KINGDOM

Cap 2
Intro
Um ponto lgico para comearmos nossa histria so os jogadores de um jogo. Essa
discusso vai estabelecer quais jogadores so importantes, quais pensvamos ser
importantes mas se mostraram no, e as formas com que eles se relacionam entre si e
com o processo de configurao de agenda. Vamos discutir trs assuntos:
1- a importncia de cada participante
2- a maneira com que cada um importante (por ex, se cada um afeta agendas,
alternativas, ou ambas).
3- os recursos disponveis para cada participante.
Comeamos esse captulo com os atores dentro do governo, incluindo a
administrao, funcionrios pblicos, Congresso. No prximo captulo, vamos para os atores
externos: grupos de interesse, acadmicos, mdia, opinio pblica. Essa distino dentrofora parcialmente artificial, mas serve como um modo spero de organizar a discusso.

A administrao
Pessoas dentro e ao redor da elaborao de poltica federal frequentemente esto
preocupadas com a administrao. Quando a administrao considera um certo assunto
prioridade, vrios outros participantes tambm consideram. E quando os defensores de
certa proposta creem que no lhes do ouvidos na adm, por vezes eles devem rebaixar
suas chances para uma audincia sria, ao menos naquele momento. Embora possa ser
exagero dizer que a adm sempre domina a agenda poltica, a adm ainda figura
proeminentemente na definio de objetivos.
Atualmente, quando as pessoas se referem a adm, elas devem ter em mente 3
atores: o presidente, a equipe do Executivo, e as pessoas nomeadas por ele nos
departamentos. Vamos falar com frequncia dos componentes separados da administrao.
Mas o governo de alguma forma - seja o prprio presidente, ou a equipe presidencial, ou
nomeaes polticas em departamentos e agncias - so discutidos como sendo importante
em 94 por cento das minhas entrevistas. Esta mesma combinao de atores foi codificado
como importante em 22 dos 23 estudos de casos utilizados nesta prtica investigadora.
Estes nmeros, os mais elevados para qualquer conjunto de atores que discutiremos nestes
dois captulos sugerem a grande medida em que a administrao um jogador a ter em
conta no processo de formao poltica.
Na medida em que a importncia relativa de cada um dos trs componentes da
administrao est em causa, a tabela seguinte mostra que os respondentes tratados todos
os trs so importantes em um pouco mais de um tero dos entrevistados. Classificando
atravs das comparaes entre eles, o prprio presidente e seus indicados polticos nos
departamentos e agncias so mencionados com cerca de igual frequncia, enquanto a
equipe na Casa Branca e no Escritrio Executivo do Presidente discutida com menos
frequncia como sendo consequncia sria, independente dos outros. A proeminncia do
departamento nestes nmeros no fala muito sobre o domnio sobre os outros dois, mas sim
da frequncia com que uma agenda administrativa est definida pelos participantes como
primeiramente como um interesse de departamento. A reforma da lei de alimentos e
medicamentos durante a administrao Carter, por exemplo, foi principalmente a
responsabilidade do Secretrio de Sade, Educao e Bem-estar e o chefe da Food and
Drug Administration, trabalhando com os funcionrios e membros relevantes no Hill. Muitos

itens da agenda so deixados para os departamentos desta forma, com "a administrao"
em efeito definida pelo departamento ou at mesmo suas subunidades. Mas, como
veremos, h pouca dvida na mente dos participantes relativa capacidade do presidente
para dominar o processo de definio da agenda da administrao se ele optar por faz-lo.

O prprio Presidente
O velho ditado diz que "o presidente prope e o Congresso dispe". H certamente
uma abundncia de confirmao nas entrevistas que o presidente pode, sozinho,
definir as agendas, no s de pessoas no poder executivo, mas tambm de pessoas
no Congresso e fora do governo. Como um lobista disse, "obviamente, quando um
presidente envia um projeto de lei, ele leva o primeiro lugar na fila. Todos os outros
tomam o segundo lugar.". Nenhum outro ator nico no sistema poltica tem muito a
capacidade do presidente para definir agendas em determinadas reas polticas para
todos os que lidam com essas polticas. Em termos quantitativos, o prprio
presidente, em oposio a "administrao" ou "a Casa Branca", considerado muito
ou bem importante em trs quartos das entrevistas, e muito importante em 31 por
cento.
Exemplos de sua importncia abundam nas entrevistas e estudos de caso.
Os custos dos cuidados mdicos sempre foram um item da agenda de destaque ao
longo deste perodo. Mas referncias especficas conteno de custos do hospital
como um item da agenda de pelo menos algum destaque saltou de 18 por cento das
1976 entrevistas de sade para 81 por cento em 1977. Os custos no tinham saltado
nessa proporo durante um ano, nem despertado a sensibilizao dos responsveis
polticos do problema geral aumentado. Em vez disso, a administrao Carter fez da
conteno de custos hospitalares sua principal prioridade em sade e uma das suas
prioridades em matria de poltica interna. Sua proposta ento ocupava a maior parte
do tempo e energia dos comits do Congresso relevantes. Para dar outro exemplo, a
desregulamentao da camionagem foi tratada to importante em 16 por cento das
entrevistas de transporte em 1978 e saltou para 83 por cento em 1979. Embora
houvesse vrias razes para essa mudana dramtica, uma explicao importante
que a administrao Carter iniciou a sua grande formar no ano anterior. Muitos dos
inquiridos disseram-me do compromisso pessoal do presidente Carter para a
desregulamentao da camionagem.
O presidente, claro, no controla totalmente a agenda poltica, para muitos
eventos fora de seu controle colidir com as agendas de vrios participantes e at
mesmo em sua prpria agenda. Todo presidente - Carter com o Ir, Johnson com o
Vietn, Hoover com a depresso - descobriu, para sua tristeza que os eventos fora
de seu controle colidir com a sua agenda. Ainda assim, h pouca dvida de que o
presidente continua a ser uma fora poderosa na definio da agenda,
especialmente em comparao com outros atores.
Definir a agenda e comear one way, no entanto, so duas coisas muito
diferentes. O presidente pode ser capaz de dominar e at mesmo determinar a
agenda poltica, mas incapaz de dominar as alternativas que esto seriamente
consideradas e incapaz de determinar o resultado final. Este um lugar onde a
nossa distino entre a agenda e as alternativas torna-se til. A questo de
conteno de custos do hospital novamente fornece um exemplo. A iniciativa Carter
definir a agenda para as comisses do Congresso relacionados com a sade, cujos
membros gasto partes substanciais do seu tempo de audio e marcao ao longo
de trs anos sobre este assunto. Mas a proposta da administrao, que previa
tampas sobre as taxas de inflao e limites de gastos de capital, foi apenas uma das
vrias opes consideradas. Pessoas na Colina tambm considerou derrotar todas
as propostas e no fazer nada, que prev um esforo voluntrio por parte dos
hospitais com a imposio de controles governamentais se o esforo falhou, e uma

