A construo institucional da desigualdade no Brasil

Autora:
Natlia Guimares Duarte Styro

Instituio:
Departamento de Cincia Poltica
Universidade Federal de Minas Gerais

8. Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica

(ABCP)
rea Temtica: Estado e Polticas Pblicas
1 a 4 de Agosto de 2012
Gramado, Rio Grande Do Sul

Introduo

sabido o grande destaque negativo ocupado pelo Brasil em comparaes

internacionais sobre a desigualdade da distribuio da renda. Esse cenrio de desigualdade
conhecido tanto pelo senso comum quanto pela academia. So conhecidas tambm as suas
consequncias para a sociedade (Henriques, 2000; Barros, Foguel e Ulyssea, 2007; Ferreira,
2000): Barros, Henriques e Mendona (2001) argumentam que a pobreza no Brasil no fruto
da escassez de recursos, uma vez que, na prtica, somos um pas abastado em comparao
com os demais no mesmo nvel de desenvolvimento, para os autores a desigualdade de
renda que gera fome. Eles argumentam que o principal determinante da pobreza no Brasil a
estvel e enorme desigualdade na distribuio de renda e no da escassez, absoluta ou
relativa, de recursos. Agrega-se a isso o conhecimento defendido j h dcadas de que a
desigualdade funciona como empecilho real ao crescimento econmico (Barros, Henriques e
Mendona, 2001; Alesina e Rodrik, 1994; Castro e Prto Jr., 2007). Em 1968, Celso furtado j
defendia o argumento de que a elevada desigualdade da distribuio da renda no pas
condiciona um perfil da demanda global que inibe o crescimento econmico (citado por
Hoffman: 2001a:68).
Diante dessas colocaes, justifica-se a enorme produo acadmica e tcnica das
ltimas trs dcadas, com um reforo nos ltimos anos, visando o entendimento e a
explicao da evoluo da desigualdade de renda em nosso pas (Henriques, 2000; Barros,
Foguel e Ulyssea, 2007; Soares et al., 2006; Soares et al., 2007; Sabia, 2007). Neste artigo,
defendemos que a construo e a manuteno dos patamares de desigualdade aqui
encontrados no podem ser explicadas sem que se ressalte o papel das instituies polticas,
responsveis que so pela formulao de polticas redistributivas. Este artigo visa demonstrar
que os altos nveis de desigualdade de renda no Brasil so a expresso tanto da forma como se
deu a construo da capacidade estatal no Brasil como pelo formato das polticas voltadas
para proteo social com caractersticas securitrias, regressivas e corporativas inaugurado por
Vargas e expandido pelo regime militar que distribura direitos sociais como se fossem
privilgios de classe. Tambm as polticas trabalhistas e a apropriao dos espaos de
demanda e a supresso dos canais de representao formal bem como o momento em que
todos esses fatores foram determinantes para os padres atuais de desigualdade, pois
impactou na forma em que as demandas so encaminhadas dentro do processo poltico
decisrio, moldando nossa arena poltica e o comportamento dos grupos de interesse. Importa
para ns entender o nascimento do sistema de proteo social no pas que, conjugado com as
caractersticas pregressas de nossa sociedade, potencializou as caractersticas concentradoras
da poltica macroeconmica e importa tambm entender a persistncia das instituies e a
importncia de fatores polticos e suas consequncias (Acemoglu, 2006; Sckopol, 1994;
Amenta e Sckopol, 1986).
O processo de formao da proteo social e do desenvolvimento industrial
promovidos pelo Estado brasileiro a partir de 30 concentrou capacidades estatais no governo
federal tornando-o um ator poderoso no processo de construo institucional. Muitas aes ali
implementadas promoviam uma relativa distribuio de curto prazo, mas promoveram uma
2

estrutura que gera desigualdade no longo prazo. O processo de fragmentao institucional do

sistema de previdncia que gerou diferentes acessos s diferentes categorias profissionais e a
poltica de coordenao, cooptao e desmobilizao da classe operria gerava ali na fonte
uma sociedade altamente estratificada (Oliveira e Teixeira, 1986). Num momento em que todo
o processo decisrio esteve concentrado no Executivo, em funo da ditadura, a
desmobilizao da classe trabalhadora teve efeitos perversos para o longo prazo conjugado
com a supresso dos canais formais de representao de interesses, restava os canais
informais com critrios no universais de entrada que davam acesso diferenciados arena
poltica.
Este artigo ser dividido em cinco partes, alm dessa introduo. A seo 2 descreve
brevemente argumentos que mostram a importncia do tipo de colonizao para a construo
de instituies polticas e sociais que geram nveis maiores ou menores de desigualdade. A
seo 3 descreve a formao da capacidade estatal e como timing da criao dessa burocracia
conjugada supresso dos mecanismos de representao formal gerou comportamento
poltico que no visa o interesse pblico. A seo quatro trata da formao do sistema de
proteo social brasileiro. A inteno destacar o processo paradoxal de construo da
desigualdade no Brasil mostrando como que a construo institucional da prpria proteo
social que visou redistribuio produziu, ao final das contas, uma sociedade ainda mais
desigual do que antes. A seo 5 discute brevemente a no alterao desse quadro
institucional no decorrer do tempo at a promulgao da Carta Magna de 1988. Por fim, sero
tecidas as consideraes finais.

II Instituies

Para explicar a m distribuio de renda no Brasil este artigo analisa as

caractersticas institucionais que levaram a diferentes capacidades de os grupos de
interesse conseguir resultados polticos favorveis bem como o nvel de estratificao
gerado pelo sistema de proteo social criado e tambm as distores causadas por suas
prprias caractersticas. Trabalha-se com uma perspectiva formal das instituies, que
enfatiza as regras e as caractersticas do sistema poltico, para mostrar por que o
processo decisrio no Brasil foi moldado para dar acessos diferenciados e, portanto, no
democrticos a diferentes grupos de interesse e como isso tende a gerar desigualdade.
As consequncias das decises polticas, em especial daquelas oriundas da arena
constitutiva, tomados em determinado momento do tempo, tm consequncias
duradouras na conformao dos atores que participam efetivamente do processo
decisrio e, portanto, tm suas demandas atendidas, mesmo que parcialmente, pelas
polticas formuladas. Se pesquisarmos a estrutura formal das instncias decisrias
constitutivas da capacidade estatal e considerarmos como essa capacidade estatal molda
as polticas pblicas, entenderemos como os alicerces do processo de tomada de deciso
permitem respostas baseadas em processos no democrticos aos grupos de interesse.
3

