REVISTA

DIREITO MACKENZIE NMERO 2 ANO 1

FEDERALISMO INCOMPLETO

Monica Herman S. Caggiano*

1. Explorando o federalismo. O que o federalismo?
Daniel J. Elazar, um dos maiores expoentes da doutrina federalista, que
anota, num de seus inmeros e poderosos estudos sobre o tema, o fato de que as
maiores e mais destacadas invenes identificadas no mbito das teorias do
moderno governo democrtico so o federalismo, a proteo dos direitos individuais e a idia de sociedade civil no seu dizer: the three pillars of modern
democracy. E, na realidade, os ltimos sessenta anos vm demonstrando a ocorrncia de um verdadeiro fenmeno revolucionrio no especial espectro das estruturas institucionais adotadas pelos Estados, the federalist revolution, nas palavras do mestre Elazar. 1
De fato, desde o Segundo Conflito Blico Mundial, sob coloridos de nuanas
diferenciadas, mais de dezena de naes , a exemplo da Alemanha, ndia e Nigria,
acolheram o modelo federativo. Outras, a exemplo de Colmbia e Dinamarca,
edificaram um quase federalismo, evoluindo da unio para a federalizao e um
estgio de associao de Estados, e h, ainda, o todo peculiar exemplo da Comunidade Europia, transformando o mundo num espectador da construo da frmula de reorganizao de Estados numa banda comandada por um arranjo
supranacional de perfil confederativo. Enfim, o sistema federativo ou solues
polticas de ndole federativa vm conquistando adeptos em todas as partes, afigurando-se, na atualidade, uma das mais requisitadas opes na definio do
modelo de organizao estatal desejado, exatamente na expectativa de que, operando por via de um poder governamental difuso, o federalismo viria autorizar as

...........................................................................................................................
* Coordenadora do Programa de Ps-Graduao da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Assessora para Relaes Internacionais da
Universidade Presbiteriana Mackenzie. Professora Associada do Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
1

ELAZAR, Daniel J. Federalism, diversity, and rights. In: Federalism and rights. Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1996.

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comunidades perifricas (as unidades componentes de um sistema federativo) a

determinar, em razovel extenso, os seus objetivos e os meios pelos quais esses sero perseguidos e atingidos.2
Em verdade o federalismo, criao dos founders of the United States, tem a
sua receita vocacionada a acomodar diversidades. Da o seu sucesso e expanso,
posicionando o analista, hoje, diante de um farto material bibliogrfico repleto de
esboos e estudos sobre o que o federalismo ou o que deveria ser, girando em
torno de teorias e teses sobre a sua problemtica central the shared Rule e the
self Rule, e, porque no registrar, sobre as eventuais falhas e sua alegada inaptido para conviver com a democracia majoritria.
Nesse sentido, emerge o federalismo como uma verdadeira paixo. E a
literatura especializada focaliza tanto posicionamentos favorveis ao sistema como,
tambm, hostis.3 H os que entendem o federalismo como um instrumento de incremento da poltica governamental e outros o encaram como elemento inibidor do
progresso; alguns o vem como mecanismo de garantia da liberdade e outros, ao
invs, lhe atribuem o papel de respaldo ao racismo; dependendo da tica, emerge o
federalismo como incentivo democracia participativa ou como suporte dominao de elites locais; como sistema a robustecer a tutela de direitos fundamentais ou
a ensejar a ditadura e a instalao de regimes totalitrios ou autoritrios; um instrumento a apoiar uma poltica de responsabilidade fiscal ou, ao contrrio, a gerar
presso sobre os contribuintes, incrementando a expanso governamental.4
O federalismo, de fato, vem se destacando como um sistema apto a acomodar reclamos esparsos de grupos minoritrios convivendo no mbito de uma mesma comunidade estatal. A sua especificidade consiste em autorizar as unidades
federativas a vivenciarem a diversidade na unidade. Atuando por intermdio de um
mecanismo que autoriza a partilha do poder entre a autoridade central e os centros
de autoridade perifricos o denominado shared-rule e self-rule, o sistema tem
logrado responder de forma mais gil e consentnea s demandas decorrentes de
culturas, etnias, religies e lnguas diferentes.
E mais, capitaneado pelo princpio da autonomia5 dos Estados-Membros, expresso nas regras de autogoverno, 6 autolegislao, auto-organizao e auto-administrao, o modelo federativo oferece um reforo ao sistema de tutela de direitos,

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2

KATZ, Ellis, G, TARR, Alan. Introduction. In: Federalism and rights. Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1996.

Nessa linha as observaes de Michael P. Zuckert. Toward a theory of corrective fedralism. In: Federalism and rights. Maryland: Rowman &
Littlefield Publishers, Inc., 1996.

Ver nesse sentido Ellis Katz, op. cit., onde frisado que, por longo perodo, dominou a idia de que o federalismo era inimigo dos direitos
e de que a invocao do federalismo se consubstanciava em tnues eveladas tentativas de manter o estado de segregao e de outras
prticas sociais moralmente suspeitas.

Para Raul Machado Horta, autonomia do Estado-Membro consiste na capacidade de auto-organizao do Estado-Membro, no domnio da
atividade constituinte, e de criao do ordenamento jurdico ordinrio, mediante o exerccio da atividade legislativa do Estado. HORTA,
Raul Machado. Estudos de Direito constitucional . Belo Horizonte: Del Rey, 1995.

relevante assinalar que uma das facetas de maior notoriedade do sistema federativo reside no fato de que o Poder Central no pode
designar os governantes das comunidades perifricas e nem destitu-los. Da a autonomia das entidades que compem o todo de oferecer
o seu prprio tratamento a determinadas questes.

