Captulo 4

Natureza, caractersticas e funes do OE

ORAMENTO - uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e do processo de as cobrir, incorporando a autorizao concedida administrao financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da administrao em cada ano.

Portanto o OE tem dois elementos centrais: previso, e autorizao. ao primeiro ligam-se as

funes econmicas e ao segundo ligam se as funes jurdicas e polticas do OE.
FRANCO estabelece uma dupla perspectiva: racionalidade econmica (pois permite uma gestao
mais eficiente e racional do errio publico),eficcia como quadro de elaborao das polticas financeiras.

Estado novo - dualista

A partir de 1982 e da reviso constitucional - monismo do OE

Nao h duvidas quanto ao valor reforado da Lei do OE, em razo do seu procedimento quanto
aprovao, mas tambm por ser um caso paradigmtico de lei irrevogvel.

Enquadramento legal do OE


LEO - art. 106/CRP - elaborao, organizada, votao e execuo

LOE a lei objecto e a lei sujeito a Lei de Enquadramento do OE ou LEO.

1 obstculo

Na relao entre a Lei do OE e a respectiva lei quadro surge um primeiro obstculo. Acontece que
a LEO uma lei de valor reforado por fora do 112/3 da CRP. E muitos autores reconhecem a
prpria lei OE como uma lei de valor reforado. Assim, no havendo qualquer disposio constitucional acerca da relao entre leis de valor reforado, tratando-os como iguais hierarquicamente,
sem critrios definidores da dependncia entre as duas. Logo, vale nas relaes mutuas as regras
gerais do Direito: aplicao das leis no tempo.

2 obstculo

Reside no facto de a funo paramtrica da LEO no aparecer blindada por outra qualquer exigncia, mormente no plano da sua aprovao ou alterao., podendo ela ser alterada, por uma lei
parlamentar aprovada por maioria simples!

Quanto aos planos de incidncia da LEO temos 3 eixos:

1 - Estrutura, contedo e resultados oramentais
2 - Processo oramental
3 - controlo e responsabilidade financeira

As vicissitudes mais importantes da LEO foram em 2002 com a "lei da estabilidade oramental"
que concretizaria o principio da estabilidade oramental, e em 2011 fruto da crise econmica e
das finanas portuguesas, consistiu numa adopcao tardia de algumas regras do PEC revisto em
2005, designadamente quanto matria de consolidao oramental, definio de objectivo oramental de mdio prazo. Mais recentemente, em 2013, a proposta do GOV AR para consagrao da regra de ouro constante do Pacto Oramental no ordenamento jurdico portugus.

2.5 vinculaes internas do OE: as regras oramentais

A organizacao e elaboracao do OE devem obedecer a um conjunto de regras.

1)

anualidade - art 4 LEO

Esta regra envolve uma dupla exigncia: votao anual do OE pelo Parlamento e execuo anual do oramento pelo Governo e Administrao pblica.
De acordo com o principio o oramento poderia incluir tanto as receitas a cobrar definitivamente
durante o ano e as despesas a realizar efectivamente, independentemente do momento em que
juridicamente tenham nascido (oramento de gerencia), quanto todos os crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do momento em que se viessem a concretizar (oramento de exerccio).

No ordenamento financeiro portugus o sistema vigente o de gerncia. - este dificulta a
responsabilidade dos governos, pela elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis. Para contrariar esta tendncia legislador previu que: a elaborao do OE fizesse um enquadramento da perspectiva plurianual (art. 29 LEO) e que os oramentos dos organismos do sector
publico administrativo integrem programas, medidas, que impliquem encargos plurianuais, prevendo a despesa total de cada programa, as parcelas desse encargos relativos ao ano em causa
e ainda as despesas do ano ou dois anos seguintes com caracter indicativo.

2) plenitude - art. 5

Existncia de um s oramento e tudo no oramento. Pretende evitar a existencia de massas de

receitas e despesas que escapem autorizacao parlamentar e ao controlo orcamental.

A regra da plenitude tem uma abrangncia limitada, nao abrange:

a) operaes de tesouraria
b) Gesto patrimonial do Estado
c) Os fenmenos de independncia oramental (ra's, autarquias locais, sector publico empresarial, associaes pblicas, fundaes publicas).

Assim, a plenitude oramental so se aplica s receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e segurana social: s elas tm de constar de um nico oramento! Ver
art. 37 para os elementos informativos relativos estimativa do oramento consolidado do sector
publico administrativo e art. 59,75,81.



3) discriminao

Existem tres sub-regras, no compensao (art. 6), no consignao (7) e a especificao (8).

No compensao - as despesas devem ser inscritas no oramento de forma bruta e no lquida.

No consignao - pretende-se evitar a existncia de uma AP fragmentaria desprovida de gesto
financeira de conjunto pelo que probe que o OE possa afectar qualquer receita cobertura de
determinada despesa.
Excepes: art. 7/2 e art. 293/1/b) da CRP

Especificao: o oramento deve individualizar suficientemente cada receita e cada despesa.

Para o cabal cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de 3 classificaes

oramentais. A econmica - para as receitas e para as despesas-; a orgnica e a funcional- apenas para as despesas.