Dessa forma, nosso argumento se baseia nas categorias analticas clssicas do

neo-institucionalismo (EVANS, RUESCHEMEYER e SKOCPOL, 1994; SKOCPOL,
1994 e 1992; ARRETCHE, 1995). Na literatura internacional existem muitos autores
que focam em causas histricas e institucionais para os nveis atuais de prosperidade,
pobreza ou desigualdade. ACEMOGLU D., JOHNSON S. e ROBINSON, J. (2002,
2003 e 2004) defendem que a colonizao europia teve estratgias distintas nas terras
conquistadas a partir do sculo XV e que estas estratgias geraram instituies muito
diferentes nos diversos pases e mais, que o tipo de instituio implementada em cada
pas determinou o padro institucional e at mesmo o desenvolvimento social e
econmico desses pases na atualidade.
Os estudos apresentados pelos autores baseiam-se no pressuposto metodolgico
de que o processo de colonizao do sculo XV constituiu-se em um experimento
natural que permite algumas inferncias. O tipo de colonizao de um determinado pas
e, por consequncia, o perfil das instituies polticas e sociais estabelecidas no
momento fundacional de um pas determina a configurao das polticas em suas
diversas reas, inclusive na arena redistributiva (Acemoglu D., Johnson S. e Robinson,
J. 2002, 2003 e 2004).
O objetivo de apresentar os resultados da agenda desses autores destacar o
legado institucional brasileiro e como ele impacta toda a nossa histria e, em especial,
os altos padres de desigualdade de renda aqui encontrados, objeto do presente estudo.
Afinal, para Acemoglu e outros as instituies so peas chaves para se entender as
divergncias socioeconmicas entre naes.
Os autores defendem uma teoria denominada o reverso da fortuna para a qual
a diferentes estratgias de colonizao esto associadas distintas instituies (Acemoglu
e outros, 2002: 15). Estratgias diferentes se do em funo dos objetivos em relao
nova terra: terras ricas, produtivas e relativamente populosas foram relacionadas a uma
estratgia extrativa (exemplos utilizados: pases africanos, Amrica Latina e Caribe), em
outras terras, a inteno era de morar, ou seja, colonizar para eles prprios se instalarem
e ali replicaram a forma europia de proteo de propriedade privada (exemplos
utilizados: Austrlia, Canad e EUA). s diferentes funes dessas terras novas
relacionaram-se diferentes instituies. Em terras onde a inteno era explorao dos
recursos naturais estabeleceram-se instituies a que os autores denominam
instituies extrativas que dificultaram a introduo de direitos de propriedade, de um
lado, e no se constituram em constrangimentos para as elites, de outro lado. Ao
contrrio, naquelas terras para onde foram enviados um contingente mais expressivo de
europeus com o intuito de estabelecimento desses no lugar, houve protesto por parte
desses colonizadores que se impuseram de tal forma que os planos da Coroa de criao
de estruturas fortemente hierarquizadas fracassaram (Acemoglu e outros, 2002: 14-15)1.
1

importante ressaltar que Acemoglu e outros no enfatizam os efeitos negativos do colonialismo

europeu em relao ao que aconteceria sem o colonialismo, mas o efeito diferencial dos diferentes

E foi o desenvolvimento dessas instituies que fez com que houvesse o reverso
da fortuna que pode ser descrito a partir do grfico 1. Os autores defendem que pases
mais pobres e menos urbanizados investiram em instituies mais eficientes que
serviram de base para o processo de industrializao a partir de 1800. Nesses pases o
processo de crescimento se deu muito mais rapidamente e por um perodo mais
prolongado como funo dos investimentos feitos em capital humano, tecnologia e
desenvolvimento jurdico legal. O processo de industrializao foi mais rpido nestes
pases porque requer proteo institucional da propriedade privada e esses pases tinham
instituies mais eficazes para isto do que aqueles que eram ricos e urbanizados em
1500.
Grfico 1 - Momento da reverso Urbanizao em colnias com baixa e alta urbanizao em 1500
(mdias ponderadas dentro de cada grupo por populao de 1500)

Fonte: Acemoglu e outros, 2003.

Para estes autores, a teoria do reverso da fortuna consistente com a teoria

institucionalista uma vez que para eles algumas sociedades so organizadas de uma
forma que valoriza o estado de direito com tudo o que vem associado a isso inclusive
investimento em capital humano para facilitao da ampla participao popular na vida
poltica e econmica.

Partindo desse grande panorama onde j h uma nfase na importncia de nossas

instituies, o refinamento de nosso argumento baseia-se tambm em algumas
premissas trazidas pelo trabalho de Putnam em seu livro "Comunidade e Democracia
a experincia da Itlia moderna". Na primeira parte do trabalho o autor analisa as
mudanas institucionais na Itlia ao longo de duas dcadas. De acordo com o novo

formatos: sociedades onde o colonialismo estabeleceu boas instituies prosperaram relativamente

quelas em que se estabeleceram instituies extrativas. Eles enfatizam que sua teoria dos efeitos
negativos do colonialismo no resulta da pilhagem s colnias, mas das instituies extrativas que
trabalharam contra a industrializao. Para os autores muito mais responsvel pela pobreza da frica e
das amricas central e latina o tipo errado de capitalismo em funo das instituies ali instaladas.
(Acemoglu D., Johnson S. e Robinson, J. 2001: p.5 verso no publicada)

institucionalismo, as mudanas nas instituies formais induzem mudanas no

comportamento poltico, noutras palavras, a conformao da arena poltica decisria e o
comportamento de seus atores dada pelas caractersticas das instituies de um
determinado pas. A hiptese central deste captulo que as reformas institucionais
pelas quais a Itlia passou transformaram o comportamento dos seus atores polticos.
Com base nisso, sugerimos que a independncia e a construo da Repblica no
necessariamente mudaram a estrutura do poder politico na Amrica Latina. H em nossa
histria um contraste da desigualdade poltica, juntamente com a correspondente
variao da desigualdade econmica que resistiu ao sculo XIX e alm. E isso moldou o
nosso comportamento poltico. O argumento aqui que As diferenas na distribuio
do poder poltico teve um efeito de feedback sobre o acesso a oportunidades
econmicas e de investimento em bens pblicos, de tal forma que influenciam a direo
de longo prazo de desenvolvimento institucional e da desigualdade (Banco Mundial,
2003: 179-180)
Dessa forma, podemos afirmar que os padres de relacionamento entre Estado e
sociedade e as normas constitucionais, ou a ausncia delas, criam diferentes limitaes
capacidade de grupos de interesse encaminhar suas demandas para dentro do governo e,
assim, moldam as expectativas e o comportamento poltico dos atores. Esses
constrangimentos polticos e institucionais norteiam o processo decisrio. A construo
de padres no universais e informais de acesso ao processo decisrio cristalizou
comportamentos e excluses do processo decisrio impactantes na distribuio de poder
poltico que garante polticas mais voltadas para interesses privados ao invs do
interesse pblico. Na ausncia do universalismo de procedimentos, ou seja, das regras
universais e abstratas que permitem uma igualdade de oportunidades a todos os
cidados estabelecem-se outros padres baseados em princpios menos democrticos e
que criam prticas de seleo enviesada e no representativa de toda a sociedade. Dessa
forma, consolidam- se canais institucionais de atendimento diferenciado de demandas
que geram menos polticas redistributivas e mais distributivas no momento da
construo de nossa capacidade estatal deixando marcas indelveis.

