrantes de um mercado de negcios e de consumo -, no pode ignorar a realidade factual mais verdica possvel, guardada a mesma
tnica de confiana abstratamente considerada exigida aos relacionamentos privados. Por isso a necessidade para o indivduo, como garantia de um amplo direito
de acesso s informaes pessoais armazenadas em bancos cadastrais, de que no
s ele tenha conhecimento quanto existncia de inscrio em banco de dados,
como tenha, ainda, a possibilidade de alterar o contedo de um registro no correspondente realidade descrita, independentemente da sua natureza se de crdito,
de consumo, de associao (ideolgica, poltica, religiosa, cultural).
Assim, tambm resultante de um amplo direito de acesso o exame da medida de extenso do registro de informaes pessoais efetuado. Mais precisamente,
aborda-se aqui no apenas a possibilidade de uma restrio sobre o contedo informativo, como tambm a hiptese de pertinncia do registro sobre determinado
interesse pblico, pela qualidade da informao. A ideia de qualidade da informao
aparece, via de regra, como uma das condies de sustentao e de proteo de uma
esfera de privacidade9, quando analisados modernos sistemas de interconexo de
dados pessoais por bancos cadastrais.
Tomando o exemplo do ordenamento jurdico norte-americano dos mais remotos em matria de disciplina sobre proteo de dados nominativos , encontra-se
8Agostinho Eiras (1992, p.78) chega a afirmar que um direito mais concreto autodeterminao
informativa se desdobra em outros tantos direitos que visam assegurar a atuao do indivduo
frente a seu patrimnio informativo.
9Assim, explica Ana Isabel Ortiz (2002, p. 211): A qualidade dos dados como princpio sobre o qual
se assenta a licitude da coleta e do tratamento posterior dos dados deve ser contemplada em uma
dupla perspectiva: a qualidade do dado pessoal e a finalidade do tratamento. Portanto, os dados
alcanam determinada qualidade e lcito seu tratamento porque so colocados em relao com
os fins legtimos que inspiram esse tratamento. Assim, o dado ser adequado quando se encontrar
diretamente relacionado com a finalidade concreta e quando for necessrio para o seu cumprimento;
porm, por outro lado, tambm ser adequado quando responder veracidade e exatido, e
integridade da informao relativa pessoa e, finalmente, o dado no ser excessivo quando
for respeitada a dita finalidade, isto , quando os dados sejam estritamente necessrios para o
cumprimento dessa finalidade e quando sua compilao no seja abusiva e nem desproporcional
finalidade de cada tratamento (traduo nossa).
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no Privacy Act, de 1974, a preocupao de que as agncias de coleta e de armazenamento de dados retenham apenas aquelas informaes que se tornem relevantes
e que justifiquem o prprio cadastramento10. Mesma preocupao evidencia-se na
poltica pblica de controle da privacidade, especificamente em relao s agncias
norte-americanas de armazenamento de dados no setor privado. Entre os princpios
de privacidade estabelecidos a partir do programa de Information Infrastructure Task
Force, editado em 1995 pelo governo federal, encontra-se um princpio de promoo
de qualidade da informao. Ou seja, a informao pessoal deve ser exata, atual,
completa e relevante para as finalidades que justificam sua coleta e sua utilizao11.
Diferente no a situao mais recente da Lei no 12.527/2011 para o Brasil.
Ainda que haja a possibilidade de previso de informaes de carter sigiloso, porque submetidas temporariamente restrio de acesso pblico em razo da imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado, preocupou-se a legislao
em estabelecer graus e prazos de sigilo, sem que se possa vetar a possibilidade de
discusso do interessado quanto ao acesso, inclusive por meio de recurso administrativo, quando necessrio, cabendo instituio pblica, necessariamente, indicar
a autoridade competente ao exame da matria. Portanto, mesmo quando sigilosa a
informao, no se descarta a necessidade de que a autoridade pblica justifique a
negativa de acesso, qualificando o interesse pblico mais relevante e graduando a
concesso da informao na medida de sua disponibilidade pblica de acesso.
A qualidade da informao importa ainda no reconhecimento de um princpio
com atuao simultnea, e no menos relevante, relacionado ao tempo de registro
das informaes pessoais. Fala-se, por isso, no princpio do esquecimento12, orientado pela compreenso de que o prprio gestor do banco cadastral se compromete a
10Pelo Privacy Act, as agncias de controle de bancos cadastrais ligadas ao setor pblico devem
atender os seguintes princpios: (1) armazenar apenas informao pessoal que seja relevante e
necessria; (2) coletar o mximo de informao possvel sobre determinado assunto; (3) manter
arquivos de forma completa e atual; (4) estabelecer mecanismos administrativos e tcnicos de
segurana sobre os registros (CATE, 1997, p. 77).
11Tal se deduz da traduo livre regulamentao de um princpio de qualidade da informao
(item no 6 do captulo de princpios e comentrios da Information Infrastructure Task Force).
12Como antes j havia anotado, a disciplina decorre da compreenso de que informaes
desfavorveis sobre determinada pessoa no podem permanecer armazenadas em carter
perptuo, a ponto de prejudicarem outras relaes de convvio da pessoa atingida principalmente
relaes de consumo -, tendo em vista dados antigos, at mesmo coletados de forma equivocada e
sobre os quais no foi exercitado o direito de retificao. A Lei brasileira de Defesa do Consumidor,
neste ponto, especfica, prevendo durao mxima de cinco anos para as informaes negativas
cadastradas em bancos de dados sobre consumo (CACHAPUZ, 1997, p. 389).
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manter atualizados os registros, fiscalizando o tempo de sua permanncia. No por


outra razo disciplina a Diretiva 95/46/EC, de 24 de outubro de 1995, destinada aos
pases membros da Comunidade Europeia, em seu artigo 6o, alnea e, que o registro
de um dado pessoal deve ser armazenado de tal forma que possibilite a identificao
da prpria relevncia de sua manuteno. V-se a obrigao, inclusive, de que sejam
promovidas formas de resguardo das informaes que tenham de ser registradas por
um longo perodo, em razo de sua importncia histrica, estatstica ou cientfica.
No Brasil, muito se discutiu sobre a melhor interpretao a ser conferida ao
tempo de registro previsto aos bancos cadastrais de consumo, em face da previso
legislativa constante no 1o do art. 43 da Lei no 8.078/1990. O Superior Tribunal
de Justia firmou jurisprudncia no sentido de que nenhum dado negativo persistir em bancos de dados e cadastros de consumidores por prazo superior a cinco
anos. Tratando-se, entretanto, de dvida no paga, no se fornecer a seu respeito
informao, pelos sistemas de proteo de crdito, de que possa resultar dificuldade de acesso ao crdito, se, em prazo menor, verificar-se a prescrio (Ver BRASIL, 1992 e, mais recentemente, no mesmo sentido, quando do tema da gesto de
bancos pblicos e privados de informaes, as decises que seguem da 4a Turma
e da 2a Seo: BRASIL, 2005; BRASIL,2008). A soluo para dvidas que tenham a
possibilidade de prescrio da ao em tempo inferior a cinco anos encaminha-se
no sentido de promoo de uma suspenso ao ato de tornar pblica a informao
salvo em hiptese suficientemente justificada que no se fizesse estritamente
relacionada mora do devedor e, por certo, a partir de uma ponderao promovida
no nvel dos princpios , ainda que o cancelamento definitivo do registro s ocorra
posteriormente13. Em carter excepcional, contudo, reconhece-se sentido inovador
da 3a Turma do Superior Tribunal de Justia na matria, em voto do Ministro Paulo
de Tarso Vieira Sanseverino, ao identificar possibilidade de prescrio em tempo
inferior ao de cinco anos quando a matria discutida escapar da seara de consumo.
No caso, restou aplicada a prescrio prevista no 3o do art. 206 do Cdigo Civil brasileiro,
tendo em vista que a inscrio indevida decorre de um vcio de adequao
do servio realizado pelo banco [...], no sendo caso de reparao de danos

13Soluo adicional foi ainda criada pela Lei no 12.527/2011, no art. 24, estabelecendo prazo adicional
para informaes pblicas consideradas sigilosas, com relao gesto de bancos pblicos de
informaes. Nesse sentido, os prazos estabelecidos seguem uma data limite de manuteno do
sigilo, ainda que a documentao pelo seu carter histrico ou estatstico, inclusive -, possa restar
armazenada por tempo superior.
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causados por fato do produto ou servio, requisitos essenciais para a aplicao do prazo prescricional descrito no artigo 27 do CDC (BRASIL, 2013).

