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IX ENGEMA - ENCONTRO NACIONAL SOBRE GESTO EMPRESARIAL E MEIO AMBIENTE

CURITIBA, 19 a 21 de novembro de 2007

INSTRUMENTOS DE POLTICAS AMBIENTAIS, CASOS DE APLICAO E


SEUS IMPACTOS PARA AS EMPRESAS E A SOCIEDADE
Carmen Augusta Varela1
(1) Professora da FGV-SP

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RESUMO
Os gestores pblicos dispem de uma ampla gama de instrumentos de polticas ambientais
para tentar controlar os danos ao meio ambiente causados pelas atividades produtivas e pelo
uso ou consumo de bens e servios ambientais como a gua, florestas, ar,...Dentre estes
instrumentos, podemos destacar os mecanismos de comando e controle, que estabelecem
atravs de regulamentaes, leis e decretos, o que os agentes econmicos podem ou no fazer
e os mecanismos de mercado como a taxao, certificados de emisso de poluentes e o
sistema de restituio de depsitos. Nos dias de hoje, surgem algumas solues intermedirias
entre os dois tipos de instrumentos: os pacotes de polticas e os Termos de Ajustamento de
Conduta TACs fazem parte destas solues alternativas. O objetivo deste trabalho
apresentar, inicialmente, as caractersticas desses instrumentos de polticas ambientais em
termos conceituais e, depois, fazer uma avaliao crtica de experincias nacionais e
internacionais de implementao desses mecanismos, mostrando quais foram os resultados
obtidos em termos de preservao ambiental e quais so os seus impactos para as empresas e
para a sociedade.

Es

.
PALAVRAS-CHAVES
Polticas ambientais, casos de aplicao, resultados

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dificilmente se poderia cham-la por esse nome e, certamente, nenhum problema


surgiria.
Numa economia competitiva, uma alocao de recursos que maximiza o seu bem-estar,
estar tambm maximizando o bem-estar da sociedade como um todo (SERA DA
MOTTA, 1990).
Se houver mercados perfeitamente competitivos e os efeitos externos inexistirem, cada
uma das situaes de equilbrio geral atender ao requisito de um timo de Pareto, isto
, ter-se- uma situao na qual no possvel fazer com que ao menos um outro agente
fique numa situao pior. A preocupao com as externalidades surgiu porque sua
existncia implica que, a menos que medidas especiais sejam tomadas e seus efeitos
sejam internalizados (seus preos estejam devidamente fixados), as solues de
equilbrio possveis no alcancem o timo de Pareto.
Quando h externalidades ligadas a bens de propriedade comum e um grande nmero de
indivduos e/ou empresas envolvidos, fica difcil conseguir um acordo entre as partes.
Nestes casos, o governo deve atuar, punindo os causadores das externalidades e agindo
em favor dos interesses das vtimas.
Existe um grande nmero de instrumentos de polticas ambientais possveis de serem
utilizados para solucionar os problemas relativos ao meio ambiente, mas, normalmente,
os governos utilizam um nmero bastante limitado. Qualquer que seja a soluo
escolhida, a finalidade sempre tentar internalizar os custos dos problemas ambientais
(externalidades).
De acordo com HANLEY; SHOGREN & WHITE (1997;01), "...every economic action
can have some effect on the environment, and every environmental change can have na
impact on the economy...". Assim sendo, podemos dizer que existe um link entre as
questes ligadas economia e meio ambiente, portanto, qualquer que seja o instrumento
de poltica ambiental adotado, teremos tanto efeitos econmicos como ambientais.
Autores como GUIMARES; DEMAJOROVIC & OLIVEIRA (1995;73)
complementam afirmando que, "...no basta a identificao de parmetros para o
controle ambiental e para a manuteno/incremento dos recursos naturais; requer-se
tambm a avaliao do custo que a sociedade incorre para a obteno dos resultados
almejados".
O item a seguir apresentar um apanhado terico sobre as ferramentas de gesto
ambiental existentes e, posteriormente, sero analisados alguns casos de aplicao
desses instrumentos e seus impactos.

2. INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL


Como j foi dito anteriormente, existe uma srie de ferramentas que poderiam ser
utilizadas para gerir os problemas ambientais, mas a maior parte dos pases, inclusive o
Brasil, se utiliza somente de alguns desses instrumentos, s vezes pelo fato de a
legislao vigente no permitir o uso de parte deles e, s vezes por acomodao ou
incerteza em relao aos seus resultados.
Na sequncia, apresentamos os instrumentos de polticas ambientais mais importantes.
2. 1. T I P OS
Os instrumentos de polticas ambientais podem ser diretos ou indiretos. Os instrumentos
diretos so aqueles elaborados para resolver questes ambientais e os indiretos so
desenvolvidos para resolver outros problemas, mas que, de uma forma ou de outra,
acabam colaborando para as solues ou agravamento dos problemas relativos ao meio
ambiente. De acordo com ESKELAND & JIMENEZ (1991), os instrumentos indiretos
podem afetar seriamente o meio ambiente, apesar de muitas vezes no serem

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descentralizado e participativo, operando atravs dos comits de bacias hidrogrficas....


Esta legislao permite que seja implementada a cobrana pelo uso da gua.
A tabela 1, apresenta resumidamente os principais instrumentos de polticas ambientais
existentes.
Tabela 1 Instrumentos de Poltica Ambiental
INSTRUMENTOS
DIRETOS

INSTRUMENTOS INDIRETOS

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Padres de emisso;

Controle de equipamentos,
processos,
insumos e produtos;

Cotas no transferveis;

Controle de equipamentos,

Rodzio de automveis
COMANDO E
processos, insumos e produtos;
municipal
em So Paulo (reduo
CONTROLE

Rodzio de automveis
de congestionamento).
estadual em SP (reduo de
poluio);

Zoneamento.

Taxas e tarifas;

Impostos e subsdios a
equipamentos, processos, insumos

Cotas transferveis;
e produtos;
INCENTIVOS DE
Subsdios produo
MERCADO

Subsdios a produtos
menos poluente;

Sistemas de restituio de similares nacionais


depsitos.
Fonte: Adaptada de ESKELAND & JIMENEZ (1991; 16) e VARELA (2001; 10)

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2.1.1. Comando e controle


Os instrumentos de comando e controle estabelecem atravs de decretos, leis e
regulamentaes o que os agentes econmicos podem ou no fazer (MUELLER, 2007).
Apesar de os crticos afirmarem que estes instrumentos no do alternativas aos agentes
econmicos, continuam sendo os mais utilizados ainda hoje.
2.1.1.a. Instrumentos diretos
- padres de emisso para fontes especficas - so estabelecidos pelos rgos
ambientais responsveis pelo controle de emisses em determinada regio e,
normalmente, so determinados em funo dos efeitos que o poluente em questo gera
para a sade dos indivduos. Dificilmente se estabelece padres levando em
considerao seus efeitos para as plantas, os animais ou o meio ambiente . O no
cumprimento dos padres de emisso pode incorrer em cobrana de multa.
- cotas (ou licenas ou permisses) no transferveis - so estabelecidas cotas de
emisso que podem ser leiloadas pelo rgo ambiental ou distribudas aos agentes
econmicos. As cotas transferveis so consideradas mecanismos de mercado, porque
podem ser transacionadas entre os agentes. No caso das cotas no transferveis, no
permitida a sua comercializao, portanto, no h estmulo para reduzir a emisso em
nveis abaixo do que est estipulado nas cotas, a menos que o rgo responsvel estipule
que depois de um determinado perodo de tempo, o nvel de emisso permitido deva
diminuir. As cotas (ou licenas) podem tambm ser utilizadas para determinar a
quantidade de um recurso natural que pode ser explorada ou para permitir a instalao e
o funcionamento de um estabelecimento comercial ou produtivo em um local especfico.
- controle de equipamentos, processos, insumos e produtos - pode-se exigir a
instalao de equipamentos anti-poluio como, por exemplo, filtros; obrigar as