III A construo da capacidade estatal: suas caractersticas e as

consequncias

Imbudo das categorias do neo-institucionalismo, Edson Nunes, em estudo sobre

as relaes entre a sociedade e as instituies polticas formais tambm defende que a
forma como as relaes de classe so agregadas depende da conformao dada pelo
sistema poltico e no simplesmente pelo mercado. Com base nisso, que se constri o
argumento aqui desenvolvido. Ora, se isso verdade, ter um sistema poltico que
canaliza as demandas e que representa interesses sociais e polticos com base em algo
diferente do universalismo de procedimentos tende a gerar desigualdade; principalmente
em contexto j previamente desigual e heterogneo social e economicamente como o
brasileiro.
Quando Vargas assume o poder havia uma situao econmica e poltica
bastante adversa. Externamente falamos da quebra da bolsa de 29 e internamente, como
reflexo, a crise do caf na economia e, no mbito poltico, o nvel dos conflitos postos
promoveram a Revoluo que leva Vargas ao poder. Ou seja, Vargas teve desafios de
ordem poltica, econmica e social que no so negligenciveis e para dar conta deles
empreendeu vrias frentes de ao e usou diferentes lgicas de ao em cada uma delas.
Com a Revoluo de 1930 instala-se o que Boris Fausto denomina de Estado de
compromisso na medida em que o movimento ali empreendido juntou foras de
diversas faces polticas. O conceito de Estado de compromisso destaca a falta de um
grupo poltico predominante e hegemnico. De acordo com o autor, a Revoluo
significa o fim da hegemonia da elite cafeeira, mas no sua substituio por outra classe
ou grupo poltico; o jogo de foras mudou, mas no havia uma classe mdia
politicamente capaz e autnoma para desbancar as elites tradicionais (FAUSTO, 1972).
Naquele momento, o Estado toma para si o papel de intermediador das vrias faces
polticas que enfrentavam as elites oligrquicas. Todavia, o que seria um ambiente
propcio para a construo de uma nao democrtica sofreu uma interferncia
determinante no processo de construo das instituies voltadas para a conformao do
processo decisrio e para os canais de intermediao de interesses, o golpe de Vargas.
Nunes defende que a introduo do capitalismo moderno no Brasil no se deu
em um sistema dualista e regionalizado como muitos defendem, mas se deu no
momento em que se criava um sistema multidimensional que agregou padres
institucionalizados distintos de relao Estado e sociedade gerando processos internos
muito mais complexos e multifacetados que devem ser levados em considerao para se
entender o legado de 30 sobre nosso sistema poltico atual e, portanto, sobre a
capacidade redistributiva de nossas polticas. No argumento de Nunes, h quatro
padres institucionais de relaes entre a sociedade e as instituies formais no Brasil e
eles progridem de forma distinta no tempo, cumprindo diferentes papis dentro dos
governos; quais sejam, o universalismo de procedimentos, o insulamento burocrtico, o
corporativismo e o clientelismo. O universalismo de procedimentos baseia-se em
7

normas abstratas e impessoais de forma a criar um ambiente institucional que trate

igualmente os indivduos refreando a fora das relaes pessoais e afetivas, todos
passam a ser iguais perante as leis. O insulamento burocrtico o processo que, apesar
de variar em grau, intenciona a proteo de um ncleo tcnico do Estado com objetivos
especficos de qualquer interferncia de interesses e demandas externos, sejam
burocrticas ou mesmo redistributivas. O corporativismo tambm contrabalana a
informalidade do clientelismo uma vez que visa institucionalizar padres racionais com
vistas participao com limites, incorporao e ao controle de conflitos relativos ao
trabalho. Como diria Nunes, ele serve para absorver de forma antecipada o conflito
poltico atravs da incorporao e da organizao do trabalho (Nunes, 2003: 36). Um
dos objetivos do autor foi mostrar como os trs primeiros incorporam-se ao padro de
clientelismo j arraigado em nossas instituies formais (Nunes, 2003).
Aqui se faz necessrio entender a importncia do timing e da conjuno de cada
um desses acontecimentos, do processo de construo do aparato de capacidade estatal e
do regime no-democrtico no qual esse processo se deu. Se alteraes no modo de
representao de interesses refletem alteraes anteriores na estrutura econmica e
social elas tambm determinam a estrutura econmica e social dali para frente na
medida em que estimula a participao de certos grupos e impossibilita as demandas de
outros grupos nos canais formais. Um golpe no momento em que as identidades de
classes esto se formando matou no nascedouro a possibilidade de luta por um cdigo
de valores polticos democrticos e participativos e dificultou o acesso de grande parte
da sociedade ao processo poltico.
A construo do aparelho burocrtico estatal gerenciado por Vargas traz consigo
trs dimenses importantes para nossos objetivos: primeiro, impedia os canais formais
de representao de interesses: partidos e congresso, alm do controle dos estados e das
oligarquias locais via daspinhos; segundo, foi a necessidade do uso de insulamento para
as polticas macroeconmicas como forma de isolar as decises do clientelismo na
administrao direta e, por fim, o processo de cooptao e controle dos trabalhadores
por meio da previdncia um fator explicativo para o altos nveis de desigualdade que
se conformou no Brasil.
A supresso das instituies de representao de interesses

O sistema poltico que se instala em funo dos conflitos na arena poltica e

social e pela insatisfao generalizada das diversas classes sociais que vo se
constituindo nas duas primeiras dcadas do sculo XX sofre um golpe depois de 4 anos
de exceo e mais 3 constitucionais. Em 1937 Vargas passa a no ser mais um
representante daquela diversidade, mas de si mesmo em um projeto de poder e no de
construo de uma nao livre. Toda ditadura, por sua prpria natureza, suprime os
canais e os mecanismos formais de representao e intermediao de interesses polticos
e demandas sociais, por meio da eliminao de partidos polticos, da supresso do
8

parlamento, do banimento de oposio poltica. Assim nesse ambiente institucional, o

que sobrou foi o clientelismo como linguagem informal que utiliza-se de redes
informais e geis, mas que esto disponveis para canalizar as demandas (Nunes, 2003;
Codato, 2011; Abrucio, Pedroti e P, 2010; Souza, 1976). Tanto Vargas quanto o
governo militar usaram desse artifcio (Nunes, 2003).
Podemos aqui pensar nos partidos como elemento fundante de uma arena
democrtica, portanto, a sua eliminao elemento fundante da desigualdade na medida
em que isso fora a manuteno de canais informais de representao que, por natureza,
no se baseiam em procedimentos iguais para todos. Souza faz a seguinte digresso ao
contrapor regime partidrio e clientelismo:
a importncia do partido como instituio em relao s outras
foras que compem a estrutura do Estado pode achar-se em
relao inversa com a centralizao deste. No parece exagero
generalizar, portanto, que o clientelismo declina em importncia
como forma de controle e utilizao de recursos polticos quando a
estrutura do Estado favorece a consolidao dos partidos como
articuladores de alternativas e de objetivos nacionais; inversamente,
a existncia de uma estrutura estatal centralizada antes do
surgimento do sistema partidrio constitui, por si mesma, uma
dificuldade sua institucionalizao e um estmulo poltica
clientelista. 90
Assim, o timing da construo do aparato burocrtico extremamente
importante para entender suas consequncias pois ele nasceu antes dos partidos se
consolidarem, nasceu no momento em que dos trabalhadores construam uma identidade
de classe e suas duas grandes expanses se deram em perodos ditatoriais. De acordo
com Campello de Souza, como os partidos no puderam consolidar sua funo
governativa os burocratas desempenharam nas arenas de deciso o papel que os
partidos no exerceram, reforando ainda mais a fragilidade das caractersticas
democrticas das instituies (Souza, 1976: 91).
A manuteno do clientelismo como canal de representao de interesses

