Dependncia da trajetria e mudana

institucional no desenvolvimento
brasileiro
Kleber Chagas Cerqueira1

Resumo
A virada esquerda na poltica latino-americana do incio do sculo tem sido associada a um novo consenso
sobre o papel de um Estado ativo na promoo do desenvolvimento. O Brasil ostenta, historicamente, a
condio de um dos mais desiguais pases do mundo. Todavia, os dados de reduo da pobreza e de
mobilidade social no pas na ltima dcada trouxeram de volta o reconhecimento da capacidade do Estado
brasileiro de conduzir um processo de desenvolvimento, posta em dvida desde a crise fiscal dos anos 80.
Calcado na literatura sobre dependncia da trajetria e sobre mudana institucional, o artigo apresenta uma
anlise dessas transformaes, focalizando essa questo central: em que medida a chegada ao poder de um
governo capitaneado por um partido de esquerda e as mudanas mencionadas representam uma ruptura com
o legado institucional de desenvolvimento do pas e em que extenso so condicionadas por esse legado?
Palavras-chave: Novo Desenvolvimentismo. Estado Desenvolvimentista. Dependncia da Trajetria. Mudana
Institucional.

Path Dependence and Institutional Change in Brazilian

Development
Abstract
The left turn in Latin American politics has been associated to a new consensus over the role of the state in
fostering development. Brazil historically stands as one of the most socially and economically unequal countries
in the world. However, data on poverty reduction and social mobility in the country in the last decade have
brought back the recognition of Brazilian government's ability to conduct a development process, which was
strongly questioned since the fiscal crisis of the 80s. Drawing on the literature of path dependency and
institutional change, the paper presents an analysis of these changes, focusing on the central question: to what
extent the rise of a left-wing party to power and mentioned changes represent a break with the legacy of
institutional development of the country and to what extent are them conditioned by this legacy?
Keywords: New Developmentalism. Developmental State. Path Dependence. Institutional Change.

Introduo
A virada esquerda na poltica latino-americana do incio do sculo, com
um ciclo indito de governos vinculados a polticas econmicas no liberais, tem
sido associada formao de uma nova hegemonia sobre o papel de um Estado
ativo na promoo do desenvolvimento.
O Brasil ostenta, historicamente, a condio de um dos mais desiguais
pases do mundo. Todavia, os dados recentes de reduo da pobreza e de
1

Mestre e Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). E-mail: kleberch@unb.br

Pensamento Plural

mobilidade social no pas trouxeram tona intenso debate sobre a suposta "nova
classe mdia", sua real natureza e as consequncias polticas, sociais e
econmicas de seu advento.
Ao mesmo tempo, a capacidade do Estado brasileiro de conduzir um
processo de desenvolvimento, que vinha sendo posta em dvida desde a crise
fiscal dos anos 80, parece agora ser retomada, e o relativo sucesso do pas no
enfrentamento crise financeira global, a partir de 2008, seria um sintoma disso.
Calcado na literatura sobre dependncia da trajetria e sobre mudana
institucional, o artigo apresenta uma anlise dessas transformaes, focalizando
essa questo central: em que medida a chegada ao poder de um governo
capitaneado por um partido de esquerda e as mudanas mencionadas
representam uma ruptura com o legado institucional de desenvolvimento do pas
e em que medida so condicionadas por esse legado?
Muitos estudiosos das polticas econmicas e do desempenho econmico
brasileiro recente tm salientado a importncia de fatores ligados dependncia
da trajetria (path dependence), em relao ao antigo modelo nacionaldesenvolvimentista, nos comportamentos de nossas instituies e atores polticos
estratgicos e nos resultados daquelas polticas: Evans (2004), Bresser-Pereira
(2005), Almeida (2007), Diniz e Boschi (2007).
H tambm um emergente debate sobre a variedade de capitalismo
peculiar aos pases da Amrica Latina, por vezes caracterizada como um tipo de
capitalismo hierrquico, irredutvel aos dois modelos j consagrados nessa
literatura: o das economias liberais de mercado e o das economias de mercado
coordenado (SCHNEIDER, 2009; 2013).
O artigo visa a contribuir para esse debate abordando dados histricos e
atuais da economia e da arquitetura institucional brasileiras luz dos avanos
tericos e metodolgicos recentes da investigao sobre dependncia da trajetria
e mudana institucional.
Algumas de suas indagaes subjacentes so: (1) Que mudanas
institucionais explicariam a reao da economia brasileira ltima grande crise
financeira internacional em comparao com a observada em crises anteriores,
especialmente no que diz respeito aos indicadores de emprego e de desigualdade
social?; (2) Em que medida o chamado novo desenvolvimentismo aprofunda ou
rompe com as tradies histricas do Estado brasileiro?; (3) Quais as bases
polticas e sociais desse novo desenvolvimentismo?; (4) O Estado brasileiro pode
ser caracterizado hoje como um Estado desenvolvimentista?

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

E suas hipteses preliminares de trabalho so:

(1)

Mudanas

institucionais

relacionadas

ao

fortalecimento

das

capacidades estatais, dos mecanismos de coordenao econmica pelo Estado e

das polticas de incluso social explicariam o melhor desempenho da economia
brasileira frente ltima grande crise financeira internacional, em comparao
com as anteriores.
(2) O novo desenvolvimentismo, em curso no pas a partir do governo
Lula, herdeiro do nacional-desenvolvimentismo dos anos 50 e 60, mas adaptouse ao novo contexto histrico brasileiro e mundial, ps reformas liberais e
globalizao, introduzindo na integrao mundial competitiva um importante
componente de incluso social e de primazia do mercado interno.
(3) As bases sociais e polticas desse novo desenvolvimentismo se
assentam num novo tipo de pacto de classes, envolvendo segmentos do capital
financeiro (especialmente os ligados aos fundos de penso), empresrios
exportadores (tanto industriais como de commodities), setores marginalizados,
trabalhadores de baixa renda e os ligados ao movimento sindical e uma nova
burocracia tcnica estatal.
(4) Essas mudanas institucionais representaram a retomada da
montagem de um tipo de Estado desenvolvimentista, cujo desenho institucional
j estava presente na Constituio Federal de 1988, mas que s pode desenvolverse em sua plenitude a partir da hegemonia, no governo, de uma constelao de
poder novo-desenvolvimentista.
Para examinar essas hipteses, o trabalho se inicia com uma comparao
entre os projetos de desenvolvimento subjacentes a trs conjunturas crticas
representativas da histria brasileira recente: o governo Joo Goulart, a
Constituio de 1988 e o Governo Lula. Como documentos representativos dessas
conjunturas, adota-se o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social,
para 1963-1965, coordenado por Celso Furtado, o prprio texto da Constituio
de 1988, alm de polticas estratgicas implementadas pelo Governo Lula (20032010).
A hiptese do legado do velho nacional-desenvolvimentismo ao novo
desenvolvimentismo investigada por meio da comparao do quadro legal de
interveno estatal e de coordenao econmica erigido com a Constituio
Federal de 1988 com o quadro geral de atuao estatal no perodo 1930-1964 e
com a literatura sobre o Estado desenvolvimentista e sobre o papel do Estado no
desenvolvimento do pas.