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valor referente a esse custo externo seria repassado para o governo na forma de uma
taxa, chamada de taxao Pigouviana, que seria o equivalente, no caso de uma empresa
que, por exemplo, joga seus resduos num rio, ao custo marginal de controle da poluio
emitida. Na realidade, os valores estabelecidos para esse instrumento, no se baseiam no
custo que a externalidade causa para o meio, porque isso exigiria o conhecimento da
funo dano do poluidor, mas sim em valores estabelecidos pelos rgos ambientais,
para que consigam atingir os seus objetivos (VARELA, 1993a). Os tipos de taxas mais
comuns so as cobradas sobre efluentes na gua, ar e solo, em que, para a definio da
cobrana, s so levadas em considerao as quantidades dos poluentes emitidas,
independentemente do dano causado pela emisso; as taxas sobre produtos, que incidem
sobre o preo dos bens que durante o seu processo de produo ou consumo geram
danos ao meio ambiente; as taxas sobre os usurios, que contabilizam o custo do
tratamento pblico ou coletivo dos efluentes e a cobrana de taxas diferenciadas, que
permite que sejam cobrados valores menores para os produtos mais favorveis ao meio
ambiente (ALMEIDA, 1997; SEMA, 1998).
- cotas transferveis (ou licenas de poluio comercializveis ou permisses ou
certificados de propriedade) - as cotas transferveis so chamadas, normalmente, de
instrumentos de quantidade, porque eles racionam uma proviso fixa de determinado
produto, que pode ser um poluente ou um recurso natural. Normalmente, o rgo
governamental responsvel pelas questes ambientais estipula qual o nvel mximo de
produto permitido e leiloa ou distribui cotas entre os agentes econmicos de
determinada regio. Essas cotas equivalem a porcentagens do valor mximo estipulado.
Se estivermos falando, por exemplo, da emisso de determinado poluente, com o passar
do tempo, caso determinada empresa necessite poluir mais do que o permitido pelas
cotas que possui, ela pode tentar comprar permisses de outras empresas, ou ento, se
for economicamente vivel, pode adotar tecnologias menos poluentes. Como as cotas
podem ser transacionadas, cria-se um mercado ao redor das permisses de poluio, o
que acaba estimulando as empresas cujos gastos com a mudana para tecnologias mais
limpas so relativamente baixos, a adot-las e transacionar suas cotas excedentes no
mercado. A funo do rgo do governo seria o de fiscalizar o total de emisso dos
poluentes naquela regio e, caso o nvel total permitido fosse ultrapassado, esse rgo
cobraria uma multa da regio como um todo. Para poder continuar funcionando, as
empresas teriam que pag-la e decidir entre elas quem ultrapassou as cotas permitidas,
penalizando a empresa culpada. Funciona como uma espcie de auto-gesto. Com isso,
pode-se diminuir o nvel de poluio ao longo do tempo (caso as cotas estejam
vinculadas a diminuio do nvel de poluio permitida ao longo dos anos), dar maior
flexibilidade para as empresas se adaptarem aos padres de emisso estabelecidos e
diminuir os gastos administrativos do governo para controlar a poluio, j que medir a
emisso de poluentes de cada empresa um processo bastante difcil e custoso.
De acordo com HAHN (1989), a implementao dos certificados de propriedade deve
sempre envolver os seguintes passos: a) estabelecimento de um nvel padro de
qualidade ambiental; b) definio do nvel de qualidade ambiental em termos do total de
emisses de elementos poluentes permitidos, e c) as permisses tm que ser alocadas
entre as firmas e cada permisso concede ao seu dono a emisso de uma quantidade
especfica de poluio. Como j foi mencionado, os certificados de propriedade podem
ser utilizados tambm para estipular quantidades mximas de recursos naturais, como,
por exemplo, madeira, petrleo, minrios, etc que podem ser extradas de determinada
regio.
- subsdios produo menos poluente - tm a finalidade de auxiliar
monetariamente as empresas a cumprirem os padres ambientais estabelecidos . Podem