estratgia de longo alcance, incluindo reformas de reembolso. Um funcionrio Hill

disse: "Esta pea de legislao no prximo e querido para o corao de qualquer
um em Capitol Hill. Os que favorecem isso, favorec-lo apenas por um senso de
obrigao e dever, de um sentido de que devem fazer algo sobre a inflao de
custos, e por lealdade Casa Branca. "Este sentimento de obrigao e lealdade
poderia levar a iniciativa do presidente, na medida do status de agenda, mas no
conseguiu limitar a variedade de alternativas sua proposta de que foram
seriamente considerados.
As razes para a posio preeminente do presidente na definio da agenda
agora so de bastante familiar aos leitores da literatura sobre a presidncia. A
primeira dessas razes um conjunto de recursos institucionais, incluindo o veto ea
prerrogativa de contratar e demitir. Para preencher posies-chave deciso poltica,
o presidente nomeia as pessoas que so sensveis sua concepo da agenda de
suas agncias. Se ele descobre que seus indicados no so sensveis a respeito de
itens de grande importncia para ele, eles geralmente no duram muito tempo no
trabalho. O veto tambm se agiganta como uma vantagem institucional que afeta
poderosamente agendas polticas de todos os participantes. Taxas de utilizao
Waterway movido em destaque na agenda do transporte durante 1977 e 1978, por
exemplo, em parte porque o presidente Carter ameaou vetar melhorias para Lock
and Dam Mississippi River, um projecto de interesse barca queria muito, se no for
acompanhada por uma carga de usurio conta. Ou como um defensor vido de
apoio presidencial nacional leva de dois teros. "Voc no poderia obter dois teros
do Congresso para votar para os Dez Mandamentos, com um presidente que estava
por trs do seguro nacional de sade, que s precisaria metade, e que seria um jogo
completamente diferente".
O segundo recurso presidencial organizacional. Pelo menos em relao ao
Congresso, o poder executivo uma entidade de tomada de deciso mais unitria. A
literatura sobre a presidncia e na poltica burocrtica nos adverte de forma
adequada para no superestimar a capacidade do presidente para comandar o
Poder Executivo. No entanto, continuam a existir vezes no poder executivo, quando
o conflito burocrtico for resolvido depois de uma moda. Em particular, o presidente
deixa claro seu conceito de agenda poltica adequada, sua concepo susceptvel
de levar o dia. Muitos respondentes bem informados, por exemplo, me disse que o
presidente Carter tinha interveio pessoalmente na luta intra-administrao entre os
defensores de seguro nacional de sade e conselheiros econmicos, pessoalmente,
tomar a deciso de apresentar um plano pessoalmente determinante para os
principais contornos da proposta. Nesse caso, alguns sniping pelos perdedores
atravs de vazamentos ou endossos menos do que entusiasmado ainda possvel.
Mas o envolvimento do presidente, pelo menos, determinadas agendas dos
participantes: eles vo estar trabalhando em seguro de sade nacional.
ser un contraste, o Congresso opera com 535 membros e 53s agendas, ench
com alguma reclamao sobre a instituio. Alguns dos membros mais importantes
so mecanismos ou incentivos do que outros, para ter certeza. mas o Congresso no
tem tivas de coordenao no cooperar comparveis s que operam no ramo
executivo. Com grande problema como o seguro nacional de sade, as pessoas
esperam por pro- posta do presidente. Como Colina funcionrio colocou: whyshould
ns colocamos nossas vidas na linha e nossa populariry eleitoral na linha WBEN no
sabemos o que a administrao vai propor? que vai ser abrangente Ser que vai ser
mes e K que vai ser trfica cata? lsit vai ser privado ou pblico ou que misturam?
Ser que vai ser baseado segurana social? Todas essas incertezas tornam as
pessoas muito nervou. Eles esto incinerada para apoiar essa coisa conteno de
custos e eles no sabem o que eles esto economizando o dinheiro para. O terceiro
recurso presidencial um comando de ateno do pblico, que os funcionrios
podem adotar o presi- ser convertida em presso sobre a agenda de outro dente
govemamentais. Um entrevistado sade usou o exemplo do excesso de construo

de hospitais para fazer o ponto: "Voc sabe, Teddy Roosevelt disse que o presi
dncia um plpito H uma enorme capacidade para o presidente conseguir a
ateno do pblico Muitas camas estavam l... o tempo todo, mas quando o
presidente dos Estados Unidos diz que ns temos camas desnecessrios., em
seguida, as pessoas notam comisso funcionrio ilustrou a converso das
propagandas isso. A vantagem do Congresso sobre presso de beto, citando o
dilvio de e-mails que se segue quando o presidente vai para a ofensiva em uma
notcia conferen H tambm um elemento partidrio para a capacidade do presidente
para dominar a agenda do Congresso. Em um perodo de governo dividido, cadeiras
Comit COM congressional sentir menos restrio em mergulhar em frente com suas
prprias agendas do que quando a Casa Branca controlado por seu prprio
partido. Como um funcionrio comit disse de seguro nacional de sade durante o
primeiro ano do anncio ministratian Carter. "Ns decidimos que no vamos brincar
com esta proposta sub-. Ns e esperou em torno de oito jeto at chegarmos anos do
governo republicano de qualquer maneira. Ns ve realizou uma srie de audincias
nas administraes do passado, e nada foi promulgada. Agora que temos um pres
Denocratic ident nos dizendo que ele vai fazer algo sobre isso, no h nenhuma
maneira que vamos ir em frente com ela um nosso.
As vantagens pblicas e partidrias dependem do estado de popu-laridade
presidencial, tanto no pblico de massa e entre partidrios e outras elites nos
distritos represen-tantes '. O presidente muito mais capaz de usar essa vantagem
quando membros do Congresso perceb-lo como uma figura popular do que quando
ele visto como impopular; h menos custo para cruzar ele e at mesmo um
possvel benefcio em que sua popularidade baixa. Esta eroso do apoio pblico e
do Congresso parece praga todos os presidentes depois de um perodo de lua de
mel inicial. Paul Light argumenta per-suasively que, assim como os presidentes do
primeiro mandato e seus assessores esto aprendendo as cordas e adquirir os
conhecimentos de modo substancial e intra-Washington poltica para ser eficaz, a
sua popularidade pblica, a cobertura da mdia favorvel, e congres-sional apoio so
escapando.' Finalmente, o impacto do presidente na ordem do dia depende de seu
envolvimento. Washington Oficial desenvolveu antenas muito sensvel para medir as
sutilezas de um compromisso presidencial. Um presidente pode mencionar um item
no Discurso do Estado da Unio ou em outro frum pblico, mas os participantes
procurar por sinais de compromisso para alm do pro forma mencionamtelefonemas, repetidas re-quests para discutir a questo, sinais de realmente usando
tais poderes do escritrio como o veto ou as vantagens de publicidade. Uma nota
manuscrita do presidente Caner a Secretaria de Transportes Brock Adams, por
exemplo, expressando reservas do presi-dente a cerca de grande escala, projetos de
transporte de massa de capital intensivo e sua preferncia por opes de transporte
de menor custo, obviamente partiu a-dous tremen padro de ondulaes em toda a
comunidade de transporte, a julgar pela forma como muitas vezes foi mencionado
em minhas entrevistas.

Equipe presidencial
O segundo componente da administrao a equipe na Casa Branca e no Escritrio
Executivo, que responsvel perante o presidente. Alguns membros da equipe que
so os principais conselheiros pessoais para o prprio presidente. Outros so
membros desses rgos Escritrio executivo como domstica de poltica de pessoal,
o Conselho de Assessores Econmicos, e do Escritrio de Gesto e Oramento
(OMB), especializados em assuntos tais como seguro de sade e transporte
desregulamentao. Como mostra a Tabela 2-1, a equipe presidencial discutido
como sendo im-portante em 44 por cento das entrevistas. ' OMB mencionado em
termos semelhantes em 26 por cento do interviews.6 No existem diferenas de

qualquer consequncia para a sade ser-tween e transporte. Nos estudos de caso,

Casa Branca e outros assessores presidenciais foram importantes na II dos 23
casos; OMB em 3 dos 23. Em suma, estes valores sugerem que assessores
presidenciais so muito importantes na definio de agenda, mas eles no esto
entre os atores mais freqentemente discutidos.
Funcionrios presidenciais no so discutidos com mais freqncia como
importantes atores de definio de agenda em parte porque muitos itens da agenda
so delegadas a um departamento ou nvel de departamento dentro do Poder
Executivo. Mas enquanto alguns itens so DELE-fechado para baixo, outros itens de
maior arco importncia assumida pelo presi-dente ele prprio ou por um punhado de
seus conselheiros mais prximos. Como um ex-assessor da Casa Branca colocou,
"uma descoberta que em pontos crticos eu no seria necessariamente fazendo a
decidir: ele seria levado para fora das minhas mos." Ou na rea da sade, uma
fonte de conhecimento discutiu a questo do seguro de sade nacional em 1978:
"No nenhum segredo que a maioria dos funcionrios presidenciais preferem
atraso por causa da grande imprensa de artigos inacabados como a reforma do bemestar e assim por diante Mas o presi-dente. se sente que ele tem um compromisso
com o seguro nacional de sade e ele insiste em avanar ".
Esse tipo de informao sobre o seguro nacional de sade ilustra o lugar da
equipe presidencial na formao de polticas. Para voltar ao nosso ser-tween
distino a agenda e as alternativas, esses funcionrios so mais importantes em
trabalhar em alternativas do que na definio da agenda. O presidente e seus
principais assessores, incluindo topo de pessoal e de gabinete da Casa Branca
nomeados, geralmente ES-cer um tom, o que significa definio da agenda do
governo e decidir algumas das questes fundamentais. Ento, cabe equipe
presidencial para se engajar nas detalhadas negociaes, com os departamentos, a
colina, e os principais in-teresse grupos que iro produzir as propostas da
administrao e que vai clarificar posies de negociao do governo como as
propostas se mover atravs do processo legislativo. Um funcionrio HEW usado
negociaes insur-ance 1978 de sade nacional entre o presidente Caner e seus
principais assessores, por um lado. eo senador Kennedy e altos representantes de
trabalhadores organizados, de outro. para apresentar uma perspectiva geral sobre os
locais de vrios actores:
Essas reunies um crticas na resoluo de alguns problemas grandes e em mover-se toda a
matria junto. Mas eles esto realmente lidando com a parte superior de metade de um por cento das
questes. Eles realmente esto lidando com questes macro super. questes de filosofia geral. Assim,
eles no so muito importante na resoluo de um IN de questes. Eles so mais importantes em
ordenar as percepes das pessoas. O secretrio percebe-los, o subsecretrio faz, at os nveis mais
baixos. No que Caner e Kennedy esto indo sentar-se em um pouco de me e escrever o MI. Eles
no poderia escrever o projeto de lei. Mas o que estas sesses de fazer criar a impresso da
prioridade que o governo est dando ao assunto. de modo que as pessoas ainda mais para baixo que
vai escrever o projeto de lei vai pagar alguma ateno a ele. Fora das dzia de coisas que eles
poderiam estar trabalhando. eles vo escolher para escrever o seu papel de seguro de sade em
primeiro lugar. E isso o que realmente move-lo junto.

