A Ajuda Pblica ao Desenvolvimento Portuguesa e o Pscolonialismo

Este trabalho foi feito no mbito do curso de Relaes Internacionais da Faculdade

de Economia da Universidade de Coimbra e visa analisar a poltica de Ajuda Pblica ao
Desenvolvimento (APD) portuguesa atravs da perspectiva terica do Ps-colonialismo. O
argumento inicial de que a cooperao portuguesa hoje tem uma grande dificuldade em
produzir um discurso coerente e estruturado e acaba mesmo por obstruir lgicas de
desenvolvimento locais pela falta de substrato terico da sua abordagem e pela sua
fragilidade institucional. O objetivo central propor um novo enquadramento terico,
baseado na teoria Ps-colonialista das Relaes Internacionais, para melhorar a eficcia da
APD portuguesa e torn-la mais justa para os pases que dela so beneficirios.

1. Introduo e Contexto
Atualmente a Poltica de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) portuguesa, apesar de
sucessivos avanos, ainda altamente descoordenada e dispersa entre diversos atores. Por
haver uma falta de direcionamento central h um fenmeno, considerado nico no mundo,
que uma grande diversidade ministerial no quadro da cooperao externa e de APD
(CAD, 2010: 54). Isto , h uma abundncia de atores que promovem polticas de
cooperao internacional o que, em conjunto com a falta de direcionamento poltico e de
enquadramento terico contribui, inevitavelmente, para um quadro de desperdcios e
sobreposio de projetos (CAD, 2010: 56).
A falta de enquadramento terico da cooperao transparece tambm na linguagem
que usada nesse contexto. As propostas, diretivas e anlises da ao externa portuguesa
ainda so marcadas, bem como de outras ex-potncias coloniais (Stirrat, 1997: 70), por
uma linguagem pouco cuidada, e que pode ainda hoje ser vista como colonial 1. Tambm se
evidencia, na forma como so tratados os pases africanos de lngua oficial portuguesa
(PALOP) no mbito da APD, uma abordagem que ignora todo um passado histrico e
acaba por ter tambm uma viso tambm marcadamente colonial (Peixoto, 2010: 16).
Por outro lado, essa diversidade ministerial no uma coisa nova, pelo contrrio,
foi logo com a ltima onda de descolonizao dos territrios ultramarinos, em 1974, que a
descoordenao se mostrou um problema para as polticas de cooperao portuguesas.
Segundo Joo Gomes Cravinho (2004: 49), essa caracterstica um reflexo direto das
realocaes que foram feitas dos funcionrios pblicos com responsabilidades
administrativas nas ex-colnias. Ele argumenta tambm que muito, do inicio da cooperao
portuguesa, foi baseado em promover e proteger os interesses dos portugueses nas excolnias, fazendo uso desses funcionrios que ocupavam l cargos administrativos e que
foram realocados para o Estado portugus, ele chama a esse fenmeno de livre iniciativa
institucional (2004: 51). Cravinho (2004: 52) argumenta ainda que:
Caricaturizando (...), podemos dicir que a xnese da cooperacin portuguesa est
fortemente ligada a un proceso de apropiacin descoordinada de recursos pblicos por parte
dalgns funcionarios, co obxectivo de levar a cabo actividades cuxa xustificacin se encontra
no plano da relacin afectiva que eses funcionarios nutran con frica..
1

Termos que so usados sem nenhum enquadramento terico como Comunidade local, populao
local, contribuem para a construo de uma imagem que diferencia entre ns e os outros (Cook,
2001: 21)
2

