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DOI: 10.5935/1809-2667.20140009
Introduo
O Estado de Minas Gerais tem se destacado em todo o pas pelo sucesso de
sua poltica de descentralizao da proteo do patrimnio cultural, tendo como um
Graduado em Administrao pela Universidade Federal Fluminense (2001), Mestre em Cognio e Linguagem pela Universidade
Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (2004) e Doutor em Sociologia Poltica tambm pela Universidade Estadual do
Norte Fluminense (2012) Campos dos Goytacazes/RJ Brasil
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Graduado em Direito pela Universidade Cndido Mendes (2005), Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Juiz
de Fora (2007) e Doutorado em Sociologia Poltica pela Universidade Estadual do Norte Fluminense (2012). Diretor Acadmico
da Fundao Educacional So Jos e docente da Fundao Educacional So Jos Campos dos Goytacazes/RJ - Brasil
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Doutor em Cincia Poltica (IUPERJ, 2000), Mestre em Cincia Poltica (IUPERJ, 1995) e Graduado em Sociologia (Universidad
de la Repblica, Uruguai, 1988). professor e integra o corpo docente do Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica
da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) Campos dos Goytacazes/RJ - Brasil
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patrimnio cultural do estado de Minas Gerais
A grande questo, portanto, : Como o ICMS cultural fez com que Minas Gerais
conseguisse obter uma participao extraordinria dos municpios em relao poltica
de proteo do patrimnio cultural? O que est por trs desse processo? Existe algo alm
do ganho instrumental do repasse de parte do produto arrecado pelo ICMS?
Este artigo, primeiramente, tratar de forma mais ampla da municipalizao das
polticas pblicas em geral no Brasil. Depois seguir uma seo para discutir brevemente
a legislao do ICMS em sua perspectiva constitucional, para em seguida analisar como
o tema se desenvolve na legislao mineira. Por fim, sero objeto de anlise duas variveis
tericas predominantes na discusso, a saber: i) a que d nfase para uma diminuio da
autonomia municipal; ii) a que foca em uma ao coordenada no campo da poltica de
proteo do patrimnio cultural. O presente estudo, ao abordar estas diferentes linhas
tericas, pretende sinalizar quais seriam as variveis que acabam por determinar ou
dificultar a implementao de uma gesto local democrtica do patrimnio cultural
no estado de Minas Gerais. A concluso trar um resumo dos principais argumentos
levantados pelo artigo, bem como algumas questes sobre o tema.
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[...] germens de irradiao de uma nova cultura polticademocrtica que redefiniu as relaes Estado-sociedade civil,
concretizadas na atuao de uma srie de administraes
municipais estaduais e municipais progressistas que, ao longo da
dcada de oitenta, esboaram novos padres de relacionamento
com as classes populares (CALDERN, 2008).
CRF/Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
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A competncia exclusiva distingue-se da competncia privativa segundo Jos Afonso da Silva (2010, p.480) da seguinte forma:
a diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia privativa que aquela indelegvel e esta delegvel.
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cultural, entre outros, com o poder para formular propostas de programas e polticas
publicas, assim como para fiscalizar o setor ao qual est envolvido (CUNHA, 1997,
p.96), acabam se tornado, em certa medida, uma das referncias
[...] ao aperfeioamento e ao aprofundamento das instituies
democrticas, com vistas a permitir sua operao nos interstcios
eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da representao
formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam
a ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados
e o controle pblico do exerccio do poder (ANASTASIA;
AZEVEDO, 2000, p.3).
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No seu art. 155, II, a Constituio tratou da competncia tributria dos estados
para instituir o ICMS, in verbis:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir
impostos sobre:
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem
no exterior;
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intermunicipal e de comunicao.
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes
critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou,
no caso dos Territrios, lei federal.
