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ISSN 0104-1037

em
aberto

O Fundeb
em perspectiva

Alexandre Jos de Souza Peres


Elosa Maia Vidal
(Organizadores)

emaberto.inep.gov.br

93

Repblica Federativa do Brasil


Ministrio da Educao (MEC)
Secretaria Executiva
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)

em
aberto

COMIT EDITORIAL
Marlia Gouvea de Miranda (UFG/FE) Coordenadora
Ana Luiza Bustamante Smolka (Unicamp)
Bianca Salazar Guizzo (Ulbra)
Carlos Humberto Alves Corra (Ufam)
Jacques Therrien (UFCE/Faced)
Marcelo Andrade (PUC-Rio)

CONSELHO EDITORIAL
Nacional:
Alceu Ravanello Ferraro UFRGS
Ana Maria Saul PUC-SP
Carlos Roberto Jamil Cury PUC-MG
Celso de Rui Beisiegel USP
Cipriano Luckesi UFBA
Clarissa Baeta Neves UFRGS
Delcele Mascarenhas Queiroz Uneb
Guacira Lopes Louro UFRGS
Jader de Medeiros Britto UFRJ
Janete Lins de Azevedo UFPE
Leda Scheibe UFSC
Luiz Carlos de Freitas Unicamp
Magda Becker Soares UFMG
Maria Clara di Pierro Ao Educativa USP
Marta Kohl de Oliveira USP
Miguel Arroyo UFMG
Nilda Alves UERJ
Petronilha Beatriz Gonalves Silva UFSCar
Rosa Helena Dias da Silva Ufam
Rosngela Tenrio Carvalho UFPE
Internacional:
Almerindo Janela Afonso Universidade do Minho, Portugal
Carlos Prez Rasetti Universidad Nacional de la Patagonia Austral, Argentina
Domingos Fernandes Universidade de Lisboa
Guiselle M. Garbanzo Vargas Universidad de Costa Rica
Juan Carlos Tedesco Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
IIPE/Unesco, Buenos Aires
Margarita Poggi Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin IIPE/Unesco,
Buenos Aires

em
aberto

93

O Fundeb
em perspectiva

Alexandre Jos de Souza Peres


Elosa Maia Vidal
(Organizadores)

ISSN 0104-1037
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 1-180, jan./jun. 2015

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep)


permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
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Apoio Administrativo Luana dos Santos
Reviso
Portugus





Ingls

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Amanda Mendes Casal
Andreza Jesus Meireles
Elaine de Almeida Cabral
Josiane Cristina da Costa Silva
Mariana Fernanda dos Santos
Andreza Jesus Meireles


Normalizao Bibliogrfica Elisngela Dourado Arisawa

Smara Castro
Projeto Grfico Marcos Hartwich
Diagramao e Arte-Final Jos Miguel dos Santos
Tiragem 2.000 exemplares
Em Aberto online
Gerente Operacional Lilian dos Santos Lopes
Editoria



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Diretoria de Estudos Educacionais (DIRED)

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EM ABERTO: uma revista monotemtica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep), destinada veiculao de questes atuais da educao brasileira. A exatido das
informaes e os conceitos e as opinies emitidos neste peridico so de exclusiva responsabilidade
dos autores.
Indexada em: Bibliografia Brasileira de Educao (BBE)/Inep
Edubase/Unicamp
Latindex

Avaliada pelo Qualis/Capes: Educao B1

Interdisciplinar B1

Publicado on-line em junho de 2015.

ESTA PUBLICAO NO PODE SER VENDIDA. DISTRIBUIO GRATUITA.


Em Aberto / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. v. 1, n. 1,
(nov. 1981- ). Braslia : O Instituto, 1981- .
Irregular. Irregular at 1985. Bimestral 1986-1990.
Suspensa de jul. 1996 a dez. 1999.
Suspensa de jan. 2004 a dez. 2006
Suspensa de jan. a dez. 2008
Semestral desde 2010
ndices de autores e assuntos: 1981-1987, 1981-2001.
Verso eletrnica (desde 2007): <http://www.emaberto.inep.gov.br>
ISSN 0104-1037 (impresso) 2176-6673 (online)
1. Educao Brasil. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira.

enfoque
Qual a questo?
Poltica de financiamento da educao no Brasil:
uma (re)construo histrica
Sofia Lerche Vieira (Uece)
Elosa Maia Vidal (Uece).................................................... 17

pontos de vista
O que pensam outros especialistas?

sumrio

apresentao....................................................... 11

A poltica de fundos em perspectiva histrica:


mudanas de concepo da poltica na transio
Fundef e Fundeb
Andra Barbosa Gouveia (UFPR)
ngelo Ricardo de Souza (UFPR)...................................... 45
O Fundeb em uma perspectiva comparada com
o financiamento da educao bsica nos pases
da OCDE e do BRICS
Nelson Cardoso do Amaral (UFG)...................................... 67
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 5-6, jan./jun. 2015

Condies de ensino das escolas municipais brasileiras


e o resultado da redistribuio intraestadual de recursos do Fundeb
Marcelo Lopes de Souza (Inep/Dired)
Fabiana de Assis Alves (Inep/Dired)
Alexandre Jos de Souza Peres (Inep/Dired)
Maria Regina Viveiros de Carvalho (Inep/Dired)..............................................85
O Fundeb na perspectiva do custo aluno qualidade
Jos Marcelino de Rezende Pinto (USP-RP).................................................. 101
O impacto da incluso da Educao de Jovens e Adultos
no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica:
um estudo em municpios paulistas
Maria Clara Di Pierro (USP).......................................................................... 119
A confiabilidade dos rgos de controle das verbas da educao
Nicholas Davies (UFF).................................................................................. 131

espao aberto
Manifestaes rpidas, entrevistas, propostas, experincias, tradues, etc.

Sobre o problema de como financiar a educao do povo brasileiro:


bases para discusso do financiamento dos sistemas pblicos de educao
Ansio Teixeira............................................................................................ 147

resenhas
Federalismo, regime de colaborao e polticas de fundos:
uma luz no fim do tnel?
Antonio Nilson Gomes Moreira.................................................................................... 163
MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime de colaborao.
Campinas, SP: Autores Associados, 2011. 352 p.

bibliografia comentada
Bibliografia comentada sobre financiamento da educao no Brasil .............. 171

nmeros publicados.................................................................179

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 5-6, jan./jun. 2015

focus
Whats the point?
Education financing policy in Brazil: a historical
(re) construction
Sofia Lerche Vieira (Uece)
Elosa Maia Vidal (Uece).................................................... 17

points of view
What other experts think about it?

summary

presentation......................................................... 11

The fund policy in historical perspective: changes in the


conception of policy in the transition of Fundef to Fundeb
Andra Barbosa Gouveia (UFPR)
ngelo Ricardo de Souza (UFPR)....................................... 45
Fundeb in a comparative perspective with the financing of
basic education in OECD countries and BRICS
Nelson Cardoso Amaral (UFG)........................................... 67

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 7-8, jan./jun. 2015

Teaching conditions in the Brazilian public schools and the result


of intrastate redistribution of Fundeb resources
Marcelo Lopes de Souza (Inep/Dired)
Fabiana de Assis Alves (Inep/Dired)
Alexandre Jos de Souza Peres (Inep/Dired)
Maria Regina Viveiros de Carvalho (Inep/Dired).............................................. 85
Fundeb in the cost-student quality perspective
Jos Marcelino de Rezende Pinto (USP/RP)................................................... 101
The impact of having included Youth and Adult Education in the Fund
for the Maintenance and Development of Basic Education and for
the Appreciation of Education Professionals: a study in municipalities
of the State of So Paulo
Maria Clara Di Pierro (USP)......................................................................... 119
The reliability of control bodies over education funding
Nicholas Davies (UFF).................................................................................. 131

open space
Comments, interviews, proposals, experiments, translations etc.

On the problem of how to finance the education of Brazilian people:


basis for discussion of the financing of public education systems
Ansio Teixeira...............................................................................................

147

reviews
Federalism, collaborative arrangements and fund policies:
is there a light at the end of the tunnel?
Antonio Nilson Gomes Moreira...................................................................... 163
MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime
de colaborao. Campinas: Autores Associados, 2011. 352 p.

annotated bibliography
Annotated bibliography on education funding in Brazil.................................. 171

published issues............................................................................ 179

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 7-8, jan./jun. 2015

apresentao

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de


Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) entrou em vigor em 1 de janeiro
de 2007. Com previso de 14 anos de vigncia, foi sancionado pela Lei Federal n
11.494, de 20 de junho de 2007, em substituio ao Fundo de Manuteno de
Desenvolvimento da Educao e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Enquanto o
segundo assegurava recursos financeiros exclusivos para o ensino fundamental, por
meio de um fundo contbil, e vigorou de 1996 a 2005, o Fundeb tem como objetivo
destinar recursos manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica pblica
e valorizao dos trabalhadores da educao, incluindo sua condigna remunerao.
A Lei do Fundeb preconiza que essa poltica deve ser alvo de avaliaes ao
longo de sua vigncia. Em seu art. 30, por exemplo, prev-se a realizao de
avaliaes de natureza operacional e poltico-educacional dos resultados de sua
aplicao. Alm disso, no art. 35, prevista a realizao de um frum nacional com
o objetivo de avaliar o financiamento da educao bsica nacional, contando com a
participao de representantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
municpios, dos trabalhadores da educao, dos pais e dos estudantes. O Frum de
Avaliao da Educao Bsica Nacional ocorreu nos dias 2 e 3 de julho de 2013, em
Braslia, foi organizado pelo Ministrio da Educao e contou com a participao de
diversos rgos e entidades, como: Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime), Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed),
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), Associao Nacional
de Pesquisadores em Financiamento da Educao (Fineduca), Instituto Nacional de
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 11-14, jan./jun. 2015

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Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), Fundo Nacional de


Desenvolvimento da Educao (FNDE), entre outros.
A avaliao de programas sociais e de polticas pblicas um processo analtico
que, por meio da investigao de uma srie de informaes, revela o curso ou
desenvolvimento das atividades inicialmente planejadas. Ou seja, ao analisar a
pertinncia, a relevncia, a eficincia, a eficcia e o impacto de um programa ou
poltica, a avaliao pretende medir seus efeitos, considerando os objetivos e metas
traados. Pode-se dizer que, idealmente, a avaliao de um programa ou poltica
social gera informaes sobre as mudanas ocasionadas nas vidas das pessoas,
buscando evidenciar e dimensionar empiricamente a relao causal entre a
interveno e essas mudanas.
A avaliao do Fundeb requer, portanto, um delineamento que contemple seu
complexo funcionamento e seu amplo conjunto de objetivos. Certamente, essa no
uma tarefa fcil, pois exige estudos com diferentes mtodos sobre os diversos
aspectos dessa poltica. preciso avanar na identificao de insumos, recursos,
atividades e resultados esperados e na compreenso da relao causal entre esses
elementos. Da mesma forma, preciso analisar, com a devida profundidade, os
contextos histrico, social, poltico, econmico e educacional que antecederam a
criao do Fundeb e nos quais ele se insere ao longo de sua vigncia. Este nmero
temtico da revista Em Aberto objetiva contribuir com a avaliao do Fundeb a partir
de diferentes perspectivas. Para tanto, foram convidados especialistas inseridos em
diferentes grupos de pesquisa de universidades e outros centros dedicados ao estudo
do financiamento da educao bsica pblica brasileira.
A seo Enfoque traz o artigo Poltica de financiamento da educao no Brasil:
uma (re)construo histrica, de Sofia Lerche Vieira e Elosa Maia Vidal, no qual as
autoras contextualizam historicamente a poltica de financiamento da educao no
Brasil com o objetivo de oferecer ao leitor uma viso panormica sobre a temtica.
Para tanto, identificam e discutem as caractersticas de trs geraes de polticas
pblicas de financiamento: a indefinio de recursos, a vinculao de recursos e a
poltica de fundos.
Nessa mesma linha, mas com um olhar mais diretamente voltado para as
polticas de fundos a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996, Andra
Barbosa Gouveia e ngelo Ricardo de Souza abrem a seo Pontos de Vista com o
artigo A poltica de fundos em perspectiva histrica: mudanas de concepo da
poltica na transio Fundef e Fundeb. Os autores analisam os contextos poltico e
econmico que caracterizaram a criao do Fundef e do Fundeb, alm de destacar
as continuidades e rupturas que marcaram a transio entre essas duas polticas.
Para tanto, lanam mo da anlise documental do marco regulatrio do funcionamento
das polticas de fundos nesse perodo.
Nelson Cardoso do Amaral apresenta o estudo O Fundeb em uma perspectiva
comparada com o financiamento da educao bsica nos pases da OCDE e do BRICS,
no qual analisa uma srie de indicadores relacionados educao bsica, dando
destaque aos valores investidos por aluno nos pases membros da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do grupo formado por Brasil,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 11-14, jan./jun. 2015

Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS) e ao salrio dos professores. O autor
dimensiona e contextualiza internacionalmente os desafios enfrentados pelo Brasil
para assegurar investimentos educacionais em patamares semelhantes aos pases
membros da OCDE, considerando tanto aspectos econmicos quanto demogrficos.
Alm do contexto histrico e econmico, um conjunto de questes relacionadas
ao efeito do Fundeb sobre as diversas dimenses da qualidade da educao bsica
est entre as maiores indagaes feitas por pesquisadores e gestores a respeito dos
resultados de sua aplicao. Nesse sentido, os trs estudos seguintes dedicam-se a
discutir a relao entre o Fundeb e a qualidade da educao bsica em diferentes
perspectivas.
Marcelo Lopes de Souza, Fabiana de Assis Alves, Alexandre Jos de Souza
Peres e Maria Regina Viveiros de Carvalho investigam as Condies de ensino das
escolas municipais brasileiras e o resultado da redistribuio intraestadual de
recursos do Fundeb. Os autores estimaram as correlaes entre o resultado lquido
das transferncias intraestaduais do Fundeb e variveis que exploram as condies
de ensino das escolas, como infraestrutura, formao dos professores e mdia de
alunos por turma.
Jos Marcelino de Rezende Pinto, por sua vez, no artigo O Fundeb na
perspectiva do custo aluno qualidade, aprofunda essa discusso, considerando o
Custo Aluno Qualidade (CAQ) e o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), e prope
um mtodo para o clculo do valor anual por aluno, a ser disponibilizado pelo Fundeb,
de maneira referenciada a padres de qualidade da educao bsica, por exemplo:
a remunerao condigna para os professores e a educao em tempo integral.
Maria Clara Di Pierro avalia a relao entre o Fundeb e a qualidade da educao.
No artigo O impacto da incluso da Educao de Jovens e Adultos no Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica: um estudo em municpios
paulistas, com base em dados quantitativos e cinco estudos de caso, a autora
examina a configurao e as polticas de EJA no Estado de So Paulo, tendo como
principal foco de anlise os impactos do Fundeb.
Encerrando a seo Pontos de Vista, Nicholas Davies discute A confiabilidade
dos rgos de controle das verbas da educao, abordando os procedimentos
adotados por tribunais de contas de Estados e municpios e o controle social exercido
pelos conselhos do Fundef e, atualmente, do Fundeb.
A seo Pontos de Vista traz a valiosa e merecida republicao do texto de
Ansio Teixeira Sobre o problema de como financiar a educao do povo brasileiro:
bases para discusso do financiamento dos sistemas pblicos de educao,
originalmente publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos em 1953.
Ansio Teixeira foi, certamente, um dos precursores a conceituar e a defender as
polticas de fundos de financiamento para a educao brasileira. Nesse texto, podemos
identificar elementos que se fazem presentes nas polticas de financiamento
contemporneas, por exemplo, no Fundeb, no Fundef, no controle social exercido
por meio de conselhos e no Custo Aluno Qualidade presente no Plano Nacional de
Educao 2014-2024. Em especial, possvel compreender a defesa de Ansio Teixeira
de que os recursos disponveis para a educao fossem transformados em fundos,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 11-14, jan./jun. 2015

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com administrao especial e autnoma, tanto em nvel federal, com mnimo de


10% da receita tributria federal, quanto nos nveis estadual e municipal, com 20%
das receitas tributrias desses entes.
Na seo Resenhas, Antonio Nilson Gomes Moreira comenta o livro Fundeb,
Federalismo e regime de colaborao, de Paulo de Sena Martins, que faz uma reviso
histrica do financiamento da educao brasileira desde a Constituinte de 1823,
alm de descrever e analisar os processos de tramitao do Fundef e do Fundeb na
Cmara dos Deputados, contextualizando os cenrios polticos em que ocorreram.
Na seo Bibliografia Comentada, apresentamos artigos que abordam o regime
de colaborao, o financiamento da educao infantil e do ensino mdio, o impacto
do Fundef na alocao de recursos para a educao bsica e a transio desse fundo
para o Fundeb. Tambm indicamos stios de entidades, de peridicos e de outras
produes direcionadas ao financiamento da educao.
Esperamos que este nmero da revista Em Aberto contribua para o debate
acerca dos mecanismos de financiamento da educao bsica pblica em geral, e
sobre o Fundeb em particular, estimulando o desenvolvimento de pesquisas
avaliativas que subsidiem a formulao e o avano dos programas e polticas
educacionais no Brasil. Boa leitura!

Alexandre Jos de Souza Peres


Elosa Maia Vidal
Organizadores

14

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 11-14, jan./jun. 2015

enfoque

Qual a questo?

Poltica de financiamento da educao


no Brasil: uma (re)construo histrica
Sofia Lerche Vieira
Elosa Maia Vidal

17

Resumo
O exame da poltica de financiamento da educao brasileira numa perspectiva
histrica, observando recortes temporais especficos, permitiu delimitar trs
diferentes momentos e nfases em sua trajetria: a) indefinio de recursos, fase
na qual os agentes e as fontes de recursos no so claramente identificados, que
comea com a vinda dos jesutas para o Brasil e se prolonga at o incio da dcada
de 1930; b) vinculao de recursos expressa em dispositivos das constituies
brasileiras, processo que tem incio com a Carta Magna de 1934 e que objeto de
avanos e retrocessos na legislao posterior sobre a matria; e c) poltica de criao
de fundos, momento que comea em meados da dcada de 1990, com um fundo
especfico para o financiamento do ensino fundamental o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
Palavras-chave: financiamento da educao; histria da educao brasileira;
fundo pblico; documentos oficiais.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

Abstract
Education financing policy in Brazil: a historical (re) construction
The article examines the Brazilian education funding policy in a historical
perspective and identifies three different periods and emphases in its timeline.
Therefore, it analyzes the path of funding according to: a) uncertainty of resources,
phase in which agents and sources of funds are not clearly identified, which started
with the arrival of the Jesuits in Brazil and lasted until the beginning of the 1930s;
b) linking sources of revenue present in Brazilian Constitutions, a process that started
with the 1934 Brazilian Constitution and represents advances and setbacks in the
subsequent legislation about the topic; and c) the creation of funds policy, which
has started in the mid-1990s, when a specific fund for the financing of elementary
education was constituted: the Fund for the Development of Basic Education and
Appreciation of Teachers (Fundef).
Keywords: education funding; history of Brazilian education; public fund;
official documents.

18

O financiamento tem se apresentado como desafio recorrente no campo da


educao brasileira. Examinada numa perspectiva histrica, pode-se dizer que a
situao presente bem mais alentadora do que se apresentou no passado. O
panorama recente da poltica educacional expressa alguns sinais positivos nessa
direo. O aumento crescente dos recursos para a educao nos ltimos anos um
registro importante. Quanto a perspectivas de futuro, vale registrar a promissora
expectativa de aumento de recursos anunciada pelo Plano Nacional de Educao
(PNE), que prev, na meta 20, ampliao do investimento pblico em educao
pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto
Interno Bruto (PIB) do Pas no 5 (quinto) ano de vigncia da referida Lei e, no
mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio (Brasil. Lei
n 13.005, 2014).
Se o olhar do presente autoriza supor um futuro promissor, oportuno lembrar
que, visto sob uma perspectiva de longa durao (Braudel, 1992), o financiamento
da educao ainda est em processo de configurao. A fim de oferecer uma
contribuio ao conhecimento da relao entre o passado e o presente, este estudo
faz uma retrospectiva do financiamento da educao no Brasil, tomando por fio
condutor algumas circunstncias marcantes de sua trajetria, das origens ao
momento atual.
A anlise focaliza as orientaes do Estado sobre a matria, definidas por
meio de instrumentos diversos, em particular os dispositivos constitucionais e a
legislao educacional. A escolha de tais documentos articula-se ao fato de
representarem textos-chave para o entendimento da histria da poltica educacional
e para a elucidao das prioridades nesse campo, muito embora este conhecimento
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

em si demande um entendimento mais amplo das iniciativas que conformam as


aes de governo. Sendo diversos os atores que contribuem para a concepo e
implementao de polticas educacionais nos diferentes intervalos de tempo, h, por
certo, vrios elementos em jogo representando fatores de influncia sobre o que
ocorre em termos de projeto e de prtica poltica.
Ao reconstituirmos a trajetria da(s) poltica(s) de financiamento, oportuno
ter em mente que o pano de fundo para sua evoluo histrica reside na resposta
s seguintes questes-chave: Em primeiro lugar, qual o projeto educacional em
curso e a quem se destina? Em segundo, quais so os agentes de seu financiamento?
Sob tal perspectiva, o financiamento revela-se um instrumento fecundo para a
compreenso das concepes de Estado, de sociedade e de cidadania que vo sendo
forjadas tanto no passado como no presente. A omisso do poder pblico nesse
sentido encontra explicaes fora do contexto educacional, remetendo a uma trama
de relaes complexas e historicamente construdas. Nesse caso, merece registro a
presena dos defensores de interesses articulados ao ensino pblico e ao ensino
privado dois protagonistas importantes para o conhecimento do tema , os quais
exercem papel no secundrio nos bastidores da elaborao de instrumentos que
operacionalizam as questes do financiamento.
Examinando a poltica educacional numa perspectiva histrica, possvel
identificar diferentes momentos e nfases em sua trajetria, a depender dos recortes
temporais escolhidos. A anlise da histria da poltica educacional no Brasil tem,
via de regra, estabelecido delimitaes cronolgicas que costumam estar em sintonia
com o contexto mais geral em que estas so gestadas. Noutras palavras, o sentido
da periodizao nesse campo tende a ser estabelecido por algum tipo de articulao
entre o contexto mais geral e o campo educacional.
Trabalhando nesta direo e considerando a possibilidade de existirem
geraes de polticas (Franco, 2003; Schwartzman, 2004; Vieira, 2012), seria
possvel reconhecer pelo menos trs geraes ou tipos de polticas de financiamento.
Lembrando que h outras formas de delimitao possveis, na diviso aqui escolhida
o recorte feito a partir do campo educacional compreendendo longos intervalos,
os quais, por sua vez, podem comportar subdivises a depender da tica de anlise.
A primeira gerao de tais polticas refere-se a um perodo de indefinio de
recursos, no qual os agentes e fontes de recursos no so claramente identificados.
Essa fase comea com a vinda dos jesutas para o Brasil e se prolonga at o final dos
anos 20, incio dos 30 do sculo 20. A segunda gerao corresponde s iniciativas
de vinculao de recursos expressas em dispositivos das constituies brasileiras,
processo que tem incio com a Carta Magna de 1934 e que objeto de avanos e
retrocessos na legislao posterior sobre a matria. A terceira gerao de polticas
comea em meados da dcada de 90 do sculo 20, quando se cria um fundo especfico
para o financiamento do ensino fundamental o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef),
inaugurando uma gerao que tem sido denominada de polticas de fundos.
Com esse esboo de reconstruo histrica, o presente ensaio pretende
oferecer uma viso panormica e de conjunto das iniciativas de financiamento da
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

19

educao pblica brasileira, considerando as possibilidades da anlise documental


e observando os limites estabelecidos para um enfoque sobre a matria.

Da indefinio de recursos
Nossos primeiros educadores foram os jesutas, atores de presena marcante
por um intervalo de mais de 200 anos (1549-1759). Desse perodo inicial, so escassas
as informaes sobre o financiamento da educao. fato corrente, contudo, que a
empreitada jesutica foi inicialmente financiada pela Coroa Portuguesa. Em um
segundo momento, passaria a contar com recursos advindos de rendimentos extrados
da produo gerada sob sua administrao.
O sistema de autofinanciamento inaugurado com a Companhia de Jesus,
segundo Monlevade (1997, p. 52),
previa duas fontes de recursos. Para a instalao do Colgio, o Rei dava Companhia
um dote inicial suficiente para sua construo e equipamento e, como reforo de
custeio e possibilidade de expanso, lhe doava terras e a faculdade de nelas investir
e delas tirar proveito.

A inteligncia dessa ordem religiosa na gesto dos recursos recebidos foi de


tal envergadura que ao longo de sua permanncia transformou-se em protagonista
estratgico da economia colonial. Se esse empreendedorismo foi inicialmente bem-

20

vindo por liberar a Coroa do nus para com o financiamento da educao, com o
tempo passou a incomodar os interesses de Portugal. O poder econmico conquistado
pelos jesutas estaria na origem de sua defenestrao, perpetrada pela sede do reino.
Seria de se esperar que ao perodo de uma educao pblica religiosa se
seguisse, com a expulso dos jesutas, uma fase de educao pblica estatal, para
usar os termos da cronologia de Luzuriaga (1950). Mas no foi assim que as coisas
se passaram. O gesto de separao entre o poder laico e o poder religioso traduzido
pela retirada de cena de nossos primeiros agentes educativos no correspondeu a
um projeto de educao desenvolvido com recursos oriundos dos cofres pblicos.
Ao contrrio, concebeu-se a engenhosa frmula do subsdio literrio, cuja finalidade
seria obter impostos especficos para o financiamento das aulas rgias, a partir de
receitas do comrcio de carnes e de aguardente. verdade que, por toda essa fase
inicial, aes pontuais e localizadas tiveram xito e no foi apenas de obscuridade
que se alimentou esse momento da educao brasileira. Essas foram, entretanto,
tentativas esparsas e sem maiores repercusses para a populao.
Do ponto de vista educacional, o Brasil ficou espera de circunstncias
histricas propcias ao aparecimento de foras sociais e polticas que demandassem
o direito educao. Algo se altera, entretanto, com a vinda da famlia real portuguesa
em 1808. A transferncia da Corte motivou o desenvolvimento de todo um aparato
pblico de suporte presena do governo que aqui se instala. A educao no escapa
a esse movimento, embora as fontes de recursos para arcar com tais atividades no
estivessem ainda claramente definidas. O perodo consiste em um momento frtil
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

representado pela abertura de cursos ligados defesa militar e sade e criao de


instituies culturais diversas, alm da circulao dos primeiros jornais e revistas.
Com a Independncia, o Brasil ganha sua primeira Constituio em 1824,
que somente seria revista com o advento da Repblica em 1891. Essas duas primeiras
constituies so omissas em relao ao financiamento da educao, assim como
a legislao de todo o perodo inicial de afirmao da educao enquanto campo de
ao da sociedade poltica e da sociedade civil. Embora a Constituio de 1824
definisse a gratuidade da instituio primria a todos os cidados (art. 179, 32),
no foram providos meios para a consecuo desse direito.
Tambm na legislao propriamente educacional, encaminhada pela Reforma
Janurio da Cunha Barbosa (1827),1 inexistem dispositivos sobre o financiamento
da educao. Tal situao mantida pelos demais documentos que abrem caminho
para a afirmao da identidade nacional no campo legal, a saber, o Ato Adicional de
1834, a Constituio de 1891, bem como a legislao produzida no intervalo entre
as grandes definies nacionais estabelecidas pelas constituies. Salvo poucas
excees, as leis de reforma do perodo so praticamente omissas sobre a matria
financeira. o caso de um dos decretos da Reforma Couto Ferraz (Decreto n 1.387,
de 28 de abril de 1854, que d novos estatutos s Escolas de Medicina), o qual faz
breve referncia ao pagamento de taxas. A reforma Lencio de Carvalho (18781879), tambm caracterizada por vrios decretos, apresenta dispositivos que, se no
tratam explicitamente da questo financeira, estabelecem orientaes no sentido
de o governo apoiar iniciativas, como auxiliar as escolas particulares que recebessem
gratuitamente meninos mais pobres nas localidades onde o nmero de escolas
pblicas fosse insuficiente (Vieira, 2008 p. 52).
Com o advento da Repblica em 1889, no apenas o Brasil passa a ter uma
nova Constituio como tambm so concebidas inmeras medidas visando ao
aprimoramento do aparato educacional. A anlise dos principais documentos2 de
reforma do perodo Reforma Benjamin Constant (1890-1891), Reforma Epitcio
Pessoa (1901), Reforma Rivadvia Corra (1911), Reforma Carlos Maximiliano (1915)
e Reforma Joo Luiz Alves (1925) mostra, porm, que tambm neles a matria
financeira tema marginal ou inexistente. apenas nos anos 30 do sculo 20 que,
em sintonia com o contexto sociopoltico nacional, se observam mudanas nesse
panorama, anunciadas antes mesmo da proposio da segunda constituio
republicana.

Da vinculao de recursos
Importante contribuio para as mudanas que ocorrem a partir da terceira
dcada do sculo 20 a definio de um campo de atuao especificamente
Tal reforma se materializa por meio de dois instrumentos legais: a Lei de 11 de agosto de 1827, que cria os cursos de
cincias jurdicas na cidade de So Paulo e de Olinda, e a Lei de 15 de outubro do mesmo ano que manda criar escolas
de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos do Imprio (Vieira, 2008, p. 36).

Observe-se que todas as reformas do perodo situado entre 1854 e 1946 foram acionadas mediante a proposio de
decretos ou decretos-leis diversos a denominao das reformas compreende em geral um conjunto de documentos
dessa natureza. Ao consultar a bibliografia deste estudo, o leitor interessado em referncias sobre estas dever busclas pelo ano de sua publicao.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

21

educacional. Vrios acontecimentos marcantes assinalam diferenas substantivas


em relao fase inicial de silncio sobre a matria financeira. Sob tal perspectiva,
o perodo representa um divisor de guas para a constituio do campo educacional,
configurando-se como momento frtil em matria de reflexo e ao (Vieira, 2012,
p. 286).
Emblemticos desse perodo so os embates entre catlicos e liberais que
expressavam vises opostas sobre o papel do Estado na oferta e no financiamento
da educao (Cury, 1978). O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932),
elaborado por educadores vinculados defesa da escola pblica, registra preocupao
com o financiamento da educao, sugerindo a criao
de um fundo especial ou escolar, que constitudo de patrimnios, impostos e
rendas prprias seja administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento
da obra educacional, pelos prprios rgos do ensino, incumbidos da sua direo.
(Manifesto..., 1984, p. 415).

Os anos 1930 so tambm um perodo propcio a proposies de medidas


visando restruturao do ensino secundrio, superior e comercial, conhecidas como
Reforma Francisco Campos, que se configura por um conjunto de seis decretos
produzidos entre abril de 1931 e abril de 1932 (Vieira, 2008, p. 82-87).
No seio do confronto entre defensores do ensino pblico e do ensino privado
so forjadas algumas ideias e princpios afirmados na Constituio de 1934, a primeira
Carta Magna a estabelecer orientaes para o financiamento da educao. Nela

22

so definidas vinculaes de receitas para a educao, cabendo Unio e aos


Municpios aplicar nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal
nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manuteno
e no desenvolvimento do sistema educativo (art. 156). Nos mesmos termos,
estabelecida a reserva de parte dos patrimnios da Unio, Estados e Distrito
Federal para a formao de fundos de educao (art. 157). So ainda atribudas
responsabilidades relativas s empresas com mais de 50 empregados na oferta de
ensino primrio gratuito (art. 139). (Vieira, 2008, p. 90).

A ideia de um fundo de financiamento aparecida no Manifesto aqui reiterada,


evidenciando que o Fundef viria materializar algo cogitado pelos pioneiros. O principal
defensor dessa medida, em verdade, foi Ansio Teixeira, cujo artigo Sobre o problema
de como financiar a educao do povo brasileiro: bases para discusso do
financiamento dos sistemas pblicos de educao pleno de atualidade e, tendo
sido publicado originalmente na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, em 1953,
pode ser lido neste nmero da revista Em Aberto.
Os dispositivos financeiros da Constituio de 1934, entretanto, no tm vida
longa. Na segunda metade da dcada instala-se o Estado Novo e, na esteira desse
processo, a Constituio de 1937 traduz um retrocesso ao silenciar sobre a vinculao
de recursos introduzida pela constituio anterior. A educao pblica na perspectiva
dessa Carta Magna entendida como aquela a ser oferecida aos pobres. Embora
defenda a obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio, estabelece alguns
senes ao afirmar, por exemplo, que, por ocasio da matrcula, ser exigida aos
que no alegarem, ou que notoriamente no puderem alegar escassez de recursos,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar (Brasil. Constituio, 1934,
art. 130), ou seja, h um flagrante descompromisso do poder pblico com o
financiamento da educao pblica, remetendo s famlias o nus desse direito.
As reformas que materializam as ideias do perodo (1942-1946), mais
conhecidas como Leis Orgnicas do Ensino e concebidas predominantemente sob a
gesto de Gustavo Capanema frente do Ministrio da Educao, guardam entre si
uma sintonia embora ultrapassem no tempo a obra do Estado Novo.
A redemocratizao iniciada com o fim do Estado Novo se traduz, entre outras
iniciativas, na elaborao de uma nova Constituio em 1946. Dentre as orientaes
a destacar no seu texto, cabe lembrar a retomada da ideia de vinculao de recursos
para a educao, estabelecendo a aplicao de nunca menos de 10% por parte da
Unio e nunca menos de 20% das receitas resultantes de impostos dos estados,
municpios e Distrito Federal na manuteno e desenvolvimento do ensino (art.
169). Ainda em matria financeira, define-se a colaborao da Unio com o
desenvolvimento dos sistemas de ensino, prestando auxlio pecunirio, que no
caso do ensino primrio provir do respectivo Fundo Nacional (art. 171, pargrafo
nico).
Os dispositivos sobre recursos para a educao seriam detalhados pela Lei n
4.024, de 20 de dezembro de 1961, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB). Seus 120 artigos apresentam dispositivos sobre assuntos diversos, cinco dos
quais focalizam o financiamento da educao (art. 92 a 96). A vinculao de recursos
prevista pelas constituies de 1934 e de 1946 detalhada nos seguintes termos:
Art. 92. A Unio aplicar anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino,
12% (doze por cento), no mnimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 20% (vinte por cento), no mnimo.
1 Com nove dcimos dos recursos federais destinados educao, sero
constitudos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo
Nacional do Ensino Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.
2 O Conselho Federal de Educao elaborar, para execuo em prazo
determinado, o Plano de Educao referente a cada Fundo.
3 Os Estados, o Distrito Federal e os municpios, se deixarem de aplicar a
percentagem prevista na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento
do ensino, no podero solicitar auxlio da Unio para esse fim. (Brasil. Lei n
4.024, 1961).

Conforme j referido, tais recursos deveriam ser aplicados preferencialmente


na manuteno e desenvolvimento do sistema pblico de ensino de acordo com os
planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos estaduais de educao,
de modo a assegurar o acesso escola do maior nmero possvel de educandos; a
melhoria progressiva do ensino e o aperfeioamento dos servios de educao; o
desenvolvimento do ensino tcnico-cientfico; o desenvolvimento das cincias, letras
e artes (Brasil. Lei n 4.024, 1961, art. 93, incisos 1-4).
interessante notar que nesse mesmo artigo definido pela primeira vez o
conceito associado s despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE),
referidas, ento, como manuteno e expanso do ensino. Essas poderiam ser
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

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relativas a concesso de bolsas de estudos, aperfeioamento de professores, incentivo


pesquisa e realizao de congressos e conferncias, sendo prprias administrao
federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive as despesas que se relacionem
com atividades extraescolares (art. 93, 1, alneas a, b, c, d). Tambm so
estabelecidas no texto as despesas no consideradas despesas com o ensino, entre
as quais as de assistncia social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino,
bem como os auxlios e subvenes para fins de assistncia e cultural (art. 93 2,
a, b, c).
Os intrpretes do perodo costumam afirmar que a LDB retratou a busca de
conciliao entre interesses de grupos vinculados ao setor pblico e ao setor privado.
Se a vinculao de recursos defendida pelos publicistas se fez presente no texto, o
apoio financeiro aos privatistas foi evidente em dispositivos diversos que previam a
dotao de recursos da Unio para a concesso de bolsas a educandos e subvenes
ao setor, com definies estabelecidas pelo Conselho Federal de Educao e pelos
conselhos estaduais de educao (art. 94 e 95).
As mudanas polticas inauguradas com o regime militar iniciado em 31 de
maro de 1964 trariam novos dispositivos legais, mais especificamente: a Constituio
de 1967 e as leis de reforma universitria e do ensino primrio e secundrio (Brasil.
Lei n 5.540, 1968; Brasil. Lei n 5.692, 1971). Importante registro referente ao
financiamento da educao no perodo, a instituio do salrio-educao, criado
por lei em 1964, inicialmente destinado a suplementar as despesas pblicas com

24

a educao elementar mediante contribuio de empresas vinculadas Previdncia


Social e correspondente ao custo do ensino primrio dos filhos dos seus empregados
em idade de escolarizao obrigatria (Brasil. Lei n 4.440, 1964, art.1). Ao longo
do tempo, o salrio-educao foi conquistando maior relevncia, passando a se
configurar como importante fonte de receita adicional para a educao, como se
ver adiante, na anlise da terceira gerao de polticas, sob a vigncia das polticas
de fundos.
No que se refere concepo e ao financiamento da educao, a Constituio
de 1967 guarda fortes semelhanas com o texto de 1937, afastando-se do teor
democrtico das constituies de 1934 e de 1946. flagrante o apoio ao setor privado,
como se pode verificar na orientao de que, respeitadas as disposies legais, o
ensino livre iniciativa particular, a qual merecer o amparo tcnico e financeiro
dos Poderes Pblicos, inclusive bolsas de estudo (Brasil. Constituio, 1967, art.
168, 2), ou seja, mantm-se o esprito da LDB de 1961. Por outro lado, em lugar
da vinculao de recursos para as diferentes esferas do poder pblico, o que se v
uma passagem que retrata o descompromisso destas para com a educao pblica.
Veja-se, a propsito, o artigo que define a organizao dos sistemas de ensino:
Art. 169 Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino,
e, a Unio, os dos Territrios, assim como o sistema federal, o qual ter carter
supletivo e se estender a todo o Pas, nos estritos limites das deficincias locais.
1 A Unio prestar assistncia tcnica e financeira para o desenvolvimento dos
sistemas estaduais e do Distrito Federal.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

2 Cada sistema de ensino ter, obrigatoriamente, servios de assistncia


educacional que assegurem aos alunos necessitados condies de eficincia escolar.
(Brasil. Constituio, 1967).

