Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE

Escola Nacional de Cincias Estatsticas

Textos para discusso

Escola Nacional de Cincias Estatsticas
nmero 8

As difceis vias para o desenvolvimento

sustentvel: gesto descentralizada do
territrio e zoneamento ecolgicoeconmico

Cesar Ajara

Rio de Janeiro
2003

ii
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE
Av. Franklin Roosevelt, 166 - Centro - 20021-120 - Rio de Janeiro, RJ - Brasil

Textos para discusso. Escola Nacional de Cincias Estatsticas, ISSN 1677-7093

Divulga estudos e outros trabalhos tcnicos desenvolvidos pelo IBGE ou em conjunto com
outras instituies, bem como resultantes de consultorias tcnicas e tradues consideradas
relevantes para disseminao pelo Instituto. A srie est subdividida por unidade
organizacional e os textos so de responsabilidade de cada rea especfica.

ISBN 85-240-3696-6
IBGE. 2003

Impresso
Grfica Digital/Centro de Documentao e Disseminao de Informaes CDDI/IBGE, em 2003.
Capa
Gerncia de Criao/CDDI
Ajara, Cesar
As Difceis vias para o desenvolvimento sustentvel : gesto descentralizada do territrio e zoneamento ecolgico-econmico /
Cesar Ajara. - Rio de Janeiro : Escola Nacional de Cincias Estatsticas, 2003.
50p. - (Textos para discusso. Escola Nacional de Cincias Estatsticas, ISSN 1677-7093 ; n. 8)
Inclui bibliografia.
ISBN 85-240-3696-6
1. Desenvolvimento sustentvel - Brasil. 2. Desenvolvimento econmico Aspectos ambientais. 3. Desenvolvimento sustentvel Amaznia. 4. Poltica ambiental Amaznia. 5. Economia florestal Amaznia. I. Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Brasil). II.
Ttulo. III. Srie.
Gerncia de Biblioteca e Acervos Especiais
RJ/2003-31

CDU 338.1:504(81)
ECO

iii

SUMRIO

1. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: NOO CONTROVERSA?.......... 6

2 - ALGUMAS QUESTES RELEVANTES PARA PENSAR O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL .......................................................... 16
3 - UM FOCO NA SUSTENTABILIDADE DA AMAZNIA.............................. 21
4 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................... 26

iv

RESUMO

Este artigo discute a existncia de propostas diferenciadas na abordagem do

desenvolvimento sustentvel, expressas seja na perspectiva de reproduo do modelo
identificado com a viso da Economia Ecolgica, seja no enunciado de uma viso
alternativa apoiada no campo das relaes sociais. Ressalta que as vises
contrastadas acerca da sustentabilidade ambiental explicitam pressupostos de
relaes especficas de poder no que respeita apropriao e uso dos recursos
naturais em diferentes escalas espaciais. Ao focalizar a crise ambiental na Amaznia,
levanta questes relacionadas s prticas recentes de gesto do territrio pela via de
incorporao do zoneamento ecolgico-econmico. Chama a ateno para a
necessidade de elaborao de construes metodolgicas voltadas s especificidades
da problemtica ambiental dos recortes territoriais aos quais se referenciam, ao lado
da considerao do carter poltico e estratgico inerente ordenao territorial.

ABSTRACT

This paper aims to discuss the existence of different approaches related to

sustainable development. These approaches can be identified as those related
to the reproduction of ecological economy models as well as those related to an
alternative propose associated to social relations. These different approaches
of environment sustainability show strategies of several actors in the
appropriation process of natural resources, in various geographic scales. The
paper also focalizes the environmental crisis in Amazon and points out some
questions related to contemporary territory management, especially in which
concerns to ecological and economic zoning. Finally, it emphasizes the
necessity of methodologies that could be able to express particularities of
specific areas.

1. Desenvolvimento sustentvel:
noo controversa?

Percepes nem sempre convergentes e leituras diferenciadas quanto

noo de desenvolvimento sustentvel mantm na agenda atual, tanto no
campo do conhecimento, quanto na esfera de deciso poltico-social, a reflexo
e a discusso acerca da construo desse conceito que, contemporaneamente,
tem suscitado inquestionvel apelo.
Com efeito, a preocupao muito difundida quanto configurao de
uma crise ambiental expressa seja no esgotamento dos recursos naturais, na
perda da diversidade biolgica, nas mudanas atmosfricas, na crescente
produo de rejeitos comprometedores das condies ambientais, seja, ainda,
na evidncia de que os sistemas econmico-sociais vigentes vm gerando
formas inegveis de excluso, em diferentes mbitos espaciais, justifica a
adeso noo de desenvolvimento sustentvel, que parece conter a
capacidade de superar a ameaa sobrevivncia humana na Terra.
Embora as origens da noo de desenvolvimento sustentvel possam
ser resgatadas no final da dcada de 1960, somente duas dcadas aps, o
Relatrio Brundtland, produzido no mbito da Comisso Mundial da ONU sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, tornou-se um marco quanto formalizao
do

conceito

de

desenvolvimento

sustentvel.

Qualificando-o

como

desenvolvimento que combina a satisfao das necessidades bsicas no

presente com o compromisso de atendimento s necessidades das geraes
futuras, coloca nfase na solidariedade intergeracional que se transforma na
marca da noo de desenvolvimento sustentvel.

