o PADRo BRASILEIRO DE INfERVENO PBUCA NO

SANEAMENTO BSICO*
Marcus Andr Barreto Campelo de Melo**

1. Introduo; 2. O f017T/ilto organizacional e o estilo da polttica de saneame1Jlo; 3. O sistema financeiro do saneamento e a

implementao dos programas; 4. Evoluo da polttica; 5.
Consideraes sobre a avaliao da polttica; 6. A lgica das
poltticas pblicas de corte social.
Caracterizao do perfll da interveno governamental na rea do saneamento
bsico. Apresentao do quadro geral do fonnato organizacional e do estilo da
poltica de saneamento. Padro de fmanciamento da poltica a partir de uma anlise do Sistema Financeiro do Saneamento e da sistemtica de implementao dos
programas, bem como uma descrio sumria da evoluo da poltica. Consideraes sobre a avaliao da poltica onde se aponta, em particular, a lgica "privatista" que penneou a sua fonnulao e implementao.

1. Introduo

o presente texto objetiva caracterizar, em linhas gerais, a poltica pdblica de

saneamento bsico nacional recente. Nas sees seguintes se apresenta um quadro
do formato organizacional e o estilo da polftica de saneamento; uma caracterizao da estrutura do Sistema Financeiro de Saneamento e da sistematizao de
implementao dos programas, bem como uma descrio sumria da evoluo da
poltica. Alinham-se, por fim, algumas consideraes sobre a avaliao da poltica
e sobre a lgica privatista que penneou as polticas pdblicas de corte social no
Brasil.
Uma avaliao superficial da polftica de saneamento bsico em suas duas facetas - abastecimento de gua e esgoto sanitrio - revela que houve um avano significativo nos nveis quantitativos de. atendimento desses servios. Com efeito, as
metas estabelecidas no Plano Nacional de Saneamento lanado em 1971, de prover, at 1980,80% da populao urbana brasileira com abastecimento de gua, foram quase atingidas. Os dados censitrios indicam que o pefCentuaJ de domiclios
urbanos ligados s redes de abastecimento de gua aumentOu de 54%, em 1970,
para 76%, em 1980, chegando a 87% em 1985.
No que se refere aos servios de esgoto, esses ndices so, respectivamente,
22% e 38%, tendo alcanado 43% em 1984. O nvel absoluto de domiclios no
ligados s redes de gua foi igualmente reduzido de 4,7 milhes para 4,4 milhes
* Esse texto, preparado em dezembro de 1987, apresenta a caracterizao preliminar de uma polftica setorial. Os aspectos referentes ao processo de formulao da polftica e o padro de intermediao de interesses
nas polfticas pblicas urbanas em geral so discutidos no relatrio final de pesquisa ora em curso no Mestrado em Desenvolvimento Urbano, fmanciada pelo CNPq.
** Ph.D pela School of European Studies da University of Sussex. Professor Adjunto do Mestrado em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco. (Endereo do autor: Rua Abelardo, 90 Aflitos - 52050 - Recife, PE.)
Rev. Adm. pbl.,

Rio de Janeiro

23(1)84-102

I!! trim. jan. 1989

em 1980. Esses dados revelam ~s6 os nveis positivos de efetividade da poltica, ou seja, os nveis de atingimento de metas.
Eles escamoteiam os ~tos relativos l eficincia e eficcia da poltica, e s0bretudo as alternativas de corte distributivo que poderiam ter sido perseguidas. .
sobretudo, com relao aos aspedOI distributivos da poltica que a anlise subseqente ser desenvolvida.
2. O formato organizacional e o estilo da polftica de saneamento
Sob o ponto de vista organizacional, a grande mudana verificada no que se refere s polticas pdblicas de saneamento foi a criao do BNH e posterior transferncia das atribuies das instituies que operavam no setor de abastecimento
de gua e esgoto sanitrio para esse rgo. Seguindo um formato organizacional
adotado inicialmente para o setor de transportes, onde uma instituio federal tipo
holding formula a poltica nacional e controla as aes das instituies e subsidirias municipais e estaduais, esse modelo organizacional foi estendido s reas de
s.uneaIDCnto, telecomunicao e proviso de energia eltrica, entre outras. Essa
centralizao institucional e decisria tipificou o processo de formao de polticas pl1blicas sob o regime burocrtico autoritrio que se instalou no pas.
A nvel organizacional, a contrapartida desse processo foi a forte expanso da
administrao indireta sob a gide da reforma administrativa de 1967. Vale referir
que o saneamento bsico em duas facetas, abastecimento de gua e esgoto sanitrio, constitui uma esfera de competncia municipal, o que torna a transferncia de
atribuies citada um exeqJlo paradigmtico das formas de esvaziamento do Municpio, praticadas no regime burocrtico-autoritrio.
A preocupao do governo federal com o abastecimento de gua e com o esgoto sanitrio j est presente DO Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG
1964 - 66), DO Plano Decenal (1966) e no Plano Estratgico de Desenvolvimento
(PED-1968-70). Salvo neste l1ltimo, onde se recomenda a criao de um Conselho
Nacional de Saneamento, de um Fundo Nacional de Saneamento e de um Fundo
de Reinvestimento, as proposies restringem-se ao estabelecimento de diretrizes
e metas. ainda o PED que introduz uma abordagem empresarial DO provimento
de servios pliblicos com nfase na cobertura de custos e retorno dos investimentos, inexistentes no passado, quando a fixao no obedecia a qualquer racionalidade econmica. Constituem uma exceo a essa regra os investimentos realizados
com os emprstimos concedidos pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
sob o patrocnio da Usuaid aos governos populistas conservadores de Carlos Lacerda (Guanaha~, 1960(65), Cid Sampaio (Pernambuco, 1958-62) e Alusio Alves (Rio Grande do Norte, 1958-62).
O Fundo Nacional proposto no PED foi institudo em 1967 com a denominao
de Fundo de Financiamento para Saneamento (Fisane), cuja gesto foi entregue ao
Banco Nacional da Habitao (BNH).
A converso do BNH na agncia central da poltica de saneamento bsico do
pas operou-se num quadro de mudanas mais amplo, onde seu prprio papel institucional foi redefmido.
Institudo em agosto de 1964, o BNH tinha como atribuies a formulao e a
implementao de uma poltica de habitao no pas. Tal como idealizado, suas
aes se centrariam DO segmento popular do mercado e o instrumento organizacional bsico preconizado seria constitudo pelas Companhias de Habitao PopuSaneamento bsico

