PRINCPIOS

DO
ADMINISTRATIVO

PROCESSO

JUDICIAL

NO

PROCESSO

10 de dezembro de 2015, 8h00

Por Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Existem alguns aspectos do processo que so iguais ou muito
prximos nas esferas judicial e administrativa, a comear pelo seu
conceito, j que o processo sempre compreende uma srie de atos
coordenados para a realizao de um fim estatal que a aplicao da
lei. Em ambas as esferas, o processo constitui instrumento, forma,
modo de proceder. Ambos so processos de aplicao da lei e esto
sujeitos aos princpios da legalidade, do formalismo, da ampla defesa,
do contraditrio, do devido processo legal, da motivao, da
publicidade, da economicidade processual, da durao razovel do
processo, da segurana jurdica, este ltimo servindo de fundamento
s regras que impem respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurdico
perfeito e coisa julgada, bem como aos prazos de prescrio e
decadncia, alm das regras legais sobre precluso.
No entanto, no se pode negar a existncia de diferenas sensveis
entre o processo judicial e o administrativo. Se assim no fosse,
bastaria aplicar aos processos administrativos as normas constantes
do CPC e do CPP (no caso de processos sancionadores). Por isso
mesmo, tem que ser aceita com muita reserva a norma do artigo 15
do novo CPC, pelo qual na ausncia de normas que regulem
processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposies
deste Cdigo lhe sero aplicadas supletiva e subsidiariamente.
Assim que o formalismo, presente nas duas modalidades de
processo, muito menos rigoroso nos processos administrativos, em
relao aos quais alguns falam em informalismo e outros preferem
falar em formalismo moderado. No processo administrativo, a forma
e a formalidade s devem ser impostas na medida necessria e
suficiente para que a atuao da Administrao Pblica atinja os seus
fins, em especial a garantia dos direitos dos administrados. No
possvel simplesmente transpor para os processos administrativos
todos os formalismos previstos no CPC.
A ideia de coisa julgada administrativa, embora mencionada pela
doutrina, no tem o mesmo sentido da coisa julgada judicial, j que,
1

adotado o princpio da unidade de jurisdio no artigo 5, XXXV, da

Constituio, s ao Poder Judicirio assiste a competncia para dizer
o direito em ltima instncia.
Tambm o instituto da prescrio que, no direito administrativo, se
aproxima da precluso, tem sentido diverso no processo judicial, em
que ocorre a perda do direito de ao, enquanto no direito
administrativo assume diferentes significados: (i) perda, pelo
administrado, do prazo para recorrer de deciso administrativa; (ii)
perda, pela Administrao Pblica, do prazo para rever os prprios
atos; e (iii) perda do prazo para punir. O primeiro prazo definido
em benefcio da Administrao Pblica, que dele pode abrir mo para
prestigiar os princpios da legalidade, do interesse pblico, da
verdade material, do controle judicial. Os dois ltimos prazos, sendo
estabelecidos em benefcio do administrado, so obrigatrios para a
Administrao Pblica, em prestgio do princpio da segurana
jurdica. A perda de prazos pelo administrado no tem,
necessariamente, o mesmo efeito consumativo que no processo
judicial.
Do mesmo modo que a coisa julgada e a prescrio, o instituto da
precluso que ocorre quando uma das partes deixa de adotar
alguma providncia processual de sua alada foi transposto para o
mbito dos processos administrativos. No entanto, tambm no pode
ter o mesmo rigor que no processo judicial.
Existe pelo menos uma razo aceitvel para que se faa a
transposio, para o processo administrativo, de institutos como a
coisa julgada, a prescrio e a precluso: quer-se evitar que os
litgios que se instauram na esfera administrativa se prolonguem
indefinidamente no tempo, em prejuzo da segurana jurdica, em seu
duplo aspecto: objetivo, que designa a necessria estabilidade das
relaes jurdicas; e subjetivo, que significa a confiabilidade que o
administrado deve ter quanto licitude das decises administrativas
(princpio da proteo da confiana ou da confiana legtima).
Mas tambm existem razes mais do que aceitveis que recomendam
boa dose de bom senso na aplicao desses institutos nos processos
administrativos. Tem que haver certo abrandamento na aplicao do
princpio do formalismo e nos conceitos de coisa julgada, de
prescrio, de precluso.