Como se v, substitui-se a aplicao de recursos nas diferentes esferas pela


prestao de assistncia para o desenvolvimento dos sistemas de ensino estaduais.
Ao mesmo tempo, a educao assume um carter de assistncia educacional aos
alunos necessitados. Finalmente, em sintonia com o estabelecido na lei do salrioeducao, obrigam-se as empresas comerciais, industriais e agrcola [...] a manter,
pela forma que a lei estabelecer, o ensino primrio gratuito de seus empregados e
dos filhos destes (Brasil. Constituio, 1967, art. 170).
Criado como contribuio social das empresas para custeio do ensino
fundamental de seus funcionrios ou dos filhos destes, o salrio-educao foi
gradativamente incorporado como fonte adicional de receitas da educao bsica
administrada pelo governo federal. Assim, o portal do Ministrio da Educao (MEC)
o define como: contribuio social destinada ao financiamento de programas,
projetos e aes voltados para o financiamento da educao bsica pblica e que
tambm pode ser aplicada na educao especial, desde que vinculada educao
bsica. Alm de estar previsto na Constituio Federal, o salrio-educao foi
regulamentado pela Lei n 9.424/96, Lei n 9.766/98, Decreto n 6.003/2006 e Lei
n 11.457/2007. A contribuio calculada com base na alquota de 2,5% sobre o
valor total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo,
aos segurados empregados, ressalvadas as excees legais, e arrecadada, fiscalizada
e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministrio da Fazenda
(RFB/MF).
As instituies que arrecadam o salrio-educao so empresas em geral,
bem como entidades pblicas e privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdncia
Social. Compreende-se como tal qualquer firma individual ou sociedade que assuma
o risco de atividade econmica, urbana ou rural, com fins lucrativos ou no, sociedade
de economia mista, empresa pblica e demais sociedades institudas e mantidas
pelo poder pblico, nos termos do 2, art. 173 da Constituio (Brasil. FNDE,
[2014]).
A legislao educacional do regime militar traduziu-se em duas reformas de
grande impacto sobre os sistemas de ensino a reforma universitria (Lei n 5.540/68)
e a reforma do ensino primrio e secundrio (Lei n 5.692/71). Se a primeira no
avana medidas relativas a recursos financeiros para a educao superior, a segunda
prdiga e dedica um captulo inteiro matria, focalizada em 23 artigos (art. 41
a 63). Nele so tratadas desde questes gerais e amplas at detalhes sobre o assunto,
cuja anlise, embora possa ser muito oportuna para o conhecimento da concepo
de educao pblica defendida no texto, no ser aprofundada, dada a natureza
deste ensaio.
Vale registrar, porm, que o esprito do texto da Lei n 5.692/71 est em
sintonia com a LDB de 1961 e a Constituio de 1967, em que as fronteiras entre o
apoio ao ensino pblico e ao ensino privado so difusas. A gratuidade aparece como
algo que diz respeito ao estudante necessitado, isto , queles que provarem falta
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

25

26

ou insuficincia de recursos (art. 44). previsto apoio financeiro ao setor privado,


mediante amparo tcnico e financeiro do Poder Pblico (art. 45), sob a forma de
bolsas de estudo (art. 46). Tambm merece registro a referncia s obrigaes das
empresas com a oferta de ensino a seus funcionrios e filhos destes (art. 47) ou pela
contribuio do salrio-educao (art. 48). Entre outras providncias, cabe referir
ainda a possibilidade de sanes da Unio aos municpios que no aplicarem, em
cada ano, pelo menos 20% da receita tributria municipal no ensino de 1 grau
(art. 59). Finalmente oportuno citar uma possibilidade que no veio a se efetivar,
mas que estava nas cogitaes dos legisladores de ento: a progressiva substituio
da gratuidade de bolsas de estudo oferecidas pelo poder pblico no ensino de 2
grau, pela concesso de bolsas sujeitas restituio (art. 63).
Os anos 1980 se apresentam como palco de mudanas polticas significativas
para o Brasil. Na esteira dos movimentos de retomada da democracia, amplia-se a
expectativa de maiores compromissos do poder pblico para com a educao. Assim,
a vinculao de recursos para a educao, inscrita nas constituies democrticas
de 1934 e de 1946, reeditada por fora da chamada Emenda Calmon Emenda
Constitucional n 24, de 1 de dezembro de 1983. A partir de ento, a Unio passaria
a ser responsvel pela aplicao de nunca menos de treze por cento, e os Estados,
o Distrito Federal e os municpios, vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita
resultante de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino (Brasil. EC n
24, art. nico).
Tal situao somente seria revista na Constituio de 1988, a mais extensa
de todas em matria de educao, que foi detalhada em dez artigos especficos (art.
205 a 214) e figurou em quatro outros dispositivos (art. 22, inc. XXIV; art. 23, inc.
V; art. 30, inc. VI e art. 60 e 61 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADCT). A Carta trata da educao em seus diferentes nveis e modalidades,
abordando os mais diversos contedos, inclusive a matria financeira.
A vinculao de recursos para a educao recebeu tratamento prioritrio,
sendo estabelecido que a Unio aplicaria, anualmente, nunca menos de dezoito, e
os Estados, o Distrito Federal e os municpios vinte e cinco por cento, no mnimo,
da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212). O mesmo artigo assegura
como prioritrio na distribuio de recursos pblicos o atendimento das necessidades
do ensino obrigatrio, nos termos do plano nacional de educao (art. 212, 3).
Mantm-se como fonte adicional de financiamento desse nvel de ensino
pblico a contribuio social do salrio-educao, recolhida, na forma da lei, pelas
empresas, que dela podero deduzir a aplicao realizada no ensino fundamental
de seus empregados e dependentes (art. 212, 5). Ainda sobre a matria, cabe
assinalar que o financiamento dos programas suplementares de alimentao e
assistncia sade seria advindo de recursos provenientes de contribuies sociais
e outros recursos oramentrios (art. 212, 4).
Seria de se esperar que uma nova lei de diretrizes e bases da educao nacional
daria sequncia imediata Constituio de 1988, o que, contudo, ocorreu. Inmeros
percalos marcaram a trajetria da legislao educacional, que comeara a ser
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

discutida por educadores j em 1987. O financiamento da educao esteve no centro


do debate que marcou as idas e vindas dos diversos projetos que registraram a
discusso sobre a nova lei entre os governos que materializaram a transio de
Sarney a Fernando Henrique Cardoso. O aprofundamento desse processo, por certo,
permitiria projetar luz sobre o contraditrio terreno em que ocorreram os embates
entre os protagonistas em cena, porm, o carter de sntese deste ensaio
lamentavelmente no o permite.
Depois de muitas contramarchas, no apagar das luzes de 1996, o Congresso
aprovou a primeira lei geral da educao promulgada desde 1961 a Lei n 9.394,
de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao
nacional. Consequncia da Constituio de 1988, essa lei demorou oito anos para
chegar ao formato final, que foi aprovado pelo Congresso Nacional em um perodo
de grandes embates entre os diversos setores sociais. luz de ideologias e concepes
educacionais diferentes, a LDB defendia a incluso de interesses contraditrios. Ao
final, consolidou-se num texto de 92 artigos, que apresenta princpios, fins, direitos
e deveres (art. 1 ao 7); dispositivos sobre a organizao da educao nacional,
incluindo as incumbncias das diferentes esferas do poder pblico (art. 8 ao 20);
nveis e modalidades de ensino educao bsica (educao infantil, ensino
fundamental e ensino mdio) e educao superior, educao especial, educao de
jovens e adultos e educao profissional (art. 21 a 60); profissionais da educao
(art. 61 a 67); recursos financeiros (art. 68 a 77); disposies gerais (art. 78 a 86);
e disposies transitrias (art. 87 a 92).3
Repetindo e detalhando inmeros artigos do captulo da educao na
Constituio de 1988, a segunda LDB mantm muitas orientaes advindas de leis
anteriores e traz algumas novidades.
Dando sequncia aos dispositivos da Emenda Constitucional n 14/96, a LDB
define o regime de colaborao (art. 8) e explicita as incumbncias relativas
oferta da educao escolar (art. 9 a 11). Enquanto aos municpios cabe oferecer a
educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental
(art. 11, inc. V), aos Estados compete assegurar o ensino fundamental e oferecer,
com prioridade, o ensino mdio (art. 10, inc. VI). A Unio tem a incumbncia de
organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais do sistema federal
de ensino e o dos Territrios (art. 9, inc. II), isto , as escolas tcnicas e as
universidades federais. Tambm responsvel pela assistncia tcnica e financeira
e exerce funo supletiva e redistributiva perante as demais esferas governamentais
(art. 9, inc. III). Uma novidade do texto a definio das responsabilidades da escola
(art. 12) e dos docentes (art. 13).
Para fazer jus s suas responsabilidades, a Unio deve aplicar no mnimo 18%
e os Estados e municpios 25% da receita resultante de impostos na manuteno
e desenvolvimento do ensino pblico (art. 69). A legislao de reforma do perodo
militar, como j se viu, havia suprimido a vinculao oramentria para a educao,
3

O tema pode ser aprofundado em: Saviani (1997), Cury (1997, 1998) e Gomes (1998), entre outros.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

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que foi reeditada com a aprovao da Emenda Calmon em 1983 e regulamentada


pela Lei n 7.348, de 24 de julho de 1985.
Lembremos que, como consequncia da LDB de 1996, o Congresso Nacional
aprova o Plano Nacional de Educao (PNE) em 2000, sendo este sancionado sob a
forma de lei pelo Presidente da Repblica no incio do ano seguinte (Brasil. Lei n
10.172, 2001). O PNE seria um dos focos do debate sobre educao na segunda
metade da dcada de 90.

Da poltica de fundos

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A terceira gerao de polticas de financiamento inicia-se em meados da


dcada de 90 do sculo 20 quando se cria o primeiro fundo especfico para o
financiamento do ensino fundamental o Fundef e tem continuidade nos anos
2000 com a proposio de um segundo instrumento de natureza similar, que amplia
a esfera de abrangncia dos recursos vinculados o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb). Caracterstica marcante dessa nova realidade o mecanismo da
subvinculao de recursos, que vai dar destaque especial remunerao dos
profissionais de educao.
Outro mecanismo legal que atinge a poltica de fundos a denominada
Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), artifcio criado pelo governo federal em
1994 para dar mais liberdade distribuio do dinheiro arrecadado com impostos.
Em 1 de maro de 1994, foi aprovada a Emenda Constitucional de Reviso
n 1 que autoriza a desvinculao de 20% de todos os impostos e contribuies
federais para formar uma fonte de recursos livre de carimbos. Denominado
inicialmente de Fundo Social de Emergncia, passou a se chamar Fundo de
Estabilizao Fiscal, nome que vigorou at 31 de dezembro de 1999. A partir do ano
2000, foi reformulado e passou a se chamar DRU, tendo sua prorrogao aprovada
pelo Congresso Nacional at 2007 e, depois, at 2015. A DRU dava maior flexibilidade
alocao dos recursos pblicos sem que significasse elevao das receitas
disponveis para o governo federal , no afetando as transferncias constitucionais
para Estados e municpios, cuja principal fonte de receita o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculao feita
aps os clculos das transferncias.
No caso da poltica educacional, como a LDB estabelece que o Estado deve
destinar, no mnimo, 18% do oramento anual para a rea, a DRU criava uma brecha
legal, permitindo a retirada de at 20% desse valor, para que o governo gastasse
com outras despesas, como o pagamento de dvidas. O perodo de vigncia do Fundef
se deu sob os auspcios da DRU, que foi amplamente utilizada pelo governo federal,
fato que provocava grande insatisfao nos governos estaduais e municipais, como
tambm nos educadores.
A Emenda Constitucional n 68/2011 prorrogou a vigncia da DRU at o
exerccio de 2015, no entanto, a Emenda Constitucional n 59/2009 acrescentou o
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

3 ao art. 76 do ADCT para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o


percentual da DRU incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal de 1988:
Art. 5 [...]
3 Para efeito do clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento do
ensino de que trata o art. 212 da Constituio, o percentual referido no caput
deste artigo ser de 12,5% (doze inteiros e cinco dcimos por cento) no exerccio
de 2009, 5% (cinco por cento) no exerccio de 2010 e nulo no exerccio de 2011.
(Brasil. EC n 59, 2009).

Ou seja, s a partir de 2011, a poltica de fundos deixa de conviver com as


limitaes impostas pela DRU e passa a ter direito aos percentuais estabelecidos
constitucionalmente, o que representa grande vitria para a poltica educacional e
significativo aporte de recursos financeiros, antes apropriados pelo governo federal
para outras finalidades. Este tpico apresenta consideraes sobre esses dois fundos
que assinalam a configurao de um novo momento da poltica de financiamento
brasileira.
O Fundef foi institudo pela Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e,
diferentemente do que ocorreu com a LDB (tema de longos debates e calorosos
embates polticos), foi pouco discutido e aprovado sem grande alarde. Seus efeitos,
porm, tiveram impacto decisivo sobre a configurao do sistema escolar na segunda
metade da dcada de 90.
A Lei n 9.424/96, um texto de apenas 17 artigos, detalha tecnicamente os
objetivos e a composio do Fundef. Trata-se de um fundo de natureza contbil com
vigncia de dez anos, institudo a partir de 1998 em cada unidade da Federao.
Sua criao teve por objetivo assegurar a vinculao de 60% dos recursos de despesas
com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) exclusivamente para o ensino
fundamental e o pagamento de seus professores. Congrega 15% de quatro impostos:
o Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestao
de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS),
Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
e Imposto sobre Produtos Industrializados Exportao (IPI exp.) do Estado e de
seus municpios (art. 1).4
Com a implantao do Fundef, esses recursos exclusivos do ensino fundamental
e seu magistrio passaram a ser aplicados mediante a proporo do nmero de
alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas das respectivas redes de
ensino (art. 2, 1), a partir de dados obtidos pelo Censo Escolar, aplicado pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Os
recursos arrecadados e recolhidos conta do Banco do Brasil automaticamente
passaram a ser depositados nas contas das respectivas unidades da Federao
responsveis pela oferta do ensino escolar desse nvel. Como afirmamos noutra
oportunidade, a legislao de 1996 tem ampla repercusso sobre o sistema escolar.

Conferir: Monlevade e Ferreira (1997) e Martins (1999).

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

29

30

Com tais instrumentos em mos, o governo federal retomou a definio da poltica


educacional como tarefa de sua competncia, descentralizando sua execuo para
os Estados e municpios (Vieira; Farias, 2011, p. 201).
Em curto prazo, a criao do Fundef apoiou a necessria expanso do ensino
fundamental visando sua universalizao e tornou possvel a melhoria salarial de
professores das regies mais pobres do Brasil. O Fundef no apenas contribuiu para
uma significativa expanso dessa etapa de escolaridade, como tambm para a
explicitao de disparidades entre os Estados da Federao e entre as redes estaduais
e municipais. Poucos anos aps sua aprovao, j se discutia a necessidade de
subvincular recursos para outras etapas da educao bsica, de modo especial o
ensino mdio e a educao infantil.
Apesar dos avanos registrados na poltica educacional com a criao do
Fundef, uma vez que praticamente universalizou a oferta do ensino fundamental, o
fato de ele ser especfico para cada estado manteve as desigualdades regionais e
estaduais em termos de valor aluno. Os estados da regio Nordeste e o Par na regio
Norte so os que apresentam o menor valor aluno/ano, chegando, no ano de 2006,
a ser 3,5 vezes inferior ao de estados como Roraima e So Paulo. Essas disparidades
entre estados retratam as condies econmicas e a capacidade de arrecadao de
cada um, mostrando que a ideia de 27 fundos, embora tenha representado avanos,
no favoreceu a criao de condies de oferta educacional equnime para todas as
crianas brasileiras de 7 a 14 anos.
No mdio e longo prazo, tal instrumento contribuiu para acentuar disparidades
na aplicao de recursos das outras etapas da educao bsica a educao infantil
e o ensino mdio e no para diminuir as desigualdades regionais e entre as unidades
da Federao. Tudo isso mobilizou a sociedade para a concretizao de nova reforma,
implicando a criao de um fundo que agregasse recursos para toda a educao
bsica, conforme se ver a seguir.
A ideia da criao de um novo fundo visando ao financiamento de toda a
educao bsica, defendida por educadores desde o debate sobre o Plano Nacional
de Educao sancionado em 2001, passou a ser perseguida de forma mais intensa,
sobretudo por dirigentes educacionais responsveis pela oferta da educao escolar.
Depois de considervel tempo de maturao, finalmente, j no governo de Luiz
Incio Lula da Silva, o Fundeb foi aprovado. Institudo pela Emenda Constitucional
n 53, de 19 de dezembro de 2006, que d nova redao aos artigos 7, 23, 30, 206,
208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao artigo 60 do ADCT, o Fundeb foi
regulamentado pela Medida Provisria n 339, de 28 de dezembro do mesmo ano,
implementado a partir de 1 de janeiro de 2007 e convertido na Lei n 11.494, de
20 de junho de 2007.5
Com o Fundeb, a subvinculao das receitas dos impostos e transferncias
dos estados, Distrito Federal e municpios passou gradativamente para 20%, sendo
Ver nesta publicao: A poltica de fundos em perspectiva histrica..., de Andra Barbosa Gouveia e ngelo Ricardo
de Souza; O Fundeb em uma perspectiva comparada..., de Nelson Cardoso Amaral; e O Fundeb na perspectiva do
custo aluno qualidade, de Jos Marcelino de Rezende Pinto. Consultar tambm o portal do Ministrio da Educao
(<http://portal.mec.gov.br>, acesso em: 2 dez. 2014) e o Relatrio Educao para Todos no Brasil, 2000-2015 (Brasil.
MEC, 2014) que apresenta dados do governo brasileiro sobre a ampliao dos recursos para a educao.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

ampliada para toda a educao bsica. Tal como o Fundef, orientado pelo princpio
da distribuio de recursos com base no nmero de alunos, considerando a educao
bsica pblica em suas diferentes etapas e modalidades: educao infantil, ensino
fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens e adultos.
O procedimento adotado tem por base de clculo dados do Censo Escolar do
ano anterior, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos mbitos de
atuao prioritria (Brasil. Constituio, 1988, art. 211). Isso quer dizer que, da
mesma forma que no Fundef, os recursos do Fundeb so distribudos aos municpios
e estados com base na quantidade de matrculas nas respectivas redes. Este fundo,
com 14 anos de vigncia (at dezembro de 2020), foi de implantao gradual e em
2009 passou a beneficiar todos os estudantes da educao bsica pblica presencial,
representando um novo e significativo momento de seu financiamento.
Em 2009, a Emenda Constitucional n 59:
d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste
dispositivo de inciso VI.

A Emenda Constitucional n 53/2006, artigo 60, inciso VII, prev que no


primeiro ano de vigncia do Fundeb a Unio aportaria R$ 2 bilhes de reais; no
segundo ano, R$ 3 bilhes de reais; no terceiro ano, R$ 4,5 bilhes de reais; e, a
partir de 2010, caberia Unio complementar o fundo com, no mnimo, 10% do
total de recursos a que se refere o inciso II do caput do mesmo artigo. Importante
destacar que a complementao da Unio se d para aqueles estados que no
conseguem, com seu prprio fundo, chegar ao custo-aluno mdio estabelecido para
o ano, divulgado por meio de portaria interministerial, publicada at o dia 31 de
julho de cada exerccio, para vigncia no exerccio seguinte (art. 12, 2). Essa
medida de grande importncia para os estados das regies Nordeste e Norte, que
apresentam menos arrecadao de impostos e, na poca do Fundef, tinham um valor
aluno/ano muito inferior ao desejado.
A criao do Fundeb ampliou, de fato, a participao da Unio no financiamento
da educao, embora a continuidade da existncia de 27 fundos continue criando e
mantendo situaes de desigualdades no valor aluno/ano bastante significativas. No
perodo 2007-2013, observa-se um crescimento de 134,8% no valor mnimo de
referncia. Se, por um lado, tal crescimento pode ser visto como alvissareiro para a
melhoria da educao, por outro, traz em si a marca das desigualdades regionais,
uma vez que, enquanto os estados que precisam de complementao da Unio tm
no valor mnimo seu parmetro, os mais ricos e com mais arrecadao de impostos
apresentam um valor aluno/ano muito superior ao estipulado pelo governo federal.
Tal desigualdade vem se efetivando no tempo, como mostram dados de 2013, em
que Roraima e Esprito Santo apresentam, respectivamente, valores superiores em
64% e 44% aos de estados que necessitam de complementao da Unio, como os
do Nordeste e alguns do Norte (Brasil. STN, 2014).
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Como referido no incio deste ensaio, o Plano Nacional de Educao prev


significativa ampliao dos recursos para a educao pblica at o final de sua
vigncia. A possibilidade de contar com recursos do Pr-Sal, por sua vez, aponta
novas e animadoras perspectivas. Tudo isso depende, por certo, de fatores diversos,
muitos dos quais extrapolam o mbito educacional e dizem respeito ao impacto de
variveis econmicas sobre as polticas sociais, em particular, a educao. O panorama
econmico recente do Brasil no autoriza prognsticos excessivamente otimistas. O
acompanhamento do uso dos recursos pblicos nesse contexto e a ampliao dos
mecanismos de controle social sobre eles , portanto, uma exigncia que se impe.

Consideraes finais

32

Embora seja oportuno reconhecer que, como bem disse Carlos Drummond
de Andrade, as leis no bastam, a anlise dos documentos legais permite
reconstruir as intenes das polticas educacionais ao longo da histria. Se isso
verdade para a educao enquanto valor pblico, no menos importante o em
relao s suas condies concretas de implementao, de que o financiamento
instrumento decisivo. O conhecimento dos dispositivos legais, nesse sentido, permite
delinear um pano de fundo a partir do qual possvel fazer uma aproximao
elaborao de polticas de financiamento e consequente aplicao de recursos pelo
poder pblico.
Vimos, neste breve ensaio, que por toda a fase inicial de construo do Estado
brasileiro o financiamento da educao foi questo relegada a segundo plano,
colocando-se na esfera do que Ansio Teixeira bem caracterizou h mais de 50 anos
como valores proclamados. A ausncia de prioridade e de deciso poltica marcou
a trajetria do financiamento tanto em sua fase inicial, aqui denominada de
indefinio de recursos, quanto quando comea a ultrapassar a condio de estado
de coisas,6 passando fase de vinculao de recursos.
Na verdade, no decorrer do perodo em que o tema da aplicao de recursos
em educao passa a se fazer presente nas constituies republicanas no intervalo
de mais de 50 anos compreendido entre 1934 e 1988 , percebe-se uma oscilao
traduzida pela no incorporao do financiamento como prioridade na agenda dos
formuladores de poltica e, por que no dizer, dos representantes pblicos, dado que
o Congresso foi o palco onde as intenes de vinculao e/ou desvinculao se
materializaram.
Tal como concebido neste artigo, a terceira fase das polticas de financiamento
traduz um momento importante para sua operacionalizao. O perodo corresponde
criao de instrumentos que comprometem as trs esferas do poder pblico com
a captao e distribuio de recursos para a educao. Mais do que isso, criam-se
instrumentos fiscais que, por sua vez, criam mecanismos institucionais para assegurar
a devida aplicao de recursos.
Rua (2009) assim denomina as demandas que incomodam, mas no chegam a receber respostas compatveis sob a
forma de polticas por parte do(s) agente(s) pblico(s).

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

Se os documentos constituem um legado histrico que permite captar as


tendncias em curso ao longo das trs geraes de polticas de financiamento
identificadas, por outro lado, no explicitam o papel que diferentes atores sociais
tiveram nesse processo, a exemplo dos movimentos de educadores em defesa da
educao pblica, ou o papel de foras contrrias, ligadas ao setor privado. Para
conhecer o significado dessas lutas de bastidores, necessrio aprofundar outras
vertentes de anlise, que, por certo, este ensaio pode suscitar. Certo que, para a
terceira gerao de polticas de financiamento, contriburam tambm de forma
significativa os mecanismos de controle social construdos sob a gide do Estado
Regulador. Conhecer e aprofundar tais meandros um desafio posto pesquisa
sobre financiamento da educao no Brasil.

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Acesso em 2 dez. 2014.
BRASIL. Emenda Constitucional n 24, de 1 de dezembro de 1983. Estabelece
a obrigatoriedade de aplicao anual, pela Unio, de nunca menos de treze por
cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, de, no mnimo, vinte e cinco
por cento da renda resultante dos impostos, na manuteno e desenvolvimento
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Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc_
anterior1988/emc24-83.htm>. Acesso em: 2 dez. 2014.
BRASIL. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica
os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art.
60 do Ato das Disposies constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio,
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constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>. Acesso em: 23 mar. 2014.
BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero
neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov.2009.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/
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diretrizes e bases da educao nacional, dispondo sobre a durao de 9 (nove)
anos para o ensino fundamental, com matrcula obrigatria a partir dos 6 (seis)
anos de idade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 7 fev. 2006. Disponvel em:
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39

BRASIL. Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007. Dispe sobre a Administrao


Tributria Federal; altera as Leis nos 10.593, de 6 de dezembro de 2002, 10.683,
de 28 de maio de 2003, 8.212, de 24 de julho de 1991, 10.910, de 15 de julho de
2004, o Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e Decreto no 70.235,de
6 de maro de 1972; revoga dispositivos das Leis nos 8.212, de 24 de julho de
1991, 10.593, de 6 de dezembro de 2002, 10.910, de15 de julho de 2004,11.098,
de 13 de janeiro de 2005, e 9.317, de 5 de dezembro de 1996; e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19 mar. 2007. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11457.htm>.
BRASIL. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de
fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro
de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 jun. 2007. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm>.
Acesso em: 12 ago. 2014.
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de
Educao (PNE) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
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Sofia Lerche Vieira, doutora em Filosofia e Histria da Educao pela Pontifcia


Universidade de So Paulo (PUC-SP), bolsista de produtividade do CNPq, professora
do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Nove de Julho
(Uninove) e da Universidade Estadual do Cear (Uece).
sofialerche@gmail.com
Elosa Maia Vidal, doutora em Educao pela Universidade Federal do Cear,
professora adjunta da Universidade Estadual do Cear (Uece) e, desde 2011,
coordenadora adjunta da Universidade Aberta do Brasil na Uece.
eloisamvidal@yahoo.com.br

Recebido em 4 de dezembro de 2014.


Aprovado em 23 de dezembro de 2014.

42

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015

pontos de vista

O que pensam outros especialistas?

A poltica de fundos em perspectiva


histrica: mudanas de concepo
da poltica na transio Fundef
e Fundeb
Andra Barbosa Gouveia
ngelo Ricardo de Souza

45
Resumo
A aprovao do Fundo de Manuteno de Desenvolvimento da Educao e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) em 1996 resultou de um contexto marcado pela
restrio do oramento da educao em que a nfase na estratgia de redistribuio
de recursos se sobrepunha ao debate sobre a expanso do financiamento. A transio
para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), institudo em 2007, fez-se em um novo ciclo
da poltica brasileira em que a nfase recai em uma perspectiva de crescimento
econmico, isso reflete na possibilidade de discusso da ampliao dos recursos para
o financiamento da educao. Nesse processo, o mecanismo da poltica de fundos
continua o mesmo, tendo como ncora a redistribuio de recursos, entretanto, o
sentido de prioridade amplia-se do ensino fundamental ao conjunto da educao
bsica. A trajetria histrica de funcionamento do mecanismo de fundos
apresentada com base na anlise documental da legislao leis, pareceres e
resolues do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
Palavras-chave: financiamento da educao; Fundef; Fundeb; fundo pblico.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

Abstract
The fund policy in historical perspective: changes in the
conception of policy in the transition of Fundef to Fundeb
The approval of the Fund for the Maintenance and Development of Elementary
Education and for the Appreciation of the Teaching Profession (Fundef), in 1996,
resulted of a context marked by an education budget constraint, in which the
emphasis on the strategy of redistribution of revenues overlapped the debate about
the funding expansion. The transition to the Fund for the Maintenance and
Development of Basic Education and for the Appreciation of Education Professionals
(Fundeb), constituted in 2007, was possible due to the new cycle of Brazilian politics
in which emphasis was put on a perspective of economic growth. This reflects in
the possibility of discussing the expansion of resources for the financing of education.
In this process, the mechanism of fund policy remains grounded on the redistribution
of revenues; however, the sense of priority widens from the elementary school to
all basic education. The historical trajectory of the functioning of funds is presented,
based on the documentary analysis of the legislation laws, legal opinions and
resolutions of the National Fund for the Development of Education (FNDE).
Keywords: financing of education; Fundef; Fundeb; public funding.

46

1 Financiamento da educao: um pouco da histria


A histria do financiamento da educao pblica brasileira pode ser descrita
em quatro grandes perodos. De incio, marcada pela ausncia do Estado. Assim
que comeamos a poder falar em Brasil, o Estado portugus delegou a educao aos
jesutas. Essa forma de concesso do ensino Igreja durou de 1549 a 1750, sendo
identificada por Monlevade (1997) como a primeira fase da histria do financiamento
e, em que pese o forte legado jesuta poder ser avaliado em seus aspectos positivos
e negativos em outros mbitos da histria da educao, em termos de estrutura
pblica de financiamento explicitamente negativa, resultando em uma completa
ausncia do Estado na educao da populao.
Monlevade (1997) e Pinto (2000) ainda identificam um segundo e um terceiro
perodos para a caracterizao da histria do financiamento da educao brasileira.
O segundo se constitui da expulso dos jesutas at o fim da Repblica Velha. Podese considerar este o momento em que se buscou, pela primeira vez, fontes autnomas
de financiamento da educao, ainda que de forma muito frgil: o subsdio literrio,
no perodo imperial, e depois o imposto sobre o consumo de cachaa e de carne, no
perodo republicano, resultaram em recursos escassos num contexto de
descentralizao estrutural da oferta de vagas, portanto, no se avanando na
estrutura da educao pblica.
O terceiro perodo identificado pelos autores pode ser considerado o mais
fecundo para o financiamento da educao pblica. A partir de 1934 at o final do
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

sculo 20, construiu-se a definio da vinculao de um percentual mnimo de


recursos tributrios para a educao. A forma da vinculao foi definida pela primeira
vez na prpria Constituio de 1934, porm, o cenrio instvel de ditaduras civil e
militar no Brasil ao longo do sculo fez com que a perspectiva de financiamento
pblico da educao s se consolidasse com o processo de redemocratizao na
dcada de 1980, primeiro por meio da Emenda Calmon e depois de forma definitiva
no texto constitucional de 1988.
Prope-se aqui caracterizar uma quarta fase do financiamento da educao
brasileira, a fase das polticas de fundos para a educao, em que, com a
institucionalidade democrtica em curso regular, o debate sobre recursos alcana
outros horizontes, ainda que a disputa continue. A poltica de fundos constitui-se
numa tenso entre o gerenciamento de recursos j estabelecidos ou o reconhecimento
da necessidade de expanso desses recursos e o reconhecimento da necessidade de
enfrentamento s desigualdades educacionais brasileiras com investimento pblico.
Entender esse perodo que comea em 1996, com o curto debate e a
aprovao da Emenda Constitucional (EC) n 14, a qual criou o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef),
e a substituio deste, com um longo e intenso debate, pelo Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) em 2007, por meio da aprovao da Emenda Constitucional n 53 como
uma nova fase na histria do financiamento da educao brasileira decorre da
compreenso de que apenas no cenrio democrtico, em que o patamar mnimo da
vinculao possibilitou uma estabilidade relativa de investimentos em educao
(Farenzena, 2006), foi possvel abrir caminho para a sofisticao da disputa pelos
recursos. Ainda que a criao do Fundef na dcada de 1990 se relacione a uma
agenda negativa de enxugamento das contas pblicas, o debate sobre quanto custa
a educao brasileira se instalou sem ameaar o patamar mnimo da vinculao
constitucional e, na mudana da conjuntura poltica dos anos 2000, constitui-se em
cenrio favorvel ao reconhecimento das insuficincias de financiamento da educao
brasileira.

2 O sentido redistributivo de uma poltica de fundos


Para compreender a lgica dos fundos, cabe voltar de modo rpido s regras
bsicas do financiamento da educao no Brasil. Segundo a Constituio Federal de
1988, os entes federados estaduais e municipais, incluindo a o Distrito Federal,
devem investir em manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) pelo menos
25% da receita de impostos, inclusive daquela proveniente de transferncias
constitucionais entre os entes governamentais, e cabe Unio o investimento de
pelo menos 18% da receita lquida de impostos, ou seja, descontadas as transferncias
aos entes governamentais subnacionais.
Esse mecanismo de vinculao cria, de certa forma, um fundo de proteo ao
patamar de investimentos, uma vez que anualmente h um montante mnimo, que
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

47

pode ter algumas flutuaes, pois um percentual da receita de impostos, porm,


so mantidos patamares relativamente estveis de investimento. Esse desenho
supe, de alguma forma, equidade de condies de arrecadao, pois o mesmo
percentual se aplica a todos os 26 estados brasileiros, aos mais de cinco mil municpios
e ao Distrito Federal. Para exemplificar, dados de 2012 da execuo oramentria
dos estados brasileiros informam que, da receita de impostos prprios por eles
arrecadados, 27% concentraram-se em So Paulo, enquanto outros 10 estados
(Sergipe, Tocantins, Acre, Alagoas, Amap, Roraima, Rondnia, Paraba, Piau e Rio
Grande do Norte) tiveram cada um o equivalente a 1% do total da arrecadao (Brasil.
STN, 2012). Esse cenrio se relaciona ao sistema tributrio e, mais ainda, reflete a
distribuio da produo da riqueza no Pas.
Assim, se a regra da vinculao foi fundamental ao longo do sculo 20 para
garantir visibilidade ao problema educacional, o limite desse mecanismo o sistema
tributrio desigual. A forma mais imediata de enfrentar esse limite a redefinio
da lgica do sistema tributrio em termos nacionais, entretanto, essa forma esbarra
em interesses dos entes federados que no so de fcil equalizao. O enfrentamento
dessa questo exclusivamente pelo mbito da poltica educacional teve expresso
na poltica de fundos Fundef e Fundeb.
SE TO AC AL
AP
1% 1% 1% 1%
1%
AM
1%

48

BA
5%

DF
2%

CE
3%

SP
27%

ES
2%
GO
3%

MA
2%
MT
2%
MS
2%

SC
3%
RR
1%
RO
1%

MG
10%
RS
6%

RN
1%

RJ
10%

PE
4%

PR
4%

PA
3%
PB
1%

PI
1%

Grfico 1 Participao dos Estados na Arrecadao de Impostos 2012


Fonte: Brasil. STN, Execuo Financeira dos Estados, 2012.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

A constituio do Fundef relaciona-se a esse cenrio de distribuio desigual


de recursos, mas no apenas uma estratgia de superao de desigualdades, pois
para isso poderia, por exemplo, ter se constitudo com ampliao dos recursos nos
entes federados mais pobres e no apenas como redistribuio. O argumento central
na concepo de fundo pelos dirigentes no Ministrio da Educao do governo
Fernando Henrique Cardoso (1994-2001) era que os problemas da educao brasileira
advinham da m gesto dos recursos e que a poltica deveria concentrar-se no ensino
fundamental. Ao apresentar a concepo do Fundef, Paulo Renato Souza, ento
ministro da Educao, evidenciou de forma contundente essas questes com base
em uma comparao entre So Paulo e o Nordeste:
Dos 645 municpios do Estado [de So Paulo], apenas 68 possuam redes municipais
de ensino fundamental. Nos demais era difcil a cada ano justificar o gasto de 25
por cento da arrecadao em educao. Em geral, esses municpios investiam quase
tudo em educao infantil, mas isso no era suficiente para gastar todos os recursos
que deveriam ser investidos em educao. [...] No Nordeste, a situao era inversa.
Seus municpios eram os mais pobres do pas. Historicamente, contudo, eram eles
os grandes responsveis pela educao fundamental em seus respectivos estados.
Em todos, a proporo de matrculas municipais superava folgadamente os 50% do
total, chegando a mais de dois teros no Maranho. Nestes casos, 25 por cento de
pouco quase nada, e no por outra razo seus indicadores educacionais eram os
piores do Brasil, e o salrio de seus professores era miservel. (Souza, 2005, p. 75).

A afirmao do ministro reflete alguns impasses daquele momento,


destacando-se o sentido de educao bsica e a necessidade de redesenho dos
recursos. Na primeira questo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB Lei
n 9.394/1996) havia definido a educao bsica como educao infantil, ensino
fundamental e ensino mdio em suas diferentes modalidades. Essa ideia de que o
uso dos recursos municipais em educao infantil era injustificado contrape-se
prpria legislao, e este diagnstico equivocado do Ministrio da Educao poca
ajuda a explicar os problemas de acesso educao pelas crianas brasileiras at
hoje. No outro ponto, o problema explicitado no diagnstico exigiria uma redefinio
nacional de recursos, mas o que o Fundef props foi uma redistribuio em cada
estado da Federao, portanto, as diferenas entre So Paulo e os estados do Nordeste
se mantiveram. O mecanismo de complementao da Unio foi insuficiente para
resolver tal cenrio, visto que definiu um patamar muito baixo de referncia para
os gastos em educao, ou seja, o gasto por aluno ao ano com base no qual se
estabeleceu a contribuio da Unio ao fundo foi pequeno e coerente com a
perspectiva de que no faltavam recursos.
Cabe discutir melhor a ideia de gasto por aluno ao ano, elemento fundamental
de grande parte das polmicas em torno do financiamento da educao na ltima
dcada e que promete ser um grande tema na prxima. Danoso Daz e Schmal Simon
(2009, p. 140) propem a seguinte diferenciao de gasto e custo, diferena esta
essencial para o debate em questo:
La diferencia entre costos y gastos est dada por el grado de acercamiento o
contribucin a la produccin del bien o servicio que se trate, o dicho de otra manera,
al coste del bien o servicio. Mientras ms directa sea la contribucin, nos acercamos
al concepto de costo, y mientras ms indirecta sea esta contribucin, ms cerca
estaremos del concepto de gasto.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

49

Pode-se considerar que o mecanismo de definio do gasto mnimo anual por


aluno no mbito do Fundef fez-se considerando de forma muito indireta, nos termos
de Danoso Daz e Schmal Simon, a relao entre os recursos disponveis e as
necessidades do bem em questo, qual seja, a manuteno da escola concreta.
O mecanismo previsto no Fundef era de composio do fundo considerando
os recursos disponveis via vinculao constitucional de cada Estado federado e seus
municpios e a sua redistribuio com base em um gasto por aluno ao ano mnimo
definido nacionalmente. Certamente, se esse gasto mnimo por aluno nacional
expressasse uma relao direta entre o bem produzido a escola em pleno
funcionamento e os recursos necessrios garantia das condies de qualidade
da oferta, poderamos chegar ideia de custo. Porm, durante toda a vigncia do
Fundef, conforme analisado por diferentes autores (Pinto, 2007; Martins, 2011), o
patamar definido como gasto mnimo ignorou a relao necessidade versus
investimento em favor do uso dos recursos disponveis, ainda que a prpria Lei n
9.424 de 1996, que regulamentou o fundo, fizesse meno explcita ideia de custos,
ela estabelecia:
Art. 2 [...]
1 [...]
2 A distribuio a que se refere o pargrafo anterior, a partir de 1998, dever
considerar, ainda, a diferenciao de custo por aluno, segundo os nveis de
ensino e tipos de estabelecimento, adotando-se a metodologia de clculo e as
correspondentes ponderaes, de acordo com os seguintes componentes:

50

I 1 a 4 sries;
II 5 a 8 sries;
III estabelecimentos de ensino especial;
IV escolas rurais. (Brasil. Lei n 9.424, 1996).

O mecanismo de diferenciao de custo ou gasto possvel por aluno, por


ponderaes, demorou muito para se efetivar na vigncia do Fundef. Essa demora
contribuiu para manter o patamar de recursos do fundo operando com fora em cada
estado, mas com baixa capacidade redistributiva nacional. Alm disso, cabe lembrar
que, na definio das matrculas de ensino fundamental para a redistribuio do
Fundef, a Lei n 9.424/1996 previa na verso aprovada no Congresso Nacional a
incluso das matrculas de ensino fundamental na modalidade educao de jovens
e adultos (EJA), porm, este item foi vetado pelo presidente da Repblica, cuja
justificativa cabe relembrar, pois a perspectiva de restrio de recursos novamente
ficou explicitada:
Considerar as matrculas do ensino fundamental supletivo, para efeito de distribuio
dos recursos do Fundo, um critrio que, embora factvel do ponto de vista
socioeducacional, na medida em que abraa o universo de alunos que no tiverem
a oportunidade de frequentar o ensino regular, temerrio do ponto de vista da
precisa repartio dos recursos, pelos aspectos que passamos a expor:
a) A garantia de contabilizao do alunado do ensino supletivo, para efeito de
recebimento dos recursos, poder provocar, no mbito dos governos estaduais
e/ou municipais, uma indesejvel corrida no sentido de se criar cursos dessa
natureza, sem rigor nem a observncia dos critrios tcnico-pedaggicos

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

requeridos por essa modalidade de ensino, com o objetivo de garantir mais


recursos financeiros ao respectivo governo, em detrimento da qualidade do
ensino e, por conseguinte, da adequada formao dos educandos.
b) O MEC no dispe de dados estatsticos consistentes que possam assegurar
uma correta e fidedigna contabilizao do alunado do ensino supletivo.
c) O recenseamento do alunado do ensino supletivo, em razo da dificuldade de
aferio dos dados, pela especificidade da forma de controle de frequncia
do alunado, baseia-se, via de regra, apenas no registro disponvel dos
estabelecimentos que ministram essa modalidade de ensino, prejudicando
eventuais confirmaes da presena, ou mesmo da existncia do aluno.
d) O aluno do ensino supletivo no ser considerado, apenas, para efeito da
distribuio dos recursos. Ser, porm, destinatrio dos benefcios que adviro
da implantao do Fundo, conforme prevo caput do art. 2 do projeto (Brasil.
Mensagem n 1.439, 1996 grifos nossos)

Assim, o Fundef foi desenhado sob uma perspectiva de conteno de despesas


da Unio e racionalizao de gastos nos entes federados. No caso especfico da EJA,
ainda que a preocupao com a perspectiva da qualidade seja importante,
inconcebvel justificar o veto conteno da expanso da matrcula.

3 O contexto de execuo do Fundef e a produo legal


complementar
Um dos elementos interessantes da estrutura da poltica de fundos seu
carter automtico, que independe da adeso ou da vontade dos agentes pblicos
envolvidos. O mecanismo de formao do bolo de recursos a ser distribudo em cada
estado contbil, ou seja, com base na arrecadao usual dos recursos de impostos
pelos entes federal e estaduais, o percentual de composio do fundo retido e s
repassado aos municpios e s redes estaduais a partir da contabilizao das
matrculas prprias de cada rede de ensino. Ainda que seja de funcionamento
automtico, no quer dizer que no haja necessidade de definies operacionais
complementares, e estas no so menos importantes, mas revelam o cenrio de
disputas na execuo do fundo.
No perodo de 1996, ano de aprovao da EC n 14 e da Lei n 9.424, at 2006,
quando se aprovou a substituio do Fundef pelo Fundeb, produziram-se 14 decretos
e 21 portarias emanadas do Ministrio da Educao, algumas vezes com o Ministrio
da Fazenda e outras com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
que buscavam esclarecer a operacionalizao do Fundo e explicitar os ns grdios
das disputas. Por exemplo, a Portaria MEC n 859/1997 explicitava o que so escolas
pblicas estaduais e municipais para efeito da redistribuio do fundo.
Para a compreenso do contexto de restrio oramentria em que iria
funcionar o fundo, os decretos parecem fecundos na medida em que explicitam as
regras dos coeficientes de redistribuio. O Quadro 1 apresenta a sntese dos decretos
com a temtica do gasto por aluno ao ano no perodo.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

51

Quadro 1 Decretos que Tratam da Temtica Gasto Aluno Brasil 1997-2006


(continua)

Decreto

52

Tema

Decreto n 2.264,
27 de junho de 1997

Coeficientes de distribuio consideram:


-- nmero de alunos matriculados nas escolas cadastradas das
respectivas redes de ensino, apurado no censo escolar do
exerccio anterior ao da distribuio, considerando-se para
este fim as matrculas de 1 a 8 sries do ensino fundamental;
-- a estimativa de novas matrculas, elaborada pelo MEC, e
-- a diferenciao de custo por aluno, segundo os nveis de
ensino e os tipos de estabelecimentos.

Decreto n 2.440,
23 de dezembro de 1997

Exerccio de 1998: R$ 315,00 o valor mnimo anual por aluno

Decreto n 2.530,
26 de maro de 1998

Membros do conselho do Fundef sero designados pelo ministro

Decreto n 2.935,
11 de janeiro de 1999

Exerccio de 1999: R$ 315,00 o valor mnimo anual por aluno

Decreto n 3.326,
31 de dezembro de 1999

Exerccio de 2000: R$ 333,00 o valor mnimo anual por aluno.


Estabelece fatores de ponderao para a diferenciao do custo
por aluno no ensino fundamental:
-- 1,00 para os alunos da 1 a 4 sries, nas escolas urbanas e
rurais;
-- 1,05 para os alunos da 5 a 8 sries do ensino fundamental,
classes de educao especial nas escolas urbanas e rurais

Decreto n 3.742,
1 de fevereiro de 2001

Exerccio de 2001: R$ 363,00 o valor mnimo anual por aluno;


e R$ 381,15

Decreto n 4.103,
24 de janeiro de 2002

Exerccio de 2002: R$ 418,00 e R$ 438,90 o valor mnimo

Decreto n 4.580,
24 de janeiro de 2003

Exerccio de 2003: R$ 446,00 e R$ 468,30

Decreto n 4.861,
20 de outubro de 2003

Exerccio de 2003: R$ 462,00 e R$ 485,10

Decreto de 21 de outubro Constitui grupo de trabalho para elaborao de proposta para


de 2003
o Fundeb
Decreto n 4.966,
30 de janeiro de 2004

Exerccio de 2004: R$ 537,71 e R$ 564,60 o valor mnimo

Decreto n 5.299,
7 de dezembro de 2004

Exerccio de 2004: R$ 564,63 e R$ 592,86

Decreto n 5.374,
17 de fevereiro de 2005

Exerccio de 2005: R$ 620,56.