7
Igualmente no final da dcada de 1980, identifica-se a corrente de
pensamento constituda pela Economia Ecolgica que se apresenta como
campo transdisciplinar com foco nas interaes econmico-ambientais. Tratase de um campo de reflexo que tem privilegiado a questo dos limites naturais
ao sistema econmico e a problemtica da iminncia do esgotamento dos
recursos naturais, tendo como um dos eixos preferenciais de abordagem a
compatibilizao do crescimento demogrfico com a disponibilidade dos
recursos naturais.
Enquanto a definio de desenvolvimento sustentvel constante do
Relatrio Brundtland centra-se na sustentabilidade do desenvolvimento
econmico, sua contrapartida, no campo da Economia Ecolgica, reside na
questo da manuteno da renda per capita e/ou do estoque de capital (natural
ou produtivo) transmitido pela gerao atual futura, constituindo-se, assim,
num enfoque neoclssico da concepo de corte geracional contida no relatrio
em questo.
Nessa perspectiva, a sustentabilidade acaba sendo tratada de um ponto
de vista estritamente tcnico, enfatizando taxas de explorao e de
regenerao de recursos naturais e de assimilao de rejeitos, o que implicaria
em encar-la como uma questo a ser considerada atravs de esquemas de
regulao, de sistemas normativos ou de enfoques contbeis, uma vez que a
valorao dos elementos do meio-ambiente, com atribuio de preo aos
elementos da natureza, um dos aspectos constitutivos da linha de
pensamento em foco.
possvel, nesse sentido, afirmar que a abordagem da Economia
Ecolgica

no

desenvolvimento

vem

incorporando

sustentvel

avano

representado,

da

em

reflexo
especial,

acerca
tanto

do
pela

considerao do campo das relaes sociais, dos conflitos de interesse e da

diferenciao social, aspectos focais da questo ambiental contempornea,
quanto pela explicitao da dimenso poltica inerente questo da
sustentabilidade.
No mbito do debate acerca do desenvolvimento sustentvel, a
formalizao de sua dimenso poltica emergiu a partir da considerao de
quatro dilemas fundamentais: o da conservao da natureza versus
crescimento econmico, cujo foco vem sendo a biodiversidade; o da liberdade
versus controle, centrado na questo das decises centralizadas ou das

8
escolhas democrticas quanto aos rumos de ao; o da centralizao versus
descentralizao, relacionado escala espacial adequada deciso e ao
na rea do desenvolvimento sustentvel e o do reformismo versus revoluo,
ligado questo da natureza e intensidade das mudanas requeridas em nvel
poltico e institucional para viabilizar a sustentabilidade (WILBANKS,1994). Tais
dilemas so especialmente difceis de superar, no plano nacional, por serem
atravessados pelo eixo do controle de recursos no mbito de um processo de
apropriao territorial com srios efeitos tensionadores das relaes sociais.
Nesse campo da dinmica da estruturao territorial, igualmente
pertinente ao mbito da discusso acerca do desenvolvimento sustentvel, a
questo da via tecnolgica modernizadora que integra a reorganizao tecnoprodutiva recente, comprometendo, pelo seu alto poder expansivo, os
diferentes ecossistemas envolvidos, desestabilizando grupos sociais no
integrados aos novos movimentos scio-territoriais e fragilizando-os no
contexto competitivo associado ao controle do territrio e dos recursos.
Nesse sentido que se costuma afirmar que o padro de
desenvolvimento sustentvel responde crise scio-ambiental resultante da
mudana cientfico-tecnolgica e, ao mesmo tempo, atravs de seus
instrumentos e de suas propostas, se torna a expresso das novas formas de
produo e organizao que marcam a contemporaneidade do processo de
conhecimento e da informao. no contexto das grandes transformaes em
nvel mundial no campo cientfico-tecnolgico que a prpria natureza passa a
ter seu valor redefinido, conduzindo a que reas particularmente ricas em
recursos naturais assumam posio estratgica para a formatao do novo
paradigma de desenvolvimento sustentvel.
No mbito nacional, o campo do planejamento vem tomando o
desenvolvimento sustentvel como um novo paradigma ou um novo padro de
crescimento para o Pas, como alternativa para a crise scio-ambiental
identificada a partir do reconhecimento tanto do esgotamento do modelo
nacional desenvolvimentista implantado atravs do planejamento centralizado
pelo Estado, quanto das conseqncias negativas, do ponto de vista social e
ambiental, do processo acelerado de ocupao das reas de fronteira segundo
esse modelo.
Identificada com o diagnstico de uma questo ambiental de dimenso
planetria, a proposta nacional de redefinio do padro de crescimento do

9
Pas com base na sustentabilidade apoia-se em nova dinmica alinhada
segundo reorientao mais ampla, de escala internacional. Parece, contudo,
que alm dos dilemas e das contradies presentes no mbito da discusso
internacional a respeito do desenvolvimento sustentvel, os reais obstculos e
dificuldades internamente identificados para a deciso e a ao no campo da
sustentabilidade no permitem, ainda, afirmar que o padro de crescimento do
Pas tenha se redefinido com ncora na noo de desenvolvimento
sustentvel.
Com

efeito,

controvrsia

quanto

ao

prprio

significado

de

desenvolvimento sustentvel, a emergncia de questes referentes s formas

de distribuio de poder em relao apropriao e uso dos recursos naturais
no mbito dos espaos nacionais e regionais, a importncia crescente de
considerar a repartio desse poder no interior da sociedade e do aparato
administrativo