85

lar (Cohab), cujo formato fora inspirado na experincia da Cohab-GB, criada pelo
Governo Carlos Lacerda. Tal como o Servio Federal de Habitaio e Urbanismo (Sertbau) - institudo como o thinlc tanIc (uma assessoria tcnica) do banco - o
BNH teve um desempenho medocre no perodo 1964-66, dada a fragilidade de
sua base de recursos (1 % sobre a folha de pagamento das empresas e um imposto
sobre aluguis de alto valor). O reconhecimento do malogro do banco levou a uma
notvel ampliao de sua fonte de recursos com a criao, e concomitante canalizao para o banco. do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), juntamente com a regulamentao das cadernetas de poupana em 1967. A relativa
abundncia de recursos, num quadro de forte elevao dos nveis de inadimplncia
pelos muturios de baixa renda, aliada a presses dentro do aparato do Estado, levou o Banco a uma diversificao notvel de sua esfera de atuao, que passa incluir a formulao e gesto de uma embrionria poJ(tica urbana nacional. Igualmente, o Serfhau foi reestruturado e convertido na agncia gestora do planejamento local integrado dos municfpios brasileiros. Foi nesse quadro que o BNH se tornou a agncia federal de saneamento bsico. O BNH passa, ento, a gerir dois sistemas independentes mas articulados: o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS)
e o Sistema Financeiro da Habitao (SFH - criado a partir da criao do FGTS e
das cadernetas de poupana).

3. O sistema financeiro do saneamento e a implementao dos programas

A consolidao do Sistema Financeiro do Saneamento se efetiva com a instituio do Programa de Financiamento para Saneamento (Finansa) em 1968 e a
criao de uma superintendncia espec(fica na estrutura organizacional do BNH,
para a gesto de um sistema altamente formalizado de operaes. As operaes no
mbito do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) guaIJIam um paralelo estreito
com aquelas praticadas no SFH. Nos dois sistemas destacam-se os "agentes fmanceiros" e "agentes promotores". No caso do SFH, os agentes fmancelros so
Bancos Comerciais, Sociedades de Crdito Imobilirio ou Associaes de Poupana e Emprstimo, credenciados pelo BNH; enquanto os agentes promotores
podem ser cooperativas (caso do Programa de Cooperativas Habitacionais - Inocoops), construtoras ou Cohabs (que tambm so seu pnSprio agente fmanceiro),
no caso do Sistema Financeiro do Saneamento os agentes fmanceiros so bancos
estaduais, regionais ou federais credenciados pelo BNH.
Quanto aos agentes promotores, estes so as companhias estaduais de saneamento. Os recursos do sistema tm uma origem dupla: de uma parte, os recursos
do Finansa (recursos prprios do BNH oriundos da captao do FGTS, crditos
obtidos junto a instituies brasileiras ou internacionais, alm de disponibilidade
do Fisane); de outra parte, os recursos dos fundos estaduais (Fundo de gua e Esgoto - FAE) - constitudos pelos respectivos govemos estaduais participantes do
sistema - que podem ser de natureza tributria ou resultado de transferncias. Nas
operaes de financiamento, os recursos so repassados s companhias concessionrias, que passam a ser o muturio fmal do sistema.
As operaes de financiamento obedecem a critrios e condies segundo os
subprogramas aos quais se vinculam. Os subprogramas esto discriminados no
quadro 1.
A implementao efetiva de um dos programas referidos no quadro 1 obedece a
uma lgica institucional espec(fica bastante reveladora do novo modelo e estilo de
86

RA.P.lI89

Quadro 1
Subprogramas de saneamento no mbito do BNH

Objetivos

Subprogramas
Refinag

Financiamento ou refinanciamento de implantao,

ampliao e/ou melhoria de sistemas de abastecimento
de gua

Refinesg

Financiamento ou refinanciamento para implementao

ou melhoria de sistemas de esgotos que visem ao controle da poluio das guas

Fidrem

Financiamento de sistemas de drenagem visando ao

controle de inundaes

Sanat

Apoio tcnico ao SFS na fonoa de assiStncia tcnica

e treinamento

Efisan

Estmulo ao Sistema Financeiro do Saleamento para

integralizao dos fundos estaduais nos estados de
menor renda

Fisag

Financiamento suplementar para abastecimento de

gua caso a participao do Governo Federal viesse i l
onerar em mais de 5% sua receita tributMia

Ficon

Financiamento suplementar para controle de poluio

hdrica (igual ao Fisag)

FOIlle:BNH.Avalia40e~.

Rio de JaDCiro, 1974.

poltica pl1blica de saneamento adotado p6s-64. O esquema exemplificativo descrito no quadro 2 refere-se sistemtica consolidada no Programa Nacional de Saneamento (Planasa), programa que foi institudo em 1971 - ano em que o BNH
transformado em empresa pl1blica e em banco de segunda linha (que opera s com
repasse e refmanciamento). Essa mudana do status institucional do BNH se deveu a presses do sistema fmaoceiro privado no sentido da privatizao das 0peraes finais do SFH e representa a culminao do processo de consolidao de
uma estratgia empresarial no mbito do BNH. I No caso especfico do Planasa esta estratgia est implcita em vrios aspectos do programa, o qual, no entanto, foi
redefmido em 1974 num contexto de mudanas mais amplas do sistema, realizadas
na gesto Geisel.
Para participar do Planasa, os Estados deveriam instituir uma Empresa Estadual
de Saneamento o que, na maioria dos casos. implicava a mudana do formato institucional dos 6rgos setoriais j existentes. Os estados deviam tambm, paraleI Melo, M. A. B. C. de. CIasse. burocracia e intamediaio de inten:sses na formaio da poltica da habitao. In: &pao cl debola, rf124, 1988 (DO prelo).