Nomeados Polticos
O terceiro componente da administrao o conjunto de funcionrios em
departamentos e agncias que so nomeados pelo presidente, que variam de secretrios de
gabinete e subsecretrios de chefe de gabinetes, administraes, ou outras agncias. Pelo
menos em teoria jurdica tradicional, tais assessores nomeados deve ser decisores polticos
crticos, uma vez que, presumivelmente, ganhar sua autoridade de uma bno presidencial
e da cadeia de comando que ele implica. Mas tem sido frequentemente argumentado que os
nomeados presidenciais ficam capturado por suas agncias, ou que os funcionrios pblicos
profissionais encontrar maneiras de contornar a autoridade de seus superiores nomeados.

Assim, possvel que os nomeados so menos importantes do que a teoria jurdica

tradicional indicaria.
Na realidade. inquiridos neste estudo trado pouco deste revisionista think-ing. Na
verdade, nomeados polticos em departamentos e agncias de vir a ser entre os atores mais
frequentemente mencionadas no sistema poltico. Eles foram tratados de forma espontnea
como sendo muito ou pouco importante em 82 por cento das entrevistas, e muito importante
em 26 por cento. " Como a Tabela 2-1 mostra, eles so mencionados mais frequentemente
do que pessoal na Casa Branca ou no Escritrio Executivo do Presidente, e at mesmo um
pouco mais freqncia do que o prprio presidente. Ns codificada estes nomeados
polticos como muito importantes em 7 dos 23 estudos de caso, e como pouco importantes
em um 14.
Uma razo adicional que a ateno a organizaes de sade aumentou de 3 por
cento dos meus 1977 entrevistas a 63 por cento em 1979 era que a parte superior
nomeados -Level do Departamento de Sade, Educao e Segurana Social, particularmente subsecretrio Hale campeo, comprometeu-se a promover planos de sade como
uma importante iniciativa poltica da sua administrao. Ou 1.978 guerra do departamento
de fumar era visto como a cruzada de Secretrio Joseph Califano pessoal, bastante criticado
em alguns crculos como politicamente ingnua e o produto de busca de publicidade de
Califano, ainda calorosamente aprovado em outros bairros como um passo importante para
mudar hbitos de sade do pblico. Crticos e defensores da mesma forma, porm, at-budo
que surto da promoo departamental diretamente para Califano. Como um entrevistado
respondeu quando perguntado por que Califano tomou-a, aludindo tempestade de
controvrsia eo mal-estar da Casa Branca, que ele criou, "Eu acho que aconteceu porque
Califano o primeiro-secretrio na memria recente que tem um conjunto de certificadas
bronzeado testculos. "
Mesmo quando as nomeaes polticas no se originam uma idia, eles continuam a
desempenhar um grande papel em coloc-lo nas agendas das pessoas importantes, tanto
dentro como fora do lado de suas agncias. Muitas vezes, propostas e idias flutuam dentro
das agncias executivas ex-filial durante algum tempo, sem ser levado muito a srio. Mas se
um nomeado poltico de alto nvel ter interesse no projeto, a questo de repente atinge muito
maior proeminncia. Uma fonte de alto nvel do Departamento de Transporte capturou a
essncia do processo como "elevat-ing" em vez de criar problemas:
Pessoas a nvel da secretria realmente no descobrir problemas. Eles elevar questes. As questes
esto todas l. No h nada que h de novo no que est disponvel. A questo , o que voc vai elevar? A
questo , o que voc tem interesse em suficiente para gastar o seu tempo?

Nomeaes polticas elevar questes de dentro de suas prprias agncias, mas

tambm chegar a algumas de suas prioridades de suas interaes com a Casa Branca.
Para as questes que exigem o envolvimento presidencial, eles geram nmeros de subsubstan- das alternativas a partir do qual as pessoas escolhem da Casa Branca. Sobre as
questes que interessam ao presidente ou seus assessores imediatos, no entanto, h pouca
dvida de ambos os lados da troca em que a autoridade final cabe. Pode haver muitas
tentativas de convencer o presidente da justia da posio de um, e essas tentativas so
frequentemente bem sucedidos. Mas nos casos de dis-acordo entre o presidente e seus
indicados nos principais polticas ini ciativas-da administrao, uma vez prioridades-do
presidente so feitas claro-definir as agendas polticas de seus indicados. Por exemplo,
muitos dos meus re-respondentes relatou que o secretrio de Transportes Brock Adams era
morno sobre a prioridade da administrao Carter sobre a desregulamentao. Quando ele
deixe ser conhecido suas reservas, mesmo em pblico, ele "foi atropelado" ou "teve o tapete
puxado debaixo dele." Em seguida, ele testemunhou em favor da proposta porque ele tinha
que ser um "bom soldado" ou um "jogador de equipe." Por outro lado. uma razo re-puted
que o secretrio Joseph Califano HEW foi demitido em 1979 foi que ele continuou a
sussurrar sua oposio ao novo Departamento de Educao de Carter aps a deciso do
presidente tinha sido feita.

Encontra-se alguns exemplos de tais confrontaes porque as partes evit-los

sempre que possvel. A pessoa nomeada acha prudente para dobrar com o vento presi
dencial-, eo presidente acha politicamente embaraoso para ser retratado como estar em
guerra com seus principais assessores. Na ocasio, secretrios de gabinete e outros
nomeados presidenciais tentar obter favores com a Casa Branca, antecipando o que o
presidente gostaria de ver e, em seguida, movendo-se decisivamente em uma proposta que
vai ganhar aprovao presidencial e gratido, mesmo que o presidente no pediu tal ao .
Muitos dos meus informantes retratado reorganizao da HEW do Secretrio Califano em
que a luz. Os ingredientes bsicos de sade a parte da reorganizao - a combinao de
Medicare, Medicaid, eo Bureau of Quality Assurance para o novo Health Care Financing
Administration-tinha sido realizada de muitas propostas que remonta h anos. incluindo
memorandos internos para o departamento e legislao introduzida pelo senador Herman
Talmadge e outros. Califano escolheu "ele-vate" essa questo para um complexo de razes,
mas a principal razo foi que ele iria ganhar a aprovao para ele na Casa Branca. Em
linguagem entrevistado:
Se voc realmente quer olhar para a dinmica da coisa, aqui voc teve um presidente vindo em que fez
um timo nfase na campanha em matria de reorganizao do governo, os supostos ganhos de eficincia que
viria de reorganizao, e assim por diante. Ento, naturalmente, voc tem um conjunto de oficiais de gabinete
que esto competindo uns com os outros sobre quem vai fazer o melhor show de reorganizao. Isso faz com
que Califano olhar como o melhor, mais trabalha, mais enrgico, o grande agente gabinete ficando-go.

Finalmente, observe um problema fundamental que nomeados polticos tm : a sua

impermanncia. Como um entrevistado disse, " Historicamente , os secretrios no duram
muito tempo. "Seu tempo de servio mais curto do que dois mandatos po. funcho do
presidente, e muito mais curto do que o mandato de um membro snior do Congresso ou
um funcionrio pblico ca-reer. Entre as muitas motivaes de pessoas como oficiais de
gabinete seu desejo de ter algum efeito sobre alguma coisa, para "colocar o seu selo em
algumas-coisa." para "deixar sua marca." um entrevistado encapsulado esse desejo de
voltar a ser membros de alguma iniciativa comentando, "Todos esses caras ficam um pouco
histria-feliz. "Se os nomeados esto a deixar sua marca, dado o seu curto mandato, devem
faz-lo rapidamente. o incentivo, assim, criado para mover rapidamente dis-cussed em
tons de aprovao por aqueles que querem ver a mudana, especialmente mudana na
direes sendo defendido, e em tons de desaprovao por pessoas como o entrevistado
disse que de um oficial de gabinete, "Ele quer ser o firstest com a anfitri, e no importa se
o bestest."