Foi apenas no incio da dcada de 80 que os acordos oficiais de cooperao para o

desenvolvimento foram sendo organizados sistematicamente dentro de um quadro
relativamente unificador (Cravinho, 2004: 50). Com o tempo as aes foram estruturadas
de maneira a responder e a promover uma srie de regras e objetivos comuns. Hoje
possvel afirmar que a cooperao portuguesa deu um salto qualitativo, reconhecendo suas
prprias limitaes e procurando agir de acordo com diretivas internacionais do Comit de
Apoio ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (CAD-OCDE)2. E, no entanto, apesar dos avanos, a APD portuguesa continua
sem um direcionamento terico e sofre ainda de uma debilidade institucional, o que acaba
por permitir a discricionariedade dos atores nas polticas desta rea.
Pode-se dizer ainda que a APD portuguesa ainda retm um carter passional que
adquiriu no incio da sua histria. Por essas razes tem da haver uma nova forma de pensar
a cooperao para que ela seja mais profissionalizada e possa ser mais eficaz em seus
projetos, respeitando, em primeiro lugar, os interesses dos pases chamados de
beneficirios. Para que estes objetivos sejam conquistados, ser aqui proposta uma nova
abordagem, alicerada na teoria ps-colonialista e tendo por base os autores j referidos.
Esta anlise tem por base estudos j realizados sobre a influncia e os resqucios do
poder colonial nos pases subdesenvolvidos, bem como sobre as suas novas formas.
Escobar (1995) construiu a ligao entre imperialismo e o desenvolvimento promovido
pelos pases desenvolvidos atravs da teoria ps-desenvolvimentista. Da mesma forma
Cook (2001) e Vashee (1995) mostram-nos a forte influncia dos pases desenvolvidos na
administrao e no fornecimento de APD. Dipesh Chakrabarty (1992), Gayatri Chakravorty
Spivak (1988), Edward Said (1975) e Siba Grovogui (2010) falam sobre a teoria pscolonialista e as respostas que esta d aos problemas atuais.
2. O Ps-colonialismo
A preocupao central do discurso ps-colonial em alterar as perspectivas das
teorias polticas e de Relaes Internacionais. Por isso h, em primeiro lugar, um
reconhecimento de que as teorias que so hoje mais utilizadas e constantemente citadas tm
uma perspectiva que est situada no tempo e espao. Isto , corresponde e, por vezes,
2

Como ficou reconhecido na ltima anlise do CAD em Portugal (2010: 11)

3

reifica determinados interesses de um determinado grupo social de regio e contexto

especficos (Nayak; Selbin, 2010: 2-3). Atravs dessa constatao, possvel perceber que
existe, efetivamente uma separao entre aqueles que criam conhecimento e so ouvidos
(as antigas metrpoles, o norte global ou ocidente 3), e aqueles sobre os quais o
conhecimento aplicado (antigas colnias, ou o sul global) (Santos, 2011: 30). H,
portanto, um desfasamento entre sujeito e objeto da teoria, este causado essencialmente
porque o conhecimento acerca do Sul/Periferia global era produzido por pensadores,
filsofos e tericos da metrpole colonial ou Norte/Ocidente (Grovogui, 2010: 247). E para
alm de ser produzido por um certo grupo sobre outro, esse conhecimento era e ainda
produzido sem nem sequer ter em conta as experincias nativas, hierarquizando desde a a
informao.
The knowledge resulting from observations of and about natives was neither
constitutively native knowledge nor based on native concerns. Finally, imperial knowledge
was not universally accessible to natives. Not even the most dedicated metropolitan observers
could make up for the political and economic processes that left vast majorities of colonial
populations in abject poverty and illiteracy. (Grovogui, 2010: 250).