institucional

do

Estado,

reforo

do

padro

de

interdependncia dos Estados nacionais, a competio das diferentes escalas

espaciais

quanto

desenvolvimento

questo

sustentvel,

da
so

regulao

territorial,

evidncias

no

incontestveis

campo

do

tanto

da

complexidade inerente abordagem ao desenvolvimento sustentvel, quanto

da abertura e da abrangncia da reflexo sobre a sustentabilidade, em razo
de suas evidentes implicaes de cunho geopoltico.
A existncia de propostas diferenciadas de desenvolvimento sustentvel
segundo a perspectiva de reproduo do modelo vigente ou segundo uma
viso alternativa, apoiada no campo das relaes sociais, sinaliza para a
intensidade do debate em termos geopolticos, uma vez que as ideologias
identificadas nos discursos atinentes sustentabilidade alimentadoras de
vises contrastadas trazem implcitos os pressupostos de relaes especficas
de poder, no que respeita apropriao e uso dos recursos naturais em
diferentes escalas espaciais.
Na perspectiva de reproduo do atual modelo, as propostas
contemplam, em geral, quer no plano nacional, quer no internacional, uma nova
dinmica ou um novo ritmo de utilizao dos recursos naturais, com imposio
decorrente de limites produo de rejeitos comprometedores do meio
ambiente, dentro da viso dominante de corte geracional, que marca o
desenvolvimento sustentvel. Polticas no sentido de preservao do atual
modelo de construo scio-territorial estabelecem, tambm, uma nova

10
configurao para a apropriao de espaos, prevendo segmentos espaciais
destinados ocupao e outros preservao, com rara explicitao do
significado social das formas precedentes de apropriao territorial. A tica
direcionadora dessa perspectiva remete aos princpios da Economia Ecolgica
anteriormente referidos, por privilegiar a dimenso econmica, por incluir o
clculo dos custos ambientais e por no enfatizar a dimenso poltica contida
na revalorizao da natureza.
Por

outro

lado,

perspectiva

de

uma

viso

alternativa

ao

desenvolvimento sustentvel, construda com base na vertente das relaes

sociais, d origem a propostas que contemplam a valorizao tanto da
pluralidade social e ecolgica, quanto da dimenso poltica explicitadora do
confronto entre formas diferenciadas de exerccio de poder e de controle do
territrio. Tais propostas incorporam, ainda, a diretriz de desprivatizao do
meio ambiente, tendo em conta a situao de comprometimento do direito ao
meio ambiente comum, criada no mbito de um processo de reestruturao
territorial que evidenciou as contradies e os conflitos inerentes apropriao
privada do territrio.
Se tais propostas, embora diferenciadas, tm como referncia comum as
particularidades

assumidas

pela

crise

ambiental

contempornea,

elas

traduzem, por outro lado, as incertezas quanto aos rumos de um projeto de

desenvolvimento sustentvel, mesmo quando essencialmente tomado como
instrumento poltico de regulao e uso do territrio, em razo do desafio
presente no debate, no campo geopoltico, acerca das mudanas na dinmica
do poder de apropriao e uso dos recursos, em diferentes escalas espaciais.
A identificao dos rumos do desenvolvimento sustentvel torna-se mais
complexa quando so constatadas situaes paradoxais no mbito da
considerao do desenvolvimento sustentvel como instrumento poltico de
regulao e uso do territrio. Com efeito, propostas de desenvolvimento
sustentvel costumam apresentar como pontos recorrentes a manuteno do
estoque de recursos e da qualidade ambiental visando a garantir a
sobrevivncia das geraes futuras, o que pressuporia a regulao do mercado
e diretrizes de planejamento de longo prazo para as aes pblicas. O que
contraditrio num contexto de tendncia crescente de adeso aos princpios
neoliberais e de fragilidade de regulao e do planejamento governamental.

11
Cabe, ento, questionar se apenas aparente a contradio entre a
diretriz neoliberal e a proposta de desenvolvimento sustentvel ou se, em
verdade, a viso de transformao scio-poltica que estaria embutida num
projeto de desenvolvimento sustentvel se sustentaria, apenas, em nvel
retrico, j que o contexto prevalecente seria o do discurso anti-estatista,
avesso aos requisitos de tal projeto.
Paradoxal parece, tambm, a unanimidade acerca da sustentabilidade
do desenvolvimento que poderia ser justificada pela gravidade da crise
ambiental configurada no momento atual, quer na vertente do esgotamento dos
recursos, dos danos atmosfera, da produo de rejeitos comprometedores
das formas de vida, quer na vertente constituda pela gerao de formas de
excluso social associadas s caractersticas dos sistemas scio-econmicos
dominantes. , contudo, questionvel que os atores sociais defensores do
desenvolvimento sustentvel sejam os mesmos que hoje integram as foras
sociais que sustentam o sistema vigente, j que seriam eles os pressupostos
perdedores com a proposta de transformao social implcita ou explicita na
noo de desenvolvimento sustentvel (GUIMARES, 1997).
No enfoque dos paradoxos apontados, revalorizam-se as relaes entre
prtica de poder e espao geogrfico, colocando o desenvolvimento
sustentvel estritamente relacionado com o campo da anlise e da ao no
mbito da Geopoltica. Se h unanimidade quanto ao esgotamento do modelo
atual do ponto de vista econmico, ambiental ou social pelo fato de sua
insustentabilidade j apresentar suficientes evidncias, no so to visveis as
aes que pareceriam essenciais s transformaes poltico-institucionais
necessrias viabilizao das propostas de sustentabilidade que pressupem
mudanas nos padres de consumo e de regulao da propriedade, controle,
acesso e uso dos recursos.
Por mais que possa parecer ambguo, constata-se que o modelo de
desenvolvimento sustentvel, to carregado de paradoxos e de contradies
vem sendo, justamente, apontado como aquele capaz de possibilitar a
transposio de conflitos, de absorver as transformaes em curso e de
ensejar a formao de parcerias nas quais a via da sociedade organizada
assumiria a conduo do processo. Num contexto nacional marcado pela crise
econmico-financeira, no podendo o Estado apresentar-se como executor do
processo de desenvolvimento, nem cabendo, numa sociedade socialmente