Pelo contrrio: Servidores pblicos

.Burocratas muitas vezes so pensados para ser a fonte de muitos itens da agenda.
Eles so al-legiada para ter a experincia necessria, a dedicao aos princpios
consagrados nos seus programas, um interesse na expanso do programa, pura e poder de
permanncia. Estes at-tributos poderia lev-los para capturar os nomeados polticos em
suas agncias, para forjar relaes fortes com os grupos de interesse e com membros do
Congresso. para moldar o fluxo de informaes essenciais para propostas polticas.
Apesar desta formidvel conjunto de supostas vantagens, minha pesquisa no
encontrar servidores pblicos de carreira para ser quase to influente na definio da
agenda como os funcionrios do ex-executivas de filiais que fazem parte da administrao.
Eles foram impor-tante em 32 por cento das entrevistas, mas "muito" importante apenas
uma vez. Houve poucas diferenas entre sade e transporte, dentre os quatro anos, ou
entre tipos de entrevistados (ou seja, os funcionrios pblicos no atribuir mais impor-tncia
para si mesmos do que outros). Burocratas de carreira se sado um pouco melhor nos
estudos de caso: muito importantes em dois dos 23, um pouco importante em 10, com
novamente sem diferenas entre sade e transporte. Estes indicadores de im-portncia no
estabelecimento das agendas claramente no so to impressionantes quanto os de

nomeados polticos em departamentos e agncias, o que sugere que os nomeados, e no

os funcionrios pblicos de carreira, so os agitadores do Poder Executivo.
Estes indicadores quantitativos so reforados pelo teor das respostas da entrevista.
Quando um determinado assunto, aparentemente, tinha uma alta prioridade no Poder
Executivo, um perguntou por que e pediu especificamente que no Executivo foi empurrandoo junto. Os entrevistados freqentemente discutido nomeados polticos-o secretrio,
subsecretrio, secretrios adjuntos, e os seus adjuntos e-vir-tualmente carreira Nunca citou
funcionrios pblicos como os responsveis pela proeminncia da questo na agenda do
Poder Executivo. Uma HEW funcionrio pblico que foi extremamente infeliz sobre o
impulso para planos de sade, quando perguntado o que iria acontecer, respondeu: "Bem,
isso vai ser toda velocidade em planos de sade. O secretrio quer, o subsecretrio est
dando muita ateno a ele . " Outro disse de seu superior apontou-ap, "Voc vai em e dizerlhe X e ele quer ouvir Y. Voc vai voltar de novo e voc dizer-lhe X e ele diz que quer ouvir Y.
Na terceira vez, voc finalmente concluir que melhor voc dizer Y. "

Atividades: Agendas, alternativas, e Implementao

Com relao definio de agenda. em seguida, um modelo de cima para baixo do
poder executivo parece ser surpreendentemente precisas. Descobrimos que o presidente
pode domi-nate seus indicados polticos, e que as nomeaes podem dominar os
funcionrios pblicos de carreira. O modelo comporta aproximadamente com uma noo
tradicional de hierar-chy nas organizaes. Esse resultado surpreendente e intrigante por
causa do enorme volume de literatura argumentando que os superiores em organizaes
como o Poder Executivo no pode comandar seus subordinados, apesar de sua posio
formal na hierarquia.
A soluo para o enigma reside em uma diferenciao entre os tipos de poltica
processos. Ns temos falado aqui de agenda setting, ou a determinao dos sujeitos para
que os subordinados vo prestar ateno. Ns no temos estado a discutir o contedo das
alternativas geradas pelos burocratas em resposta s suas superi-on 'agendas, nem a
execuo das decises superiores ". H boa rea-filho para suspeitar que a implementao
ea gerao alternativa pode funcionar muito diferem-temente da definio de objectivos, e
que os funcionrios pblicos de carreira pode ter um impacto muito maior sobre esses
processos do que na agenda ".
A implementao uma das principais preocupaes dos burocratas de carreira. A
maioria deles so administrao de programas existentes, no se concentrando em novos
itens da agenda. O poder dos burocratas muitas vezes se manifesta em que a
implementao ac-tividade. Porque carreiristas so to envolvido na administrao, eles tm
pouco tempo para empurrar novas idias. Atravs do feedback de a operao de programas, no entanto, a implementao pode levar inovao. Se burocratas encontrar um
programa no est indo bem em alguns particular, que o reconhecimento pode alimentar em
uma mudana de poltica. Mas mesmo nesse caso, h algum incentivo para proteger o
programa ex-no existentes, em vez de abri-lo para a crtica e uma caixa de pandora possvel
de alteraes.
A distino habitual entre linha e burocratas de pessoal tambm importante, porque
as pessoas esto de linha particularmente preocupado com a administrao pro-gramas
existentes ao pessoal as pessoas possam ter mais tempo para se concentrar em mudanas
polticas. Assim se faz encontrar funcionrios pessoas localizadas em lugares como o
planejamento e avaliao da legislao ou escritrios, que se concentram sobre as
propostas legislativas, estudos de futuro prov-blemas, e pensando sobre os rumos a poltica
pblica pode tomar. Mas voltemos ao nosso ponto sobre o domnio de indicados polticos,
pessoas nesses cargos arco geralmente os mesmos que so mais sensveis s nomeaes
polticas quando se trata da detemunation de suas agendas. Como um deles sucintamente,
Somos equipe para a secretaria.

Nossa distino entre a agenda e as alternativas tambm til, para a carreira

inquilinos civis podem ter mais impacto sobre a especificao de alternativas. bastante
comum para as nomeaes de alto nvel para definir um item da agenda e, em seguida,
para solicitar o conselho de carreiristas na elaborao das propostas, os burocratas no so
a nica fonte de tal conselho. mas eles so uma fonte importante. Como um deles disse:
"Normalmente. Pessoas da burocracia e do servio pblico de carreira fazer o trabalho
SCUT e escrever os documentos de posio." Um funcionrio do Congresso disse-me. "Os
burocratas no so to importantes no que diz respeito gerao de idias, mas eles so
crticos em relao ao seu conselho profissional e consulta na prossecuo de abordagens
que tm gerado. Para exame-ple, com mo de obra, se avisar a definio de mal-reas para
incluir Pittsburgh ou outras reas urbanas. tecnicamente como podemos fazer isso? O
burocrats esto em posio de nos dizer como. "
Esta ateno para as alternativas no simplesmente comear de novo com a remisses de autoridades superiores ou da Hill. Funcionrios pblicos em locais como
escritrios de planejamento e avaliao continuar a trabalhar em propostas de vrios Inds
k, mantendo-los prontos para a oportunidade que ser fornecido por um receptivo administrao para empurrar a idia em destaque. Como um morador de longo prazo de uma
posio importante carreira declarou. "Nossas atitudes sobre os mritos dos casos no so
facilmente mudar. Mas isso no significa que no existem quaisquer alteraes pr-duzidas
pelo sistema. s vezes, os pontos de vista de pessoas como eu, vai ter uma audincia em
uma determinada administrao e s vezes eles no vo. O processo poltico se mover
mudanas ao longo, e s vezes as pessoas polticos vai chamar o nosso julgamento e, por
vezes, eles no vo. " Ento, burocratas de nvel inferior do Departamento de Transporte,
por exemplo, continuar a trabalhar em abordagens de pico horas taxas de aterragem,
preparado para o momento em que os superiores evidenciar algum interesse em assuntos a
que as suas propostas podem estar relacionadas. O "Plano de frente para a sade", um
docu-mento emitido anualmente pelo secretrio-assistente para a sade durante as
administraes Nixon e Ford que discutiram as necessidades e metas de sade da nao,
era apenas uma tal tentativa. Descrito como "apenas um exerccio" ou "a lista," ainda era
uma forma das pessoas no Servio de Sade Pblica para manter suas idias vivo e em
circulao durante tempos de vacas magras. Como um deles me disse com franqueza. "Foi
uma maneira de comear as nossas ideias sobre as prioridades para fora no pblico sem ter
que ir atravs da administrao." Essa discusso sobre a importncia de burocratas de
carreira na implemen-o e na especificao de alternativas, no entanto, apenas destaca as
suas fracas-sas na agenda setting. Se eles trabalham longe no planejamento de novas
abordagens, eles dependem de nomeados polticos, o Presidente, ou membros do
Congresso para "ele-vate" as suas ideias para o ponto da agenda poltica sria de receber i
aten-o. Ou se eles so particularmente importantes na implementao, os programas que
esto mplementing foram, em geral comeou na arena poltica. A estratgia de ana-lticas
geral de distinguir entre vrios tipos de poltica de configurao processos de agenda,
especificao alternativa, deciso autoritria, implementao - Acontece mais uma vez para
ser melhor do que tentar avaliar a "importncia" global de funcionrios pblicos.