107

Pensamento Plural

Com relao s bases sociais e polticas desse projeto, procura-se

identific-las em um novo tipo de pacto de classes, que envolve segmentos do
capital financeiro (especialmente os ligados aos fundos de penso), empresrios
exportadores (tanto industriais como de commodities), setores marginalizados,
trabalhadores de baixa renda e os ligados ao movimento sindical e uma nova
burocracia tcnica estatal formada a partir da Constituio de 1988, da reforma
administrativa que criou as carreiras tpicas de Estado (nos anos 90) e da
recomposio dos quadros dessa burocracia com a retomada dos concursos
pblicos em larga escala, a partir de 2003.

Ferramentas tericas e a hiptese desenvolvimentista

1997/99. Trs anos de bem sucedida implantao do Plano Real, com
controle da inflao, aps dcadas de convivncia do pas com um processo
hiperinflacionrio e de vrias tentativas frustradas e desastrosas de estabilizao
da economia. Crise das bolsas asiticas e Crise da Rssia. O Brasil, quebrado,
apela ao FMI (acordo de emprstimo de US$ 20 bilhes, com condicionalidades:
desregulamentao da economia, privatizaes, reduo dos gastos pblicos,
abertura comercial)2.
2008. Crise das Hipotecas (subprime) nos EUA, com quebra de vrias
instituies financeiras e de um dos maiores Bancos de Investimentos do mundo,
o Lehman Brothers, salvamento (estatizao) da General Motors (por dcadas, a
maior empresa do mundo) e injeo de US$ 1 trilho pelo governo estadunidense
na economia para amainar a crise, a pior desde o colapso da Bolsa de Nova York,
em 1929, e a grande depresso que a seguiu, na dcada de 1930.
2011. A crise atravessa o Atlntico e desembarca na Europa: quebra da
Irlanda, da Grcia e ameaas de quebras de Itlia, Portugal e Espanha. Agncias
de risco rebaixam ttulos de pases desenvolvidos. Caem governos na Grcia e na
Itlia. O Euro agoniza.
Aps mais de 20 trimestres consecutivos de crescimento, economia
brasileira cresce 7,5% em 2010, o pas acumula reservas internacionais quatro
vezes maiores que sua dvida externa e ostenta taxas de endividamento pblico
bem menores que as da maioria dos pases capitalistas avanados. O governo
2

A crise se arrastou por vrios anos: em setembro de 2001, o governo brasileiro recorreu novamente ao FMI
(emprstimo de R$ 15,7 bilhes) e durante a campanha para as eleies presidenciais de 2002, que deram a
vitria a Lula, o ento Presidente Fernando Henrique Cardoso convidou os quatro principais candidatos (Lula,
Serra, Ciro e Garotinho) para um encontro que serviu para avalizar um novo acordo de emprstimo, celebrado
em agosto daquele ano, no valor de R$ 30 bilhes (FOLHA DE SO PAULO, 07 ago. 2002; DIRIO DO
GRANDE ABC, 19 ago. 2002).

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

anuncia emprstimo de US$ 10 bilhes ao FMI para contribuir com o

enfrentamento da crise dos pases europeus.
De acordo com o IPEA, cerca de 20 milhes de brasileiros deixaram a
extrema pobreza e mais de 30 milhes ascenderam classe mdia (estrato
central de rendimentos: C) no pas durante a ltima dcada. Assim, o rgo
estimava, em 2012, que 53% da populao brasileira (cerca de 104 milhes de
pessoas) encontravam-se nessa faixa de renda, compondo, assim, pela primeira
vez em nossa histria, a maioria da populao. Isso tem levado, tambm, muitos
analistas a considerarem o Brasil j como um pas de classe mdia.
Tambm

os

ndices

de

emprego

apresentam

um

movimento

impressionante, com as taxas de desemprego atingindo os menores nveis da

histria, uma virtual situao de pleno-emprego, o que ainda mais intrigante
vista da quase estagnao da economia ao longo dos ltimos trs anos (governo
Dilma) (IPEADATA, 2014).
Que aconteceu ao Brasil ao longo dessa dcada, entre esses dois
momentos histricos relativamente prximos (1997-99 e 2008-2012), que
permite explicar reaes to diferentes do pas ao contexto econmico
internacional?
Uma das explicaes correntes, o boom do preo das commodities
agrcolas e minerais exportadas pelo Brasil e por outros pases emergentes na
primeira dcada do sculo XXI (que teria gerado imensa margem de manobra
econmica para esses pases), certamente uma das explicaes. Mas ser capaz
de explicar tudo? Provavelmente no.
Em primeiro lugar, se o desempenho recente das economias emergentes
pudesse ser fundamentalmente explicado pelo boom dos preos das commodities
ficaria muito difcil explicar o porqu de no ter havido desempenho semelhante
dessas economias em momentos anteriores, em que aqueles preos se situavam
em patamares ainda maiores, como, por exemplo, a dcada de 19703.
Em segundo lugar, recomendvel matizar o debate sobre o impacto do
boom dos preos das commodities na evoluo das economias emergentes e
evitar a tentao em trat-las em bloco. Com efeito, , evidentemente, muito
enganoso colocar a economia brasileira, nesse quesito, no mesmo quadrante de
anlise de pases que possuem um peso muito maior dessas mercadorias em suas
pautas de exportaes e, mais ainda, de pases com um grau de abertura

Ver, a respeito, Adler e Sosa (2011) e tambm Carneiro (2012).

109

Pensamento Plural

econmica medido pelo peso da corrente de comrcio exterior no PIB muito

mais elevado que o brasileiro (CARNEIRO, 2012).
Ademais, se mesmo em outras pocas de elevados preos dos produtos
exportados pelos emergentes no ocorreram os mesmos movimentos de incluso
social e de reduo das desigualdades verificados recentemente, preciso buscar
uma explicao que v alm da conjuntura econmica e que incorpore uma
dimenso poltica, relacionada, principalmente, perda de hegemonia e ao
esgotamento do modelo poltico e econmico neoliberal e concomitante
ascenso de coalizes polticas de esquerda, especialmente na Amrica Latina
(HUBER e STEPHENS, 2012).
Por outro lado, a explicao para o melhor desempenho econmico dos
BRICS4 em comparao com as economias avanadas, ultimamente, tem,
certamente, muitos fatores comuns ao conjunto dos pases emergentes. Mas as
profundas diferenas institucionais existentes entre esses pases (sistemas de
regulao de trabalho e de seguridade social; regimes de comrcio e de cmbio,
etc.) impem uma explicao que considere o contexto de cada um deles em suas
especificidades.
Do contrrio, estaramos caminhando na contramo do robusto consenso
que vem sendo construdo no domnio da economia poltica: o de que as
instituies no apenas importam como constituem uma das principais chaves
para explicar o desempenho econmico das naes5.
Ora, se o comportamento e o desempenho to dspares da economia
brasileira no enfrentamento s crises financeiras internacionais deflagradas em
1997 e em 2008 no tiver qualquer explicao no nvel das instituies
estaramos frente a um fenmeno que colocaria em cheque as abordagens que
consideram crucial o papel explicativo das instituies.
Outra linha interpretativa tem ressaltado que a chave da explicao para o
melhor desempenho atual de pases emergentes pode estar no tipo de Estado que
se construiu nessas sociedades: um Estado desenvolvimentista, em oposio a
outros tipos de Estado, mais suscetveis aos humores dos mercados.
Tem sido frtil a literatura sobre Estados desenvolvimentistas e o novo