Em um de seus textos mais difundidos, Dipesh Chakrabarty (1992: 2), fala da

necessidade dos historiadores do, at ento, chamado Terceiro Mundo se remeterem
constantemente s obras europeias enquanto que, por sua vez, os historiadores europeus
no sentem a necessidade de reciprocar. Esse fenmeno mostra novamente a hierarquizao
do conhecimento, posicionando o europeu, suposto conhecimento terico e universal, por
cima do resto, visto como conhecimento prtico, inaplicvel em outros contextos. Esta
hierarquizao leva concluso de que todo o conhecimento deve derivar do europeu
(Chakrabarty, 1992: 3), bem como todos os resultados devem convergir para o mesmo
lugar, visto que somente esse sistema passvel de ser universalizado. Sendo assim, todo o
resto do conhecimento deve ser apagado ou confinado classificao de superstio.
Atravs desse discurso, em pouco tempo, histrias foram apagadas, tradies medicinais
foram rebaixadas a crendices e destitudas de valor, e muito do conhecimento tradicional
autctone foi classificado como primitivo. Esse desfasamento entre sujeito e objeto serviu
tambm como uma reafirmao das teorias vindas do Norte e, como se fosse a confirmao
de uma profecia, motivou a perseguio, a utilizao indiscriminada de vidas humanas, a
exterminao de sociedades inteiras e a desqualificao de culturas milenares em nome da
3

Fundada por Immanuel Wallerstein (1974), a teoria do Sistema Mundo Capitalista distingue entre pases
do Norte global, que concentram os centros de poder e do sul perifrico, que obedecem/respondem ao
centro e dificilmente se conseguem desvincular desta relao, que fundamentalmente de dependncia.
4

construo de sociedades ditas civilizadas 4. Muitas dessas violncias, foram fruto direto ou
indireto de um discurso aparentemente despretensioso e ingnuo.
Edward Said argumenta em sua obra que esse discurso aparentemente
desinteressado e ingnuo contem um complexo aparato de manuteno da dominao do
Norte (Daddow, 2013: 235). Na sua obra Said analisa o Oriente e os mecanismos pelos
quais este foi definido por oposio ao ocidente e, por isso, representaria tudo aquilo que o
segundo no era. Said (1975: 42) mostra como essa exotizao e monopolizao do
discurso sobre outro perpetua, tambm na mentalidade do prprio colonizado, o
colonialismo e ainda vai para muito alm da dominao colonial efetiva. Ele explica que
conjunto de ideias orientalistas
(...) explained the behavior of Orientals; they supplied Orientals with a mentality, a
genealogy, an atmosphere; most important, they allowed Europeans to deal with and even to
see Orientals as a phenomenon possessing regular characteristics. But like any set of
durable ideas, Orientalist notions influenced the people who were called Orientals as well as
those called Occidental, European, or Western (). If the essence of Orientalism is the
ineradicable distinction between Western superiority and Oriental inferiority, then we must
be prepared to note how in its development and subsequent history Orientalism deepened
and even hardened the distinction..

Gayatri Spivak chamou a a essa monopolizao do discurso e definio do outro de

violncia epistmica (1988: 281). No entanto, o objetivo destes autores no propor uma
nova histria ou uma mais bem contada, mas sim compreender as razes e construes que
esto subjacentes na histria oficial.
Atravs desta nova perspectiva ser possvel questionar o 'velho' conhecimento e
produzir num novo com base em novas fontes, fazendo justia queles que nunca foram
ouvidos. O Ps-colonialismo se mostra especialmente til para questionar e alterar as
perspectivas de pases como Portugal que, como ser argumentado a seguir, ainda mantm
um discurso marcadamente colonial em relao s suas antigas colnias e,
consequentemente, continua por produzir desigualdades e injustias utilizando esse tipo de
discurso na sua poltica de Apoio ao Desenvolvimento.
3. A Cooperao Portuguesa Hoje
Este ano foi lanado o documento Novo Conceito Estratgico da Cooperao
Portuguesa, este surge como uma tentativa de reorganizar as prioridades, os atores e as
4

Sobre algumas das violncias coloniais ver Eduardo Galeano (2011).