Recursos dos Burocratas

Na medida em que a carreira civil, lderes religiosos so importantes nos processos de
Emma-Hon da enquete sarious. o seu impacto pode ser entendido como o produto de SES
re fontes. No menos importante desses recursos a sua longevidade. Como um monte
funcionrio coloc-lo. "Nomeados polticos vm e vo. Mas o bureaucrac) perdura?
Longevidade de carreiristas poderia implicar que eles podem capturar a AP-pointees
polticos. Um muitas vezes encontra instncias de nomeados da OMS., Uma vez que tomar
posse. Mudar na direo defendida pelos funcionrios pblicos que tenham sido Nas
agncias por um longo tempo. Claro . se encontra tambm muitos contra-exemplos. e no
o propsito deste livro ao filho a frequncia com que nomeados polticos "virar nativo" e

tornar-se capturado por suas agncias. O ponto aqui que a agenda da administrao
ainda depende da nomeados polticos, e que os funcionrios pblicos so obrigados a
convencer aqueles nomeados para destacar os assuntos que eles preferem. Se eles no
so convincentes. eles no esto em posio de estabelecer uma agenda poltica para seu
departamento independente dos funcionrios nomeados, e sua melhor aposta esperar a
tempestade passar at que um conjunto mais receptivo de nomeados vem. Assim, por tudo
o suposto fracasso da administrao Nixon para trazer HEW de calcanhar, meus
entrevistados na HEW repetidamente expressou sua frustrao ex-treme com que a
administrao, os tempos de descrever dispiriting bud-get rigor, incapacidade de se mover
sobre as iniciativas desejadas e quedas drsticas na moral. Eles simplesmente no soava
como vencedores em qualquer sentido. Muitos deixaram, e os que ficaram mais parecia
sobreviventes descalos de um tornado devastador do que como vencedores triunfantes dos
nomeados Nixon. A adminis-trao Reagan nica sublinha este ponto. Um segundo recurso
burocrtico percia. H uma riqueza de experincia em administrao de programas
atuais, ao lidar com os grupos de interesse e as poltica do Congresso em torno desses
programas, e no planejamento de possveis mudanas na poltica do governo.
Naturalmente, os funcionrios pblicos no tm o monoplio sobre conhecimentos e de
informao. Como disse um dos de mais alto nvel da administrao provedoriasfuncionrios: "Eles vo olhar ao redor bastante amplamente, e eles vo ser ouvir de pessoas
alm de voc. Ento, voc no pode controlar a coisa toda." Um recurso final dos burocratas
de carreira o seu conjunto de relaes com peo-ple no Congresso e nos interestsoups.
Uma agncia caracteristicamente tem uma clientela que eles servio e comisses do
Congresso com os quais lidar. A relao entre esses trs atores-burocratas, comits e
grupos de interesse, muitas vezes chamado de um tringulo de ferro, porque os seus
interesses se encaixam muito bem e porque eles so acusados de ser impenetrvel de fora
e uncon-controlvel pelo presidente, nomeados polticos, ou os legisladores no sobre as
comisses em questo. Um observador atribuiu a rpida expanso cedo, das Instituies
Nacionais de Sade (NIH), em parte, aos seus contactos muito estreitos com a comunidade
de pesquisa biomdica:
Pessoas chamou de "buccaneering." Voc sabe como secretrios tm esses pequenos di-prestadores em suas
gavetas da mesa para diferentes papis timbrados, papel carbono, ligao, e assim por diante? Bem, eles
tinham um em sua gaveta no NIH chamado "vnculo testemunha cidado". Eles iria compr-lo em algum
farmcia, de modo a ter certeza de que no tm a marca d'gua reger-mento sobre ele. Ento, quando eles
estavam digitando-se o testemunho de algumas testemunhas supostamente fora imparcial que no estava
conectado ao NM, ningum na Colina seria capaz de segur-la contra a luz e ver que havia uma conexo NIH
depois de tudo.

Os contatos com o Congresso e os clientes s vezes tomam a forma de vazamentos

de burocratas. O jogo bem conhecido em Washington: Burocratas trancado em uma
batalha dentro do vazamento de informaes embaraosas ramo executivo ou prema
propostas ture para seus aliados como uma parte da luta interna. Vrios funcionrios do
monte me falou de casos em que as propostas legislativas introduzidas aliment-los por
burocratas sem autorizao legislativa, teve publicidade por pedaos de anlise que os
superiores haviam reprimido, e informao vazou para eles em questionar testemunhas
auditivas e discursos elaborao utilizado. Uma confidenciou: "Assim que algum na
burocracia est pensando em fazer alguma coisa, eles anot-la Assim que eles anot-la, eu
recebo coisas em envelopes castanhos lisos.". Outro funcionrio tinha sido divulgada todo o
conjunto de documentos informativos que tinha sido preparado para testemunho a audio
do secretrio antes mesmo de o secretrio re-beu sua prpria cpia.

Capitol Hill

Um trata de uma reflexo sobre o lugar do Congresso na definio de agenda com

as expectativas mistos. Por um lado, o Congresso o local de representantes do povo, o
repositrio de muitos constitucionalmente estabelecidas respon-dades. eo objeto de mdia e
ateno do pblico. Por outro, o Congresso pode produzir 535 agendas individuais
incapazes de coordenao. podem no ter controle sobre a aplicao, pode ter deficincias
no conhecimento necessrio para elaborar propostas detalhadas, e pode estar merc de
grupos de interesse, crculos eleitorais, e as presses da administrao que lhes puxar aqui
e ali, impedindo-os de estabelecer uma agenda prpria.
Sem essa ambiguidade existe nos indicadores quantitativos extrados de meus interviews. Os entrevistados julgar os membros do Congresso a ser importante em 91 por cento
das entrevistas, que os coloca junto administrao e bem frente de qualquer um dos
componentes individuais da administrao. Membros Hill so codificados como muito
importante em 13 dos 23 estudos de caso, e como um tanto im-portante nos restantes 10.
Mais uma vez, estes nmeros esto muito frente do que os de qualquer outro ator, e
sugerem fortemente a importncia central de senadores e repre -sentatives.
Pessoas prximas ao processo citar exemplo aps exemplo de Congresso emenvolvimento. Apenas 14 por cento dos meus entrevistados sade em 1977 tratadas seguro
cata-strophic to proeminente na agenda: esse nmero subiu para 33 por cento em 1978 e
catapultou para 92 por cento em 1979. A explicao dominante para que a mudana
dramtica em um curto perodo de tempo foi que Russell Long. o presidente do Comit de
Finanas do Senado. tinha programado mark-up ses-ses para o seguro nacional de sade,
durante o qual as suas propostas para cobrir despesas mdicas cata-strophic foram um
destaque especial. Em outras palavras, um presidente chave comit con-gressional,
sozinho, definir uma parte importante da agenda poltica na sade por sua inteno de
mover-se sobre o seguro de sade. Contas de motivaes do senador longas variados, e
alguns entrevistados aprovavam suas aes, enquanto outros ficaram chateados. Mas todos
os informantes-dentro e fora gov erno,-na administrao e no Hill-concordou que sua
deciso de comear a marcao de legislao nacional de seguro de sade de repente
mudou-se a questo desde o planejamento para o status de front-queimador srio. Uma
fonte da administrao atribuiu o momento do anncio do plano do governo de estmulo de
Long:
Ele diz que foi quando ele marcou seus marcaes que a administrao estava realmente galvanizadas
em ao. E eu acho que provavelmente algo para isso. Voc sabe, em uma das sesses de marcao, ele
contou a histria sobre isso, e ele said.les um pouco como o jogo que voc jogou quando eram crianas quando
voc contar at dez e, em seguida, dizer: 'Pronto ou no. aqui eu come.- Ele diz que o que ele fez para a
administrao; ele contou at dez e ele disse. "Pronto ou no. Eu vou marcar um projeto de lei."

Ao do senador Long no significa que alguma coisa iria necessariamente passar,

nem que se algo vier a acontecer, seria catastrfico seguro. Mas se definir agendas para as
pessoas importantes por toda a cidade.
Tambm no um exemplo isolado excepo. Senador Wallace Bennett, o ranking
republicano do Comit de Finanas, empurrou uma proposta de profissionais padres de
reviso Organizaes na agenda e na lei. O senador Warren Magnuson tornou-se
interessado em recursos humanos em sade m distribuio e empurrou o Service Corps
Sade em ser. Entrevistas em sade e transporta-o estavam cheios de referncias s
propostas do senador Edward Kennedy para o seguro de sade na-cional, mudanas de
mo de obra de sade, incluindo um projecto de mdico, alimentar e reforma de drogas,
companhia area e desregulamentao da camionagem, e uma srie de outros assuntos.
Como um funcionrio da Colina reconheceu, "Kennedy em tantas questes, muitas das
quais no so tecnicamente dentro de sua jurisdio. Ele apenas rosna se processa direita e esquerda."
Senadores e deputados so discutidos freqentemente em parte porque eles esto
entre os poucos atores do sistema poltico que tm marcado os impactos, tanto a agenda e
as alternativas que Arc seriamente considerados. Claro, porque eventos incontrolveis,
pedidos presidenciais, e as foras de lobby todas colidir com as agendaII legislativas, bem,