Conjunto formado por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.

Ver, a respeito, o recente trabalho de Acemoglu e Robinson (2012) e, especificamente sobre o Brasil,
Burlamaqui et al. (2008).
5

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

desenvolvimentismo, tanto internacionalmente quanto no Brasil6. Todavia,

apesar do tambm efervescente debate internacional sobre dependncia da
trajetria e mudana institucional, poucos estudos foram at agora realizados no
Brasil procurando interpretar sua trajetria institucional luz desses
enquadramentos tericos7.
A aplicao dessa abordagem terico-metodolgica s transformaes que
vem ocorrendo na economia e na sociedade brasileiras, alm de estimular novos
desenvolvimentos conceituais e empricos quela agenda de pesquisa, propicia a
avaliao do que podemos chamar de hiptese desenvolvimentista: a de que os
avanos sociais alcanados na primeira dcada do sculo XXI no Brasil no foram
mera derivao de uma conjuntura internacional favorvel s exportaes
brasileiras, ou simples decorrncia natural da estabilizao macroeconmica, mas
resultaram de aes polticas que romperam com o padro de desenvolvimento
anterior centrado na criao de um ambiente institucional favorvel ao
mercado, e reorientaram a atuao do Estado brasileiro num sentido de ativa
induo e coordenao econmica em prol de um novo padro de
desenvolvimento, baseado na constituio de um mercado consumidor domstico
de massas e na insero internacional competitiva do pas.

A Viagem redonda do desenvolvimentismo brasileiro:

do Plano Trienal ao Governo Lula
Muitos observadores tm apontado as semelhanas cada vez maiores
entre o iderio e as prticas econmicas dos governos do PT e aqueles do
nacional-desenvolvimentismo, hegemnico no pas nos anos 50 e at o golpe de
Estado de 1964: Reis Filho (2007), Diniz e Boschi (2007), Vianna (2009),
Bresser-Pereira e Diniz (2009), Cerqueira (2010).
Pode-se avaliar essa linha interpretativa por meio da considerao de
alguns documentos representativos de cada uma dessas conjunturas histricas.
Em boa medida por seu rpido fracasso e precoce abandono, o Plano
Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965, elaborado sob a
coordenao de Celso Furtado, ento Ministro do Planejamento de Joo Goulart,
tem sido tradicionalmente tratado pela literatura como um fato secundrio da
6

Sobre o debate internacional: Woo-Cumings (1999), Burlamaqui, Castro e Chang (2000), Lange e
Rueschemeyer (2005). Sobre o Brasil, Evans (2004), Sics (2005), Diniz (2007), Bresser-Pereira e Diniz (2009)
e Schneider (2012).
7
Sobre mudanas institucionais graduais no sistema de sade do Brasil, ver o captulo de Falleti (2010). Sobre
mudanas institucionais e desempenho econmico, Burlamaqui et al. (2008).

111

Pensamento Plural

histria poltica e econmica do pas. Sua importncia ainda mais esmaecida

pela suposta similaridade com o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG),
do incio do regime ditatorial, de que teria sido mera antecipao, especialmente
no que respeita ao tratamento monetariamente contracionista do problema
inflacionrio (GREMAUD et al., 2007; ABREU, 1989).
Dada a gravidade de crise econmica vigente poca, especialmente
explosiva por fora do desequilbrio fiscal e de balano de pagamentos, e pelo
descontrole inflacionrio, compreensvel que a literatura econmica sobre o
perodo tenha destacado essa semelhana de diagnstico e do tratamento
monetrio contracionista.
Essa, contudo, no era a opinio do principal protagonista do Plano
Trienal, Celso Furtado, para quem o desafio do Plano era exatamente
demonstrar, contra a ortodoxia dos monetaristas esposada e imposta pelo FMI,
que era possvel conduzir a economia a relativa estabilidade sem impor-lhe a
purga recessiva (FURTADO, 1989, p. 158). Assim, para Furtado, o Plano Trienal
constituiu uma antecipao, sim, mas no das polticas contracionistas da
ditadura, e sim do que posteriormente se chamaria teraputica gradualista de
tratamento da inflao (FURTADO, 1989, p. 158).
Como destacava o Plano Trienal, sua estratgia para enfrentar o problema
inflacionrio no era recessiva. Ao contrrio, buscava explicitamente faz-lo sem
prejudicar o crescimento, com medidas que incluam elevao da carga fiscal,
reduo do gasto pblico, captao de recursos do setor privado no mercado de
capitais e mobilizao de recursos monetrios.
Todavia, para alm de suas dimenses conjunturais e independentemente
de seu insucesso prtico e da curta sobrevivncia, o que se procura destacar aqui
que o Plano Trienal sintetiza a perspectiva nacional-desenvolvimentista sobre a
situao da economia do pas e os desafios estruturais que se punham ao seu
desenvolvimento em condies democrticas. Trata-se, portanto, da mais
abrangente e avanada elaborao programtica das foras polticas e sociais que
hegemonizaram o processo poltico brasileiro entre 1950 e 1964, identificadas
com o nacional-desenvolvimentismo. E por essa razo tomado aqui como
documento amalgamador daquele iderio.
A tomada do Plano Trienal como programa-sntese do nacionaldesenvolvimentismo ganha dimenso ainda mais importante ao considerarmos
que essa confuso tradicionalmente feita pela literatura econmica ortodoxa
tambm se verifica, curiosamente, em parte da esquerda, ao menos no Partido