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instrumentos baseados em informao (indicadores, valorao ambiental, educao,...), alm


de polticas de proviso de infra-estrutura, etc.
A meta consiste em encontrar um conjunto de polticas que seja ao mesmo tempo eficiente
(com o menor custo) e efetivo (que atinja os objetivos ambientais desejados) (OECD, 2001).
De acordo com PORTNEY (2000a; 07), nas prximas dcadas, haver "...both more
decentralization of environmental authority to lower levels of government, but at the same
time more international negotiation over na harmonization of certain environmental
standards...".
J alguns autores como CORAZZA (2000) analisam a importncia da negociao entre os
representantes dos rgos ambientais e os agentes econmicos envolvidos e dos novos
avanos nessa rea. Segundo essa autora, da barganha pode emergir uma nova
regulamentao ambiental. O resultado da negociao poderia ser considerado como um tipo
intermedirio de instrumento de poltica ambiental, que se situaria entre a regulamentao
direta e os incentivos econmicos. A negociao pode levar assinatura de contratos entre os
representantes do governo e os poluidores potenciais.
Ainda de acordo com CORAZZA (2000;265), "esses contratos compreendem, geralmente,
combinaes de multas e de subvenes, que so concedidas para incitar os comportamentos
dos agentes no sentido de permitir o alcance dos objetivos da poltica em questo. Quando as
empresas se engajam livremente no processo, os contratos assumem uma forma particular e ,
ento, chamado de acordo voluntrio. Muito recentes, os acordos voluntrios so arranjos
institucionais sob a forma de contratos entre as autoridades pblicas e uma coalizo de
empresas, originados durante o desenrolar do processo de regulamentao".
As autoridades pblicas podem convidar os agentes econmicos envolvidos a participar da
negociao, com o intuito de obter informaes detidas por esses agentes e pela necessidade
de aceitao por parte deles das polticas desenvolvidas.
WILEN (1999;324) tambm acha que os economistas no devem agir vigorosamente,
defendendo a eficincia, mas devem procurar negociar: "...in na open political arena, a singleminded focus on efficiency may be interpreted as na insensitivity to equity, squandering our
credibility over the issues that we can be unequivocal on...".
J WU & BABCOCK (1999) afirmam que programas voluntrios de reduo poluio
podem ser eficientes, e citam o Programa de Reduo de Emisses de SO2, dos EUA, que
encorajou as empresas a reduzirem voluntariamente suas emisses atmosfricas em 33% no
ano de 1992 e em cerca de 50% no perodo de 1995.
Para GUIMARES, DEMAJOROVIC & OLIVEIRA (1995;73), as transformaes que vm
ocorrendo em relao as novas polticas ambientais que vm sendo desenvolvidas, envolvem
discusses entre os diversos grupos de interesse e "...ao contrrio de uma viso simplificada
muito difundida, que acredita na total harmonia entre ao empresarial e meio ambiente, o
caminho a ser percorrido bastante conflituoso e demandar intensas negociaes".
Aqui no Brasil, o Ministrio Pblico de algumas regies do pas, desde o ano de 2000, vm
estabelecendo um Programa de Preveno de Delitos Ambientais, onde o denunciado
chamado a assinar um termo de Ajustamento de Conduta (TAC), com a finalidade de sanar
rapidamente os danos ambientais.
A partir de outubro de 2001, a cidade do Rio de Janeiro passou a contar com um Tribunal
Arbitral de Justia Ambiental, constitudo por uma equipe de juzes e peritos especializados
em diversas reas do meio ambiente. O Tribunal passou a ser um rgo de conciliao, no se
subordinando Justia. A finalidade fazer com que as partes envolvidas assinem um acordo
e o obedeam. Se isso no ocorrer, o caso poder ser levado Justia comum. Quando
surgirem problemas de ordem criminal, estes sero encaminhados ao Ministrio Pblico
(www.estadao.com.br/print/2001/set/13/313.htm, 13/09/2001, 23h33).