difcil apontar uma nica fonte, incluindo at mesmo os prprios membros. como
exclusivamente no controle de suas agendas. Mas os membros do Congresso, em contraste
com a maioria dos outros atores, tm a capacidade incomum para combinar algum impacto
sobre a agenda com algum controle sobre as alternativas.
O lugar de destaque do Congresso no processo de formao poltica envia rip-pios
em todo o sistema poltico. Os defensores de mudanas polticas tentar um-cipar o que eles
podem esperar do Congresso. e ajustar as suas propostas ou s vezes cair assuntos
completamente. Minhas entrevistas com pessoas do ramo executivo. por exemplo, estavam
cheios de exemplos de propostas desejadas renuncia por falta de apoio do Congresso.
Como um conselheiro presidencial disse de um INICIA viver ele fortemente favorecido, mas
desistiu. "Ns adoraramos ir atrs (a cur-almente disposio em lei). Mas voc no pode
fazer isso. Quando estvamos mesmo pensando nisso, as pessoas no comit travou o vento
dele meados realmente entrou no caminho da guerra- . " Outro entrevistado disse de um
projeto de estimao de seu, "Eu, pessoalmente, aconselhou-os de que no a melhor
coisa a fazer, no porque no a coisa certa a fazer, mas porque quase certo para
bombardear".
Quando um governo se decidir ir em frente com uma proposta, os funcionrios de-ten
moldar suas disposies por elaborar uma linguagem que vai facilitar o caminho na Colina.
As propostas so modificados ou mesmo simplesmente abandonados porque parece haver
pouca chance de aprovao, e perseguir o assunto seria ftil e dispendiosa em termos de
recursos desperdiados. ") Contas autoritrios de elaborao da administrao Caner das
suas propostas de seguro de sade nacionais, para in-postura, estavam cheios de
referncias a consultas sobre a Hill, caindo provi-ses que tiveram pouca chance de
passagem e adicionando outras disposies para atrair o apoio dos principais membros da
Cmara e do Senado. inteno original do governo para apresentar um nico abrangente
pacote passou pelos conselhos em parte por causa de cpposition congressional antecipado:
por outro lado, o aumento do financiamento para tais disposies a benefcios maternoinfantil e ampliou os benefcios do Medicaid foi adicionado para pegar apoio liberal Como um
particularmente as-tute entrevistado disse o executivo. processo de elaborao ramo em
geral, "Voc teria condenado bem melhor consultar com o Hill, ou voc vai estar em apuros
uma vez que sua proposta chega l em cima. Se voc inteligente em tudo, voc faz um
ponto do que isso".
A ameaa de promulgao tambm estimula, por vezes, as burocracias em ao.
Ambas as fontes do Congresso e burocrticos acordado, por exemplo, que HEW comeou
um regulamento expandido de laboratrios clnicos depois houve uma tentativa sria para
passar a nova legislao em que o ch. Como um burocrata experiente me disse: "O fato de
que a legislao foi pendentes nos fez tomar medidas para endireitar nossa prpria casa
para que pudssemos faz-lo sem legislao. No teria sido esses tipos de mudanas sem
este prod. "Uma fonte do monte que se refere ao projeto de lei como" um estudo de caso de
uma pea de legislao que no ir a qualquer lugar, mas ac-complished suas extremidades
de qualquer maneira. "

Recursos do Congresso
Por que as pessoas em Capitol Hill setters agenda importante? O primeiro recurso do
Congresso a sua autoridade legal. Apesar do argumento poderoso que a passagem de um
estatuto no necessariamente decidir todas as questes polticas, o fato que grandes
mudanas na poltica domstica geralmente exigem nova legislao. Como um funcionrio
me disse, "uma espcie de encontr-lo curioso que sempre que algum quer estudar a
elaborao de polticas. Eles vm e tali para burocratas. Na verdade, a poltica pblica
feita on the Hill". O Congresso tambm tem autoridade para rever casca estatuto actual para
financiar ou cortar dotaes. Um ramo nomeado poltico executivo jus-cadas a sua vontade
de executar uma perdendo dinheiro Amtrak trem atravs estado um influente senador: ".

Custou dois milhes de dlares, mas ns preferem pagar que dois milhes do que se
preocupar com o que ele poderia fazer para o resto da nossa dotaes bill. mentira poderia
levar uma quantidade como de algo que voc est realmente interessado. "
Um segundo recurso do Congresso a publicidade formidvel. Legisladores realizar
audincias, apresentar contas, e fazer discursos, os quais podem ser cobertos com
destaque na imprensa e comunicados efetivamente a outros participanis ts. Uma das razes
para tal publicidade que o Congresso. particularmente no Senado, um grande terreno frtil
para presidentia. candidatos. A candidatura presidencial no s melhora a advanta3e
publicidade. mas tambm acrescenta outras razes para o membro do Congresso para
afetar a agenda. Como um lobista astuto coloc-lo antes execuo do Senador Kennedy
para o gelado presidir em 1980. "Quem sabe se pode ser presidente Kennedy em um par de
anos. Isso tem um efeito tremendo. Na poltica desta cidade que voc no pode ter recursos
para motim proteger suas apostas com ele Voc no quer cruzar o prximo presidente o:..
"Estados Unidos"
Um terceiro recurso congressional informaes misturado. Com algumas notveis
excees, o Congresso no o lugar para encontrar o tipo de tcnicas detalhadas de expertise encontrado na burocracia, na comunidade de acadmicos e consul-tores. ou entre os
grupos de interesse que esto ocupados com os impactos detalhadas de programas e
novas propostas sobre as operaes de seus membros. Certamente entre os senadores e
representantes-se, novamente com algumas excees, "expertise" na contexr Congresso
realmente um sistema no qual generalistas aprender o suficiente sobre um determinado
assunto para ajudar outros generalistas, as suas col-ligas. Mesmo muitos dos seus
assessores apresentam caractersticas semelhantes. Como um promi-nente comisso
funcionrio disse: "Eu sou muito uma pessoa da equipe, eu acho, no um pensador
profundo. Se eu estivesse em uma universidade ou algo assim, talvez eu teria uma lista de
coisas que eu gostaria feito. . Mas aqui eu sou res onding a presses de curto prazo na
maioria das vezes, e eu estou respondendo ao que;. nu pode realmente fazer eu sou um
tipo de pessoa pragmtica ".
Informaes do Congresso no o tipo de experincia que vem de un-empreendium estudo detalhado ou estar em uma linha de tiro operacional. Em vez disso, sua
caracterstica ma-jor uma mistura do subutantive eo poltico, o acadmico e as
informaes do grupo de presso, ele burocracia e perante o eleitorado. Os membros e
funcionrios so expostos a uma variedade impressionante de estudos da informao,argumentos da administrao, vazamentos, presses de grupos, reclamaes dos distritos.
preocupaes dos constituentsitaenredstthe combinao destas comunicaes ven-ous
diferente das perspectivas de outros no sistema.
Uma outra caracterstica de informao do Congresso a sua vez de qualidade de
forma livre. Isto pode ser desconcertante para aqueles que no esto acostumados a isso.
como um novo funcionrio do Congresso observou:
interessante, lidando com a Prefeitura. muito informal. A maior parte oral. a maior parte dele est entre
amigos. No nada como o poder executivo, onde eu costumava ser.
L. voc tinha canais e voc deveria passar por canais. Na Colina. no h canais. quem sabe quem. quais
amigos voc desenvolver.

O resultado deste conjunto de contactos e canais de comunicao um corpo de informao que combina o material e poltico, e que independente dos membros do
Congresso infomution pode receber de qualquer uma fonte.
O ltimo recurso a longevidade, que paralela ao anncio dos funcionrios
pblicos. raiva e contrria ao curto espao de tempo uma administrao est no escritrio.
Uma caracterstica da longevidade do Congresso a antiguidade dos funcionrios, bem
como a dos membros. Embora no haja um volume de negcios justo de funcionrios,
provavelmente menos rpida do que na administrao de um presidente, e no se estende a
alguns assessores que estiveram em seus cargos durante anos.