5

ferramentas de que Portugal dispe para sistematizar todas as iniciativas no mbito da

ajuda e da cooperao para o desenvolvimento. Este documento um novo passo para uma
maior centralizao governamental e, consequentemente, maior coerncia e eficcia para a
cooperao portuguesa. No entanto, h ainda um longo caminho a percorrer para superar
alguns obstculos, como a fragilidade da estrutura institucional dos rgos de cooperao
portugueses, a ausncia de enquadramento terico dessas iniciativas e, fruto das anteriores,
a falta de diferenciao entre os efeitos e objetivos do investimento pblico do privado.
Neste trabalho sero analisados os dois primeiros e as implicaes destes na concretizao
das aes de cooperao para o desenvolvimento.
3.1 Fragilidade Institucional
Devido sua curta e conturbada histria, a cooperao portuguesa ainda no
conseguiu atingir um nvel institucional estvel. Houve desde o incio, a j referida,
diversidade ministerial a qual at hoje o governo no conseguiu centralizar. Essa grande
descoordenao impede Portugal de alcanar patamares de excelncia na sua ajuda. A
fragilidade pode ser verificada na quantidade de mudanas institucionais estruturais que
ocorreram em um perodo de apenas vinte anos. Desde 1994 foram criadas ou reformuladas
seis instituies de cooperao para o desenvolvimento5.
Muitas vezes as reformas foram encaradas com grande motivao, mas logo
voltavam a estagnar e geravam um sentimento de resignao (Cravinho, 2004: 54). Essas
constantes idas e vindas na viso estratgica da cooperao portuguesa mostram a clara
falta de solidez desses rgos, ficando assim, sujeitos discricionariedade dos atores e
falta de profissionalismo dos mesmos 6. No documento do IPAD sobre a cooperao
portuguesa de 1996 a 2010, o Presidente do organismo explicita que o instituto no
pretende fazer juzos de valor, e tampouco constranger a ao dos ministrios como atores
individuais da cooperao (Correia, 2011: 19), tornando latente, desde a, a fraqueza do
organismo central como coordenador efetivo e colocando entraves vontade de tornar a
cooperao portuguesa mais coesa e eficaz. A situao ainda mais complicada se
verificarmos que, efetivamente, muitos ministrios agiam a revelia uns dos outros,
impedindo uma utilizao eficaz dos recursos (CAD, 2010: 56). Em contrapartida, no
5
6

ICP, FCE, APAD, IPAD, SOFID, Cames I.P. (IPAD, 2011)

Por exemplo a desarticulao de pontos importantes na cooperao com a entrada de Manuela Franco
como Ministra dos negcios Estrangeiros e das Comunidades Portuguesas (Cravinho, 2004: 65).
6

prefcio do novo conceito estratgico para a APD o Secretrio de Estado dos Negcios
Estrangeiros e da Cooperao, Lus de Campos Ferreira, reconhece o problema e afirma o
compromisso do Estado em resolv-lo. No entanto, ao olhar de forma mais aprofundada
para o conceito, possvel perceber que esta ser uma das questes centrais mais difceis
de responder.
Para alm disto, o contexto da economia portuguesa pouco favorvel. Portugal
encontra-se sob um Programa de Ajustamento Estrutural imposto por uma conjuno de
instituies, o que levou perda de sua capacidade de deciso plena sobre seus oramentos.
Essa incapacidade configura-se como um problema real para os rgos de cooperao e
ter de ser superada atravs de outras iniciativas. Para isso, o maior esforo deve ser no
sentido de definir claramente os objetivos da cooperao e melhorar as formas de avaliao
dos projetos. Apenas assim poder haver uma coordenao efetiva do organismo central,
identificando reas de atuao e circunscrevendo os atores adequados a cada uma delas.
Essa resposta est diretamente associada com a outra questo central que a falta de um
discurso coerente em termos tericos nas propostas e avaliaes portuguesas.
3.2 ausncia de enquadramento terico
Para melhor compreender as implicaes deste problema, til observar o
questionamento feito por Grovogui (2010: 251) sobre algumas consideraes tericas de
Immanuel Kant. Ser que os imperativos categricos Kantianos podem ser uma resposta
completa para a criao de uma moral universal se ele nem sequer faz referncia ou
questiona uma instituio to poderosa e profundamente enraizada na sua sociedade
contempornea como a escravido? Da mesma forma, poucas tentativas foram feitas no
sentido de questionar a atuao portuguesa do passado para repensar a atuao presente.
Torna-se portanto extremamente problemtico manter um discurso sem compreender as
implicaes reais de se aplicar uma moral e tica universais que no foram questionadas. A
mera continuao da poltica de cooperao desde a poca salazarista obscurece as razes
da moral portuguesa na sua ajuda e facilita, assim, um discurso de moral neutral, universal
e inquestionvel. At mesmo o ponto de viragem da histria portuguesa com as excolnias, a guerra colonial, permanece axiomtico, causando assim uma duplicidade de
histrias, aquela contada pelo ponto de vista da metrpole e a contada pela perspectiva das
colnias libertas.
7