Inclui fatores de ponderao para a diferenciao do custo por
aluno no ensino fundamental:
-- 1,00 alunos das sries iniciais das escolas urbanas;
-- 1,02 alunos das sries iniciais das escolas rurais;
-- 1,05 alunos das 4 sries finais das escolas urbanas;
-- 1,07 alunos das 4 sries finais das escolas rurais;
-- 1,07 alunos da educao especial do ensino fundamental
urbano e rural. (...)
Valores:
-- R$ 620,56 sries iniciais nas escolas urbanas;
-- R$ 632,97 sries iniciais nas escolas rurais;
-- R$ 651,59 sries finais nas escolas urbanas;
-- R$ 664,00 sries finais nas escolas rurais; e
-- R$ 664,00 educao especial do ensino fundamental.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

Quadro 1 Decretos que Tratam da Temtica Gasto Aluno Brasil 1997-2006


(concluso)

Decreto

Decreto n 5.690,
3 de fevereiro de 2006

Tema
Exerccio de 2006: R$ 682,60. Ponderaes:
-- 1,00 sries iniciais das escolas urbanas;
-- 1,02 sries iniciais das escolas rurais;
-- 1,05 sries finais das escolas urbanas;
-- 1,07 sries finais das escolas rurais;
-- 1,07 educao especial urbana e rural, atendidos em escolas
ou classes especficas ou includos em classes comuns de
ensino fundamental regular. (...)
Valores:
-- R$ 682,60 sries iniciais nas escolas urbanas;
-- R$ 696,25 sries iniciais nas escolas rurais;
-- R$ 716,73 sries finais nas escolas urbanas;
-- R$ 730,38 sries finais nas escolas rurais;
-- R$ 730,38 educao especial urbana e rural, atendidos em
escolas ou classes especficas ou includos em classes comuns
de ensino fundamental regular.

Fonte: MEC. Disponvel em: <http://mecsrv04.mec.gov.br/sef/fundef/Legisla.shtm>.

Observa-se que o decreto de 1997 repete o contido na Lei n 9.424/1996


quanto existncia de fatores de ponderao, entretanto o fundo operou sem
qualquer diferenciao at 1999. Apenas para o exerccio de 2000 surgiu a
diferenciao de coeficiente entre as sries iniciais do ensino fundamental e as
demais. A diferenciao entre escolas rurais e urbanas e um fator especfico para a
educao especial apenas foram concretizados em 2005, j num cenrio de
rediscusso do Fundef. A discusso e a posterior aprovao da Emenda Constitucional
n 53 criando o Fundeb consolidaram a poltica de fundos no Pas, entretanto, esta
contm certa dubiedade, pois reafirma o mecanismo de redistribuio, mas em um
contexto e com elementos que explicitam a necessidade de ampliao dos recursos
envolvidos naquela dinmica de redistribuio. Isso quer dizer que, de certa forma,
o Fundeb mantm a poltica para alter-la.

4 Avaliao dos resultados do Fundef


Parte importante dos objetivos do Fundef versava sobre a necessidade de
equalizao dos gastos educacionais, considerando a desigualdade econmica elevada
entre municpios e Estados da Federao. Contudo, essa funo equalizadora no
chegou a ocorrer plenamente de acordo com a proposio do fundo, pois,
[...] os municpios com maior poder fiscal sempre tiveram mais verbas para aplicar
na educao, em virtude de uma maior capacidade de arrecadao prpria. Logo,
constitui uma falcia afirmar que, pelo Fundef, se promoveu, em uma dada regio,
o gasto equnime por estudante, em funo de o montante disponibilizado por cada
aluno do ensino fundamental ter sido o mesmo, no importa onde ele estivesse.
(Esteves, 2007, p. 228).

Ademais, como o fundo no era nacional, a diminuio da desigualdade entre


os Estados da Federao s ocorreu muito precariamente com a complementao
da Unio aos cinco estados que ficavam, em mdia, abaixo do valor mnimo anual
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

53

decretado pela Presidncia da Repblica. Isto , o Fundef provocou uma redistribuio


de recursos internamente a cada estado e seus municpios, distribuindo a riqueza
ou a pobreza ali presente, e sendo, raramente, alavancado pelos recursos federais
somente quando a condio de redistribuio era de extrema pobreza.
Uma das concluses possveis, nesse item, que o Fundef se converteu em
exemplo
[...] para compreender os limites impostos pelo ajuste fiscal ao aumento dos gastos
sociais. [...] essa restrio fiscal observada pela reduo da complementao de
recursos federais aos fundos estaduais, em decorrncia do baixo valor mnimo
nacional estabelecido, o que implicou a ampliao das desigualdades interestaduais
no financiamento do ensino fundamental. (Vasquez, 2005, 149).

54

Aquela equalizao em questo tambm s se registrou, ainda que


parcialmente, no que tange aos recursos vinculados ao ensino fundamental, pois o
Fundef tinha esse foco. Como as condies de financiamento, mas tambm as de
gesto, de formao de professores e de organizao pedaggica eram muito
desiguais no Pas, era de se esperar que o aporte de recursos que o Fundef representou
para muitos municpios pudesse gerar melhores condies de qualidade nessa etapa
de ensino, depois, claro, da universalizao do acesso educao obrigatria. H
poucos estudos sobre essa relao, mas parece haver conexo entre a redistribuio
financeira provocada pelos fundos e o incremento das condies de qualidade
(Sobreira; Campos, 2008).
A focalizao no ensino fundamental, entretanto, causou problemas
especialmente nos municpios que j desenvolviam (slida) poltica de atendimento
educao infantil (Arelaro, 1999), uma vez que os recursos para o investimento
nessa etapa de ensino somente existiam quando havia sobras, o que, sabemos,
algo raro na administrao pblica. Mas, seja pela presso social, seja por sadas
como a ampliao da poltica de convnios, os municpios no reduziram sua oferta
nessa etapa de ensino, mesmo no a tendo ampliado como o Plano Nacional de
Educao daquele momento determinava, ou seja, nesse caso, o Fundef pode ter
servido de obstculo a uma maior expanso da educao infantil.
A focalizao no ensino fundamental, por outro lado, no comprometeu o
crescimento do ensino mdio, uma vez que, do ano anterior implementao do
Fundef at o final de sua vigncia, as matrculas nessa etapa cresceram 55% (Brasil.
Inep, 1997, 2006).
Ao que parece, foi mesmo a educao de jovens e adultos (EJA) a maior
prejudicada, pois o veto contabilizao das matrculas dessa modalidade para
efeitos de recebimento dos recursos do Fundef, definido pelo presidente Fernando
Henrique Cardoso, promoveu o que Gouveia (2008, p. 393) chama de invisibilidade
da EJA.
Vrios estudos tomam dados mais locais para mostrar que houve maior
concentrao do nmero de alunos por turma, dificuldades para a regulamentao
da carreira docente em diversas partes do Brasil e, tambm, diversos outros
problemas, articulados especialmente com insuficincias e situaes no previstas
pelo Fundef, por exemplo, no que concerne ao regime de colaborao para a oferta
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

do ensino fundamental (Costa; Duarte, 2008), ao apoio tcnico demandado pelas


diversas situaes novas trazidas pelo Fundo e aos desequilbrios na carreira docente,
particularmente entre os docentes que atuavam em etapas distintas da educao
bsica, mas na mesma rede de ensino.
Contudo, o fundo tambm trouxe contribuies:
Entre tais aspectos destacam-se: a ampliao do debate a propsito do financiamento
da educao, em sentido mais amplo; a importncia da vinculao de recursos para
os diversos segmentos e modalidades educacionais; a necessidade da participao
da sociedade no controle dessas verbas, por meio, entre outros mecanismos, de
conselhos de acompanhamento e fiscalizao; a importncia de as prestaes de
contas tornarem-se pblicas e transparentes; a necessidade premente de valorizar
condignamente os profissionais da educao, entre uma srie de outros fatores.
(Esteves, 2007, p. 228).

Parte desses problemas foi tematizada durante a tramitao do novo fundo,


o Fundeb, como a necessidade de maior participao financeira da Unio nos fundos
estaduais e a incluso de todas as etapas e modalidades da educao bsica, entre
outros fatores, como veremos a seguir.

5 A criao do Fundeb
O Fundeb foi aprovado em dezembro de 2006 num processo que comeou
oficialmente com o grupo de trabalho institudo pelo Decreto de 21 de outubro de
2003 (Quadro 1), porm, como fruto de presses, pode-se remontar a origem dos
debates a 1999 com, por exemplo, a apresentao de proposta de emenda
constitucional pela bancada do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados,
conforme registra Martins (2011). Diferentemente do processo de tramitao do
Fundef, o novo fundo foi amplamente debatido e mobilizou o parlamento e
movimentos importantes da sociedade civil e das esferas subnacionais do poder
pblico. H que se considerar que havia outro governo e outra estratgia de debate,
mas, sobretudo os efeitos do Fundef e sua vigncia por uma dcada eram agora de
pleno conhecimento dos diferentes atores sociais importantes para a disputa. Martins
sintetiza de maneira interessante o contexto em que se constri esse debate:
Com a eleio do presidente Lula, em cujo programa figurava o compromisso de
implantao do Fundeb, sem maiores detalhes, gerou-se a expectativa do envio
de mensagens de emenda constitucional nessa direo ou do aproveitamento da
apresentada pela bancada do PT quando na oposio, uma vez que o contexto do
Fundef, de adoo do Estado gerencial, j fora superado. Entretanto, o ajuste fiscal
continuou a conformar as aes do governo, com a fixao de metas de inflao,
responsabilidade fiscal e supervit primrio. Assim, a proposta se arrastou dentro
do governo at 2005. (Martins, 2011).

O elemento destacado por Martins quanto manuteno da poltica


macroeconmica de ajuste e responsabilidade fiscal operando junto com uma
perspectiva de incluso social faz com que a compreenso dos mecanismos de
financiamento da educao a partir de 2003 tenha que ser inserido em um contexto
diferente das finanas pblicas, pois a responsabilidade fiscal passa a operar como
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

55

poltica do novo desenvolvimentismo (Moraes; Saad-Filho, 2011), que tem como


pilares a valorizao do salrio mnimo e a criao de mercado interno, os quais
impactam de maneira contundente no crescimento econmico, e este, na arrecadao
de impostos que gera recursos para a educao. O Grfico 2 apresenta o crescimento
do Produto Interno Bruto (PIB) considerando os perodos de governo e a vigncia
dos fundos.

56

Grfico 2 Crescimento do PIB por ano e mdia de crescimento do PIB por perodo
Brasil 1996-2013
Fonte: Brasil. Ipea (2014), dados trabalhados pelos autores.

Assim, h um crescimento do investimento em educao como reflexo do


crescimento da economia (Castro, 2011), porm, este no apenas inercial, pois
comporta uma explicitao contnua da necessidade de novos recursos. A
apresentao do debate em torno do gasto por aluno ao ano pode ajudar a evidenciar
essa questo.

6 O contexto do Fundeb e a produo legal complementar


A produo legal complementar no perodo do Fundeb novamente expressiva
e parece que o funcionamento do fundo vai se explicitando ao longo do perodo. De
2007 a junho de 2014, foram aprovadas 4 resolues, 39 portarias e 2 decretos para
organizao do mecanismo do novo fundo. Observa-se que h menos decretos, e os
temas so definidos por portarias conjuntas do MEC com o Ministrio da Fazenda
ou, em muitos casos, portarias conjuntas do Fundo Nacional para o Desenvolvimento
da Educao (FNDE) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O tema que mais
ocupou as portarias novamente foi a definio do valor mnimo por aluno ao ano, o
qual no desenho do novo fundo deixou de ser um referencial fixo e passou a ser
resultado do clculo dos recursos mnimos disponveis em cada estado acrescido da
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

participao da Unio, que passou a ser fixada em pelo menos 10% do total do
Fundeb. A baixa participao da Unio no investimento em educao bsica era,
como vimos, uma das crticas centrais ao mecanismo de fundos. A fixao de um
patamar mnimo de contribuio da Unio como percentual da receita total do fundo
pode operar na direo de alguma presena mais efetiva do governo federal no
financiamento da educao bsica.
Composta a receita do Fundeb, a Emenda Constitucional n 53 foi mais incisiva
em estabelecer que o valor mnimo anual contemplaria coeficientes diferentes para
as etapas e modalidades da educao bsica, atribuindo lei complementar a tarefa
de definir como isso seria calculado. A Lei n 11.494 definiu, no artigo 10, que a
redistribuio dos recursos deve levar em conta as diferenas entre etapas,
modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica (Brasil, Lei
n 11.494, 2007), o que resultou na descrio de 27 variaes de tipo de gasto por
aluno.
Para voltar definio de custo de Danoso Daz e Schmal Simon (2009), a
identificao das diferenas entre as formas de organizao da escola se aproxima
da definio de custo aluno no contexto do Fundeb na medida em que sugere a
necessidade de insumos diferentes para diferentes organizaes de atendimento
escolar. Entretanto, a lei estabelece uma trava na possibilidade de variao desse
custo:
A ponderao entre demais etapas, modalidades e tipos de estabelecimento ser
resultado da multiplicao do fator de referncia por um fator especfico fixado entre
0,70 (setenta centsimos) e 1,30 (um inteiro e trinta centsimos), observando-se, em
qualquer hiptese, o limite previsto no art. 11 desta Lei. (Brasil, Lei n 11.494, 2007).

Essa trava poderia nos jogar novamente no limite macroeconmico e na


justificativa tcnica para a limitao dos investimentos em educao. Ainda que isso
possa ocorrer, h no texto da lei mais um elemento que politiza novamente o debate.
Esses valores so anualmente revistos por uma comisso intergovernamental que
pactua os valores de ponderao. Mesmo operando no limite, possvel observar
que o movimento de definio anual dos valores mnimos por aluno tem feito com
que a mdia do gasto mnimo se amplie e o desvio-padro entre os coeficientes
diminua, num cenrio que parece sugerir que toda a educao bsica necessita de
mais recursos.
Observa-se que, de 2007 a 2014, a mdia entre os fatores de ponderao vai
de 1,02 a 1,15 no perodo, e o desvio-padro diminui em 0,5 (Tabela 1). O maior
crescimento , evidentemente, das modalidades e etapas que haviam sido
subestimadas na definio no primeiro ano de vigncia do fundo, e os valores que
se mantm estveis so os que j estavam no teto estabelecido em lei (ensino mdio,
ensino mdio profissional) ou onde j operava o Fundef, e se pode considerar que
h certa estabilidade na oferta (ensino fundamental urbano). Atentar para a
manuteno dos coeficientes da educao especial, porm, parece que nesse caso
as regras do fundo foram ampliando a matrcula, pois o decreto presidencial de 2011,
por exemplo, instituiu a contagem de dupla matrcula no caso dos alunos includos
nas turmas regulares de ensino com atendimento educacional especializado em
contraturno, mecanismo que opera para a ampliao de recursos.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

57

Tabela 1 Fatores de Ponderao Fundeb 2007-2014


Etapa/modalidade 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

58

Crescimento (%)

Creche
conveniada em
tempo integral

0,8

0,95

0,95

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

37,50

Creche
conveniada em
tempo parcial

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

Creche pblica em
tempo integral

0,8

1,1

1,1

1,1

1,2

1,3

1,3

1,3

62,50

Creche pblica em
tempo parcial

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

25,00

Educao especial

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

Educao indgena
e quilombola

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

EJA com avaliao


no processo

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

14,29

EJA integrada
educao
profissional de
nvel mdio, com
avaliao no
processo

0,7

0,7

1,2

1,2

1,2

1,2

71,43

EF anos finais no
campo

1,15

1,15

1,15

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

4,35

EF anos iniciais no
campo

1,05

1,05

1,05

1,15

1,15

1,15

1,15

1,15

9,52

EF anos finais
urbano

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

EF em tempo
integral

1,25

1,25

1,25

1,25

1,3

1,3

1,3

1,3

4,00

EM em tempo
integral

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

EM integrado
educao
profissional

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,25

1,25

1,25

1,25

1,25

1,3

1,3

1,3

4,00

EM urbano

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,25

4,17

Pr-escola em
tempo integral

0,9

1,15

1,2

1,2

1,3

1,3

1,3

1,3

44,44

Pr-escola em
tempo parcial

0,9

0,9

11,11

Mdia

1,02

1,06

1,09

1,10

1,13

1,13

1,13

1,15

Desvio-padro

0,21

0,20

0,16

0,16

0,17

0,18

0,18

0,16

EF anos iniciais
urbano

EM no campo

Fonte: Brasil. Lei n 11.494 (2007); Confederao Nacional dos Municpios (2015).

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

7 Avaliao parcial do Fundeb e a necessidade de 10% do PIB


O Fundeb no enfrentou, ainda, um problema importante e que j se
apresentava mesmo antes de a poltica de fundos ter sido criada, que a questo
atinente falta de um valor mnimo por aluno que assegure um ensino de qualidade
e que impea as disparidades regionais (Pinto, 2007, p. 895).
A questo da qualidade muito complexa e sria. Os alunos so atendidos
por redes municipais e estaduais de ensino, as quais, muitas vezes, so concorrentes
e pouco colaborativas, especialmente na etapa obrigatria (Zampiri, 2014).
Nesse sentido, o custo aluno qualidade (CAQ) discutido e aprovado no Parecer
CNE/CEB n 08/2010 poderia servir como referncia soluo desses problemas,
mas o Ministrio da Educao insiste em resistir homologao do parecer, alegando,
por vezes, problemas tcnicos na elaborao do CAQ e, outras vezes, a necessidade
de mais debates.
O novo PNE, aprovado pela Lei n 13.005/2014, em 25 de junho de 2014,
retoma a questo (ainda que no da forma ideal) ao indicar um prazo de dois anos
para a implantao do CAQ inicial (CAQi).
Outro problema candente, e qui mais grave, tem relao com a insuficincia
de recursos financeiros para a educao. Isto , mesmo com a redistribuio dos
recursos vinculados sendo necessria e, ao que parece, o Brasil no tem como
sobreviver sem ela, pelo menos at a aprovao de uma grande reforma tributria
, o Pas ainda carece de mais dinheiro para a educao pblica. Temos uma dvida
social elevadssima para com a educao, tanto no que tange ampliao do acesso
e s condies de permanncia quanto em relao qualidade educacional. Ainda
que melhorando a gesto dos recursos disponveis e, com isso, ampliando o seu
potencial de uso, o salto educacional que o Pas precisa dar transcende enormemente
os valores redistribudos pelo Fundeb.
O novo PNE aprovou em sua meta 20 o compromisso de o Brasil ampliar o
investimento pblico em educao pblica de maneira a atingir 10% do PIB em
2014. Todavia, afora as dificuldades na definio das fontes para essa ampliao,
esbarraremos tambm em questes legais e tcnicas para a execuo apropriada
desses recursos. O Fundeb pode contribuir para equacionar parte do problema, pois
para enfrentar, por exemplo, a trava estabelecida pela Lei Complementar n 101/2000
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que tange aos gastos com pessoal, os
recursos federais que devero advir naquele processo de incremento financeiro
podero chegar aos municpios por meio da engenharia constituda no fundo, com
vinculao exclusiva e, com isso, talvez, evitar os problemas com a LRF.1

No se trata aqui de achar solues para os problemas legais e tcnicos que o novo PNE suscita, mas apenas de
demonstrar como a estrutura da poltica de fundos pode contribuir para enfrentar esses problemas.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

59

Consideraes finais: provocaes sobre rupturas e continuidades

60

Percorrer a trajetria do financiamento da educao no Brasil evidencia um


processo de rupturas e continuidades que refletem uma intensa luta social pela
materialidade do direito educao. A defesa da vinculao de impostos ocupa
grande parte do debate no sculo 20 e parece possvel indicar que o sculo 21
desponta com uma intensa disputa sobre a quantidade de recursos que necessria
para galgar outra condio de desenvolvimento da qualidade da educao brasileira.
Nessa direo, o que propusemos aqui como um quarto perodo de caracterizao
do financiamento da educao, na sequncia da perspicaz diviso temporal em trs
perodos proposta por Monlevade e adensada por Pinto, possibilita refletir sobre a
conjuntura da poltica educacional e observar, nesse recorte, novas tenses revestidas
de continuidade e rupturas.
Na poltica de fundos, Fundef e Fundeb so um contnuo: a forma contbil,
automtica e que se sustenta em uma redistribuio de recursos entre entes
federados subnacionais instituiu-se em 1996 e vigorosa no desenho do Fundeb
que operar at 2020. Essa redistribuio opera no desenho consolidado de vinculao
de impostos, ou seja, a poltica de fundos no um mecanismo novo, mas um novo
momento da operao da vinculao da receita, entretanto, contm em si uma
ruptura em relao lgica de que suficiente que cada rede de ensino opere
exclusivamente com os recursos que o ente federado que a mantm pode arrecadar.
Se no primeiro momento do Fundef essa ruptura feita sob uma lgica de restrio
de recursos, no contexto do Fundeb essa lgica esgarada, e evidencia-se que
apenas a redistribuio no garante soluo aos problemas gerados em um contexto
de desigualdade de capacidade de investimento pblico entre municpios e estados
em um pas continental, aliado explicitao da insuficiente participao do governo
federal na efetivao do direito educao bsica.
Sem a pretenso de esgotar os aspectos segundo os quais se pode cotejar os
dois fundos, uma caracterstica especfica frequente preocupante: a provisoriedade.
Essa quarta fase se compe de um fundo que vigorou por 10 anos Fundef e foi
substitudo por outro fundo Fundeb , que vigorar por 14 anos, ou seja, a cada
dcada temos que reinventar a regra. Ainda que possa haver um aspecto positivo
de se fazer um balano dos limites da poltica, essa provisoriedade tem efeitos
perversos em termos de instabilidade para definir planos de carreira do magistrio,
por exemplo, que exigem previso a longo prazo de um patamar de recursos suficiente
valorizao dos trabalhadores, questo central no desenvolvimento dos sistemas
de ensino.
A aprovao da Emenda Constitucional n 59 com uma nova rgua de medida
para o esforo educacional brasileiro em educao, qual seja, um patamar do PIB,
pode abrir caminho para que em 2020, no contexto de execuo do PNE, quando
faremos o balano do Fundeb, possamos romper com essa forma de definio do
financiamento da educao em prazos curtos, para isso, qui, o olhar sobre nossa
histria possa ser uma fonte de inspirao para que se apresente e consolide uma
ruptura definitiva com a desigualdade educacional brasileira.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jan. 2015

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constituicao/Emendas/Emc/emc14.htm>.
BRASIL. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova
redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 20 dez. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>.
BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

61

neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov. 2009.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/
emc59.htm>.
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62

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Paran, Curitiba, 2014.

Andra Barbosa Gouveia, doutora em Educao, professora e pesquisadora


do Ncleo de Polticas Educacionais e do Programa de Ps-Graduao em Educao
da Universidade Federal do Paran (UFPR).
andreabg@ufpr.br
ngelo Ricardo de Souza, doutor em Educao, professor e pesquisador do
Ncleo de Polticas Educacionais e do Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal do Paran (UFPR).
angelo@ufpr.br

Recebido em 11 de novembro de 2014.


Aprovado em 23 de dezembro de 2014.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015

65

O Fundeb em uma perspectiva


comparada com o financiamento
da educao bsica nos pases da
OCDE e do BRICS
Nelson Cardoso Amaral

67

Resumo
Indicadores associados educao bsica so apresentados, incluindo-se os
dados do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), sobretudo aqueles relacionados
aos investimentos especificados por estudante e aos salrios dos professores, e
comparados com aqueles dos pases membros da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do grupo de pases formado por Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul, o BRICS. Os valores apresentados pela OCDE so, em
geral, muito elevados e podem ser utilizados como referncia a ser alcanada pelos
pases que compem o BRICS. Observa-se que so grandes, portanto, os desafios
desses pases ao compararmos os seus indicadores quando esto disponveis, pois
no h banco de dados para sua obteno, o que mais um problema a ser resolvido
com aqueles dos pases membros da OCDE. No caso brasileiro e talvez seja
aplicvel tambm a alguns pases do BRICS, como ndia e frica do Sul , pode-se
concluir que s ser possvel atingir os parmetros da OCDE quando ocorrerem,
simultaneamente, trs circunstncias: estabilidade da populao total, com a
diminuio do quantitativo de crianas e jovens em idade educacional; crescimento,
que inclui o Produto Interno Bruto (PIB), no contexto do capitalismo mundial como
est estruturado; e a consequente diminuio da desigualdade social existente.
Palavras-chave: financiamento da educao; educao bsica; OCDE; BRICS.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Abstract
Fundeb in a comparative perspective with the financing of basic
education in OECD countries and BRICS
Indicators associated with basic education are presented, including data from
the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and for the
Appreciation of Education Professionals (Fundeb), especially those related to specified
investments per student and teachers salaries, and compared to those of the
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the group of
countries, comprising Brazil, Russia, India, China and South Africa: the BRICS. The
figures presented by the OECD are generally very high and can be used as a reference
to be reached by the countries that constitute the BRICS. In terms of comparing the
indicators of these countries to those of OECD member countries, there are huge
challenges. A problem to be solved is in relation to the obtaining of indicators (when
they are available), since there is no database to access them. In the Brazilian case
and perhaps this is also applicable to some BRICS countries, such as India and
South Africa , it can be concluded that achieving the OECD parameters will be
possible as long as three conditions occur simultaneously: stabilization of the total
population, with the decrease in the number of school-aged children and youth;
growth, which includes the gross domestic product (GDP), in the context of global
capitalism as it is structured; and the consequent reduction of social inequality.

68

Keywords: financing of education; basic education; OECD; BRICS.

Introduo
A Constituio Federal, em seu artigo 212, vinculou o mnimo de recursos
financeiros dos impostos arrecadados da populao pela Unio, pelos estados, pelo
Distrito Federal e pelos municpios que deveria ser aplicado nas escolas pblicas
brasileiras (Brasil. Constituio, 1988).
Dessa forma, a Unio deve aplicar em educao pelo menos 18% do
quantitativo dos impostos por ela arrecadados, descontando-se as transferncias
efetivadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, e os estados devem
aplicar pelo menos 25% do volume dos impostos por eles arrecadados, adicionandose os recursos transferidos pela Unio e descontando-se os recursos transferidos
aos municpios. Por sua vez, os municpios devem aplicar pelo menos 25% do volume
de impostos por eles arrecadados, adicionando-se os repassados pela Unio e pelos
estados.
A Constituio Federal determina, ainda, que a educao bsica pblica ter
como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao,
recolhida pelas empresas (Brasil. Constituio, 1988). Quando calculamos o valor
total de recursos dos impostos e da contribuio do salrio-educao vinculados pela
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Constituio correspondente ao percentual do Produto Interno Bruto (PIB), encontrase algo em torno de 5% (Negri, 1997; Pinto, 2001; Amaral, 2003; Castro, 2005).
Em 1996, foi institudo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), pela Emenda Constitucional
n 14, de 12 de setembro de 1996, que era composto de parte dos recursos vinculados
pela Constituio e devia ser aplicado exclusivamente no ensino fundamental (EF).
A proposta do Fundef evoluiu para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), institudo
pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006, e regulamentado
pela Lei n 11.494 de 20 de junho de 2007, com vigncia at 2020.
No mbito do Fundeb, estabelecido um padro de referncia para o valor
mnimo por aluno da srie inicial do ensino fundamental urbano, e para as outras
etapas ou modalidades so definidos fatores de ponderao com relao ao padro
de referncia. O Fundeb trouxe ainda, em seu bojo, a fixao de um piso salarial
profissional nacional (PSPN), que se efetivou por meio da Lei n 11.738, de 16 de
julho de 2008.
O presente texto analisa diversos indicadores associados educao bsica
no Brasil e tece comparaes com os pases que compem a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e com o grupo de pases formado
por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul, o BRICS. Os pases da OCDE so
aqueles mais ricos do mundo, possuindo uma renda per capita mdia de US$/PPP1
34.062,00, e os pases que compem o BRICS, com renda per capita mdia de US$/
PPP 10.280,00, cada vez mais se fazem presentes no cenrio internacional, pois este
[...] est sendo transformado pela crescente presena dos pases emergentes.
Tais pases no s agiram como elementos de sustentao da economia mundial,
depois da crise de 2008, por manterem taxas expressivas de crescimento, como
tambm se tornaram polos de expanso do comrcio internacional, via incremento
de exportaes e importaes. (Thorstensen, 2011, p. 7).

Dentre os pases que compem a OCDE, examinaremos em diversas ocasies,


em separado, os indicadores do Chile, da Hungria, do Mxico e da Turquia, pois,
apesar de fazerem parte da OCDE, possuem rendas per capita mais prximas s do
BRICS a do Chile de US$/PPP 16.100,00, a da Hungria, US$/PPP 19.600,00, a do
Mxico, US$/PPP 15.100,00, e a da Turquia, US$/PPP 14.600,00.
Ao examinarmos diversos indicadores relativos educao bsica, poderemos
perceber as diferenas existentes entre o Brasil e outros pases que compem o
BRICS e aqueles da OCDE, que denominaremos aqui de bloco da OCDE pases
da Organizao, menos o Chile, a Hungria, o Mxico e a Turquia , que j possuem
uma situao cristalizada no contexto mundial de estruturao da sociedade no modo
capitalista de produo (Harvey, 2000, p. 131).
So diversos os aspectos pertinentes educao bsica que sero abordados:
a relao entre o pblico e o privado; os recursos financeiros que constituem fundo
pblico aplicados em educao bsica; os recursos pblicos aplicados por estudante
Os valores US$/PPP so aqueles valores em dlares que sofreram correes para obter a paridade do poder de compra
(Purchasing Power Parity PPP).

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

69

matriculado no pas; os valores estabelecidos para o PSPN; e os recursos totais


aplicados na educao e os gastos por pessoa em idade educacional.
Para a realizao deste estudo, foram utilizadas diversas fontes na obteno
das informaes, destacando-se, em mbito nacional, os bancos de dados dos
seguintes rgos: Ministrio da Educao (MEC), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) e Ministrio da Fazenda (MF). Em mbito internacional, foram
utilizados os bancos de dados dos seguintes organismos: OCDE, Central Intelligence
Agency (CIA) e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco).
A relao entre os recursos aplicados em educao em um pas e o seu PIB
ser considerada, uma vez que ela utilizada internacionalmente para que sejam
realizadas comparaes entre pases. Deve-se considerar que as comparaes
internacionais so difceis de serem realizadas e, em geral, no so colocados todos
os parmetros necessrios para que as anlises sejam elaboradas com rigor e
consistncia.
No Brasil, o exame da relao dos recursos financeiros com o PIB se agudizou
com a aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE) que vigorou de 2001 a 2011,
quando o Congresso Nacional aprovou que no prazo de dez anos fosse atingida meta
de gasto pblico equivalente a 7% do PIB. O presidente da Repblica vetou essa
deciso veto que no foi discutido at o encerramento do PNE, em janeiro de 2011.

70

Nas discusses que se efetivaram nos anos finais de vigncia do PNE, a relao
dos recursos com o PIB voltou a aflorar, e, por meio da Emenda Constitucional n
59, de 11 de novembro de 2009, o Congresso aprovou a obrigatoriedade de, nos
prximos planos, a meta de aplicao de recursos pblicos em educao ser
estabelecida como proporo do PIB. Dessa forma, na Conferncia Nacional de
Educao (Conae) realizada em Braslia no ano de 2010, ficou decidido que o novo
PNE deveria ter como meta atingir, em uma dcada, volume de recursos financeiros
a serem aplicados em educao ao ano equivalente a 10% do PIB (Amaral, 2011).
Assim, podemos afirmar que o Brasil possui uma trplice vinculao de seus
recursos pblicos para a educao: impostos, salrio-educao e percentual do PIB.
Entretanto, pelas dimenses brasileiras, pelas desigualdades e heterogeneidades
regionais, o Pas possui srios problemas em seu sistema de educao bsica para
atingir uma qualidade comparvel a outros pases, sobretudo queles da OCDE, e,
portanto, h muitos desafios para a gesto da educao pblica com os poucos
recursos que so aplicados, quando comparados com os de outros pases.
O estudo apresenta, em primeiro lugar, uma anlise sobre a riqueza dos pases,
o tamanho de seus desafios educacionais e o tamanho da educao bsica brasileira
para, em seguida, mostrar o grau de privatizao desse nvel educacional. So
analisados os valores financeiros aplicados por aluno e os valores dos salrios dos
professores. Nas consideraes finais, mostra-se que o Brasil passar, at 2050, por
um processo de estabilizao da populao com drstica reduo da quantidade de
pessoas em idade educacional, o que favorecer a resoluo dos desafios para a
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

gesto das escolas e aproximar os valores aplicados em educao no Brasil dos


valores mdios da OCDE, caso o Pas opte por aplicar, at l, 10% do PIB em educao
pblica.

A riqueza dos pases e o tamanho dos seus desafios educacionais


A riqueza de um pas pode ser medida pelo seu PIB, que a soma de todos
os bens e servios finais nele produzidos, independentemente da nacionalidade dos
proprietrios das unidades produtoras desses bens e servios; inclui, portanto, a
produo de empresas estrangeiras que atuam no pas (Amaral, 2003, p. 146).
Podemos examinar o tamanho dos desafios educacionais de um pas
considerando os percentuais do PIB que so aplicados em educao e calculando o
valor aplicado por pessoa em idade educacional comparado, por exemplo, com o
valor aplicado pelos pases do bloco da OCDE (Amaral, 2011).
O quantitativo de pessoas em idade educacional obtido adicionando-se
aqueles em idade de pre-primary (creche e pr-escola no Brasil, idade de 0 a 5 anos),
de primary (anos iniciais do ensino fundamental no Brasil, 1 ao 5 ano, idade de 6
a 10 anos), de lower secondary (anos finais do ensino fundamental no Brasil, 6 ao
9 ano, idade de 11 a 14 anos), de upper secondary (ensino mdio no Brasil, idade
de 15 a 17 anos) e de tertiary (educao superior no Brasil, idade de 18 a 24 anos).
A Tabela 1 mostra o valor aplicado por pessoa em idade educacional e o fator
multiplicativo para se atingir o valor dos pases do bloco da OCDE; claro que
quanto maior o Fator de Multiplicao (FM), maiores sero os desafios educacionais
para o pas.
Tabela 1 Valor Aplicado por Pessoa em Idade Educacional e Fator de Multiplicao
(FM) para Atingir o Valor Aplicado pelo Bloco da OCDE

Pas

Brasil

% PIB
aplicado
PIB 2011
Populao Valor
aplicado
em
educao
(US$/PPP
em idade
em
em
em bilhes) educao
educacional (US$/PPP
bilhes)

Valor
aplicado
por pessoa
em idade
educacional
(US$/PPP)

FM
para
atingir
o valor
da
OCDE

2.380,00

5,08

64.054.997

120,904

1.887,50

4,2

39.675,00

5,17

257.833.181

2.050,03

7.950,98

1,0

Rssia

2.380,00

3,9

35.043.319

92,82

2.648,72

3,0

ndia

4.463,00

3,1

557.261.930

138,353

248,27

32,0

11.290,00

3,3

415.339.912

372,57

897,02

8,9

555,00

5,4

20.105.821

29,97

1.490,61

5,3

281,00

4,0

5.380.607

11,24

2.088,98

195,0

5,2

2.661.708

10,16

3.815,44

Mxico

1.657,00

4,8

41.354.774

79,54

1.923,26

2,1
4,1

Turquia

1.026,00

2,9

24.266.277

29,75

1.226,15

6,5

Bloco
da OCDE

China
frica do
Sul
Chile
Hungria

3,8

Fontes: Unesco (2010); United States. CIA (2010); clculos deste estudo.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

71

A ndia, com um fator multiplicativo de 32,0, seria, nesta anlise, o pas com
maiores desafios educacionais e, em seguida, a China, com fator de 8,9, e a Turquia,
com 6,5. A Hungria, com fator multiplicativo de 2,1, e a Rssia, com 3,0, estariam
mais prximas de conseguir aplicar US$/PPP 7.950,98 por pessoa em idade
educacional mdia do bloco da OCDE. O Brasil, com FM de 4,2, a frica do Sul,
com 5,3, e o Mxico, com 4,1, ainda precisariam ampliar muito os recursos financeiros
em educao para alcanarem o valor mdio do bloco da OCDE. Para atingir esse
valor mdio, esses pases teriam que aplicar recursos financeiros em percentuais
muito elevados do PIB o Brasil precisaria aplicar 21,3%, a frica do Sul, 28,6%, e
o Mxico 9,68%. Pode-se afirmar que so percentuais inatingveis, considerando as
carncias desses pases em outros setores sociais.
A relao percentual entre a populao em idade educacional e a populao
total do pas pode dar, tambm, uma indicao das dificuldades para a soluo de
seus problemas educacionais. A Tabela 2 apresenta essa relao para os pases em
estudo.
Tabela 2 Populao em Idade Educacional em relao Populao do Pas
Pas
Brasil
Bloco da OCDE
Rssia

72

Populao total do
pas (A)

Populao em idade
educacional (B)

%
B/A

205.760.890

64.054.997

31,1

1.250.451.497

257.833.181

20,6

138.082.178

35.043.319

25,4

ndia

1.205.073.612

557.261.930

46,2

China

1.343.239.923

415.339.912

30,9

frica do Sul

48.810.427

20.105.821

41,2

Chile

17.067.369

5.380.607

31,5

9.958.453

2.661.708

26,7

Mxico

114.975.406

41.354.774

36,0

Turquia

79.749.461

24.266.277

30,4

Hungria

Fontes: Unesco (2010); United States. CIA (2010); clculos deste estudo.

Com exceo da Rssia, com 25,4% de sua populao em idade educacional,


da Hungria, com 26,7%, e dos pases do bloco da OCDE, com o percentual mdio
de 20,6%, todos os demais pases apresentam percentuais mais elevados, acima de
30%. A ndia chega a 46,2%, a frica do Sul a 41,2% e o Mxico a 36,0%. O Brasil,
a China e a Turquia encontram-se prximos dos 30%, com 31,1%, 30,9% e 30,4%,
respectivamente.

O tamanho da educao bsica brasileira


A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996, estabeleceu
em seu artigo 21 que a educao brasileira compe-se de dois nveis: I educao
bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio; II
educao superior (Brasil. Lei n 9.394, 1996).
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

A Tabela 3 apresenta o quantitativo de crianas e jovens nas idades prprias


para cada uma das etapas/modalidades da educao bsica brasileira, no ano de
2010, apurado pelo Censo Demogrfico (IBGE, 2010).
Tabela 3 Nmero de Crianas e Jovens nas Idades Prprias
Educacionais Brasil 2010
Faixas de idade

Nvel/etapa educacional

N de crianas e jovens

0 a 3 anos

Educao infantil: creche

8.212.648

4 e 5 anos

Educao infantil: pr-escola

5.802.254

6 a 9 anos

Ensino fundamental: sries iniciais

12.037.387

10 a 14 anos

Ensino fundamental: sries finais

17.166.761

15 a 17 anos

Ensino mdio

10.357.874

Total

53.576.924

Fonte: Elaborao com base na Tabela 1.1.1 do Censo Demogrfico (IBGE, 2010).

A populao brasileira apurada pelo Censo em 2010 era de 190.755.799


habitantes; portanto, na Tabela 3, os 53.576.924 crianas e jovens correspondem a
28,1% do total da populao, um elevado percentual (Amaral, 2011).
O Censo Escolar da Educao Bsica nos mostra que em 2010 o Brasil possua
um total de 50.972.619 alunos matriculados na educao bsica (Brasil. Inep, 2010).
A Tabela 4 resume os quantitativos de estudantes matriculados nas escolas pblicas
e privadas para os diversos nveis, etapas e modalidades.
Tabela 4 As Matrculas Pblicas e Privadas na Educao Bsica Brasil
Matrculas
pblicas

Matrculas
privadas

4.927.500

73

1.829.198

27

27.064.103

87

3.941.238

13

7.369.837

88

987.838

12

402.250

44

522.420

56

75.384

78

142.887

22

Educao de jovens e adultos (EJA) EF

2.816.465

98

43.765

Educao de Jovens e Adultos (EJA) EM

1.333.968

93

93.036

43.989.507

85

7.560.382

15

Educao infantil (EI)


Ensino fundamental (EF)
Ensino mdio (EM)
Educao profissional (EP)
Educao especial (EE)

Total
Fonte: Censo Escolar da Educao Bsica (Brasil. Inep, 2010).

Temos, portanto, 43.989.507 crianas e jovens que estudam nas escolas


pblicas e que so financiados com os recursos pblicos, o que representa 85% dos
estudantes matriculados na educao bsica brasileira. Do total de alunos, 15%, ou
seja, 7.560.382 crianas e jovens estudam em escolas privadas em que a famlia
precisa pagar uma mensalidade. Apesar de o nmero de matriculados ser muito
elevado, ainda h, para algumas etapas e modalidades, uma grande necessidade de
se elevar o quantitativo de matrculas.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

73

Os recursos financeiros que estruturam a educao de um pas ou se originam


dos fundos pblicos ou so recursos privados. Os que compem os fundos pblicos
so responsveis por manter as escolas e instituies pblicas. Em geral, h um
grande percentual de matrculas pblicas nos nveis bsicos da educao. A Tabela
5 mostra os percentuais de matrculas pblicas nas diversas etapas educacionais
nos pases em estudo.
Tabela 5 Percentual de Matrculas no Ensino Pblico por Nvel Educacional

Pre-primary

Primary

Lower
secondary

Upper
secondary

Brasil

73

87

89

88

Bloco da OCDE

67

82

80

81

Rssia

99

99

99

99

ndia

China

57

95

92

88

frica do Sul

95

97

97

97

Chile

43

42

47

41

Hungria

94

92

91

85

Mxico

85

92

89

82

Turquia

91

97

Pas

Fonte: Unesco (2010); OCDE (2011); Censo Escolar da Educao Bsica (Brasil. Inep, 2010).

74

O Brasil possui percentuais mais elevados que os pases do bloco da OCDE


em instituies educacionais pblicas. A China possui um pre-primary com 43% de
matrculas no setor privado, e o Chile possui os mais altos nveis de privatizao
entre os pases em anlise. A Rssia possui os maiores percentuais pblicos para
todas as etapas da educao bsica, 99%.

Os valores anuais aplicados por estudante


No contexto do Fundeb, cada estado e o Distrito Federal possui seu fundo
contbil que aglutina os recursos estaduais, municipais e a complementao federal
se for o caso , que dever se destinar manuteno e ao desenvolvimento da
educao bsica pblica e valorizao dos trabalhadores em educao, incluindo
sua condigna remunerao (Brasil, Lei n 11.494, 2007, art. 21).
Os recursos do Fundeb, incluindo impostos estaduais e municipais, so:
a) 20% do Fundo de Participao dos Estados (FPE);
b) 20% do Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
c) 20% do Imposto sobre Produtos Industrializados sobre Exportaes (IPIExp.);
d) 20% do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS);
e) 20% do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA);
f) 20% do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doaes (ITCD); e
g) 20% do Imposto Territorial Rural (ITR).
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Ficam de fora, portanto, 5% dos impostos listados anteriormente e 25% do


Imposto de Renda (IR) dos servidores pblicos municipais, 25% do Imposto sobre
Operaes Financeiras cobrado sobre o ouro (IOF-Ouro), 25% do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU), 25% do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISS) e 25% do Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis Inter-Vivos (ITBI). Com
esses recursos, os estados, o Distrito Federal e os municpios financiam as suas
outras prioridades educacionais e, no caso dos Estados, suas instituies de educao
superior.
Os valores efetivados no mbito do Fundeb no ano de 2010 constam
na Tabela 6.
Tabela 6 Valores Efetivados no Fundeb em 2010 (em R$)

Brasil

Total

Soma dos impostos do Fundeb


(Estados, Distrito Federal e
municpios)
79.458.000.618,67

Complementao
da Unio

TOTAL

7.945.800.061,87

87.403.800.680,55

Fonte: Brasil. MEC (2011).