Assim, como j afirmado, a falta de acesso a canais formais faz com que outras
redes sejam abertas. Vargas, ento, fez uso do clientelismo para manuteno de apoio
poltico, da sua legitimao. Tanto Nunes (2003), quanto Codato (2011) ressaltam que a
ao de Vargas no destruiu as bases locais da Repblica Velha, mas angariou seu
apoio. Para Nunes isso acontece atravs da criao de mecanismos para substituir os
legislativos locais e a nomeao de interventores para desempenhar a funo do
governador e do prefeito, mas Codato nos fornece informaes importantes para
entendermos o uso feito por Vargas do aparato que ele acabara de criar com fins de
9

controle poltico. Em artigo que analisa o significado dos Departamentos

Administrativos do Servio Pblico (DASPs) do Estado Novo2, Adriano Codato mostra
como que a ordenao do sistema a partir de 37 era o inverso da estrutura de poder da
Primeira Repblica. Em contraposio ao forte Estado anterior, a Repblica Velha
fortaleceu o patrimonialismo. Ali tnhamos um Estado oligrquico estruturado por um
aparelho patrimonialista caracterizado por redes informais de poder que formavam uma
cadeia no hierrquica e permevel a depender dos atores sociais e polticos envolvidos.
De acordo com Codato, o fluxo de transmisso da legitimidade do governo se dava do
plano local para o nacional. O voto dos eleitores era controlado pelos coronis e essa era
a sua moeda de troca com o governo central. Se a Repblica Velha se caracterizou pelos
acordos tcitos da poltica dos governadores, pelo nvel de informalidade das aes e
processos polticos e por um processo ascendente do local para o central encontramos
na revoluo de 30 o momento de inflexo na construo de um Estado nacional (Lima
Junior, 1998; Codato, 2011).
Segundo Codato o sistema montado por Vargas a partir dos daspinhos rearranjou
a estrutura de poder. Primeiro pela supresso dos direitos polticos, ou seja, o sistema j
no dependia do voto. Alm disso, o poder central altamente burocratizado e
institucionalizado e encontramos uma rgida hierarquia entre os trs mbitos de
governo: federal, estadual e local, onde um nvel subordinado ao outro, poltica e
burocraticamente, via definies legais. Para o autor, apesar de o DASP e suas
ramificaes subnacionais figurarem de reparties administrativas eles configuraramse como instituies polticas centrais para se entender o sistema de dominao ali
implantado. Dessa forma, ele um instrumento imprescindvel para entender o novo
compromisso interelites. Se a revoluo de 30 rompe a estrutura de poder balizada pelas
elites agrrias ela no as elimina, ao contrrio, insere competio entre as prprias
elites.
Codato analisa o Decreto-Lei 1.202 de 1939 que, de acordo com o autor, foi
pensado com o objetivo de reorganizao do processo poltico do governo e de
redistribuio de poder entre o centro e as unidades subnacionais. Para o autor havia
dois obstculos advindos do sistema de interventorias federais que no estavam de
acordo com o projeto poltico de Vargas: a no regulamentao da organizao
burocrtica da administrao poltica de estados e dos municpios prevista pela
Constituio e a inexistncia de instrumento poltico capaz de impor obedincia aos
estados e de centralizar o processo decisrio (Codato, 2011: 324). Assim, o controle das
oligarquias locais fazia parte de seu repertrio de poder pois visava abolir uma srie de
canais polticos e prticas informais, sobre os quais ele no tinha controle, tanto quanto
a diminuio da autonomia dos interventores. Dessa forma, Codato afirma que mais do
que a centralizao administrativa, o Decreto visa centralizao poltica do novo
regime (Codato, 2011: 327-328). Campello de Souza, citada por Abrucio, Pedroti e P
2

Previsto pela Constituio de 1937, o DASP foi criado em 1938 e os denominados daspinhos que so
unidades subnacionais foram criadas pelo Decreto-Lei 1.202 de 1939.

10

(2010) ressalta tambm as trs funes polticas dos daspinhos: era uma estrutura
supervisora das atividades do interventor, a de corpo legislativo e a de integrar novas
elites regionais no modelo varguista (Abrucio, Pedroti e P, 2010:p.40-41)
Fundava-se ali um novo compromisso interelites que rompe com os antigos
canais de intermediao de interesses do Estado patrimonial, que rompe com as
oligarquias tradicionais, mas que no elimina o poder das oligarquias locais, fragmentao. Vargas cria um formato institucional que instaura novos canais para o processo
decisrio, minando o poder dos interventores e centralizando o poder. Nesse modelo
poltico regional, no h representante da elite tradicional que tenha controle sobre o
processo decisrio. Codato diz que o Decreto 1.202 trata abertamente de 23 situaes
em que os decretos-leis no nvel estadual precisariam de aprovao do presidente, alm
de proibir os estados de contrair emprstimos de forma autnoma. Ao minar o poder das
elites oligrquicas mas deixar que elas ingressem no aparelho burocrtico estatal via os
daspinhos promoveu o pluralismo das elites. Dessa forma, ele no s inseria pluralidade
como tambm inseria competio intra elite (Codato, 2011:329-334). Todavia, isso
acontecia num ambiente sem canais formais de representao de interesses. E se no h
representao para as elites e para os mais organizados, o que dir para a grande massa
que nem mesmo do mercado de trabalho nascente estava includa.
IV - A relao Estado e trabalhadores: o uso da poltica social