Tambm se encontra relacionada a um direito mais amplo de acesso s informaes nominativas do indivduo que se vejam registradas em banco cadastral a
caracterstica essencial da veracidade do contedo informativo armazenado. Isso
corresponde, em resumo, ideia de que todo registro deve preservar uma nota de
autenticidade em relao ao seu contedo. Isso implica a necessidade de que as
informaes armazenadas sejam no apenas precisas como completas.
A Diretiva Europeia de outubro de 1995, ao arrolar os princpios que norteiam
a proteo privacidade em relao ao processamento de dados nominativos, preocupou-se em conferir completude ao conceito de veracidade das informaes registradas, permitindo, assim, o afastamento pela retificao, pelo bloqueio ou pelo
cancelamento de toda e qualquer informao que no atinja esta caracterstica de
exatido exigida14. Conforme a disciplina legislativa, todo razovel esforo deve ser
efetuado para assegurar que o dado que seja impreciso ou incompleto, considerado
a partir da finalidade para a qual foi coletado e pela qual est sendo armazenado,
seja apagado ou retificado (Diretiva 95/46/EC, art. 6o, n. 1, alnea d). No h, ento, como dissociar a compreenso de manuteno de um registro adequado, dada
a veracidade de seu contedo, de uma garantia concomitante pelo direito retificao, bloqueio ou cancelamento de informaes que no correspondam, na sua
integralidade, realidade dos fatos espelhados. Situao que, na recente legislao
nacional, resta amparada com a possibilidade, inclusive, de caracterizao de ilcito,
pelas disposies normativas do art. 32 da Lei no 12.527/2011.
Por fim, relacionada ideia de um direito amplo de acesso a informaes
nominativas registradas em bancos cadastrais a prpria concepo de correo dos
dados. Ou seja, no basta que o registro corresponda a uma situao factual, e, sim,
que a informao esteja de acordo com o momento atual de registro, sobretudo,
na hiptese de um parcial pagamento de dvida pelo consumidor, que imponha a
atualizao dos valores informados ao banco cadastral de relao de consumidores
inadimplentes. A correo dos dados informativos caracterstica complementar
de veracidade das informaes, remetendo tambm a uma possibilidade de retificao de contedo informativo quando evidenciado qualquer equvoco em concreto.
14Isso abrange, inclusive, o direito do indivduo a conhecer a lgica empregada para a compilao
dos dados em determinado tipo de arquivo ou registro. Ver a redao do 41 do prembulo da
Diretiva 95/46/EC, de 24 de outubro de 1995.
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Como a tutela da autodeterminao informativa apropria-se de conceitos relacionados tanto a um espao de interferncia marcante do direito de liberdade
(esfera privada) como de interferncia mais acentuada do direito de igualdade (esfera pblica), identifica-se, tambm, num direito de acesso a dados informativos a
possibilidade de o indivduo ter acesso a informaes que lhe sejam justificadamente importantes ou de revelao essencial. Abstratamente, a hiptese responde
ao conceito de autodeterminao informativa como trabalhado pelo Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, pois exige a reciprocidade de conduta a quem se
dispe liberao dos dados e a quem pretende obter determinado acesso. Ou seja,
permite-se, pelo exerccio da ponderao, a partir da anlise de situaes concretas
envolvendo direitos fundamentais, que dados nominativos sejam tornados pblicos
quando suficientemente evidenciada a sua relevncia ao interessado. Isso ocorre
porque o mesmo interesse ideal de acesso atinge toda a coletividade. O exemplo
trazido pela Diretiva Europeia de outubro de 1995 o registro de dados histricos,
estatsticos ou cientficos que, por suas caractersticas peculiares, devam ter adequado acesso, til e rpido, a qualquer indivduo15. E, no caso, estende-se o exemplo
tambm aos dados nominativos relacionados a personalidades ou eventos com importncia pblica porque considerados relevantes a uma esfera pblica de convivncia e determinantes de uma justificao cientfica16.

15Conforme o texto do 34 do prembulo da Diretiva 95/46/EC, os Estados membros se encontram


autorizados a promoverem o armazenamento de dados sensveis, cujo registro se encontre justificado
pelo interesse pblico relevante em reas como a de sade pblica e promoo social, especialmente
quando necessrios para o aprimoramento de servios pblicos de assistncia.
16 como consta na Diretiva 95/46/EC, entre as justificativas apresentadas no 29 para a regulao
de uma proteo especfica transmisso de dados pessoais, em que acolhido previamente o
interesse pblico de carter histrico, cientfico ou estatstico para determinadas informaes
pessoais. Pertinente essa questo, portanto, em relao ao recente debate sobre as biografias no
autorizadas. Para a resoluo do conflito, imprescindvel que, no tema, enfrente-se o problema
da ponderao entre princpios e da possibilidade ampla de restries a direitos fundamentais. No
caso, por se tratar, ao fundo, quanto discusso de um direito geral de liberdade, capaz de sofrer
restries quando sujeito a ponderaes em relao ao caso concreto estabelecido no mbito
das relaes entre privados. O que no colide, de forma alguma, com a proibio constitucional
censura, como disposta no art. 220 da Constituio Federal. Nesse artigo, tem-se norma jurdica
especfica que tutela a relao do cidado perante o Estado. Entre privados, a discusso jurdica
a ser trabalhada justamente a de ponderao, na anlise de liberdades colidentes, a partir de
princpios que alcanam, no valor abstrato, mesma preponderncia jurdica. Assim, em relao
aos princpios acolhidos nos incisos IV e X do art. 5o da Constituio Federal, a serem sujeitos a
uma ponderao quando evidenciado o conflito pertinente a uma publicao no-autorizada entre
privados. Para melhor elucidar o tema, ver CACHAPUZ, 2006.
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Na recente experincia brasileira, evidencia-se esse trabalho de garantia ao


acesso de informaes como objeto central da edio da Lei no 12.527/2011, inclusive preocupando-se a normativa em oferecer, ainda a priori, como norte de interpretao (art. 31), a ponderao especfica entre situaes de reserva (privacidade)
e de interesse pblico ao se tratar de informao pessoal, ainda que sempre sujeita
eventual ameaa de leso apreciao judicial especfica. O que pode incluir a
situao de observao ponderao com possibilidade de restrio ao prprio
consentimento, quando justificado para fazer preceder o interesse pblico de acesso informao em face do interesse particular do titular da informao, como na
hiptese de observncia de um direito humano preponderante. Interpretao, por
certo, que deve inspirar, na mesma medida, o sentido inverso de pretenso, quando
preponderantes condies fticas e jurdicas que esbarrem em direitos humanos
daqueles que tenham o interesse de acesso e nessa medida justificado a informaes classificadas como sigilosas.
Espera-se, a partir da concepo de uma autonomia informativa, portanto, que
haja uma reciprocidade ideal de comportamento na esfera pblica de todos os que
participem de um movimento de troca de informaes. Primeiro, porque toda restrio liberdade de transmisso de informaes, apoiada em princpios de conhecimento, qualidade, esquecimento, veracidade e correo dos dados informativos, no
interessa exclusivamente ao titular da informao, e, sim, a toda coletividade, para
ter acesso aos dados armazenados. Segundo, porque a exigncia de reciprocidade
envolve tanto o interesse, puro e simples, de restrio de uma liberdade, como a promoo de uma conduta responsvel a todo aquele que se dispe, reciprocamente, a
participar do espao de troca de informaes.