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contemplando-o com uma dupla proteo. 7 Isto porque, nesse ambiente, o sistema
de proteo de direitos em face do governo federal, comandado a partir de decises da maioria nacional, convive com tcnicas e sistemas mantidos por fora de
maiorias subnacionais, resguardando direitos em face dos governos locais.
Demais disso, nessa misso garantidora de proteo dual em relao ao espectro dos direitos fundamentais e reflexo direto da autonomia com que o componente federal contemplado, o que lhe assegura uma esfera de atuao independente, sem a ingerncia do Poder Central, emerge o federalismo como um verdadeiro laboratrio para a democracia, 8 porquanto a partir das bases regionais, que
de melhor forma captam as expectativas e perspectivas da comunidade, e do embate com a viso menos flexvel do Poder Central que culmina por se aperfeioar
a prtica da democracia.
Pilar de sustentao da democracia moderna, entendido como seu instrumento de acomodao de interesses e expectativas diferenciadas, no crculo de uma
mesma comunidade estatal, ou, ainda, como laboratrio de aperfeioamento qualquer que seja o adjetivo, a qualidade, o papel que lhe atribudo ou a faceta que se
esteja examinando, fato que os elementos estruturais da receita federalista, idealizada e articulada em primeira mo pelos founders dos Estados Unidos, no sofreram significativas reformulaes nas suas bases, consubstanciando-se, essencialmente, em:
um poder poltico partilhado entre a comunidade jurdica central e as comunidades perifricas;
um quadro de repartio de competncias estabelecido no bojo da Constituio o documento que funda e fixa as bases jurdicas da Federao;
a soberania localizada no mbito da comunidade jurdica total, mantida e
assegurada em relao aos entes federados (as comunidades parciais) a autonomia.

2. O federalismo e sua operacionalidade

O federalismo, no entanto, configura uma teoria que opera por via de instituies. O seu ponto nevrlgico reside na partilha do poder entre diferentes instituies
governamentais, em diferentes nveis ou esferas de governo. Resulta sua idia central do entendimento de que essa distribuio partilhada de competncias polticas
melhor atender s demandas sociais, viabilizando maiores benefcios s comunidades. O ncleo da questo implica indicao do preciso contedo do quadro de atribuies cometidas a essas instituies. O que elas podem ou devem realizar.

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7

Ver nesse sentido Ellis Katz, op. cit. p. xi.

A expresso laboratories of democracy detectada na hoje clebre frase do Juiz Brandeis, da Suprema Corte dos Estados Unidos da
Amrica, no caso New State Ice Co X Liebmann, em 1932 (Brandeis J. dissentign, 285 US 262, 311).

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Ingressa-se, a esse passo, num dos mais delicados segmentos do panorama

federativo, porquanto o implemento do processo federativo encontra-se na dependncia direta da repartio do poder entre as instituies polticas. Nesse sentido j
se manifestou Karl Loewenstein, 9 registrando que a partilha de competncias entre
os entes federados traduz the key to the interfederal power structure. que, nesse
territrio pode-se identificar a natureza do relacionamento estabelecido entre a autoridade federal e os Estados-membros, bem como o grau de autonomia destes e
os conseqentes limites de ingerncia do Poder central.
A extrema sensibilidade dessa esfera registrada por intermdio da intensa
produo doutrinria e jurisprudencial a cuidar do tema e a buscar solues inovadoras que autorizassem a adoo de frmulas dotadas de maior plasticidade. Para tanto, muito concorreu a poltica do New Deal que, no panorama federativo estadunidense,
ocasionou um repensar das bases federativas, envolvendo uma intervenincia do
Poder Central, principalmente na conduo da economia, ingerncia que no fora
prevista pelos founders construtores da figura do Estado Federal.
Exsurgem, da, as novas concepes do federalismo: a formulao cooperativa,
uma receita que, na lio de Jos Alfredo de Oliveira Baracho, foi fortalecida sob a poltica
do New Deal norte-americana, 10 atingindo o apogeu nos anos 50 quando se verificou
maior papel federal nos campos da poltica econmica e da manuteno de renda,
com a expanso dos programas de ajuda federal a Estados e localidades, desenvolvendo-se um sistema intergovernamental.

e, mais recentemente, exacerbando a presena do Poder Central, o federalismo de

integrao.11
Inova-se na elaborao de desenhos a alojar sofisticados sistemas de partilha de competncias. Deflagra-se um processo de combinao de competncias
enumeradas, remanescentes e concorrentes, lanando-se a verticalizao. Esta,
no magistrio de Manoel Gonalves Ferreira Filho,12 transforma-se numa verdadeira
tendncia, atuando pela distribuio de uma mesma competncia a diferentes nveis governamentais ( Unio a determinao de diretrizes e bases ou a fixao de
normas gerais, aos Estados-membros o seu desdobramento e complementao).
E, ainda, nessa perspectiva a aluso de Raul Machado Horta13 s engenhosas solues do modelo austraco de 1920 (uma frmula de comunicao entre a legislao
da Unio e a execuo dos Estados-membros) ou, ainda, ao padro germnico que

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9

LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucin. Barcelona: Ariel, 1976.