Antes de entrar no foco dessa seo propriamente dito, importante falar,

mesmo que brevemente, da estrutura histrica do mercado de trabalho no Brasil que
tambm responsvel pelos altos nveis de m distribuio de rendimentos. Alguns
autores que trabalham a desigualdade a partir da constituio do mercado de trabalho
mostram que preciso considerar aspectos importantes do processo de formao do
mercado brasileiro tanto quanto das relaes de trabalho. Para muitos foram decises
polticas que levaram a um mercado to segmentado e com tanta mo-de-obra
desqualificada disponvel.
A deciso poltica de importar mo-de-obra na passagem do trabalho escravo
para o trabalho livre ao invs de utilizar a mo-de-obra excedente no Nordeste que,
naquele momento, significava 50% da mo-de-obra do pas implicou na recorrente
abundncia de fora de trabalho disponvel para o processo de industrializao
(Dedecca, 2005; Mattos, 2005). Essa deciso poltica fazia parte de uma poltica
macroeconmica que defendia a manuteno de determinados nichos regionais que
eram importantes para a oligarquia. Para historiadores e economistas, o Brasil montou
seu mercado de trabalho livre garantindo a preservao das atividades e dos espaos
ocupacionais oriundos das fases anteriores de desenvolvimento capitalista do perodo
colonial (Dedecca, 2005:97) e isso influenciou a distribuio regional da fora de
trabalho desde o incio da industrializao. Mesmo que a partir de 30 esse cenrio
comece a se modificar, com a quebra do isolamento dos mercados regionais e com
11

mobilizao dos trabalhadores nordestinos para o sudeste brasileiro, o legado construdo

at ali impedia a absoro desses trabalhadores. De acordo com Dedecca, em 30, dado o
processo imigratrio, o Sudeste brasileiro j tinha seu mercado de trabalho livre
montado e j no conseguia absorver adequadamente toda a fora de trabalho advinda
do Nordeste. Dessa forma, a industrializao que ocorre a partir de ento, ocorre com
altos nveis de disponibilidade de fora de trabalho (Dedecca, 2005; Mattos, 2005). E,
como j dito, a excessiva disponibilidade de mo-de-obra garantia a prtica de baixos
salrios.
Mattos (2005) tambm defende que o mercado de trabalho no Brasil se formou
com forte segmentao. Para o autor, essa segmentao foi determinada por processo
histrico da formao do capitalismo no Brasil caracterizada por forte heterogeneidade
setorial. Processos muito distintos nas diferentes regies levaram montagem de
mercados muito diferenciados: de um lado empregados dos setores industriais
organizados, cuja estrutura salarial est submetida a lgicas administrativas baseadas
em fatores tecnolgicos, de outro, mercados regionais onde os trabalhadores no
precisavam de praticamente nenhuma qualificao e onde os salrios sempre foram
decididos aleatria e contextualmente. Assim, a dinmica de salrios sempre se deu de
forma muito heterognea, determinada historicamente em funo da convivncia de
setores atrasados com outros tecnologicamente avanados. Ou seja, consenso que a
estrutura do mercado de trabalho no Brasil sempre gerou inseres e salrios muito
diferenciados. Paralelo a isso veremos como outras decises polticas relativas s
relaes trabalhistas e certos desenhos institucionais reforaram ainda mais as estruturas
que, por sua vez, geram desigualdade.

A poltica previdenciria fragmentadora e geradora de desigualdade

A literatura que enfatiza os fatores poltico-institucionais ressalta o papel tanto

da mobilizao da classe operria, quanto da variao das estruturas de poder poltico e
institucional de Estados (Skocpol, 1994; Esping-Andersen, 1990; Korpi 1983; Arretche,
1995) A pergunta central no clssico trabalho de Esping-Andersen proponente de uma
tipologia de Estado de Bem-Estar Social se, e em que condies, a mobilizao da
classe operria faz diferena na conformao de polticas sociais e como isso matizada
pelas diferentes matrizes de poder (Esping-Andersen, 1990). Outros autores ressaltam
tambm o momento da implantao de polticas sociais como determinante para a
conformao das estruturas de proteo social.
Em Estado sem cidados, Teixeira mostra como no Brasil tanto a burocracia
estatal quanto a classe trabalhadora foram aprisionadas pelas estruturas de cooptao e
barganha. Para ela, existem aspectos que diferenciam os pases latino-americanos na
conformao de seus sistemas de proteo social que so importantes para se entender
os resultados alcanados: o timing em relao ao Estado assumir a questo social como
poltica pblica, o grau de organizao da classe trabalhadora neste momento, a
12

experincia anterior dos trabalhadores em relao proteo social, o desenvolvimento

e o nvel de estabilidade democrtica por meio da organizao e representao em
sindicatos e partidos e a institucionalidade estatal e sua autonomia poltica no
enquadramento das demandas sociais (Teixeira, 1994: 184-185).
No mundo do trabalho o corporativismo fez a sua parte. Numa arena, como
vimos, sem representao formal e na ausncia de organizaes de trabalhadores
politicamente fortes, Vargas foi sagaz na utilizao dessa ferramenta como controle
poltico de conflitos. Oliveira e Teixeira (1986) e Santos (1979) caracterizam o
corporativismo de Vargas com base em trs pilares: a estatizao do sistema
previdencirio por meio da criao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), o
artifcio de controle pela regulamentao das profisses e pelo processo de interveno
e controle sobre sindicatos (Oliveira e Teixeira, 1986; Santos, 1979; Malloy, 1986;
Medeiros, 2004; Carvalho, 2001) ao que eu acrescentaria a forma de financiamento do
sistema no decorrer do tempo com forte carter regressivo (Malloy, 1986).
A Lei Eloy Chaves, de 1923, inaugura a interveno do Estado nas relaes de
trabalho obrigando a iniciativa privada a adotar o seguro como forma de proteo contra
riscos sociais por meio das Caixas de Aposentadoria e Penso (CAP). Ao tratar das
CAPs, Malloy (1986) ressalta sua capacidade de dividir os trabalhadores e dificultar a
formao de classe o que determinou seu comportamento poltico. Segundo o autor,
com o formato institucional escolhido de uma poltica pouco abrangente e voltada para
grupos especficos:o resultado foi a diviso horizontal dos trabalhadores (num sentido
de classe); por exemplo, os segurados dos no segurados, e a categoria segurada das
outras categorias. A diviso ampliava-se ainda mais e ocorria entre os trabalhadores
de cada categoria, variando de uma empresa para outra. (Malloy, 1986:p.49)
Assim, inicia-se a estratificao oficial da sociedade brasileira. Segundo Malloy,
na nascente da proteo social no Brasil j inaugura a diferena entre segurados e nosegurados, entre servidores pblicos e os demais, na medida em que no setor privado a
proteo social foi introduzida desde o incio com base em critrios legais e
administrativos, enquanto, para os servidores civis e militares os benefcios nasceram
como direito adquirido com a funo, sem se exigir nem mesmo contribuies (Malloy,
1986:p.49). Ou seja, o sistema j inaugurado desarticulando e fragmentando.
Segue-se a isso a estatizao do sistema como dimenso estruturante do nosso
argumento. a partir de 1933, com o incio dos Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAP)3, que se pode dizer que o Estado assumiu, de fato, a questo social como
poltica pblica. Porm, o crescimento foi rpido: segundo Santos, em 1939 eram seis
3

1933 - Instituto de Aposentadoria e Penso dos Martimos (IAPM); 1934 - Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Comercirios (IAPC); 1934 - Instituto de Aposentadoria e Penso dos Bancrios (IAPB);
1936 - Instituto de Aposentadoria e Penso dos Industririos (IAPI); 1938 - Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Empregados em Transportes de Cargas (IAPETC); 1938 - Instituto de Previdncia e
Assistncia dos Servidores do Estado (IPASE).