12
fraturada, s foras de mercado a promoo de uma diretriz dinamizadora da
organizao scio-territorial, abre-se para os movimentos sociais, fortalecidos
no mbito da nova configurao poltico-social, a oportunidade de expressar o
caminho da revalorizao da natureza e da escala local das novas relaes
entre a esfera pblica e o setor privado.
Possivelmente a chave para o entendimento da apropriao do modelo
de desenvolvimento sustentvel por parte de segmentos sociais to
diferenciados esteja no fato de no se encontrar suficientemente explicitado
que tal modelo em vez de se constituir na implementao de novas formas de
relao da sociedade com a natureza como, comumente, se enuncia no
discurso oficial e do setor privado, representaria, muito mais, um novo
paradigma das relaes que os homens estabelecem entre si, j que a crise
ambiental estaria, sobretudo, radicada neste mbito e no naquele das
relaes sociedade/natureza, pura decorrncia da estrutura das relaes
sociais (AJARA, 1993).
Como

desdobramento,

novo

modelo

no

seria

aplicvel,

indistintamente, a todos os lugares, embora preserve a observncia de

princpios norteadores da prpria noo de desenvolvimento sustentvel. As
especificidades locais, a escolha dos sistemas tcnicos no degradadores das
condies scio-ambientais e a valorizao da pluralidade social e ecolgica
constituem-se,

em

si

prprios,

em

balizadores

das

estratgias

de

desenvolvimento sustentvel e da seletividade em termos espaciais.

Gesto do territrio e zoneamento ecolgico-econmico: apropriados
pela viso oficial para instrumentalizar o desenvolvimento sustentvel
Considerado, na viso oficial, como um projeto que objetiva ressaltar as
potencialidades dos diferentes segmentos territoriais segundo suas vantagens
competitivas para atualiz-las atravs de formas que se pretende eficazes, o
desenvolvimento sustentvel deve contemplar estratgias de ao que no
so, em essncia, generalizveis, determinando, em decorrncia, que a gesto
descentralizada do territrio passe a assumir posio prioritria para se colocar
em sintonia com o contexto de parcerias, no qual se vem inserindo a
viabilidade de implantao do paradigma em questo.
Embora a expresso gesto do territrio possa, com propriedade, ser
aplicada anlise de acontecimentos como os ocorridos no Brasil, no perodo
iniciado na dcada de 1930, quando a centralizao poltica da gesto do

13
territrio foi coincidente com a centralizao espacial da estrutura produtiva,
ento j em orientao clara para a atividade industrial (COSTA,1988), essa
acepo de gesto do territrio nacional no mbito da implementao de
polticas territoriais de Estado foi se circunscrevendo cada vez mais, estando,
hoje, a gesto do territrio profundamente identificada com experincias
descentralizadas de exerccio do poder no territrio, expressando nova forma
de governo em parceria, no mbito das igualmente novas formas de relaes
das esferas pblico-privada (BECKER,1996).
A concepo segundo a qual o novo paradigma de desenvolvimento
sustentvel prope a transformao da realidade scio-espacial, valorizando as
diferenas, segundo ritmos e diretrizes tecnolgicas adequados e especficos a
cada lugar, responde pela quase generalizada associao do desenvolvimento
sustentvel a formas de gesto do territrio que implicam, necessariamente, a
descentralizao e a valorizao do local.
A partir dessa concepo, a gesto ambiental torna-se prtica
indispensvel ao processo de transformao da realidade com vistas ao
desenvolvimento sustentvel, tendo no zoneamento ecolgico-econmico o
instrumento mais importante de sua viabilizao. A gesto ambiental territorial
pressupe a adoo do zoneamento ecolgico-econmico e volta-se,
centralmente, para a produo sem rompimento da estabilidade territorial com
base nos princpios da viabilidade ambiental e do uso racional dos recursos.
Traz como proposta inovadora a induo a aes preventivas em
contraposio a concepes corretivas e reparacionistas mais associadas a
ticas estritamente setoriais (PP/G7, MMA,1997).
O zoneamento ecolgico-econmico vem, antes de mais nada, sendo
colocado como instrumento tcnico de informao sobre o territrio, essencial
ao planejamento da ocupao racional e ao uso sustentvel dos recursos
naturais. As informaes integradas em uma base geogrfica (bacia
hidrogrfica,

municpio,

regio)

classificam

territrio

segundo

as

potencialidades e condies de vulnerabilidade, prestando-se racionalizao

da ocupao de espaos e ao redirecionamento de atividades, subsidiando
estratgias e aes do planejamento com vistas ao desenvolvimento
sustentvel. Segundo o programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico para a
Amaznia Legal, a finalidade do zoneamento efetuado nesses moldes dotar o

14
Governo de bases tcnicas para espacializao das polticas pblicas visando
ordenao do territrio (BECKER,1996).
Vem, tambm, o zoneamento ecolgico-econmico sendo considerado
um importante instrumento poltico de regulao do uso do territrio e de
otimizao de polticas territoriais. Ao informar a tomada de deciso para
gesto do territrio, possibilita a construo de parcerias entre esferas de
governo e entre estas e o setor privado e a sociedade civil e integra polticas
pblicas em um base geogrfica, aumentando, deste modo, as possibilidades
de decises polticas eficazes.
Ainda como concepo, o zoneamento ecolgico-econmico seria um
instrumento do planejamento e da gesto do territrio com vistas ao
desenvolvimento regional segundo critrios de sustentabilidade e, pelo fato de
se referenciar a contextos geogrficos concretos, objetos de implementao de
polticas integradas territorialmente, seria um instrumento mais gil do que
aquele associado ao tratamento setorial das polticas pblicas. Para sua
viabilidade,