10

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Novos rumos do federalismo. Revista Brasileira de Estudos Polticos, n. 56, jan. 1983.

11

Nas palavras do Prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho, o federalismo rotulado como cooperativo numa expectativa de vir a assegurar a
coordenao entre as duas esferas governamentais (Poder Central x Poderes perifricos), sob a evidente batuta da Unio. E mais,
acrescenta o ilustre jurista Hoje fala-se at num federalismo de integrao, visto como sujeio da esfera estadual da Unio (federal).
Federalismo esse que acentuaria os traos do cooperativo mas que o resultaria, antes, num Estado unitrio constitucionalmente descentralizado do que num verdadeiro Estado federal. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito constitucional . So Paulo: Saraiva,
1999. p. 53.

12

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito constitucional . So Paulo: Saraiva, 1999.

13

HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito constitucional . Belo Horizonte: Del Rey, 1995.

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abre um largo espao ao domnio da competncia concorrente, privilegiando, no

entanto, a Unio cujas normas devem prevalecer por fora do disposto no art. 31 da
respectiva Lei Fundamental.
Ainda, nesse escaninho, o tema das assimetrias a remodelar o perfil
operacional do federalismo. E, conquanto, afirme Ellis Katz que: All federal systems
are to some extent asymetrical, 14 a verdade que, hoje, o padro assimtrico vem
avanando, sendo explorado como um instrumento de soluo de conflitos interestaduais, prprio das sociedades fragmentadas um mecanismo apto a acomodar,
no moderno constitucionalismo, diferentes e diferenciadas demandas. Nessa linha,
explicita Thomas Fleiner, 15 a soluo decorrente da aplicao das assimetrias
adotada em relao minoria de lngua germnica na Blgica, na Sua, no que
concerne aos que falam romontsch, no Canad, em relao a peculiar situao de
Quebec, e nos Estados Unidos no tocante aos nativos.
Por oportuno, vale lembrar a larga utilizao do jogo das assimetrias no federalismo espanhol se que pode assim ser denominado o estado autonmico ou
regional instalado no Reino da Espanha. A esse respeito pondera Dirco Torrecillas
Ramos, num dos raros trabalhos dedicados matria:
a natureza imperfeita do federalismo espanhol baseada nos seus elementos
caracterizadores, ....o modelo de Mltipla concorrncia etnoterritorial ...que relaciona
mobilizao subestatal com relacionamento competitivo entre regies e nacionalidades espanholas na perseguio de poder poltico e econmico, tanto quanto da
legitimao de seus desenvolvimentos institucionais.

E, ainda, do estudo promovido por este autor, o registro quanto utilizao da tcnica assimtrica na lapidao do federalismo insculpido na Constituio brasileira
de 1988. Nesta, identifica o analista relevantes pontos de assimetria nos arts. 23
(competncias comuns), 43 (instalao de regies de desenvolvimento), 151
(vedaes tributrias) e 155 (o ICMS imposto estadual). 16
A assimetria, em verdade, traduz e viabiliza uma determinada cooperao
entre as unidades federadas, um processo de reduo de desigualdades e, em
ltima anlise, busca atingir o desenvolvimento equilibrado, inclusive por intermdio
de polticas de juros favorecidos, isenes e redues temporrias de tributos federais. Da aplicao das assimetrias, contudo, podem, tambm, decorrer crises entre
as mesmas unidades federadas, como a denominada guerra fiscal, entre ns, a
que o cidado espectador ainda est assistindo e no de um lugar privilegiado.
Pois bem, o quadro de demandas do mundo contemporneo, sob o impacto
da alta tecnologia a comandar os meios de comunicao e do processo de acelerada globalizao, mudou, exigindo uma reorientao no tocante atuao das ins-

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14

Asymmetrical Aspects of American Federalism, palestra proferida no mbito do 6 Encontro Nacional de Direito Constitucional. So Paulo,
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 18-20 de setembro de 1997.

15

Conferncia proferida no mbito do 6 Encontro Nacional de Direito Constitucional. So Paulo, Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, 18-20 de setembro de 1997.

16

RAMOS, Dirco Torrecillas. O federalismo assimtrico. So Paulo: Editora Pliade, 1998.

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tituies, uma ateno mais depurada em relao necessidade de conformizao

dos velhos modelos s exigncias das comunidades sociais do sculo XXI.
E o sistema federativo no escapa a esse novo desafio; poder-se-ia afirmar
at que o enfrenta com maior vigor, porquanto, como acima remarcado, apresentase esse modelo como de estrutura flexvel, apto a se acomodar a situaes novas;
pronto a ajustes decorrentes de filosofias, perspectivas, exigncias de estabilidade,
equilbrio e de desenvolvimento social.
O Federalismo, visto sob essa particular perspectiva se transforma em verdadeira cultura.