Duas grandes razes aconselham muita cautela na transposio de

institutos prprios do processo judicial: (i) de um lado, a elaborao,
no decurso do tempo, de determinados princpios especficos dos
processos administrativos, como os da oficialidade, do formalismo
moderado, da verdade material, do interesse pblico, da economia
processual, dentre outros construdos e aplicados muito antes de
existir no Brasil uma lei de processo administrativo (Lei 9.784, de 191-99); (ii) de outro lado, o fato de que os atos da Administrao
Pblica esto sempre sujeitos ao controle pelo Poder Judicirio; esta
uma grande diferena entre o processo administrativo e o judicial:
neste, uma vez proferida a deciso final transitada em julgado, no
h outro rgo superior que possa dizer que a deciso foi lcita ou
ilcita, porque o Poder Judicirio exerce a chamada soberania em
sentido jurdico, que compreende o poder de decidir em ltima
instncia; no por outra razo que se diz que a coisa julgada
encerra uma verdade legal, fazendo o negro parecer branco e o
quadrado parecer redondo. No processo administrativo, as decises
administrativas, mesmo as adotadas na ltima instncia da escala
hierrquica, so sempre passveis de reviso pelos rgos de
controle. No adianta o apego excessivo aos formalismos, aos prazos
para apresentao de recursos ou juntada de documentos, se, em
razo de tais exigncias, a deciso administrativa resultar em ato
ilcito que pode ser corrigido pelo Poder Judicirio.
Um dos aspectos em que existem diferenas sensveis entre o
processo judicial e o administrativo o que diz respeito coisa
julgada e precluso. Enquanto no processo judicial existe a coisa
julgada material (autoridade da sentena, que passa a fazer lei entre
as partes) e a coisa julgada formal (imutabilidade da sentena,
dentro do processo em que foi proferida, por no ser cabvel mais
qualquer recurso), no direito administrativo, s existe a coisa julgada
formal, na medida em que o encerramento do processo, pelo no
cabimento de novos recursos na via administrativa, torna imutvel a
sentena naquele especfico processo; mesmo assim, existe a
possibilidade de reviso ex officio dos atos viciados por ilegalidade.
No entanto, no possvel falar em coisa julgada material, porque a
deciso pode ser revista em outro processo e no adquire
imutabilidade no sentido em que esta existe no processo judicial; a
deciso no faz lei entre as partes.
Por sua vez, a precluso, que significa a perda de uma faculdade
processual por no ter se exercido em tempo oportuno, possvel
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ocorrer nos processos administrativos, porm com maiores limitaes

do que no processo judicial. Isto porque, estando a Administrao
Pblica sujeita observncia do princpio da legalidade e ao controle
judicial, sempre se reconhece a ela o poder-dever de rever os
prprios atos, para anul-los, convalid-los ou revog-los. Mesmo
que o interessado tenha perdido o prazo para adotar as providncias
que lhe cabem, como o de produzir a prova dos fatos que tenha
alegado ou o de recorrer da deciso que lhe desfavorvel, a
Administrao pode rever a sua deciso, no s em decorrncia do
respeito legalidade, como tambm pela aplicao dos princpios da
oficialidade, da verdade material e da indisponibilidade do interesse
pblico. Apenas se o ato ilegal for favorvel ao particular a
invalidao est sujeita ao prazo decadencial previsto no artigo 54 da
Lei 9.784/99.
Muito antes de serem promulgadas a Lei de Processo Administrativa
na esfera federal e algumas leis estaduais e municipais sobre essa
matria, o princpio da oficialidade j estava consagrado pela doutrina
do direito administrativo, como prerrogativa da Administrao Pblica
para, de ofcio, instaurar o processo, fazer a sua instruo, sua
impulso, sua reviso. Hoje, a Lei 9.784/99 contm vrias normas
que do aplicao a esse princpio, que inerente atividade
administrativa, como as contidas nos artigos 2, XII, 5, 29, 62, 2,
e 65.
O princpio da oficialidade, que existe de forma muito mais ampla nos
processos administrativos do que nos judiciais, autoriza a
Administrao a requerer diligncias, investigar fatos de que toma
conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos e
informaes, bem como rever os prprios atos e praticar tudo o que
for necessrio apurao dos fatos e correta aplicao da lei. A
oficialidade est presente: (i) no poder de iniciativa para instaurar o
processo; (ii) na instruo do processo; e (iii) na reviso de suas
decises.
Decorrente do princpio da oficialidade, o princpio da verdade
material ou da verdade real significa que a Administrao tem o
poder-dever de decidir com base nos fatos tais como se apresentam
na realidade, no se satisfazendo com a verso oferecida pelos
interessados.