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se a Lei Estadual n 12.040 de 1995, que tambm ficou conhecida como a Lei Robin
Hood, que se utilizou da prerrogativa Constitucional e modificou a alocao do produto
do ICMS possvel para outras reas como o ICMS Cultural, relativo a aes de proteo
do patrimnio cultural e o ICMS ecolgico, relativo a aes de proteo e conservao
do meio ambiente.
No ano de 2009, foi promulgada a Lei Estadual n 18.030, que ampliou para
outras reas temticas a alocao do repasse do produto do ICMS para os municpios,
tais como: turismo, esporte, sede de estabelecimentos presidirios, recursos hdricos e
o chamado ICMS solidrio. O quadro abaixo, retirado da Lei n 18.030, demonstra
como esto distribudos os valores do repasse do ICMS com os percentuais e artigos de
leis a eles referentes:
Tabela 3. Do Anexo I, referente ao art. 1 da Lei n 18.030, de 12 de janeiro de 2009,
com os critrios de distribuio e percentuais do repasse do ICMS para os Municpios
segundo os exerccios fiscais
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Todavia, tal poltica no est imune a crticas, uma vez que se utilizando o
conceito de efetividade de Marta Arretche (1998, p.31-32) tem-se:
Por avaliao de efetividade, entende-se o exame da relao entre a
implementao de um determinado programa e seus impactos e/ou
resultados, isto , seu sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva
mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes
atingidas pelo programa sob avaliao (...). precisamente
na avaliao de efetividade que a distino entre avaliao e
anlise torna-se mais clara e necessria, devido necessidade j
mencionada de demonstrar que os resultados encontrados na
realidade social esto causalmente relacionados quela poltica
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No mesmo texto, ao buscar a resposta dos motivos que levariam uma nao a
prosperidade e outras no, Olson realiza uma crtica a essa teoria e a todas outras correlatas
que levam em conta unicamente incentivos maximizao individual via contrato.
Para Olson, a estrutura de incentivos colocada disposio de uma
sociedade que possibilita a construo de sua riqueza, incluem-se a os incentivos de
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carter individual. Dentre as muitas evidncias dessa teoria est a de que existe uma
evidente conexo entre better economic policies and institutions and better economic
performance (OLSON, 1996, p.22).
O pressuposto da crtica a de que os indivduos no possuem uma capacidade
especfica: a de coordenar aes para atingirem grandes somas. Isso significa dizer que
uma nao ser mais prspera quanto mais a sua estrutura de incentivos contemplar a
lgica da cooperao das aes coordenadas dos milhes de habitantes. As instituies,
nesse caso, se apresentam com a responsabilidade fundamental de coordenadores da
vasta gama de especialidades representada por cada indivduo. The intricate social
cooperation that emerges when there is a sophisticated array of markets requires far
better institutions and economic policies than most countries have. The effective
correction of market failures is even more difficult (OLSON, 1996, p.22).
Apesar de Coase acreditar que o Estado possua o poder de diminuir os custos de
transao, a varivel de coordenao no por ele colocada. A barganha no necessita
de um terceiro elemento, como aponta Olson.
Nesse passo, o governo de Minas Gerais conseguiu de fato coordenar e regular
a poltica de patrimnio em todo o estado atravs de um instrumento fiscal. E quais
seriam os possveis benefcios dessa poltica? Primeiramente, nota-se que a regulao
estabelece as regras gerais do jogo poltico, o que facilita a fiscalizao em todo o estado,
pois o problema de um municpio pode ser igual ao de muitos outros. Outro ponto
positivo que as melhorias da poltica tambm so geradas de forma incremental,
quando os prprios conselhos municipais acabam por influenciar o estado e suas
tomadas de deciso.
Concluso
Aps a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil em 1988,
novos arranjos institucionais se fizerem presentes no federalismo brasileiro.
Alm da Unio, dos estados-membros e do Distrito Federal, os municpios
foram elevados ao status de entes federativos, com todas as autonomias atribudas a
estes pela Constituio.