Saneamento bsico

87

lamente, estabelecer, em conjunto com o BNH, os Programas Estaduais de Abastecimento de gua (Peag) e os Programas Estaduais de Controle da Poluio (Pecon). Assim os municpios, por um lado, delegavam aos estados a atribuio do
fornecimento de gua e recolhimento de esgotos domiciliares e industriais; por outro lado, os estados delegavam ao BNH, mediante um protocolo de adeso ao Planasa, a formulao geral da polCtica (ver quadro 2). A elaborao de programas
Quadro 2
Fases da implementao do PlanmHa
Entidades envolvidas

1. Governo do Estado x
BNH

Instrumentos ou
atos firmados
Carta de inteno do Governo
Estadual de aderir ao Planasa

Governo do Estado x
BNH

Convnio de instituio
doFAE

Governo do Estado x
BNH

Convnio de promessa de
financiamento

2. Agente promotor x
superintendncia do
SFS

Elaborao do Peag ou
Pecon

Governo do Estado

Constituio da Empresa
Estadual de Saneamento

Agente promotor x
governo municipal

Obteno de concesses

Agente promotor x
superintendncia do
SFS x 6rgos tcnicos (consultores)

Estudos tcnicos

3. Agente promotor x
governo municipal
Governo do Estado x BNH
Governos x agente
promotor

Participao do governo
municipal

Caractersticas
da fase
Incluso do
Estado no SFS

Definio do programa estadual, escolha

de projetos e 0bteno de concesses

Movimentao de
recursos financeiros

Contratos de fmanciamento
Obteno de fundo
perdido federal

4. Agente financeiro x
concessionria

Desembolso e contratao de obras

Contratao e execuo
Concessionria x
rgos tcnicos (condas obras
sultores e construtores)

m.

FONe: Almeida, W. M. Abastecimento de 4gua d popu/Do lITbana. IpeaIInpes, 1

88

RA.P.lI89

estaduais se faz acompanhar de an4lilC!8 de viabilidade econmica, o que implicou

que o Planasa fosse geralmente implementado naquelas cidades que demonstraram
maior capacidade de pagamento e/oa tinham projetos de mais alta rentabilidade a
curto prazo. Muitos municpios, no entanto, inclusive capitais estaduais, nio aderiram ao Planasa e continuaram gerindo seus servios municipais de gua e es~
to.
4. Evoluo da polftica

Pode-se distinguir trs momentos fundamentais na poltica de saneamento praticada no Brasil nos anos 1968-87. O primeiro momento corresponde ao perodo
1968-74; o segundo, ao perodo 1975-82 (com dois subperodos, 1975-79 e
1979-84, e o terceiro 1984-86).
O primeiro momento poderia ser denominado Fase de Consolidao do Sistema.
Nesse momento foi montado o arcabouo operacional do Sistema Fmanceiro do
Saneamento. A nvel da poltica urbana nacional, como um todo, esse perodo corresponde expanso horizontal do BNH. Como est claro na tabela I, os investimentos na rubrica habitao reduziram-se de 93% para 56% entre 1969 e 1973. A
concentrao de investimentos do BNH em desenvolvimento urbano e saneamento, cujos percentuais so respectivamente 0,8 e 3,3, em 1969, e 11,9 e 13,2, em
1974, foi detenninada por um conjunto complexo de fatores. 2
Pode-se afirmar que ela resultou de um processo duplo: a forte acumulao de
mcursos no bano e a crise de inadimplncia dos muturios de baixa renda do sistema entre 1~71. A resposta do banco foi no sentido de diversirlcar suas 0peraes com o objetivo de ampliar sua faixa de muturios institucionais - como as
empresas concessionrias de saneamento, que se julgavam mais factveis de gerar
retornos - ao mesmo tempo em que se aumentavam as reservas tcnicas do BNH.
Estas se concentravam em ORTN, chegando a atingir quase metade dos recursos
do banco quando o BNH paslOU a ser o principal tomador de ORTN no mercado
financeiro, absorvendo 1/4 do volume emitido pelo Tesouro na primeira metade da
dcada de 70. Vale referir, como ser explicitado nas sees seguintes, que as esperanas que os muturios institucionais fossem mais "confiveis" revelou-se totalmente infundada Os dados da tabela 2, por sua vez, revelam que os investimentos expandiram-se acentuadamente no perodo em pauta.
Um aspecto fundamental a considerar que os investimentos em esgotos so
bastante reduzidos. Este dado de fato alarmante ao se considerar que os custos
per capita de implantao de proviso de servios de esgotos representam o dobro
daqueles verificados para abastecimento de gua.
H que se salientar ainda que os investimentos em saneamento bsico no apresentaram uma distribuio espacial equilibrada. Os dados da tabela 3 so ilustrativos do desequilbrio verificado, sobretudo no que se refere a investimentos em esgotos. H que se lembrar tambm que os dados (os ooicos disponveis sobre alocao espacial) escamoteiam o substrato da questo, ou seja, os diferentes nveis
de atendimento antes da implementao da poltica.
Verifica-se, assim, que os maiores coeficientes investDento/demanda total (dficit em 1970) so encontrados no Estado mais rico da Federao - So Paulo. Os
2 Melo, Marcus Andd B. C. de. Tbe state, political projccts, and tbeurbanquestionin Brazil. 1920-1980.
In: Urban anti regional SI1Idies working paper, 48. Brighrou, 1985,46 p.

Saneamento bsico

89

Tabela 1
Distribuio das aplicaes anuais do BNH por grupos de programas
1969-78

1969 1970 19711972 1973 1974 1975 1976 1977 1978

93,2 86,7 75,6 72,7 56,1 59,8 5'1,2 48,4 62,8 66,7

Habitao
Desenvolvimento
urbano (transportes e urbani-

5,7 11,9 16,7 19,8 14,4 12,0

zao)

0,8

Saneamento
(abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio)

3,3 6,7 4,8

Operaes complementares

2,7 6,6 19,6 17,9 24,2 15,1 13,1 17,6 7,0 5,1

9,4 14,0 13,2 12,9 14,2 15,8 16,0

FOnle: Azevedo, S. & Gama de Andrade, L.A. Habiklo e podo. Rio de Jaoeiro, Zahar. 1982. p. 86.
* Dados percentuais.

Tabela 2
Investimentos em saneamento bsico
Brasil 1970-80 (em 1.000 UPCS)
Ano

Abastecimento de
gua

Esgotos
sanitrios

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

13.651
24.694
37.182
53.636
72.470
93.649
114.907
134.074
150.110
159.986
161.247

581
537
3.676
5.172
8.712
8.538
8.316
10.883
17.110
22.016
22.129

FOnle: Costa, G.M. CoIJective consumption in an urbanizing society: basic sanitation provisiorI in Brazil-

1960-80. Ph.D dissertation. University ofLondon, 1984.