112

Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

dos Trabalhadores. Vemos a seguir que desde seu nascimento se consolidou no

PT uma narrativa no sentido de tambm confundir a experincia do nacionaldesenvolvimentismo com a do desenvolvimentismo autoritrio da ditadura de
1964-84.
No final da dcada de 1970, momento de gestao do Partido dos
Trabalhadores, a interpretao do nacional-desenvolvimentismo predominante
entre as correntes polticas que se juntaram para formar o PT sintetizada nas
obras de Fernandes (2006), Oliveira (1988), Weffort (1980) e Chau (1986)8.
Ali, o nacional-desenvolvimentismo era visto como a contra-face do
populismo, a ideologia da poltica econmica dos governos que, entre 1945 e
1964, encarnaram a aliana de classes de que o populismo foi a maior expresso,
pacto rompido pelo golpe de Estado de 1964.
Em crtica explcita s formulaes de Furtado e da Cepal, Oliveira (1988)
afirmava, no final dos anos 70, que:
A teoria do subdesenvolvimento sentou as bases do
desenvolvimentismo que desviou a ateno terica e a prtica
poltica do problema da luta de classes, justamente no perodo
em que, com a transformao da economia de base agrria para
industrial-urbana, as condies objetivas daquela se agravavam.
A teoria do subdesenvolvimento foi, assim, a ideologia prpria
do chamado perodo populista; se ela hoje no cumpre esse
papel porque a hegemonia de uma classe se afirmou de tal
modo que a face j no precisa de mscara (OLIVEIRA, 1988, p.
13).

Embora reconhecessem a profunda mudana promovida no Pas pelos

governos que adotaram o nacional-desenvolvimentismo a comear da
consolidao do capitalismo urbano e industrial, consumada nos anos JK , os
intelectuais ligados ao PT, e particularmente seus formuladores de propostas
econmicas, sempre denunciaram o domnio burgus sobre esse processo de
crescimento econmico e seu carter concentrador de rendas e excludente da
massa da populao. Ainda no incio dos anos 70, ao abordar a legislao
trabalhista e a inflao brasileira, Oliveira (1988, p. 15) chega a contestar
frontalmente

as

interpretaes,

ento

frequentes,

sobre

carter

economicamente distributivista dos regimes populistas do perodo 1930-1964.

Nas resolues de seu 11 Encontro Nacional, de agosto de 1997, o PT
8

Florestan Fernandes, Francisco Weffort e Marilena Chau eram, na primeira dcada do PT, no apenas ativos
formuladores do pensamento petista, como importantes quadros polticos do partido: Florestan foi deputado
federal constituinte por So Paulo; Weffort foi Secretrio-Geral nacional do partido entre 1983 e 1986; e
Marilena foi Secretria de Cultura na gesto petista de Luiza Erundina, na capital paulista, entre 1989 e 1992.

113

Pensamento Plural

afirmava a disposio de apresentar uma alternativa poltica e econmica ao

nacional-desenvolvimentismo:
somente uma revoluo democrtica ser capaz de pr fim
excluso, s desigualdades sociais e ao autoritarismo que
marcam nossa histria, oferecendo uma alternativa concreta e
progressista ao nacional-desenvolvimentismo, superado
historicamente, e ao conservadorismo neoliberal (PT, 1998, p.
653).

Um dos principais formuladores do pensamento econmico petista dizia

que o modelo cepalino de crescimento para dentro, baseado na substituio de
importaes e nos regimes polticos nacional-populistas, esgotou-se. E que seu
padro de desenvolvimento, embora exitoso na consolidao do parque industrial
brasileiro e na elevao do padro de vida da populao, manteve a cultura
patrimonialista da elite e uma das mais profundas desigualdades na distribuio
de renda em todo o mundo, padro perverso agravado no regime militar
(MERCADANTE, 1998, p. 135-137).
Pode-se concordar com boa parte dessa crtica, mas preciso dizer que h
a uma grande confuso do nacional-desenvolvimentismo com o estataldesenvolvimentismo autoritrio.
Como observou Bielschowsky (1988), no incio dos anos 60 os nacionaldesenvolvimentistas estavam reformulando sua proposta desenvolvimentista
original, em busca da incorporao da massa da populao ao desenvolvimento
capitalista, por meio de uma reforma fiscal distributivista e, sobretudo, de uma
ampla reforma agrria. E continuavam a defender o controle do capital
estrangeiro e ampla interveno estatal na economia.
Assim, coloc-los no mesmo barco dos desenvolvimentistas no
nacionalistas, que mais tarde foram implementar a poltica econmica do regime
militar, errado em vista da enorme diferena entre seus sistemas de crenas e de
propostas a partir dos anos 60. E tambm inconsistente do ponto de vista
histrico, pois se se tratava de defensores das mesmas causas no haveria
necessidade de um golpe de Estado para retir-los do poder e muito menos de
uma ditadura para cassar-lhes os direitos polticos e bani-los do Pas.
O 12 Encontro Nacional do partido, realizado em dezembro de 2001,
aprovou o texto Concepo e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o
Brasil A Ruptura Necessria, que, em mais uma tentativa de romper com a
tradio nacional-desenvolvimentista, afirmava:

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

O perodo desenvolvimentista, iniciado nos anos 1930, colocou

na agenda o tema de um projeto nacional. Na prtica, o modelo
nacional desenvolvimentista propiciou altas taxas de
crescimento econmico, a montagem de uma relevante
estrutura industrial e a integrao de um mercado interno de
porte considervel. Simultaneamente, tal modelo acarretou o
aumento da concentrao de renda, da terra e da riqueza em
geral, e uma acelerada degradao ambiental, alm da
consolidao, sob novas modalidades, da posio estratgica do
capital estrangeiro na economia brasileira, o aprofundamento
das disparidades regionais e longos perodos autoritrios (PT,
2001, p. 2).

Mais uma vez tem-se aqui a confuso mencionada, do nacionaldesenvolvimentismo com o estatal-desenvolvimentismo autoritrio que aqui se
procura desfazer.
Vejamos agora como o Plano Trienal de 1962 apresentava os oito objetivos
principais de sua poltica de desenvolvimento9:
1. Assegurar uma taxa anual de crescimento da renda nacional em torno de
7%, correspondente a um crescimento per capta de 3,9%.
2. Reduzir progressivamente a presso inflacionria em 1963 para a
metade do nvel verificado em 1962 (baixando-a do patamar de 50% para
o de 25%), convergindo em 1965 ao patamar dos 10% anuais.
3. Assegurar que os salrios crescessem a taxas pelo menos idnticas do
aumento real da produtividade no conjunto da economia, de modo a
permitir a distribuio dos frutos do crescimento de maneira mais
equitativa.
4. Intensificar substancialmente a ao do governo no campo da educao,
cincia e tecnologia, para assegurar rpida melhoria do homem como
fatos do desenvolvimento e acesso da populao aos frutos do progresso
cultural.
5. Orientar a explorao dos recursos naturais e a localizao da atividade
econmica no sentido da reduo das desigualdades regionais.
6. Eliminar entraves institucionais ao desenvolvimento, especialmente os
relacionados estrutura agrria (reforma agrria).
7. Refinanciar a dvida externa, particularmente no tocante ao alargamento
de seus prazos, para aliviar o balano de pagamentos.
8. Assegurar ao governo unidade de comando, submetendo suas distintas
agncias s diretrizes do Plano.
9

Todas as referncias ao texto do Plano Trienal foram retiradas de Furtado (2011).