A classificao orgnica consiste no oramento dos servios integrados, na distribuio das despesas pelos Ministrios (departamentos do Estado) e pela rubrica dos Encargos gerais da Nao.
Ao passo que o desrespeito da discriminao das receitas e despesas pela classificao econmica apenas resulta numa ilegalidade, o das classificaes orgnicas e funcional resulta numa
inconstitucionalidade material.
H ainda a necessidade da classificao em despesas efectivas e no efectivas, para efeitos de
apuramentos dos criterios do equilibrio (art. 23, 25, 28 da LEO).

As receitas cessantes correspondem a beneficios fiscais a que correspondam perdas de receitas

- art.6/2 - permite deduzir s receitas as estimativas das receitas cessantes em virtude de beneficios tributrios , mas no podem deixar de ser discriminadas.

4) publicidade

Condio de eficcia jurdica da autorizao e do consentimento parlamentar para a cobrana de

receitas e a realizao de despesas. art. 119 da CRP.

5) equilbrio

a regra clssica mais importante. resulta do art. 105/4 da CRP embora apenas em sentido formal, i.e., contabilistico de igualdade entre receitas e despesas.

Equilbrio formal estrita igualdade entre as receitas e as despesas, o que traduz a interdio
dos dfices de receitas e excedentes de receitas:

a) Interdio dos dfices sempre que a totalidade das despesas exceda a totalidade das receitas (tributrias, patrimoniais). Os dfices sero financiados:

i.
Pelo recurso ao emprstimo que vem agravar as dificuldades financeiras do
Estado pois vem criar um imposto suplementar (as amortizaes + os juros) o emprstimo um imposto diferido e agravado, que no extremo pode conduzir o Estado bancarrota;

ii.
Pelas manipulaes monetrias as despesas pblicas vm agravar um mal
que a inflao, que conduz desvalorizao da moeda nacional;


b) Interdio dos excedentes mais difcil de compreender, porque o aumento das receitas contribuiria para o aumento da poupana estadual, mas:

i.
Interveno mnima do Estado;

ii.
Os impostos devem ser criados de acordo com a sua indispensabilidade;

iii.
O excedente de receita de hoje o dfice de amanh porque o excedente de receitas permite a perdurao das receitas.

Este equilbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade oramental sofreu algumas inflexes e em virtude do consequente aumento da interveno do Estado, fundamentalmente aps a
2 Grande Guerra.

Equilbrio substancial baseia-se em duas teorias:

Teoria do dfice sistemtico elaborada por William Beveridge em 1944 baseia-se no
facto de o desemprego ser um mal social que no desaparece espontaneamente. Para a teoria
dos dfices sistemticos funcionar preciso o Estado saber com rigor qual a situao conjuntural
da economia - porque o Estado est a mexer com as expectativas dos sujeitos que o compem,
pelo que as expectativas podem inverter o clssico jogo da oferta e da procura;

Teoria do oramentos cclicos elaborada por Perroux e Schumpeter receitas aumentam
em perodos expansionistas (em perodo de vacas gordas), e receitas diminuem em perodos de
recesso (em perodo de vacas magras);

QUAIS SO, EM CONCRETO, OS CRITRIOS DE EQUILBRIO SUBSTANCIAL ?

a) De acordo com o critrio clssico distinguem-se receitas normais (tributrias e patrimoniais).

s se verificaria luz deste critrio uma situao de equilbrio oramental quando as receitas
normais cobrissem todas as despesas. assim o dfice s seria admissvel em caso de guerra.
os emprstimos s teriam como funo o financiamento de bens duradouros.

b) De acordo com o critrio do oramento ordinrio, haveria equilbrio quando as despesas ordinrias fossem cobertas pelas receitas ordinrias e as despesas extraordinrias pelo excedente das
ordinrias e receitas extraordinrias. o problema consiste no subjectivismo que decorrre da definio de receitas ordinrias vs extraordinrias.

c) De acordo com o critrio do activo patrimonial do Estado, estabelece-se a distino entre o oramento corrente e o de capital. As despesas/receitas de capital so aquelas que alteram a situao activa ou passiva do patrimnio do Estado.
Para haver equilibrio as despesas correntes tm de ser cobertas pelas receitas homlogas. enquanto que as de capital tm que ser cobertas pelas de capital ou pelo excedente das correntes.

d) O critrio do activo de tesouraria, que tem por base a distino entre verbas efectivas e no
efectivas. As verbas efectivas representam uma efectiva diminuio do patrimnio monetrio do
Estado. J quando estamos perante uma verba no efectiva, embora haja uma alterao do patrimnio da tesouraria, esta provoca no mesmo um acrscimo/decrscimo idntico.
vg, o pagamento de impostos uma receita efectiva, mas a contraco de um emprstimo j no
o .
Para haver equilbrio, as despesas efectivas s podem ser financiadas por receitas efectivas, ao
passo que as despesas no efectivas s podem ser financiadas pelas efectivas e no efectivas.
Sendo assim, o recurso ao emprstimo s serve para pagar outro.