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No Japo, nos anos 90, cobrava-se uma taxa de depsito e reembolso de 300 yens,
equivalente a US$ 2,00 na poca, por engradado de garrafas com vinte unidades. Esta
taxa incidia sobre toda a cadeia produtiva, at o consumidor final. O mesmo tipo de
instrumento de poltica ambiental era utilizado tambm para outros tipos de embalagens
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2003).
Em Cingapura, na Malsia, em 1991, foi implantado um programa que oferece descontos
na taxa de licenciamento e uso das vias pblicas, mas os veculos contemplados s
podem circular no perodo das 19 s 7 horas nos dias teis, aps as 15 horas aos sbados
e nos domingos e feriados permitida a circulao o dia todo. Esses veculos tm a
liberao para transitar a qualquer horrio cinco dias por ano, desde que seus
proprietrios paguem uma taxa de US$ 20/dia. H ainda um pedgio, com a finalidade
de limitar o acesso de veculos particulares na regio central. A cidade se livrou dos
congestionamentos e conseguiu recuperar uma boa qualidade atmosfrica (SEMA,
1996).
A Operao Rodzio iniciada em 1995 voluntariamente e em 1996 estabelecida por lei,
pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA), na RMSP, estabelecia que
automveis com dois finais de placa diferentes no podiam circular a cada dia da
semana, excluindo os finais de semana, entre as 7 e 20 horas, em perodo considerado
crtico, com baixa disperso dos poluentes. Quem no obedecesse o rodzio, se fosse
pego pelos fiscais, receberia uma multa, que poderia aumentar no caso de reincidncia.
Em 98, o ndice de obedincia mdio foi de 96,7% para os automveis e 74,1% para os
caminhes. Estima-se que nesse mesmo ano, durante o perodo em que houve o rodzio,
deixou-se de emitir cerca de 449 toneladas de monxido de carbono por dia. Apesar
disso, como o perodo de vigncia do rodzio foi se ampliando ao longo dos anos, uma
parte da populao comprou um segundo automvel, normalmente mais velho que o
primeiro e, portanto, mais poluente. Isso j havia ocorrido em Santiago, no Chile e na
Cidade do Mxico, Mxico, em que os rodzios foram sendo ampliados para perodos
cada vez maiores (CETESB, 1999; SEMA, 1996).
Nos dias de hoje, a Operao Rodzio no existe mais, mas o rodzio municipal (So
Paulo) continua vigorando para uma rea reduzida chamada de zona central. O seu
objetivo inicial era a reduo dos congestionamentos na cidade. Este objetivo continua,
devido ao elevado ndice de motorizao dos habitantes da regio e da baixa qualidade
dos servios de transporte urbano, mas, hoje, o rodzio municipal passou a ser tambm
imprescindvel para a reduo dos nveis de emisso de poluentes em alguns bairros da
cidade.
A primeira aplicao dos certificados de propriedade ou licenas de poluio se deu em
1981, no estado de Wisconsin, nos EUA. A finalidade era controlar a demanda
bioqumica de oxignio (DBO), em parte do Fox River. O programa foi designado,
levando-se em conta o cmbio limitado dos certificados de propriedade no mercado. O
objetivo principal desta aplicao foi permitir s firmas da regio grande flexibilidade
quanto s opes de diminuio de poluio, desde que se mantivesse a qualidade
ambiental. As empresas receberam permisses que definiam uma carga permitida de
emisso de resduos para cinco anos. Estudos preliminares estimavam que o programa
resultaria numa economia de cerca de 7 milhes de dlares por ano, mas a reduo de
custos foi mnima, uma vez que as empresas sofriam uma srie de restries para poder
transacionar seus certificados no mercado.
A proposta do programa de certificados de propriedade para o comrcio de chumbo,
implementado nos EUA, tinha como objetivo conceder maior flexibilidade para as
empresas, durante o perodo em que a quantidade de chumbo na gasolina estava sendo
reduzida. O programa foi projetado para ter um perodo de vida fixo desde o princpio.