RA.P.l!89

dados para o Rio de Janeiro no aio cxpaasivos, haja vista o excelente nvel relativo de atendimento ex-anle a implementaio do Planasa. A regio Sudeste recebeu cerca de 61O% dos recursos :do .PJaaasa entre 1968 e 1984, a despeito de
concentrar, em lY84, apenas 44'1i da popu1aio brasileira. a

Tabela 3
Coeficiente mvestirnc:ntoldemanda total (UPClper capita)
BruiI-I97~

Abasmcimento
de gua

Esgotos

Pernambuco
Amazonas
Par
Maranho
Piau

26,2

4,2

Estado

13,5

5,5

5,2
8,7
22,3

0,6

Cear
Rio Grande do Norte

9,8
'lD,7

8,2

Paraba
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
MatoGrosso
Gois
Distrito Federal

11,6

11,3
2,4

Brasil

17,1
19,7
25,4
15,4
19,8

5,1
1,5

8,0

3,3

11,8
35,5
13,2

3,0
15,4

15,1
8,5
12,0
13,0
31,4

0,5
0,7
0,5
0,1

20,2

4,9

0,2
6,8

F0IIIe: ~ G.M. CoIIectiw cortSIImf1lio11 II QIJ llrilanizing society: basic mnitatiora provisiora
1960-80. Ph.D. diJlertatioo. Univcrsity of Loodon. 1984.

II

Brazil -

A segunda fase fundamental da evoluo da poltica de saneamento corresponde ao perodo 1975-83, caracterizando-se por uma forte expanso dos investimentos em gua e esgoto. Tal expanso foi detenninada por uma poltica deliberada,
por parte do regime, de privilegiar o saneamento bsico pelas suas caractersticas
de poltica de conteddo social num quadro de crise de legitimao. Com efeito, a

gesto Geisel assinala uma inflexo na trajetria do regime burocrtico-autoritrio

no sentido de avanar um projeto reformista conservador, expresso em um novo
a Costa, NiJaon do Rorio. Polticas pdblic:as, ambicotc Y calidad de vida: um estudiQ sobre las ciudades
bnsi1cfiaa en las dltimas d6cadas.1D: X llanIett i1IIemationol_ 8Chool. Ciudad de Mexico, 4 - 8 setIembro,I988.

Saneome1llo bsico

91

discurso distributivista sobre o "desenvolvimento social". Esse projeto logo adquiriu expresso organizacional com a criao de dois 6rgos de forte visibilidade
poltica: o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) e o Ministrio da Previdncia e Bem-Estar Social. A centralizao decisria no executivo, a quem estava subordinado o CDS e o Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), retirou da esfera do BNH a autonomia na defmio do contedo substantivo dos
programas sob sua gesto. Coube ao CDS redefmir a poltica do PIanasa e a poltica de habitao popular no sentido de dot-Ias de maior "contedo social." H
-que se salientar que foi nesse perodo que o Banco Mundial intensificou suas atividades de projetos urbanos no Brasil, constituindo-se num agente catalisador externo dessas mudanas.
Tabela 4
Investimento em saneamento ~ico
Brasil- 1973-83 (Cr$ 10 )
Anos

1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983

DNOS

378
680

1.3n
2.665
3.209
3.692
8.848
19.738
35.625
55.412

BNH
(PIanasa)
1.894
2.347
4.260
9.153
10.284
19.948
61.671
74.165
133.048
260.048

Total

(a)*

2.725
4.940
10.530
12.949
23.157
65.363
83.013
152.786
296.564

6,0
7,1
9,6
8,6
10,6
17,2
24,0
12,6
10,7

ForrIe: FundaIo Joio PiDhciro, DiagMstico nacioml da inddstria de constn.o, 1984, v. 1 (calculado a
partir das Tabelas 5.10 e 5.11).
Como percentual do total de investimentos federais em infra-estrutura social e ccon6mica (c:ocrgia. siderurgia e transportes).

Segundo se verifica na tabela 4, essa expanso dos investimentos de saneamento significou, de fato, a duplicao, em tennos relativos, do volume de recursos investidos entre 1974 e 1980. Outro indicador expressivo da referida expanso
o forte aumento da participao percentual dos investimentos em saneamento no
total dos investimentos federais em infra-estrutura social e econmica. Esse percentual saltou de 6%, em 1974, para 17%, em 1979.
Com efeito, no perodo 1980-85 os investimentos em saneamento bsico se
constituram na nica rea de atuao do BNH em que no se verificou reduo
do montante aplicado em termos reais. Pelo contrrio, verifica-se no uma estabilizao desse patamar, mas uma expanso efetiva em termos absolutos (ver tabela

MalIoy, J. SlatlCCraft, social po&y lIDd Rlgimc traDsitioa in Brazil. lu: XIV C01Igre&fO da ossociolJo de estIIIM lotino-anrerit:tDr08 (LaIa). Ncw Orlcaos, 17-19, III8IO, 1988.