3. A cultura do federalismo
Discorrer sobre a cultura do federalismo importa em assinalar a importncia
para o tema da forma pela qual esse modelo compreendido e aplicado. Quaisquer
que sejam os limites impostos, independentemente da frmula adotada para a partilha das competncias ou distribuio do poder, a receita de sucesso para o federalismo est na dependncia direta do costume e das tradies, das idias enraizadas
na comunidade social, de suas perspectivas, da experincia e das prticas adotadas
pelos povos envolvidos no respectivo processo.
No panorama norte-americano, onde se aloja a matriz do sistema federativo,
essa cultura foi sendo paulatinamente edificada e consolidada por intermdio de
determinados padres que permeiam toda a doutrina do federalismo, ainda que, em
algumas hipteses, sem uma superfcie de sustentao legal ou constitucional. Nesse
diapaso, o sentimento perene da prevalncia do direito estadual, o qual somente
poderia vir a ser deslocado para fazer prevalecer a regra federal em hipteses
extraordinrias e excepcionais.
Nessa perspectiva, a lio de Alexander Hamilton (The Federalist, 28) que,
aproximando o federalismo engendrado do modelo do check and balances, operando numa linha verticalizada, assinalava:
O poder apresentando-se quase sempre como o rival do poder, o governo central
estar de prontido para promover o controle de eventual usurpao do (poder do)
governo estadual e este ter a mesma disposio em relao ao governo central.

Concebe, pois, o sistema operando por intermdio de controles recprocos e num

jogo de rivalidade entre instituies, exerccio esse prprio ao fenmeno oposio
que, afinal, traduz, a seu turno, um mecanismo de limitao e de controle do poder
poltico.
Ainda, reflexo dessa cultura federalista, a presena expressiva no seio das
altas personalidades do governo federal de profissionais com experincia em nvel
estadual. E mais, o incentivo ao dos lobbies intergovernamentais verdadeiras
ONGs organizaes no-governamentais, a exemplo do Council of State
Governments, a National Governors Association, a National League of Cities, a US
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Conference of Mayors, enfim um elenco considervel, sendo conhecido o grupo das

mais influentes como The Big Seven todas aparelhadas e qualificadas para assegurar a canalizao das expectativas regionais junto ao polo decisional central.17
Enfim, o federalismo atende a um padro dotado de plasticidade que deve
ser tratado, aprimorado, enriquecido e, por que no, cultuado. Amolda-se aos interesses desenvolvidos no seio da sociedade e atua razoavelmente na sua acomodao. Parece, alis, que essa era a expectativa de James Madison que, no Federalist
(51), observava que o interesse dos Estados estaria a salvo sob essa Constituio
porque as instituies e a cultura poltica da Amrica promoveram um localismo
herdado, capaz de defender o Estado contra os abusos federais. Entendia Madison,
conforme exposto por Larry Krammer, que edificada uma cultura prpria, haveria
sempre, por intermdio do modelo federativo, a possibilidade de defesa dos interesses das pessoas integrantes da comunidade estadual.18
Extrai-se da lio de Madison que a vitalidade do sistema federativo depende
das instituies adotadas e do seu funcionamento. Destarte, o que deve ser questionado o quadro institucional por meio do qual opera o sistema federativo a sua
adequao s necessidades e cultura desenvolvida em torno desse modelo.
Trata-se, portanto, de um modelo inacabado e, portanto, apto a acolher particularidades que lhe assegurem melhor desempenho e nveis mais elevados de eficincia, sem ocasionar o seu afastamento dos seus objetivos e de sua essncia que
o identifica como tcnica de organizao do Estado em clima democrtico.
Resultado dessa realidade, porm, o federalismo se apresenta como uma
tcnica exigente. No ser qualquer formulao a satisfazer a cultura do federalismo, um desenho institucional direcionado a evitar a tirania sem obstaculizar a
governabilidade. 19 O modelo, para fazer jus a essa cultura, deve atender a requisitos bsicos e reclamos diretamente vinculados s perspectivas democrticas. E,
nessa esteira, emerge como primeira condio a ser observada na formatao do
padro federativo o princpio da segurana jurdica, que encontra no instituto do
judicial review a sua expresso maior de garantia.

4. Quem decide?
O Federalismo na sua matriz originria, a partir da idia desenvolvida pelos
Founding Fathers, repousa sobre elementos de duas diferentes categorias: unidade
e disjuno (inerente noo de federao). 20 E, nesse espao bifacial que o
acomoda, atua impulsionado por um sistema constitucional dual (a Constituio
Total e as Constituies das unidades federadas) que vem se alinhar a uma dupla

...........................................................................................................................
17

Sob este aspecto, ver KRAMER, Larry. Understanding federalism. In: Vanderbilt law review , 47, 1994. p. 1485-1561.

18

Idem.

19

ELAZAR, Daniel. Exploring federalism. Alabama: University of Alabama Press, 1987. p. 29

20

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros Editora, 2000.

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garantia de direitos fundamentais, fator amplamente reconhecido pelos tericos e

pela jurisprudncia. 21 Esse ambiente dual, prprio do federalismo, porm, implica
em srias dificuldades na aplicao prtica do esboo federalista constitucional.22
No basta a perspectiva constitucional, ainda que preconizando um adequado
equilbrio entre o Poder Central e os Poderes dos Estados-Membros. Impe-se um
balanceamento claro e preciso dos plos decisionais (Poder Central e Poderes Perifricos), exatamente com o escopo de evitar o conflito ou o exorbitante e excessivo clima
de rivalidade, o qual poder conduzir a rupturas sociais; o objetivo perseguido, em verdade, e deve ser a viabilizao do desenvolvimento social e o adequado cumprimento das funes sociais, num ambiente de tranqilidade e de segurana.
Dvidas no restam de que, sob esse peculiar prisma, a questo atinente distribuio de competncias assume papel de extrema relevncia nos panoramas federativos. que, destaca com a propriedade que lhe peculiar Raul Machado Horta: A
autonomia do Estado-Membro sofre o condicionamento da repartio de competncias. 23 De fato, nesse escaninho que repousam os tpicos de maior polmica e complexidade e, independentemente do arranjo esculpido, da elevada tcnica e sofisticao empregadas, a tnica perseverante da engrenagem federativa continua perquirindo a quem e sobre que tipo de matria deve ser outorgado o poder de deciso.
Apenas, a ttulo ilustrativo, convm lembrar a extica partilha de competncias
oferecida Federao brasileira pelos constituintes de 1988, escultura que, no
magistrio de Raul Machado Horta introduziu o federalismo brasileiro... no grupo
integrado pelo federalismo canadense, austraco, alemo e indiano, .... 24 Nesses
novos moldes,
...sem prejuzo dos poderes soberanos e nacionais da Unio, que foram acrescidos
com expressivas atribuies novas, criou o domnio autnomo da legislao concorrente, abastecido com matrias prprias, e no com matrias deslocadas da competncia legislativa exclusiva da Unio....25 (grifo nosso)