De modo geral a abordagem portuguesa da guerra colonial est embebida numa recusa do
reconhecimento de outras memrias sobre este conflito e numa falta de problematizao dos
contedos, das razes e dos projetos polticos ali envolvidos. Situao que parece reproduzir
a ausncia de uma verdadeira confrontao com o fenmeno colonial, isto , o fato de que,
em termos epistmicos, Portugal nunca problematizou o que foi realmente a colonizao.
Pelo contrrio, conservou, no essencial, uma leitura que justifica e no desafia a histria
ocidental da colonizao. Na maioria das vezes a interveno colonial vista pelos
portugueses como uma experincia positiva, de bons resultados. Sua essncia, a violncia de
negar ao outro o direito de ser percebido como igual, silenciada e relegada ao
esquecimento. (Peixoto, 2010: 17)

Por outro lado, esta falta de questionamentos no s atrapalha a APD portuguesa

como tambm pode vir a ser contraproducente. Portugal fornece muito da sua ajuda com
condicionalidades, ou seja, grande parte das aes tem de dar contrapartidas diretamente ao
Estado portugus. Isto mostra mesmo uma forma de neo-colonialismo, como argumenta
Manuel da Rocha (2004: 210) sobre o caso de Angola:
Na verdade, o conjunto das suas exportaes e importaes representou praticamente 60%
do respectivo Produto Interno Bruto em 1999, o que revela um continente africano voltado
para fora, dirigindo-se a maior parte das suas exportaes e provindo o grosso das suas
importaes principalmente da Europa. Esta geografia dos fluxos comerciais denuncia que os
modelos coloniais de extroverso econmica ainda no foram ultrapassados e que podero
mesmo estar reforados por modalidades implcitas de neocolonialismo econmico moderno,
veiculadas pela ajuda pblica ao desenvolvimento, que normalmente condicionada e sujeita
a uma srie de regras e critrios, cujas consequncias finais so o aumento das exportaes
dos pases doadores e o regresso aos pases de origem de mais de 80% da ajuda concedida..

Isto reflete claramente o que Grovogui (2010, 256) chamou de um aumento do dfice
democrtico. O grande paradoxo, ele argumenta, que as preocupaes humanitrias
passaram a ser um novo disfarce para um velho discurso de dominao.
Para alm do risco de se utilizar o discurso humanitrio como disfarce para a
dominao poltica, o Estado portugus reafirmou, no novo documento sobre a sua
estratgia de ajuda, o apoio a atuao de empresas nesta rea (Governo de Portugal, 2014:
30), demonstrando haver ainda hoje o que Cravinho (2004: 60) chamou de tradicional
confuso entre internacionalizao e cooperao. No novo discurso o que se sobressai a
importncia do mercado, a necessidade de internacionalizao e de crescimento econmico
e a forte atuao dos privados sempre que possvel (Governo de Portugal, 2014: 32). Esse
discurso perigoso no tanto pelos seus instrumentos, mas pelos seus fins. H poucas
referncias importncia da responsabilidade no mercado e esta abordagem do
desenvolvimento pode resvalar para uma avaliao errnea dos efeitos da ajuda. Um pas
pode se tornar mais estvel e de economia mais aberta sem necessariamente haver um
avano qualitativo na vida da sua populao. Esta pode ser a imagem de uma nova forma
8