O valor total de recursos em 2010 foi, portanto, de R$ 87,4 bilhes, sendo R$


79,46 bilhes oriundos dos impostos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios
e R$ 7,95 bilhes de complementao da Unio.
Os estados de Alagoas, Amazonas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba,
Pernambuco, Piau e Rio Grande do Norte tiveram complementao da Unio em
2010, pois os recursos de seus fundos, divididos pelos quantitativos de estudantes
na educao bsica, ficaram inferiores ao mnimo estabelecido nacionalmente.
O padro de referncia para o valor mnimo por aluno a srie inicial do
ensino fundamental urbano, e para as outras etapas ou modalidades so definidos
fatores de ponderao com relao ao padro de referncia. Foram utilizados no ano
de 2010 os fatores de ponderao definidos pela Portaria MEC n 777, de 10 de
outubro de 2009.
Os maiores fatores de ponderao so os do ensino mdio (EM) em tempo
integral e do EM integrado educao profissional, de 1,30 (30% maiores que o de
referncia, que o das sries iniciais do EF urbano). Os menores fatores so os da
creche em tempo parcial, 20% menores do que os das sries iniciais do EF urbano.
Em relao ao ano de 2010, o valor para o padro de referncia, ou seja, o
valor anual por aluno das sries iniciais do ensino fundamental urbano foi de R$
1.414,85, fixado pela Portaria Interministerial n 538-A, de 26 de abril de 2010
(Brasil. MEC, MF, 2010). Com base nisso, a Tabela 7, obtida multiplicando os fatores
de ponderao pelo valor do padro de referncia, apresenta os valores mnimos
encontrados para cada uma das etapas/modalidades no ano de 2010.
Se considerarmos que nos doze meses do ano a escola aplica seus recursos,
seja no pagamento de pessoal, seja em outros custeios ou investimentos, esse valor

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

75

mnimo de R$ 1.414,85 significa, na verdade, R$ 117,90 por ms, o que um valor


muito pequeno se comparado, por exemplo, com as mensalidades escolares cobradas
pela rede privada de ensino.
Tabela 7 Valores Mnimos por Aluno 2010

Etapa/modalidade
Creche
Pr-escola

Ensino fundamental

Ensino mdio

76

Educao especial/indgena/
quilombola

Educao de jovens e adultos

Instituies conveniadas

Valor anual
por aluno
(R$)

Creche em tempo integral

1.556,34

Creche em tempo parcial

1.131,88

Pr-escola em tempo integral

1.768,56

Pr-escola em tempo parcial

1.414,85

Sries iniciais do ensino fundamental


urbano*

1.414,85

Sries iniciais do ensino fundamental rural

1.627,08

Sries finais do ensino fundamental urbano

1.556,34

Sries finais do ensino fundamental rural

1.697,82

Ensino fundamental em tempo integral

1.768,56

Ensino mdio urbano

1.556,34

Ensino mdio rural

1.768,56

Ensino mdio em tempo integral

1.839,31

Ensino mdio integrado educao


profissional

1.839,31

Educao especial

1.697,82

Educao indgena e quilombola

1.697,82

Educao de jovens e adultos com avaliao


no processo

1.131,88

Educao de jovens e adultos integrada


educao profissional de nvel mdio, com
avaliao no processo

1.414,85

Creche conveniada em tempo integral

1.556,34

Creche conveniada em tempo parcial

1.131,88

Pr-escola conveniada em tempo integral

1.768,56

Pr-escola conveniada em tempo parcial

1.414,85

Fonte: Elaborao deste estudo.


* Padro de referncia.

Considerando que o valor total dos recursos do Fundeb brasileiro em 2010


foi de R$ 87.403.800.680,55 e que havia 43.989.507 estudantes matriculados na
educao bsica, conclui-se que o valor aplicado pelo Fundeb, por estudante, foi de
R$ 1.986,92. Entretanto, os valores totais aplicados na educao bsica so maiores
que estes, pois h os recursos dos impostos que no fazem parte do Fundeb, alm
do salrio-educao e de outros recursos, nacionais e internacionais.
A Tabela 8 apresenta os valores aplicados pelos pases em anlise divulgados
pela OCDE, separando-se os valores do pre-primary daqueles das outras etapas da
educao bsica.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Tabela 8 Valores Anuais Aplicados por Estudante da Educao Bsica (em US$/PPP)
Pas

Valor anual aplicado


por estudante do
pre-primary

Valor anual aplicado por


estudante das outras etapas da
educao bsica

Brasil

1.696

2.304

Mdia dos pases da OCDE

6.426

8.511

Rssia

4.203

ndia

China

420

1.697

4.755

3.174

Hungria

4.433*

4.302*

Mxico

2.052

2.118

Turquia

frica do Sul
Chile

Fonte: OCDE (2012 Table B3.4).


* Inclui recursos privados.

Considerando-se o valor mdio aplicado no contexto do Fundeb de R$


1.986,92 ou os valores divulgados para o Brasil pela OCDE, que engloba os recursos
de todas as fontes US$/PPP 1.696,00 no pre-primary e US$/PPP 2.304,00 nas outras
etapas da educao bsica , verifica-se que estes so muito distantes dos valores
mdios da OCDE, de US$/PPP 6.426,00 e US$/PPP 8.511,00, respectivamente. Os
valores do Brasil somente foram maiores que os da frica do Sul e, em relao ao
das etapas posteriores, foi superior ao Mxico.

Os salrios dos professores


O estabelecimento de um piso salarial para os profissionais do magistrio
pblico da educao bsica brasileira era uma antiga reinvindicao dos trabalhadores
da educao, considerando sua previso na Constituio Federal:
Art. 206 O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
[...]
V valorizao dos profissionais do ensino, garantindo, na forma da lei, planos
de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial profissional e ingresso
exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, assegurado regime jurdico
nico para todas as instituies mantidas pela Unio. (Brasil. Constituio, 1988).

Entretanto, no havia a previso de ser um piso nacional. Somente com a


aprovao do Fundeb que ficou estabelecida, finalmente, a fixao do piso salarial
profissional nacional (PSPN) com o valor de R$ 950,00 mensais, para a formao
em nvel mdio, na modalidade Normal, sendo definido como [...] o valor abaixo
do qual a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero fixar o
vencimento inicial das carreiras do magistrio pblico da educao bsica, para a
jornada de, no mximo, 40 (quarenta) horas semanais (Brasil. Lei n 11.738, 2008,
art. 2, 1).
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

77

Para o ano de 2010, o valor do PSPN foi fixado em R$ 1.024,67 mensais. O


acumulado anual atinge, portanto, R$ 13.320,71, que a soma de treze salrios
mensais. Considerando que a relao existente entre R$ e US$/PPP de 1 US$/PPP
= 1,77 R$ (United States. CIA, 2010), o valor do salrio anual no Brasil foi, em 2010,
de US$/PPP 7.526,00.
A Tabela 9 apresenta os salrios anuais pagos nos pases em estudo, segundo
a OCDE, e no foram divulgados valores para os pases do BRICS. O valor brasileiro
considerado foi o calculado neste estudo. Note-se que uma comparao rigorosa s
seria possvel se tivssemos informaes detalhadas sobre as condies iniciais das
carreiras de cada um dos pases, para sabermos as condies exigidas para a entrada
de um professor na educao bsica.
Tabela 9 Salrios Iniciais em Instituies Pblicas de Educao Bsica (em US$/PPP)

Pas

Pre-Primary

Brasil

Lower
Secondary

Upper
Secondary

7.526

7.526

7.526

7.526

27.541

28.523

29.801

30.899

Rssia

ndia

China

frica do Sul

Chile

17.820

17.820

17.820

17.941

Hungria

10.257

10.701

10.701

11.755

Mxico

14.302

14.302

18.446

Turquia

22.740

23.130

23.780

Mdia dos pases da OCDE

78

Primary

Fontes: OCDE (2012 Table D3.1); clculo deste estudo para o Brasil.

Considerando que o valor do salrio anual brasileiro em 2010 foi de US$/PPP


7.526,00, nota-se a grande distncia existente entre esse valor e o valor mdio dos
membros da OCDE, mesmo comparado a pases como Chile, Hungria, Mxico e
Turquia que, como vimos, possuem rendas per capita prximas daquelas dos pases
do BRICS.

Consideraes finais: possvel um financiamento no patamar


da OCDE?
Estudos realizados pelo IBGE (2010) mostram que est em evoluo no Brasil
uma dinmica populacional que estabilizar o total da populao e diminuir a
quantidade de crianas e jovens em idade educacional. A Tabela 10 mostra a evoluo
desses quantitativos at 2050.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Tabela 10 Dinmica Populacional em Idade Educacional at 2050 (em milhes)


2011

2020

2030

2040

2050

Variao %
(2011-2050)

11,8

10,1

9,3

8,0

7,1

- 40

6,4

5,2

4,8

4,2

3,7

- 42

30,7

26,2

22,6

20,5

17,6

- 43

9,9

10,1

7,9

7,3

6,4

- 35

Educao superior

23,5

23,8

20,8

17,6

16,1

- 31

Total da populao em idade


educacional

82,3

75,4

65,4

57,6

50,9

- 38

Nvel/Etapa da educao
Creche
Educao infantil 4 a 5 anos
Ensino fundamental
Ensino mdio

Fonte: IBGE (2010).

Prev-se, portanto, uma severa diminuio da populao em idade educacional


no perodo de 2011 a 2050 (38%). O nmero de jovens com idade entre 18 e 24
anos sofrer uma reduo menor, de 31%, e o quantitativo de crianas em idade
adequada para o ensino fundamental sofrer a maior reduo, de 43%.
No perodo de 2011 a 2020, a reduo prevista no ser to grande, alm de
que os quantitativos de jovens com idade adequada para o ensino mdio e a educao
superior devero sofrer uma ligeira elevao, de 9,9 milhes para 10,1 milhes e
de 23,5 milhes para 23,8 milhes, respectivamente.
A Tabela 11 mostra a evoluo do valor aplicado por pessoa em idade
educacional. Considerando projees do Ministrio da Fazenda (Brasil. MF/STN,
2009), supe-se que o Pas aplicaria at 2050 10% do PIB e que este teria um
crescimento, saindo de US$/PPP 2,28 trilhes e atingindo US$/PPP 5,002 trilhes.
Tabela 11 Evoluo Percentual da Populao em Idade Educacional nas Sries
Temporais dos PNEs, Aplicando-se 10% do PIB

Ano

Populao
em idade
educacional
(em milhes)

% da
populao

PIB/PPP
(US$ bi)

% do PIB
em
educao

Valor em
educao
(US$ bi)

US$/PPP por
pessoa em
idade
educacional

2011

82

42

2.280

10

228

2.780

2020

75

36

3.059

10

306

4.079

2030

65

30

3.837

10

384

5.903

2040

58

26

4.505

10

451

7.767

2050

51

24

5.002

10

500

9.808

Fonte: Unesco (2010); United States. CIA (2010); Brasil. MF/STN (2009); clculos deste estudo.

Dessa forma, no perodo entre 2030 e 2040, o Brasil j estaria aplicando


valores entre US$/PPP 5.903,00 e US$/PPP 7.767,00, prximos mdia dos pases
do bloco da OCDE (ver Tabela 1), de modo que o percentual de 10% j poderia
iniciar um processo de decrscimo.
A aplicao do equivalente a 10% do PIB necessitar de um elevado volume
de recursos financeiros, alm dos percentuais dos impostos vinculados na Constituio
Federal. Exigir uma alta priorizao da educao no Pas e precisar de um conjunto
de aes a serem implementadas simultaneamente: 1) aplicao pela Unio, pelos
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

79

estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de recursos alm dos mnimos
constitucionais; 2) redefinio de contribuies existentes, vinculando parte delas
educao; 3) destinao obrigatria educao de parte dos valores arrecadados
em novas contribuies; 4) garantia de que os recursos do pr-sal previstos para a
educao sejam realmente aplicados; 5) destinao de um percentual dos crditos
advindos do pagamento de royalties decorrentes de atividades de produo energtica
(extrao, tratamento, armazenagem e refinamento de hidrocarbonetos)
manuteno e ao desenvolvimento do ensino; e 6) priorizao de parte dos recursos
advindos da expanso do fundo pblico, devido ao crescimento da economia nos
prximos anos, para a educao. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
apresenta no Comunicado n 124, de 14 de dezembro de 2011, diversas possibilidades
de financiamento para ampliao dos recursos da educao, classificando-as em
cinco tipos: tributria; recursos do pr-sal; folga fiscal; outras fontes no tributrias;
e de melhorias de gesto e controle social dos gastos pblicos (Brasil. Ipea, 2011).
chegada a hora de o Brasil priorizar o financiamento da educao,
considerando-se o processo de desenvolvimento em que o Pas se encontra, o bnus
populacional, a descoberta da riqueza do pr-sal, a possibilidade de diminuir a
desigualdade social por meio do crescimento e o entendimento existente na sociedade
da importncia de se promover um salto educacional no que se refere tanto sua
abrangncia social quanto sua qualidade.

80

Referncias
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redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 20 dez. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta


3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimentodo ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero
neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov.2009.
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81

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82

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Nelson Cardoso Amaral, doutor em Educao pela Universidade Metodista de


Piracicaba (Unimep), professor na Universidade Federal de Gois (UFG).
nelsoncardosoamaral@gmail.com

Recebido em 11 de novembro de 2014.


Aprovado em 23 de dezembro de 2014.

83

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015

Condies de ensino das escolas


municipais brasileiras e o resultado
da redistribuio intraestadual de
recursos do Fundeb
Marcelo Lopes de Souza
Fabiana de Assis Alves
Alexandre Jos de Souza Peres
Maria Regina Viveiros de Carvalho

85
Resumo
O exame do perfil da redistribuio intraestadual de recursos do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) considerou as condies de ensino das escolas dos municpios
brasileiros. Para isso, foi analisada a relao entre o Resultado Lquido das
Transferncias Intraestaduais do Fundeb (RL) dos municpios e as variveis que
expressam condies de ensino, tais como infraestrutura das escolas, formao dos
professores e mdia de alunos por turma. As anlises de correlao indicaram a
tendncia geral de que, quanto maior o RL percentual das redes municipais, piores
eram suas condies de ensino. Complementarmente, a comparao das mdias de
alguns indicadores de condies de ensino para sete faixas de RL percentual,
construdas a partir da mdia entre os RLs disponveis entre 2008 e 2011, mostrou
que persiste uma desigualdade entre as faixas extremas, embora as redes em piores
condies tenham conseguido acompanhar a tendncia de melhoria de todas as
faixas.
Palavras-chave: financiamento da educao; Fundeb; efeito redistributivo;
infraestrutura das escolas; formao de professores; qualidade da educao; educao
bsica.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

Abstract
Teaching conditions in the Brazilian public schools and the result
of intrastate redistribution of Fundeb resources
The aim of this paper was to analyze the intrastate redistribution of financial
resources from the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education
and for the Appreciation of Education Professionals (Fundeb), considering teaching
conditions in Brazilian municipal schools. The relationship between the Fundebs
Intrastate Net Transfers of Income (INTI) of municipalities and the variables related
to teaching conditions, such as infrastructure of schools, training of teachers and
the average number of students per class, was analyzed. Correlation analyses
indicated a general trend that the higher the INTI percentage to municipalities, the
worse their school conditions were. In addition, the comparison of averages of some
indicators of teaching conditions in seven INTI percentage ranges, built from the
average of INTI available between 2008 and 2011, showed a persistent inequality
among extreme ranges, even tough, the school networks in worse conditions were
able to follow the trend of improvement of municipalities with better educational
conditions.
Keywords: financing of education; Fundeb; redistributive effect; infrastructure
of schools; training of teachers; quality of education; basic education.

86
Introduo
Um aspecto importante que deve ser analisado em relao ao Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) sua potencial contribuio para a melhoria da equidade e o
estabelecimento de um padro mnimo de qualidade a todas as redes pblicas de
ensino.1 A prpria Constituio de 1988, em seu art. 206, estabelece que a igualdade
de condies para acesso e permanncia na escola e a garantia de padro de qualidade
so dois dos princpios com base nos quais o ensino deve ser ministrado. Contudo,
a elevada desigualdade na capacidade de financiamento das polticas educacionais
entre os municpios e estados brasileiros pode dificultar o atendimento a esses
princpios.
Embora a Constituio de 1988 j determinasse que esses entes deveriam
aplicar na Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) o percentual mnimo
1
O termo equidade utilizado neste texto no sentido de que desejvel que a educao pblica tenha como princpios
a busca pelo atendimento a critrios como a igualdade e a justia, considerando as diversas individualidades.
Evidentemente, a compatibilizao prtica desses critrios um desafio muito grande e em constante atualizao.
Contudo, o Fundeb, ao estabelecer diferentes fatores de ponderao segundo as diversas etapas, modalidades e tipos
de estabelecimentos, j d um exemplo bem-sucedido de como a igualdade entre todos os alunos deve ser trabalhada
considerando a existncia de diferentes demandas entre eles. No texto tambm utilizamos melhoria da equidade e
padro mnimo de qualidade, admitindo que esses termos no so estanques, mas variam de acordo com o
reconhecimento de novas demandas sociais, de modo que melhor trat-los como nveis de equidade e qualidade.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

de 25% da receita resultante de impostos, compreendida tambm a proveniente de


transferncias, o fato que suas receitas e demandas educacionais eram muito
desiguais.2
A entrada em vigor do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), em 1998, introduz no mbito
de cada estado um patamar mnimo para o valor aluno/ano no ensino fundamental,
reduzindo significativamente a desigualdade na capacidade de financiamento entre
os entes de um mesmo estado (Ulyssea; Fernandes; Gremaud, 2006, p. 114), em se
considerando que ainda existia a previso da garantia de um valor anual mnimo
por aluno no ensino fundamental, definido nacionalmente. Com o Fundeb, essa lgica
avanou mais ainda por meio da incluso de todas as etapas e modalidades da
educao bsica, do acrscimo de novas fontes de receitas e da elevao dos
percentuais de destinao aos fundos, no mbito de cada estado e do Distrito Federal,
e da constitucionalizao de um percentual mnimo para a complementao da Unio,
equivalente a, pelo menos, 10% do valor total dos fundos.
Considera-se que a introduo da lgica de redistribuio dos recursos
vinculados por aluno matriculado, de maneira independente da capacidade financeira
individual do ente em que ele esteja sendo atendido, garantindo um valor mnimo

anual por aluno dentro de cada estado e nacionalmente, foi um avano importante
no sistema de financiamento da educao bsica. Espera-se que essa poltica
redistributiva e supletiva possa contribuir para a diminuio das iniquidades
educacionais brasileiras e para o estabelecimento de um padro mnimo de qualidade,
favorecendo, assim, o estabelecimento de um sistema educacional com mais
qualidade e equidade.
Um primeiro passo importante para isso seria a melhoria das condies de

ensino das escolas brasileiras, termo que pode ser entendido como o conjunto de
caractersticas presentes na escola que favorecem um adequado ambiente de
aprendizagem, como a infraestrutura, o perfil e as condies de trabalho dos
professores e a gesto das redes e das escolas.3 Embora boas condies de ensino
no sejam suficientes para se ter um sistema educacional de qualidade com equidade,
considera-se que isso seja condio necessria, alm de ser um direito bsico de
todos os alunos e profissionais da educao.
Nesse contexto, o objetivo deste artigo analisar as condies de ensino das
escolas dos municpios brasileiros, considerando o resultado da redistribuio de
recursos promovida pelo Fundeb dentro de cada estado. Entre as condies de ensino
Para uma anlise das desigualdades existentes na capacidade de financiamento dos gastos educacionais entre os vrios
governos municipais e estaduais brasileiros no perodo antes do Fundef, consultar Soares (1998). Ulyssea, Fernandes e
Gremaud (2006, p. 110) consideram que nesse perodo antes do Fundef [...] o sistema de financiamento da educao
bsica pblica no Brasil ocorria de forma completamente descentralizada. Embora o percentual a ser investido fosse
determinado centralizadamente, o volume de recursos aluno/ano, efetivamente disponvel em cada rede, dependia
exclusivamente das receitas e das matrculas do ente responsvel.

Para uma pesquisa aprofundada sobre essa temtica, consultar o trabalho ndice de condies de qualidade educacional:
metodologia e indcios (Souza; Gouveia; Schneider, 2011), que apresenta uma metodologia para avaliao de polticas
educacionais, o ndice de Condies de Qualidade (ICQ), constitudo por trs partes: ndice de Condies Materiais da
Escola (ICME), ndice do Professor (IP) e ndice de Gesto (IG). Para uma anlise mais especfica sobre a infraestrutura
escolar, no caso, uma proposta de escala de qualidade de infraestrutura, consultar Soares Neto et al. (2013).
3

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

87

que sero analisadas esto a infraestrutura das escolas (por exemplo, biblioteca e
laboratrio de informtica), a formao dos professores e a mdia de alunos por
turma.
Em Peres et al. (2015) mostrou-se que a caracterstica principal da
redistribuio intraestadual promovida no perodo de 2008 a 2011 foi a de que a
maioria dos governos municipais (59,7%) teve acrscimo de recursos com o Fundeb
em pelo menos 10% enquanto mais de 1/4 dos governos municipais (26,9%) teve
acrscimos acima de 100%, o que significa que a redistribuio intraestadual pelo
menos dobrou o volume de recursos desses municpios vinculados ao Fundeb.
Explicou-se nesse trabalho que o saldo dessa redistribuio intraestadual de recursos
para cada ente dependia da relao entre sua capacidade de financiamento das
polticas educacionais, expressa por sua contribuio para o fundo estadual, e seu
quantitativo de matrculas.
Nesse mesmo trabalho mostrou-se que, nos municpios em que os acrscimos
percentuais de recursos eram maiores, as caractersticas socioeconmicas e
educacionais eram piores. Tanto os indicadores multidimensionais como o ndice
de Desenvolvimento Humano dos Municpios (IDHM)4 e o Indicador Social de
Desenvolvimento dos Municpios (ISDM)5 quanto as variveis que tentavam revelar
caractersticas socioeconmicas especficas como PIB per capita, percentual de
pessoas abaixo da linha da pobreza, entre outros apontaram para uma tendncia
de pior situao nos municpios que receberam, proporcionalmente, mais recursos

88

lquidos do Fundeb. Essa tendncia geral tambm pde ser observada em relao a
diversas variveis educacionais de acesso, permanncia e qualidade, tais como: taxa
de analfabetismo, distoro idade-srie, taxas de rendimento e o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) e seus componentes (taxa de aprovao
e desempenho na Prova Brasil).
Neste trabalho pretende-se analisar o perfil da redistribuio intraestadual
de recursos considerando as condies de ensino dos municpios brasileiros e verificar
seu comportamento ao longo do tempo. A maioria das variveis vistas anteriormente
era de contexto, como as caractersticas socioeconmicas dos municpios, ou de
resultados educacionais, como o Ideb. Assim, seria pertinente observar tambm o
perfil e a evoluo de outras variveis que poderiam ser impactadas mais diretamente
pelas variaes de recursos financeiros do Fundeb, como a infraestrutura das escolas,
a formao dos professores e a mdia de alunos por turma.6
4

O IDHM mede o progresso de um municpio a partir de trs dimenses: renda, sade e educao.

O ISDM tem como objetivo sintetizar em um nico indicador vrios aspectos referentes ao desenvolvimento social dos
municpios brasileiros, abrangendo cinco dimenses: habitao, renda, trabalho, sade/segurana e educao. Quanto
maior o ISDM, maior o nvel de desenvolvimento do municpio. Ele calculado como uma mdia simples dos indicadores
de cada uma dessas cinco dimenses, que so estabelecidos numa escala de 0 a 10, segundo a qual tambm varia o
ISDM. Para que haja consistncia na comparao entre todos os municpios brasileiros, os indicadores agregados das
dimenses e o ISDM so normalizados para que cada um deles represente o desvio em relao mdia do Brasil,
normalizada para 5. Para mais detalhes, consultar: <http://cmicro.fgv.br/data-sets>.

Registramos que este trabalho no tem a pretenso de atribuir causalidade entre uma coisa e outra, j que, para isso,
como explicaremos, seria preciso agregar outras informaes e metodologias na anlise. Contudo, importante apresentar
essa evoluo para que se possa observar eventuais progressos nas condies de ensino das escolas e o comportamento
da desigualdade dessas condies entre os municpios.

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A estrutura deste trabalho compreende, alm desta introduo, a apresentao


da metodologia que ser utilizada e, em seguida, a discusso dos resultados, incluindo
uma primeira parte com as caractersticas das condies de ensino das escolas
segundo o resultado da redistribuio intraestadual de recursos do Fundeb e a
apresentao de dados sobre como algumas dessas caractersticas evoluram ao
longo do tempo, alm das consideraes finais.

1 O Resultado Lquido Intraestadual do Fundeb e os Indicadores


de Condies de Ensino das Escolas
Para a anlise sobre o resultado da redistribuio de recursos promovida pelo
Fundeb dentro de cada estado, que consideramos como seu efeito redistributivo
intraestadual, utilizamos a varivel Resultado Lquido das Transferncias do Fundeb
(RL). O RL a diferena entre os recursos recebidos e as receitas destinadas ao fundo
estadual. Quanto maior essa varivel, maior o acrscimo lquido de recursos
intraestaduais.
Dada a metodologia de distribuio de recursos do Fundeb, o RL depende da
relao entre quantidade de matrculas e receitas destinadas ao fundo por cada ente.
Quanto maior a quantidade de matrculas e menor as receitas destinadas ao Fundo,
maior tende a ser o RL. Segue a equao utilizada para seu clculo percentual:


Receitas recebidas - Receitas destinadas
RL Percentual =
* 100
Receitas destinadas

Para o clculo do RL percentual foram utilizadas as informaes contidas nas


bases de dados do Sistema de Informao de Oramentos Pblicos em Educao
(Siope), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A partir dos
RL percentuais dos municpios, foram criadas sete faixas que expressam intervalos
financeiros de decrscimo e acrscimo de receitas ocasionados pela distribuio de
recursos. A referncia utilizada para essa distribuio considera a existncia de pelo
menos trs grandes grupos de municpios segundo o efeito financeiro do Fundeb e
subdivises dentro de cada um desses grupos: (i) o grupo dos municpios em que o
RL aponta para o decrscimo de receitas (Faixas 1 e 2); (ii) o grupo dos municpios
em que o RL aponta para moderada ou nula variao de recursos (Faixa 3); e (iii) o
grupo dos municpios em que o RL aponta para o acrscimo de receitas (Faixas 4,
5, 6 e 7).
Para classificar cada municpio em determinada faixa, foi calculada a mdia
aritmtica dos RL percentuais disponveis para o perodo de 2008 a 2011. A anlise
considerou praticamente todos os governos municipais 5.550 de um total de 5.564,
representando 99,7% dos municpios brasileiros, cuja distribuio em cada uma das
faixas apresentada no Grfico 1.
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89

25,0%

Decrscimo
de recursos
20,0%

Percentual de Municpios

20,0%

19,1%
17,1%

Variao
moderada ou nula
Acrscimo de
recurso

15,7%
15,0%
12,0%
10,0%

8,3%

7,8%

5,0%

0,0%

-100%
a 50%

-50%
a 10%

-10%
a 10%

-10%
a 50%

-50%
a 100%

-100%
a 200%

Superio
a 200%

Faixas de Resultado Lquido

Grfico 1 Distribuio Percentual dos Municpios Brasileiros segundo


as Faixas de Resultado Lquido
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope 2008-2011

Ressalta-se que essa distribuio em sete faixas diz respeito ao saldo da


participao de cada um dos municpios brasileiros no Fundeb com o objetivo de se
analisar a redistribuio que foi necessria para que todos os municpios, no mbito

90

de cada Unidade da Federao (UF), recebessem o mesmo valor anual por aluno.
Assim, importante ter em mente que, em um mesmo estado, todos os municpios
recebem do Fundo o mesmo valor anual por aluno.
As variveis de condies de ensino tiveram como fonte de dados o Censo
Escolar da Educao Bsica, do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep). Para as variveis de formao dos professores, foram
considerados os docentes da rede municipal que atuam na educao infantil (creche,
pr-escola e turma unificada) e nos anos iniciais do ensino fundamental (tanto no
ensino fundamental de oito anos quanto no de nove anos) em turmas de ensino
regular.7 Para as variveis de infraestrutura, foram consideradas as escolas municipais
em atividade de todas as etapas e modalidades da educao bsica.8

Ainda foi utilizado o filtro docentes para a varivel funo que exerce na escola, deixando de fora auxiliares,
monitores e tradutores/intrpretes de libras.

Em 2012, segundo o Censo Escolar da Educao Bsica, as redes municipais eram responsveis por 23,224 milhes
de matrculas. Dessas matrculas, 22,1% eram da educao infantil, 70,3% do ensino fundamental, 0,3% do ensino
mdio regular, 0,1% da educao profissional (concomitante e subsequente), 6,9% da educao de jovens e adultos do
ensino fundamental, 0,2% da educao de jovens e adultos do ensino mdio e 0,2% da educao especial em classes
especiais e escolas exclusivas. Por esses dados, possvel perceber que as etapas no prioritrias para os municpios,
como o ensino mdio, eram responsveis por um percentual muito pequeno do total de matrculas sob responsabilidade
dessas redes.

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2 Caractersticas das Condies de Ensino das Escolas segundo


o Resultado Lquido do Fundeb
Para descrever os resultados desta seo, apresenta-se a Tabela 1, em que
constam os coeficientes de correlao linear de Pearson entre a mdia de RL
Percentual do Fundeb e indicadores de condies de ensino das escolas de cada uma
das redes municipais brasileiras. Observou-se um conjunto amplo de variveis que
retratam aspectos importantes das condies de ensino. Todas as correlaes
encontradas foram significantes ao nvel de 0,001, indicando um elevado grau de
confiana probabilstica na existncia de correlao entre as variveis consideradas.
Nota-se que a maioria dos coeficientes observados aponta para uma correlao
moderada, em que o sentido geral desses coeficientes indica uma relao inversa
entre o RL percentual das redes municipais e as condies de ensino, com a tendncia
geral de que, quanto maior o RL percentual das redes municipais, piores eram suas
condies de ensino.
Tabela 1 Coeficientes de Correlao entre a Mdia de Resultado Lquido Percentual
do Fundeb (2008-2011) e Indicadores de Condies de Ensino das Escolas das Redes
Municipais Brasileiras (2011)
Coeficientes de
Correlao de
Pearson*

Indicadores dos Municpios

Percentual da
Infraestrutura
Existente nas
Escolas

Abastecimento de gua da rede pblica

-0,367

5.550

Esgoto sanitrio da rede pblica

-0,260

5.550

Biblioteca

-0,318

5.550

Quadra de esportes**

-0,268

5.550

Computadores***

-0,356

5.550

Internet banda larga

-0,347

5.261

Laboratrio de informtica

-0,179

5.550

Laboratrio de cincias

-0,094

5.550

0,412

5.546

Superior concludo

-0,431

5.546

Docentes com licenciatura

-0,407

5.546

Docentes com especializao

-0,352

5.546

Docentes com mestrado ou doutorado

-0,053

5.546

Mdia de alunos por turma anos


iniciais do ensino fundamental

0,351

5.518

Mdia de alunos por turma anos finais


do ensino fundamental

0,386

3.994

Ensino mdio normal/magistrio (nvel


de escolaridade)
Percentual da
Formao dos
Professores

Mdia de
Alunos por
Turma

N de Redes
Municipais

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope 2008-2011 e do Censo Escolar 2011.
Notas: * Todas as correlaes so significantes ao nvel p < 0,001.

** Quadras de esportes cobertas ou descobertas.

*** A varivel utilizada foi a existncia ou no de computador na escola, sem distino de uso administrativo ou
dos alunos.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

91

92

No que se refere s variveis de infraestrutura, a maioria das correlaes


ficaram prximas a r = -0,300, indicando uma associao inversa e moderada entre
o RL percentual e essas variveis. Os destaques de maiores coeficientes ficam por
conta do percentual de escolas de cada rede municipal que tem abastecimento de
gua da rede pblica (r = -0,367) e computadores (r = -0,356). Ficou muito abaixo
desse patamar o percentual de escolas com laboratrio de informtica (r = -0,179)
e de cincias (r = -0,094), indicando uma correlao linear fraca ou muito fraca.
As variveis que expressam informaes sobre a formao dos professores
tambm indicam uma relao inversa e moderada com o RL percentual, embora
com um pouco mais de intensidade.9 Considerando o nvel de formao desejado
para as etapas consideradas, nvel superior com licenciatura, observa-se um
coeficiente de correlao de r = -0,407.
Ainda conforme a Tabela 1, o coeficiente de correlao linear entre o RL
percentual e a mdia de alunos por turma positivo e de intensidade moderada.
Considerando que um maior nmero de alunos por turma pode indicar piores
condies de ensino, esse resultado tambm parece corroborar com o mesmo sentido
geral das variveis analisadas anteriormente.
Alm dos coeficientes de correlao, uma forma complementar de visualizar
as diferenas das condies de ensino das escolas comparando o resultado mdio
das variveis estudadas para cada uma das faixas de RL. Isso ser realizado a seguir,
apresentando tambm a evoluo anual de algumas dessas variveis de condies
de ensino.
Essa anlise ser realizada a ttulo de exemplo para algumas variveis,
tomando-se o cuidado de considerar que no se pode atribuir apenas ao Fundeb a
explicao causal dos resultados dessa evoluo, tendo em vista que os municpios
que compem cada uma dessas faixas tm diferenas significativas para alm
daquelas referentes aos recursos recebidos da redistribuio intraestadual desse
Fundo. Dessas diferenas, destaca-se, como determinante, a disparidade em relao
ao valor total dos gastos por aluno de cada rede municipal que impacta diretamente
sobre a capacidade dos entes em melhorar as condies de ensino de suas escolas.
O RL expressa o resultado da redistribuio intraestadual do Fundeb, que
pode melhorar ou piorar a capacidade de gastos em educao dos municpios,
contudo, no expressa o volume de recursos total de gastos por cada rede municipal.
Os gastos dos municpios em educao so compostos pelos recursos da redistribuio
intraestadual do Fundeb, e tambm por outras importantes fontes, tais como: os
recursos da complementao da Unio para municpios em estados que receberam
esses recursos; o restante do percentual obrigatrio dos impostos e transferncias
que fazem parte do Fundeb (5% de fontes como o ICMS, que para alguns municpios
pode representar um valor elevado); o percentual obrigatrio de 25% dos impostos
e transferncias constitucionais que no fazem parte do Fundeb (como os impostos
municipais, com destaque para o Imposto Predial Territorial Urbano IPTU e Imposto
sobre Servios ISS); alm de gastos acima do mnimo obrigatrio financiados pelas
receitas vinculadas e outras fontes, como programas estaduais ou federais etc.
Registra-se que, diferentemente das demais, a varivel docentes com mestrado ou doutorado apresentou uma
intensidade muito fraca de -0,053.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

Entretanto, mesmo que no se possa fazer uma anlise causal entre a


redistribuio intraestadual do Fundeb e as mudanas nas condies de ensino,
muito importante que seja realizada, inicialmente, uma anlise da relao entre
essas variveis, verificando, por exemplo, a evoluo da desigualdade das condies
de ensino segundo as faixas de RL.
O Grfico 2 apresenta a evoluo de indicadores de infraestrutura das escolas
das redes municipais brasileiras segundo cada uma das sete faixas de RL. Para se
chegar aos percentuais de cada faixa, inicialmente, foi calculado para cada rede
municipal o percentual mdio de escolas que detm cada um dos itens considerados
de infraestrutura. Em seguida, as redes foram agrupadas em cada uma das sete
faixas. Por fim, foram calculados, para cada ano, os percentuais mdios de cada uma
das faixas. Como cada faixa inclui redes muito diferentes, o percentual mdio
calculado foi ponderado pelo quantitativo de escolas de cada rede municipal.
Como possvel observar no Grfico 2, os municpios com maior RL tendiam
a ter um percentual bem inferior de escolas com abastecimento de gua da rede
pblica e laboratrio de informtica. No perodo considerado, de 2008 a 2011,
tambm foi possvel constatar uma tendncia geral de aumento das mdias
percentuais desses indicadores para todas as faixas, de modo que foi possvel verificar
que, em termos gerais, a desigualdade entre as faixas mais extremas de RL
praticamente se manteve para os dois indicadores.
Em relao formao dos professores, apresentado o Grfico 3, que traz
a evoluo de dois indicadores. Tambm nesse caso o percentual mdio de docentes
com dada caracterstica em cada faixa foi calculado, com base na mdia ponderada,
pelo quantitativo de professores de cada rede municipal. Observa-se que o grupo
de municpios com maior RL apresenta, de maneira geral, maior mdia para o
percentual de docentes com formao de ensino mdio normal/magistrio e menor
mdia para o percentual de docentes com nvel superior, se comparado aos grupos
de municpios com RL menores. Nota-se que, no perodo entre 2008 e 2011, o
percentual mdio de docentes com formao somente em magistrio apresenta uma
tendncia de queda para todas as faixas, ao passo que, com relao mdia do
percentual de docentes com nvel superior, nota-se uma tendncia de elevao ao
longo do perodo avaliado. possvel notar que os grupos de municpios com RL
maiores, apesar de apresentarem um percentual mdio de docentes com nvel
superior menor ao longo dos anos, conseguem acompanhar a evoluo observada
nos grupos de municpios com decrscimo de recursos intraestaduais do Fundeb.
O Grfico 4 traz a evoluo do nmero mdio de alunos por turma nos anos
iniciais e finais do ensino fundamental para cada faixa de RL. Neste caso, a mdia
desse indicador em cada faixa foi obtida a partir da mdia simples dos resultados
dos municpios presentes em cada faixa. De acordo com o grfico, podemos ver que
para o perodo considerado os grupos de municpios com RL maiores apresentaram
um maior nmero mdio de alunos por turma, tanto para os anos finais como para
os iniciais. Porm, possvel observar que ao final do perodo houve uma tendncia
de aproximao das diversas faixas de RL consideradas.
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2009

2010

2011

20

2008

5,0

19,1

2009

2010

Existncia de Lab. de Informtica (%)

2011

Grfico 2 Evoluo de Indicadores de Infraestrutura Existente nas Escolas por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011

2008

29,5

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011

20

40

33,1

80

40

73,3

100

60

67,9

Abastecimento de gua Rede Pblica (%)

60

80

100

94
20,0

36,8

2009

2010

2011

16,5

44,3

20

40

60

80

100

2008

33,9

67,2

2009

2010

% Professores com Ensino Superior

2011

Grfico 3 Evoluo de Indicadores de Formao dos Professores da Rede Municipal por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011

2008

26,3

58,4

% Professores com Ensino Mdio Normal/Magistrio

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011

20

40

60

80

100

95

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

42,1

74,9

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

2008

2009

2010

2011

2012

15,5
0

10

20

2007

16,4

28,6

2008

2009

2010

Anos Finais do Fundamental

2011

2012

Grfico 4 Evoluo do Nmero Mdio de Alunos por Turma na Rede Municipal por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011

2007

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011

10

20

14,9

40

40

21,8

50

50

30

60

60

24,1

70

70

30

80

80

100
90

Anos Iniciais do Fundamental

90

100

96
15,4

26,4

Consideraes finais
Se um dos objetivos das polticas de fundos, seno o mais importante, a
redistribuio de recursos numa perspectiva de maior equidade no financiamento
da educao bsica, este trabalho mostrou que os municpios que receberam maior
saldo percentual de recursos intraestaduais do Fundeb tinham mesmo a tendncia
de apresentar piores condies de ensino, medidas por variveis de infraestrutura
das escolas, formao dos professores e mdia de alunos por turma. Considerando
que dentro de um mesmo estado todos os municpios recebem do Fundeb o mesmo
valor por aluno matriculado independentemente de sua capacidade financeira, parece
razovel supor que, sem o Fundo, esses entes teriam dificuldades ainda maiores
para ofertar a educao bsica para sua populao.
No entanto, de f ato, a equidade na distribuio dos recursos do Fundeb dentro
de cada estado no eliminou a desigualdade no financiamento da educao entre os
municpios brasileiros. Neste trabalho, mostramos adicionalmente que, em geral,
todos os grupos de municpios segundo as faixas de RL percentual apresentaram
uma tendncia geral de melhoria da mdia de alguns indicadores de condies de
ensino analisados. Mas, mesmo nessa anlise, que considerou apenas as mdias dos
grupos, j foi possvel constatar que a melhoria ocorrida foi importante, porm no
eliminou o desafio de diminuir as desigualdades das condies de ensino das escolas
municipais brasileiras.
Com os resultados obtidos por essa agenda de trabalho sobre o perfil da
redistribuio intraestadual do Fundeb, cuja principal concluso a de que os
municpios que receberam mais recursos eram os que tendiam a ter as piores
condies de ensino, uma possvel continuao dos estudos, inclusive para outros
pesquisadores interessados, diz respeito, principalmente, a dois grandes aspectos:
se a redistribuio intraestadual de recursos do Fundeb e os recursos da
complementao da Unio10 conseguiram diminuir a desigualdade dos valores anuais
por aluno que os municpios tm disponveis, quando se consideram tambm as
demais fontes de recursos e os diferentes desafios educacionais dos municpios; e
se essa eventual diminuio de desigualdade em termos de recursos est se
efetivando em melhoria de condies de qualidade de ensino e aprendizagem para
todos os municpios. Esses estudos ajudariam a responder uma indagao suscitada
pelos resultados observados neste trabalho: sem a redistribuio intraestadual do
Fundeb, a desigualdade teria sido ainda maior?

Em outro estudo realizado pela equipe da Diretoria de Estudos Educacionais (Dired) do Inep (Oliveira; Rodrigues;
Souza, no prelo), analisado o efeito da complementao da Unio na reduo das desigualdades interestaduais entre
os valores anuais efetivos por aluno das 27 Unidades da Federao brasileira.

10

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

97

Referncias bibliogrficas
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(Inep). Censo Escolar da Educao Bsica. Disponvel em: <http://portal.inep.gov.
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OLIVEIRA, M. L.; RODRIGUES, E. G.; SOUZA, M. L. Efeito supletivo do Fundeb,
via complementao da Unio: anlise das receitas e dos valores anuais por aluno
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para Discusso).
PERES, A. J. S.; SOUZA, M. L.; ALVES, F. A.; RODRIGUES, E. G. Efeito
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SOARES, S. The financing of education in Brazil: with special reference to the
North, Northeast and Center-West regions. Washington, DC: Banco Mundial,
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98

SOARES NETO, J. J.; JESUS, G. R.; KARINO, C. A.; ANDRADE, D. F. Uma escala
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v. 24, n. 54, p. 78-99, jan./abr. 2013. Disponvel em: <http://www.fcc.org.br/
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SOUZA, A. R.; GOUVEIA, A. B.; SCHNEIDER, G. ndice de condies de qualidade
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ULYSSEA, G.; FERNANDES, R.; GREMAUD, A. P. O impacto do Fundef na alocao
de recurso para a educao bsica. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de
Janeiro, v. 36, n. 1, p. 109-136, abr. 2006. Disponvel em: <http://ppe.ipea.gov.br/
index.php/ppe/article/viewFile/25/5>.