115

Pensamento Plural

Destaque-se o terceiro objetivo, que revela uma diferena crucial entre a

estratgia de desenvolvimento distributivista, pretendida por Goulart, e aquela
implementada pela ditadura, baseada na represso ao movimento sindical, que
destruiu o poder de barganha dos trabalhadores e redundou em sistemtica
reduo do salrio real e aumento da concentrao de renda. O grfico a seguir
mostra esse processo na evoluo do Salrio Mnimo real:
Grfico 1: Evoluo do Salrio Mnimo real10
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00

1962.04
1963.03
1964.02
1965.01
1965.12
1966.11
1967.10
1968.09
1969.08
1970.07
1971.06
1972.05
1973.04
1974.03
1975.02
1976.01
1976.12
1977.11
1978.10
1979.09
1980.08
1981.07
1982.06
1983.05
1984.04

0,00

Fonte: Ipeadata (s. d.).

A distribuio de renda variou da seguinte forma na dcada de 1960:

Quadro 1: Variao da renda (dcada de 1960)
Extratos de renda
40% mais baixos
40% mais altos

Participao na renda (em %)

1960

1970

11,2

27,4

36,3

Fonte: Baer (2009).

Registre-se que paralelamente elaborao do Plano Trienal, realizava-se

um Congresso Brasileiro para a Definio das Reformas de Base11, reunindo
intelectuais, tcnicos e polticos, e que o prprio Plano Trienal encerrava-se com
uma quarta parte composta por um conjunto de diretrizes para quatro reformas
de base requeridas para o desenvolvimento: as reformas administrativa, bancria,
10

Srie em reais (R$) constantes do ltimo ms (julho de 2014), elaborada pelo IPEA, deflacionando-se o
salrio mnimo nominal pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE a partir de maro de
1979. Para o perodo anterior, o deflator utilizado foi o IGPC-Mtb.
11
Congresso Brasileiro para a Definio das Reformas de Base realizado sob o patrocnio do "Correio da
manh" e da "Folha de So Paulo", com a colaborao do Instituto dos Advogados Brasileiros, na Faculdade
de Direito de So Paulo, de 20 a 26 de janeiro de 1963 (CARONE, 1985; BRISO NETO, 2008).

116

Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

fiscal e agrria. Ou seja, para alm do combate imediato e urgente aos

desequilbrios

fiscal

monetrio,

propunha-se

uma

estratgia

de

desenvolvimento abrangente e de longo prazo, com importante contedo

distributivista e que considerava a eliminao de entraves institucionais ao
desenvolvimento, por meio das reformas de base, essenciais a esse propsito.
Os

governos

ditatoriais

promoveram um conjunto de reformas

institucionais que propiciou, especialmente no perodo do chamado milagre

econmico (1968-1974), manter as mais elevadas taxas de crescimento
econmico da histria do pas (em torno de 11% ao ano), com a inflao
relativamente sob controle, e promovendo grande diversificao produtiva, com
crescimento significativo da participao da indstria de bens de capital e de bens
de consumo durvel no PIB.
Todavia, o carter conservador dessas reformas fica evidenciado, para
alm da poltica salarial repressiva, no contedo das reformas fiscal e bancria,
uma conservadora da estrutura regressiva do sistema tributrio, a outra
propiciadora de processo de concentrao do capital bancrio, ambos na
contramo do que pregava o Plano Trienal. Alm disso, houve o completo
abandono de qualquer perspectiva de uma efetiva reforma agrria, substituda
por um processo de intensa modernizao da agricultura brasileira, com a criao
da Embrapa, estmulos creditcios mecanizao e a outras tecnologias voltadas
ao aumento da produtividade rural.
Ao mesmo tempo em que mudava drasticamente a paisagem econmica
do pas, verificou-se processo acelerado e desordenado de urbanizao, com as
consequncias sociais do aumento da pobreza e da marginalizao na periferia
dos grandes centros urbanos. Alm disso, os custos do milagre foram
rapidamente sentidos, a partir da dcada de 1980, com o processo de
endividamento externo que desequilibrou as contas pblicas, a volta da inflao e
o aumento das desigualdades, como visto acima.
Com o fim da ditadura militar, o processo de redemocratizao do pas,
coroado com a promulgao da Constituio Federal de 1988, lanou as bases de
um compromisso poltico voltado construo de um Estado de Bem-estar Social
no Brasil: desde a declarao da erradicao da pobreza e da reduo das
desigualdades como objetivos fundamentais da nao (CF art. 3, III), at a
extenso aos trabalhadores do campo dos direitos trabalhistas e previdencirios.
Da introduo de benefcios de assistncia continuada (LOAS) e do conjunto dos
direitos sociais e polticas pblicas previstos no art. 7 e no Ttulo VIII (Da Ordem

117

Pensamento Plural

Social) definio da justia social como finalidade da ordem econmica (art.

170), a ser atingida mediante a observncia de princpios como funo social da
propriedade, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, reduo das
desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego.
Ademais, a fixao pela Constituio de percentuais mnimos de gastos
com educao e sade, tanto pela Unio quanto por estados e municpios, alm
de manter o gigantesco e arrojado Sistema nico de Sade (SUS), certamente
contribuiu para a crescente elevao do nvel de escolarizao da populao nos
anos recentes.
Como resumiu Lessa (2005), a Constituio Cidad instaurou um pacto
social pela futura civilizao brasileira, com o compromisso de cimentar o piso de
bem-estar para todos os brasileiros. Nesse pacto, a fiscalidade deveria
subordinar-se busca de polticas pblicas universais e com a instituio do
oramento da seguridade social, englobando a sade, a assistncia social e a
previdncia, no fazia sentido a ideia de dficit oramentrio da seguridade, j
que seria o compromisso social com a vida e a proteo de todos que definiria a
despesa, com precedncia sobre a receita.
Desse modo, marcada por um desenho institucional de forte presena
estatal regulatria e de coordenao na economia e na sociedade, e por diretrizes
polticas

sociais

ambiciosas

voltadas

construo

de

um

Estado

desenvolvimentista e de bem-estar social no Brasil, a Carta Poltica de 1988 pode,

por isso, ser considerada uma Constituio Desenvolvimentista.
De fato, para Schneider (1999), as quatro caractersticas essenciais do
Estado brasileiro, vigente at antes da Constituio de 1988, eram: (1)
capitalismo poltico, em que lucros e investimentos dependem de decises
estatais; (2) discurso dominante industrialista e intervencionista; (3) excluso
poltica da maioria da populao; e (4) burocracia fluida e fracamente
institucionalizada, na qual predominam nomeaes e fidelidades polticas.
Todavia, duas dcadas depois, o panorama j era bastante diferente: em
um estudo comparativo entre 18 pases da Amrica Latina, conduzido pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a burocracia brasileira foi apontada
como a melhor, em termos de profissionalizao, medida pelo grau de autonomia
e pela existncia de garantias efetivas aos servidores pblicos contra o
autoritarismo, a politizao e as presses por favores e benefcios privados, alm
da capacidade tcnica, medida pelas caractersticas dos sistemas remuneratrios
e de avaliao de desempenho dos servidores pblicos (BID, 2006).