92

RA.P.lI89

5). Constata-se, igualmente, uma acentuada expanso em termos relativos: enquanto os percentuais referentes s rubricas habitao e operaes complementares e desenvolvimento urbano, que representavam 68% e 9,4% do total de aplicaes do BNH em 1980, se reduziram a 45% e 4,6% em 1985, aquele correspondente a saneamento bsico elevou-se de 19,7% para 44,4% no mesmo perodo (tabela 6). Vale referir que a expanso dos investimentos no foi s relativa a outros
programas geridos pelo BNH. Com efeito, os investimentos do Planasa triplicaram
sua participao relativa no pm entre 1974 e 1983 (ver grfico 1).
A I1ltima fase da evoluo da polCtica caracteriza-se pela exacerbao da crise
que afetou fortemente a polCtica de saneamento. 5 Esta se manifestou, por um lado.
pela crise do BNH, que tem uma dupla origem.
A crise econmica e a reao generalizada, a partir de 1981, geraram uma onda
de saques do FGTS, no mesmo tempo em que a no-criao de novos empregos
implicava a estagnao do nl1mero de contribuintes. A nvel de cadernetas de poupana, a crise gerou uma reduo progressiva de sua captao ICquida. Com a reduo dos recursos do sistema, os programas foram paralisados ou tiveram sua implementao retardada. Mais significativamente, a exacerbao da inflao e a
poltica salarial contenclonista geraram uma onda generalizada de inadimplncias.
Dessa forma, uma das bases de sustentao fmanceira do SFH e do SFS - o retorno dos emprstimos concedidos - foi fortemente afetada. Com efeito, as fontes de
reCursos do BNH se contraram muito em 1984, chegando a representar 48% do
montante de recursos de 1978 (ver tabela 7).
A expanso notvel dos investimentos em saneamento no quadro do Planasa
nessa fase se traduziu tambm, a nvel organizacional, num processo de autonomizao crescente da Carteira de Saneamento (Cosan) na estrutura do BNH.
A nfase conferida aos programas de saneamento ao longo da dcada de 1980
se traduziu efetivamente numa expanso do atendimento populao. No caso do
abastecimento de gua esta expanso foi bastante significativa, sobretudo no Nordeste (ver tabela 8). No que se refere rede de esgotos, os valores relativos permaneceram inalterados - ou chegaram mesmo a diminuir, como o caso da Regio Nordeste - no incio da dcada, verificando-se uma melhoria relativa em
1985. Esses dados no devem, no entanto, obscurecer a magnitude absoluta do
problema. Em 1985, o nl1mero de domicfiios urbanos sem ligao com a rede geral
de esgotos ou com instalaes sanitriaS rudimentares atingiu a casa de oito milhes.
A onda inflacionria, por outro lado, gerou problemas financeiros crnicos nas
empresas concessionrias de servios de abastecimento de gua e esgoto sanitrio.
Em 1980, 18 dos 23 Estados da Federao tinham suas empresas estaduais apresentando despesas operacionais e servios de dvida contrada superiores s suas
receitas operacionais (ver tabela 9). Os dados para anos recentes no esto disponveis, mas uma anlise com base em informaes qualitativas aponta para uma
deteriorao notvel desses ndices.
O perodo inaugurado com a Nova Repl1blica se notabiliza, sobretudo, pela extino do BNH em dezembro de 1986 e a conseqente transferncia das atri5 Fagnani, Eduardo; Bragas, J. C. & Barros Silva, P. L. Recesso e financiamento das polticas sociais. Texto poro ~ 07. So Paulo, IESP - Fundap, 1986; Fanet. Ricardo. "A crise econmica dos lIDOS 80 e
os investimenlOS federais em desenvolvimento urbano no Brasil". Brasflia, UNB, manuscrito nio-~lica
do, 1988.
Fabriani, Carmen & Pereira. Vera. Tendncias e divergncias sobre o modelo"de interveoo p11blica no
saneamento bsico. Texto poro dUcusso, n. 124, IEUUFRJ, 1987.

Saneamento bsico

93

Tabela 5
Banco Nacional da Habitao (BNH): Aplicao segundo categorias de programas
Brasil: 1970-85 (Cz$ milhes de maro de 1986)

Programas
Total
Habitao e operaes complementares
- rea de interesse social
- SBPE
- Operaes complementares e recon
Desenvolvimento urbano
Saneamento bsico
A.tDCia Tcnica e Financeira

1980

1981

Mdia
1982

anual
1983

1984

1985

44.934
30.595
20.581
3.574
6.440
4.208
8.875
1.256

39.456
25.638
20.021
592
5.025
1.687
11.660
471

38.921
26.089
20.215
973
4.901
1.846
10.661
325

29.413
20.340
15.328
1.680
3.332
1.142
7.805
126

16.721
11.591
8.486
1.773
1.332
570
4.447
113

21.615
11.025
7.323
2.068
1.634
996
9.594
O

Fonte: Vetter, D. A crise econlJmica e a evoIulIo dIJs condi6es de habitolIo e stUU!OI'nenlO bd.sico. Manuscrito no publicado, 1986.
Obs.: Preos de DWo de 1986, calculados utilizando-se o fndice geral de preos - disponibilidade interna. Calculado pela Fundaio Getulio Vargas e publicado na coluna 2 da ConjwJtura econlJmica.

Tabela 6
Banco Nacional da Habitao (BNH): distribuio percentual das aplicaes segundo categorias de programas
Brasil: 1974-85
Cruzados de maro de 1986

Programas

Total
Habi~o

e operaes complementares
- rea de interesse social
- SBPE
- Operaes complementares e recon

::t:J

Desenvolvimento urbano

:-a

Saneamento bsico
Assistncia tcnica e fmanceira

....

1980

1981

1982

1983

1984

1985

100,0
68,1
45,8
8,0
14,3
9,4
19,7
2,8

100,0
65,0
50,8
1,5
12,7
4,3

100,0
67,0
51,9
2,5
12,6
4,8
27,4
0,8

100,0
69,2
52,1
5,7
11,4
3,9
26,5
0,4

100,0
69,3
51,1
10,6
7,6
3,4
26,6
0,7

100,0
45,7
33,9
9,6
7,6

29,5
1,2

4,6
44,4

Fonte: Vetter, D. A crise econlJmica e a evolutIo dIJs condilJes de habiUIIIo e SDMamento bd.sico. Manuscrito no publicado, 1986.
Obs.: Preos de DWo de 1986, calculados utilizando-se o ndice geral de preos - disponibilidade interna. Calculado pela Fundao Getulio Vargas e publicado na coluna 2 da Co'!untura ecoru5mica.

buies desse rgo, no toante polftica de saneamento, para a Caixa Econmica

Federal. Paralelamente, foi criado o MinisIio do Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente, que passou a fOl'lllUlar toda a poltica de investimentos urbanos
no pals (o que culminou com a iDcorporaIo da EBTU a esse ministrio).
O aspecto mais significativo ~ mudanas foi a paralisao dos subprogramas de saneamento. Os projetos de saneamento bsico passaram a ser negociaTabela 7
Banco Nacional da Habitao (BNH): fontes de recursos para aplicao: 1978-85*
Ddices de valores reais: base: 1978 = 100,0
Anos

FGTS
Pagame~to

1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985

Total

Uquida

Bruta

A+D+E

A**

100,0
115,6
93,1
82,6
84,1
57,8
48,2
57,2

100,0
103,2
86,5
75,7
81,1
27,0
28,2
52,5

100,0
104,0
98,2
96,8
105,0
86,2
69,8
76,8

Saques deemp stimo

D
C

100,0
105,1
109,0
116,0
126,8
140,4
107,9
100,3

Juros
E

100,0
142,0
104,2
93,2
84,3
91,3
65,6
49,8

100,0
105,2
92,6
83,1
91,0
81,8
70,2
83,0

Fonu: BNH. Deputamcuto de plallcjamenro e custos

MiJb6ea de cruzados em maro de 1986
A captaio Hquida ~ a arm::adaio bruta menos os saques.

Tabela 8
Brasil: domic4ios particulares permanentes urbanos ligados
rede geral de esgotos e de gua ('li)

Anos

1970
1980
1982
1983
1984
1985

Rede de gua

Rede de esgoto

Brasil

Nordeste

Brasil

Nordeste

54,4
76,1
81,1
84,1
85,6
87,0

28,7
57,9
63,1
68,9
71,1
73,0

22,3
36,0
36,8
38,5
39,0
43,1

5,4
10,2
7,6
9,2
8,3
12,9

Fonu:een-demogdfiooade 1970 e 1980 e PNAD de 1982, 1983, 1984 e 1985.