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3 O controle na transmisso de dados nominativos


amplitude de um direito de acesso corresponde, na mesma medida, o sentido
de desenvolvimento na transmisso de dados nominativos numa escala mundial17.
Ao justificar o estabelecimento de uma responsabilidade especfica pela transmisso indevida ou abusiva de dados atravs de bancos cadastrais, reconhece hoje a
comunidade internacional no apenas uma realidade de desenvolvimento tecnolgico, como um estmulo ao intercmbio de informaes, considerando-o necessrio para o desenvolvimento de um mercado comum de cooperao internacional. O
estabelecimento de uma normatizao especfica proteo de dados tem em vista,
por isso mesmo, que o aprimoramento na cooperao cientfica e tecnolgica e na
introduo orientada de novas redes de telecomunicaes na Comunidade necessita e
facilita o fluxo de dados pessoais transfronteiras (Diretiva 95/46/EC, Prembulo, 6o).
No que diz respeito transmisso de dados, duas questes aparecem em
maior evidncia, sinalizando as preocupaes contemporneas sobre privacidade.
A primeira relacionada transmisso de dados transfronteiras e seus reflexos,
especialmente em pases de desenvolvimento tecnolgico inferior. A segunda, j associada diretamente ao problema da observao de uma proteo intimidade ou
vida privada, refere-se responsabilidade decorrente de uma transmisso indevida
de dados nominativos e s formas de controle que se apresentam possveis em face
do aparato tecnolgico hoje existente.
Para o exame de tais questes, parte-se, em verdade, da constatao da prpria
realidade tecnolgica disponvel e da influncia que ela exerce sobre o controle
da informao. A transmisso de dados informativos, como consequncia, uma
atividade irreversvel e, provavelmente, determinante do prprio grau de integra17A prpria Diretiva 95/46/EC, de 24 de outubro de 1995, no prembulo, justifica a necessidade
de proteo especfica a um direito de privacidade decorrente da transmisso de dados pessoais
pelo fato de que deve ser facilitada a comunicao de dados, das mais diversas naturezas,
transfronteiras. O mesmo restou endossado pelo texto da Diretiva 97/66/EC, de 15 de dezembro
de 1997, editada em complemento Diretiva 95/46/EC, especialmente no 1o do art. 1o, ao
descrever a promoo de uma transmisso livre de dados como garantia aos direitos fundamentais
e liberdade, fomentado, de forma igualitria, o mesmo nvel de proteo ao direito de privacidade
dos cidados que integram os Estados membros da Comunidade Europeia. Cludia Lima Marques,
porm, acredita ser possvel que haja a movimentao na Comunidade Europeia no sentido de
construo de uma diretiva para a limitao de transmisso de informaes livres pela Internet
em algumas reas bastante especficas, como na hiptese de informaes relativas a menores,
violncia, segurana e sade pblica e preconceito racial. Entre os princpios essenciais de uma
proposta de Diretiva para a regulao do comrcio eletrnico estaria, portanto, o princpio da
derrogao de acesso facilitado (MARQUES, 1999, p. 232).
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o econmica, social e cultural que venha a ser evidenciado na formao de mercados comunitrios entre pases18. Por isso a Diretiva Europeia de 1995, complementada pela Diretiva 97/66/EU, ao tratar do tema da privacidade, ressalta que o
estabelecimento de uma integrao econmica e social entre os pases membros
da comunidade depende, substancialmente, do aprimoramento de um sistema de
troca de informaes em relao a seus mercados internos e forma de disciplina
das atividades econmicas e sociais no mbito pblico (relaes com autoridades
e entidades estatais) e privado (negcios jurdicos entre particulares) dos pases
(Diretiva 95/46/EC, Prembulo, 5o).
A discusso sobre a sistematizao do fluxo de dados transfronteiras no aparece configurada apenas em relao a pases integrantes de mercados comuns mais
desenvolvidos. Ao contrrio, h preocupao crescente com o alcance internacional
proteo da privacidade nas relaes internas e externas dos pases, independentemente do nvel econmico de desenvolvimento, de forma a gerar uma efetiva
regulamentao transnacional sobre a transmisso de dados nominativos, possibilitando a expresso de um princpio de segurana comercial e jurdica nesse processo
de comunicao19. Alguns pases tm se preparado legislativamente para enfrentar
o problema da transmisso de dados nominativos, promovendo tambm polticas
globais de desenvolvimento tecnolgico e cientfico e, inclusive, o conhecimento
jurdico especfico , de forma a estimular os demais pases a, na mesma medida,

18Chega a referir Manuel Castells, mencionando o avano da comunicao em rede, como no caso
da Internet, que o nico modo de controlar a rede no fazer parte dela, e esse um preo alto a
ser pago por qualquer instituio ou organizao, j que a rede se torna abrangente e leva todos
os tipos de informao para o mundo inteiro (CASTELLS, 1999, p. 375).
19A Diretiva Europeia 95/46/EC chega a estabelecer um captulo prprio transmisso de dados
informativos a denominados pases do Terceiro Mundo, elencando princpios que devem ser
observados em concreto (art. 25).
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Privacidade, proteo de dados e autodeterminao informativa

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oferecer proteo adequada s situaes de conflito que possam decorrer do fluxo