A engenhosa tcnica da partilha concorrente, contudo, foi insuficiente para acalmar as

perspectivas das unidades perifricas (dos Estados-Membros), como, tambm, a tradicional tendncia centralizadora da autoridade federal, ensejando um repertrio de dvidas e debates a alcanar relevantes pontos da esfera das competncias que foram
partilhadas na verticalidade, abrindo uma significativa brecha insegurana jurdica.
Nesse contexto vale lembrar as questes suscitadas em So Paulo sobre o
fumo e o conhecido caso dos denominados marronzinhos, ou seja agentes de
fiscalizao do trnsito no Municpio de So Paulo, cuja competncia para autuar

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21

Ver nesse sentido o memorvel caso Garcia versus San Antonio Metropolitan Transit Authority 469 US 258 (1985), Giustizia costituzionale
e diritti delluomo negli Sati Uniti I giudici Warren e Burger, a cura di Jeffrey Greenbaum, Milo, Giuffr, 1992.

22

As dificuldades na preservao do federalismo e no aperfeioamento desse sistema, na histria norte-americana, so apresentadas tanto
no trabalho de Ellis Katz, op. cit., sup., como tambm no estudo produzido por Michel P. Zuckert, op. cit., sup.

23

HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito constitucional . Belo Horizonte: Del Rey, 1995.

24

Idem. p. 407.

25

Idem. p. 405.

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foi contestada com base no entendimento de que a atribuio de aplicar multas fora
atribuda ao Estado e no ao poder local.
De fato, na hiptese tabagista (proibio do fumar cigarros em lugares pblicos), as trs esferas governamentais federal, estadual e municipal houveram por
bem utilizar da mesma competncia (regulao do fumo em recintos pblicos), passando a produzir normas legais disciplinando a matria. Num primeiro momento, o
Municpio de So Paulo que editou a Lei n 10.862, de 4 de julho de 1990, aprimorando um quadro normativo j em desenvolvimento na comuna. 26 Em 1995, foi promulgada a Lei estadual n 9.178, de 17 de novembro, disciplinando a mesma matria,
com nuanas diferenciadas da legislao municipal vigente. E, em 1996, a Lei 9.294,
de 15 de julho, produzida em esfera federal, pretendendo dispor sobre as restries
ao uso e propaganda de produtos fumgeros, acabou por introduzir uma nova regulamentao incidente sobre a questo fumo em locais pblicos. O quadro, sob trplice
regulamentao, passou a servir de palco a uma acirrada disputa judicial: a que lei
deveriam obedecer os estabelecimentos comerciais, restaurantes e bares e os
muncipes? lei municipal? (a competncia seria municipal por pertinente ao interesse local, consubstanciado em providncias de polcia sanitria?); estadual? (a tarefa de disciplinar a questo tabagista estaria inserida no crculo de competncias do
Estado-Membro?); ou, ainda, federal (competncia que estaria sendo exercida com
superfcie no disposto no 4 do art. 220 da Constituio Federal, que atribui ao
legislador federal a tarefa de dispor sobre a propaganda comercial de tabaco, bebidas
alcolicas etc.?). Ainda no solucionada a divergncia jurdica pelos nossos Tribunais, as trs leis continuam em vigor nenhuma, porm, contando com o respeito e
atendimento da comunidade. Em especial, no Municpio de So Paulo, cada estabelecimento fixando as suas regras internas, at em razo da ausncia de fiscalizao
eficaz e, portanto, das respectivas sanes.
A seu turno, confuso o espectro a albergar o, tambm paulistano, tema dos rotulados marronzinhos, envolvendo os agentes de fiscalizao de trnsito, dos quadros
do Municpio de So Paulo. A problemtica nessa esfera gira em torno da competncia
atinente ao lanamento e arrecadao de multas de trnsito estaria inserida no rol de
atribuies da esfera estadual ou municipal? Como frisado, em deciso emanada da
Terceira Cmara de Direito Pblico do Egrgio Tribunal de Justia de So Paulo:
Trata-se, evidentemente, de competncia concorrente. Como decorrncia, entregouse-lhe (ao municpio) por deferimento constitucional, estabelecer poltica de educao
para a segurana do trnsito....27

A matria j deu margem em 1996 a um clima de pr-caos no Municpio, quando

o Tribunal de Justia Pleno, de So Paulo, na ADIn 16.330-0/8, de 08/05/96, declarou a inconstitucionalidade da atuao fiscalizatria a cargo j mencionados

...........................................................................................................................
26

Ver Leis ns. 8.421/76, 9.120/80, 9.146/80, 11.404/93, 11.467/94, 11.657/94.