Saneomento bdsico

95

dos com os estados e municpios envolvidos, sendo estabelecidas condies ad

hoc de financiamento. No perodo atual, ampliou-se a matriz institucional envolvida com a questo do saneamento (este com recursos do Finsocial) uma vez que o
BNDES e a Secretaria Especial de Ao Comunitria (Seac) esto financiando
projetos nessa rea. Por sua vez. a Seac, entidade vinculada Seplan, ~ bastante
representativa de um estilo neopopulista e clientelista que passou a caracterizar a
gesto Sarney.
Grfico I
Percentagem do PIB investido pelo Planasa
BrasIl - 1970-84
0,6
0,5

0,4
0,3

0,2
0,1
0.0
O

r--

0\

r--

0\

r--

0\

t"l

r--

0\

11")

0\

0\

r--

r--

\()

r--

r-r--

00

r--

0\
0\

r--

---0\

0\

0\

00

0\

00

0\

cc

0\

-t"l

00

0\

00

0\

Fonu: Costa. N. R. op. ciL Grfico elabondo com base em dados de~ eaHI6rrIica. maio 1987,
FGVIP~ApicG6t,u TUIIItado.f,

1969-84, BNH.

As prioridades dos programas, por outro lado, foram redefmidas com forte nfase, conferida agora a programas participativos. Igualmente, passou-se a patrocinar projetos com tecnologias alternativas, a exemplo dos esgotos condominiais.

5. Consideraes sobre a avaliao da polftica

A avaliao correta da polltica de saneamento bsico requer inicialmente a
considerao de quatro aspectos bsicos. Em primeiro lugar, os indicadores utilizados para a avaliao da efetividade da polltica refe~se, em geral, populao urbana beneficiada, estimada com base na capacidade de abastecimento/esgotamento do sistema implantado. Esse indicador no incorpora anlise a dimenso social da acessibilidade ao servio, nIo podendo ser considerado enquanto
RA.P.lI89

garantia efetiva de atendimento. Esta, na realidade, s pode ser inferida a partir do

nmero de ligaes domiciliares efetivamente realizadas.
.
Assim que 81% de 1,7 milbio de domicOios urbanos que passaram a ser servidos por redes de gua no perodo de 197~ no possuf'am canalizaio interna.
As propostas recentes de introduio de sistemas condominiais de colelol"es sanitrios, com nfase na busca de solu6es visando o atendimento efetivo, constituem um avano nesse sentido.
Tabela 9
Percentual dos custos operacionais e de amortizaio da dvida na receita
operacional das empresas estaduais de saneamento (1980)
Estado
Pernambuco
Acre
Amazonas
Par
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraiba
Alagoas
Sergipe
Bahia
Esprito Santo
Rio de Janeiro
Minas Gerais
So Paulo
Santa Catarina
Paran
Rio Grande do Sul
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois
Brasflia

(%)
120,6
169,7
93,1
88,3
154,3
113,6
127,9
109,4
133,2
123,7
96,0
118,7
103,6
95,6
99,4
123,4
103,5
107,9
235,0
117,8
109,8
110,0

Fonte: Costa, G. M. CoIIective consumption in an urbanizing society: bo8ic sanitation provi&ion in Brazil1960-80. Phd. diss., University of London, 1984.

o ltimo item considerado remete questo da distino necessria entre demanda nonnativa e demanda solvvel. A se considerar o nmero de famlias que
no so atendidas pelo sistema e que potencialmente poderiam ser beneficiadas
com a construo/ampliao de redes de distribuio ou coletores, ignora-se a necessidade de capacidade de pagamento como pr-requisito ao acesso ao servio.
As tarifas de consumo constituem, de fato, barreiras entrada no sistema.
Igualmente, as taxas exigidas para a conexo do domfcilio rede de abastecimento
de gua, por exemplo, so um impedimento ao acesso ao servio. A questo tarifSaneamento bsico

97

ria, por outro lado, encerra mecanismos de redistribuio de renda real entre os
beneficirios do sistema. Os segmentos de alta renda que apresentam alto consumo
per capita de gua e que constituem, os principais beneficirios de projetos de saneamento 'bsico pagavam tarifas diferenciadas (mas com um espectro de subsdio
interno pouco expressivo) daquelas pagas por consumidores de baixa renda. 7
A rediStribUio no comporta s6 uma dimenso interpessoal ou intergrupal entre consumidores, mas tambm entre empresas e consumidores. Este o caso das
prticas clientelistas que so articuladas por empresas imobilirias e prefeituras no
sentido da valorizao da terra urbana nas periferias dos m1cleos urbanos, como
tambm de empresas industriais altamente consumidoras de gua. As categorias de
consumidores (residencial, pblico, comercial e industrial) apresentam inmeros
aspectos questionveis do ponto de vista distributivo.
A questo da infra-estrutura urbana encerra, assim, uma dimenso relativa
eqidade social e constitui um mecanismo espacial de segregao social. As tabelas 10 e 11 revelam como h uma correlao estreita entre renda e atendimento a
servios de gua e esgoto.
Verifica-se, assim, que 44% dos domicOios do primeiro quartil- que percebem
renda de at 1,8 salrio mnimo - no recebiam gua das redes pblicas de abastecimento, enquanto nos domicOios de renda superior a sete salrios mnimos (t1ltimo quartil) o mesmo percentual se reduzia a 7%. No que se refere a servios de
esgoto sanitrio, os percentuais referentes aos mesmos quartis eram 83% e 35%.
O terceiro aspecto a ser considerado numa avaliao da poltica de saneamento
refere-se interdependncia de tipologia de habitao e de ocupao do solo urbano e acessibilidade ao servio. Com efeito, este aspecto constitui mais um fator
de divergncia entre potencial de abastecimento e atendimento efetivo. Assim
que em ncleos de favela e especificidade da ocupao constituiu, no contexto da
poltica almejada, um impedimento implantao de redes de abastecimento e de
esgotos. Este quadro s6 foi parcialmente alterado a partir das mudanas esperadas
na poltica habitacional a partir de 1975.
Com efeito, esse ano se constituiu em um marco hist6rico de grande significao na medida em que as polticas de remoo perseguidas at ento foram dando lugar a programas que pela primeira vez contemplavam a melhoria de habitaes in loco. nas favelas, ou programas do tipo lotes urbanizados (sites and services). Este o caso do Financiamento para Construo, Ampliao e Melhoria da
Habitao - Ficam (1975), Programa de Erradicao da Sub-Habitao - Promorar (1979) e Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados - Profilurb (1975),
respectivamente. Cumpre assinalar que essas mudanas s6 se efetivaram dentro do
novo quadro poltico que se desenhou a partir do incio do governo Geisel. Com
efeito, a crise de legitimao enfrentada pelo regime a partir da deteriorao da
sua performance na esfera da acumulao gerou um novo discurso distributivista
por pane do Estado. Essa mudana, no entanto, no se operou no vazio, mas sim
num quadro de forte mobilizao dos setores de oposio. H que salientar,