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

Considerando esse novo cenrio, Schneider (2013) reconheceu que o

Brasil foi uma boa surpresa na regio, mostrando, juntamente com o Chile, a
melhor situao em termos de governana efetiva, estabilidade poltica e
capacidade burocrtica na Amrica Latina.
Mas o que aconteceu no intervalo dessas duas dcadas que explica to
diferente situao do pas. Que mudanas institucionais poderiam explicar isso?
Certamente, a conjuntura da redemocratizao do pas entre 1984 e 1988,
coroada pela promulgao da Constituio federal de 1988, constitui uma
conjuntura crtica para essa explicao.
Em primeiro lugar, porque a redemocratizao ocorre no pas num
momento em que a hegemonia do iderio neoliberal ainda no havia se
consolidado completamente, o que explica porque no se impuseram presses
irresistveis pela diminuio do Estado, abertura comercial e liberalizao
financeira.
Em segundo lugar, essa conjuntura encontrou o Brasil em uma forte onda
de ascenso dos movimentos sindicais, com poderosas greves e, particularmente,
a criao do PT, em 1980, e da Central nica dos Trabalhadores (CUT), em 1983.
Finalmente, alm do fortalecimento da organizao dos trabalhadores, o
perodo testemunhou intensa mobilizao social expressa nas maiores
manifestaes de massas vistas at ento, com a campanha das Diretas J, assim
como na enorme mobilizao, com milhes de assinaturas, em torno das
emendas populares Constituinte.
Como a correlao de foras polticas no interior do Congresso
Constituinte era francamente favorvel aos setores conservadores, muitos deles
apoiadores do regime ditatorial de 1964-84, o resultado foi uma Constituio que
assumiu um padro institucional hbrido de Estado e do relacionamento Estadosociedade: fortemente intervencionista na vida econmica, mas, ao mesmo
tempo, marcado por intenso carter de descentralizao e de controle pblico
sobre o Estado, alm do importante comprometimento com a construo de um
Estado de bem-estar social.
No que concerne ao fortalecimento das capacidades Estatais, as principais
caractersticas na nova Constituio foram:
1.

Intervencionismo econmico: manuteno das empresas estatais

estratgicas (Petrobrs, Eletrobrs, Telebrs, bancos), monoplio estatal sobre

recursos minerais, forte regulao do mercado de trabalho e polticas sociais.
2.

Convergncia a uma burocracia meritocrtica (weberiana), por

119

Pensamento Plural

meio da exigncia de concursos pblicos para a contratao de servidores

pblicos.
3.

Impulso participao e ao controle social: rede de conselhos de

polticas pblicas, participao popular direta na gesto dessas polticas e a rede

de agncias de controle (TCU, MPU).
Como esse repertrio institucional no poderia ser todo emprestado do
regime ditatorial, o arcabouo institucional resultante poderia ser representado
como um duplo movimento: de democratizao (descentralizao, controle social
e responsividade dos agentes governamentais) e de recuperao das principais
bases do Estado nacional-desenvolvimentista dos anos 1950-60, agora no mais
baseado no padro de desenvolvimento por substituio de importaes.
Esse arranjo poltico-institucional propiciou que o Brasil navegasse, ainda
por alguns anos, na contracorrente da avassaladora hegemonia poltica e
econmica neoliberal que j se instalara, desde meados dos anos 80, em
praticamente todo o planeta e com especial intensidade na Amrica Latina, como
exemplificado pelos governos Pinochet, no Chile; Prez (o segundo), na
Venezuela; e De La Madre, no Mxico.
O Brasil somente se integrar a esse processo global a partir da metade da
dcada de 1990. Nesse sentido, so bastante significativos e altamente
correlacionados dois fatos: o primeiro, que o Presidente Fernando Henrique
Cardoso tenha iniciado seu governo, em 1995, capitaneando uma coalizo de
foras polticas e sociais conservadoras e francamente adeptas da agenda
neoliberal, com a famosa expresso sobre sua misso de encerrar a Era
Vargas12. E o segundo fato, o e de que um dos componentes centrais da agenda
reformista daquele governo se voltasse desmontagem da arquitetura
institucional desenvolvimentista desenhada pela Constituio de 1988.
Assim, um conjunto de mudanas institucionais aconteceu na primeira
metade dos anos 90 e consistiu no reforo da liberalizao financeira, na
securitizao da dvida externa e no programa de privatizaes. Collor iniciou o
12

Discurso proferido pelo ento Senador Fernando Henrique Cardoso em sua despedida do Senado Federal,
em 14/12/1994: Eu acredito firmemente que o autoritarismo uma pgina virada na Histria do Brasil. Resta,
contudo, um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca o presente e retarda o avano da
sociedade. Refiro-me ao legado da Era Vargas ao seu modelo de desenvolvimento autrquico e ao seu
Estado intervencionista Esse modelo, que sua poca assegurou progresso e permitiu a nossa
industrializao, comeou a perder flego no fim dos anos 70. Atravessamos a dcada de 80 s cegas, sem
perceber que os problemas conjunturais que nos atormentavam a ressaca dos choques do petrleo e dos
juros externos, a decadncia do regime autoritrio, a superinflao mascaravam os sintomas de
esgotamento
estrutural
do
modelo
varguista
de
desenvolvimento.
Disponvel
em:
http://acervo.ifch.org.br/ModuloPesquisador/pesquisa/palavraChave.do?autoriaCheck=true#TR16549. Acesso
em: 08 jun. 2015.