de dados transfronteiras20.
Isso no impede, contudo, a crtica, coerente e originria dos pases com desenvolvimento tecnolgico mais defasado, em relao a essa construo de uma
poltica global por pases ou comunidades integrantes do chamado Primeiro Mundo,
justamente por estar tal poltica promovendo uma efetiva forma de controle sobre
os processos de informao. Por exemplo, existe um amplo registro de informaes
sobre a situao de pases menos favorecidos economicamente por parte de pases
com melhor desenvolvimento no caso, o armazenamento de dados de um evidente predomnio tecnolgico e de um desenvolvimento cientfico precoce -, quando
a recproca no encontra correspondncia no fluxo de informaes trabalhado em
pases com desenvolvimento tecnolgico mais limitado.
Essa disparidade de conhecimento informativo decorre, at mesmo, da proteo
jurdica de que se valem os pases mais desenvolvidos tecnologicamente, preservando contedos informativos prprios, enquanto estimulam, transfronteiras, de forma bastante flexvel, o fluxo das informaes externas. uma disparidade de tratamento capaz de auxiliar a manuteno de uma dominao tecnolgica por agentes
interessados no controle do processo de transferncia de informaes, distanciando
os pases menos favorecidos economicamente de uma participao igualitria no
rentvel mercado internacional de fluxo de informaes. Como refere Jorge Oscar
Alende (1990, p. 502 traduo nossa), o princpio da liberdade de fluxos, baseado
no princpio da liberdade de informao, nunca pode ser interpretado de maneira tal
que imponha a um Estado uma obrigao de no fazer, quando o fazer de outros,
dentro da sua jurisdio, tende a lesar seus interesses.
20Como em outra oportunidade j referi, h uma preocupao em instituir organismos especficos
para o debate desta proteo, por meio do Conselho da Europa e da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), visando formulao de resolues que possam regular
a matria entre pases. Ainda assim, a prpria doutrina chegou a reconhecer por algum tempo que
esse mercado de transmisso de dados se apresentava ainda restrito queles pases que pudessem
oferecer garantias jurdicas efetivas de desenvolvimento de um processo seguro de trocas de
informaes: Bem observa Vittorio Frosini que esse fluxo de dados, por conveno internacional
(especificamente a Conveno Europeia de 1988, oriunda de debates da OCDE), tem validade
condicionada a pases que oferecem equivalncia de proteo de dados, observada tal igualdade em
relao s normas internas de regulao do direito de privacidade na rea da Informtica (CACHAPUZ,
1997, p. 396). Hoje v-se a orientao inclusive em deciso do Parlamento Europeu e do Conselho
da Comunidade Europeia, Deciso no 1151/2003/CE, de 16 de Junho de 2003, que altera a Deciso
no 276/1999/CE, ao prever a adoo de um plano de aco comunitrio plurianual para fomentar
uma utilizao mais segura da internet atravs do combate aos contedos ilegais e lesivos nas redes
mundiais (deciso publicada em http://www.europa.eu.int. Acesso em: 22 set. 2003.).
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Importa, assim, destacar as tentativas de aproximao de legislaes, em mbito comunitrio, em relao a polticas voltadas defesa do consumidor. Nesse sentido, exemplar o texto da Declarao Presidencial dos Direitos Fundamentais dos
Consumidores do Mercosul, firmada, em 15 de dezembro de 2000, pelos governos
do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (MERCOSUL, 2003). O documento tem como
objetivos, entre outros, (a) ampliar a oferta e qualidade dos produtos e servios disponveis, assegurando o direito de acesso e escolha dos consumidores, a fim de melhorar suas condies de vida; (b) reafirmar a necessidade de que seus setores produtivos disponham de condies adequadas para uma melhor insero no mercado
internacional; e (c) fomentar o equilbrio na relao de consumo, baseado na boa-f.
A pretenso que o consumidor, como agente econmico e sujeito de direito, disponha de uma proteo especial em ateno sua vulnerabilidade, na medida em
que contempladas garantias jurdicas efetivas de tutela a direitos fundamentais.
Em matria de privacidade, aplica-se promoo de um equilbrio nas relaes de
consumo, assegurado o respeito aos valores de dignidade e lealdade, com fundamento
na boa-f, conforme a legislao vigente em cada Estado Parte (alnea b), bem como
de um fornecimento de servios tanto pblicos como privados e produtos em condies adequadas e seguras (alnea c) e de uma efetiva preveno e reparao por
danos patrimoniais e extrapatrimoniais causados ao consumidor (alnea e).
No mbito das relaes externas e especialmente com outros organismos comunitrios, destaca-se o texto do Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros y el Mercado Comum del Sur y sus Estados
Partes firmado em 15 de dezembro de 1995, em Madri, e assinado pelos pases integrantes da Comunidade Europia e do Mercosul (MERCOSUL, 2003), em que resta
estabelecida, no artigo 16, a cooperao transfronteiras em matria de telecomunicaes e tecnologias de informao, com a finalidade de impulsionar a formao
de uma sociedade de informao. O documento, ainda que deficiente quanto ao
estabelecimento de polticas efetivas de tratamento igualitrio em matria de comrcio eletrnico de dados transfronteiras, traduz a preocupao internacional no
estabelecimento de um campo seguro para a troca de experincias tecnolgicas.
Entre as iniciativas de fiscalizao da atividade de transmisso de dados nominativos, destaca-se a gesto dos bancos de dados. Trata-se de atividade desenvolvida nas ltimas dcadas para a gerao de mecanismos de controle que atuem
na superviso tanto da formao dos bancos de dados como da transferncia de
informao a usurios ou entre bancos registrais. Na Alemanha, no mbito privado,

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ainda na vigncia da Lei Federal sobre Proteo de dados (Bundesdatenschutzgesets


ou BDSG) essa atividade reservada a um profissional que deve ser contratado por
todas as empresas que operem com a manipulao de dados informativos e que
possuam mais de cinco funcionrios ou colaboradores. a figura do garante da
proteo de dados, que passa a ter a responsabilidade pela fiscalizao dos tratamentos informatizados adotados pela empresa, devendo assegurar a observao
lei interna sobre proteo de dados informativos21. No mbito pblico, mesma superviso no mercado interno de transmisso de dados restou oferecida por meio de
um rgo de fiscalizao, ao qual qualquer cidado pode oferecer queixa especfica
quanto forma de prestao do servio pblico.
Em relao ao processo de fluxo de informaes transfronteiras, prev, no mesmo sentido, a Diretiva Europeia de 1995 a necessidade de que os pases membros se
organizem na fiscalizao da atividade de transmisso de dados pela criao de um
rgo de superviso com a responsabilidade de monitorar a aplicao da disciplina
prevista na Diretiva nos pases integrantes da Comunidade Europeia. Essa superviso
garante poderes especficos tanto de investigao como de interveno no processo
de fluxo de dados informativos, inclusive para garantir a qualidade da informao.
Os procedimentos administrativos no afastam, porm, a responsabilidade jurdica que possa decorrer de uma gesto abusiva de bancos de dados informativos.
Todo estmulo legislativo e principalmente o esforo doutrinrio reconhece a flexibilidade possvel na transferncia de informaes, na mesma medida em que promove uma correspondente proteo jurdica que evite procedimentos considerados
temerrios em relao transmisso de dados nominativos. Isso porque aceitao
dos avanos tecnolgicos nessa rea de comunicao se contrape a prpria expectativa de preservao individual a uma esfera de privacidade, valendo-se dos
mesmos argumentos antes referidos para a constatao, em concreto, de situaes
que possam ser consideradas conflituosas.
Especificamente em relao proteo de dados informativos, tm se evidenciado trs campos distintos de construo de uma doutrina de responsabilidade: o
da responsabilidade penal, operando-se a tipificao de delitos pelo uso abusivo da
21No caso, a responsabilidade pela fiscalizao da obedincia s regras e princpios previstos no
ordenamento jurdico e no uma limitao da apurao de responsabilidade civil ao agente da
atividade de garantidor da gesto dos bancos cadastrais. Ao contrrio, a prpria Lei alem sobre
a proteo de dados pessoais amplia o leque de possveis responsveis por uma transmisso
indevida de dados nominativos, para todos aqueles que estejam relacionados ao processo de
transferncia de informaes.
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informao submetida a um tratamento informtico22; o da responsabilidade contratual, decorrente do estabelecimento de contratos entre bancos gestores de dados
informativos23; e o da responsabilidade extracontratual que ora interessa de forma
especfica , correspondendo apurao de um fato originrio de uma transmisso
indevida ou abusiva de dados nominativos, em regra visando proteo direta
intimidade ou vida privada do titular das informaes processadas.
Pode-se afirmar, num mesmo caminho, que a efetiva proteo jurdica a uma
esfera de privacidade, a partir de um conceito de autodeterminao informativa,
ocorre pelo reconhecimento de uma correlata estrutura jurdica de responsabilizao civil a quem se utilize, indevidamente, de um contedo informativo, gerando, no
22A responsabilidade criminal veio estabelecida em alguns ordenamentos jurdicos pela tipificao
de condutas delituosas especificamente relacionadas atividade informtica, inclusive pelo fato
de o indivduo operar uma transmisso indevida de dados pessoais. Assim, de forma embrionria, a
Lei inglesa do Uso Indevido do Computador, ainda em 1990, disciplinou sobre crimes de mau uso
de computador, considerando crime, por exemplo, (artigo 1) a ao de pessoa que faz com que um
computador execute qualquer funo com o propsito de conseguir acesso a qualquer programa,
a quaisquer dados armazenados em qualquer computador, sendo o acesso pretendido noautorizado. No caso, exigiu-se que a conduta do agente fosse dirigida a prejudicar o funcionamento
do computador, impedir ou dificultar o acesso a programa ou a dados ou ainda prejudicar a
prpria confiabilidade dos dados. Tambm a Lei alem, de 27 de janeiro de 1977, inicialmente,
estabeleceu ser crime a ao daquele que, sem autorizao, transmitisse, alterasse, retirasse ou se
apropriasse de dados pessoais protegidos pela Lei, que no fossem de domnio pblico, contidos
em bancos cadastrais ( 41). Em relao s sanes dispostas na Lei francesa, de 06 de agosto de
1978, como esclarecem Frayssinet e Kayser (1983, p. 41), a tipificao de condutas penais teve
por finalidade principal assegurar a proteo das pessoas em relao manipulao indevida
de dados registrados e, mais ainda, do desvio de informaes de suas finalidades inicialmente
estabelecidas para a criao de um tratamento informtico.
23Na hiptese de uma responsabilidade contratual na rea da transmisso indevida de dados,
a possibilidade indenizatria resta identificada na reparao de um prejuzo decorrente de
inadimplemento contratual relacionado aos contratos de uso de tratamentos automatizados,
firmados entre empresas manipuladoras de dados e entre estes gestores de bancos de dados e
terceiros interessados na aquisio de informaes j armazenadas. Sobre as clusulas abusivas
relacionadas concluso de contratos informticos, ver CACHAPUZ, 1997, p. 402. O que ainda
cumpre acrescentar a possibilidade contempornea de se identificar uma responsabilidade
contratual decorrente de uma quebra de confiana, em regra ocorrida pela divulgao de
informaes pessoais conferidas a terceiros mediante sigilo ou para a realizao de uma finalidade
especfica. Havendo o rompimento da relao de confiana estabelecida e, no caso, uma confiana
estabelecida em bases contratuais, pelo prvio contato estabelecido entre as partes -, tem
entendido a jurisprudncia que cabe ao indivduo lesado a justa reparao, reconhecido o carter
negocial da relao mantida. Assim o decidido no processo AG 295664, em que uma empresa de
televiso condenada a pagar indenizao pela divulgao da identificao de entrevistada a que
se tinha comprometido no revelar (BRASIL, 2000). Reconhece o STJ, no caso, haver um ilcito de
natureza contratual.
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mnimo, probabilidade de dano ao titular da informao. Dada a eficcia tecnolgica