zoneamento

ecolgico-econmico

pressupe

legislao

especfica e um modelo de gesto que assegure a participao dos diferentes

parceiros no processo de reconstruo da realidade scio-territorial, j que a
organizao da sociedade civil e os rearranjos institucionais associados
globalizao e redefinio do papel do Estado so marcas do contexto
poltico-social que conduziu gesto descentralizada associada, hoje, ao
desenvolvimento sustentvel.
Se,

tecnicamente,

justificava-se

planejamento

em

bases

descentralizadas pela necessidade de informaes precisas sobre os lugares,

referentes a um amplo espectro de variveis econmicas, ecolgicas, polticas
e ambientais, em termos polticos, colocava-se, claramente, a superao de um
planejamento em bases meramente econmico-administrativas para alcance
de um patamar no qual o desenvolvimento fosse uma construo a partir da
organizao da sociedade com base em novas relaes de poder e no uma
concesso ou ddiva dos governantes. A prtica da gesto do territrio
viabilizaria o planejamento a partir de decises compartilhadas dos diferentes
atores interessados no processo de transformao das unidades espaciais
resultantes do zoneamento ecolgico-econmico.
O reforo da escala local de planejamento a partir da Constituio de
1988, ampliadora do papel dos Estados e municpios na gesto ambiental no

15
se expressou, contudo, de forma gil, no rearranjo institucional requerido para
a elaborao de legislao e de regulao pertinentes, sendo altamente
diferenciado o grau de estruturao alcanado pelas diferentes Unidades
Federadas, com evidentes rebatimentos sobre o grau de participao dos
segmentos da sociedade civil organizada. Tal rearranjo institucional
fundamental viabilizao dessa participao para legitimar o carter
minimamente normativo do zoneamento ecolgico-econmico, sendo relevante
ressaltar o desafio da questo institucional quando se toma em conta a
complexidade de envolvimento dos municpios que so a prpria expresso do
local e que, por isso mesmo, devem ter assegurada a participao dos
diferentes segmentos sociais de interesse.

16

2 - Algumas questes
desenvolvimento sustentvel

relevantes

para

pensar

Neste momento pertinente colocar em foco que to importante quanto

considerar as linhas gerais da concepo de propostas, por natureza,
polmicas como as de desenvolvimento sustentvel, gesto descentralizada do
territrio e zoneamento ecolgico-econmico levantar algumas questes que
podem no s chamar a ateno para a complexidade de propostas que a
viso oficial tende a simplificar como, tambm, induzir reviso de rumos
aparentemente

incompatveis

com

concretizao

dos

objetivos

do

desenvolvimento sustentvel.
O zoneamento ecolgico-econmico traz, muitas vezes em sua
metodologia, a considerao de sistemas naturais e scio-econmicos que
devem ter suas matrizes de dados espacializados integradas em algum
momento da elaborao do zoneamento. Parece, ento, que se configura, no
incio do processo, a dissociao entre meio fsico e organizao scioeconmica e o risco de ver esta ltima analisada e interpretada segundo a
mesma tica e os mesmos procedimentos de produo de inventrios
exaustivos dos componentes do sistema fsico.
Reconhecendo a dificuldade de superar o dualismo Sociedade/Natureza,
parece, contudo, oportuno ressaltar a necessidade de empenho na construo
de um mtodo que no reconduza perspectiva dualstica. Entendendo-se o
espao como um sistema de valores em permanente transformao possvel
que se dilua a viso dualstica Sociedade/Natureza, j que a sociedade, ao
agir sobre o espao, no o fez sobre objetos como realidade fsica, mas como
objetos sociais j valorizados, aos quais ela impe ou oferece um novo valor,
num processo dialtico espao/sociedade, esta ltima agindo sobre ela prpria
e no exclusivamente sobre a materialidade (SANTOS,1996).
Se tanto a concepo de desenvolvimento sustentvel quanto a
proposta de gesto do territrio privilegiam a valorizao das diferenas e das
potencialidades locais, no sendo, portanto, modelos aplicveis indistintamente
a todos os lugares, a metodologia do zonemento ecolgico-econmico deveria
ter assegurada a propriedade de no ser igualmente aplicvel a diferentes

17
segmentos territoriais, independentemente das questes espaciais/ambientais
que neles se configurem.
Quando a concepo e a elaborao dos zoneamentos ecolgicoeconmicos aparecem contaminadas no s pela considerao dissociada da
natureza e da sociedade mas, tambm, pela sua anlise segundo os mesmos
procedimentos e se, adicionalmente, ocorrer o distanciamento com relao s
especificidades da problemtica ambiental dos recortes territoriais aos quais se
referenciam, fica comprometida sua legitimidade como instrumento orientador
de aes, por estar sendo desprezado o carter poltico e estratgico inerente
ordenao territorial.
Parece oportuno resgatar que o zoneamento ecolgico e/ou ambiental
insere-se nos meios tcnicos orientadores de procedimentos de organizao
do espao desde o incio da dcada de 1970, tendo a deciso de realizar o
zoneamento ecolgico-econmico para o Pas e, especialmente para a
Amaznia, no fim dos anos 80, no mbito do Programa Nossa Natureza no s
recolocado em pauta o instrumento tcnico do zoneamento, como possibilitado
o reconhecimento de que as metodologias de zoneamento ecolgicoeconmico privilegiavam os dados essencialmente ecolgicos em detrimento
das variveis scio-econmicas, tendo, por isso mesmo, ficado, por longo
tempo, em plano secundrio, os procedimentos de zoneamento. O empenho
em enfatizar o carter imprescindvel das variveis scio-econmicas no foi,
entretanto, suficiente para garantir uma via metodolgica que rompesse com a
concepo dualstica prevalecente (PP/G7, MMA,1997).
Ressalta-se, tambm, o fato de que o zoneamento ecolgico-econmico
vem sendo considerado aplicvel a reas em processo de ocupao ou no
ocupadas, sendo tomada como restrita sua aplicabilidade a reas de ocupao
e economia consolidadas, na viso de que, nas primeiras, as atividades
econmicas seriam induzidas pelas condies ambientais, enquanto que, nas
segundas, o zoneamento ecolgico-econmico serviria a processos de
recuperao de reas degradadas (PP/G7, MMA, 1997), o que transmite uma
concepo divorciada de espao/sociedade e resgata a posio dos aspectos
naturais como fortemente condicionantes das atividades humanas.
Considera-se