Incentivos
Por que monte as pessoas se envolvem em atividades de definio de agenda? A
resposta est em metas de perna-islative encontrado para ser importante em comisso e
andar deliberations.11 Um dos objetivos de um senador ou representante est satisfazendo
constituintes. A publicidade essen-cial, e uma maneira de obter publicidade para
pressionar por novas iniciativas polticas. Como um entrevistado disse, "O Congresso existe
para fazer as coisas. No h muita quilometragem em no fazer nada." A publicidade que
decorre defesa tambm til na busca de maior escritrio. Os senadores concorrendo
presidncia ou membros da Cmara ambi-cioso para ser senadores ou governadores achar
que iniciativas polticas agenda-setting atividade-defendem e facturas introduo;
aparecendo com destaque nas audincias, na televiso, ou em reunies pblicas, uma
maneira til para ser levado a srio como um aspirante para os mais altos cargos.
O objetivo de satisfazer constituintes presentes ou futuras tambm constri alguma
cautela nas iniciativas que os membros defendem. Como jornalista observou: "Eu realmente
acho que o Congresso no refletem a opinio pblica. Eles so muito mais represen-tante
do que obter crdito para. Se h uma falta de consenso no pblico, que ir refletir que a falta
de consensus.Se um consenso se desenvolve, eles vo refletir isso. Mas no a natureza
do animal legislativo para chegar l na frente. Eles so bastante conservador nesse sentido,
e eles no sair e levar seus pblicos um lote inteiro. " A tendncia bem conhecida para
questes quentes pato ou jog-los s agncias administrativas reflete essa cautela. Como
David Price diz, issues de alta e baixa controvrsia salincia so particularmente atraentes
para um poltico.
Uma consequncia poltica do desejo de satisfazer constituintes um elemento disdistributiva geogrfica adicionado a maioria consideraes polticas on the Hill. Os membros
se perguntam como uma dada mudana de poltica vai afetar seus prprios distritos ou suas
prprias maneiras propostas vai distribuir estados federais, resultando em alguma ateno
generosidade ro. Isto no para argumentar que todas as polticas tornar-se distributivo
quando atingem Capitol Hill, mas apenas que um elemento distributivo geralmente
adicionado l. Senadores e deputados, pelo menos, perguntar-se como uma conteno de
custos do hospital pro-posta afetaro seus prprios hospitais locais ou como um cutback
Amtrak afetaro rotas em seus estados e distritos. Um cnico referido interesse do
Congresso em padres dis-distributiva como "larding na carne de porco? Este elemento
distributivo coloca um pr-mio sobre a capacidade para organizar tais crculos eleitorais
locais como hospitais, rodovia em-teresses e caminhoneiros. Ela afeta a orientao do reas
polticas integrais para com uma ou outra panela do pas. Por exemplo, vrios entrevistados
transporte argumentou que uma maior concentrao da populao nas zonas urbanas
levaram ao aumento da ateno ao servio de passageiros, o financiamento de trnsito mais
massa, e alguma contribuio para o movimento de desregulamentao.
Uma segunda meta de muitos membros do Congresso est melhorando sua
reputao intra-Washington. Afetando agendas polticas on the Hill e do centro demonstra
que uma figura de alguma conseqncia, um "peso pesado", que deve ser levado a srio.
Ento, se tenta conquistar uma panela do relvado poltica e tornar-se uma pessoa a ser
reconhecida nessa rea. Na ocasio, alm disso, praticamente impossvel distinguir o
eleitorado e os incentivos intra-Washington. Se um senador snior insiste em uma rota de
Amtrak atravs de seu estado ou sobre a utilizao de madeira da estrada de ferro, em vez
de fortalecer os laos, porque os de madeira beneficiar os interesses de madeira em seu
estado, ele est apressando guloseimas para seu estado. Mas ao mesmo tempo ele est
demonstrando a sua capacidade de obter o seu caminho dentro do Senado. Assim, grande
parte do comportamento que parece na superfcie a ser relacionados com o eleitorado actualiado pode estar mais envolvido com intra-Washington prestgio e poder. A dif-conferncia
na literatura entre o modelo de Congresso be-portamento de David Mayhew como motivada
por um interesse na reeleio e modelo de Lawrence Dodd enfatizando a busca de poder

no podem ser passveis de fcil resoluo, porque muitas aes servir tanto os interesses
em once.
Um terceiro objetivo conseguir a concepo do membro de uma boa poltica
pblica. Walker descobriu em seu estudo de definio da agenda do Senado dos Estados
Unidos que um n de senadores liberais foi responsvel pela parte do leo do projeto de lei
senadores intro-tions.16 e representantes podem agir para afetar agendas porque eles quer
afetar a forma de poltica pblica: so idelogos da esquerda ou direita, ou eles
simplesmente tm interesse na substncia de um problema. Este INCEN-tiva resulta na
tendncia bem reconhecido para as comisses do Congresso para ser preenchido por
membros que acreditam nos programas dentro ju-risdictions das comisses. Comits de
rodovias tm membros e equipes que acreditam na construo de alta maneira: comits de
sade tm aqueles com interesse em sade -processa. a favor ou contra os interesses do
provedor; comits de agricultura composto por membros da rea do farm.

Funcionrios do Congresso
Capitol Hill no simplesmente os senadores eleitos e representantes. A burocracia
considerar-capazes de funcionrios tanto serve os membros e tem o seu lugar independente
no processo de definio da agenda do Congresso)? Alguns desses assessores esto nas
equipes pessoais dos membros, mas aqueles que tm o maior impacto sobre a forma de
poltica pblica que emerge do Congresso so staffersis comisso e algumas pessoas em
tais agncias independentes como o Office of Technology Assessment e do Escritrio de
Oramento do Congresso . Funcionrios Hill pode ser bastante proeminente devido sua
experincia, mas sobretudo porque, ao contrrio dos membros do Congresso, pode dedicar
toda a sua ateno para uma rea poltica especfica substan-tiva.
Para todo esse potencial, no entanto, com algumas excees individuais
significativas, funcionrios do Congresso no so discutidos com tanta freqncia nas
entrevistas como mem-bros do Congresso ou da administrao, embora ligeiramente mais
freqncia do que funcionrios pblicos. Eles foram mencionados como sendo importante
em 41 por cento da entrevis- in-e foram codificados como muito importante no 2, e um
pouco importante em um dos 23 estudos de caso. Muitos outros do que os funcionrios
envolvidos lhes eus deu exemplos de impacto pessoal sobre a agenda do Congresso
entrevistados. Grande parte do mpeto para a reforma de alimentos e medicamentos, por
exemplo, foi colocada na porta do comit assessor do senador Kennedy, Larry Horowitz.
Funcionrios de Obras Pblicas e Transportes comit da casa pareciam ser impulsionadores
do pr-vises na legislao rodovia. Jay Constantino, o chefe do Comit de Finanas do
Senado funcionrio de sade, teve uma mo grande em muitas propostas e contas Introproduzida por membros dessa comisso, incluindo a legislao Normas Profissionais
Organizao avaliao, a reforma reembolso, fraude e abuso, reor-nizao de HEW, e
propostas de seguro de sade.
Alguns observadores retratou a equipe do Congresso como altamente importante em
seu prprio direito, como refletido nos comentrios de um entrevistado:
Na maioria das vezes, para ambos os programas continuados e novas, uma idia dar origem com a
equipe. Voc tem que vender uma idia para a equipe, e, em seguida, a equipe pode gerar apoio entre os
deputados e senadores. e, em seguida, ele pode ficar promulgada. Isso acontece com talvez 90 por cento da
legislao. Sometimesthe idia original com a equipe. e s vezes lhes vem de outro lugar.

Outros observadores foram mais cautelosos sobre a atribuio de competncia para

o pessoal. Disse um deles.
Funcionrios do Congresso as pessoas tendem a reivindicar o crdito por algo. Se algo iniciado. eles vo
tentar dizer. a idia foi minha. "Na verdade, o pessoal pouco mais do que conduto. Staff malhas coisas.
encaixa-los juntos. mas realmente tem muito pouco iniciativa origi-nal.

Parte da diferena nas impresses desses dois observadores podem ser reresolvido atravs do exame de alguma maior detalhe os tipos de equipe de atividades
participar, e suas relaes com seus patres. Senadores e Casa membros so
simplesmente espalhar muito fina. Eles servem em vrias subcomisses, eles lidam com as
votaes em plenrio, fazem campanha constantemente. e eles ter seus dias preenchido
com uma infinidade de atividades como ver constituintes, segurando entrevistas imprensa,
atender-ing com os representantes do grupo, e lidar com funcionrios do poder executivo.
Um congressista disse-me depois que eu perguntei-lhe vrias perguntas sobre a subcomcomit em que ele servido, "Na verdade. Eu no sei muito sobre essas coisas que voc est
me perguntando sobre, se voc quer saber a verdade. Se voc realmente quer saber o que
est acontecendo neste subcomisso, voc deve conversar com algumas pessoas do
pessoal e outros. "Se isso um quadro preciso para muitos membros da casa, verdade
muitas vezes para a maioria dos senadores, que tm muitos mais subcomisso comosignments, crculos eleitorais maiores, e uma ateno mais nacional focada neles.
funcionrios do Comit e especialistas em agncias de pessoal, por contraste, spe-cialize na
rea uma poltica e no so obrigados a assistir a bastante a gama de ac-tividades que os
membros so. Eles levam uma vida harried. com certeza, eles tm seus prprios prazos, e
as suas prprias reunies com lobistas e promotores. Mas, pelo menos, focar sua ateno
em um conjunto mais restrito de preocupaes de fundo.
Assim, cabe geralmente ao pessoal da comisso ao projecto de legislao, negociar
os detalhes de acordos entre as partes interessadas, providenciar para ouvir listas de
testemunhas, e escrever discursos e materiais informativos para os membros. No curso de
fazer essas coisas, os funcionrios, por vezes, tomar emprestadas idias de fontes como
estudos acadmicos, poder executivo relatrios e pro salsd, grupos de interesse
companheiro-riais, e as opinies dos membros: s vezes eles geram idias prprias. Mas
eles esto em uma posio, em virtude de sua gaccess pronto. para membros importantes
do Congresso, sua habilidade em concentrar todas as suas energias em determinados
assuntos, e sua straddling de mundos polticos e tcnicos, para ter um impacto considervel
sobre as alternativas consideradas por pessoas importantes, e at mesmo nas agendas
daquelas pessoas.
importante lembrar, no entanto, que os funcionrios fazer todas essas coisas
dentro dos limites que so definidos pelos senadores e deputados que contratam e pode
demiti-los. Mesmo os respondentes com as estimativas mais elevadas de pessoal
importncia freqentemente se referem a necessidade da equipe de "vender I seu chefe" em
uma idia. Um nomeado poltico de alto nvel descrito em grande detalhe as negociaes
entre o governo e um comit do Senado em um grande pedao de transporte legis-lao
como uma srie de barganhas entre funcionrios da administrao de segundo escalo e os
funcionrios da comisso. Mas, no curso de fazer o ponto de que "tudo foi feito pela equipe."
acrescentou a ressalva significativa que "o entendimento sempre foi a de que ele teria que
ser aprovado pelos senadores e pelo presidente." Como um funcionrio da comisso
caracteriza a interao entre funcionrio e mem-bro. "O funcionrio tem uma idia. Ele
vende seu chefe sobre isso. E, em seguida, ele pode usar seu chefe para empurrar a idia."
Assim, para voltar a nossa distino entre a agenda e as alternativas, os funcionrios
tm uma influncia marcante sobre as alternativas a partir do qual os sena-dores e
representantes escolher, embora eles no podem controlar a escolha definir en-tirely. Muitos
outros participantes tm acesso a seus chefes, e afetar os prprios alterna tivas-. Ainda
assim, o impacto pessoal sobre as alternativas e sobre as disposies especficas das
propostas legislativas muito grande. Eles tm lati-tude na formao langtage legislativo e
na insero de algumas propostas e outras no considerveis. O seu impacto sobre a
agenda do Congresso, por outro lado, depende mais fortemente da vontade dos membros
para perseguir indivduos pr-rido dos funcionrios.
Na maioria das vezes, a distino entre funcionrio e membro um pouco artifi-cial,
uma vez que so parceiros que trabalham para os mesmos fins, cada um em suas prprias
maneiras. "S de acordo com muitos funcionrios do comit, eles projectos de disposies