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

programa de privatizaes e FHC o intensificou, especialmente nos setores de

minerao, telecomunicaes, finanas e energia. A expectativa neoliberal era de
que isso melhoraria a eficincia e liberaria recursos pblicos para investimentos e
gastos sociais. Mas como boa parte das privatizaes ocorreu depois da crise
asitica, muitas das concesses feitas aos investidores privados tiveram que
contar com aportes do BNDES (agente das privatizaes) e indexao de tarifas
dos servios inflao, o que tornou as metas de inflao ainda mais custosas em
termos de produo e emprego.
Depois da dcada perdida de 1980-90, os resultados dos anos
neoliberais (1995-2004) conseguiram ser ainda mais pobres: crescimento mdio
de 2,3% do PIB, frente aos 2,8% do perodo da hiperinflao (1985-94).
Crescimento da renda per capita: 0,9% contra 1,1%. Inflao reduzida, mas taxa
de desemprego aumentada para dois dgitos. Crescimento substancial da dvida
pblica, apesar do crescimento da carga tributria e do corte nos investimentos
pblicos, por causa dos pagamentos de juros. Economia mais aberta ao comrcio
e finanas externas, mas sem aumentar parcela do Brasil nas exportaes
mundiais nem reduzir sua fragilidade a suspenses sbitas nos fluxos de capitais
estrangeiros (BURLAMAQUI et al., 2008).
Ou seja, o pas iniciou o sculo XXI acumulando no uma, mas duas
dcadas perdidas de desenvolvimento econmico e social.
Nesse sentido, Diniz (2007) salienta o significado das duas ltimas
dcadas do sculo XX como ponto de inflexo na trajetria das sociedades latinoamericanas, com a desmontagem da arquitetura poltico-institucional baseada na
estratgia de industrializao por substituio de importaes, dominante na
regio entre 1930 e 1980. Segundo ela, o abandono e a substituio das
estratgias desenvolvimentistas do passado por polticas monetaristas ortodoxas
a partir do final do sculo XX foram desencadeados por um complexo de fatores
externos e internos de cada pas.
Entre os fatores externos estariam as sucessivas crises internacionais, a
presso das agncias multilaterais, o colapso do socialismo e a globalizao. Entre
os fatores internos, estiveram presentes as opes polticas das elites dirigentes
nacionais e de suas coalizes de apoio, alm das distintas trajetrias histricas,
que levaram ao fracasso a adoo das receitas de monocultura institucional
(EVANS, 2003): idealizao dos arranjos institucionais dos pases centrais, como
se alm de ideais fossem de importao simples e automtica para a promoo do
desenvolvimento dos pases atrasados (mimetismo acrtico).

121

Pensamento Plural

Todavia, como observou Remmer (2002), a partir da anlise do

relacionamento complexo entre controle partidrio do governo, fora do
movimento sindical e competio eleitoral em vrios pases da Amrica Latina,
contrariamente viso de que a internacionalizao da economia mundial
restringiu as possibilidades de os atores domsticos influenciarem as polticas
pblicas, a performance macroeconmica latino-americana contempornea
reflete fortemente o papel das instituies polticas domsticas, especialmente
dos partidos polticos e sindicatos de trabalhadores, na definio das polticas
pblicas e em sua performance.
As reformas orientadas ao mercado no conseguiram conduzir a Amrica
Latina a uma via de desenvolvimento sustentvel que proporcionasse melhorias
significativas no bem-estar da populao e eliminasse a degradao social, nem a
uma situao de consolidao das instituies democrticas.
Isso recolocou na agenda o desafio da reforma do Estado no contexto de
democracias sustentadas, que ultrapasse a simples obedincia s regras formais
do regime democrtico e enfrente os trs dficits historicamente acumulados no
processo de construo do Estado na Amrica Latina: (1) o da incluso social
(reduo das desigualdades); (2) o da capacidade de implementao do Estado
(que tem a ver com sua prpria legitimao) e (3) o da accountability,
relacionado expanso dos mecanismos de controle pblico das polticas
governamentais e de responsabilizao pblica dos governantes.
A crise da agenda poltica neoliberal abriu espao para a emergncia de
novos paradigmas, como o neo-estruturalista da Cepal. Para Kirby (2009), aps a
primeira gerao de reformas do Estado na AL, focada no enxugamento do
Estado, com a privatizao de empresas estatais, e na liberalizao do comrcio e
do sistema financeiro, adveio, na virada do sculo, uma segunda gerao de
reformas, voltadas ao fortalecimento da capacidade do Estado para assegurar
maior responsabilidade e eficincia, em particular no que se refere ao combate
corrupo, focalizao do gasto social, controle da inflao, flexibilizao do
mercado de trabalho e arranjos corporativos para coordenar a poltica de
desenvolvimento.
Tanto uma quanto outra gerao de reformas foram bastante
influenciadas pelas recomendaes do Banco Mundial, sendo a segunda
particularmente influenciada pelo seu Relatrio do Desenvolvimento Mundial de
1997 (The State in a changing world) e o seu Relatrio sobre a agenda de
reformas para a Amrica Latina e o Caribe na dcada seguinte.

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Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

Abriu-se ento uma poca de ampla rediscusso sobre a reforma do

Estado na Amrica Latina, questionando-se seu desenho, seu impacto e suas
deficincias. Novos temas emergiram desse debate: o primeiro, o crescente
consenso de que essas reformas, at agora, falharam enormemente em promover
um Estado com efetiva capacidade de enfrentar os mais importantes desafios
econmicos e sociais da regio, com problemas como

informalidade,

delinquncia, clientelismo e corrupo parecendo, inclusive, crescer. As duas

primeiras geraes de reformas foram largamente vistas em termos tecnocrticos,
como receitas baseadas em abordagens tericas desenvolvidas em outros
contextos:

Consenso

de

Washington,

para

gerao,

neoinstitucionalismo e a nova administrao pblica, para a 2.

O fracasso dessas duas geraes de reformas gerou um consenso sobre a
necessidade de uma nova forma de fazer poltica. E o segundo tema que emergiu
daquela rediscusso na literatura acadmica sobre a reforma do Estado na
Amrica Latina foi justamente o retorno da poltica: apenas um Estado
representativo,

com

liderana

poltica

respeitada

com

credibilidade,

importantes transformaes podem ser propostas e tornadas viveis. Nessa nova

forma de poltica, o Estado deveria ser visto no acima da sociedade ou fora das
relaes sociais, mas como parte da ordem social. E o bom Estado, no apenas o
que prov servios eficientes aos seus cidados, mas o que capaz de gerenciar
interesses sociais conflitantes.
Como afirma Rodrik (2011), em crtica ao que chama de agenda da
hiperglobalizao, defendida pelas grandes corporaes e pelos fundamentalistas
do mercado, essa agenda conspira contra a soberania dos pases e, em ltima
instncia, contra a prpria democracia, pela simples razo de que seu objetivo
no melhorar o objetivo desta, mas minimizar custos de transaes comerciais
internacionais para acomodar interesses financeiros e comerciais.
Ele aponta a ironia da histria de que os pases que mais se
desenvolveram nas dcadas da hegemonia do Consenso de Washington, a
doutrina do fundamentalismo globalizante, tenham sido os que menos aplicaram
suas receitas (China, ndia, Coreia etc.).
Esse colapso da agenda poltica neoliberal, vivenciado na Amrica Latina
com as sucessivas vitrias de candidatos esquerdistas nas eleies presidenciais a
partir dos anos 2000 e aprofundado com a crise financeira global de 2008-2011,
encontrou no Brasil do governo Lula um cenrio de experimentos polticos
alternativos.