importante

trazer

discusso

esses

aspectos

metodolgicos apontados no campo do zoneamento ecolgico-econmico, na

medida que o sistema de questes levantadas que define o campo de

18
conhecimento sendo, portanto, comprometedora da prpria noo de
desenvolvimento sustentvel uma via de construo de instrumentos que
ignore os avanos reorientadores do esquema conceitual-terico no campo do
desenvolvimento sustentvel, surgidos a partir de vises alternativas que
incorporam a vertente das relaes sociais e a dimenso poltica associada ao
confronto

de

territorialidades.

Importante,

tambm,

seria

superar

os

desencontros freqentemente constatados entre enunciados mais estritamente

ligados a critrios de construo de conhecimento e outros mais diretamente
vinculados orientao de aes e condicionados a interesses e valores mais
imediatos e perpassados pela questo do poder.
Cabe, tambm, colocar em debate a questo da escala local
profundamente valorizada no contexto do fortalecimento tanto dos movimentos
sociais, quanto da gesto descentralizada do territrio. Modelos alternativos de
desenvolvimento assentados na escala local tm sido apresentados sob a
alegao da incapacidade de os modelos vigentes lidarem com os problemas
da pobreza e da sustentabilidade. Alguns so apresentados como ideologias
questionadoras do desequilbrio social, econmico e poltico, propondo-se ao
fortalecimento scio-poltico e ao reequilbrio da estrutura de poder na
sociedade com valorizao da participao democrtica de base local
(FRIEDMANN,1992).
Ainda que se questione que as escalas locais possam ser tomadas
como elementos motores de transformao social, deve-se reconhecer que a
sustentabilidade, tratada em bases locais, comporta, com muito mais
possibilidade, a vertente recente de considerao do desenvolvimento
sustentvel como caminho de preservao de formas sociais pouco integradas
dinmica moderna e de incluso de segmentos sociais margem da
construo da cidadania.
No sentido de contextualizar a valorizao da dimenso local importa
ressaltar que, particularmente nos pases perifricos, a escala local est
presente nos programas de Governo, nos relatrios de organismos
internacionais do Sistema das Naes Unidas, nas propostas e na atuao das
organizaes no governamentais e, mesmo, no aval das agncias
internacionais bilaterais ou multilaterais de crdito para o desenvolvimento
(AROCENA,1988).

19
Convergindo para a expresso crescente da escala local, em detrimento
das vises macro de tratamento da questo do desenvolvimento, colocam-se,
sem dvida, as evidncias e, sobretudo, as afirmaes quanto ao esgotamento
do papel do Estado como propulsor do desenvolvimento, a valorizao da
sociedade civil nas escolhas e nas aes de conduo do processo de
desenvolvimento,

sobrevivncia

do

reconhecimento
setor

informal

da

relevncia

na

estrutura

de

estratgias

de

das

economias

em

desenvolvimento e a posio de reafirmao da heterogeneidade como

realidade

preservar

(CORAGGIO,1988).

Como

frente

reao

que

tendncias
expressa

homogeneizadoras
a

determinao

de

reconsiderar a via globalizadora molda-se a percepo de tomar o local como

dimenso mais prxima realidade e de firmar a rejeio s anlises macro
que no conteriam a riqueza integrante da dimenso local.
Em diferentes tendncias ou propostas de desenvolvimento, que visam a
dar conta dos problemas que configuram a questo scio-ambiental dos pases
perifricos, identifica-se a marca da dimenso local sob o argumento de que
nela estariam presentes aspectos que no seriam a simples reproduo, em
escala local, das determinaes globais reestruturadoras da ordem mundial
(AROCENA,1988).
A defesa e a utilizao da escala local associam-se, com freqncia,
desqualificao da dinmica de ampla escala e ao distanciamento com relao
compreenso da escala de desenvolvimento e de operao da tecnologia
contempornea e de reorganizao das foras econmicas. Por outro lado, tem
faltado considerao da dimenso local a explicitao dos critrios de
delimitao do local segundo os aspectos culturais e scio-econmicos
estruturadores do sistema local de relaes de poder para garantia da eficcia
das aes de interveno com vistas ao desenvolvimento em bases
sustentveis.
Emergindo a partir de um contexto de crise tanto de recursos
financeiros, quanto de propostas viveis de alcance do desenvolvimento
econmico e social, o movimento de substituio de formulao de polticas de
carter nacional para o desenvolvimento a partir de grandes diagnsticos
supostamente focalizadores da multifacetada realidade pela valorizao de
propostas centradas na dimenso local, em microgrupos e em aes concretas
de mbito espacial restrito apropriado, como fundamento ideolgico, pelos