27

Acrdo proferido em Apelao Cvel n 044.465-5/1-00, em 1/9/1998.

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marronzinhos (autuaes lanadas por tais agentes e a respectiva arrecadao),

deciso cujos efeitos foram suspensos por fora de medida recursal interposta e
ainda pendente de julgamento final. Hoje, no entanto, essa questo encontra-se de
certa forma amortecida por fora de dispositivo inserido no novo Cdigo de Trnsito
Brasileiro (art. 24, VI), que aclara o quadro, atribuindo aos rgos e entidades executivas de trnsito dos municpios a atribuio de: executar a fiscalizao de trnsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabveis, por infraes de circulao, estacionamento e parada previstas neste Cdigo, no exerccio regular do Poder de Polcia de Trnsito.
E, mais ainda, decorrente dessa tcnica de partilha vertical de competncias,
que, por vezes atropela a distribuio horizontal (que autua atribuindo s diferentes
esferas atribuies exclusivas, reservadas), emerge a postura contestatria em face
do disposto no 13, do art. 40, da Constituio Federal (acrescido pela EC n 20, de
15 de dezembro de 1998) que serve de base s Portarias n 4.882, 4 884, de 16/12/98
e a de n 4992, de 5/2/1999, todas do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
Estas exigem dos municpios a contribuio social, ignorando a autonomia
municipal que lhes assegura a possibilidade de instituir sistema de previdncia e
assistncia social prprio em relao a seus servidores, fato reconhecido e robustecido por deciso proferida no mbito do Mandado de Segurana (proc.
1999.61.00.016274-4), em curso na 10a- Vara da Justia Federal, onde resta assente a autonomia do municpio no tocante ao estabelecimento do regime previdencirio
e de assistncia social de seus servidores, desautorizando a ingerncia federal.
No nos parece, pois, que a sofisticada partilha de competncias, resultante
da verticalizao, tenha oferecido adequado suporte e soluo pergunta que se
formula: quem decide?
O quadro, inobstante as 27 emendas introduzidas na Lei Fundamental promulgada em 1988, no mudou. Continua vlida, assim, a recomendao que o Senador Lcio Alcntara lana em artigo publicado na Revista Brasileira de Estudos
Polticos, n 85, de julho de 1997, onde reclama como necessria: a definio clara
das competncias e encargos desses entes federativos, de molde a que no restem
dvidas acerca do que lhes cabe.... 28
E mais, denota, entre ns, a persistente presena de trauma antigo, j identificado pela historiadora Aspsia Camargo, reflexo direto da formao do federalismo domstico de cima para baixo. Isto, explica a ilustre pesquisadora, implica na
continuidade e manuteno de um modelo defeituoso, que ela denomina de pacto
patrimonial, ...baseado na cumplicidade promscua entre o poder pblico centralizado, e o poder privado de origem local, o que impede a real concretizao da autonomia das unidades federadas, por mais sofisticada que venha a se afigurar a tcnica utilizada para a repartio das competncias.

...........................................................................................................................
28

ALCNTARA, Lcio. Olhando para o futuro. Perspectivas para o sistema federalista brasileiro. Revista de Estudos Polticos, n. 85, p. 89, jul.
1997.

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De qualquer forma, o prprio carter difuso, peculiar verticalizao empregada na partilha de competncias pela Carta de 1988, enseja a abertura de
relevantes brechas ingerncias e, notadamente, interferncia do Poder Central, inserindo srios riscos no tocante ao standard da segurana jurdica, introduzindo um clima de incerteza. Ademais autoriza, a nosso ver, uma flagrante burla
do princpio federativo, preordenando uma ao centralizadora a reconduzir ao
modelo federalista de integrao, que dominou o espectro federal brasileiro por
quase trs dcadas.
Nessa linha a recomendao do aperfeioamento do mecanismo operativo
da federao, com vistas, sempre, ao atendimento e prestgio da segurana jurdica, princpio que exsurge na atualidade, ganhando planos cada vez de maior notoriedade um standard de construo avantajada que, numa trajetria evolutiva,
busca reforar a idia de Estado de Direito, dirigindo-se tanto ao legislador, como,
tambm, ao executor da lei e ao seu intrprete.

5. O princpio da segurana jurdica

Produzido em esfera germnica, onde se encontra constitucionalmente protegido, o princpio da segurana jurdica rapidamente conquistou a simpatia da doutrina e da jurisprudncia no panorama europeu. Na Frana, como remarca Bertrand
Mathieu, 29 esse cnone se instala como reflexo do direito comunitrio em expanso
e, embora ainda no tenha sido contemplado de forma expressa em nvel constitucional, vai se robustecendo ganhando espao prprio em textos legais, no mbito
da doutrina e da jurisprudncia. Um de seus primordiais atributos vem a se configurar na sua vocao ao reforo, entendido como necessrio, da proteo dos direitos
fundamentais. E, nesse sentido, adverte C. Autexier (Introduction Au Droit Allemand.
Paris: PUF, 1997, n. 93), superado o sistema assente no respeito e atendimento
da hierarquia das normas jurdicas para autorizar e exigir o exame do contedo
dessas normas.
Sob essa peculiar faceta, o princpio da segurana jurdica passa a se
consubstanciar em indicador de qualidade do direito, conduzindo Bertrand Mathieu a
explicitar A segurana jurdica exprime, pois, um certo nmero de exigncias as quais
deve atender o direito enquanto instrumento. Ela condiciona a realizao da proeminncia do direito. 30 Amplamente acolhido no direito comunitrio, o princpio da segurana jurdica31 repousa sobre a idia do prvio conhecimento da lei e do tratamento ao
qual essa ser submetida na sua aplicao. Na realidade, concebido como um estgio

...........................................................................................................................
29

Professor da Universidade de Paris I, Panthon Sorbonne.