123

Pensamento Plural

Nesse sentido, o arranjo institucional desenvolvimentista, revivido com a

Constituio de 1988 e que havia sido eclipsado pela onda neoliberal dos anos 90,
foi retomado e aprofundado de modo bastante bem sucedido pelo Governo Lula.
De acordo com o IPEA, cerca de 20 milhes de brasileiros deixaram a
extrema pobreza e mais de 30 milhes alcanaram a classe C (= mdia) no pas
durante a ltima dcada (2002-2012), fazendo com que, em 2012, pela primeira
vez na histria, a maioria, 53%, da populao brasileira (cerca de 104 milhes de
pessoas) pertencessem classe mdia.
Acompanhando essas mudanas na estrutura da distribuio de renda,
outro fenmeno relevante desta ltima dcada tem sido o intenso processo de
formalizao do mercado de trabalho, por meio de nmeros expressivos de
gerao de empregos formais a cada ano, que levou a taxa de desemprego ao
menor nvel da srie histrica, iniciada nos anos 80.
Por isso, Boschi (2007) observou que as medidas voltadas manuteno
da estabilidade monetria pelo governo Lula representaram uma continuidade
apenas aparente da poltica econmica anterior, tendo havido, na realidade, uma
inflexo, envolvendo a utilizao de instrumentos mais rgidos de poltica
monetria, combinados a estratgias seletivas de fomento e aperfeioamento
institucional (BOSCHI, 2007, p. 309).
Um dos exemplos dessa mudana, segundo Boschi, foi o papel atribudo
pelo novo governo ao BNDES, que havia sido transformado em agncia de
implementao do programa de privatizaes, na gesto FHC. O governo Lula, ao
contrrio, colocou o banco estatal como ncleo de uma rede institucional voltada
coordenao das atividades de desenvolvimento, visando implementao de
uma poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, numa atividade de
fomento ao setor privado de magnitude e amplitude tais que no se tem paralelo
na Amrica Latina, em termos do significado, porte e diversidade de linhas de
atuao (BOSCHI, 2007, p. 312).
Para Boschi ocorreu nesse perodo a retomada de uma trajetria de
desenvolvimento fundada numa modalidade de intervencionismo estatal que
inova, mas que tem uma linha de continuidade com o desenvolvimentismo estatal
do sculo 20 (DINIZ e BOSCHI, 2007, p. 109). Tratar-se-ia, de uma
caracterstica dos governos progressistas de anos recentes na Amrica Latina, nos
quais a clara incorporao da questo social como prioridade representaria a
retomada, num cenrio ps-neoliberal, da agenda cepalina dos anos 80, de
crescimento com equidade, agora redefinida, com mais pragmatismo, como um

124

Pelotas [16]: 105 130, janeiro-junho 2015.

desenvolvimento combinado com valorizao da estabilidade e da disciplina

fiscal:
o neo-intervencionismo representa, assim, um modelo hbrido
de coordenao econmica efetuada de maneira centralizada e a
partir do mercado [...] no representa uma volta ao Estado
produtivo, mas apenas um maior grau de coordenao estatal
da esfera econmica [...] [que originou] um novo discurso,
menos fundado nas virtudes do livre mercado e mais positivo
com relao s possibilidades do intervencionismo estatal
(BOSCHI, 2007, p. 322).

Nesse sentido, vrios estudos recentes tm apontado importantes

mudanas institucionais verificadas no pas entre a dcada de 1990 e a de 2000,
que o aproximaram do modelo de Estado Desenvolvimentista desenhado pela
Constituio de 1988.
Conforme Almeida (2011), ainda so muito frequentes entre ns as
anlises que atribuem os avanos econmicos recentes do pas, marcados por
forte e duradouro ciclo de expanso do produto, to somente a uma conjuno de
fatores externos favorveis (boom das commodities, ciclo de crescimento
mundial) reduzindo, ou mesmo desprezando, o impacto de decises tomadas no
mbito das instituies domsticas.
Contudo, ele destaca o papel crucial desempenhado pelo BNDES no
sentido de promover uma poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior
voltada insero internacional e inovao tecnolgica, alm de oferecer
mecanismos de coordenao estratgica entre os agentes econmicos que se
ligam ideia da complementaridade institucional ressaltada pela abordagem das
Variedades de Capitalismo.
A atuao do BNDES, como principal financiador de longo prazo de
investimentos na indstria, na infraestrutura e nas exportaes, alm da
estabilizao da oferta de crdito em meio a oscilaes decorrentes das crises
financeiras (atuao contracclica), foi decisiva para o reposicionamento do pas
no cenrio econmico mundial, o que pode ser aferido no aumento do fluxo
comercial brasileiro com o exterior em ritmo maior do que o verificado no
conjunto do comrcio mundial, na primeira dcada do sculo, ou seja, um
processo de internacionalizao competitiva da economia brasileira.
Tapia (2007), por sua vez, destaca o papel de concertao e de
coordenao estratgica do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES), uma inovao na tradio poltica brasileira, mas ao mesmo tempo

125

Pensamento Plural

muito coerente com o desenho institucional da Constituio de 1988, com sua

rede de instituies participativas de controle social das polticas pblicas e do
Estado como um todo. Tapia destaca especialmente o sucesso da experincia de
elaborao de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento como criador de
novas capacidades institucionais, especialmente no que se refere colocao do
tema no plano de um debate pblico de projeto de sociedade, para alm da viso
de curto prazo da poltica econmica.

Concluso
O que explica o incomum crescimento do Brasil combinado com reduo
das desigualdades e, mais recentemente, a capacidade de o pas manter os nveis
de emprego apesar da grave crise financeira mundial e da estagnao do
crescimento uma expanso sem precedentes do mercado consumidor
domstico, pela incorporao de uma massa de vrios milhes novos
consumidores.
E o que explica essa nova situao so as polticas econmicas e sociais
desenvolvidas pelos governos do PT, liderando uma coalizo poltica
desenvolvimentista.
O Brasil experimentou um forte desenvolvimento de suas capacidades
estatais entre 1980 e 2000, a partir de uma conjuntura crtica representada pelo
processo de redemocratizao e pela promulgao da Constituio de 1988.
Todavia, combinando isso com a ideia das constelaes de poder e de que
a poltica importa no desempenho econmico dos pases (HUBER e STEPHENS,
2012), atribui-se aqui ao processo poltico recente a capacidade de modificar
estruturas de desigualdade que pareciam imutveis.
Ou seja, a conjuntura crtica do processo de redemocratizao e da
Constituio de 1988 forneceu a moldura institucional que permitiu ao Brasil
construir, pela primeira vez, um tipo de Estado de bem-estar social com
significativas capacidades estatais. Mas a velocidade dessa construo no foi
determinada por essa conjuntura. Dependeu da poltica.

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Texto enviado em: 19/12/2014

Aceito em: 23/05/2015

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