Marcelo Lopes de Souza, mestre em Economia pela Universidade Federal de


Uberlndia (UFU), atualmente pesquisador-tecnologista em Informaes e
Avaliaes Educacionais da Diretoria de Estudos Educacionais (Dired), no Inep.
marcelo.souza@inep.gov.br
Fabiana de Assis Alves, mestre em Estatstica pela Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG), atualmente pesquisadora-tecnologista em Informaes e
Avaliaes Educacionais da Diretoria de Estudos Educacionais (Dired), no Inep.
fabiana.alves@inep.gov.br
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

Alexandre Jos de Souza Peres, psiclogo pela Universidade Federal de


Uberlndia (UFU), mestre e doutorando em Psicologia Social, do Trabalho e das
Organizaes pela Universidade de Braslia (UnB), atualmente pesquisadortecnologista em Informaes e Avaliaes Educacionais da Diretoria de Estudos
Educacionais (Dired), no Inep.
alexandre.peres@inep.gov.br
Maria Regina Viveiros de Carvalho, especialista em Gesto de Negcios pelo
Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (IBMEC), atualmente pesquisadoratecnologista em Informaes e Avaliaes Educacionais da Diretoria de Estudos
Educacionais (Dired), no Inep.
maria.carvalho@inep.gov.br

Recebido em 11 de novembro de 2014


Aprovado em 23 de dezembro de 2014

99

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 85-99, jan./jun. 2015

O Fundeb na perspectiva do
custo aluno qualidade
Jos Marcelino de Rezende Pinto

101

Resumo
A poltica de fundos para o financiamento da educao implantada com o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), em 1997, e aperfeioada com o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), em 2007, representou uma clara mudana no sistema ento vigente, no
qual cada ente federado dispunha basicamente de seus recursos de impostos e
transferncias constitucionalmente vinculados ao ensino para atender os alunos de
suas respectivas redes. Essa mudana teve efeitos imediatos nos valores
disponibilizados por aluno e, consequentemente, na qualidade do ensino. Este artigo
analisa de que forma o Fundeb alterou os valores disponveis por aluno nos diferentes
estados da Federao, em especial a partir da ampliao da contribuio da Unio
ao fundo. Tambm prope um caminho para se atingir, em uma primeira etapa, um
valor de gasto por aluno que assegure um padro mnimo de qualidade de ensino,
como estabelece a Constituio Federal em seu artigo 211 o conceito de Custo
Aluno Qualidade Inicial (CAQi) , e, em um segundo momento, o Custo Aluno
Qualidade (CAQ), que seria um passo seguinte em busca de uma qualidade sem
adjetivos.
Palavras-chave: financiamento da educao; fundo pblico; Fundef; Fundeb;
custo aluno.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

Abstract
Fundeb in the cost-student quality perspective
The funding policy for the financing of education, implemented with the Fund
for the Maintenance and Development of Elementary Education and for the
Appreciation of the Teaching Profession (Fundef) in 1997 and refined with the Fund
for the Maintenance and Development of Basic Education and for the Appreciation
of Education Professionals (Fundeb) in 2007, represented a clear change in the
present system, in which each federated unit had basically their tax resources and
constitutionally linked transfers to education, in order to meet the needs of students
of their respective networks. This change had an immediate effect on the available
amount per student and, consequently, on the quality of teaching. This article
examines how Fundeb changed the available values per student in different states
of the country, especially through the expansion of the Unions contribution to the
fund. It also proposes a path to be achieved, in a first step, an amount of expenditure
per student that ensures a minimum standard of quality of education, as established
by the Federal Constitution, article number 211 the concept of Cost of Initial Quality
Education per Student (CAQi) and, secondly, the Cost-Student Quality (CAQ), which
would be the next step in search of a quality without adjectives.
Keywords: financing of education; public fund; Fundef; Fundeb; cost-student.

102
Introduo
Para entender os dilemas da educao brasileira de hoje, importante lembrar
que, ao fim do Imprio, ou seja, aps quase 400 anos de histria, os indicadores
educacionais do Brasil j o colocavam em uma situao vexatria no s entre os
pases ricos da poca, mas tambm quando comparado com seus vizinhos do
continente, como mostra o excelente estudo de Jos Ricardo Pires de Almeida (1989),
cuja primeira verso, escrita originalmente em francs, data de 1889. O autor aponta
para dois desafios que at hoje no foram superados: o fato de as classes mdia e
rica no enviarem seus filhos s escolas pblicas e a desvalorizao da profisso
docente. Infelizmente, a Repblica nascente, capitaneada pela elite latifundiria e
pelos militares, pouco se preocupou com as questes educacionais, a ponto de a
Constituio Federal (CF) de 1891 ser praticamente omissa em relao ao direito
educao, preocupando-se to somente com o carter laico do ensino.
Outro exemplo que refora essa convico o fato de o primeiro Ministrio
da Educao, com poderes efetivos, surgir em 1930, j na Era Vargas. Alis, as duas
primeiras dcadas do sculo 20, com o aparecimento de uma sociedade civil com
maior capacidade de mobilizao nos centros urbanos, marcam os primeiros esforos
para se pensar um sistema de financiamento da educao que desse conta de
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

enfrentar a enorme herana de atraso deixada pelo Imprio e mantida na Repblica


Velha, cujas contradies insustentveis levaram Revoluo de 30. Como indica
Sena (2002), a ideia de uma vinculao especfica de recursos para a educao
remonta Conferncia Interestadual do Ensino Primrio, ocorrida em 1921 no Rio
de Janeiro. Com relao vinculao de impostos para o ensino, nunca demais
ressaltar que esta, aps ser introduzida em 1934, foi suprimida na Constituio do
Estado Novo (1937) e reintroduzida em 1946; mais uma vez, foi suprimida na CF de
1967, no perodo da Ditadura Militar, reintroduzida mediante a Emenda Calmon de
1983 e consagrada na CF de 1988.
Esse rpido retrospecto deixa claro o descompromisso das ditaduras com o
financiamento da educao. Relativamente aos fundos, nossa histria tambm
assinalada pela existncia de vrios deles, todos marcados pela falta de fundos,
at chegar-se formulao presente nos mecanismos do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef)
e, posteriormente, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Nesse aspecto, de interesse
histrico foi a criao do Fundo Nacional de Ensino Primrio em 1942 por meio do
Decreto-Lei n 4.958, que autorizava a Unio a estabelecer convnios com os Estados
e o Distrito Federal por meio do repasse de recursos para a melhoria do ensino
primrio que se apresenta como uma espcie de antecessor do Plano de Aes
Articuladas (PAR).
Mais recentemente, e representando uma forte interveno nas relaes entre
os entes federados no que diz respeito s responsabilidades educacionais,
especialmente entre os estados e entre os municpios de uma mesma unidade
federada, foi criado o Fundef, mediante a Emenda Constitucional (EC) n 14 de 1996,
que vigorou em todo o Pas entre 1998 e 2006. No cabe aqui uma anlise detalhada
do fundo, o que j foi feito em outras ocasies (Pinto, 2000, 2007); sero destacados
apenas seus principais impactos. O primeiro deles foi uma mudana radical na
distribuio da oferta do ensino fundamental no interior dos entes federados. Assim,
enquanto no perodo de 1948 at 1995 a participao dos municpios na matrcula
pblica dessa etapa de ensino ficou em torno de 30%, com a aprovao do Fundef
essa participao foi progressivamente crescendo, atingindo 64% em 2012.
Outra caracterstica importante que o processo foi mais acentuado nas
regies mais pobres do Pas, que j eram as mais municipalizadas (Pinto, 1989).
Desse modo, em 2012, as matrculas municipais do Maranho j representavam
90% do total pblico para o Nordeste, esse ndice era de 82%. Finalmente, no
mesmo ano, 89% das escolas rurais de ensino fundamental j estavam municipalizadas,
sempre de acordo com os dados do Censo Escolar do Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Mesmo em estados ricos, como o
caso de So Paulo, a transferncia de matrculas foi impressionante, saltando de
10% do total pblico na dcada de 1990 para quase 50% em 2012, quintuplicando
a responsabilidade municipal.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

103

O Fundeb e seus efeitos


Uma das caractersticas centrais dos pases que apresentam uma educao
de qualidade a reduo das desigualdades entre as escolas. Quanto mais desigual
um pas e seu sistema educacional, quanto mais segmentada a distribuio de
suas crianas e jovens pelas escolas, mais difcil melhorar sua educao. E o Brasil
um exemplo vivo disso. Assim, a anlise do Fundeb inicia-se pelo seu papel na
reduo das desigualdades entre as diferentes regies do Pas.
Como se sabe, no fundo, esse papel equalizador viabilizado exclusivamente
pela complementao da Unio, uma vez que cada unidade federativa possui seu
prprio fundo, que no repassa recurso para outra. Para analisar os dados do Fundeb
neste estudo, valemo-nos dos valores efetivamente disponibilizados pelo fundo,
conforme publicao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
e das matrculas do mesmo ano. Por esse motivo, os dados de valor disponibilizado
por aluno que sero aqui apresentados so distintos daqueles publicados pelo FNDE
ao final de cada ano e relativos ao ano seguinte, que consideram a estimativa de
receita do fundo e a matrcula do ano anterior. Neste trabalho, considera-se o valor
mdio efetivamente disponibilizado por aluno.
A Tabela 1 d uma viso mais clara do efeito da complementao federal na
reduo das disparidades no valor aluno do Fundeb.

104

Pelos dados apresentados, constata-se que dos 26 estados da Federao, em


2012, 10 receberam complementao, cujo total foi de R$ 10,4 bilhes, um claro
avano em relao ao Fundef, antecessor do Fundeb, que em seu ltimo ano de
existncia propiciou complementao de apenas R$ 300 milhes (em valores de
2006) para um estado. Os dados indicam tambm uma queda para quase a metade
no valor do desvio-padro. Outra forma de avaliar a reduo da desigualdade
comparar a razo entre o maior e o menor valor. Sem a complementao, essa
diferena (entre Roraima e Maranho) era de quase trs vezes; j com o complemento,
cai para 1,56 vezes (entre Roraima e Paraba).
Particularmente impactante o efeito da complementao nos Estados do
Maranho, que praticamente dobra o seu valor aluno, do Par e da Bahia. Constatase, portanto, um inegvel avano, insuficiente, contudo, para se afirmar que a Unio
est cumprindo o seu papel de equalizar as oportunidades educacionais (Brasil.
Constituio, 1988, art. 211, 1), visto que, de uma maneira geral, alunos de alguns
estados das Regies Norte e Nordeste tendem a receber recursos significativamente
inferiores aos disponibilizados a seus colegas de outros estados.
Outro efeito do Fundeb refere-se distribuio de recursos financeiros e de
responsabilidades educacionais no interior de cada estado da Federao. A poltica
de fundos produziu, conforme desejo de um dos idealizadores do Fundef, Barjas
Negri, uma verdadeira reforma tributria na diviso de recursos no interior de cada
unidade federada.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

Tabela 1 Valor mdio por aluno disponibilizado pelo Fundeb com e sem
a complementao da Unio 2012

UF

A
Valor aluno com
complemento (R$)

B
Valor aluno sem
complemento (R$)

A/B

MA

2.313

1.164

1,99

PA

2.301

1.257

1,83

BA

2.358

1.569

1,50

CE

2.198

1.621

1,36

PI

2.189

1.639

1,34

AL

2.232

1.676

1,33

AM

2.162

1.755

1,23

PE

2.222

1.943

1,14

PB

2.142

1.946

1,10

RN

2.271

2.232

1,02

MT

2.232

2.232

1,00

RO

2.342

2.342

1,00

MG

2.349

2.349

1,00

PR

2.406

2.406

1,00

RJ

2.477

2.477

1,00

SE

2.507

2.507

1,00

AC

2.589

2.589

1,00

MS

2.683

2.683

1,00

ES

2.718

2.718

1,00

SC

2.785

2.785

1,00

TO

2.816

2.816

1,00

GO

2.844

2.844

1,00

RS

2.923

2.923

1,00

AP

2.947

2.947

1,00

SP

3.158

3.158

1,00

RR

3.347

3.347

1,00

Desvio padro

13%

25%

Maior/menor valor

1,56

2,88

Fonte: Elaborada pelo autor com base em dados do FNDE

Com base nas mesmas fontes da Tabela 1, verifica-se que, em 2012, houve
uma transferncia total de R$ 18,8 bilhes de recursos estaduais para os respectivos
municpios. A intensidade dessa transferncia, que ocorreu em todos os estados da
Federao, depende basicamente do grau de municipalizao da unidade federada
e do perfil e do montante da arrecadao. Assim, em termos relativos, essas
transferncias foram maiores no Nordeste, enquanto em termos absolutos o seu
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

105

maior valor foi em So Paulo (R$ 3,7 bilhes). Cabe comentar que esse desequilbrio
entre os valores com os quais os municpios contribuem para o fundo e aqueles que
eles recebem do respectivo governo estadual aponta para uma crise grave em um
futuro prximo, dada a transitoriedade do Fundeb. fundamental encontrar um
mecanismo de financiamento permanente que regule essas relaes antes de 2020,
quando o fundo expira, sob pena de se instaurar o caos na educao bsica.
Alm das transferncias de recursos estaduais que municpios de todos os
estados recebem (embora nem todos os municpios de um estado necessariamente
as recebam), existem tambm aquelas oriundas da complementao da Unio que
vo para os governos municipais e estaduais daqueles municpios. A Tabela 2 indica
os valores transferidos aos municpios referentes a essa complementao, em 2012,
alm das transferncias recebidas dos estados.
Tabela 2 Valores recebidos pelos municpios que possuem complementao da Unio
no mbito do Fundeb (R$ milhes) 2012
UF

106

Complemento da Unio

Transferncias
estaduais

Total

AL

311

486

797

AM

241

493

734

BA

1.806

1.628

3.434

CE

822

1226

2.048

MA

1.626

896

2.522

PA

1.579

1.026

2.605

PB

99

383

482

PE

308

920

1.228

PI

301

428

729

RN

16

402

418

Fonte: Elaborada pelo autor com base em dados do FNDE

Quando se consideram os dois efeitos (transferncias de recursos estaduais


e complemento da Unio), o que se constata que os municpios das regies mais
pobres do Pas, em virtude da grande municipalizao que ocorreu, passam a contar
com um volume de recursos muito acima daqueles que administravam anteriormente.
Em municpios pequenos e com sistemas de ensino altamente municipalizados, o
secretrio de educao ou na verdade o prefeito, que quem o indica passa a
gerenciar um total de recursos que equivale quase metade das receitas municipais
totais. E isso ocorre, muitas vezes, em municpios que no possuem sequer uma
secretaria de educao minimamente estruturada. Dados levantados pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) na publicao Perfil dos municpios

brasileiros apontam que 57% dos municpios brasileiros no possuam uma secretaria
exclusiva de educao, e entre aqueles com at 5 mil habitantes (justamente os mais
municipalizados) esse ndice chegava a 71% (IBGE, 2009).
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

Aliam-se a esse fato os remanescentes do coronelismo to bem descritos por


Victor Nunes Leal (1978) e que persistem em boa parte dos municpios do interior
e no apenas nesses. Ainda muito comum nas redes municipais a indicao
poltico-partidria para os cargos de diretor de escola e para a composio dos rgos
de educao. Esse montante significativo de recursos tambm tem servido de cobia
para os grupos privados de ensino que vendem seus sistemas e assessorias para
prefeituras que, da noite para o dia, se viram s voltas com todos os alunos do ensino
fundamental. Essa situao tornou-se muito comum no Estado de So Paulo, que
teve a participao dos municpios na matrcula pblica quintuplicada em pouco
mais de 10 anos (Adrio, Garcia, Borghi, Arelaro, 2009).
Ainda sob a tica da discusso de que qualidade caminha junto com equidade,
um elemento que preocupa quando se olha a implementao do Fundeb a queda
das matrculas na educao bsica que passou a ocorrer praticamente em todos os
estados da Federao a partir de 2010. Assim, de 2009 a 2012, essa reduo de
matrculas foi de 7%, considerando-se o total do Pas. O maior ndice foi observado
no Rio de Janeiro, com 12%, e o nico estado em que houve crescimento foi o Acre,
com 2%. Essa reduo preocupa porque, em virtude da Emenda Constitucional n
59/2009 que ampliou a obrigatoriedade escolar para a faixa etria de 4 a 17 anos,
com prazo de implementao at 2016 , era de se esperar um crescimento da
matrcula, e no sua queda. Ao que parece, governos estaduais e municipais no
esto muito preocupados em ampliar a oferta, exatamente porque a mesma emenda
no previu uma fonte adicional de recursos para viabilizar uma ampliao das
matrculas sem perda da qualidade, como j alertado por Pinto e Alves (2011). Essa
queda tem colaborado para o crescente incremento do valor aluno disponibilizado
pelo fundo, mas custa da no incorporao de novos estudantes.

Fundeb, CAQi e CAQ: a busca do custo de uma educao


de qualidade
O ponto de partida deste item ser o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi),
por ser aquilo que melhor dialoga com o Fundeb. Ele nasce de um esforo pioneiro
da Campanha Nacional pelo Direito Educao com o objetivo de transformar em
polticas concretas duas determinaes legais. De um lado, parte-se do artigo 211
1 da CF, que estabelece o dever da Unio de garantir a equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino (Brasil.
Constituio, 1988). De outro, considera-se o artigo 4 da Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), quando define que o dever do Estado com educao
escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de: [...] IX padres mnimos de
qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno,
de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem
(Brasil. Lei n 9.394, 1996).
Com base nesses preceitos legais e valendo-se de uma metodologia que
envolveu a participao de gestores educacionais, profissionais da educao, pais,
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estudantes e especialistas, chegou-se a um conjunto de valores de custo aluno para


um conjunto de etapas e modalidades (Carreira; Pinto, 2007) que se baseou na
definio dos insumos mais importantes para os processos de ensino-aprendizagem
(salrios, jornada de trabalho, razo estudantes/professor, prdios e equipamentos,
materiais de consumo e servios) e em sua respectiva precificao, considerando as
diferentes etapas de ensino. O CAQi consta nos documentos finais da Conferncia
Nacional de Educao Bsica (Coneb), de 2008, e da Conferncia Nacional de Educao
(Conae), de 2010, e, aps ampla discusso, foi aprovado por unanimidade pela
Cmara de Educao Bsica (CEB) do Conselho Nacional de Educao (CNE), em
maio de 2010, na forma do Parecer CNE/CEB n 8/2010. Contudo, at o momento,
esse parecer e a respectiva proposta de resoluo no foram homologados pelo MEC,
o que impede a sua entrada em vigor.
Em sua concepo, o CAQi se constitui no valor mnimo a ser assegurado pelo
Fundeb. Atualmente, esse valor definido sem qualquer base em custos reais,
considerando to somente o valor possvel de se obter a partir da complementao
da Unio ao fundo, que corresponde a 10% do total das contribuies a ele destinadas
por estados e municpios. Cabe comentar que, nesse aspecto, a legislao do Fundef
estava melhor formulada, pois definia que o valor mnimo no poderia ser inferior
ao valor mdio por aluno entre os diferentes estados e ainda estabelecia um prazo
para se chegar, a partir de estudos, ao custo aluno qualidade. Entretanto, esses
preceitos do Fundef nunca foram cumpridos.
Feitas essas explicaes, a Tabela 3 faz uma comparao entre o valor mnimo
do Fundeb para algumas etapas selecionadas e o valor estabelecido pelo CAQi, com
base no Parecer CNE/CEB n 8/2010.
Tabela 3 Comparao entre o valor do CAQi e o valor mnimo estimado para o Fundeb
para algumas etapas de ensino (R$) 2012
CAQi

Fundeb
(valor mnimo)

A/B

Creche (tempo integral)

8.288

2.427

3,42

Pr-escola (tempo parcial)

3.209

1.867

1,72

Ensino fundamental anos iniciais urbano

3.060

1.867

1,64

Ensino fundamental anos finais urbano

2.997

2.054

1,46

Ensino fundamental anos iniciais rural

5.058

2.147

2,36

Ensino fundamental anos finais rural

3.868

2.241

1,73

Ensino mdio urbano

3.082

2.241

1,38

Fonte: Elaborada pelo autor com base no Parecer CNE/CEB n 8/2010, usando valores do Produto Interno Bruto (PIB)
per capita de 2011, para os valores do CAQi, e da Portaria Interministerial n 1.495, de 28 de dezembro de 2012,
para os valores do Fundeb.

Os dados da Tabela 3 mostram o quo distante o Fundeb est de assegurar


um patamar mnimo de qualidade como aquele definido pelo CAQi. Nota-se enorme
discrepncia, em particular nos valores correspondentes s creches e ao ensino
fundamental (anos iniciais) do campo. Essa discrepncia ajuda a entender a resistncia
dos municpios em ampliarem sua rede de creches, bem como o colossal fechamento
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de escolas rurais. Para tentar conter esse processo, foi aprovada a Lei Federal n
12.960 de 2014, que dificulta o fechamento de escolas rurais. Contudo, a melhor
forma de atingir esse objetivo ampliar o fator de ponderao (hoje em apenas 15%
sobre o valor estimado para as escolas urbanas) e fixar um valor aluno que, de fato,
cubra os custos com um mnimo de qualidade, como prope o CAQi. Levantamento
feito pela Associao Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educao (Fineduca),
em 2013, mostra que, para viabilizar o CAQi, a complementao da Unio deveria
sair do patamar atual de 0,2% do Produto Interno Bruto (PIB) para cerca de 1%.
Alm disso, como o valor do CAQi est prximo do valor aluno estimado pelo Fundeb
para So Paulo (anos iniciais do ensino fundamental), que o segundo maior valor
do Brasil, implement-lo representa praticamente acabar com as desigualdades no
mbito do Fundeb entre as diferentes regies do Pas, e todos os estados receberiam
complementao.
Mas resta uma questo: o valor do CAQi assegura efetivamente um ensino
de qualidade? Considerando que esse valor prximo daquele j disponibilizado
pelo Fundeb em So Paulo estado cujas redes pblicas ainda possuem fontes
adicionais razoveis advindas dos recursos vinculados ao ensino e que no compem
o Fundeb e, mesmo assim, suas escolas, tanto da rede estadual de ensino quanto
das redes municipais, apresentam srios problemas relacionados qualidade ,
pode-se afirmar que o CAQi apenas um primeiro passo rumo a um ensino de
qualidade. Aproximar o padro de financiamento de todas as escolas pblicas do
Pas ao padro de So Paulo seria uma revoluo em termos de criao de um sistema
nacional de educao, mas o Brasil ainda estaria longe de um ensino de qualidade.
O horizonte a se atingir nessa caminhada o CAQ (Custo Aluno Qualidade).
Qual seria, no entanto, o custo de uma escola de qualidade? Uma sada
analisarmos o custo de escolas e de sistemas de ensino que so reconhecidos como
de qualidade. Mas aqui temos que tomar um cuidado. Em geral, o critrio hegemnico
de qualidade tem sido o desempenho das escolas e dos pases em testes padronizados,
como o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), o Programme for International
Student Assessment (Pisa) ou a Prova Brasil. O grande problema dessa medida
que, embora seja objetiva e parea racional e justa, ela um indicador limitado da
qualidade do ensino. Como j mostra uma vasta literatura, desde o pioneiro Relatrio
Coleman nos Estados Unidos da dcada de 60 (Coleman et al., 1966), os resultados
do desempenho dos estudantes em testes padronizados so influenciados
majoritariamente por fatores extraescolares, como nvel de renda e escolaridade dos
pais.
A influncia da escola no desempenho chegaria, quando muito, a 30%. Essa
constatao expe os riscos de se usar apenas a nota dos alunos como indicador de
qualidade do ensino, pois possvel que uma escola que faa um bom trabalho, com
professores competentes e dedicados, mas que atenda alunos de famlias mais
pobres, tenha um pior desempenho que outra na qual estudem crianas de famlias
mais afluentes.1 Ou seja, mais fcil, e barato, ensinar crianas de classe mdia,
1

Uma interessante discusso sobre esse tema pode ser obtida em Brooke e Soares (2008).

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como fazem as escolas privadas do Pas. Por outro lado, implica maior esforo e
recurso financeiro ensinar crianas de famlias com pais de menor escolaridade e
renda.
Feito esse alerta, vale a pena verificar os valores envolvidos nas escolas com
boas notas nos exames padronizados. Para o Brasil, ser usado o Enem, um exame
que, embora no tenha desenho amostral, ganhou grande adeso ao passar a integrar
os processos seletivos das melhores universidades do Pas. Os dados esto
na Tabela 4.
Tabela 4 Escolas com melhor desempenho no Enem e valor das mensalidades 2011

Escola

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Mensalidade do
3ano do ensino
mdio

Rede

Cidade

Nota

Objetivo Colgio Integrado

Privada

So Paulo (SP)

R$ 1.802

737,15

Colgio Elite Vale do Ao

Privada

Ipatinga (MG)

R$ 845

718,88

Colgio Bernoulli Unidade


Lourdes

Privada

Belo Horizonte
(MG)

R$ 1.188

718,18

Vrtice Colgio Unidade II

Privada

So Paulo (SP)

R$ 3.253

714,99

Colgio Ari de S Cavalcante

Privada

Fortaleza (CE)

R$ 919

710,54

Instituto Dom Barreto

Privada

Teresina (PI)

R$ 780

707,07

Integrado de Mogi das Cruzes


Objetivo Colgio

Privada

Mogi das
Cruzes (SP)

R$ 1.548

706,12

Colgio de Aplicao da
Universidade Federal de Viosa Federal
(UFV) Coluni

Viosa (MG)

Gratuito

704,28

Colgio Santo Antonio

Privada

Belo Horizonte
(MG)

R$ 979

702,31

Colgio de So Bento

Privada

Rio de Janeiro
(RJ)

R$ 2.349

702,16

Fonte: S 10 escolas... (2012)

Como se pode constatar, das dez instituies citadas, nove so privadas.


Considerando como referncia o valor mdio do Fundeb de Minas Gerais em 2012,
de R$ 2.349 por ano (Tabela 1), o que corresponde a uma mensalidade de R$ 196,
possvel avaliar a distncia entre o que se gasta com um aluno da elite e com
aqueles das classes mais pobres. Essa diferena superior a 16 vezes no caso mais
extremo (Colgio Vrtice), e no melhor caso de 4 vezes. E o mais grave que as
crianas mais ricas no se ressentiriam tanto de uma escola com menos recursos,
em funo do capital cultural que j possuem. Quanto s crianas mais pobres, se
a escola no garantir recursos essenciais sua formao e aprendizagem, quem o
far?
Das escolas apresentadas na Tabela 4, uma, contudo, se destaca por ser
gratuita; trata-se do Colgio de Aplicao da Universidade Federal de Viosa. Alis,
entre as 100 escolas com melhor desempenho no Enem, apenas 10 so pblicas e,
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destas, 9 so federais (S 10 escolas..., 2012). As escolas federais so uma alternativa


de pesquisa para todos aqueles interessados em discutir uma educao pblica de
qualidade. Ao contrrio das escolas privadas de elite, voltadas essencialmente a
preparar uma clientela j altamente selecionada para os vestibulares, essas
instituies embora tambm adotem processos seletivos, que sempre representam
um filtro socioeconmico e tnico atendem um pblico menos elitizado e, mais do
que isso, voltam-se para um processo de formao muito mais amplo e rico que a
mera preparao para o ingresso na educao superior, o que no impede seus alunos
de terem um excelente desempenho nos exames vestibulares. Portanto, buscar aferir
o custo aluno dessas instituies o primeiro passo para se obter o CAQ.
Nessa frente tambm, contudo, os desafios no so pequenos. Ao tentar
levantar esses valores, Nelson Cardoso Amaral, um dos maiores especialistas em
estudos de financiamento na rede federal de ensino, deparou-se com a imensa
dificuldade de separar quais so os gastos com a educao bsica dessas instituies
e quais so aqueles envolvidos com a educao superior, uma vez que os diferentes
nveis, cada vez mais, so oferecidos pela mesma instituio. De toda forma,
trabalhando com um conjunto de hipteses para desagregar os custos da educao
superior, o autor chegou a valores para o final da dcada de 2010 que, atualizados
para valores de 2012, correspondem a cerca de R$ 12.400 por aluno ao ano (Pinto;
Amaral; Castro; 2011).
No deixa de chamar a ateno o fato de que esses valores so prximos s
mensalidades cobradas pelas escolas privadas mais baratas indicadas na Tabela
4, com a diferena de que as escolas federais tendem a trabalhar com uma clientela
mais pobre e possuem um projeto pedaggico que vai muito alm de treinar para o
vestibular, assegurando para seus estudantes uma formao slida que lhes permite
tanto continuar nos estudos como ingressar no mercado de trabalho.
Resta agora um olhar para fora do Brasil. A Tabela 5 apresenta os resultados
do Pisa em Leitura para alguns pases, confrontados com os gastos acumulados com
os estudantes na faixa de 6 a 15 anos, ou seja, com 10 anos de estudo.
A principal concluso que se pode tirar dos dados apresentados, e que no
so distintos daqueles mostrados na Tabela 4, a de que at os pases mais ricos,
com uma populao mais afluente, no abrem mo de investir significativos recursos
em seu sistema educacional. Pases desenvolvidos gastam em mdia quatro vezes
mais recursos por aluno do que o Brasil. Mesmo a Coria, pas citado como exemplo
a ser seguido, gasta quase trs vezes mais por aluno que o Brasil. Somente os pases
que pertenceram ex-Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (Hungria, Polnia
e Estnia), talvez pelo amplo investimento educacional ao longo dos anos e pela
preocupao com a reduo das desigualdades, conseguem um bom desempenho
no Pisa com gastos por aluno inferiores aos praticados pelos pases ricos. Ainda
assim, os valores gastos por eles so, pelo menos, o dobro daqueles indicados para
o Brasil.
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Tabela 5 Resultado do Pisa em Leitura x gasto aluno acumulado 2010


Leitura

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Gasto acumulado de 6 a 15
anos US$ PPP*

Brasil

412

21.225

Mxico

425

22.312

Chile

449

23.597

Repblica Checa

478

44.761

Espanha

481

74.119

Itlia

486

77.310

Portugal

489

56.803

Hungria

494

44.342

Reino Unido

494

84.899

Frana

496

74.659

EUA

500

105.752

Polnia

500

39.964

Estnia

501

43.037

Japo

520

77.681

Finlndia

536

80.737

Coria

539

61.104

Fonte: OECD (2012)



* Valores em dlares que sofreram correes para obter a paridade do poder de compra ( Purchasing

Power Parity PPP).

Estimando o CAQ
O que seria, ento, um gasto por aluno adequado para o sistema pblico do
Brasil? Um sistema no qual a rede pblica deixasse de ser a nica opo para quem
no consegue pagar uma escola privada ou ser aprovado em um concurso de bolsas,
como, infelizmente, ocorre hoje em muitos casos. Uma resposta rpida seria adotar
o padro da rede federal de ensino, a nica rede que, de fato, cumpre os objetivos
da educao nacional estabelecidos pela Constituio Federal. Qual seria o gasto,
em termos de percentual do PIB, de generalizar o padro de custo dessa rede no
Pas, lembrando que o Brasil tem que ampliar o atendimento na faixa de 0 a 3 anos
de idade e universalizar na faixa de 4 a 17, alm de alfabetizar ou ampliar os anos
de estudo dos milhes de brasileiros com 18 anos ou mais que, mesmo passando
pela escola, no tiveram assegurado o seu direito uma educao digna (mais de
40 milhes de pessoas). E aqui no se fala da educao superior, que no tema do
artigo.
Construindo um cenrio que considere 50% de cobertura na faixa das creches,
universalizao do atendimento na faixa de 4 a 17 anos e uma matrcula de alunos
com mais de 17 anos que compense os anos de subinvestimento, chega-se a um
potencial de 52 milhes de alunos no sistema pblico, 10 milhes a mais que a
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

matrcula de 2012 na educao bsica. Tomando como nico diferencial no custo as


creches, para as quais se utilizou fator de ponderao 2, chega-se, em valores de
2012, a 15,8% do PIB. Usando a matrcula pblica de 2012, atinge-se 12,3% do PIB.
O que esses dados indicam, antes de mais nada, a pobreza do Pas, o qual no tem
condies de dar maioria de sua populao, pelo menos no curto prazo, um padro
de financiamento de ensino equivalente quele assegurado s crianas das famlias
mais ricas ou aos alunos dos pases das escolas pblicas da Organization for Economic
Cooperation and Development (OECD)2 ou, ainda, aos poucos felizardos que tm
acesso ao sistema federal de ensino.
J que no possvel sonhar com o padro federal de ensino no curto prazo,
que caminho tomar? Outra forma de abordar essa questo partir da constatao,
quase unnime nas pesquisas que tratam da relao entre insumos e educao, de
que os professores so o grande fator que faz a diferena na qualidade do ensino.
Estudos insuspeitos de vis sindical, como o caso do levantamento realizado pela
McKinsey (2007), mostram que, nos pases com melhor desempenho nos testes
padronizados (e no apenas neles), a profisso docente altamente regulamentada,
e s so admitidos nos cursos de formao para professores os alunos com melhor
desempenho nos exames de concluso do ensino mdio. Embora esse tema ainda
seja controverso na literatura internacional, este estudo parte da premissa de que
no h como valorizar uma profisso sem que sua remunerao a torne atraente
para os ingressantes na educao superior no momento em que fazem suas escolhas.
O prprio estudo da McKinsey (2007, p. 27) muito claro ao dizer que as pesquisas
mostram que, a no ser que os sistemas escolares ofeream salrios iniciais que
sejam compatveis com aqueles oferecidos por outras profisses que exigem formao
equivalente, as pessoas que puderem ter acesso a esses empregos no ingressaro
na carreira docente.
E o que seria uma remunerao atraente, que estimulasse os alunos mais
preparados do ensino mdio a buscarem as licenciaturas? Com certeza no seria um
valor abaixo de R$ 4.000/ms, tendo por base dados de remunerao levantados
pelo IBGE para profissionais formados em nvel superior (Alves; Pinto, 2011).
Tomando como referncia essa remunerao, uma razo alunos/turma de 25 e a
mesma metodologia utilizada para se construir o CAQi, pode-se mostrar que uma
escola de ensino fundamental (de 9 anos), considerando 18 turmas em tempo integral
(35 horas/semana), teria um custo aluno de aproximadamente R$ 7 mil/ano (R$ 580
ms).
Tomando esse parmetro como custo mdio da educao bsica pblica e a
matrcula de 2012, a demanda total chegaria a 7% do PIB, um ndice elevado, mas
j plenamente factvel, considerando o ganho que este padro representaria frente
situao atual. Com base agora em uma estimativa de expanso, de forma a atingir
52 milhes de matrculas pblicas at 2020 (creche com fator de ponderao 2),
com tempo integral e um padro de crescimento real do PIB de 2% ao ano, a demanda
de recursos para o financiamento da educao bsica seria de 7,5% do PIB. Ou seja,

Em portugus: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

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possvel o Pas sair do padro atual de financiamento de seu sistema pblico e dar
um salto de qualidade, desde que haja um comprometimento maior do PIB, associado
a uma poltica de crescimento econmico. Alis, como mostra ampla literatura
mundial, pases como a Coria, que investiram fortemente em seu sistema pblico
de educao bsica, apresentaram tambm grande desenvolvimento econmico.

Consideraes finais
A principal concluso que se pode tirar deste artigo que no existe, quando
se pensa no Brasil como um todo, e no em escolas isoladas, ensino barato de
qualidade. Um bom ensino tem um custo e este no pequeno. O estudo mostra
que generalizar um padro de ensino como aquele apresentado pela rede federal, o
qual se pode chamar de um efetivo custo aluno qualidade, ainda est em um
horizonte remoto, dadas as limitaes econmicas do Pas. Contudo, as simulaes
apontam que o Brasil pode sim chegar a um padro de gasto por aluno que mais
que o dobro dos melhores valores aluno do Fundeb (Roraima e So Paulo), garantindo
uma ampliao da oferta concomitante na educao infantil, no ensino mdio e nas
modalidades de educao de jovens e adultos (EJA) e educao do campo. E isso em
um horizonte de seis anos.
A nica forma de viabilizar essa expanso ser mediante um novo pacto

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federativo no qual a Unio passe a ter um papel mais proeminente no financiamento


da educao bsica. Embora os recursos dos estados e dos municpios no se limitem
aos valores disponibilizados pelo Fundeb, simulaes com os dados de 2008 da
Secretaria do Tesouro Nacional mostram o impacto insignificante das receitas prprias
de impostos nos municpios com menos de 50 mil habitantes (90% do total de
municpios brasileiros), em que elas representam 11% da arrecadao total. Assim,
o potencial de recursos para esses municpios de, no mximo, 25% alm daqueles
disponibilizados pelo Fundeb. Portanto, a iniciativa est nas mos da Unio, e o
Fundeb ainda o melhor meio para viabilizar uma mudana de qualidade na educao
brasileira.
Para tanto, contudo, importante comear desde j a se pensar em mudanas
no modelo de gesto e funcionamento do Fundeb. A primeira delas dar perenidade
ao sistema, tirando-o da parte transitria da Constituio Federal e trazendo-o para
o captulo da educao. Em segundo lugar, h que se achar um caminho para superar
a dicotomia que persiste de haver um fundo em cada Estado, mas vrias redes
competindo por seus recursos, em um processo no qual os municpios claramente
so prejudicados, pois ficam com as etapas mais onerosas (educao infantil e
educao do campo), sendo os entes mais pobres da Federao. J hora de o Brasil
pensar em uma rede pblica nica de educao bsica, que no fique em mos de
governadores ou prefeitos, mas que seja gerida por um conselho composto por
representantes do Executivo (trs nveis), dos trabalhadores da educao e,
principalmente, dos usurios (pais e alunos).

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

Caberia aos conselhos gerenciar a totalidade dos recursos da educao,


escolhendo os gestores (de sistema e das escolas). Os rgos de avaliao da qualidade
de ensino estariam vinculados a esses conselhos, que seriam fiscalizados pelos
Tribunais de Contas (os quais precisam ser reformulados) e pelo Ministrio Pblico.
Trata-se apenas de uma proposta para o debate, o qual, se iniciado agora, fornece
todas as condies para se pensar e construir um novo padro de financiamento da
educao brasileira at 2020, quando termina a vigncia do Fundeb.

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os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

115

60 do Ato das Disposies constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio,


Braslia, DF, 13 nov.1996. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/ Emendas/Emc/emc14.htm> Acesso em: 23 mar. 2014.
BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimentodo ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero
neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov. 2009.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/
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em: 12 ago. 2014.

116

BRASIL. Lei n 12.960, de 27 de maro de 2014. Altera a Lei no 9.394, de 20 de


dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional,
para fazer constar a exigncia de manifestao de rgo normativo do sistema de
ensino para o fechamento de escolas do campo, indgenas e quilombolas. Dirio
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Jos Marcelino de Rezende Pinto professor da Faculdade de Filosofia, Cincias


e Letras de Ribeiro Preto (USP/RP) e presidente da Associao Nacional de Pesquisa
em Financiamento da Educao (Fineduca).
jmrpinto@ffclrp.usp.br
Recebido em 11 de novembro de 2014
Apovado em 9 de janeiro de 2015

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015

117

O impacto da incluso da educao


de jovens e adultos no Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica: um estudo
em municpios paulistas
Maria Clara Di Pierro

119

Resumo
Os impactos da incluso da educao de jovens e adultos (EJA) no Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) foram examinados com base em pesquisa que analisou dados
de uma amostra de municpios paulistas no perodo entre 2005 e 2010 e realizou
estudos de caso, relacionando o financiamento ao comportamento das matrculas.
A introduo historia e revisa a literatura sobre o tema, problematizando as condies
desfavorveis da insero da EJA no Fundeb. A pesquisa verificou que o gasto pblico
com EJA subdeclarado e que a despesa informada pela mdia dos municpios
paulistas inferior ao valor de referncia usado nos clculos do Fundo. Conclui que
o Fundeb, ao lado de outras polticas federais, teve moderado efeito redistributivo
e discreto impacto positivo sobre o financiamento da EJA, mas foi incapaz de gerar
incentivos e reverter o declnio das matrculas, determinado pelo desprestgio da
modalidade vis--vis outros desafios da gesto municipal.
Palavras chave: educao de jovens e adultos; financiamento da educao;
educao bsica; Fundeb; poltica da educao; avaliao.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

Abstract
The impact of having included Youth and Adult Education in the
Fund for the Maintenance and Development of Basic Education
and for the Appreciation of Education Professionals: a study in
municipalities of the State of So Paulo
The article examines the impacts of having included youth and adult education
(YAE) in the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and for
the Appreciation of Education Professionals (Fundeb). The study was based on
research that analyzed data from a sample of municipalities in the State of So Paulo,
from 2005 to 2010, and conducted case studies, relating financing with how
enrollments reacted. The introduction gives the history of and revises the literature
on the theme, discussing the unfavorable conditions caused by the insertion of YAE
in Fundeb. The research found that public spending on YAE is underreported and
that expenditures reported by the average of these municipalities is inferior to the
reference value used in the calculation of the Fund. This analysis concludes that
Fundeb, along with other federal public policies, has had a moderate redistributive
effect and a discreet positive impact on the financing of youth and adult education,
however; it has been unable to generate incentives and to reverse the decline in
enrollments, determined by the lessening of the prestige of the modality in
comparison to other challenges of municipal management.

120

Keywords: youth and adult education; financing of education; basic


education; Fundeb; education policy; evaluation.