dos meios de transmisso dos dados nominativos, o problema contemporneo reside
em saber quem responsabilizar por uma transmisso indevida desses dados em
razo de equvoco quanto extenso, veracidade ou correo da informao de dados
transmitida. Isso decorre da dificuldade de configurar uma ideia de culpa exclusiva a
determinado agente do processo de transferncia da informao que envolve desde
o gestor do banco de dados at o digitador ou o encarregado da coleta da informao.
Por isso se justifica o encaminhamento legislativo e doutrinrio inicial pela configurao de uma responsabilidade objetiva, quando se tratar de violao de uma
esfera privada em relao a dados pessoais que sofram um tratamento especializado pela gesto de bancos cadastrais. A Diretiva Europeia de 25 de julho de 1985
(DIRETIVA 85/374/CEE ), nos artigos 4o e 7o, acolheu tal instituto de responsabilidade
civil no mbito da proteo intimidade e vida privada, prevendo a possibilidade de
configurao de uma responsabilidade objetiva pela gerao de um prejuzo, a partir
da simples transmisso indevida (fato) da informao (produto). Ao lesado caberia
exclusivamente a prova do dano, do defeito e do nexo causal entre o defeito e o dano
(DIRETIVA 85/374/CEE ).
Por meio da Diretiva Europeia de 24 de outubro de 1995, o panorama da forma
de caracterizao da responsabilidade civil sentiu sensvel alterao. Ao disciplinar
sobre os instrumentos judiciais e sobre a responsabilidade gerada para a proteo
do indivduo na hiptese de uma indevida transmisso de dados pessoais, previu
a Diretiva a possibilidade, a quem tenha o controle pela transmisso de dados nominativos, de excepcionar a sua responsabilidade, no todo ou em parte, se provar
que no foi responsvel pela gerao de um prejuzo ao indivduo lesado (Diretiva
95/46/EC, art. 23, 2o). Isso no chega a alterar a caracterstica objetiva da responsabilidade, mas passa a admitir a possibilidade de produo de provas liberatrias
ao responsvel, afastando o risco da atividade para o reconhecimento da responsabilidade civil em face de um prejuzo evidenciado em concreto. Ou seja, ainda que
no centrada na apurao de uma prova da culpa do agente causador do dano a
partir de elemento que possa caracterizar a responsabilidade subjetiva , permite-se
a excluso da responsabilidade (objetiva) do agente pela prova deste de que no
contribuiu para o evento danoso.
A temeridade, no caso, decorre da abrangncia que pode ser considerada pelo
intrprete a essa ideia de prova da ausncia de uma contribuio ao evento danoso.
Em outras palavras, a prova pode ser exclusiva questo da causalidade o que

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aproxima a interpretao dos efeitos alcanados por uma responsabilidade objetiva fundada no risco ou abrangente da possibilidade de demonstrao, pelo
agente supostamente causador do dano, de que tenha agido com a diligncia
necessria no processamento da informao no podendo ser responsabilizado
pelo dano causado. Esta ltima situao aproxima a interpretao jurdica de uma
argumentao construda a partir da compreenso de que a informao no
produto e, sim, integrante de um servio prestado por terceiro, para o qual h o
compromisso de que seja empregada toda a diligncia necessria no cumprimento
da obrigao assumida pelo responsvel.
A jurisprudncia brasileira, em discusso dirigida ao aspecto fiscal da transmisso de dados informativos, tem-se orientado no sentido de que a informao comercializada por empresas manipuladoras de dados seja considerada o resultado de
uma atividade de prestao de servio (BRASIL, 1997). Reconhece-se na atuao de
uma entidade gestora de banco cadastral uma relao de efetiva prestao de servio a consumidores e terceiros, e no de compra e venda de determinado produto.
Mesmo sem o enfrentamento direto da matria sobre responsabilidade civil decorrente da m gesto de bancos cadastrais, a deciso do STJ evidencia a construo
jurisprudencial de visualizao da prestao de servio, identificando o responsvel
pela gesto de bancos de dados como fornecedor de um servio. Deduz-se da, por
uma coerncia de argumentao, uma possvel preferncia jurisprudencial pela corrente que defende a configurao de uma responsabilidade extracontratual objetiva
com admisso da produo de provas liberatrias24, especialmente quando se tratar
de hiptese de fornecimento de um servio no mercado de consumo.

24Segue-se, assim, a possibilidade de aplicao da disciplina legislativa prevista no art. 14 da Lei no


8.078/1990, em que se identifica um acidente de consumo pela prestao de um servio defeituoso
ao consumidor titular da informao. No caso, h o reconhecimento de que a transferncia de
dados principalmente se realizada pelo armazenamento de dados pessoais - para fins de consumo
interno ou externo - traduz-se numa atividade de efetiva prestao de servios, gerando a obrigao
de reparao ao consumidor lesado quando o servio no fornece a segurana que o consumidor
dele pode esperar (art. 14, 1o). As hipteses liberatrias da responsabilidade se fazem configuradas nos limites previstos no 3o do art. 14 da Lei de Defesa do Consumidor.