7 O carter regressivo do sistema tarifrio dos servios de saneamento bsico foi amplamente reconhecido
pelo Conselho de Desenvolvimento Social. A critica interna ao Planasa levou promulgao do Decreto n~
82.~87, em 1978, que estipulou um valor mnimo de taxao de forma a permitir que parte das camadas
mat~ pobres da populao ~udesse ~r acesso ao sis!f.ma. Esse valor era calculado multiplicando-se a tarifa
mnIma pelo consumo nnimo (estunado em 10 m Ims). Pelo decreto, a tarifa no poderia ser superior a
0,5. ou 0,35 da ORTN, dependendo da existncia de conexo tanto com a rede de abastecimento quanto com
o SIStema de esgoto. Por oulro lado, o decreto estipulava que as tarifas deveriam ser calculadas de forma a
garantir uma remunerao de 12% a.a. s empresas.

98

RAP, //89

tambm, o novo papel do Banco Mundial a partir de 1972, no sentido de conceder

fmanciamento exclusivamente para],rojetos urbanos de conteddo reformista, o que
redundou, entre outras, na introdulo. no Brasil, de programas de lotes urbanizados tais como o Profilurb.
No que se refere poltica de saneamento, essas mudanas esto consubstanciadas no pacote de medidas anunciadas pelo Conselho de Desenvolvimento Social em 1974.
Tabela 10
Disponibilidade de gua c~izada nos domiclios urbanos de
acordo com quartis de leDda domiciliar
Brasil- J980
Quartisde

Disponvel

Nio-disponlvel

~familiar

(%)

(%)

2525
25
25+

56
72
-84
93

44
28

16
7

Fonte: IBGE. Tabula6es especiais do c:euso demogrtiico de 1980, 1983.

Tabela 11
Disponibilidade da rede de esgotos nos domiclios urbanos
com quartis de renda domiciliar
Quartis de
leDda familiar

Disponvel

Nlo-disponvel

(%)

(%)

2525
25
25+

17
29

83
71
56
35

44
65

Fonte: IBGE. Tabula6es especiais do ceDIO dcmogrtiic:o de 1980. op. ciL

H que se lembrar, como um aspecto extremamente relevante para a avaliao

do projeto de saneamento bsico, que este tem-se constitudo num dos principais

fatores responsveis pela mortalidade infantil.' Nesse ponto, cabe referir que a
despeito dos indmeros aspectos questionveis do modelo de interveno pd~lica
na ea do saneamento bsico, a magnitude do impacto efetivo do Planasa na p0pulao urbana do pas no pode, como ocorre freqentemente em vrios trabalhos
crfticos, ser subestimada.
Veau, D. &: SimIIa, Celso. Aa:IIO 1 infra-estrutura de lIIIIIC8IDeDIo bico e mortalidade. BoIettn Demogn1Jico, 10(4): 4-29, 1980; Costa, Nilaoo do Rodrio. op. ciL

99

Intimamente relacionado com os pontos j referidos est o quarto aspecto a

ser explorado no contexto de avaliao da poltica, que se refere questo dos
padres do desenho e especificao dos projetos.
A poltica de saneamento perseguida durante a dcada de 70 privilegiava padres de desenho caracterizados pelo hiperdimensionamento de componentes e
adoo de tcnicas e produtos de conteddo tecnolgico relativamente avanado,
vis vis a 1 roblemtica das cidades brasileiras. Os projetos apresentavam, assim,
um alto custo de oportunidade e alta relao custolbenefcio. A adoo desses padres deve ser entendida num quadro mais amplo, onde sejam explicitados os interesses em jogo. Nesse sentido, pode-se afinnar que ela traduz a hegemonia dos interesses das empresas produtoras de materiais e equipamentos, empreiteiras e empresas de eng~nharia na formulao das polticas pdblicas na rea de saneamento
(e tambm habitao, etc.). A rentabilidade mais alta e o maior faturamento de
projetos de maior complexidade levam essas empresas a preconizar a adoo desses padres. De forma semelhante, ela manifesta a maior capacidade de articulao e barganha da inddstria de materiais de construo num quadro de franca
hegemonia dos setores capitalistas no processo decis6rio das polticas em pauta.
H que lembrar, tambm, a hegemonia de uma cultura tcnica privilegiadora desses padres nas instituies de ensino e rgos tcnicos.

6. A I6gica das poIfticas pblicas de corte social

A anlise da polCtica de'saneamento bsico apresentada anteriormente revelou
um trao distintivo das polticas pdblicas de corte social praticadas pelo regime
burocrtico-autoritrio, que se refere articulao estreita que se estabeleceu entre
acumulao de capital, nos diversos complexos empresariais de produo e prestao de servios de natureza social, e expanso e diversificao dos programas da
poltica social.
A lgica "privatista" que permeou o processo decisrio e o padro de intermediao de interesses fundados em "anis burocrticos",' que articulam empresrios e burocratas em arenas informais, permitiu a emergncia e a consolidao
desses complexos.
assim que se pode identificar um complexo estruturado em tomo da poltica
de saneamento bsico que articula os interesses de empresas de consultoria, empresas produtoras de materiais e equipamentos para saneamento, empreiteiros de
obras pdblicas e agentes financeiros que operam com repasses dos fundos.
Tal complexo empresarial se articulava, por sua vez, de forma clientelista e
corporativista com elites polCticas e setores de aparato tecnoburocrtico de estado
vinculado s empresas concessionrias, burocracia do BNH (em particular a
Carteira de Saneamento, Cosan), aos interesses das prefeituras e aos interesses difusos de certas elites tcnicas, em especial aquelas da rea de engenharia ambiental.
A' intermediao dessa configurao complexa de interesses -se opera num quadro instvel de alianas e coalizes setoriais onde joga um papel destacado uma
extensa rede de associaes e instituies que viabilizam a mobilizao e a representao dos interesses envolvidos. No quadro da poltica de saneamento, vale
Melo, Marcus AndrE B. C. de. CJaae, burocmcla e intamediaio de inIereaea Da fOl'lDllio da poltica de
babitaio. op. ciL