13

IAPs e cerca de 98 CAPs. Nas CAPs os segurados eram iguais verticalmente dentro de
uma empresa, mas, funcionavam como ncleos sem comunicao entre si. J nos IAPs
eles se diferenciavam dentro de uma mesma empresa por estarem agrupados
nacionalmente em uma categoria profissional. Isso dificultava a solidariedade entre
aqueles de uma mesma empresa que passavam a ter diferentes status profissionais,
portanto, estarem vinculados a diferentes IAPs e ter acesso a um pacote de direitos
distintos. Alm disso, apesar de ser muito mais abrangente, os IAPs constroem
identidade de categorias profissionais que competem entre si e, por consequncia
impossibilita a formao de uma identidade de classe trabalhadora mais geral. Segundo
Malloy, em vez de mobilizar, o regime buscava cooptar seletivamente os segmentos do
trabalho num processo geral de incluso controlada.(Malloy, 1986:p.64-grifo do
autor). Isso corrobora a hiptese de Esping-Andersen de que quanto mais centralizado o
sindicalismo e maior a sua capacidade de presso no parlamento, mais investimento ser
feito em polticas sociais. No caso brasileiro, o que se observa um processo de
negociao totalmente fragmentado e competitivo em um ambiente sem representao
formal.
Importante salientar tambm que na medida em que Vargas subordina os IAPs
ao Ministrio ele acaba com a autonomia decisria das instituies previdencirias que
passaram a ser executoras de planos e programas definidos no mbito do Ministrio,
num processo de subjugao da proteo social ao Estado (130) Alm disso existem
aspectos econmicos e polticos que agregam maior interesse nesse formato
institucional. De acordo com Boschetti (2006), em termos econmicos, os IAPs
permitiam ao governo acumular fundos de capitalizao fundamentais para a poltica
de substituio de importaes e de estimulao da indstria. Em termos polticos, o
modo de organizao segundo categorias profissionais permitia ao mesmo tempo, a
centralizao da gesto e a fragmentao dos trabalhadores (Boschetti, 2006: 24).
Vemos ento, que essa conformao institucional moldou comportamentos
polticos menos solidrios e mais competitivos criando uma fragmentao
institucionalizada e mundos estratificados em, de um lado, quem tinha proteo social e,
de outro lado, quem no tinha proteo social e, dentro dos segurados, em vrios
estratos em que os acessos eram diferenciados em funo de vrios fatores, entre eles,
sua insero dentro do Ministrio.
Devemos ressaltar ainda, em funo do nosso argumento, a forma de
financiamento desse modelo corporativo de proteo social aqui instalado na medida
em que ele foi fonte direta de redistribuio negativa de renda. Ora, Malloy ressalta que
quando tratamos de instituies previdencirias, tratamos de volumes macios de
recursos que possuem a capacidade de afetar direta e indiretamente a distribuio de
renda de uma sociedade (1986:p.110).
Vrios autores apontam aspectos regressivos no sistema de proteo sejam
relativos distribuio de benefcios, sejam relativos estrutura do sistema ou mesmo a
14

aspectos meramente administrativos (Malloy, 1986; Oliveria e Teixeira, 1986;

Boschetti, 2006; Santos, 1979). Mas quem faz uma discusso voltada especificamente
para esse ponto Malloy (1986: 110-119); elencamos aqui os principais aspectos por
ele levantados como promotoras de desigualdade. 1) Observa-se que se partia do
pressuposto de que somente os empregados urbanos ligados ao processo de
industrializao deveriam ser cobertos. H aqui uma premissa de que parte da
populao teria acesso a alguma rede familiar ou comunitria que a protegeria de
eventuais riscos. Assim, parte expressiva da populao formada por trabalhadores
rurais, domsticos em geral e trabalhadores ligados precariamente ao mercado de
trabalho urbano no possuam um status profissional que os levasse a serem
reconhecidos por lei. Dessa forma, estavam descobertos, no obstante pagassem
indiretamente os benefcios dos segurados. O que aconteceu foi que assim que o
governo tambm entrou como um dos pilares de financiamento do sistema da
previdncia, ento tripartite, sua contribuio custeada por impostos indiretos. O que
implicou que essa populao no s no recebia nenhum tipo de transferncia como
ajudava a pagar os benefcios da parte coberta pelo sistema. 2) Soma-se a isso o fato de
conhecimento da comunidade que os empregadores sempre repassavam os custos que
tinham para os preos dos seus produtos ou sob a fora de menores salrios, reforando
ainda mais o fator regressivo do sistema. 3) Agregamos a isso o aspecto de que no
havia igualdade nem equidade entre os programas e que o conjunto dos benefcios
acessados eram distintos de acordo com cada IAP. O tratamento era diferente tanto entre
os IAPs e as CAPs quanto entre os prprios Institutos. Na prtica as categorias
competiam pelos recursos do Ministrio o que impossibilitava a criao de um
comportamento poltico visando critrios universalistas e baseados em solidariedade
(Oliveira e Teixeira, 1986). 4) Alm disso, desde o incio o servidor pblico tanto civil
quanto o militar sempre foi tratado separadamente, com muitos privilgios em
comparao aos empregados do setor privado. 5) Outro aspecto importante que as
transferncias de renda ocorridas eram horizontalizadas na medida em que ocorriam
dentro de uma faixa de renda indo dos jovens para os velhos e dos sadios para os
doentes, mas daquela faixa. O sistema no comportava redistribuio vertical, de um
patamar de renda para outro. Malloy aponta vrias caractersticas do sistema que o
tornam regressivo, entre eles estava o (6) teto salarial para contribuio do segurado.
Depois de 1940, a regra dizia que a contribuio variaria entre trs e oito por cento e
que limitava a um nmero especfico de salrios mnimos. Dessa forma, os
empregados que recebiam at cinco salrios mnimos contriburam proporcionalmente
com menos de sua renda total para um auxlio maior do que os que ganhavam menos
de cinco salrios mnimos(113) Malloy (1986: 110-119)
Em suma, como afirma Malloy, a desigualdade que nasce da previdncia social,
ao contrrio do que muito se apregoa, no fruto da diferenciao dos benefcios por si,
mas pela estrutura administrativa do sistema, sua forma de financiamento e seu modo
de calcular e fornecer benefcios Malloy (1986:p.51). Essa estrutura no s gerou
direitos diferenciados como solapou a ideia de solidariedade de classe; classe esta que
15

no se constituiu enquanto tal. Infelizmente, no melhor dos mundos o sistema reforaria