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Esses mecanismos pressupem um acompanhamento constante dos resultados por parte


dos representantes do governo e, em pases com problemas de corrupo, os benefcios
ambientais podem no ser exatamente os esperados.
Outra crtica que se observa em relao regulao, que ela no cria estmulos para os
agentes poluidores mudarem a tecnologia produtiva e baixarem seus nveis de emisso
para patamares inferiores aos definidos pelos padres ambientais.
Os incentivos de mercado, apesar de fornecerem uma maior flexibilidade aos agentes
econmicos para enfrentar os problemas relacionados ao meio ambiente, possibilitando
que escolham a alternativa que lhe impe menores custos para atingir as metas
ambientais, as aplicaes prticas desses instrumentos ainda no possibilitaram a
confirmao desse fato. Um exemplo disso a aplicao de taxas para reduzir as
emisses de SO2 e NOx em termeltricas, cujos resultados positivos s foram
alcanados na Sucia. Alm disso, h tambm o caso das aplicaes de certificados de
propriedade para reduzir emisses em alguns pases, cujo resultado em termos de
reduo de custos at hoje desconhecido.
Em contrapartida, a retirada de subsdios de alguns produtos que causavam efeitos
danosos para o meio ambiente tem surtido efeitos. Como foi observado no caso dos
inseticidas para produo de arroz na Indonsia.
De todos os incentivos de mercado, o que mais tem apresentado resultados positivos o
sistema de restituio de depsitos, principalmente quando utilizado para devoluo de
embalagens.
Nos dias de hoje, em vista da complexidade das questes ambientais, o que se discute
o uso de um pacote de polticas adequadas para resolver cada problema especfico,
podendo inclusive unir polticas de regulao com os instrumentos de mercado.
A negociao entre os agentes econmicos e os representantes do governo ser, no
futuro, a alternativa mais vivel para que os rgos ambientais possam estabelecer
polticas realistas, que sejam eficientes em termos de custos e efetivas no sentido de
atingir os objetivos ambientais propostos.
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Luciana Togeiro de. O debate internacional sobre instrumentos de poltica
ambiental e questes para o Brasil, in Anais do II Encontro Nacional da Sociedade
Brasileira de Economia Ecolgica, p. 03-21, So Paulo, 06 a 08 de novembro de 1997.
ANUATTI NETO, Francisco. "Captulo 9 - Regulamentao dos mercados", in PINHO,
Diva Benevides & VASCONCELLOS, Marco A Sandoval de . Manual de Economia:
Equipe de Professores da USP, So Paulo, Editora Saraiva, 3 edio, 1998.
BANCO MUNDIAL. Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1992:
Desenvolvimento e Meio Ambiente, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1992.
CANEPA, Eugenio M. Economia da Poluio, in MAY, Peter H.; LUSTOSA, Maria
Ceclia & VINHA, Valria da (orgs.) (2003) Economia do Meio Ambiente: teoria e prtica.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
CETESB. Relatrio de Qualidade do Ar no Estado de So Paulo: 1998, So Paulo,
CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, 1999.
CORAZZA, Rosana Icassatti. "Transformaes terico-metodolgicas em anlises
econmicas recentes de problemas ambientais: evidncias de um novo marco na
economia do meio ambiente, Ensaios FEE, v. 21, n. 2, p. 240-270, 2000.
ESKELAND, G.S. & JIMENEZ, E. . "Menos poluio nos pases em desenvolvimento",
Finanas & Desenvolvimento, p. 15-18, maro 1991.

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VARELA, Carmen A "Poluio industrial e instrumentos de polticas ambientais", in


Anais do II Encontro sobre Gesto Empresarial e Meio Ambiente, realizado na
FEA/USP, de 06 07/12/1993b.
WILEN, James E. Renewable Resource Economists and Policy: What differences have
we made, Journal of Environmental Economics and Management, v. 39, n. 3, may,
2000.
WU, Junjie & BABCOCK, Bruce A. The relative efficiency of voluntary vs. Mandatory
environmental regulations, Journal of Environmental Economics and Management, v.
38, n. 2, september, 1999.
www.estadao.com.br/print/2001/set/13/313.htm, 13/09/2001, 23h33.
ZULAUF, Werner. O meio ambiente e o futuro, Estudos Avanados, v. 14, n. 39, p.
85-100, maio/agosto, 2000.