legislativas, enquanto em contacto frequente com os membros, para obter as suas ideias e
de sentir o que vai voar no comit quando se trata de votar. Assim, a cooperao entre
funcionrio e membro mais da ordem de o dia do que conflito. Mas cada funcionrio
pode tambm citam casos em que suas recomendaes no foram seguidas pelos
membros. E no h dvida de ambos os lados sobre quem tem a autoridade final. Um
poderoso funcionrio comisso resumiu a relao navio- entre funcionrios e membros
bastante bem:
A equipe tem que fazer uma boa senadores e representantes bit tem um milho e uma coisas para fazer
Eles esto espalhados demasiado fina para assistir a qualquer um deles muito thor-minuciosa- mente Eles tm
que confiar em tufo para um monte. Mas, basicamente, estamos fazendo o que eles querem que faamos. Eu
sei que se eu no estava fazendo o que meu presidente quer que eu faa. Eu estaria fora na minha bunda.

CONCLUSO
Este captulo analisou a importncia e os recursos dos participantes no interior do
governo. O suas polticas de administrao com o presidente e AP-pointees- central para a
definio da agenda, mas tem menos controle sobre as alternativas que so consideradas e
menos ainda sobre controle de execuo. Re-fontes presidenciais incluir tais prerrogativas
legais como o veto ea capacidade de contratar e demitir. vantagens de coordenao. ea
capacidade de divulgar e de apelar para partidrios Fel-baixa, particularmente na Colina.
Servidores pblicos de carreira no so particularmente importantes na definio da
agenda, em relao a outros participantes, mas eles tm mais impacto sobre alternativas e
ainda mais na implementao. Seus recursos in-cluir sua longevidade, sua experincia, eo
padro de suas relaes com os grupos de interesse e com Capitol Hill. Congresso central
tanto para a definio de objectivos e especificao alternativa, embora os membros tm
mais impacto na agenda, enquanto os funcionrios se concentrar mais nas alternativas.
Recursos Congresso incluem autoridade legal, a publicidade, a longevidade, e uma mistura
de informao poltica e tcnica.

Uma Reflexo sobre a Ploce de funcionrios eleitos

Mergulhada nas tradies do pensamento democrtico ocidental. temos crescido
usado para ac-contagens do funcionamento do sistema poltico americano que colocam
nfase na importncia das autoridades eleitas. Afinal, decises autorizadas que ligam os
governados devem ser feitos por governadores que so responsveis perante o povo em
eleies peridicas. Ento, ns gostaramos de pensar que as instituies governamentais
so con-trolada por funcionrios eleitos. Nossos educao cvica da escola primria e
secundria de instruo e os nossos livros da faculdade so preenchidos com a importncia
de tais pessoas como o presi-dent e membros de Congress.sh O modelo de um governo
democrtico controlada pelos polticos no apenas nosso ideal normativo, mas tambm a
nossa imagem dominante da realidade emprica.
Um corpo justa de bolsa tem vindo a desafiar a viso que elegeu provedoriasfuncionrios reinar. Muitos escritores tm notado que dentro do governo presumivelmente
pessoas em posio de autoridade tm dificuldade em ver as suas preferncias levado para
ef-fect. Presidentes acham que no podem pedir que algo fosse feito e esperar que ele deve
ser feito? ' Os membros do Congresso descobrir que a passagem de uma lei no guar-rantir
a sua aplicao de acordo com a poltica pblica intent.ss Outros estudiosos por-bandeja
legislativo como o produto de atores e processos no-governamentais em que as
autoridades eleitas ou so de menor importncia ou so manipulados por pessoas

poderosas responsveis apenas para si. Obviamente, os estudos que de-escriba o

funcionamento de elites do poder se enquadram nessa categoria?), Mas no preciso ser
um terico da elite do poder para acreditar que o poder dos eleitos mnima. Teorias de
grupos de interesse de poltica ou estudos que sugerem a importncia dos meios de
comunicao tambm descrevem um sistema poltico no qual a importncia dos eleitos
diminuda do ideal democrtico.
A pesquisa relatada nas pginas deste livro provavelmente no vai restaurar a f
democrtica de ningum ao seu estado primitivo. Realmente no pode ser razoavelmente
disse Eu das pnwesses em estudo. Mas como veremos que os funcionrios eleitos dominar
todas as ins _oily porque. "domi lenhosa discutir no Captulo 4, que obit concluso%
'sayPum que as autoridades eleitas dominar Hates esses processos. Embora no possamos
apresentado neste captulo poderia concluir outros atores, no residente justo dos
funcionrios eleitos que no so importantes. Na medida em que qualquer um importante,
ele eleito funcionrios e os seus nomeados. O presidente e os principais nomeados que
compem
sua
administrao,
por
exemplo,
fazer
comeaasccloaseagseas
sasnanyodneshceanis a dominar a agenda processo sening. Os principais membros de
funcionrios so tambm figuras muito a ser contada com. Por outro lado. ca-TCER
funcionrios pblicos parecem muito menos importante.
Captulo 3 vai mostrar os limites de grupos de interesse e da injeo .masass: ele:
penso; agentes agenda. Os grupos de interesse so muito importantes, mas
principalmente que promovem, em vez de itens da agenda atores rs, ou como pessoas que
recebem suas alternativas consideradas uma vez que a agenda j foi definido. Atores como
burocratas ca-TCER e membros de grupos de interesse depender aqueles em po eleito.
sies. Se a administrao ou o Congresso so receptivos, essas pessoas empurrar suas
idias. Se no, eles arquivar as suas propostas e esperar por uma administrao diferente
ou um novo clima na Colina. Mas em qualquer caso, eles devem convencer eleito
provedorias-funcionrios. Assim, somos levados pelos resultados surpreendentemente
(mesmo) desconfortavelmente perto das mximas de livros didticos sobre a importncia
das eleies, resultados eleitorais, e os polticos eleitos.
Claro. pode haver outras fases de elaborao de polticas em que elegeu
provedorias-funcionrios no so to proeminentes. Em aplicao, por exemplo, a carreira
bureau-cracia poderia ser o local de ao principal. E como vamos argumentar, no prximo
captulo, gerando alternativas pode ser mais a provncia de participantes que so mais
especializados do que os funcionrios eleitos. Na verdade, esses pontos fazem o argumento para a diferenciao entre a configurao de processos de agenda vrios poltica,
especificao alternativa, escolha e implementao em todo o mais persuasivo. Os
funcionrios eleitos tambm so movidos por crises ou pelas exigncias da rou-tine, tanto
quanto qualquer outro panicipants.24 Mas, pelo menos no que diz respeito criao discretionary agendas, funcionrios eleitos tear muito grande. Sem um conjunto de atores dominates o processo, mas os polticos eleitos e os seus nomeados chegar mais perto do que
qualquer outro.