30

Constitution et Securit Juridique, relatrio apresentado na Xve Table Ronde Internationale, Aix en Provence, setembro de 1999, pelo
Prof. Bertrand Mathieu, da Universidade de Paris I, Panthon Sorbonne, com o auxlio de Anne Laure Velembois, monitora da Faculdade de
Direito e de Cincias Polticas de Dijon.

31

O princpio da segurana jurdica foi reconhecido como princpio geral de direito no mbito do Direito Comunitrio, por fora de deciso
proferida pela Corte de Justia das Comunidades Europias em 1961.

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avanado do standard Estado de Direito, esse princpio assume contornos de principe

fdrateur. 32 Por isso que poder-se-ia afirmar que o cnone se apresenta como
macroprincpio ainda que no positivado a nvel constitucional 33 a alojar no seu bojo
uma srie de outros princpios, a exemplo da irretroatividade, da proteo dos direitos
adquiridos, da confiana legtima, da legalidade ou da qualidade da lei.
Interessante, ainda, o arranjo estrutural desses princpios considerados, na
tica do Prof. Mathieu, como elementos componentes da segurana jurdica, vislumbrando a possibilidade de distingui-los em duas diferentes categorias.
Com efeito, no desenho produzido por Mathieu, todos esses princpios integram e esto presentes na esfera de incidncia da segurana jurdica, a esse
vinculando-se por uma forte, porm, diferenciada ligadura. Alguns tm sua interface
com esse cnone, de maior amplitude, assegurada por sua vocao ao combate
da insegurana e da incerteza que podem atingir a norma jurdica tanto no seu
aspecto formal quanto no que toca a seus requisitos de fundo. Outros, contudo,
aproximam-se da segurana jurdica, complementando-a em sua formatao, pela
predisposio de contornar e evitar incertezas decorrentes da aplicao do direito
no tempo.
Nessa visualizao, portanto, o analista viria a se deparar, de um lado, com
os princpios direcionados exigncia de qualidade do direito e, de outro, com os
atinentes imposio de previsibilidade do direito, na seguinte configurao:
O princpio da segurana jurdica 34
Princpios atinentes
qualidade do direito

Princpios atinentes exigncia de

previsibilidade do direito

1. Princpio da claridade da lei

2. Princpio da acessibilidade
3. Princpio da eficcia
4. Princpio da efetividade

1. Princpio da irretroatividade
2. Princpio da proteo dos direitos
adquiridos
3. Princpio da confiana legtima35
4. Princpio da estabilidade das
relaes contratuais

...........................................................................................................................
32

Cf. Prof. Bertrand Mathieu, Constitution et Securit Juridique, relatrio apresentado na Xve Table Ronde Internationale, Aix en Provence,
setembro de 1999.

33

J h referncias legais ao princpio da segurana jurdica, a exemplo dos dois recentes textos que cuidam do processo e julgamento da
ao direta de declarao de inconstitucionalidade e declaratria de constitucionalidade (Lei n 9.868, de 10/11/1999) e daquela atinente ao
processo e julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental (Lei n 9.882, de 3/12/1999).

34

Formulao apresentada pelo professor Bertrand Mathieu na Xve Table Ronde Internationale, realizada em Aix en Provence, em setembro
de 1999.

35

A expresso inglesa para o princpio da confiana legtima legitimate expectation reveladora do contedo desse cnone, impondo a
idia da manuteno da ordem jurdica e das situaes juridicamente definidas por essa ordem.
Esse standard, que implica na proteo da confiana jurdica, foi inserido de forma implcita na ordem jurdica da Comunidade Europia
pela deciso da Comisso Conseil de 5/6/1973, confirmada de modo expresso pela deciso Tpfer, de 3/5/1978, onde restou assente que
a ignorncia dessa mxima constitui violao de tratado ou de qualquer regra de direito no tocante a sua aplicao. In: Recueil de Jurisprudence
Constitutionnelle, p. 575 e 1019.

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Nesse panorama, pois, no s a qualidade do direito, a autorizar um controle

sobre os elementos estruturais da lei, assume contornos de exigncia constitucional, mas, a seu turno, a questo da previsibilidade e da confiana de que deve ser
merecedor o legislador passam a assumir o status de elementos imprescindveis
para a correta anlise da conformizao de ato ou norma do Poder Pblico aos
preceitos maiores da Constituio. Isto no sentido de extirpar a ao corrosiva do
lea e garantir um ambiente de segurana jurdica.
Nesse panorama, o controle de constitucionalidade passa a traduzir a aplicao
direta da segurana jurdica e, conseqentemente, do tratamento que outorgado quele
tema que vai depender o adequado atendimento do standard da segurana jurdica.
Em verdade, a idia da necessidade de um sistema prprio de vigilncia sobre
a produo normativa e sobre condutas praticadas pelos detentores do poder, no
sentido de assegurar a sua conformizao aos cnones maiores do Estatuto Fundamental, j se encontra assente nos ordenamentos jurdicos de todas as partes. Evoluindo, com celeridade, a partir do memorvel pronunciamento do Juiz Marshall,36 em
1803, hoje, h consenso, quase que pacfico, de que no basta que a Constituio
outorgue garantias; tem, por seu turno, de ser garantida., como afirma Jorge Miranda. 37
E, sob este aspecto, caber ao rgo encarregado desse controle ao Poder
Judicirio entre ns preservar o federalismo, um modelo dotado de plasticidade,
porm atento e respeitoso no que toca ao cnone da segurana jurdica; o federalismo entendido como um autntico princpio constitucional.