de imperialismo, no mais baseado na dominao total e coerciva, mas sim na dependncia

do mercado.
4. As propostas Ps-Coloniais
No basta, portanto, que o Estado portugus fornea uma ajuda condicionada e que
este pense ser a mais adequada para o contexto africano, preciso democratizar
verdadeiramente e permitir que haja amplas discusses, e especialmente, com os
beneficirios. preciso dar voz queles que no a tem e nunca tiveram. preciso
abandonar o carter hierrquico, paternalista e neocolonial que o apoio ao desenvolvimento
assumiu desde o principio. Esta viso considera a Europa como o fim do contnuum atrasoprogresso. Termos como 'pases menos desenvolvidos', 'subdesenvolvidos', 'em
desenvolvimento' estabelecem essa hierarquia e fortalecem a ideia de um continuum
evolutivo, cujo fim, onde a Europa est situada, a representao mxima do progresso e
da modernidade (Chakrabarty, 1992: 3).
Ao fornecer APD sem sequer dar visibilidade aos seus resultados e aos interesses de
quem a props, estamos confinando o outro, ao que ns (ocidente) achamos que melhor,
da mesma forma como a linguagem que usada nos documentos portugueses o faz. O
termo cooperao apenas ilustrativo, uma vez que dentro desses documentos os termos
usados passam a ser beneficirios, receptores, etc. transformando o outro em mero ouvinte
do processo. Converte o outro em ator passivo, destitudo de vontade e de opinio, e leva a
concluir que no h proposies locais e nem desejos, sendo portanto possvel apenas
exportar um modelo pr-definido, tanto para um pas africano quanto para qualquer outro,
tendo sempre como ponto de referncia a Europa. A construo que a Europa fez, como
descrito por Edward Said, com o oriente, Portugal fez com suas ex-colnias.
O ps-colonialismo assume aqui o papel de mediador entre discursos dominantes e
discursos perifricos. O objetivo no negar tudo que est para trs, mas sim de abrir
espaos de discusso que permitam vozes dissonantes.
5. Concluso
Depois de analisados o novo documento organizador da estratgia portuguesa de
cooperao para o desenvolvimento, possvel afirmar que ela permanece ainda com
9

grandes problemas ao nvel da sua definio e de seu planejamento. A falta de uma

perspectiva terica e de um rgo centralizador das aes dificulta a coeso e acarreta
outros problemas, como a falta de capacidade para cumprir com os pontos assentes
internacionalmente sobre a efetividade da ajuda e da cooperao. Para alm disso, a falta de
coeso pe em risco todos os avanos j feitos por Portugal em matria de cooperao, e
pode levar a um retrocesso das aes e parcerias j estabelecidas. A falta de definio
terica dificulta tambm a renovao do discurso e a percepo completa dos efeitos da
APD.
Assim sendo, a teoria ps colonialista pode servir de ponte entre o conhecimento da
metrpole e o das ex-colnias, criando sinergias culturais e identitrias para que seja
possvel superar o legado de excluso, explorao e dominao de um grupo social sobre
outro (Grovogui, 2010: 264). , portanto, de extrema importncia operacionalizar o Novo
Conceito Estratgico tendo em conta essas dificuldades para poder caminhar rumo a uma
verdadeira coerncia da cooperao portuguesa, construindo, aos poucos, uma nova
narrativa mais justa, acessvel, transparente e democrtica. Para concluir, Peixoto (2010:
17) ao fazer referncia sobre as construes histricas entre Portugal e Angola reafirma:
Para escrever esta parte (e outras) de sua histria os angolanos necessitam de fontes
coloniais. Para reescrever sua histria a partir de uma perspectiva ps-colonial os
portugueses precisam aprender a valorizar as fontes produzidas pelos angolanos. Como
chegar ao dilogo com estas outras narrativas o grande desafio que os portugueses tm por
enfrentar..

6. Fontes e Bibliografia
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