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4 Concluso
A maior flexibilidade em relao adoo de um instituto de responsabilidade
civil que admita a produo de provas liberatrias ao responsvel pela m gesto de
um banco de dados em determinado caso concreto, em termos, tambm decorrente da prpria extenso conferida a um conceito de autodeterminao informativa.
Na medida em que a situao de tutela pretendida originada de uma relao de
consumo, pressupe-se maior amplitude troca de informaes, justamente porque
passa o titular da informao a utilizar-se de seus dados pelo interesse voltado
promoo de aes junto a uma esfera pblica de relacionamento.
Diferente o caso para aquelas hipteses concretas em que, mesmo se tratando de gesto de banco de dados e de transmisso de informaes nominativas,
no exista a configurao de uma relao de consumo e, sim, de uma relao da
vida civil do indivduo. Nesse caso, nada impede o acolhimento da hiptese de uma
responsabilizao civil sem aferio de culpa, pela aplicao simultnea dos artigos
21 e 187 do Cdigo Civil. Obviamente, exigindo do intrprete jurdico a necessria
ponderao de princpios, na anlise de liberdades colidentes.
De toda forma, essencial reconhecer, pelo trabalho dos tribunais, uma preocupao especfica com o problema da transmisso de dados pessoais e a correlata
necessidade de estabelecimento de uma devida garantia proteo da intimidade e
da vida privada. Ainda que no se traduza tal preocupao por meio de uma lei especial ou mesmo pela identificao de um direito autnomo decorrente do conceito de
autodeterminao informativa, impe-se reconhecer uma estrutura, segura e capaz
de identificar seriedade no tratamento da matria pelo intrprete, que, de forma alguma, afaste a aplicao de uma teoria das esferas e de princpios de exclusividade
e proporcionalidade na anlise do tratamento dispensado aos dados nominativos.
E isto, porque relevante a apreciao de princpios pertinentes matria, como
aqueles relativos ao acesso, veracidade da informao, ao esquecimento e transmisso de dados nominativos.
Por certo, empiricamente, o problema da titularidade sobre dados pessoais o
que mais aproxima as esferas pblica e privada de uma zona intermediria entre o
oculto e o exibido. Tal constatao no afasta o exame das possibilidades jurdicas
tambm implicadas em concreto. Ao contrrio, por si s, passa a exigir ateno especial do intrprete, a fim de que promova uma argumentao coerente na apreciao
da coliso de direitos fundamentais, quando evidenciada esta na situao real de
conflito entre liberdades.
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Normas de Submisso

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Normas de submisso de trabalhos


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1 Submisso
1.1 Ineditismo: a Revista Jurdica da Presidncia publica apenas artigos inditos, que nunca tenham sido divulgados em outros meios (blogs, sites ou outras
publicaes);
1.2 Encaminhamento dos artigos: devem ser encaminhados Coordenao de
Editorao da Revista Jurdica da Presidncia, pelo formulrio disponvel no stio
eletrnico: https://www.presidencia.gov.br/revistajuridica.
1.3 Tipo de arquivo: so admitidos arquivos com extenses .DOC, .RTF ou .ODT,
observando-se as normas de publicao e os parmetros de editorao adiante
estabelecidos.
1.4 Composio dos artigos: alm do texto, os artigos devem conter os seguintes itens:
1.4.1 Ttulo
1.4.2 Sumrio
1.4.3 Resumo
1.4.4 Palavras-chave
1.4.5 Referncias
1.5 Nmero de Palavras: mnimo de 7.000 (sete mil) e mximo de 9.000 (nove
mil) no artigo completo.
1.6 Idiomas: os autores podem encaminhar artigos redigidos em Portugus,
Ingls, Francs e Espanhol.
1.7 Requisitos para o(s) autor(es): a Revista Jurdica da Presidncia s admite
artigos de autores graduados (qualquer curso superior); graduandos podem submeter artigos em co-autoria com graduados.

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2 Tradues obrigatrias para outros idiomas


Os artigos enviados devem ter os seguintes itens obrigatoriamente traduzidos
para outros idiomas nas variaes especificadas:
2.1 Ttulo
2.1.1 No idioma predominante do artigo (obrigatrio);
2.1.2 Em mais dois idiomas:
2.1.2.1 Ingls (obrigatrio); e
2.1.2.2 Portugus, Espanhol ou Francs (obrigatrio);
2.1.3 Quando o idioma predominante for o Ingls, o autor dever escolher
dois outros idiomas dentre os especificados no item 2.1.2.2 (obrigatrio).
2.2 Sumrio
2.2.1 No idioma predominante do artigo (obrigatrio);
2.2.2 Em mais dois idiomas:
2.2.2.1 Ingls (obrigatrio); e
2.2.2.2 Portugus, Espanhol ou Francs (obrigatrio);
2.2.3 Quando o idioma predominante for o Ingls, o autor dever escolher
dois outros idiomas dentre os especificados no item 2.2.2.2 (obrigatrio).
2.3 Resumo
2.3.1 No idioma predominante do artigo (obrigatrio);
2.3.2 Em mais dois idiomas:
2.3.2.1 Ingls (obrigatrio); e
2.3.2.2 Portugus, Espanhol ou Francs (obrigatrio);
2.3.3 Quando o idioma predominante for o Ingls, o autor dever escolher
dois outros idiomas dentre os especificados no item 2.3.2.2 (obrigatrio).
2.4 Palavras-chave
2.4.1 No idioma predominante do artigo (obrigatrio);
2.4.2 Em mais dois idiomas:
2.4.2.1 Ingls (obrigatrio); e
2.4.2.2 Portugus, Espanhol ou Francs (obrigatrio);
2.4.3 Quando o idioma predominante for o Ingls, o autor dever escolher
dois outros idiomas dentre os especificados no item 2.4.2.2 (obrigatrio).

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Normas de Submisso

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3 Formatao do artigo
Com exceo de quando seja especificado, o artigo dever ter a seguinte formatao geral:
3.1 Tamanho da pgina: folha A4 (210 mm x297 mm).
3.2 Margens:
3.2.1 Superior: 3 cm
3.2.2 Inferior: 2 cm
3.2.3 Esquerda: 3 cm
3.2.4 Direita: 2 cm
3.3 Fonte: Arial ou Times New Roman
3.3.1 Tamanho: 12 pontos
3.3.2 Estilo: Regular
3.4 Espaamento entre linhas: 1,5 linha
3.5 Alinhamento: texto justificado

4 Especificao dos itens do artigo


4.1 Ttulo
4.1.1 Posicionamento: Deve estar centralizado no topo da pgina.
4.1.2 Nmero de palavras: Deve conter no mximo 15 (quinze) palavras.
4.1.3 Fonte: Arial ou Times New Roman
4.1.3.1 Tamanho: 16 pontos
4.1.3.2 Estilo: Negrito
4.1.4 Espaamento entre linhas: 1,5 linha
4.1.5 Ttulo e subttulo do artigo devem ter apenas a primeira letra de cada
frase em maiscula, salvo nos casos em que o uso desta seja obrigatrio. Exemplos:

A suposta permisso do Cdigo Civil para


emisso eletrnica dos ttulos de crdito
A cultura do controle penal na contemporaneidade

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4.1.6 O ttulo nas duas lnguas estrangeiras deve obedecer s mesmas
regras do ttulo na lngua predominante do artigo. Exemplos:

Argumentao jurdica e direito antitruste:


anlise de casos
Legal argument and antitrust law: case studies
La argumentacin jurdica y el derecho antitrust:
un anlisis de caso
4.2 Sumrio
4.2.1 Contedo: deve reproduzir somente nmero e nome das sees
principais que compem o artigo.
4.2.2 Configurao: os itens de sumrio devem ser antecedidos pelo ttulo
Sumrio.
4.2.2.1 Para incio e fim do sumrio, adotam-se apenas os termos
Introduo, Concluso e Referncias.
4.2.3 Posicionamento: deve figurar abaixo do ttulo. Exemplo:

SUMRIO: 1 Introduo - 2 (In)Justia transicional e Democracia: paralelismo entre a Espanha e o Brasil - 3 Concluso - 4 Referncias.
CONTENTS: 1 Introduction - 2 Transitional (In)Justice and Democracy:
parallelism between Spain and Brazil - 3 Conclusion - 4 References.
CONTENIDO: 1 Introduccin - 2 (In)Justicia Transicional y Democracia:
paralelismo entre Espaa y Brasil - 3 Conclusin - 4 Referencias.
4.3 Resumo
4.3.1 Contedo: deve ser um texto conciso que ressalte o objetivo e o
assunto principal do artigo.
4.3.1.1 O resumo no deve ser composto de enumerao de tpicos.
4.3.1.2 Deve-se evitar uso de smbolos e contraes cujo uso no
seja corrente, bem como frmulas, equaes e diagramas, a menos que extremamente necessrios.
4.3.2 Nmero de palavras: at 150 (cento e cinquenta).
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4.4 Palavras-chave
4.4.1 Nmero de palavras: devem ser indicados at 5 (cinco) termos.
4.4.2 Configurao: os termos devem ser antecedidos pelo ttulo Palavras-chave e ser separados entre si por travesso. Exemplo:

PALAVRAS-CHAVE: Justia Transicional Comisso da Verdade Anistia Memria Reparao.


KEYWORDS: Transitional Justice Truth Commission Amnesty Memory Repair.
PALABRAS CLAVE: Justicia Transicional Comisin de la Verdad
Amnista Memoria Reparacin.
4.5 Texto
4.5.1 No deve haver recuo ou espaamento entre os pargrafos.
4.5.2 Ttulos e subttulos das sees:
4.5.3 Fonte: Arial ou Times New Roman
4.5.3.1 Tamanho: 14 pontos
4.5.3.2 Estilo: Negrito
4.5.4 Espaamento entre linhas: 1,5 linha
4.5.5 Alinhamento: texto alinhado esquerda
4.5.6 Numerao: uso de algarismos arbicos. Exemplo:

2 A evoluo da disciplina sobre os juros no Direito brasileiro


2.1 O Direito colonial e a vedao inicial cobrana de juros
2.2 A liberalizao da cobrana de juros e sua consagrao

5 Citaes
Sempre que feita uma citao, deve-se utilizar o sistema autor-data (item 5.1)
e inserir a referncia completa ao final do artigo (item 7). As citaes obedecem
Norma 10.520 da ABNT.

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5.1 Sistema de chamada das citaes: utiliza-se o sistema autor-data, segundo o qual se emprega o sobrenome do autor ou o nome da entidade, a data e a(s)
pgina(s) da publicao de onde se retirou o trecho transcrito.
5.1.1 Citao indireta sem o nome do autor expresso no texto: deve apresentar, entre parnteses, a referncia autor-data completa. Exemplo:

A criana passa a ocupar as atenes da famlia, tornando-se dolorosa a sua


perda e, em razo da necessidade de cuidar bem da prole, invivel a grande
quantidade de filhos (ARIS, 1973, p. 7-8).
5.1.2 Citao indireta com o nome do autor expresso no texto: deve apresentar, entre parnteses, o ano e a(s) pgina(s) da publicao. Exemplo:

Duarte e Pozzolo (2006, p. 25) pontuam que a ideologia constitucionalista


adota o modelo axiolgico de Constituio como norma, estabelecendo
uma defesa radical de interpretao constitucional diferenciada da interpretao da lei.
5.1.3 Citao direta sem o nome do autor expresso no texto: deve conter
o trecho citado entre aspas e apresentar, entre parnteses, a referncia autor-data
completa. Exemplo:

Mas esse prestgio contemporneo do Poder Judicirio decorre menos de


uma escolha deliberada do que de uma reao de defesa em face de um
qudruplo desabamento: poltico, simblico, psquico e normativo (GARAPON, 2001, p. 26).
5.1.4 Citao direta com o nome do autor expresso no texto: deve apresentar, entre parnteses e junto ao nome do autor, o ano e a(s) pgina(s) da publicao. Exemplo:

Pensando no realce condio brasileira, interessante notar, nos termos


propostos por Anthony Pereira (2010, p. 184), que o golpe de 1966 na Argentina foi:
[...] estreitamente associado ao golpe brasileiro. Ambas
as intervenes foram descritas como revolues pelas foras armadas dos dois pases.

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5.2 Recuo das citaes


5.2.1 Citaes com at trs linhas: devem permanecer no corpo do texto,
sem recuo ou realce. Exemplo:

O autor registra ainda que, segundo o artigo 138 do Cdigo Comercial


Alemo, no basta que os juros sejam excessivos, nem tambm a mera
desproporo entre prestao e contraprestao, pois preciso que o contrato em seu todo [...] seja atentatrio aos bons costumes, ou seja, imoral
(WEDY, 2006, p. 12).
5.2.2 Citaes com mais de trs linhas: devem ser separadas do texto nas
seguintes configuraes:
5.2.2.1 Recuo de pargrafo: 4 cm da margem esquerda.
5.2.2.2 Fonte: Arial ou Times New Roman
5.2.2.2.1 Tamanho: 11 pontos
5.2.2.2.2 Estilo: Regular
5.2.2.3 Espaamento entre linhas: simples
5.2.2.4 Alinhamento: texto justificado
5.2.2.5 A citao no deve conter aspas. Exemplo:

De fato, na consulta organizada por Jacques Maritain a uma srie de


pensadores e escritores de naes membros da UNESCO, que formaram a
Comisso da UNESCO para as Bases Filosficas dos Direitos do Homem,
em 1947, possvel observar que Mahatma Gandhi destacou justamente a
dimenso do dever para a preservao do direito de todos:
Os direitos que se possa merecer e conservar procedem do
dever bem cumprido. De tal modo que s somos credores
do direito vida quando cumprimos o dever de cidados
do mundo. Com essa declarao fundamental, talvez seja
fcil definir os deveres do homem e da mulher e relacionar todos os direitos com algum dever correspondente que
deve ser cumprido. (MARITAIN, 1976, p. 33)

Em segundo lugar, essa aceitao se deu porque tanto o esboo chileno [...].
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5.3 Destaques nas citaes
Os destaques devem ser reproduzidos de forma idntica constante do original
ou podem ser inseridos nas citaes pelo autor.
5.3.1 Destaques no original: aps a transcrio da citao, empregar a
expresso grifo(s) no original, entre parnteses. Exemplo:

A escola ocupa o lugar central na educao, enclausurando a criana


em contato apenas com seus pares e longe do convvio adulto. A famlia
tornou-se um espao de afeio necessria entre os cnjuges e entre pais e
filhos (ARIS, 1973, p. 8, grifos no original).
5.3.2 Destaques do autor do artigo: aps a transcrio da citao, empregar a expresso grifo(s) nosso(s), entre parnteses. Exemplo:

Em suma, o ambiente de trabalho constitui-se em esfera circundante


do trabalho, espao transformado pela ao antrpica. Por exemplo, uma
lavoura,por mais que seja realizada em permanente contato com a terra,
caracteriza-se como um meio ambiente do trabalho pela atuao humana.
Em outras palavras, apesar de a natureza emprestar as condies para que
o trabalho seja realizado, a mo semeia, cuida da planta e colhe os frutos
da terra, implantando o elemento humano na rea de produo. (ROCHA,
2002, p. 131, grifos nossos)
5.4 Traduo de citao em lngua estrangeira: as citaes em lngua estrangeira devem ser sempre traduzidas para o idioma predominante do artigo nas notas de
rodap, acompanhadas do termo traduo nossa, entre parnteses.