Antecedentes
O financiamento da educao de jovens e adultos (EJA) no Brasil um aspecto
pouco estudado da poltica educacional (Haddad, 2002, p. 17; Ribeiro, 2009, p. 139),
encontrando-se na literatura apenas menes pontuais ao tema.
As anlises sobre a histria republicana situam a gnese das polticas
educacionais especficas no perodo imediatamente posterior ao Estado Novo, quando
a regulamentao do Fundo Nacional do Ensino Primrio reservou 25% dos repasses
federais aos governos estaduais para o ensino elementar de adolescentes e adultos.
Os recursos descentralizados impulsionaram as campanhas de alfabetizao lanadas
pela Unio a partir de 1947, que se estenderam at o incio da dcada de 1960,
suscitando a criao de servios de educao de adultos nos sistemas estaduais de
ensino.
A partir de 1971, esses servios estaduais seriam conformados s normas do
ensino supletivo criadas pela reforma da instruo de 1 e 2 graus e, por meio da
assistncia tcnica e financeira da Unio, enquadrados nas diretrizes de poltica
educacional federal, que cumpriu os objetivos de legitimar o regime militar e atender
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

s demandas de mo de obra de seu projeto econmico. No mesmo perodo foi


institudo o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), cuja amplitude e
capilaridade foram viabilizadas por recursos vultosos obtidos com a designao de
24% da renda lquida da loteria esportiva e com a indicao voluntria de 1% do
imposto de renda devido pelas empresas. Profundamente identificado com o regime,
o Mobral no sobreviveu transio democrtica, sendo substitudo em 1985 pela
Fundao Educar que, entretanto, manejou recursos menores.
Na segunda metade dos anos 1980, as demandas sociais represadas durante
a ditadura convergiram para a Assembleia Constituinte, que reconheceu o direito
dos jovens e adultos ao ensino fundamental pblico, cuja proviso passou a ser
responsabilidade compartilhada pelos estados e municpios (alados condio de
entes federados autnomos), com a colaborao tcnica e financeira da Unio. As
Disposies Transitrias da Constituio de 1988 previram que metade dos recursos
vinculados educao fosse dedicada erradicao do analfabetismo e universalizao
do ensino fundamental, mas tal proporo jamais foi cumprida pelo governo central,
sendo tal dispositivo revogado pela Emenda Constitucional n 14 de 1996 (Brasil,
1996a).
O gasto pblico federal com EJA, que j era modesto nos anos 1980, declinou
na dcada seguinte para propores inferiores a 1% da despesa com educao (Di
Pierro, 2002). Foi se configurando, ento, um padro de financiamento da EJA
marcado por escassez de recursos e gasto pblico descentralizado.1 Em meados da
dcada de 1990 a despesa pblica em EJA correspondia a 1,4% do gasto com
educao, prevalecendo o investimento dos estados (62,3%) e dos municpios (28,4%)
sobre aquele (9,2%) realizado pela Unio (Abraho; Fernandes, 1999).
Embora os crescentes encargos educacionais dos governos subnacionais
tenham sido viabilizados pela redistribuio da receita tributria operada nos anos
1980,2 o padro descentralizado das responsabilidades atribudas pela Constituio
favorece a reproduo das desigualdades socioterritoriais pr-existentes, requerendo
compensao redistributiva da Unio. Essa mediao federal, porm, foi limitada na
ltima dcada do milnio pelas diretrizes de ajuste macroeconmico e reforma do
papel do Estado, que restringiram o investimento pblico em polticas sociais,
priorizando a estabilidade monetria e os compromissos com os credores
internacionais.
Nesse contexto, o governo federal liderou uma poltica educativa que priorizou
a universalizao do ensino elementar das crianas e dos adolescentes e impulsionou
a descentralizao da proviso e do financiamento da educao bsica, retendo para
si mecanismos de regulao e controle, como a definio de parmetros curriculares
e os sistemas de avaliao de resultados (Oliveira, 2000). Ao lado da nova Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Brasil, 1996b), o principal instrumento

Um dos marcos do processo de descentralizao dos encargos da EJA foi a extino da Fundao Educar em 1990,
quando o governo Collor de Mello adotou medidas de reduo da mquina pblica federal. Na maior parte dos casos
coube aos municpios conveniados manter as atividades de alfabetizao das quais a Unio se absteve.

A redistribuio da receita tributria atribuda ao setor educacional nos anos 1980 por fora da Emenda Calmon e da
Constituio foi estancada na dcada seguinte, em especial aps a adoo de mecanismos de desvinculao de receitas
federais empregados no ajuste fiscal, vigentes at o presente.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

121

122

dessa reforma foi a adequao do financiamento a um regime de fundos contbeis


que focalizou e subvinculou os recursos atribudos educao nos estados e
municpios ampliao da matrcula escolar do ensino fundamental de crianas e
adolescentes, bem como melhoria da formao e remunerao dos docentes.
Ao aprovar o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
(Fundef), o Congresso incluiu as matrculas no ensino fundamental de jovens e
adultos nos clculos redistributivos, mas o presidente Fernando Henrique Cardoso
vetou essa parte da lei com o intuito de minimizar a complementao financeira
devida pelo governo federal aos estados com menor receita, mantendo, dessa forma,
coerncia com a diretriz de conteno do gasto social pblico e com as demais
medidas de ajuste estrutural da economia ento realizado nos moldes neoliberais.
A focalizao compulsria dos recursos pblicos no ensino de crianas e
adolescentes reforou a posio secundria ocupada pela EJA na agenda de poltica
educacional, desestimulou o investimento dos governos subnacionais na modalidade,
constrangendo a expanso de oportunidades, induzindo ao falseamento das
estatsticas e adoo de alternativas de atendimento precrio e de baixo custo,
como as parcerias com organizaes sociais que recorrem ao voluntariado (Di Pierro,
2001, 2005).
Entre 1996 e 2002, a ao redistributiva da Unio no campo da EJA ficou
restrita campanha Alfabetizao Solidria (envolvendo parceria com empresas,
governos locais e instituies de ensino superior) e, a partir de 2001, ao Programa
Recomeo, uma modesta suplementao oramentria proporcional matrcula no
ensino fundamental na modalidade EJA direcionada aos estados e municpios com
baixos ndices de desenvolvimento humano.
Estimativas realizadas para o perodo 2001-2004 indicavam que a despesa
mdia anual do setor pblico com a EJA representava aproximadamente 0,3% do
PIB e cerca de 10% do gasto com educao bsica, que naquele perodo era em torno
de 3% do PIB, montante insuficiente para fazer frente aos desafios educativos
colocados pela legislao nacional e pelos compromissos assumidos pelo Pas no
plano internacional (Brasil. MEC, 2008; Castro, 2007).
Embora tenha operado j em 2003 uma virada discursiva em favor da
responsabilidade pblica em face da EJA e inaugurado programas de execuo
desconcentrada (como o Brasil Alfabetizado e o Projovem), o governo Lula da Silva
no revogou o veto s regras do Fundef, vigentes at 2006, optando por ampliar a
abrangncia do Programa Recomeo, renomeado como Fazendo Escola.3 O ciclo de
institucionalizao da EJA no sistema de ensino s seria concludo no seu segundo
mandato, com a progressiva incluso da modalidade no Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) e nos programas de assistncia
estudantil do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
compreendendo a proviso universal de merenda, transporte escolar e livros didticos
(Di Pierro, 2012).

A cobertura do Programa Recomeo/Fazendo Escola se ampliou de 1.381 municpios e 834 mil beneficirios com
investimento de R$188 milhes em 2001 para 4.305 municpios e 3,3 milhes de estudantes com investimento de
R$412 milhes em 2006 (Di Pierro; Andrade; Vvio, 2009, p. 42).

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Embora tenha representado um avano em comparao situao precedente,4


a insero paulatina da EJA no Fundeb a partir de 1997 se realizou em condies
relativamente desvantajosas devido ao menor fator de ponderao dessa modalidade
entre as modalidades da educao bsica e imposio de um teto de gasto na
modalidade (Di Pierro, 2001, 2005; Gouveia, 2008; Pinto, 2007).5
Faltam estudos empricos que analisem o impacto das novas condies de
financiamento no comportamento das matrculas e na posio da EJA na agenda de
poltica educacional dos governos subnacionais. Contribuir para elucidar essas
questes foi o objetivo da pesquisa realizada entre 2010 e 2013, que analisou a
configurao e o desenvolvimento recente do ensino pblico de jovens e adultos nos
municpios do Estado de So Paulo.6

O contexto paulista e a pesquisa


Com mais de 42 milhes de habitantes e um PIB de R$1,5 trilho, So Paulo
o mais rico e populoso estado brasileiro. Em 2012, possua 1.287.000 jovens e
adultos analfabetos (3,81% de sua populao com 15 anos ou mais) o segundo
maior contingente entre os estados brasileiros e quase 10% do total nacional. O
Censo de 2010 constatou que 37% dos 32 milhes de paulistas com mais de 14 anos
no haviam concludo o ensino fundamental e que, entre as pessoas com idade igual
ou superior a 18 anos, mais de 5 milhes no haviam concludo o ensino mdio,
somando 16,5 milhes de candidatos elevao de escolaridade. Perante uma
demanda potencial to extensa, a cobertura dos servios educativos reduzida:
considerados no ano de 2010 tanto os estudantes com mais de 15 anos que cursam
o ensino regular fora da idade-srie ideal quanto os inscritos na EJA (incluindo-se
a tambm os programas Brasil Alfabetizado e Projovem e as pessoas certificadas
nos exames),7 estimamos a cobertura no ensino bsico em 9,4%, sendo 6,9% no
fundamental e 15,4% no mdio.
At a dcada de 1980 a oferta pblica do ento denominado ensino supletivo
era realizada predominantemente pela rede estadual de ensino paulista. A extino
da Fundao Educar deu incio municipalizao da EJA (Haddad; Di Pierro; Freitas,
1993), intensificada a partir de 1996, quando o governo estadual retirou-se das
sries iniciais sem negociar a transferncia desse encargo aos municpios ou assistilos tcnica e financeiramente (Carvalho, 2006; Furlan, 2007; Vieira, 2011).
Em 2007 os clculos do custo por aluno ao ano na EJA para efeito de captao do Fundeb variaram de R$ 662 nos
estados mais pobres a R$ 1.433 naqueles com maior arrecadao. Embora insuficientes para prover um ensino de
qualidade, esses valores eram bem superiores aos R$ 250 por aluno/ano repassados entre 2002 e 2006 pela Unio aos
estados e municpios no Programa Fazendo Escola, ou ao valor per capita gasto pelo governo federal no Programa Brasil
Alfabetizado, cuja mdia entre os anos de 2007 e 2010 foi estimada por Cara e Arajo (2011) em R$ 264,70.
4

A Lei n11.494/2007, que regulamentou o Fundeb, estabeleceu que as matrculas da EJA fossem contabilizadas
gradualmente (a tera parte ao ano) e retribudas por um fator de ponderao de 0,7, fixando um teto de gasto na
modalidade de 15% do Fundo. Em 2009 o fator de ponderao foi corrigido para 0,8 e persiste at o presente, sendo o
menor de todas as etapas e modalidades. Os Fruns de EJA contestam esse critrio, reivindicando isonomia.

A investigao foi uma das quatro realizadas pelo Ncleo de Pesquisa Educao de Jovens e Adultos: insumos,
processos e resultados, mediante convnio entre o Inep e a Ao Educativa (Catelli; Haddad; Ribeiro, 2014).

Referimo-nos certificao pelo Exame Nacional de Certificao de Competncias da Educao de Jovens e Adultos
(Encceja) e Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) para maiores de 15 e 18 anos, respectivamente.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

123

124

Na segunda metade dos anos 2000, a intensificao da municipalizao da


EJA no Estado de So Paulo foi concomitante ao declnio da oferta, em ritmo mais
acentuado que a mdia nacional: a matrcula total no ensino fundamental (incluindo
cursos presenciais e semipresenciais) recuou dos quase 600 mil estudantes inscritos
em 2005 para 262 mil matriculados em 2011 (uma queda de 56,2%), enquanto a
participao relativa dos municpios na matrcula crescia de 54% para 72% no mesmo
perodo, e a oferta de EJA de ensino mdio (atendida em mais de 92% pela rede
estadual) recuava das quase 529 mil matrculas para pouco mais de 249 mil, uma
queda de 52,8%.
Para compreender por que a demanda potencial por EJA no se manifesta
seno em reduzida escala e o aporte do Fundeb no opera como incentivo expanso
da modalidade, a pesquisa procurou relacionar o comportamento das matrculas
com o financiamento do ensino nos municpios paulistas, pesquisando quais outros
aspectos da gesto estariam influenciando a configurao da oferta.
A unidade de anlise escolhida foi o municpio, devido ao papel assumido por
essa instncia na proviso do ensino obrigatrio nas duas ltimas dcadas.
Considerou-se o perodo 2005-2010, de modo a captar a situao precedente, a
implantao progressiva e a consolidao da EJA no Fundeb. A anlise considerou
as relaes federativas, examinando os mecanismos de articulao sistmica e
coordenao intergovernamental. O estudo foi desenhado em duas etapas, sendo a
primeira de construo e anlise de um banco de dados quantitativos (composto de
38 variveis, ordenadas em trs eixos de informaes: sociodemogrficas,
educacionais e sobre o financiamento) e a segunda, de natureza qualitativa, de
estudos de caso (no descritos neste artigo por limitao de espao).

Principais resultados
A disponibilidade de dados sobre a despesa municipal na EJA condicionou a
composio da amostra, j que 52,5% dos 645 municpios paulistas no declararam
qualquer gasto na modalidade entre 2005 e 2010, e apenas 128 (19,8%) dispunham
de informaes para ao menos quatro anos do perodo analisado (o que era necessrio
para a anlise longitudinal).8 Confirmou-se o que outros autores (Arajo, 2012;
Volpe, 2013) j haviam observado: que os dados sobre o gasto em EJA so
frequentemente omitidos ou contabilizados em outras rubricas,9 e que as informaes
disponveis nos diversos bancos pblicos so divergentes. A anlise da srie histrica
evidenciou inconsistncias, se no inverossimilhanas, quando cotejadas as

Priorizamos as informaes do banco Finanas Brasil (Finbra) da Secretaria do Tesouro Nacional, cotejadas com as do
Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope), do FNDE, e do Sistema de Informaes da
Administrao Pblica (Siap) do Tribunal de Contas do Estado.

A explicao mais plausvel para a subdeclarao das despesas com EJA relaciona-se ao gasto com pessoal, que
representa entre 75% e 85% dos custos do ensino bsico (Relatrio..., 2001; Carreira; Pinto, 2006). Como a maior parte
dos docentes e tcnicos da EJA atua no ensino bsico de crianas e adolescentes e complementa sua jornada de trabalho
no perodo noturno, raramente a despesa com pessoal da modalidade contabilizada parte; tambm ficam invisveis
os gastos com a construo e manuteno das instalaes fsicas e equipamentos, quase sempre compartilhados.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

informaes sobre o gasto e o atendimento realizado. A baixa qualidade da informao


imps cautela adicional interpretao das provas estatsticas a que o banco de
dados foi submetido.
Na amostra de 128 localidades, as de mdio e grande porte estavam
sobrerrepresentadas, o que indica que os municpios mais populosos e
economicamente dinmicos tm maior probabilidade de manter servios de EJA do
que aqueles de pequeno porte, que so a maioria e demandariam maior colaborao
do Estado de So Paulo e da Unio.
A caracterizao da amostra registrou o elevado grau de urbanizao e a
tendncia da populao paulista ao envelhecimento, em meio qual h acentuados
contrastes de nveis de renda, que repercutem nos desiguais ndices de analfabetismo,
anos de estudos e desenvolvimento educacional das localidades. Ficou patente a
enorme diversidade econmica e a heterogeneidade de condies de financiamento
pblico do ensino nos municpios paulistas, demonstrando que o efeito de equalizao
do Fundeb mitiga, mas est longe de eliminar as desigualdades financeiras entre as
municipalidades, pois h pequenas localidades muito dependentes de transferncias
intergovernamentais e municpios de mdio e grande porte com economias pujantes
e elevada arrecadao, o que se combina s dimenses das redes pblicas de ensino
bsico para determinar a receita disponvel por aluno e se o municpio perde ou doa
recursos para os Fundos. Considerado o ano de 2009, em que o valor de referncia
do Fundeb para o Estado de So Paulo foi de R$ 2.263, a receita disponvel por aluno
nos municpios da amostra variou substancialmente entre o mnimo de R$ 1.021,28
e o mximo de R$3.113,30. A maioria dos municpios da amostra (63,3%) foi
beneficiada com a compensao do Fundo, ao passo que 36,7% deles tiveram receita
lquida negativa.
O Fundeb proporcionou uma ampliao da receita dos municpios para
investimento no setor educacional, o que, em tese, criaria condies favorveis para
a expanso e qualificao de todas as etapas e modalidades do ensino. Embora tenha
sido observado um discreto crescimento no gasto mdio com EJA no perodo de
implementao do Fundeb, a participao relativa da modalidade no gasto educacional
dos municpios da amostra declinou entre 2005 e 2009, mantendo-se sempre em
nveis muito baixos.10 Constatou-se que a despesa realizada na EJA est aqum do
teto de 15% fixado pelo Fundo (em 2009 alcanava 6,1% do Fundeb paulista), e que
a despesa mdia dos municpios pesquisados se situava muito aqum do valor de
referncia fixado (Tabela 1), o que denota a baixa prioridade atribuda modalidade,
mas tambm pode refletir a j mencionada subdeclarao de gastos.11

A participao da EJA no gasto educacional dos municpios na mdia da amostra recuou de 1,5% em 2005 para 1%
em 2009.

10

Dados coletados por Arajo (2012) em secretarias de educao de municpios paulistas evidenciaram que o gasto
mdio na EJA em 2009 foi de R$ 2.704,63, 49% superior quele atribudo modalidade nos clculos do Fundeb e cinco
vezes maior que a mediana declarada pelos municpios considerados em nosso estudo.

11

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

125

Tabela 1 So Paulo: Despesa Aluno/Ano em EJA em Municpios da Amostra


2005-2009

Ano

Quantidade de
municpios com
informao sobre
despesa em EJA

2005

103

2006

Despesa aluno/ano (em R$)

(B) Valor de
referncia da
EJA no
Fundeb

A/B

Mediana

(A) Mediana
(sem matrculas
semipresenciais)

899,00

284,67

300,94

122

1.096,97

316,92

316,92

2007

126

1.212,43

437,97

440,12

1.292,03 34%

2008

126

916,02

425,64

443,40

1.439,33 31%

2009

127

1.038,41

514,70

540,66

1.810,44 30%

Mdia

Fonte: Finbra/STN, Siope/FNDE, SIAPNet/TCE, Censo Escolar e FNDE. Organizao prpria

126

Quanto ao comportamento das matrculas na EJA no perodo 2005-2010,


constatou-se nos municpios da amostra a queda no atendimento j observada no
universo do estado, generalizada no ensino presencial ou semipresencial e nas sries
iniciais e finais do ensino fundamental e mdio. O recuo das matrculas teve uma
inflexo mais acentuada entre 2009 e 2010, e foi mais intenso nas redes privada e
estadual que nas redes municipais. Esses dados, combinados queles colhidos nos
estudos de caso, indicam que h determinantes gerais afetando o comportamento
das matrculas, e sugerem a existncia de diversas causas operando em uma mesma
direo, tais como: a inadequao da oferta s necessidades de aprendizagem e
condies de estudo dos potenciais usurios; a insuficincia dos meios de mobilizao
da demanda para reverter a baixa motivao do pblico potencial; e o desprestgio
da EJA em meio aos gestores vis--vis as presses por eles enfrentadas para atender
outras prioridades, como a expanso da pr-escola (no caso dos municpios) ou a
melhoria do ensino mdio (no caso da rede estadual). Os dados oferecem indcios,
tambm, de que houve, em alguma medida, uma poltica coordenada da Secretaria
de Estado da Educao para o fechamento de turmas de EJA nos grandes centros
urbanos, que os tcnicos ouvidos atribuem a uma reduo da demanda ainda que
as estatsticas no confirmem.
Registrou-se a nula participao do governo estadual e a baixa adeso dos
municpios paulistas aos programas federais de EJA Brasil Alfabetizado (PBA)12 e
Projovem13 , fenmeno relacionado, de um lado, competio poltico-eleitoral
entre as foras partidrias que ocupam o executivo nas diferentes esferas de governo
(Vieira, 2011) e, de outro, modelagem dos programas, conforme se verificou nos
estudos de caso.
As regresses e a anlise multivariada do banco de dados visaram compreender
as relaes entre a evoluo da oferta e o financiamento, mediadas por outras
variveis geogrficas, demogrficas e econmicas. No se verificou correlao
Em 2005 o PBA registrou 85.090 inscries, sucessivamente reduzidas em 2006 (72.738), 2007 (18.068) e 2008
(8.477); em 2009 as inscries voltaram a crescer (13.861), porm, declinaram novamente em 2010 (10.891).

12

O Projovem original recebeu 2.630 inscries entre 2005 e 2008 na capital e outros dez municpios de sua Regio
Metropolitana. Aps a reformulao de 2008, a capital no mais participou do Programa e ingressaram localidades de
mdio e grande porte do interior e do litoral. Entre 2008 e 2010 houve 26.643 inscries em 18 municpios.

13

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

estatisticamente significativa entre a evoluo das matrculas e a taxa de urbanizao,


o PIB municipal, a incidncia de pobreza, o desenvolvimento humano,14 a receita
municipal per capita e a receita advinda dos Fundos. Como era esperado, os
municpios que reduziram de modo mais moderado as matrculas de EJA foram
aqueles em que o analfabetismo regrediu de modo mais significativo no perodo
intercensitrio, demonstrando que a oferta da modalidade tem impacto (ainda que
discreto) sobre os nveis de escolarizao da populao. Observou-se que as
localidades com maior proporo de populao adulta ou idosa tiveram menor perda
de matrculas de EJA, indicando ser provvel que, nos municpios em que a transio
demogrfica encontra-se em estgio mais avanado, a administrao pblica confira
alguma prioridade modalidade.
Com respeito s relaes entre o financiamento e a oferta de EJA, constatouse que a queda das matrculas foi menor naqueles municpios beneficiados pelo
Fundeb em que a receita lquida do Fundo foi proporcionalmente maior em relao
receita vinculada educao. Um ritmo menos acentuado de queda das matrculas
foi observado tambm naqueles municpios que investem mais na EJA em proporo
despesa total em educao. Esses resultados indicam que, embora a vigncia do
Fundeb no tenha sido suficiente para incrementar as matrculas na EJA, a
disponibilidade de recursos oramentrios e o investimento realizado na modalidade
influram positivamente nas oportunidades educacionais.

127

Concluses e recomendaes
Considerada a realidade do ensino pblico paulista captada por este estudo,
conclumos que, exceto a redistribuio de recursos proporcionada pelo Fundeb, as
demais relaes federativas que afetam as polticas de EJA no obedecem ao princpio
redistributivo, tendendo ao padro que Abrucio (2005) tipificou como federalismo
compartimentalizado. Um caminho promissor para o equacionamento desse quadro
parece ser o desenvolvimento de mecanismos horizontais de coordenao
intergovernamental que considerem o territrio como unidade de planejamento e
ao, produzindo colaborao e sinergias que diminuam as desigualdades entre os
municpios.
Embora a anlise de realidade tenha sido limitada pela escassez de informaes
fidedignas sobre a despesa pblica com a EJA, os dados disponveis nos levam a
concluir que o padro de gasto atual insuficiente para uma proviso ampla e de
qualidade e que, nos moldes vigentes, a poltica de fundos que rege a colaborao
intergovernamental ineficiente para induzir os governos subnacionais a ampliar
e qualificar o atendimento na modalidade, que minguou ao longo do quinqunio
analisado. Para alm do incremento do financiamento pblico total para o setor
educacional previsto pelo Plano Nacional de Educao recm-sancionado, os caminhos
de correo dessa situao passam pela remoo do teto de gasto e pela elevao
O Estado de So Paulo desenvolveu um indicador sinttico de condies de vida denominado ndice Paulista de
Responsabilidade Social (IPRS), que abrange dimenses de riqueza, sade e educao.

14

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

do fator de ponderao do valor por aluno atribudo EJA no Fundeb, de modo a


incentivar os gestores a realizar investimentos na modalidade.
Os depoimentos dos gestores colhidos nos estudos de caso indicam que os
valores de referncia vlidos para os clculos do Fundeb no so considerados como
parmetro para os gastos da modalidade, que so realizados de acordo com o lugar
secundrio que a EJA ocupa na agenda educacional dos municpios. possvel afirmar
que a inscrio da EJA nas polticas universais da educao bsica (alimentao,
transporte, livro didtico, descentralizao de recursos) teve efeitos positivos sobre
as condies de oferta escolar, mas a vigncia do Fundeb em si praticamente no
teve impacto positivo para a EJA.
Se a incluso da EJA nos clculos do Fundeb tem o intuito de induzir o
comportamento dos governos subnacionais, viabilizando e incentivando a ampliao
da oferta da modalidade e a melhoria de sua qualidade, os dados coletados neste
estudo indicam que essa estratgia s ter eficcia se os valores de referncia forem
considerados no s para efeitos de captao dos recursos do Fundo, mas tambm
para a execuo dos gastos, cuja transparncia pblica requer regulamentao
nacional.

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Maria Clara Di Pierro, doutora em Educao pela Pontifcia Universidade


Catlica de So Paulo (PUC-SP), desde 2005 professora da Faculdade de Educao
da Universidade de So Paulo (USP), atuando na graduao e na ps-graduao. Em
2011-2012, realizou estgio ps-doutoral no Teachers College, da Columbia
University.
mcpierro@uol.com.br
Recebido em 11 de novembro de 2014
Aprovado em 23 de dezembro de 2014

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015

A confiabilidade dos rgos de


controle das verbas da educao*
Nicholas Davies

Resumo
O controle da aplicao das verbas da educao ser discutido tendo como
referncia: a) procedimentos adotados por vrios tribunais de contas (TCs) para
contabilizar as verbas da educao; b) o suposto controle social exercido pelos
conselhos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Um problema dos TCs a confiabilidade dos seus dados. Outro que vrios TCs
no seguem as disposies constitucionais ou a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), nem mesmo as normas dos manuais da Secretaria do
Tesouro Nacional. Alguns no contabilizam receitas na base de clculo do percentual
mnimo dos impostos (25%) ou no acrescentam a esse percentual receitas adicionais,
como o salrio-educao, os ganhos com o Fundef ou o Fundeb e as transferncias
federais. O principal equvoco de muitos TCs tem sido aceitar que os inativos sejam
pagos com as receitas vinculadas educao. Os conselhos do Fundef e do Fundeb
so muito frgeis, pois tendem a ser mais estatais do que sociais e mesmo
as entidades ditas sociais neles presentes tm representatividade dbil ou so
cooptadas pelos governos.
Palavras-chave: financiamento da educao; tribunal de contas; conselho
consultivo; Fundef; Fundeb.

* O artigo , em parte, resultado de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgic (CNPq), por intermdio de bolsa de produtividade em pesquisa, desde 2007.

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131

Abstract
The reliability of control bodies over education funding
The article examines procedures adopted by a number of Brazilian Audit
Courts (AC) to account for the education revenues and the alleged social control
exercised by the councils of Fund for the Maintenance and Development of Elementary
Education and for the Appreciation of the Teaching Profession (Fundef) and Fund for
the Maintenance and Development of Basic Education and for the Appreciation of
Education Professionals (Fundeb). One problem of the ACs is the reliability of their
data. Another issue is that a number of them do not comply with the constitutional
provisions, with the Basic Education Law (LDB), nor with the guidelines set by the
manuals of the Brazilian National Treasury. Some of the ACs do not account for
revenues on the basis of calculation of the minimum percentage of taxes (25%) or
do not add to this percentage extra revenues, such as payroll-linked contribution,
gains from Fundef or Fundeb and federal transfers. The chief mistake of many ACs
is to accept that retired education personnel be paid with revenues linked to
education. The Fundef and Fundeb councils are quite fragile, for they tend to have
more of a state nature than a social one and even the so-called social entities present
in these councils have a poor representativeness or are coopted by governments.
Keywords: education funding; audit courts; consulting councils; Fundef;
Fundeb.

132
Introduo
Este texto pretende discutir o controle da aplicao das verbas da educao
tendo como referncia: a) procedimentos adotados por alguns tribunais de contas
(TCs) de estados e municpios com base em suas resolues e relatrios sobre contas
estaduais e municipais para a contabilizao das verbas da educao e b) o suposto
controle social exercido pelos conselhos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb).
A anlise do controle estatal ou social sobre as verbas da educao ou de
qualquer outra rea requer uma discusso preliminar sobre a natureza do Estado,
que, ao contrrio do que muitos pensam e tambm da autoimagem que ele mesmo
veicula, no neutro nem est a servio do conjunto da sociedade, do bem comum,
da coletividade. Numa sociedade desigual, o Estado tende a refletir, em maior ou
menor grau, os interesses das classes dominantes e tambm da burocracia estatal,
que, da mesma forma que as diversas fraes das classes dominantes, procura
beneficiar-se da riqueza social da qual se apropria o Estado por intermdio de todo
tipo de taxao. verdade que ele no s isso, pois reflete tambm se bem que
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em grau varivel e quase sempre bem menor, em funo da correlao de foras


sociais os interesses das classes trabalhadoras ou subalternas ou de grupos ou
categorias oprimidos. Em sntese, embora as instituies estatais reflitam,
principalmente, os interesses das classes dominantes e da burocracia estatal
sobretudo do segmento da burocracia mais necessrio para a manuteno e o
aprofundamento da sociedade desigual (o Judicirio, o Legislativo, a Polcia, as Foras
Armadas) , tambm atendem aos interesses das classes e dos grupos explorados
e oprimidos, em funo da capacidade destes ltimos em obrigar o Estado a transferir
a eles parte da riqueza social por meio de servios pblicos.
Outro equvoco muito comum supor que problemas educacionais seriam
resolvidos, ou pelo menos bastante atenuados, se a educao no dependesse dos
governos, mas sim de uma poltica de Estado. Essa ideia tem sido repetida nos
ltimos anos por vrios grupos, entidades e educadores de discurso progressista,
que, no entanto, nunca explicam por que uma poltica de Estado seria necessariamente
muito diferente de uma poltica de governo. Esta uma separao artificial, pois
nenhum governo se torna governo se no se enquadrar na lgica de estruturao e
funcionamento do Estado, assim como tal lgica tampouco alterada em alguma
medida pelo governo, ou seja, existe uma relao dialtica entre as duas instncias,
embora a instncia poderosa seja o Estado. Um exemplo que mostra a artificialidade
dessa separao que o presidente (governo) nomeia os ministros do Supremo
Tribunal Federal (rgo do Estado) e os membros do Conselho Nacional de Educao
(rgo do Estado) e os deputados estaduais e/ou governadores (governo) indicam os
conselheiros dos tribunais de contas estaduais (rgos do Estado).
Com relao ao controle social, comum o equvoco de idealiz-lo
atribuindo-lhe supostas virtudes de uma abstrata sociedade civil ou imaginando-o
dissociado do controle estatal, como se o Estado no representasse tambm uma
parte do social. Ora, ele representa, de maneira direta ou indireta, a sociedade e,
por isso, o controle estatal tambm um tipo de controle social, sendo um equvoco
presumir uma dicotomia entre ambos. Todo controle estatal tambm social, mesmo
que no atenda aos interesses do conjunto (uma abstrao) da populao ou
principalmente aos das classes ou dos grupos explorados e oprimidos.
Por outro lado, frequente restringir o significado de controle social ao
realizado por uma abstrata sociedade civil ou mesmo por seus setores progressistas
sobre as aes estatais, pela suposio ou expectativa de que os problemas de tais
aes estatais (o privatismo, por exemplo) sejam sanados ou significativamente
atenuados por tal controle social. Isto um equvoco muito simplrio, pelo simples
fato de os problemas de uma sociedade desigual se refletirem no s no Estado, mas
tambm na chamada sociedade civil. Por isso, esse controle social, para ter eficcia,
no pode ser reduzido mera presena de representantes da sociedade civil em
conselhos para controlar as aes estatais, mas precisaria ser mais qualificado, pois
ele, por si s, no garante muita coisa, muito menos a democratizao do Estado ou
sua desprivatizao de maneira significativa. A qualificao exige no s a participao
individual ou de grupos progressistas em instncias estatais (os conselhos do
Fundef ou do Fundeb, por exemplo), mas tambm, e sobretudo, a construo de um
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

133

projeto de uma nova sociedade e Estado que aponte para a superao das
desigualdades sociais e de poder.
A necessidade de um novo tipo de controle social, associado construo de
um novo projeto de sociedade e Estado, evidenciada pela pouca confiabilidade do
controle estatal (tribunais de contas, por exemplo) sobre a aplicao das verbas da
educao. Vale lembrar que essa pouca confiabilidade no resulta, necessariamente,
de incompetncia tcnica de tais rgos (ainda que isso tambm exista), podendo e
devendo ser interpretada como mais um dos mecanismos pelos quais as vrias
instncias estatais subtraem recursos legalmente vinculados rea social (nesse
caso, a educacional) para favorecer setores do capital, polticos ou os prprios setores
da burocracia estatal mais poderosos e funcionais ordem burguesa. No casual
que o congelamento ou a reduo dos gastos sociais propostos ou implementados
pelo neoliberalismo no tenham atingido tais setores ou, se os atingiram, no foi de
modo to grave quanto nos setores sociais.

Procedimentos adotados por tribunais de contas de estados e


municpios para a verificao da receita e despesa em educao
Antes de examinar alguns dos procedimentos adotados por TCs para a
verificao das receitas e despesas em educao, cabe lembrar que eles so

134

constitudos por duas instncias. Uma o corpo tcnico, ou corpo instrutivo, com
funo tcnica, pelo menos formalmente. a instncia que primeiro aprecia as contas
e emite um parecer, que, se favorvel aprovao delas, segue para outra instncia,
superior, representada pelo conselheiro-relator. Se desfavorvel, o responsvel pelas
contas apreciadas (prefeito, presidente da cmara municipal, governador, etc.)
chamado para responder aos questionamentos e fornecer a documentao requerida.
Aps esse trmite, todo o processo encaminhado ao conselheiro-relator, que tem
a palavra final, podendo desconsiderar o parecer preliminar do corpo tcnico e levar
em conta apenas as alegaes e os documentos apresentados pelo responsvel. Isso,
obviamente, confere um poder enorme ao conselheiro-relator, bem como aos demais
conselheiros que daro seu voto de aprovao ou no das contas.
Os conselheiros constituem a instncia mais poderosa, pois emitem o parecer
final, sendo nomeados para cargos vitalcios com base em critrios essencialmente
polticos, alguns indicados pelos rgos legislativos, outros pelo Executivo. Assim,
todos ou a imensa maioria dos conselheiros so ex-polticos ou funcionrios de
confiana daqueles que os indicaram, o que obviamente compromete a qualidade
tica e tcnica de seus pareceres. No por acaso, o noticirio registra uma srie de
irregularidades e corrupo envolvendo TCs. O jornal O Globo, por exemplo, noticiou
envolvimento do presidente do TC do Rio Grande do Sul em desvio de pelo menos
R$ 44 milhes do Departamento de Trnsito. Em consequncia da ao de
improbidade administrativa, ele teria renunciado ao cargo alegando problemas de
sade (Crise..., 2009). No Amap, o Ministrio Pblico Federal teria denunciado cinco
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

conselheiros, trs servidores e dois conselheiros aposentados do TC pelo desvio de


mais de R$ 100 milhes entre 2001 e 2010 (Orgia..., 2012).
Como se no bastassem esses problemas ticos, os TCs deixaram e deixam
bastante a desejar na anlise propriamente tcnica das contas da educao (e
provavelmente de outros setores tambm), conforme constatei por uma srie de
estudos publicados inicialmente em livro (Davies, 2001b) e posteriormente
atualizados em vrios artigos publicados em peridicos especializados (Davies 2006a,
2006b, 2007, 2009, 2010a, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e, 2011a, 2011b, 2012,
2013a, 2013b, 2013c).
Os resultados desses estudos foram e so bastante variveis, pois dependeram
de informaes ou documentos disponveis em portais dos TCs ou por eles fornecidos.
Alguns so ricos em informaes e documentos (Minas Gerais, Gois, Santa Catarina,
So Paulo, por exemplo), enquanto outros so muito pobres (Acre, Alagoas, Amap,
Rio Grande do Norte, por exemplo). Os resultados apresentados aqui so apenas
ilustrativos de alguns aspectos observados em certo nmero de TCs e, portanto, no
pretendem esgotar o assunto.
Um primeiro problema que vrios TCs no seguem necessariamente as
disposies constitucionais ou a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB), nem mesmo as normas contidas nos manuais da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) para a elaborao dos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria
(RREO), cujas falhas apontei anteriormente (Davies, 2009). Por exemplo, a LDB prev
que o percentual mnimo dos impostos vinculados manuteno e ao desenvolvimento
do ensino (MDE) o fixado nas constituies estaduais e leis orgnicas municipais,
se superior aos 25% fixados na Constituio Federal. Entretanto, os TCs de Mato
Grosso e Piau baseiam-se nos 25%, no nos percentuais maiores das constituies
estaduais (em Mato Grosso de 35% e no Piau de 30%). Isso contrasta com o TC
do Estado de So Paulo, que se baseia nos 30% da Constituio Estadual, e com o
TC do Estado de Gois, que seguiu os 30% fixados na Constituio Estadual de 1989,
reduzidos para 28% em 2003.
Uma diferena marcante entre os TCs que, enquanto alguns Tribunal de
Contas dos Municpios (TCM) do Estado da Bahia, Tribunal de Contas do Estado (TCE)
de Minas Gerais, TCEs do Esprito Santo, do Piau, de Sergipe, por exemplo editaram
grande nmero de resolues sobre as receitas e despesas em MDE desde a
implantao do Fundef, outros no editaram nenhuma (TCEs de Santa Catarina,
Bahia, Cear, Par e TCE e Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro, por
exemplo). Embora as resolues sejam um bom ponto de partida para a anlise, no
h garantia de que os conselheiros iro cumpri-las, o que exige a anlise dos relatrios
dos TCs sobre contas estaduais e municipais, nem sempre disponveis nos portais
desses tribunais. Tais relatrios mostram que as resolues no so necessariamente
cumpridas pelos conselheiros ou pelo corpo tcnico dos TCs e que h divergncias
entre o corpo tcnico e os conselheiros e mesmo entre estes ltimos.
Um dos principais problemas dos relatrios a confiabilidade dos dados
fornecidos pelos governos, em que se baseiam esses instrumentos. No caso das
despesas, uma das falhas resultante das rubricas genricas, sem grande
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

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detalhamento; outra, advm da propenso dos governos, com a concordncia dos


TCs, em considerar gastos na funo oramentria Educao definida na Lei n
4.320 (Brasil, 1964), que estipula normas do oramento pblico como sinnimos
de gastos em MDE, especificados nos arts. 70 e 71 da LDB (Brasil, 1996b).
Outra dificuldade para verificar a confiabilidade dos dados que os gastos
muitas vezes so contabilizados em rgos diferentes, aparentemente no
relacionados explicitamente com a educao, ou seja, no esto concentrados num
nico rgo, contrariando, pois, a LDB. Em Santa Catarina, constatei que os relatrios
do TC sobre as contas estaduais registraram tal contabilizao em rgos diferentes
pelo menos de 1998 a 2008, porm no atentaram para o fato de que isso estaria
infringindo a LDB (Davies, 2011b).
Alm da grande fragilidade, as resolues e os relatrios apresentam uma
srie de omisses, equvocos e inconsistncias. Uma omisso muito comum tem
sido a de receitas adicionais ao mnimo, como as transferncias federais do salrioeducao, para merenda, transporte e outros programas federais, que podem ter
sido utilizadas para pagar despesas que s poderiam ser pagas com os 25% dos
impostos. Uma peculiar omisso de receita o caso do imposto de renda recolhido
pelos governos estadual e municipais em Mato Grosso desde 2004, quando o TC
concordou com a interpretao da Secretaria Estadual de Fazenda de que ele no
imposto e, portanto, no deve ser includo no clculo do percentual mnimo. Outra
omisso de receita foi a de transferncias federais de impostos (sendo o Fundo de
Participao dos Estados e do Distrito Federal o mais importante), aceita pelo TC do
Estado de Gois durante vrios anos na dcada de 1990.
Os TCs cometeram muitos equvocos, alm das omisses. Na dcada de 1990,
os de So Paulo, Rio de Janeiro e Gois erraram ao incluir na base de clculo o
salrio-educao, que, por ser contribuio social, deveria ser acrescido ao montante
correspondente ao percentual mnimo, e no includo nele. Outro equvoco foi a
incluso do ganho (a diferena positiva entre a contribuio e a receita) com o Fundef
na base de clculo pela prefeitura do Rio de Janeiro, de 1998 a 2006, com a
concordncia do TC do municpio pelo menos durante alguns anos.
Muitos TCs, equivocadamente, consideraram e provavelmente ainda
consideram ou aceitam o pagamento dos inativos como MDE e, portanto, realizvel
com as receitas vinculadas educao o caso dos TCEs de Minas Gerais, Esprito
Santo, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo. Os de
So Paulo e Paran adotaram uma regra de transio pela qual os gastos com inativos
seriam excludos gradativamente ao longo dos anos, mas no tenho informao
sobre seu cumprimento. O TC do Rio Grande do Sul aceita que o Fundeb seja usado
para pagar inativos. O seu relatrio sobre as contas estaduais de 2011 registra o
uso de R$ 923 milhes do Fundeb para essa finalidade (Rio Grande do Sul. TCE,
2012). Outra irregularidade grave apontada nesse relatrio que em 2011 o governo
estadual do Rio Grande do Sul deixou de aplicar R$ 1,251 bilho destinado educao,
e nem por isso suas contas foram rejeitadas.
Certo nmero de TCs no esclarece, em suas resolues e relatrios, se
computa tais gastos como MDE. Outros TCs, ao contrrio, excluem os gastos com
inativos das despesas de MDE, como o TCE do Par e o do Maranho, embora, no

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

primeiro caso, o governo estadual no tenha seguido a resoluo do TCE do Par


pelo menos por alguns anos. O descumprimento das resolues e/ou determinaes
e ressalvas dos pareceres prvios dos TCs pelos governos, que comum, suscita a
questo do poder desses tribunais.
O estranho em tudo isso que vrios TCs, e tambm os governos, no
obedecem Constituio Federal (Brasil, 1988, art. 37, inciso XI), que considera o
pagamento dos inativos como proventos, no como remunerao, e que o conceito
de MDE restrito remunerao (para quem est na ativa), no a proventos.
Alm do equvoco de considerar o pagamento de inativos como gasto de MDE,
a falta de detalhamento pode estar ocultando despesas no classificveis como
MDE merenda, por exemplo , pois a maioria dos relatrios consultados dos governos
e tambm dos TCs no exclui gastos com alimentao escolar. O TC do Estado do Rio
de Janeiro acolheu a interpretao de um conselheiro e, desconsiderando o art. 71 da
LDB, determinou que a merenda fosse classificada como MDE, com o argumento
de que ela no relacionada a aes de assistncia social e fundamental para o
aprendizado (Graciosa, 2004), discordando inclusive do corpo tcnico do TC.
Outra falha (cometida pelos TCs da Paraba e do Piau e pelo TCM da Bahia,
por exemplo) foi confundir as despesas de MDE permitidas pelo art. 70 da LDB com
as financiveis por meio dos recursos do Fundef. Ora, esse fundo se destinava a
financiar o ensino fundamental pblico, enquanto as despesas de MDE permitidas
pelo art. 70 da LDB incluem bolsas em escolas particulares.
Os TCs tambm tm cometido a irregularidade de se basear em despesas
empenhadas, e no, como recomendado nos manuais da STN, nas liquidadas (Brasil,
2007b). A importncia disso registrada no relatrio do TC sobre as contas estaduais
de 2008 do Amazonas (Davies, 2012), que aponta uma enorme discrepncia entre
o valor empenhado no Fundeb (R$ 588 milhes), e o valor liquidado (R$ 472 milhes),
ou seja, mais de R$ 110 milhes desse fundo no foram liquidados em 2008. A
questo saber se no ano seguinte o TC verifica se os valores empenhados foram
realmente gastos em educao, o que remete questo dos restos a pagar, ou seja,
valores empenhados, mas no cancelados no exerccio e que, em tese, seriam pagos
ou cancelados em exerccios seguintes.
A inconsistncia tem sido um trao em documentos de um mesmo TC. Por
exemplo, segundo os TCs de Amazonas, Maranho, Minas Gerais e Paraba, os
beneficiveis com os 60% do Fundef podiam ser ora professores, ora profissionais
do magistrio, inconsistncia essa que tem a ver com a prpria legislao. Enquanto
a Emenda Constitucional n 14/96 estipulava que pelo menos 60% do Fundef se
destinaria valorizao dos professores, a Lei n 9.424 definia que esse percentual
deveria ser aplicado na remunerao dos profissionais do magistrio, categoria mais
ampla do que professores (Brasil, 1996c).