20
pases que se empenham em reduzir as funes do Estado e anular estruturas
criadas em dcadas anteriores para suporte de aes oficiais de promoo do
desenvolvimento.
Costuma-se, nesse sentido, levantar a crtica de que o envolvimento das
comunidades locais e sua integrao a projetos de sustentabilidade tem sido
muito mais assimilado responsabilizao da populao local pela gesto dos
recursos naturais do que entendido como potencialmente orientador de
modelos alternativos de desenvolvimento.
Persiste, contudo, a polmica quanto excludncia ou no entre
valorizao da dimenso local e um contexto de Estado condutor do processo
de desenvolvimento. forte a posio de que a centralizao como fenmeno
scio-organizativo tenha conduzido desvalorizao do local, embora seja,
tambm, procedente a afirmativa de que aes de fortalecimento da dimenso
local centradas nas questes da pobreza e da sustentabilidade pressupem um
Estado forte que sustente um modelo alternativo de desenvolvimento elaborado
a partir da reflexo acerca da incapacidade de os modelos disponveis lidarem,
adequadamente, com esses tipos de questo.
Alimentando a discusso, argumenta-se que a descentralizao das
aes do planejamento, a autonomia poltica e a valorizao da escala local
no vm provocando, como regra, a promoo do controle efetivo das
condies de reproduo das comunidades locais e a elevao da qualidade
da participao popular no processo de desenvolvimento. neste sentido que
ganha fundamento a contestao de que o desenvolvimento e a democracia,
por se constiturem e se afirmarem como grandes questes nacionais, no se
prestariam a ser encaminhados segundo esquemas de solues locais e a ser
tratados de acordo com os tipos de recortes que vm sendo propostos.
Numa outra vertente importante ressaltar que, a partir do momento em
que a valorizao da diversidade vem se afirmando enquanto tendncia
contempornea, parece contraditrio que a implementao efetiva de
propostas de desenvolvimento via ao local venha privilegiando mbitos
territoriais socialmente homogneos, permanecendo, ento, o desafio de definir
recortes territoriais agregadores de formas sociais diversificadas e de mltiplos
atores sociais com vistas a tratar a questo da biodiversidade.
Cabe, a propsito, lembrar que, pautado pelos aspectos que regulam os
rumos das comunidades locais na atualidade, quais sejam os de insero/no

21
insero no processo de globalizao/fragmentao do espao econmico e do
grau de participao na descentralizao do poder poltico, o movimento
ambiental catalizou as grandes questes contemporaneamente colocadas em
torno da escala local. Difundindo com sucesso a idia do pensar globalmente
para agir localmente ao creditar, s formas locais de organizao, a
preservao da vida no Planeta e depositando na sociedade civil o
encaminhamento das solues das questes que denuncia, o movimento
ambiental reafirma o paradigma da valorizao das diferenas especficas a
cada lugar como garantia da diversidade social e fsico-bitica na Terra.
Nesse sentido, superando os limites da abordagem de corte geracional
contemplada no Relatrio Brundtland, o conceito de desenvolvimento
sustentvel alinha-se a uma abordagem mais comprometida com o bem estar
social, associada a uma estratgia de desenvolvimento integradora da escala
local, na qual a questo ambiental tem a ver, antes de tudo, com o respeito
condio humana.

3 - Um foco na sustentabilidade da Amaznia

Constituindo-se a Amaznia no exemplo mais expressivo da crise

ambiental associada reestruturao territorial, ela vem polarizando um debate
que se direciona tanto para as contradies estabelecidas entre processos de
elaborao territorial e sustentabilidade das formas de organizao espacial e
dos recursos naturais, quanto para os desencontros identificados entre as
formulaes em nvel tcnico e o mbito da deciso poltica.
Sendo vasto e polmico o campo de discusso aqui levantado
desenvolvimento sustentvel, gesto do territrio e zoneamento ecolgicoeconmico as questes a serem focalizadas dizem respeito a fraes do
espectro da problemtica envolvida, no que toca, mais especificamente, aos
obstculos viabilizao de um novo modelo de desenvolvimento.
Chama a ateno, inicialmente, o fato de a noo de desenvolvimento
sustentvel vir mostrando capacidade de se desdobrar em tantos contedos
quantos so os interesses envolvidos no mbito nacional e internacional.
Instncias de governo, setor privado e organizaes no governamentais
associam diferentes valores e idealizaes noo de sustentabilidade, o que

22
resulta no fato de projetos extremamente diferenciados parecerem exibir
objetividade e estarem ancorados na mesma noo.
Nessa perspectiva, tendncias que se delinearam na ltima dcada do
sculo XX e que se colocaram na contramo da pretendida sustentabilidade
pareceram se inscrever no projeto governamental de desenvolvimento
sustentvel. A transformao de florestas nacionais em reas a serem
exploradas pela iniciativa privada, enquanto proposta do Governo Federal,
gerou forte polmica entre os ambientalistas e no Congresso Nacional, embora
o Governo tenha alegado

que a privatizao das florestas se destinaria a

estancar o intenso desmatamento provocado pela no menos polmica

instalao, na Amaznia, de empresas madeireiras da Malsia.
O que parece grave que, sob a aparente divergncia de conceitos de
sustentabilidade,

potencial

madeireiro

da

Amaznia

esteja

sendo

comprometido, assim como o potencial biogentico, este atravs de pontos de

coleta de extratos vegetais, pertencentes a laboratrios estrangeiros,
justamente num momento de revalorizao da Natureza e de redefinio de
estratgias de sustentabilidade dos recursos naturais, em nvel mundial.
Entre as tendncias que se vm afirmando ou esboando na Regio
Amaznica que podero conflitar com um projeto de desenvolvimento
sustentvel em sua concepo de sustentabilidade dos recursos naturais e de
formas diversificadas de apropriao e uso do territrio est, sem dvida, a da
retomada dos investimentos em infra-estrutura previstos na poltica dos Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento que serviriam expanso de
atividades econmicas voltadas para a exportao.
Com efeito, a mobilizao de investimentos pblicos e privados sem um
enunciado claro acerca das aes previstas para as grandes extenses entre
os eixos que sero tornadas acessveis com as obras de infra-estrutura e,
adicionalmente, a ausncia de articulao explcita da criao de infra-estrutura
a

projetos,

instrumentos

ou

aes

legitimados

sob

tica

do

desenvolvimento sustentvel a exemplo do Programa Piloto para a Proteo

de Florestas Tropicais no Brasil e do Zoneamento Ecolgico-Econmico
levantam a questo dos rumos da sustentabilidade regional, em face da
tendncia

de

reproduo

do

padro

de

crescimento

econmico

desconsiderador das especificidades dos ecossistemas e dos fundamentos da

sustentabilidade.