]00

R.P.lI89

destacar o papel da Associao BIBIildIa. dos Fabricantes de Materiais e Equipamentos para Saneamento (Asfamas),4I'iIIda:em 1974; a Associaio Brasileira dos
Empreiteiros de Obras Nbbcaa (Aboop), e a Cimara Brasileira da Inddstria da
Construo (CBIC). Os interessei . .~ *nicas se fazem representar pela
Associao Brasileira de Engcm.ia 5aDiblria e Ambiental (Abes), criada em
1966. A diferenciao funcional do apandbo pdbIico de saneamento levou ao surgimento de aasocia6es tipic_te,'~~" no setor pdblico, como a Associao das Empresas de ~ IWBicoEstaduais (Aesbe) e a Associao
dos Servios Municipais de, gua: o:Eaac* (Assemae), ambas constitudas em
1984 - esta dltima congregando. os 1DbnD.II~J:dos municpios que Rio aderiram ao
Planasa. Vale salientar que a emoratacia,.,umpadrioassociativo no interior da
burocracia estatal coincide com a crise da poltica e a conseqente discusso pdblica sobre o perfil da interveno pdblica na esfera do saneamento (e de outras
polticas setoriais). Ela expressa, a um s tempo, a magnitude e a complexidade da
,matriz institucional das polticas, e a fragmentaio de interesses e a mobilizao
de novos atores que acompanham o alargamento da arena decisria no processo de
transio democrtica.' D
Pcxk>se estabelecer um paralelo estrito entre a esfera de saneamento bsico e
outras polticas setoriais. No caso da poltica de habitaio, por exemplo, estruturou-se um complexo empresarial envolvendo a inddstria de materiais de construo, a inddstria da construo civil (empresas de incorporao e empreiteiras),
os conglomerados fmanceiros e instituies financeiras independentes, aln das
empresas de eagcnbaria CODSUltiva e arquitetura. Uma extensa rede associativa
lilCdiati~ e . . . . . .~ ~ desse complexo elllpRSlllil, ~ue coaaresa a AssocialiO Bl1IIiIeinl,~ de Crdito Imobilimo e POUpana (Abecip).
criad em 1968. a CBIC e os sindicatos estaduais da InddStria da ConStruio. a
Associao dos Difi8entes de Empresas do Mercado Imobilirio (Ademi). criada
1970, e o SindiC_ds Empresas de Comrcio. LocaIoeVenda de Im6veis
(SecoviJ. entre outl'Os;"'Os interesses tecnoburocrticos. semelhana do setor de
saneamento. levaram durante a crise recente constituio de entidades como a
Associaio Brasileira de COHABs (ABC) e a Aasociaio Brasileira de C0operativas Habitacionais (Abinocoops).
O mesmo padro pode ser encontrado na poltica de sadde, onde o complexo
empresarial envolve a mddstria de insumos mdicos e o subcomplexo mdico-hospitalar de prestaiO de servios. O que vale reter dessa anlise 6 a lgica "privatista" que permeou a formulao de polticas e programas e que. num quadro de
hegemonia dos Dteicsses burocrtico-empresariais, permitiu uma brutal acumulao de capitais .nesses "complexos". ao mesmo teIlpo que levou a uma expanso
horizontal dos aparatos organizacionais dessas polticas. Vale notar que instituies articuladoras de interesses setoriais empresariais adquiriram status quase
pdblico. quer como rgos consultivos, quer como rgos tcnicos de assessoramento, como 6 o caso da Abes e da Abecip. Nesse sentido, elas foram instrumentais na viabilizao de uma cultura tcica hegemnica que privilegiasse os inte.resses daqueles setores.
H que se assinalar que as alianas e coalizes que se estabelecem nas diversas
arenas setoriais expressam um processo descontnuo e conflitivo e que 6 balizado

em

, D Melo, Marcus Andd B. C. de. PoUtica pdblials e transio democdtica: DOtas sobre reformismo conservador na polflic::a social e de babilaio 1974-1984. In: Xl Encontro tuIIItIl dII ANPOCS (GT polfticas pIlblicas). guas de Sio Pedro, 25-29 outubro, 1988.

Saneamento bdsico

101

fundamentalmente pelas nmdanas na natureza do regime polltico. Como foi assinalado, o govemo Geisel representa um divisor de 6guas na trajet6ria do autoritarismo burocdtico. _~ nesse perodo que a estr~gia de modernizolJo conservodom da EOCiedade d lugar a umprojeto reformista conservador. Nessa passagem, o
sistema de coalizes setoriais redefmido, novos alinhamentos e clivagens de interesses emergem a partir da incorporao de novos atores arena decisria e, finalmente,novos formatos institucionais para as polticas pdblicas sio desenhados.
Com a Nova Repdblica, verifica-se uma nova e mais profunda redefinio das
polticas pdblicas, a qual ainda um processo inacabado. As indicaes, no entanto, parecem apontar mais para um aprofundamento do projeto refonnista conservador do que seu desmantelamento e substituio.

Summary
1be paper focuses on lhe pattem 01" state intervention in lhe area of basic sanitatiOD provision in Brasil. It provides a general picture of lhe sanitation policy style and organizational frameworit. It alSO analises both its fmancing aspecls - with empbasis put on lhe Sanitation Financing System - and lhe implementation process as well as its historical evolulion. In addilion, a short overall evaJuation of
lhe S8Dilalion policy is presented in which lhe privatiSl logic lhal govemed both
Its fonnulation and implemenlalion is particularly stressed.

contingncia de ser um dos cinco bilhes dos

ocupantes do planet Terra nao lhe permitir
ficar indiferente mensagem do livro NOSSO FUTURO COMUM lanado pela Fundalo Getulio
Vargas.
A segurana. o bem-estar e a p!pria sobreviWncia
da espcie humana depetKlem. j. das mudanas lndicadas e-discutidas nesse relatrio de estudos e pesquisas da Comiss60 Mundial sobre Meio Ambiente e
DeserwoIvimento.
Deixar de l-lo desperdiar uma Oporltlnidade
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