os padres antigos de distribuio de renda que j eram desiguais.
O processo de regulamentao das profisses
Ressalta-se tambm a importncia do processo de regulamentao das
profisses que construiu um nvel de segmentao e que deixa suas consequncias para
serem sentidas at hoje. Esta poltica instituiu uma importncia sem precedentes ao
status profissional uma vez que o trabalhador s acessaria direitos sociais e trabalhistas
a partir do reconhecimento formal de sua profisso. A possibilidade de filiao a um
IAP, portanto, de ter acesso ao seguro previdencirio se dava em funo de seu status
profissional, que era definido pelo governo federal. Isso leva ao que Santos (1979)
denominou cidadania regulada entendida como aquela cidadania em que os
indivduos acessam seus direitos por via das leis, baseada num sistema de estratificao
ocupacional definido por norma legal e no como resultado de conflitos polticos na
arena decisria. E essa cidadania s acessada por aqueles cuja ocupao reconhecida
por lei e no pelo pertencimento comunidade nacional (Santos, 1979:75; Carvalho,
2001: 124) Em 1939 Vargas cria a Justia do trabalho, especial para julgamento das
questes trabalhistas, em 1940 cria o salrio mnimo que nasce regionalizado mas
tambm impe a ideia de uma remunerao mnima que garantisse as necessidades de
subsistncia, em 1943 ele cria a Consolidao das Leis trabalhistas. Todos esses
instrumentos utilizados por Vargas em sua poltica de controle, e s tinham acesso a
todos os benefcios oriundos desses instrumentos e instituies aquele que cumpria os
requisitos de estar em uma ocupao reconhecida por lei e de estar sindicalizado
(Santos, 1979; Carvalho, 2001; Oliveira e Teixeira; Malloy, 1986) .
A apropriao dos espaos de demanda
Uma de suas ferramentas mais fortes nessa empreitada foi sua ingerncia direta
nos sindicatos que comea com a Lei de Sindicalizao de 1931. Alm do processo de
regulamentao das profisses, ou seja, do governo ser o nico agente a poder definir
quais ocupaes tm qual status profissional, quando ele transformou o sindicado em
personalidade jurdica pblica e no mais privada, necessitando do reconhecimento do
Ministrio do Trabalho, sendo obrigado a enviar estatutos e relao de associados ao
referido ministrio, ele tomou para si o direito de determinar tambm as subcategorias
de trabalhadores que poderiam constituir uma certa organizao sindical. Ali, de acordo
com os autores que tratam do assunto, o sindicato perdeu completamente sua
capacidade representativa e passou a prestar servios tcnicos e consultivos ao prprio
governo. Durante um certo perodo houve a manuteno de delegados dentro dos
sindicatos e o governo acabou com a pluralidade sindical na medida em que imps a
unicidade sindical por categoria. Por fim, cabe dizer que a sindicalizao no era
formalmente obrigatria, s que era somente por meio dela que se tinha acesso aos
direitos e a determinados privilgios. Isto quer dizer que s os sindicalizados tinham
frias, acesso aos benefcios da legislao trabalhista e podiam recorrer s Comisses e
16

Juntas de Conciliao e Julgamento criada em 1932. Processo este que Oliveira e

Teixeira denominaram apropriao dos espaos de demanda (Oliveira e Teixeira,
1986; Malloy, 1986). Os economistas ressaltam que isso essa ao repressiva e
manipuladora foi favorecida pelo peso limitado dos trabalhadores urbanos organizados
naquele mercado de trabalho (Dedecca, 2005:100).
Oliveira e Teixeira corroboram essa ideia e mostram que foi tolhida, no plano
dos trabalhadores, a autonomia decisria dos trabalhadores uma vez que perderam a
capacidade de reivindicao, mobilizao e presso e na medida em que os sindicatos
foram assumindo papis muito mais recreativos, assistenciais e culturais (Oliveira e
Teixeira, 1986:p.23). Segundo Santos, o trabalho no era tratado como categoria livre
para organizar-se de acordo com a vontade dos trabalhadores, impedindo-os de
escolher as organizaes que os representariam. De acordo com Dedecca (2005) e
com Mattos (2005) a recorrncia de excesso de mo-de-obra disponvel garantia baixos
salrios e jogava contra a organizao sindical, assim, os trabalhadores eram movidos
pelo medo de pagar o custo individual de estar fora dessa proteo (Dedecca, 2005;
Mattos, 2005.
E para os objetivos desse trabalho quais so as consequncias desse conjunto de
polticas? Santos resume muito bem: o resultado final foi que o sistema de previdncia
social e o sistema sindical encorajaram entre os trabalhadores uma orientao
especfica de grupo que os dividia e alimentava a competio intergrupos, minando
qualquer base de solidariedade de classe(Santos, 79:76) o que levava, na prtica a
uma competio pelo tempo e pelos recursos do governo federal na figura do Ministrio
(Santos, 1979; Malloy, 1986).

V - Depois disso o que mudou em nossas instituies?

A arena poltica democrtica de 1946-1963 no mudou esse quadro. Apesar da

reconstruo dos partidos e da formalizao da representao de interesses no
parlamento, o comportamento poltico havia sido moldado a ferro quente. E no houve
incentivos ou constrangimentos institucionais para uma mudana substantiva. No
houve nenhuma ao poltica que promovesse mudanas estruturais que levassem
reviso das caractersticas sistmicas que promoviam a desigualdade entre os grupos.
Soma-se a isso a importncia, j ressaltada por Souza (1976), do timing de criao do
sistema partidrio. A fora da estrutura estatal centralizada criada antes da consolidao
dos partidos gera constrangimentos reais sua institucionalizao e promove canais
informais de canalizao das demandas.
Na rea econmica tanto Vargas, j com um poder legtimo, quanto Juscelino
Kubitschek utilizou o mecanismo do insulamento burocrtico com a criao de
agncias, autarquias, empresas estatais, entre outras, para proteger-se do clientelismo e
17

das assertivas advindas dos grupos de interesse, da burocracia e do prprio sistema