23
Um outro aspecto importante a focalizar, no mbito da viabilizao de
um projeto de sustentabilidade na Amaznia, o fato de a redefinio da
questo regional estar emergindo a partir da dinmica da globalizao que
vincula foras locais a movimentos de mbito global apoiados por grandes
potncias, organismos financeiros ou entidades ambientalistas internacionais.
Diluem-se os mecanismos, de mbito regional, de construo da realidade
scio-espacial, de modo a tornar as aes planejadas de interveno, com
vistas ao desenvolvimento sustentvel, contingenciadas pela articulao dos
processos de ampla escala com as instncias locais. As propostas de gesto
territorial, centradas na dimenso poltica valorizadora da diversidade sciocultural encontram as dificuldades do conflito com os valores que nortearam a
organizao espacial recente.
Propostas no campo da sustentabilidade do desenvolvimento da
Amaznia tm, tambm, que passar pela vertente da questo ambiental
associada

aos

conflitos

inerentes

construo

de

uma

malha

de

territorialidades ligada atuao do setor pblico e ao privada. Uma

possibilidade a considerar seria a de definir formas modernas de gesto com
base

na

malha

de

territorialidades,

reconhecendo,

desse

modo,

os

fundamentos scio-polticos e tcnico-econmicos da problemtica territorial e

integrando, assim, sustentabilidade dos recursos naturais, a sustentabilidade
de formas sociais diferenciadas (AJARA, 1996).
A definio de formas de gesto guiadas por uma estratgia de
sustentabilidade abrange, tambm, no contexto da moderna fronteira, o desafio
da problemtica da superposio, muitas vezes conflitiva, da malha de
territorialidades

com

malha

poltico-administrativa,

com

malha

federal/ambiental reservas extrativistas, ecolgicas, indgenas e com a

malha ilegal relacionada a atividades no campo da contraveno. Ainda no
contexto atual da fronteira importante para uma estratgia territorial de
sustentabilidade, tanto dimensionar o papel das cidades como pontos de redes
de grande significado na organizao e conduo da sociedade, quanto
contemplar o urbano enquanto expresso da complexidade do espao social.
A questo do papel das cidades no mbito das modernas formas de
interveno e de gesto do territrio est articulada com a questo federativa
que lida com a problemtica da convivncia das instncias da hierarquia
poltico-administrativa num cenrio

de recontextualizao da oposio

24
centralizao/descentralizao, de complexidade aumentada pela construo
da malha federal/ambiental e pela articulao direta do nvel local com
agncias internacionais de crdito. Acredita-se que um novo pacto federativo
possa atender complexidade da organizao territorial e s especificidades
da ao planejada.
O

retardamento

da

viabilidade

de

um

projeto

abrangente

de

sustentabilidade, tanto em termos espaciais, quanto em nvel de segmentos

sociais envolvidos tem, aparentemente, se associado prioridade que vem
sendo conferida questo macroeconmica e financeira, tirando do foco da
ao efetiva a questo scio-ambiental. Ultrapassando a questo da prioridade
conferida crise ambiental coloca-se, contudo, a contradio entre os efeitos
excludentes da tendncia globalizadora operante em mbito econmicofinanceiro e as propostas que emergem do debate mundial acerca da
construo de um modelo de desenvolvimento sustentvel do ponto de vista
scio-ambiental.
De fato, o contexto atual de construo econmico-social-territorial pode
ser tomado como globalizador porque a todos vem englobando segundo
diretrizes formatadas no quadro mundial de hegemonia, que aprofunda as
assimetrias, e no pelo fato de que possa garantir aos participantes do
movimento de globalizao condies

eqitativas de desenvolvimento

sustentvel.
No sendo, at hoje, suficientemente abrangentes os projetos e nem
amplamente visveis os resultados de aes voltadas para o desenvolvimento
sustentvel

na

Amaznia,

legitimam-se

as

suposies

de

que

desenvolvimento regional sustentvel tenha um carter puramente retrico ou

de que a proposta de sustentabilidade se resuma a enclaves setoriais ou
espaciais, num contexto mais amplo de uma realidade regida pela conhecida
dinmica vigorante que aprofunda os mecanismos da excluso social, esta hoje
assimilada prpria questo ambiental.
Com efeito, paralelamente reproduo, na Regio, de questes
estruturais concentrao de renda, bolses de pobreza, urbanizao sem
acesso cidadania e excluso social reafirmam-se paradoxos de formao
de contingentes de excludos das terras de produo agrcola e/ou de garimpo,
num territrio cuja extenso e riqueza em recursos so marcas fundamentais.
Permanecem, ento, em pauta as contradies derivadas da ocupao

25
regional contempornea e o desafio da busca da sustentabilidade num
ambiente de processos estruturadores da economia, do territrio e da
sociedade aparentemente negadores dessa possibilidade.

26

4 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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