6 Realces
Destaques em trechos do texto devem ocorrer apenas no estilo de fonte itlico
e somente nos seguintes casos:
6.1 Expresses em lngua estrangeira. Exemplo:

[...] Contudo, a Lei de Represso Usura, de 23 de julho de 1908,


mais conhecida por l como Ley Azcrate, prev a nulidade de contrato de

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mtuo que estipule juros muito acima do normal e manifestamente desproporcional com as circunstncias do caso (ESPANHA, 1908).
6.2 Realce de expresses. Exemplo:

A terceira parte introduz uma questo relativamente nova no debate


jurdico brasileiro: o modelo real das relaes entre Direito e Poltica.

7 Referncias
Todos os documentos mencionados no texto devem constar nas referncias, de
acordo com o disposto na NBR 6023 da ABNT.
7.1 Configurao:
7.1.1 Espaamento entre linhas: simples
7.1.2 Alinhamento: texto alinhado a esquerda
7.1.3 Destaque: o nome do documento ou do evento no qual o documento
foi apresentado deve ser destacado em negrito.
7.1.4 Eletrnicos: devem ser informados o local de disponibilidade do documento, apresentado entre os sinais <>; e a data do acesso a esse. Exemplo:

AMARAL, Augusto Jobim do. A Cultura do Controle Penal na Contemporaneidade. Revista Jurdica da Presidncia, Braslia, v. 12, n. 98, out.
2010/jan. 2011, p. 385-411. Disponvel em: https://www4.planalto.gov.
br/revistajuridica/vol-12-n-98-out-2010-jan-2011/menu-vertical/artigos/
artigos. 2011-02-18.8883524375>. Acesso em: 02 de maio de 2011.
7.2 Livros (manual, guia, catlogo, enciclopdia, dicionrio, trabalhos acadmicos):
7.2.1 Publicados. Exemplos:

ARENDT, Hannah. A condio humana. 11. ed. Trad. Roberto Raposo,


rev. Adriano Correria. Rio de Janeiro: Forense, 2010.
BESSA, Fabiane Lopes Bueno Netto. Responsabilidade social: prticas
sociais e regulao jurdica. 1. ed. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2006.

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7.2.2 Eletrnicos. Exemplos:

CAMES, Luis de. Os Lusadas. Biblioteca Nacional Digital de Portugal. 2. ed. 1572. Disponvel em: <http://purl.pt/1/3/#/0>. Acesso em: 13
de junho de 2012.
BRASIL. Combate a Cartis na Revenda de Combustveis. Secretaria
de Direito Econmico, Ministrio da Justia, 1. ed. 2009. Disponvel em:
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team=%7BDA2BE05D-37BA-4EF38B55-1EBF0EB9E143%7D>. Acesso em: 16 de novembro de 2011.
7.3 Coletneas:
7.3.1 Publicadas. Exemplos:

TOVIL, Joel. A lei dos crimes hediondos reformulada: Aspectos processuais penais. In: LIMA, Marcellus Polastri; SANTIAGO, Nestor Eduardo
Araruna (Coord.). A renovao processual penal aps a constituio
de 1988: estudos em homenagem ao professor Jos Barcelos de Souza.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AVRITZER, Leonardo. Reforma Poltica e Participao no Brasil. In:
AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Ftima (Org.). Reforma Poltica
no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006.
7.4 Peridicos:
7.4.1 Publicados. Exemplo:

MENDES, Gilmar Ferreira. O Mandado de Injuno e a necessidade de


sua regulao legislativa. Revista Jurdica da Presidncia. Braslia, v.
13, n. 100, jul./set. 2011, p. 165-192.
SARLET, Ingo Wolfgang. Os Direitos Fundamentais Sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico. Salvador: Centro de Atualizao Jurdica, ano I, v. 1, n. 1, abril de 2001.

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7.4.2 Eletrnicos. Exemplos:

BARROSO, Lus Roberto. Constituio, Democracia e Supremacia


Judicial: Direito e Poltica no Brasil contemporneo. Revista Jurdica
da Presidncia. Braslia, v. 12, n. 96, fev./mai. 2010, p. 3-41. Disponvel em: <https://www4.planalto.gov.br/revistajuridica/vol-12-n-96fev-mai-2010/menu-vertical/artigos/artigos.2010-06-09.1628631230>.
Acesso em: 14 de junho de 2012.
MORAES, Maurcio. Anticoncepcional falhou, diz me de suposto filho
de Lugo. In: Folha de So Paulo, 27 abr. 2009. Disponvel em: <http://
www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2704200910.htm>. Acesso em: 22
de outubro de 2010.
7.5 Atos normativos. Exemplos:

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, 1988. Dirio Oficial da Unio. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 31 de julho de 2011.
________. Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941. Braslia, 1941.
Cdigo de Processo Penal. Dirio Oficial da Unio. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del3689Compilado.
htm>. Acesso em: 13 de abril de 2012.
7.6 Projetos de lei. Exemplos:

BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei n 6.793/2006, verso final.


Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_most3
82965&filename=PL+6793/2006 >. Acesso em: 13 de abril de 2012.
________. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 41/2010. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=96674>.Acesso em: 11 de julho de 2011.
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7.7 Jurisprudncia:
7.7.1 Publicada. Exemplos:

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula no 14. In: ______. Smulas. So Paulo: Associao dos Advogados do Brasil, 1994, p.16.
7.7.2 Eletrnica. Exemplos:

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus no 97.976 MC/MG.


Relator: Ministro Celso de Mello. Braslia, 12 mar. 2009. Dirio de Justia Eletrnico. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=((97976.NUME.%20OU%2097976.
DMS.))%20 NAO%20S.PRES.&base=baseMonocraticas>. Acesso em:
13 de setembro de 2009.
7.8 Notcias eletrnicas. Exemplos:

RABELO, Luiz Gustavo. Posio do STJ quanto paternidade progressista, diz pesquisadora da UnB. In: Portal do Superior Tribunal de
Justia. Disponvel em: <http://stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.
wsp?tmp.area=368&tmp.texto=77404&tmp.area_anterior=44&tmp.
argumento_pesquisa=PosiodoSTJquantopaternidadeprogressista>.
Acesso em: 22 de junho de 2011.
PORTAL UOL. Neymar ser pai de um menino. Disponvel em: <http://
celebridades.uol.com.br/ultnot/2011/05/25/neymar-sera-pai-de-um-menino.jhtm>. Acesso em: 12 de julho de 2011.

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8 Avaliao:
Os artigos recebidos pela Revista Jurdica da Presidncia so submetidos ao
crivo da Coordenao de Editorao, que avalia a adequao linha editorial da
Revista e s exigncias de submisso. Os artigos que no cumprirem essas regras
sero devolvidos aos seus autores, que podero reenvi-los, desde que efetuadas as
modificaes necessrias.
Aprovados nessa primeira etapa, os artigos so encaminhados para anlise dos
pareceristas do Conselho de Consultores, formado por professores doutores das respectivas reas temticas. A deciso final quanto publicao da Coordenao de
Editorao e do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Presidncia.

9 Direitos Autorais:
Ao submeterem artigos Revista Jurdica da Presidncia, os autores declaram
serem titulares dos direitos autorais, respondendo exclusivamente por quaisquer
reclamaes relacionadas a tais direitos, bem como autorizam a Revista, sem nus,
a publicar os referidos textos em qualquer meio, sem limitaes quanto ao prazo, ao
territrio, ou qualquer outra. A Revista fica tambm autorizada a adequar os textos a
seus formatos de publicao e a modific-los para garantir o respeito norma culta
da lngua portuguesa.

10

Consideraes finais:

Qualquer dvida a respeito das normas de submisso poder ser dirimida por
meio de mensagem encaminhada ao endereo eletrnico: revista@presidencia.gov.br

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