O que esperar dos conselhos ditos sociais?


Antes de analisar os conselhos do Fundeb e outros denominados sociais,
cabem algumas breves reflexes sobre a criao de conselhos com representao
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

137

138

de entidades da sociedade para a fiscalizao de atos do poder dito pblico. Uns


interpretam isso como resultado do movimento de vrios segmentos da sociedade
no sentido de controlar o Estado e, assim, democratiz-lo. Entretanto, essa
interpretao no leva em conta antigas e novas estratgias dos detentores do poder
para minar tais conselhos, ainda que aceitando-os no plano do discurso. Uma das
estratgias consiste em anul-los ou enfraquec-los enormemente em seu
funcionamento concreto, outra em no permitir que tenham poder de ao efetivo,
ou seja, de punio podem debater, investigar, discutir, mas no adotar medidas
concretas para punir infratores e, por consequncia, acabam sendo, quando muito,
apenas uma casa de debates e denncias. No que isso no tenha sua utilidade, mas
os conselhos tendem a ser estreis se limitados apenas a essas funes. Assim, a
ideia de criao de conselhos com representantes no formalmente ligados ao governo
para formular (no o caso do Fundeb) e acompanhar a execuo de polticas pblicas
pode estar, na prtica, sendo subvertida por estratgias antigas e novas do poder
estatal.
O potencial democrtico desses conselhos bastante limitado, por uma srie
de razes. Uma que, apesar do nome, so mais estatais do que sociais, pois tm
mais representantes do Estado do que da sociedade. O Conselho Federal do Fundeb,
por exemplo, tem no mnimo 14 membros: seis do Executivo federal, dois de entidades
supostamente representativas dos governos estaduais e municipais, um
representando um rgo com forte vis estatal (o Conselho Nacional de Educao,
em que os conselheiros so nomeados pelo presidente da Repblica), um da
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), dois de pais de
alunos e dois de estudantes, ambos da educao bsica pblica, ou seja, do total de
14, apenas 5 supostamente representariam a sociedade. Como um nmero mnimo,
nada impede que o governo federal o amplie para ter maior controle sobre o Conselho
Federal, como fez no caso do Fundef.
Vrios fatos demonstram a pouca confiabilidade de entidades sociais no
plano federal. A cooptao delas tem sido comum, ou por elas serem corruptas ou
por se identificarem politicamente com os governos, ou pelas duas coisas ao mesmo
tempo. Por isso, nada garante que entidades sindicais, estudantis ou organizaes
no governamentais, mesmo que formalmente no vinculadas aos governos, vo
atuar com iseno em relao a estes. Por exemplo, nos ltimos anos, sindicalistas
de entidades alinhadas com o governo federal passaram a ocupar cargos importantes
nele e entidades estudantis receberam muitos recursos federais ou apoio de estatais.
Os representantes estatais tambm predominam nos conselhos estaduais,
com trs do Executivo estadual, dois dos Executivos municipais, um da Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), um do Conselho Estadual de
Educao e cinco representantes juridicamente no estatais (dois dos pais de alunos,
dois dos estudantes e um da seccional da CNTE). Como uma composio mnima
(12 membros), o governo estadual pode aument-la de modo a ter mais representantes
seus no conselho.
Apenas no mbito municipal, pode-se dizer que os conselhos, pelo menos
formalmente, tm carter mais social, uma vez que contariam com no mnimo
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

nove membros, sendo dois do Executivo. Os demais representariam os professores


(um), os diretores (um), os pais de alunos (dois), os servidores tcnico-administrativos
(dois) e os estudantes (dois). Teramos, assim, no mbito municipal, um conselho
aparentemente de carter mais social do que estatal.
Entretanto, tendo em vista a predominncia do clientelismo e do fisiologismo
nas relaes entre governantes e entidades supostamente representativas da
sociedade, nada garante que os representantes de tais entidades no sejam tambm
escolhidos ou fortemente influenciados pelo prefeito ou pelo secretrio municipal
de Educao, dando apenas uma fachada social para um conselho que tenderia a
refletir os interesses dos governantes.
A Lei n 11.494 de 2007, aparentemente pretendendo garantir iseno aos
conselhos, probe que estes sejam integrados, entre outros, por cnjuges e parentes
consanguneos de autoridades, funcionrios dos governos ou empresas de
consultorias aos governos e pais de alunos em cargos pblicos de confiana e que
sejam presididos por representante do governo. No entanto, como o noticirio revela
diariamente, no essa formalidade que vai garantir iseno aos conselhos.
Diante dessa composio mais estatal dos conselhos, pouco provvel que
cumpram suas funes, alis no bem definidas. Afinal, o que significa
acompanhamento e controle social? Tais funes talvez s venham a ser
desempenhadas caso uma esfera do poder pblico (o municpio, por exemplo) se
sinta prejudicada por outra (o governo federal ou o estadual, por exemplo). Um
exemplo disso so as crticas da Undime e do Conselho Nacional de Secretrios de
Educao (Consed) ao governo federal por este no ter calculado o valor mnimo
nacional por matrcula no ensino fundamental regular, de acordo com o que
estabelecia a Lei n 9.424 de 1996, a Lei do Fundef. Mas no ser rigorosamente
um controle de cunho social.
Outros fatos concretos fragilizam bastante o suposto carter social dos
conselhos. Os representantes no estatais nada percebem por este trabalho, ao passo
que os do poder dito pblico (nas esferas federal, estadual e municipal), em geral,
fazem o acompanhamento durante o horrio normal de trabalho. Na prtica, isso
significa que alguns representantes no estatais trabalham de graa, enquanto os
do poder dito pblico, mesmo no recebendo remunerao especfica para a atividade
no conselho, participam dele como funcionrios do poder estatal, durante seu horrio
normal de trabalho. Assim, sua participao no constitui um trabalho gratuito. J
os conselheiros formalmente no estatais (sindicatos, pais de alunos e professores)
fazem trabalho extra, pelo qual no so remunerados nem direta nem indiretamente.
A vantagem dos representantes estatais sobre os no estatais manifesta-se
em vrios pontos, por exemplo, a representao social no tem capacidade tcnica
para anlise da documentao contbil (se e quando for encaminhada com o
detalhamento necessrio pelas autoridades) relativa receita do fundo e aplicao
dos recursos. Se os representantes sociais (geralmente leigos no assunto) no
receberem uma formao adequada para esta anlise, provavelmente tendero a se
submeter apreciao feita pelos representantes estatais, normalmente mais
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

139

preparados tecnicamente, que tero mais condies de fazer prevalecer sua leitura
dos nmeros.
A participao dos representantes sociais fica ainda mais difcil quando se
consideram as outras atribuies dos conselhos: supervisionar o censo escolar anual,
elaborar a proposta oramentria anual, e
[...] acompanhar a aplicao dos recursos federais transferidos conta do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos e, ainda,
receber e analisar as prestaes de contas referentes a esses programas, formulando
pareceres conclusivos acerca da aplicao desses recursos e encaminhando-os ao
FNDE. (Brasil, 2007a, art. 24).

Obviamente, para os representantes estatais no ser difcil executar tais


tarefas, at porque estaro em seu horrio de trabalho; porm, no ser o mesmo
para os representantes sociais, que estaro fazendo trabalho voluntrio ou, para
citar a lei, de relevante interesse social (Brasil, 2007a, art. 24).
Em sntese, os conselhos foram e so bastante incuos, apesar de formalmente
apresentarem um potencial para o controle social sobre o Estado. Embora chamados
de conselhos de acompanhamento e controle social, sua composio privilegia
representantes dos governos, e a participao dos conselheiros que no so
formalmente do governo (professores, pais de alunos, servidores) tende a ser limitada.

140

Consideraes finais
A pouca confiabilidade dos rgos responsveis pelo controle estatal da
aplicao dos recursos da educao no resulta necessariamente da sua
incompetncia, ainda que isso tambm possa acontecer. Ela no ingnua, sobretudo
porque so rgos que dispem de muitos recursos e funcionrios muito bem
remunerados (os TCs, por exemplo), e esta suposta incompetncia apenas mais
um mecanismo que setores da burocracia estatal utilizam para desviar recursos
pblicos para os projetos que interessam aos governantes, s classes dominantes e
a si prprios.
Diante dessa constatao, cabe aos educadores e s entidades comprometidas
com a desprivatizao do Estado (na medida em que isso possvel dentro da ordem
burguesa), associados com grupos, movimentos e partidos com perspectivas
semelhantes, conhecer a legislao, os estudos sobre financiamento da educao e
os dados sobre o oramento pblico dessa rea nesse sentido, o Sistema de
Informao sobre Oramento Pblico em Educao (Siope), disponvel na pgina
eletrnica do FNDE, pode ser til , para enfrentar, pelo menos no plano legal, as
artimanhas dos governos. Esse conhecimento e essas lutas podem levar a conquistas,
que sero necessariamente parciais porque as leis e os rgos responsveis pela sua
elaborao, aplicao ou pela fiscalizao de seu cumprimento tm o vcio da origem
burguesa e patrimonialista. De qualquer modo, as lutas por tais reformas podem e
devem ser empreendidas, mas preciso ter clareza de que a democratizao ou
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

desprivatizao plena do Estado jamais ocorrer dentro da ordem burguesa, cuja


superao exigir um projeto de uma nova sociedade, baseada no na liberdade ou
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Nicholas Davies, doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP),


professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense (UFF),
em Niteri, Estado do Rio de Janeiro.
nicholas@pq.cnpq.br

Recebido em 13 de novembro de 2014


Aprovado em 23 de dezembro de 2014
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015

143

espao aberto

Sobre o problema de como financiar


a educao do povo brasileiro:
bases para discusso do
financiamento dos sistemas
pblicos de educao*
Ansio Teixeira

Aqui estou para mais uma vez examinar, de pblico, o problema em que muito
tenho pensado, sobre o qual muito j tenho falado e que reputo crucial, cada vez
mais instante: de como financiar a educao pblica no Brasil e para todo o povo
brasileiro.
Ainda h pouco, convidado pelo Rotary Club do Rio de Janeiro a versar ali
assunto da minha especial e prolongada responsabilidade na vida pblica, no hesitei
no tema a expor aos rotarianos, de improviso, mas base de constantes e
sedimentadas investigaes e reflexes, como dirigente da Educao, por vrias
vezes, no meu Estado de nascimento e no Distrito Federal, e ora frente do Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep), no Ministrio da Educao e Cultura.
Transpondo-me agora com o mesmo tema essencial para esta audincia,
especialmente credenciado para debat-lo, entregando-lhe ao estudo o levantamento
procedido pela Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) relativo s despesas e custeio da educao, ao qual servem estas minhas
palavras de breve apresentao preliminar. De educadores para educadores, de
responsveis para responsveis por servios de educao em todo o Brasil, aqui
reunidos, debat-lo-emos, na esperana de que todos poderemos colher de todos
novas luzes e contribuies teis.
* Trabalho a ser apresentado no XI Congresso Brasileiro de Educao a realizar-se em janeiro de 1954, em Curitiba,
Paran.
Publicado originalmente na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v. 20, n. 52, p. 27-42, out./dez.
1953. Republicado no v. 80, n. 194, p. 102-113, jan./abr. 1999. Disponvel em: <http://www.bvanisioteixeira.ufba.br/,
produo intelectual, produo cientfica>.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

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De muito tempo, repito, o fundamental problema me absorve ateno e


diligncia indagadoras, procura da soluo de base, indispensvel. Convindo,
entretanto, em que a sua premncia nunca me feriu tanto e to amplamente como
no exerccio do cargo de diretor do Inep, que, na administrao federal, sobretudo
uma espcie de catalisador de solues emergentes, mediante apelos, instncias,
solicitaes diuturnas e at splicas dos prprios poderes pblicos locais (estados e
municpios), dos mandatrios polticos ou de simples particulares, que ali vo bater,
de todos os quadrantes, em busca de auxlios para instituies e empreendimentos
parciais, enquanto a obra educacional geral, integrativa, que preciso empreender,
que urge empreender a todo custo, fica espera da soluo bsica, em que se
dever apoiar. E como as solues de emergncia no bastam, as injunes de
expediente, no Inep, no me impediram, antes me desafiaram ao mximo, aquelas
minhas amadurecidas reflexes sobre o problema dos problemas quanto ao sistema
educacional brasileiro, seus fundamentos construtivos, sua organicidade e sua
efetividade.
***

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Antes de tudo, devemos convir em que o fenmeno mais significativo, talvez


do desenvolvimento do Brasil, nos ltimos vinte anos, a tendncia crescente para
o que j podemos chamar a unificao ou integrao do povo brasileiro, em que
pesem fatores de diversificao, velhos e novos, divises e estratificaes, s vezes
artificial ou artificiosamente exacerbadas, quando menores poderiam ser ainda os
seus acentos, que, entretanto, dir-se-ia, mais estimulam e aguam as aspiraes e
afirmaes reivindicativas daquela unificao ou integrao em marcha. certa j
a impossibilidade de reviver as pocas em que podamos dizer Ns e o povo...
Estamos sendo instados a declarar sempre Ns, o povo... E, mais ainda: somos
agora obrigados a agir em conformidade com o que declaramos, sem possveis
enganos, engodos ou ilusionismos diversionistas, cuja eficcia, seja dito, vai
diminuindo a olhos vistos.
As tendncias unificadoras, integrativas, nos dias em que vivemos,
representam j um estado de conscincia comum dos direitos e legtimas aspiraes
do povo brasileiro. E no campo da educao, sobretudo, que essas reivindicaes,
legtimas como as que mais o possam ser, se revelam em maior extenso e com
intensidade maior de clamor pblico o povo todo, por todas as suas camadas, a
desejar e a exigir que lhe sejam proporcionados meios de educar-se: educar-se para
viver.
At o sculo passado e, quanto a ns, muito especialmente, at as primeiras
dcadas deste, cuja metade j transpusemos, a educao (e no me refiro s
educao pblica ou dita popular) era um problema que, impregnado de idealismo,
tudo ou muito tinha de paternalista e assistencialista. Era, precipuamente, uma
ddiva, uma concesso dos que achavam que podiam faz-la e, podendo, deviam
outorg-la, aureolando o estrito fervor com as galas de filantropia ou a glria da
benemerncia pblica.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

Vem a propsito lembrar o resumo a que nas prticas se reduzia o grande


ideal ideal populista de ento, em quantidade e qualidade reais, bastando-nos
para tanto recordar as palavras do sr. Fidelino de Figueiredo, em seu recente livro

Um colecionador de angstias (pgina 85), onde diz que entre os latinos


(generalizao sua) a palavra democracia (aspeada ou grifada) significava a massa
esquecida como incapaz, perptua criana que nada reclama e nada merece ou s
merece o que lhe queria dar um ministro portugus de educao: ler, escrever e
contar, mas sem ter depois de ler, nem escrever, nem contar...
Resumindo, pelo melhor, essa educao-concesso, educao-ddiva,
educao-assistncia, at os primrdios deste sculo, diremos que, ento, queramos

educar o Brasil e que, hoje, o Brasil que exige ser educado. E tempo de
reconhecer que no h empreendimento maior e mais indeclinvel para uma
democracia mesmo uma simples democracia poltica que no seja uma burla ou
uma fraude grosseira que educar toda uma nao, ou todo o povo para ser
efetivamente a nao.
Vejamos, portanto, desenganadamente, o que isso, posto por obra ou
transposto para a realizao efetiva, representa de encargo e custo a serem providos.
Nas atuais condies demogrficas brasileiras, a distribuio por idades da
populao leva-nos ao cmputo de nunca menos de 8 milhes de crianas na idade
da instruo primria. A este mnimo de obrigao legal e ao mnimo dos 8 milhes
de credores dessa obrigao, mesmo no computando seus sucessivos acrscimos,
temos necessidade de adicionar os adolescentes, os jovens na idade da instruo
secundria. Da soma resulta pelo menos um total de 10 milhes de brasileiros a
educar, por obrigao legal, constitucional, ou por necessidade social, contingente.
Eis a preliminar a primeira das preliminares do nosso problema.
No fica a, entretanto, o nus da democracia brasileira. Examinando mais
analiticamente, e comparativamente, as nossas condies demogrficas,
relativamente distribuio da populao brasileira por idades, verificamos: que
51% desta populao se encontram na rea de idade de 0 a 19 anos; que apenas
43% se encontram na idade de 20 a 59, constituindo este o ncleo propriamente
produtivo e ativo do Brasil; e que de 60 anos para cima temos os 6% restantes. Vse, assim, que a nao brasileira se encontra sobrecarregada, relativamente a outros
pases, por no contar seno com um grupo pequeno de populao ativa, qual
compete educar e sustentar a maior parte da populao, ainda inativa, constituda
dos habitantes de 0 a 19 anos, alm dos encargos de assistncia aos de mais de 60
anos.
A situao brasileira, em relao a outras naes, sensivelmente agravada
por uma tal conjuntura. Os prprios Estados Unidos, onde o crescimento demogrfico
tambm extraordinrio, tm 34% de populao jovem at 19 anos, 54% de
populao ativa e 12% de populao idosa. De maneira que mais fcil aos EUA
suportar o nus de educar a populao jovem, por ser esse grupo demogrfico
relativamente menor. E a situao da Inglaterra ainda mais favorvel: apenas 29%
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da populao pertencem ao grupo de 0 a 19 anos, 56% ao de 20 a 59 anos e 15%


ao de 60 anos e acima.
Mas, a despeito de ser para o Brasil particularmente pesado o encargo de
educar, est o nosso pas se desincumbindo dele melhor, aparentemente, do que
poderamos talvez pensar. Com efeito, despendemos, em 1950, com a educao
pblica e particular, mais de Cr$ 6 bilhes. Estes Cr$ 6 bilhes ou, para ser mais
preciso, Cr$ 6 bilhes e 400 milhes, contadas tambm as despesas particulares
com a educao, representam 2% da renda nacional brasileira, proporo muito
significativa, porque importa em percentagem igual das melhores e mais bem
educadas naes do mundo. Apenas, a nossa renda nacional no suficientemente
grande para que estes mesmos 2% nos dem o que seria necessrio para educar
toda a populao brasileira, em condies adequadas. E aqui temos outro gravame
para a soluo do nosso problema, decorrente do subdesenvolvimento da riqueza,
em que nos dispensamos de insistir.
diante de tudo isso que se torna urgente verificar se no poderamos
administrar melhor os Cr$ 6 bilhes e tanto, que j se despendem em nosso Pas
com a educao.
E no h somente a obrigao de manter todas as crianas na escola primria.
H tambm, depois de dar a instruo que obrigatria, a necessidade de
proporcionar a secundria e a convenincia, tambm socialmente indiscutvel, de
ministrar a superior a nmero considervel de habitantes brasileiros.

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Cumpre-nos, assim, insistimos, verificar se um melhor modo de administrar


tais despesas, se melhor inteligncia na aplicao de tais recursos no poderia levarnos a tirar melhor proveito da mesma soma na soluo do magno problema que
defrontamos.
Presentemente, teramos a obrigao de manter nas escolas primrias uns
8 milhes de crianas. J mantemos, bem ou mal, 5 milhes, em escolas de dois e
trs turnos e em cursos supletivos com horrios muito reduzidos, para s falar nas
deficincias quantitativas e, decorrentemente, qualitativas de mais vulto.
No curso mdio, j mantemos 600 mil crianas. A rigor deveramos manter,
pelo menos, 20% da populao que frequenta a escola primria, o que daria, no
mnimo, um milho e meio de alunos.
No curso superior, temos, presentemente, 37 mil estudantes e, segundo a
proporo verificada em pases de desenvolvimento semelhante ao do Brasil,
deveramos dar educao superior a cerca de 60 mil estudantes, ou seja, a quase o
dobro.
Como, porm, poderia o Brasil conseguir recursos para financiar este
tremendssimo servio social? Eis o ingente e instante desafio, de ordem cvica,
poltica e social, que nos cabe enfrentar e que no comporta mais delongas.
Primeiramente, gostaria de vos mostrar, senhores congressistas, como as
nossas despesas com a educao realmente se distribuem entre a Unio, os estados,
os municpios e os particulares. Em 1950, de modo geral, e nas rbitas oficiais,
estvamos gastando:
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no ensino primrio:
os estados...................................... 2.400.000.000,00
os municpios................................. 451.000.000,00
a Unio........................................... 16.000.000,00

2.867.000.000,00
no ensino mdio:
os estados...................................... 1.110.000.000,00
os municpios................................. 26.000.000,00
a Unio........................................... 463.000.000,00

1.599.000.000,00
no ensino superior:
os estados...................................... 452.000.000,00
os municpios................................. 4.000.000,00
a Unio........................................... 489.000.000,00

945.000.000,00
V-se, por tal demonstrativo, que as trs rbitas do governo cooperam nessas
despesas e como cooperam.
Quanto ao ensino particular, mantido pelas taxas de matrcula dos prprios
alunos, vamos ver que o seu oramento no , ao lado dos gastos com o ensino
pblico, to grande quanto poderamos pensar.
Com o ensino primrio as trs rbitas do Poder Pblico despenderam
Cr$ 2 bilhes e 867 milhes, enquanto os gastos particulares foram apenas de Cr$
117 milhes menos de 5% do dispndio pblico. Veja-se como, realmente, o encargo
pblico, do Estado, ficando certos todos ns de que a educao brasileira dever,
e no favor, que s se cumprir com os recursos do poder pblico.
Com o ensino mdio, a despesa particular (a maior notem bem, de tal
procedncia) foi apenas de Cr$ 860 milhes, enquanto a das trs rbitas do poder
pblico subiu a cerca de Cr$ 1 bilho e 600 milhes, ou seja, quase o dobro. preciso
esclarecer que, neste ensino mdio, esto compreendidos o ensino industrial, o
comercial, o agrcola e o secundrio ou acadmico, e que os gastos particulares, no
nvel do ensino mdio, so feitos predominantemente com o secundrio acadmico.
Ainda aqui o nus maior , indubitavelmente, dos poderes pblicos, porque com
eles ficaram as escolas mais dispendiosas, que so as industriais, as agrcolas ou
tcnicas em geral.
Com o ensino superior, os gastos pblicos montam a Cr$ 944 milhes,
enquanto os particulares so apenas de Cr$ 55 milhes pouco mais de 5% daqueles.
evidente que o empreendimento s poder ser levado a termo pela deciso
e a providncia dos poderes pblicos, em cooperao. S eles podero arcar com o
nus de financiar, de manter o imenso sistema de educao que a democracia
brasileira j est a exigir. Quando declaro que est a exigir, no o digo por
eufemismo, mas porque, na realidade, est a faz-lo e vai consegui-lo, de um modo
ou de outro. Notemos ainda que os brasileiros esto se transferindo, em virtude de
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intenso movimento de migrao das populaes rurais, para as cidades. fenmeno


fatal no desenvolvimento de qualquer nao: a crescente urbanizao da vida que
decorre do progresso da industrializao. No Brasil, o aumento da populao urbana
foi de 50%, nos ltimos dez anos. Quer dizer, as cidades brasileiras receberam um
acrscimo de 50% em sua populao. Em 1950, possuamos 36% da populao
brasileira nas cidades e apenas 64% no campo, enquanto h trinta anos passados
tnhamos apenas 27% nas cidades e 73% no interior.
Toda essa populao que vem para a cidade comea a exigir educao, como
necessidade absoluta, idntica da alimentao. No mais uma questo de
paternalismo, como no caso das populaes rurais, que ainda no exigem
imperiosamente a educao escolar, que, entretanto, lhes devida. Para a populao
urbana, ocupada em nveis de trabalho mais especializado, a educao escolar
condio essencial para ganhar a vida. Os habitantes urbanos passaro, esto
passando a exigir a criao, cada vez mais numerosa, de escolas, pblicas ou
particulares, em boas ou ms condies, contanto que se lhes d alguma educao,
pois dela precisam para que possam encontrar trabalho. Pelo menos, a educao
primria se faz assim indispensvel. Ora, dar ensino primrio a todos os habitantes,
pelo menos da cidade, constitui encargo, nus tremendssimo para os oramentos
pblicos.
A democracia brasileira, pela Constituio de 1946, no se revelou desatenta
a esse dever. Antes o encarou, explicitamente, estabelecendo um regime de
percentagens tributrias, pelo qual no ser impossvel financiar o sistema pblico
de educao nacional.
H dois processos, em geral, nos pases civilizados, para financiar a educao.
Um deles o de impostos privativos e especficos para o custeio da escola. Outro
o de percentagem da renda tributria geral para manter as escolas.
O sistema adotado pela Amrica do Norte o de impostos privativos. Alguns
impostos foram escolhidos para custear o sistema pblico de educao. Um
americano, habitualmente, paga, alm de seus impostos federais, estaduais e
municipais, os seus impostos escolares. Tais impostos foram e so lanados ali pelos
conselhos locais de educao, e no pelo governo, havendo, por isso mesmo, boa
vontade extrema para seu pagamento, dada a conscincia da necessidade de utilidade
da educao, que prevalece naquele pas. Podem, assim, crescer na proporo devida,
para manuteno efetiva do sistema de escolas necessrio.
Entre ns, a Constituio preferiu o regime de percentagens, determinando
que 10% da tributao federal, 20% da estadual e 20% da municipal sejam aplicados
na educao. Mas a despeito do dispositivo constitucional referente aplicao de
10% da receita tributria federal e 20% das receitas tributrias estaduais e municipais
nos servios educativos oficiais, foroso reconhecer que a nao, com a utilizao
que vem fazendo dos recursos assim auferidos no alcanou ainda os meios de
estender a educao a todos, segundo dispe essa mesma Constituio.
Impe-se-nos (e j no sem tempo) o exame acurado da questo e um
fundamentado plano, realstico, de aplicao, nas bases que a Constituio de 1946
estabeleceu, como previso e proviso de inegvel descortino. Impe-se-nos,
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portanto, verificar se a manipulao mais inteligente dos recursos constitucionais


bsicos no nos poderia levar a um plano crescente de desenvolvimento escolar,
capaz de estender a educao a todos e prover condies para seu gradual e constante
aperfeioamento.
Outro no o objetivo do que alinhei para vos dizer, no intuito, repito, de
provocar debate, que mais ainda focalize e esclarea o problema que a todos ns
desafia, tendo em vista que as trs rbitas de governo se articulem e se coordenem
no empreendimento vital, que o da escola pblica brasileira, e no se tripliquem,
com desperdcio de dinheiro e outros lamentveis desperdcios.
***
Focalizados at aqui os delineamentos preliminares e mais gerais do problema,
com sumrios elementos de anlise demogrfica, estatstica e comparativa,
subentendidos os econmicos e sociais (subentendidos porque bvio) e referncias
deliminao constitucional dos recursos previstos em percentagens de receitas da
Unio, dos estados e dos municpios, cremos que poderemos recapitular e passar a
outros delineamentos, mais especficos, que formulamos como postulados numerados,
embora ainda esclarecedores ou iluminativos do que vir a constituir um anteprojeto
formal de plano concreto ou definitivo, para convnios entre os vrios poderes
pblicos entre si e a eles correspondentes.
1 Declara a Constituio Brasileira que a educao um direito de todos.
Para ser atendido esse direito, torna-se indispensvel a manuteno de um
sistema de escolas pblicas e gratuitas, para toda a populao, que oferea o mnimo
de educao reputado necessrio para a vida normal do brasileiro.
2 Esse mnimo est condicionado pelo desenvolvimento brasileiro e pelos
recursos disponveis da nao para a educao.
O desenvolvimento brasileiro impe a escola primria de cinco anos para toda
a populao urbana e, para a populao rural, uma modalidade qui e provisoriamente
menos longa de educao fundamental. Alm disso, cumpre aos poderes pblicos
promover a educao ps-primria e a superior para certo nmero de alunos aptos
e sem recursos para custear a sua educao mais prolongada, alm da obrigatria
gratuita.
3 A manuteno de um sistema pblico e gratuito de escolas em toda a nao
representa um considervel esforo econmico, no se podendo conceder, portanto,
nenhum desperdcio, qualquer gasto suprfluo ou evitvel em empreendimento de
tal natureza e magnitude.
A experincia dos pases mais bem sucedidos nesse empreendimento tem
constitudo em confiar aos poderes locais a manuteno das escolas, auxiliando-os
com subsdios oriundos de outras ordens governamentais.
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4 Temos, presentemente, cerca de 19 milhes de populao urbana e 33


milhes de populao rural. Para os primeiros, ser indispensvel um sistema escolar
de cinco anos, que atendar a cerca de 4 milhes de crianas, e para os segundos a
educao menos extensa, talvez, ou trs anos, no mnimo, dever atender os outros
4 milhes de crianas, pelo menos ou aproximadamente.
Um tal empreendimento exigir: um exrcito de 130 mil professores, no
mnimo, para as escolas urbanas, outros 130 mil para as escolas rurais; uma rede
de prdios com 260 mil salas de aulas e com equipamento e material didtico e
comum para 8 milhes de alunos. Admitindo o custo mnimo por aluno de Cr$ 600
por ano, teramos que a nao precisaria despender Cr$ 4 bilhes e 800 milhes
para o exclusivo custeio das suas escolas, primrias ou elementares, de 5 e de 3
anos mnimos fundamentais de currculo, sem levar em conta as necessidades de
inverso de capital e todas as demais despesas de um modesto sistema escolar.

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5 Trata-se, assim, de empresa que no pode ser atacada globalmente, mas


pela unidade local (na rbita do municpio), em torno dela conjugando-se os demais
esforos, estaduais e federais, e que se ajuste a escola s condies econmicas
locais contingncia a que no h fugir na realidade e que os recursos das demais
ordens governamentais se acrescentem a esses recursos, e no os dupliquem ou
no os desmoralizem dado o maior vulto dos seus montantes.
O empreendimento se desenvolver gradualmente medida que as condies
locais venham a tornar possvel a sua expanso e melhoramento, numa situao
real e no artificialmente imposta. Com efeito, aqueles nmeros gerais acima
indicados sofrem as alteraes decorrentes das condies diversas de desenvolvimento,
exigindo aqui mais e ali menos, j na zona urbana, devido aos diferentes nveis de
progresso das cidades, j nas zonas rurais, devido disperso da populao. Importa
muito mais criar um servio que tenha em si mesmo as possibilidades de
desenvolvimento progressivo do que, de fato, dar escolas perfeitas e acabadas, como
simples amostras no estendidas, equitativamente, a toda a populao brasileira.
6 Presentemente, despende a nao cerca de Cr$ 2 bilhes e 400 milhes na
educao primria, o que no deixa de ser substancial.
Pretendemos conseguir a aplicao mais adequada destes recursos pela
instalao de um mecanismo de financiamento de nosso sistema escolar capaz de
lhe dar foras para um desenvolvimento automtico e progressivo.
7 As despesas da educao representam o custo da manuteno das escolas
e as inverses em prdios e respectivo aparelhamento permanente.
Teramos progressos a fazer na aplicao dos recursos existentes, tanto em
um campo quanto em outro.
8 Antes do mais, caberia transformar tais recursos em fundos de educao,
com a administrao especial e autnoma.
Esta providncia permitiria tratar esses recursos como o patrimnio das
crianas do Pas, a ser administrado para o seu mximo proveito e dentro de regras
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especiais, que tornassem difcil, seno impossvel, qualquer desvio dos seus estritos
objetivos educacionais.
9 O Fundo Federal de Educao, representado pelos 10% da receita tributria
federal, constituiria a verba global mnima ou irredutvel do Ministrio da Educao
e Cultura, que se veria, deste modo, transformado em sua estrutura, para poder
atingir os seus objetivos com a flexibilidade e a autonomia necessrias.
Competindo-lhe administrar esse fundo, destinado a custear o programa
federal da educao, no poderia o dito Ministrio ter a organizao convencional
dos demais, mas a de um rgo autnomo, com suas normas prprias e uma grande
amplitude de ao no cumprimento dos seus fins de velar pela melhor formao
nacional possvel.
10 Os estados e os municpios, por sua vez, tambm passariam a administrar
os seus recursos 20% de suas receitas tributrias como fundos respectivamente
estaduais e municipais de educao.
Assim em cada estado, como em cada municpio, se transformariam os
respectivos rgos de educao em rgos autnomos, com oramentos prprios,
mnima organizao tcnica adequada e autonomia administrativa, para gerir as
partes correspondentes da renda e patrimnio do educando brasileiro.
11 Estabelecida, por esse conceito de Fundo de Educao, a necessria
autonomia de todos os recursos, como iramos multiplic-los para levar avante o
plano do desenvolvimento crescente das escolas?
Primeiro, separando-os em verbas de investimento e verbas de custeio,
podendo estas representar as despesas com emprstimos escolares. Os oramentos
da educao, elaborados pelos rgos autnomos, preveriam uma parcela dos
recursos dos respectivos fundos para emprstimos escolares de modalidades diversas,
inclusive os de capitalizao e, deste modo, se multiplicariam as possibilidades de
inverso e constituio dos seus patrimnios de prdios e equipamentos.
Segundo, pelo ajustamento do custo das escolas s condies dos recursos
locais. As escolas seriam municipais e o seu custeio se fundaria nos recursos dos
fundos municipais, ajudados pelos auxlios estaduais e federais.
12 Duas ideias estariam contidas nessa sugesto de fundos de educao ou
fundos escolares: a da integrao dos recursos de origem federal, estadual e municipal
em uma s obra conjunta de educao e a do ajustamento das escolas s condies
econmicas locais. Tanto uma quanto outra concorreria para maior produtividade
dos recursos existentes.
Com efeito, as escolas passariam a ser locais e, desse modo, a ser mantidas
em condies desiguais, segundo os recursos dos municpios, mas, por isso mesmo,
a serem mais numerosas pois umas custariam menos do que outras. O estado, por
sua vez, no constituiria outro sistema escolar mais caro e paralelo ao municipal,
mas ajudaria o municpio com um auxlio por aluno matriculado, destinado a elevar

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

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o nvel do seu ensino. E o governo federal, do mesmo modo, acorreria ainda em


auxlio do municpio, dando-lhe algo que nem o estado nem ele prprio poderia dar
com os seus exclusivos recursos.
13 J se pode ver, por a, que ocorreria uma verdadeira multiplicao dos
atuais recursos, constitucionalmente providos educao nacional, j pelo
ajustamento bsico das escolas s condies econmicas de cada municpio, j pela
utilizao da ideia de emprstimo, que poderia ser aplicada em conjunto com
financiamentos garantidos pelos trs poderes, federal, estadual e municipal.

156

14 Necessrio se faz, entretanto, indicar desde logo o funcionamento bsico


do sistema municipal de ensino. Cada municpio teria, como vimos, seu fundo escolar
municipal. Este fundo seria dividido pelo nmero de crianas escolarizveis do mesmo
municpio. As escolas deveriam ser mantidas dentro dessa quota individual por
aluno; isto , o ensino deveria custar, por aluno, o que representasse a aludida quota.
Essa quota-aluno responderia, pois, pelos salrios ou vencimentos dos professores
e pessoal de ensino, pelos prdios e sua conservao, pelo material didtico, pelas
atividades extraclasse e pelas despesas de emprstimo ou patrimoniais, na proporo
que fosse estimada mais adequada.
Tal seria o soalho do sistema escolar municipal. O teto seria o que pudesse
ser atingido com os auxlios por aluno do estado e da Unio. Estes ltimos auxlios
concedidos uniformemente a todas as crianas do estado e do Brasil, conforme o
caso, atuariam como foras uniformizantes ou equalizadoras do sistema, de todo o
sistema escolar nacional.
15 Criado, em cada municpio, nessas bases, o sistema de escolas primrias
necessrio para as suas crianas, com os recursos municipais, o estado partiria em
seu auxilio por trs meios: firmando-lhe o professor e, deste modo, assegurando a
sua equivalncia com o sistema dos outros municpios; dando-lhe assistncia tcnica
e orientao, por meio de um corpo de inspetores escolares, com a misso antes de
guiar e aconselhar que a de fiscalizar, e concedendo-lhe o auxlio financeiro por
aluno destinado a permitir melhorar a qualidade do ensino e dar sentido real e
eficcia sua ao. Por ltimo, o governo federal atuaria sobre esses servios
estaduais, com um mecanismo de assistncia tcnica e de auxlios financeiros
destinado a melhorar e sistematizar a ao dos estados, assim como a dos estados
j melhora e sistematiza a ao dos municpios.
16 Pode-se ver que todo o Pas se estaria empenhando em um esforo comum
pela escola fundamental brasileira, que, administrada pelo municpio ser em
verdade, simultaneamente, municipal, estadual e federal, pois todos os trs governos
estariam a cooperar no seu desenvolvimento.
17 O sistema pode e deve expandir-se, gradualmente, escola secundria e
superior, sempre, entretanto, conjugados os esforos comuns das trs rbitas de
governo.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

A escola secundria, que j vem entrando nos hbitos da administrao


municipal, poderia, de logo, ficar com o municpio, e as superiores, organizadas
sempre com uma larga autonomia, ficariam a cargo dos estados e da Unio. A esta
caberia, ainda, a obrigao de criar e manter centros superiores de estudos de
educao e a preparao ou o aperfeioamento de pessoal de alto nvel para os
estados.
O ensino particular, sempre que organizado com o esprito de cooperar com
o poder pblico, isto , em empreendimentos sem intuito de lucro e com estatutos
que no discriminem a sua clientela de alunos, seria considerado parte integrante
do sistema pblico de ensino e auxiliado por um sistema de bolsas para alunos
desprovidos de recursos.
18 A mquina administrativa desse amplo, complexo e harmnico sistema
compreenderia o Conselho Escolar Municipal, com o seu respectivo rgo executivo;
o Conselho Estadual de Educao e Cultura, com um Departamento Estadual de
Educao e Cultura, como rgo executivo; e o Ministrio da Educao e Cultura
organizado fundamentalmente sob a forma de um Conselho, com os respectivos
rgos executivos.
Os conselhos seriam, precipuamente, conselhos de administrao dos fundos
de educao, cabendo-lhes funes semilegislativas, como a de aprovar os oramentos
e planos de trabalho e a de nomear os chefes dos respectivos rgos executivos,
com exceo do federal, em que o ministro de Estado seria o presidente do Conselho,
com os poderes de propor ou nomear diretores dos rgos de estudo e execuo.
19 Os princpios de aplicao dos fundos de educao seriam os de sua melhor
e mais equitativa distribuio pelos seus beneficirios que so as crianas, os
adolescentes e os estudantes de todos os nveis e ramos de ensino.
Sendo o ensino primrio gratuito e obrigatrio, a criana de 6 a 12 anos a
mais geral e a primeira beneficiria do fundo, devendo os recursos do fundo municipal
serem divididos pelo seu nmero no municpio. A restrio admissvel, por
contingncia, seria a de considerar somente a criana escolarizvel, isto , a criana
residente em ncleos de povoao que possibilitem a criao de uma escola isolada.
20 Achada a quota municipal atribuda a cada aluno, o oramento do ensino
seria feito de modo que suas despesas no ultrapassassem aquela quota, criando-se,
assim, um limite para os vencimentos de pessoal e para as despesas de conservao
e material.
A quota-auxlio do estado, por aluno, seria um acrscimo ao oramento
municipal, que iria permitir um melhoramento proporcional de cada item do
oramento municipal.
Exemplificando: o municpio Z tem Y de recursos globais e o seu nmero de
crianas escolarizveis X. Logo, dispe por criana de Y/X. A sua escola ser
mantida por tantas vezes Y/X quantos alunos tiver de matricular. Imaginemos um
municpio com Cr$ 1milho de renda tributria. O seu fundo de educao ser de
Cr$ 200 mil e a sua populao escolarizvel , digamos, de mil crianas. A cada

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criana correspondero Cr$ 200,00 para a sua educao. Uma escola isolada, de
uma s classe, com 40 alunos de matrcula, dever ser mantida com a despesa de
Cr$ 8 mil anuais. Estes Cr$ 8 mil devero responder pelos vencimentos do professor,
administrao do ensino, prdio e sua conservao, material didtico e assistncia
ao escolar, em percentagens devidamente estabelecidas. Admitamos que a despesa
de pessoal no possa exceder de 60%, a de manuteno material de 30% e a de
investimento de 10%. Teramos: Cr$ 4.800,00 para o pessoal, Cr$ 2.400,00 para
material e Cr$ 800,00 para inverso, por meio de emprstimos escolares, nos prdios
escolares. Dos 60% de pessoal, deduzamos que at o mximo de 70% poderia caber
ao professor e os restantes 30% administrao e pessoal auxiliar. A professora,
portanto, nesse municpio no poderia perceber do fundo municipal mais de Cr$
3.360,00 anuais e a administrao geral e o pessoal auxiliar Cr$ 1.440,00 anuais.
Essa escola teria mais Cr$ 2.400,00 anuais para material e lhe corresponderiam Cr$
800,00 para o fundo de investimento.
A quota-auxlio do estado, por aluno, viria melhorar esse soalho e promover
o enriquecimento de todos os fatores da escola, dando, ao mesmo tempo, ao estado,
perfeitas condies de controle desse progresso.
21 A quota-auxlio do estado seria achada depois de abatidas do seu Fundo
Estadual de Educao as despesas gerais, que iriam competir ao estado, com a
preparao do professorado, a superviso e assistncia tcnica aos sistemas

158

municipais e a criao de rgos de cultura em geral e de escolas a seu cargo. O


teto para tais despesas devia ser fixado em certa percentagem do fundo estadual de
educao que, ao meu ver, no dever exceder de 30% a 40% do Fundo.
Restariam, assim, 60% a 70% do Fundo Estadual para ser distribudo pelos
municpios, na proporo de suas crianas matriculadas em escolas primrias e
secundrias sempre que tambm estas existissem. Digamos que o municpio
lembrado se encontra em um Estado em que a quota-auxlio, assim calculada por
crianas, fornea outros Cr$ 200,00 por criana matriculada. Teremos cada classe
com mais outros Cr$ 8 mil cruzeiros para custe-la. O salrio do professor ser
aumentado de mais Cr$ 3.360,00, os seus recursos materiais de mais Cr$ 2.400,00
e o fundo de investimento do municpio aumentado em relao a essa escola de mais
Cr$ 800,00.
***
Embora julguemos pouco esse lastro ou fundamento geral, o importante
notar que se criaria um sistema de progresso permanente e de possibilidade de
previses e planejamentos inteligentemente progressivos, em que todos os itens da
despesa escolar estariam acautelados. E isso conclumos sem levar mais adiante as
correlaes e etapas da geral coordenao de todo o dinmico sistema planejado.
A articulao entre os trs fundos, mediante convnios e entendimentos,
poderia permitir aes conjuntas para a construo de prdios, a compra de
equipamento e o fornecimento a tempo de material de consumo.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

A superioridade e independncia dos recursos do estado permitiria, por outro


lado, a ascendncia do ponto de vista mais desenvolvido dos estados nesses esforos
cooperativos, uma vez que fosse estabelecido nos planos para cada um o cumprimento
por parte dos municpios de determinadas condies para a recepo do auxlio do
estado. E a ao da Unio Federal, partindo ainda de mais alto, viria ajuntar a sua
experincia do estado, no esforo conjunto de elevar a educao, fosse a de nvel
primrio, secundrio ou superior, a cargo dos municpios ou dos estados, mediante
auxlio direto ou instituies de demonstrao, ou a preparao em alto nvel de
pessoal especializado para a superviso de todo o sistema nacional de educao.
Sem querer examinar, aqui, todas as virtualidades do plano, aqui delineado
e introdutoriamente esboado, permiti-me, entretanto, que saliente quanto de
unidade orgnica e no imposta se poderia obter com essa orientao, entre as trs
reas de governo da Repblica, a federal, a estadual e a municipal. A despeito da
administrao de ensino ficar confiada a cerca de 2 mil municpios e 20 estados, o
plano seria um s. E nele os municpios, os estados e a Unio estariam conjunta e
solidariamente empenhados em esforos que mutuamente se enriqueceriam.
Presentemente, tais esforos, paralelos e por vezes dispersados ou dispersivos,
quando no antagnicos, no mnimo se duplicam esterilmente e at se prejudicam
ou se anulam.
No estamos em condies de retardar este ou outro plano equivalente, pelo
qual possamos, no somente estender a educao a todas as crianas que dela
precisem e que a esto exigindo, mas ensejar aquele mnimo de condies adequadas,
por meio do qual a escola pblica venha a constituir a verdadeira soluo do problema
de educao e no ela prpria mais um problema para a nao.
Euclides da Cunha afirmava que a nossa alternativa era Progredir ou perecer.
Hoje, nossa alternativa Progredir e perecer ou Progredir e... no perecer, o
que s conseguiremos se nos dispusermos a preparar e planejar as etapas sucessivas
do nosso progresso espontneo e acelerado. Do contrrio, o prprio progresso,
desordenado e anrquico, nos far submergir no caos.