poltico (Nunes, 2003). O insulamento foi uma forma da no promoo do debate no
processo decisrio e serviu para o governo impor suas preferncias e promover o
desenvolvimento (Loureiro, Olivieri e Martes, 2010). Isso implica que a diretiva no foi
de incluso e de fortalecimento das instncias participativas, mas de encontrar
mecanismos, dentro do sistema democrtico, que permitissem imposio de agenda.
Vrios autores levantam os problemas trazidos pelo insulamento. Na viso de Loureiro,
Olivieri e Martes, ele no gera apenas um problema democrtico (com o alijamento
do Congresso e dos partidos polticos das principais decises do governo), mas tambm
problema de eficcia governamental na medida em que capacidade do governo de
tomar decises unilateralmente no corresponde uma capacidade de articulao e
negociao social sobre os custos e ganhos das polticas (Loureiro, Olivieri e Martes,
2010: 102).
No governo militar, mais uma vez houve supresso dos canais formais de
representao de interesses e de canalizao de demandas. Apesar de os militares
utilizarem a expanso da cobertura do sistema previdencirio a segmentos antes no
cobertos como forma de legitimao, eles o fizeram mantendo a desarticulao entre os
trabalhadores, jogando o valor dos benefcios para baixo e privatizando fortemente a
assistncia mdica. Mais uma vez no h processos de organizao sindical e poltica
livres para a defesa de interesses pblicos mais amplos. Dessa forma, mudanas nesse
cenrio institucional s vieram a partir da Constituio Federal de 1988 (CF-88). Na
prtica podemos afirmar que foi somente quando se passou da arena executiva para a
arena parlamentar que se tornou possvel modificaes substantivas nas instituies
brasileiras.
A CF-88 trouxe mudanas paradigmticas na medida em que insere
solidariedade em um sistema de proteo social que foi securitrio durante cinco
dcadas. 1) A CF-88 faz com que a Sade, que at ento era de natureza securitria, em
direito universal, instituindo o Sistema nico de Sade. 2) A CF-88 reconhece a
Assistncia Social como poltica pblica, de natureza seletiva e no-contributiva, e isso
implica numa redefinio do papel do Estado no fornecimento de servios assistenciais.
3) Dentro disso a CF-88 reconhece o direito de idosos e de pessoas com deficincia que
no possuam meios de manuteno da prpria subsistncia por si ou pela famlia a uma
renda mensal de um salrio mnimo. 4) At na Previdncia houve o reconhecimento do
direito igual do seguro aos trabalhadores rurais que no contribuem em espcie dada a
conformao daquele mercado, mas contribuem com trabalho. 5) A CF-88 reconhece o
seguro-desemprego como direito social (este j havia sido criado em 1986). 6) Ela
instituiu o sistema de Seguridade Social constitudo pela Sade, pela Previdncia e pela
Assistncia Social, instituindo conjuntamente um oramento especfico para tal. 7) a
Carta tambm determinou que no poderia existir benefcios que substitussem
aposentadorias e benefcios previdencirios que fossem menores do que um salrio
mnimo. Isso criou um mecanismo que, por meio de polticas de reajuste e valorizao
do salrio mnimo, se pode atingir integralmente tanto aposentados e pensionistas
18

quanto boa parte dos assalariados. 8) A CF-88 tornou obrigatrio e gratuito o ensino
fundamental, levando universalizao das matrculas de crianas de 7 a 14 anos,
atingida em 1998 no governo Cardoso. Em 2009, o governo Lula, por meio da Emenda
Constitucional N. 59, altera o texto constitucional para que a educao obrigatria e
gratuita fosse a educao bsica. Dessa forma, passa a ser obrigatria a oferta para
crianas e jovens entre quatro e 17 anos. No conjunto, essas polticas vm aumentando
o capital humano no Brasil diminuindo o analfabetismo e aumentando a mdia de anos
de estudo. Esse processo torna o brasileiro mdio mais produtivo e isso implica em
aumento de rendimentos auferidos4. 9) Por fim, no se pode deixar de falar, na
introduo do voto universal sem restries estabelecendo o incio de uma nova era no
arranjo institucional brasileiro. No seu conjunto essa srie de mudanas constitucionais
inaugurou um novo arranjo institucional para a proteo social brasileira com
elementos redistributivos, com a insero de solidariedade no sistema e, por
consequncia, com o rompimento com um paradigma de proteo social
exclusivamente contributivo (Styro, 2012). E, como vimos, mudanas nas instituies
formais induzem mudanas no comportamento poltico.

Consideraes finais
Vargas inaugura um novo formato de Estado como interventor na economia e
com um movimento claro de centralizao poltica, de reforma e de modernizao do
aparelho administrativo do Estado. Ele reconstri em novos padres a relao com as
oligarquias estaduais e locais, centralizando os instrumentos e as redes clientelistas de
forma que o governo federal passou a ser o nico detentor dos canais por onde
adentravam os interesses privados clientelsticos. E, por fim, mas no menos
importante, Vargas utilizou cada uma das gramticas para atingir fins especficos em
seu projeto de poder. O corporativismo como forma de incorporao, cooptao e
controle de conflitos relativos ao trabalho foi sem dvida um dos maiores promotores de
estruturas e acessos institucionais desiguais.
Vimos como que o timing da insero de determinados instrumentos aqui
citados determinou uma estrutura de produo de polticas que no promove igualdade
social, ao contrrio, refora padres de desigualdade de acesso. Vimos que esse timing
foi importante para a moldagem de padres de comportamento que no necessariamente
visam o interesse pblico. Vimos como esse timing fragilizou a constituio do sistema
partidrio. Segundo Diniz, esse padro de atuao governamental, caracterizado por
centralizao burocrticas de decises, pela precedncia do Executivo e pela fraqueza
4

Para a maior parte da literatura brasileira que trabalha com as causas da desigualdade de renda, a
heterogeneidade educacional o principal fator causador da m distribuio de rendimentos, para citar
alguns: Ferreira, 2000; Crespo e Reis, 2006; Barros, Henriques e Mendona, 2000; Barros, Foguel e
Ulyssea, 2007.

19

dos partidos no se deve a uma vocao populista dos partidos (...) mas sim a
processos histricos vinculados constituio do Estado, estruturao dos
mecanismos de articulao entre a instncia de poder e a sociedade e s formas de
incorporao de atores estratgicos ao sistema poltico. (DINIZ apud: Loureiro,
Olivieri e Martes, 101)
Mais uma vez, preciso ressaltar o timing em que essas relaes so
estruturadas, em que a capacidade do aparelho estatal construda pois ele
determinante para se entender suas caractersticas e suas consequncias. O momento do
golpe importante porque nenhuma fora poltica estava organizada suficientemente
para se formar como oposio a Vargas, ento Vargas cooptou e controlou os
trabalhadores com a poltica corporativista previdenciria, incorporou de forma
fragmentada a classe mdia em seu projeto de construo do aparelho burocrtico via
emprego pblico. De acordo com Nunes a combinao de fatores e o timing desta
combinao crucial25(...) no Brasil, a moderna poltica do Estado precedeu a
formao de classe na indstria; a regulao da cidadania perpassou a solidariedade
de classe e interveio nas relaes de classe; os arranjos corporativistas legais fixaram
parmetros e limitaes para a cidadania dos operrios; a revoluo burguesa teve
lugar quando muitos elementos do Estado moderno j estavam instalados.26 Tanto
Nunes quanto Fleury (1994) enfatizam que a diferena entre o corporativismo aqui e em
pases desenvolvidos o timing.
Essa combinao de fatores reforou estruturas desiguais e criou desenhos novos
que incentivaram e que criaram novas formais institucionais de gerar desigualdade. Um
novo padro de cidadania e, portanto, de possvel oferta de servios bsicos s se deu a
partir da Assembleia Nacional Constituinte e com a promulgao da CF-88. Ali sim, na
arena constitutiva por natureza, se conformou em um momento poltico promissor por
trazer mudanas institucionais promotoras de igualdade. Analisar como essas mudanas
paradigmticas se constituram ou no em constrangimentos para os governos
democrticos que se seguiram agenda para outros trabalhos.

20

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