6. Concluses
A estrutura federativa no panorama domstico, na sua linha histrica evolutiva,
passou por diversas e diferentes fases, cada qual sofrendo diretamente os reflexos
da vontade poltica, da ideologia e da conjuntura econmica que a essa era subjacente.
Longo o rol de vicissitudes. Inmeras, tambm, as tentativas de aprimoramento, no
sentido de adaptar um modelo que as antigas provncias (hoje unidades federadas/
Estados-Membros) receberam como uma ddiva que no lhes custou o menor esforo38 s reais exigncias da tnica federativa e s efetivas necessidades de uma
comunidade de imenso territrio e de diferentes peculiaridades regionais.
Sobreviveu o sistema, exatamente, em razo de sua plasticidade, de sua
capacidade de enfrentar adversidades e, ainda assim, em climas antagnicos, ofere-

...........................................................................................................................
36

clebre hoje o caso Marbury x Madison, no mbito do qual o Chief Justice Marshall da Suprema Corte norte-americana lanou para o
mundo a tese do controle de constitucionalidade das leis, frisando: se uma lei est em oposio Constituio; se ambas, a Lei e a
Constituio se aplicam a um caso particular, devendo o tribunal decidir o caso, ou conforme a Lei e deixando de lado a Constituio, ou
conforme a Constituio e deixando de lado a Lei, deve determinar qual de ditas regras em conflito rege o caso. Isto da real essncia do
dever judicial. Se ento os Tribunais do prevalncia Constituio e a Constituio superior a todo ato ordinrio da legislatura, a
Constituio e no aquela lei ordinria deve reger o caso no qual ambas se aplicam. Portanto, os que controvertem o princpio de que a
Constituio deve ser considerada pelo Tribunal como uma lei suprema, se vem constrangidos pela necessidade de sustentar que os
tribunais devem fechar os olhos Constituio e ver somente a lei. Esta doutrina subverteria o real fundamento de todas as constituies
escritas.

37

MIRANDA, Jorge. Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade. Coimbra: Coimbra Editora, 1996. p. 76-77

38

Cf. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Novos rumos do federalismo. Revista Brasileira de Estudos Polticos, n. 56, p. 125, jan. 1983.

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cer vantagens, na qualidade de sistema de organizao estatal, preservao da

identidade e dos interesses das unidades federadas, bem como no que tange
tutela dos direitos fundamentais.
Consolidou-se o federalismo. Ao longo desse processo de consagrao, no
entanto, restou evidente que o federalismo continua sendo um sistema exigente e,
portanto, para a boa prtica, impe a observncia de duas leis fundamentais, conforme magistrio de Jos Alfredo de Oliveira Baracho:
a) a Lei da Autonomia: coletividades territoriais distintas do Estado central
tm (devem ter) sua prpria estrutura governamental e competncias, que
dependem de situaes e particularidades prprias a cada Estado;
b) A Lei da participao: essas coletividades participam por seus delegados
na vida dos rgos federais centrais. 39
nessa esteira que nos permitimos concluir:
1. No h como evoluir no aperfeioamento do sistema federativo sem atingir
um desenho adequado quanto partilha de competncias, de molde a
definir com preciso os diferentes planos decisrios. A questo atinente a
quem decide avulta como o ncleo central a servir de base a uma equilibrada e operativa distribuio de atribuies, evitando o conflito e principalmente a marginalizao da autonomia dos Estados-Membros.
2. temtica relativa atribuio de competncias vem se alinhar a questo
participativa das unidades federadas junto ao plo central de deciso. E,
irretrucvel se afigura o fato de que qualquer desequilbrio verificado no
sistema de participao das unidades federadas junto ao Poder central
implica no conseqente desequilbrio na repartio das competncias,
maculando o princpio federativo por investir diretamente sobre o seu mecanismo operativo.
3. Para o regular funcionamento do federalismo necessrio no somente um
adequado sistema de partilha e um eficaz mecanismo a garantir a expectativa de participao; impe-se, hoje, a observncia do princpio da segurana
jurdica, voltado tanto para o legislador como, tambm, para o administrador
o aplicador da lei e/ou seu intrprete. Um cnone a demandar: a claridade
da norma, a acessibilidade, a sua eficcia e a previsibilidade, sendo esta
ltima imposio consectrio natural do princpio da confiana legtima, o
qual, afinal deve comandar o arranjo institucional do federalismo.
4. E isto, ainda se apresentaria como uma receita incompleta na busca de novos caminhos para o aprimoramento do modelo de Estado Federal, se constatada a ausncia de um forte e robusto sistema de controle da eficcia dos
standards maiores do federalismo, por intermdio de uma adequada fiscalizao quanto ao respeito e endendimento da norma constitucional.

...........................................................................................................................
39

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Idem. p. 98.

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