Dentre essas autonomias, encontra-se a autonomia econmica, que trata da
competncia dos entes federativos de institurem seus prprios tributos segundo as
diretrizes constitucionais (competncia tributria). Junto a esta, por uma questo de
isonomia, encontra-se a competncia financeira, que trata do direito ao repasse de
parte de tributos institudos por outros entes federativos. Isso ocorre no caso do ICMS,
no qual o estado membro deve repassar 25% do produto de sua arrecadao para os
municpios. Deste montante poder ser alocado segundo especificado em lei estadual.
Em Minas Gerais, a Lei n 18.030 de 2009, ou a Lei do ICMS, tambm
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conhecida como a Lei Hobin Hood, estabeleceu critrios estaduais para o repasse do
ICMS, dentre eles, o chamado ICMS cultural, que aloca parte do repasse segundo as
atuaes dos municpios em aes de proteo e conservao do patrimnio cultural.
O ICMS cultural foi o principal responsvel pelo grande nmero de conselhos de
patrimnio existente em Minas Gerais. De fato, o nmero de conselhos e municpios que
participam do programa do estado, via ICMS cultural, e que, portanto, possuem uma
poltica de patrimnio o maior dentre todos os estados-membros da federao brasileira.
Mas esse crescimento de nmero de conselhos a partir de um incentivo monetrio
no uma experincia exclusiva de Minas Gerais. Trata-se de uma tendncia de
coordenao e regulao de polticas pblicas pelos instrumentos fornecidos atravs do
pacto federativo brasileiro. O mesmo fenmeno pode ser visto na relao entre a esfera
federal e local, com a criao de um espantoso nmero de conselhos (sade, assistncia
social, criana e adolescente e educao) oriundos do repasse de verbas de fundos federais.
Alguns reflexos dessa municipalizao coordenada devem ser postos em perspectiva.
Um deles trata da dimenso da autonomia dos entes federativos locais, os municpios.
No caso em estudo, a poltica de proteo do patrimnio cultural representado pelo
estado de Minas Gerais e pelo IEPHA, por deter recursos crticos no processo de repasse
do produto do ICMS cultural, acabam por se tornar os intermedirios simblicos de
como deve ser a poltica municipal de proteo do patrimnio cultural. Essa dominao
se concretiza pelos vrios modelos de lei que o IEPHA coloca disposio das prefeituras
em seu stio da internet, tais como os que tratam desde a poltica de proteo cultural
municipal, indo ao regimento interno do conselho, chegando at ao modelo de lei de
instituio do fundo municipal de patrimnio.
Porm, sem dvida, o recurso de maior alcance do IEPHA a sua competncia em
instituir os critrios de pontuao para o repasse do ICMS cultural. Critrios estes que
acabam por privilegiar as formas mais tradicionais de preservao, mais especificamente,
o tombamento. Assim, apesar do discurso de que a proteo do patrimnio deveria
atuar como um instrumento inserido de forma mais global no planejamento urbano
da cidade, como intencionou o Estatuto da Cidade, isto parece no estar inserido na
prtica, segundo a teoria da diminuio da autonomia municipal.
Por outro lado, sem uma padronizao, como o Estado poderia observar ou
ampliar determinada poltica pblica? Apesar de, primeira vista, as respostas dos
municpios e a ao do estado de Minas Gerais paream movimentos estritamente
instrumentais, a questo de introduzir o patrimnio cultural na Lei do ICMS, enquanto
outros estados membros da federao no o fizeram, mostra uma deciso normativa
para com o tema.
Afinal, qual seria o destino do patrimnio cultural em toda Minas Gerais se no
fosse o instrumento do ICMS cultural para trazer coordenao a essa poltica?
Outro ponto relevante que se deve destacar, que, apesar de as diretrizes gerais
serem da competncia do IEPHA, isso no impede que as prefeituras possam inovar,
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