Evidentemente, tais consideraes no significam que os interessados

no tenham que cumprir os nus processuais. O que se est
querendo realar que o fato do interessado deixar de cumprir
determinadas normas (como as pertinentes ao prazo para recorrer ou
produo de provas, por exemplo) no desobriga a Administrao
Pblica do poder-dever de impulsionar o processo, seja
providenciando todas as medidas necessrias adequada instruo,
seja revendo a sua deciso se reconhecer que, mesmo sendo
extemporneas, as alegaes do particular so procedentes. Disso
decorrem algumas consequncias: a) no existe revelia nos
processos administrativos (artigo 27 da Lei 9784); b) se para o
interessado a instruo um direito inerente ao princpio
constitucional da ampla defesa e do contraditrio, para a
Administrao, constitui um nus (artigos 3, III, 29 e 38); c) o
interessado pode, a qualquer momento, antes da deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como
aduzir alegaes referentes matria objeto do processo; d) mesmo
na fase recursal possvel acrescentar novas alegaes e juntar
novos documentos (artigo 60); e) nos processos sancionatrios,
cabvel a reviso, a pedido ou ex officio (artigo 65); f) a inrcia do
interessado, em hipteses que envolvam o interesse pblico ou
direitos
individuais
indisponveis,
no
poder
acarretar
o
arquivamento do processo, cabendo ao rgo administrativo suprir de
ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso (art. 39,
pargrafo nico); g) a precluso do direito de recorrer, pela perda do
prazo ou por estar exaurida a instncia administrativa, no
absoluta, tendo em vista que a Administrao ainda pode rever o ato
ex officio, mesmo que no conhecendo do recurso (artigo 63, 2).
A perda do poder de reviso ex officio caracteriza precluso para a
Administrao e pode ocorrer em diferentes hipteses, que permitem
falar em coisa julgada administrativa, podendo-se mencionar, dentre
outras: (i) esgotamento do prazo decadencial para invalidao dos
atos favorveis ao interessado (artigo 54 da Lei 9.784/99; (ii) deciso
judicial transitada em julgado sobre a mesma matria tratada no
recurso; (iii) ocorrncia de prescrio judicial, a impedir a
Administrao de apreciar a matria, sob pena de ofensa ao princpio
da segurana jurdica e ao princpio da indisponibilidade do interesse
pblico; (iv) perda do prazo para decidir, fixado no artigo 59, 1 e
2, hiptese em que a competncia se desloca para a autoridade
superior; (v) avocao do processo pela autoridade hierarquicamente
superior; (vi) prtica de ato administrativo incompatvel com o ato
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anterior (precluso lgica); (vii) promulgao de nova lei mais

benfica para o interessado.
Por todas essas razes, os princpios e institutos prprios do processo
judicial servem de inspirao para muitos princpios do processo
administrativo. Mas a transposio pura e simples de normas do novo
CPC, tal como prevista no artigo 15, no pode levar ao
desvirtuamento dos princpios prprios do processo administrativo,
que no tem, no direito brasileiro, o carter contencioso de que se
reveste nos pases que adotam o sistema de dualidade de jurisdio.