Ansio Teixeira (Caetit, Bahia, 1900 Rio de Janeiro, 1971), educador e


escritor, graduou-se em Cincias da Educao pela Columbia University, em 1929,
onde foi discpulo de John Dewey. Foi secretrio de Educao e Cultura do antigo
Distrito Federal, cuja universidade foi fundada por sua inciativa, em 1935, e tambm
foi o autor intelectual do projeto da Universidade de Braslia, da qual foi o primeiro
reitor. Diretor do Inep de 3 de junho de 1952 a 27 de abril de 1964, teve o seu nome
acrescentado ao do Instituto pela Lei n 10.269, de 29 de agosto de 2001.

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Anexo
Despesas com educao no Brasil em 1950
(com valores corrigidos para 2014)
Distribuio dos Recursos

Preo de 1950*
Em Cr$

US$

R$

US$ ***

Total

6.400.000.000,00 341.880.341,88 5.529.894.396,63 2.349.792.460,50

Estados

2.400.000.000,00

128.205.128,21

2.073.710.398,74

881.172.172,69

451.000.000,00

24.091.880,34

389.684.745,76

165.586.937,45

16.000.000,00

854.700,85

13.824.735,99

5.874.481,15

Municpios
Unio
Total ensino primrio
Estados
Municpios
Unio
Total ensino mdio
Estados
Municpios
Unio
Total ensino superior
Trs rbitas poder pblico

160

Preo de 2014**

2.867.000.000,00 153.151.709,40 2.477.219.880,49 1.052.633.591,29


1.110.000.000,00

59.294.871,79

959.091.059,42

407.542.129,87

26.000.000,00

1.388.888,89

22.465.195,99

9.546.031,87

463.000.000,00

24.732.905,98

400.053.297,76

169.992.798,31

1.599.000.000,00

85.416.666,67

1.381.609.553,16

587.080.960,05

452.000.000,00

24.145.299,15

390.548.791,76

165.954.092,52

4.000.000,00

213.675,21

3.456.184,00

1.468.620,29

489.000.000,00

26.121.794,87

422.518.493,74

179.538.830,19

945.000.000,00

50.480.769,23

816.523.469,50

346.961.543,00

5.411.000.000,00 289.049.145,30 4.675.352.903,15 1.986.676.094,34

Gastos particulares

117.000.000,00

6.250.000,00

101.093.381,94

42.957.143,42

Desp. ensino mdio particular

860.000.000,00

45.940.170,94

743.079.559,55

315.753.361,88

55.000.000,00

2.938.034,19

47.522.529,97

20.193.528,96

518,43

220,29

Superior particular
Custo mn. p/aluno
Custeio prim./elem.
Renda tributria
Fundo de educao
Educao por criana

600,00

32,05

4.800.000.000,00

256.410.256,41

4.147.420.797,47 1.762.344.345,37

1.000.000,00

53.418,80

864.046,00

367.155,07

200.000,00

10.683,76

172.809,20

73.431,01

200,00

10,68

172,81

73,43

Desp. Anuais (40 alunos)

8.000,00

427,35

6.912,37

2.937,24

Desp. Pessoal

4.800,00

256,41

4.147,42

1.762,34

Desp. Material

2.400,00

128,21

2.073,71

881,17

800,00

42,74

691,24

293,72

Inverso
Rec. anuais p/ professor

3.360,00

179,49

2.903,19

1.233,64

Pessoal auxiliar

1.440,00

76,92

1.244,23

528,70

Material anual

2.400,00

128,21

2.073,71

881,17

800,00

42,74

691,24

293,72

Fundo de invest.

200,00

10,68

172,81

73,43

Custo da classe

Quota-auxlio

8.000,00

427,35

6.912,37

2.937,24

Aumento salrio professor

3.360,00

179,49

2.903,19

1.233,64

Recursos materiais

2.400,00

128,21

2.073,71

881,17

Fonte: Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, v.20, n.52, p. 27-42, out./dez.1953.



* Taxa mdia de venda do Cr$/US$ em 1950: 18,72.

** A correo foi efetuada com base no INPC acumulado entre 1950 e 2014.

*** Taxa mdia de venda R$/US$ em 2014: R$2,3533543875

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015

resenhas

Federalismo, regime de colaborao


e polticas de fundos:
uma luz no fim do tnel?
Antonio Nilson Gomes Moreira

MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime de colaborao.


Campinas: Autores Associados, 2011. 352 p.

O livro Fundeb, Federalismo e Regime de Colaborao, de autoria de Paulo


de Sena Martins, fruto da pesquisa de doutorado em Educao intitulada
O financiamento da educao bsica por meio de fundos contbeis: estratgia poltica
para a equidade, a autonomia e o regime de colaborao entre os entes federados,
defendida junto Universidade de Braslia em 2009, sob a orientao da Prof Dr
Marlia Fonseca. Para a publicao em forma de livro em 2011, pela editora Autores
Associados, o trabalho passou por modificaes substanciais no texto original.
Martins tem como pressuposto a tese de que
[...] a questo federalista um tema que no tem sido bem equacionado no debate
acerca do financiamento da educao. Seja no mbito acadmico ou no movimento
social, desconsidera-se frequentemente a forma assumida pelo Estado brasileiro e
procura-se com ele interagir como se fosse um Estado Unitrio (p. 39).

A investigao de Martins procura responder se o Fundo de Manuteno e


Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) se constitui em instrumento adequado para o financiamento da educao
bsica pblica brasileira, e, na viso do autor, a resposta s ser positiva se o fundo
possibilitar o exerccio do regime de colaborao entre os entes federados, distribuir
de forma equitativa os recursos para os diferentes sistemas de ensino e proporcionar
a autonomia na gesto da educao bsica pblica.
Ao longo do trabalho, o autor resgata posicionamentos de polticos, intelectuais
e militantes, expressos ao longo da histria brasileira Tavares Bastos, Rui Barbosa,
Manoel Bomfim, Ansio Teixeira, Ediruald de Mello e o Manifesto dos Pioneiros da
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015

163

Educao Nova , e o Plano Nacional de Educao (PNE 2001), os quais delimitam e


explicitam a sua posio acerca de um financiamento da educao adequado. O autor
defende a educao como dever do poder pblico, constituindo direito imprescindvel
de cada cidado. Considerando a especificidade do Estado (federalismo tridimensional)
e o tamanho e a diversidade do territrio brasileiro, argumenta que a poltica
educacional:
a) deve ser implementada em regime de colaborao pelos trs entes
federativos;
b) atenda com qualidade a demanda conforme as necessidades reais de cada
localidade;
c) no esteja sujeita aos humores dos polticos em planto; e
d) considere o cidado, no caso o aluno, o fundamento desse direito e,
portanto, unidade de custo.

164

Esse iderio, conforme explicitado pelo autor, foi construdo ao longo de muitos
anos, por meio de embates travados entre as foras em disputa, desde o perodo
imperial, culminando, no final do sculo 20, com a denominada poltica de fundos,
desenho da estrutura de financiamento da educao brasileira, instituda em 1996
pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) e atualizada em 2007 pelo Fundeb.
Alm da introduo e das consideraes finais, o livro de Martins contm mais
trs captulos. O primeiro destinado a uma anlise do corpus conceitual. Com o
objetivo de responder como a federao brasileira se estruturou, considerando as
relaes entre o poder central e os poderes estaduais e locais, o autor traz tona as
diferentes tipologias de um Estado federal e sua relao com os entes federados,
luz de autores de diferentes reas do conhecimento, como o Direito, a Cincia Poltica,
a Histria, a Economia, a Educao e, mais especificamente, o Financiamento da
Educao. Analisa tambm o conflito e a harmonia entre os entes federativos; a
coordenao e o equilbrio no Estado federal; a diviso de responsabilidades e as
funes dos entes federados, em relao ao financiamento da educao pblica; e
a compatibilidade destes com a estrutura do federalismo cooperativo e com o objetivo
de implantao de um sistema nacional de educao. O autor no perde de vista
que o patrimonialismo tambm marca as relaes entre governo e sociedade. Assim,
busca compreender como essa cultura se estrutura no Brasil e como tem afetado a
relao entre os entes federados, manifestando-se por meio da corrupo, da
apropriao dos bens pblicos, do uso dos recursos para fins diversos do financiamento
educacional, alm das dificuldades enfrentadas pelos conselhos de controle social.
No segundo captulo, analisa o financiamento da educao brasileira desde a
Constituinte de 1823 at a instituio das polticas de fundos contbeis (Fundef e
Fundeb). A ateno voltada para cinco categorias: centralizao versus
descentralizao, autonomia federativa, vinculao de recursos, equidade e regime
de colaborao, que so analisadas nos sucessivos momentos histricos. Quanto
centralizao versus descentralizao, o autor observa que em perodos democrticos
o pndulo federativo se posiciona na direo da descentralizao, ocorrendo o inverso
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015

em regimes de exceo. A esse respeito, cita Tavares Bastos, quando este, ainda no
sculo 19, afirmava: A descentralizao, que no , pois, uma questo administrativa
somente, parece o fundamento e a condio de xito de quaisquer reformas polticas.
o sistema federal a base slida de instituies democrticas (p. 67-68). O autor
entende ainda que o equilbrio federativo pressupe a unio de coletividades regionais
autnomas exercitando a diviso compartilhada de responsabilidades (regime de
colaborao). Para desempenh-las, devem ter assegurados os recursos necessrios,
fundados na correo da diferena significativa de gasto por aluno de uma mesma
etapa (equidade). Assim, busca analisar, em sua investigao, se a poltica de fundos
contribui para o alcance dessas expectativas, em relao ao financiamento da
educao.
No terceiro captulo, analisa o processo de tramitao e aprovao do Fundef
e do Fundeb na Cmara dos Deputados e considera a atuao do Legislativo, do
Executivo e dos movimentos sociais nos contextos de reforma do Estado (governo
de Fernando Henrique Cardoso) e de incluso social (governo Lula). Para a realizao
da anlise da aprovao do Fundef, considera a equidade, a prioridade destinada ao
ensino fundamental, a valorizao do magistrio, a autonomia dos entes federativos,
o contexto de reforma do Estado e o protagonismo dos movimentos sociais, e como
eles se fizeram presentes nas mensagens enviadas ao Legislativo ou nos debates
realizados. Analisa ainda a contribuio desse fundo para a concretizao do regime
de colaborao no que diz respeito complementao da Unio e ao valor mnimo
praticado por aluno/ano e os debates estabelecidos referentes municipalizao
como estratgia para o equilbrio do pacto federativo. Ainda em relao ao Fundef,
so analisados os mecanismos de controle interno e externo como estratgias para
garantir a transparncia necessria ao financiamento da educao. Constata que
esse fundo concorre para um melhor equilbrio federativo, com ajuste entre receitas
e encargos, em que estados e municpios compartilham a competncia para oferecer
o ensino fundamental. Conflitos ocorrem, mas com regras minimamente aceitas
pelos atores para dirimi-los. O Fundef contribui, tambm, para a equalizao do
valor disponibilizado por aluno, no s entre o estado e seus municpios, mas tambm
entre os municpios de um mesmo estado. Esse sucesso no se deu na dimenso
interestadual, uma vez que a Unio descumpriu a regra de complementao ao
fundo.
No terceiro captulo tambm analisa o processo de tramitao do Fundeb na
Cmara dos Deputados, alm de considerar as expectativas dos movimentos sociais
e os debates travados. O autor observa um conjunto de avanos obtidos a partir da
experincia do Fundef, por exemplo, a incluso de creches e educao especial como
estratgia para a equidade e o piso salarial, o custo do ensino fundamental e as
ponderaes no gasto por aluno como mecanismos para a valorizao do magistrio.
A transparncia obteve avanos com as modificaes institudas nos mecanismos
de controle social e com a nova formatao da complementao da Unio, que traz
ganhos ao regime de colaborao e ao equilbrio federativo. O custo aluno qualidade
tema que ainda demandar debates.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015

165

166

Em suas consideraes finais, o autor retoma a questo inicial a respeito da


possibilidade de o Fundeb se constituir em instrumento adequado para o
financiamento da educao bsica. Para respond-la, retoma os achados de sua
investigao no que diz respeito estruturao do financiamento da educao em
cada um dos momentos da histria brasileira. Analisando a instituio dos fundos
contbeis, considera que repercutiram positivamente no pacto federativo, uma vez
que contriburam para organizar os recursos vinculados em conta especfica, com
repasses automticos e regularidade de fluxo, o que favorece a autonomia dos entes.
Ressalta que, pelo fato de alguns municpios poderem financiar o ensino de outros
municpios ou mesmo do seu estado, os fundos se constituem em minirreformas
tributrias. Mesmo que isso represente uma diminuio de sua autonomia financeira,
amplia a autonomia daqueles que os recebem, de modo a contribuir para o equilbrio
federativo.
Para Martins, os fundos podem ser instrumentos teis concretizao do
dever dos entes federados para com a educao. So estratgias para a realizao
dos objetivos da Repblica Federativa, dentre os quais, destaca-se a reduo das
desigualdades sociais e regionais. Tambm podero contribuir para a reduo dos
desequilbrios regionais, mas para esse objetivo ainda carecem de aperfeioamento,
visando superao dos fundos estaduais para apenas um que contemple todas as
unidades federadas. Todavia, para que o Fundeb contribua para a equidade, a
autonomia federativa, o regime de colaborao e o controle social, o autor alerta
que so necessrios cuidados, para que a disputa por recursos entre os entes
subnacionais e a tentao do ajuste fiscal por parte da Unio no comprometam a
consecuo desses objetivos (p. 253). Dentre esses, cabe assegurar: o fortalecimento
da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de
Qualidade; a aproximao das mdias de gasto por aluno no Fundeb entre os
diferentes estados; a instituio do custo aluno qualidade; a eficcia dos instrumentos
de controle social; a manuteno dos espaos de participao dos movimentos sociais;
e a complementao da Unio conforme prevista na lei, inclusive com regularidade
de fluxo.
Tambm pondera o autor que a aprovao da legislao sobre o Fundeb no
garante o alcance dos objetivos a que se prope. H a possibilidade de situaes no
previstas que podem provocar efeitos colaterais surpreendentes, para o que seriam
necessrios ajustes de diversas ordens, inclusive novas negociaes federativas para
reviso de alguns aspectos. Assim, no se esgotam as possibilidades de
aperfeioamento diante de desafios como a expanso da matrcula na educao
infantil majoritariamente via setor pblico ou, como ocorre nos tempos atuais, com
o ingresso de novos profissionais professores necessrios para o cumprimento da
jornada extraclasse, professores dos laboratrios de informtica, das salas
multifuncionais, coordenadores do Mais Educao, entre outros , trabalhadores que
no existiam poca da aprovao dos fundos, mas que no momento esto presentes
em todos os sistemas de ensino, demandando sua reviso em alguns aspectos.
Para que as relaes federativas ocorram de forma cooperativa e democrtica,
Martins ressalta a necessidade de promover o equilbrio federativo, solucionando
conflitos a partir de regras claras, impessoais, democraticamente estabelecidas e
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015

negociadas em fruns institucionalizados representativos da diversidade da


Federao (p. 254).
A obra de Martins se insere em um conjunto de trabalhos (Oliveira; Santana,
2010; Gouveia; Pinto; Corbucci, 2011; Rezende, 2013) que analisam a poltica
educacional e o financiamento da educao na perspectiva de substituio do foco
da centralizao versus descentralizao para um olhar mais acurado ao arranjo
federativo que se institui. O autor acredita que sua anlise pode contribuir para o
debate a ser travado durante o perodo de execuo do Fundeb, entre todas as
esferas federativas, incluindo-se ainda os representantes de educadores, de
movimentos sociais, das instncias de controle social e dos poderes Executivo e
Legislativo (p. 255), o que j pode ser constatado a partir da aprovao do Plano
Nacional de Educao (Lei n 13.005/2014), no qual h o estabelecimento de prazos
para a aprovao de demandas identificadas neste trabalho, como o custo aluno
qualidade e o regime de colaborao.

Referncias bibliogrficas
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de
Educao PNE e d outras providncias. Dirio oficial da Unio, Braslia, DF,
26 jun. 2014. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2014/Lei/L13005.htm>.
GOUVEIA, A. B.; PINTO, J. M. de R.; CORBUCCI, P. R. (Org.). Federalismo e
polticas educacionais na efetivao do direito educao no Brasil. Braslia: Ipea,
2011.
MARTINS, Paulo de Sena. O financiamento da educao bsica por meio de fundos
contbeis: estratgia poltica para a equidade, a autonomia e o regime
de colaborao. 338 p. Tese (Doutorado em Educao) Universidade de Braslia,
2009. Disponvel em: <http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/6404/1/2009_
PaulodeSenaMartins.pdf>.
OLIVEIRA, R. P. de; SANTANA, W. (Org.). Federalismo e educao no Brasil:
combater as desigualdades, garantir a diversidade. Braslia: Unesco, 2010.
REZENDE, F. (Org.). O federalismo brasileiro em seu labirinto: crise e necessidade
de reformas. Rio de Janeiro: FGV, 2013.

Antonio Nilson Gomes Moreira, doutorando em Educao na Universidade


Estadual do Cear, secretrio executivo da Secretaria de Educao e presidente
do Conselho Municipal de Educao do Municpio de Maracana, Estado do Cear,
atuando na formulao e implementao de polticas educacionais e, tambm, no
planejamento e execuo oramentria e de controle interno.
antonionilson2005@gmail.com

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015

167

bibliografia
comentada

Bibliografia comentada
sobre financiamento da educao
no Brasil

171

ABICALIL, Carlos Augusto. O federalismo e o Sistema Nacional de Educao: uma


oportunidade fecunda. Revista Retratos da Escola, Braslia, DF, v. 6, n. 10, p. 21-37,
jan./jun. 2012. Disponvel em: <http://www.esforce.org.br>.
Ao retomar uma viso do federalismo cooperativo brasileiro, especialmente
na garantia do direito educao, o autor reflete sobre as alteraes nas emendas
constitucionais n 53/2006 e n 59/2009, bem como levanta iniciativas relevantes
em tramitao legislativa sobre o novo Plano Nacional de Educao e seus reflexos
nas formas de colaborao especficas, envolvendo a atualizao das ferramentas
organizadoras. Tambm considera as tendncias em tenso na composio das
polticas, refletidas em atos oficiais e em debate pblico sobre abrangncias e efeitos
vinculantes altamente impactantes, e a conformao de novas instncias e colegiados
de formulao, controle e pactuao setorial. Apresenta a relao de proposies
concorrentes conformao do Sistema Nacional de Educao, para subsidiar um
debate pblico pela superao das desigualdades, respondendo aos objetivos da
Repblica e aos fins da educao e atualizando os horizontes nos 80 anos do Manifesto
dos Pioneiros da Educao Nova.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015

ASSOCIAO NACIONAL DE PESQUISADORES EM FINANCIAMENTO DA


EDUCAO (Fineduca). Disponvel em: <http://www.redefinanciamento.ufpr.br/>.
Associao civil de direito privado, sem fins lucrativos ou econmicos, que
tem como objetivo contribuir para que os poderes pblicos garantam a efetivao
do direito educao pblica, gratuita, laica, democrtica e de qualidade para todos,
mediante um financiamento adequado, com a garantia de fiscalizao e controle
social.

BASSI, Marcos Edgar. Financiamento da educao infantil em seis capitais brasileiras.


Cadernos de Pesquisa, So Paulo, v. 41, n. 142, p. 116-141, abr. 2011. Disponvel
em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0100-15742011000100007&script=sci_
arttext>.

172

O atendimento e o financiamento da educao infantil municipal em seis


capitais brasileiras Belm, Campo Grande, Florianpolis, Fortaleza, Rio de Janeiro
e Teresina foi objeto de estudo realizado no mbito da pesquisa Educao infantil
no Brasil: avaliao qualitativa e quantitativa, desenvolvida pela Fundao Carlos
Chagas em parceria com o Ministrio da Educao e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento. Foram ouvidos gestores e tcnicos das secretarias de Educao
dos municpios e analisados documentos sobre o atendimento de educao infantil,
assim como relatrios e registros contbeis dos recursos aplicados na educao nos
anos de 2007, 2008 e 2009. Complementarmente, foram consultados o Sistema de
Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope) e os dados estatsticos
sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), disponveis na pgina eletrnica do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Os dados e informaes obtidos
foram compilados e organizados em tabelas, grficos e quadros comparativos e em
indicadores de gasto por aluno/ano. O estudo evidenciou a diversidade na composio
do atendimento e a existncia de profundas desigualdades no financiamento da
educao infantil nas seis capitais.

CARA, Daniel. Entrevista [concedida a Fbio Eitelberg e Tatiana Bertoni, no programa


Educao Brasileira, nmero 161, da Univesp TV]. 2014. Disponvel em: <https://
www.youtube.com/watch?v=aHap8K5qMCw>.
A Univesp TV foi criada em 2008, junto com a Universidade Virtual do Estado
de So Paulo, e estreou em setembro de 2009 o canal digital 2.2 da multiprogramao
da TV Cultura. O programa Educao Brasileira j contm mais de 150 vdeos de,
em mdia, 30 minutos de durao, sobre os mais variados temas educacionais
brasileiros. O programa n 161 trata da aprovao do Plano Nacional de Educao
(PNE) e tem como entrevistado Daniel Cara, coordenador-geral da Campanha Nacional
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015

pelo Direito Educao. Aps quatro anos de tramitao no Congresso Nacional, o


PNE prev 20 metas para a melhoria da qualidade da educao no Pas. Quais so
os principais avanos e conquistas? Quais so as metas mais desafiadoras? Quais
acordos e mecanismos de controle precisam ser acertados para a implementao
bem-sucedida do plano? O vdeo foi publicado em 13 de junho de 2014 na categoria
Educao e com licena padro do You Tube.

DAVIES, Nicholas. Levantamento bibliogrfico sobre financiamento da educao no


Brasil de 1988 a 2014. Educao em Revista, Marlia, v. 15, n. 1, p. 91-162, jan./jun.
2014. Disponvel em: <http://www2.marilia.unesp.br/revistas/index.php/
educacaoemrevista/article/view/4749/3469>.
Levantamento de estudos, artigos publicados em peridicos acadmicos,
dissertaes e teses. A seleo das obras foi feita com base nos ttulos, tendo como
referncia os termos: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), remunerao e/ou valorizao dos professores, recursos, financiamento,
custo, despesa, manuteno e desenvolvimento do ensino. No foram includas
matrias jornalsticas nem trabalhos apresentados em eventos acadmicos.

COSTA, urea de Carvalho. O regime de colaborao entre Unio, estados e


municpios no financiamento da educao no Brasil. Revista Brasileira de Poltica e
Administrao da Educao, Recife, v. 26, n. 1, p. 105-121, jan./abr. 2010. Disponvel
em: <http://seer.ufrgs.br/index.php/rbpae/article/view/19685/11469>.
Tomando como exemplo o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE),
apresentada a hiptese de que, embora haja na legislao brasileira um discurso
sobre a descentralizao da gesto e a autonomia da escola, sua efetivao se depara
com limites dados pela prpria estrutura administrativa centralizada que organiza
o sistema pblico de educao escolar estadual. Configura-se uma contradio em
que, por um lado, se considera que o carter federal do Estado pressupe uma
descentralizao poltica e, por outro, prevalece nas redes escolares a centralizao,
j que as unidades escolares no tm estatuto de pessoa jurdica, sendo
completamente dependentes das secretarias de educao. No Brasil, o Estado
democrtico de direito prope uma reforma estatal para ajustar-se s demandas do
neoliberalismo e, assim, assume novos conceitos de descentralizao e autonomia,
o que possibilita a esse Estado reconfigurado uma atuao mais controladora dos
resultados produzidos no mbito da sociedade civil e menos provedora, no que tange
aos direitos sociais, entre eles a educao formal. O caso do PDDE exemplifica como
a autonomia da escola pblica tutelada, uma vez que a aplicao das verbas j
vem determinada na legislao, dando escola pouca margem de liberdade sobre
a sua destinao.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015

173

OLIVEIRA, Ramon de. Os limites do Fundeb no financiamento do ensino mdio.


Currculo sem Fronteiras, [online], v. 8, n. 2, p. 78-96, jul./dez. 2008. Disponvel em:
<http://www.curriculosemfronteiras.org/vol8iss2articles/oliveira-r.pdf >.
Os impactos financeiros da criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) sobre
o ensino mdio so analisados com base em dados de matrculas, comparao com
valores aluno/ano de outros pases e considerando as responsabilidades dos entes
federados. O valor mdio dos pases da Unio Europeia de R$ 13.300,00 para o
ensino mdio, enquanto o valor mnimo estabelecido pelo Fundeb no ano de 2007
foi de R$ 1.135,55. Caso o Brasil aplicasse os valores mdios da Unio Europeia, o
custo do financiamento de aproximadamente 90% de toda a educao bsica pblica
brasileira (1/3 ensino mdio + ensino fundamental) estaria na ordem de R$ 320
bilhes. Usando o nmero de matrculas do ano de 2009 (78% de toda a educao
bsica), esse montante chega a aproximadamente R$ 390 bilhes. Esses valores,
esto muito alm da proposta de destinar 7% do PIB para a educao (vetada pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso). Quanto s melhorias salariais que o Fundeb
traria para os docentes desse nvel de ensino, no se deve esperar muito, uma vez
que, embora o governo federal assuma o compromisso legal de direcionar mais
recursos para a educao bsica, o objetivo central do Fundeb reafirmar o ensino
fundamental como a etapa da educao bsica merecedora de destaque.

174

RAMOS, Gssica Priscila. Fundef versus Fundeb: uma anlise introdutria sobre a
continuidade e as descontinuidades da poltica de valorizao docente. Revista IberoAmericana de Estudos em Educao, Araraquara, v. 4, n. 1, 2009. Disponvel em:
<http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696/2406>.
A anlise das semelhanas e diferenas fundamentais entre as polticas de
valorizao docente do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) considerou quatro categorias: remunerao, formao, plano de carreira
e conselhos dos fundos. Apesar de na sigla Fundef ficar sugerida uma ideia de
valorizao do grupo dos profissionais da educao (o magistrio), em suas
regulamentaes e orientaes o Ministrio da Educao explicitou uma concepo
de valorizao individualizante, cuja prtica pautar-se-ia na associao entre
valorizao e mrito. O objetivo central seria possibilitar aos estados e municpios
um mecanismo de estmulo externo constante para que o sujeito professor
(desvalorizado pelo contexto mais amplo) se tornasse ou continuasse produtivo,
garantindo o funcionamento eficiente do ensino. Com o Fundeb, v-se definir uma
valorizao legal que avanou para induzir o estabelecimento de um piso salarial
nacional, a melhoria no funcionamento dos conselhos locais, verbas para capacitao
docente desvinculadas das verbas voltadas para a sua remunerao etc. Contudo,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015

ainda predominam as ideias de capacitao de professores sem se fazerem amplos


investimentos utilizando-se da modalidade a distncia como estratgia principal
e de meritocracia como estratgia para as aes de valorizao docente, parecendo
manter-se o pressuposto de que o professor ainda o responsvel principal pelos
problemas da qualidade do ensino brasileiro.

ULYSSEA, Gabriel; FERNANDES, Reynaldo; GREMAUD, Amaury Patrick. O impacto


do Fundef na alocao de recursos para a educao bsica. Pesquisa e Planejamento
Econmico, Rio de Janeiro, v. 36, n. 1, p. 109-136, abr. 2006. Disponvel em: <http://
ppe.ipea.gov.br/index.php/ppe/article/viewFile/25/5>.
Embora as vinculaes constitucionais aportem um volume razovel de
recursos para a educao, elas no garantem a existncia de um sistema adequado
de financiamento, uma vez que os recursos podem estar sendo mal distribudos
entre as diferentes etapas. Alm de garantir um nvel satisfatrio de recursos aluno/
ano, um sistema adequado deveria assegurar tambm igualdade de oportunidades
a todos os alunos, ou seja, buscar garantir uma distribuio equnime dos recursos
dentro de cada etapa de ensino. Ainda que atendam ao primeiro objetivo, as
vinculaes no so capazes de promover a equidade na distribuio e, portanto, na
disponibilidade de recursos aluno/ano dentro de uma mesma unidade federativa.
Os resultados mostram que o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) reduziu significativamente a
disparidade entre as alocaes pblica e privada na maioria dos estados do Norte e
Nordeste, enquanto o oposto ocorreu no Sul e Sudeste. No entanto, quando
considerada a distribuio do fundo dentro dos estados, em nvel nacional o Fundef
aumentou a disparidade entre as alocaes privada e pblica de recursos. Quanto
alocao centralizada ou descentralizada de recursos, um sistema completamente
centralizado que reproduzisse o comportamento de um planejador central, no mbito
de cada estado, poderia melhorar a alocao dos recursos destinados educao
bsica. Alm disso, um sistema completamente centralizado seria capaz de eliminar
integralmente as desigualdades no valor aluno/ano dentro das etapas da educao
bsica de cada unidade federativa, mas isso depende fundamentalmente da estrutura
de valores relativos utilizada para definir a alocao de recursos entre essas diferentes
etapas.

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015

175

nmeros
publicados

1 - O ensino profissionalizante em questo (1981)


2 - Ciclo bsico (1982)
3 - Vestibular (1982)
4 - Pr-escolar (1982)
5 - Desporto escolar (1982)
6 - Evaso e repetncia no ensino de 1 grau (1982)
7 - Tecnologia educacional (1982)
8 - Formao de professores (1982)
9 - Educao rural (1982)
10 - Universidade (1982)
11 - Governo e cultura (1982)
12 - Aprendizagem da lngua materna (1983)
13 - Educao especial (1983)
14 - Financiamento e custos da educao (1983)
15 - Arte e educao (1983)
16 - Educao supletiva (1983)
17 - Educao e informtica (1983)
18 - Educao no-formal (1983)
19 - Educao e trabalho (1984)
20 - Pesquisa participativa (1984)
21 - Educao indgena (1984)
22 - Natureza e especificidade da educao (1984)
23 - Histria da educao brasileira (1984)
24 - Educao comparada (1984)
25 - Perspectivas da educao brasileira (1985)
26 - Educao e poltica (1985)
27 - Poltica social e educao (1985)
28 - Educao e trabalho do jovem (1985)
29 - Municipalizao do ensino (1986)
30 - Educao e Constituinte (1986)
31 - Pesquisa educacional no Brasil (1986)
32 - Professor leigo (1986)
33 - Ensino de primeiro grau: pontos de estrangulamento (1987)
34 - O professor: formao, carreira, salrio e organizao poltica (1987)
35 - O livro didtico (1987)
36 - Administrao da educao (1987)
37 - Estudos sociais no 1 grau (1988)
38 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao (1988)
39 - Condies para a universalizao do ensino bsico (1988)
40 - O ensino de Cincias: a produo do conhecimento e a formao do cidado
(1988)
41 - A educao na nova Constituio: o ensino de segundo grau (1989)
42 - A educao na nova Constituio: recursos (1989)
43 - A educao na nova Constituio: a universidade (1989)
44 - A educao na nova Constituio: qualidade e democratizao (1989)
45 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Filosofia (1990)
46 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Sociologia (1990)
47 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Histria (1990)
48 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Psicologia (1990)
49 - Educao ambiental (1991)

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 179-180, jan./jun. 2015

179

180

50/51 - Balano da atual poltica educacional e fragmentao das aes educativas:


iniciando a discusso (1991)
52 - Leitura e produo de textos na escola (1991)
53 - Educao bsica: a construo do sucesso escolar (1992)
54 - Tendncias na formao dos professores (1992)
55 - Tendncias na educao em Cincias (1992)
56 - Tendncias na educao de jovens e adultos trabalhadores (1992)
57 - Tendncias na informtica em educao (1993)
58 - Currculo: referenciais e tendncias (1993)
59 - Plano Decenal de Educao para Todos (1993)
60 - Educao especial: a realidade brasileira (1993)
61 - Educao e imaginrio social: revendo a escola (1994)
62 - Tendncias na educao matemtica (1994)
63 - Educao escolar indgena (1994)
64 - A educao no mundo ps-guerra fria (1994)
65 - Educao, trabalho e desenvolvimento (1995)
66 - Avaliao educacional (1995)
67 - Merenda escolar (1995)
68 - Mercosul (1995)
69 - Livro didtico e qualidade de ensino (1996)
70 - Educao a distncia (1996)
71 - Programas de correo de fluxo escolar (2000)
72 - Gesto escolar e formao de gestores (2000)
73 - Educao infantil: a creche, um bom comeo (2001)
74 - Financiamento da educao no Brasil (2001)
75 - Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo (2002)
76 - Experincias e desafios na formao de professores indgenas no Brasil (2003)
77 - Educao esttica: abordagens e perspectivas (2007)
78 - Educao Jesutica no Mundo Colonial Ibrico: 1549-1768 (2007)
79 - Integrao de mdias nos espaos de aprendizagem (2009)
80 - Educao integral e tempo integral (2009)
81 - Ensino e aprendizagem de lnguas estrangeiras: o foco na interao (2009)
82 - Educao de Jovens e Adultos (2009)
83 - Psicologia Escolar: pesquisa e interveno (2010)
84 - Educao a distncia e formao de professores: problemas, perspectivas e
possibilidades (2011)
85 - Educao do Campo (2011)
86 - Educao em prises (2011)
87 - Divulgao da pesquisa educacional: Em Aberto 1981-2011 (2012)
88 - Polticas de educao integral em jornada ampliada (2012)
89 - Educao Fsica Escolar e megaeventos esportivos: quais suas
implicaes? (2013)
90 - Sobre as 40 horas de Angicos, 50 anos depois (2013)
91 - Sustentabilidade: desafios para a educao cientfica e tecnolgica (2014)
92 - Gnero e educao (2014)

A partir do n 1, a revista Em Aberto est disponvel para download em: <http://www.emaberto.inep.gov.br>

Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 179-180, jan./jun. 2015

Instrues para organizao de nmero temtico para a revista Em Aberto


Apresentao

Criada em 1981, a revista Em Aberto uma publicao peridica monotemtica, com


periodicidade semestral, cuja finalidade estimular e promover a discusso de questes atuais
e relevantes da educao brasileira, trazendo opinies divergentes ou confrontos de pontos
de vista. Publica artigos, resenhas e bibliografias seletivas.
A participao dos colaboradores far-se- mediante o envio de propostas para a
organizao de nmeros temticos, as quais sero analisadas pelo Comit Editorial.
Com a finalidade de orientar os colaboradores no encaminhamento de suas propostas,
apresentamos as normas que devem ser seguidas e os compromissos envolvidos na produo
de um nmero temtico da revista Em Aberto.

Normas Editoriais

Os artigos devero ser encaminhados mediante o Sistema Eletrnico de Editorao de


Revistas (Seer), cujas instrues se encontram disponveis no stio http://www.emaberto.inep.
gov.br
A estrutura da revista compreende cinco sees:
Enfoque Aborda as principais dimenses do tema, sendo o texto condutor da
publicao, com cerca de 40 mil caracteres com espao.
Pontos de Vista Privilegia as diferentes perspectivas de abordagem sobre o tema e
composta por at oito textos, cuja extenso mnima de 20 mil caracteres com
espao, e mxima, de 30 mil.
Espao Aberto Traz comentrios, entrevistas e outros textos que no se caracterizam
como artigos.
Resenhas Inclui, pelo menos, a anlise crtica de duas obras que discutem aspectos
relevantes do tema. Cada resenha pode ter entre 10 mil e 15 mil caracteres com
espao.
Bibliografia Comentada Apresenta um levantamento bibliogrfico com as seguintes
caractersticas:
a) cada item com resumo informativo (cf. NBR 6028, da ABNT);
b) abrangncia nacional e internacional;
c) seletivo, isto , deve ater-se quelas obras mais representivas, com o objetivo de
estimular o leitor interessado no tema.

Requisitos para o Organizador e os Autores

A edio de cada nmero temtico ser confiada a um Organizador, que atuar sob a
superviso do Comit Editorial do peridico.
O Organizador dever ter doutorado e produo acadmica reconhecida na rea temtica.
O Organizador e os Autores devero ter Currculo Lattes atualizado.
A publicao do artigo implica automaticamente a cesso dos direitos autorais ao Inep.

Competncias do Comit Editorial

1 Estabelecer os prazos para as diversas etapas de preparao das edies, inclusive


para a produo e a entrega de textos pelo Organizador.
2 Supervisionar o desenvolvimento dos trabalhos relacionados com a produo do nmero
temtico, podendo requerer informaes e apresentar sugestes ao Organizador,
visando ao aperfeioamento do nmero.
3 Aprovar o projeto de publicao do Organizador.
4 Sugerir temas para propostas induzidas.

Competncias do Organizador

1 Apresentar proposta em seis (6) pginas no mximo, contendo a problematizao e


a justificativa do tema e a indicao de cinco (5) provveis autores, observada a
diversidade epistemolgica do debate.

2 A proposta dever vir acompanhada, obrigatoriamente, de resumos informativos em


portugus, com at 1.000 (hum mil) caracteres com espao. Os resumos devem conter
informaes qualitativas e quantitativas e dados essenciais, tais como:
Descrio Indica o tipo de artigo a ser analisado (artigo original, de reviso, estudo
de caso).
Objetivo Apresenta as razes pelas quais o trabalho foi realizado, o que se buscou
demonstrar e a natureza do problema tratado.
Metodologia Descreve a abordagem terica e/ou metodolgica empregada, as
principais tcnicas utilizadas, indica as fontes dos dados e o modo como
estes foram utilizados, quais os conceitos desenvolvidos e como foram
analisadas as variveis.
Resultados Refere, sucintamente, as descobertas significativas e importantes da
pesquisa.
Concluso Apresenta as implicaes dos resultados, especialmente como se
relacionam aos objetivos do trabalho, e pode incluir recomendaes,
aplicaes, sugestes e avaliaes.
3 Se aprovada a proposta, o Organizador deve:
3.1 Selecionar, para a seo Pontos de Vista, articulistas provenientes de instituies
diversas, diferenciados regionalmente (inclusive do exterior) e que possuam
competncia no tema.
3.2 Atentar para a diversidade de textos, incluindo um certo nmero de artigos com
dados de pesquisa, outros referentes s questes tericas suscitadas pelo tema e,
ainda, artigos de reviso de literatura, elaborados por pesquisadores experientes.
3.3 Coordenar o trabalho dos autores, orientando-os para que sigam as Normas para
a apresentao de originais.
3.4 Cadastrar-se como autor e como avaliador no stio http://www.emaberto.inep.gov.br
3.5 Elaborar o texto para a seo Enfoque, estabelecendo as abordagens que o tema
suscita e que sero ampliadas pelos autores na seo Pontos de Vista.
3.6 Efetuar o levantamento dos itens para a seo Bibliografia Comentada.

Competncia dos Autores

1 Adotar as Normas para a apresentao de originais, que se encontram em Informao


para Autores, no stio da revista, e aplic-las ao seu artigo.
2 Seguir os prazos para o envio de artigos.
3 Cadastrar-se como autor no stio http://www.emaberto.inep.gov.br o formulrio
encontra-se no item Cadastro.
4 Submeter o seu artigo nesse stio, por meio do Seer, estabelecendo acesso com o login
e a senha definidos no preenchimento do formulrio de cadastro como autor.

Prazos

O Comit Editorial ter o prazo de 15 dias para avaliar a proposta.


Se aprovada a proposta, os artigos devero ser encaminhados em 30 dias, contados a
partir da data da aprovao.
O Comit Editorial emitir o parecer sobre os artigos em 30 dias.
Havendo recusa da proposta, e se houver interesse do Organizador, ela poder ser
reapresentada, devidamente reformulada, em 15 dias, e o Comit Editorial ter 15 dias para
reavali-la.
Em caso de reformulao dos artigos, o Organizador tem 30 dias para reapresent-los
e o Comit Editorial 30 dias para reavali-los.
Considerando os prazos para avaliao da proposta e dos artigos, e suas possveis
reformulaes e reavaliaes, o prazo total de concluso do processo de encaminhamento da
proposta e dos artigos e sua avaliao compreender cinco meses, no mximo.
Endereo eletrnico para o envio das propostas
emaberto@inep.gov.br

ISSN 0104-1037

em
aberto

O Fundeb
em perspectiva

Alexandre Jos de Souza Peres


Elosa Maia Vidal
(Organizadores)

emaberto.inep.gov.br

93