Maro, 2016

Clientelismo, petrleo e corrupo no presidencialismo de coalizo

Srgio Abranches

A relao entre petrleo principalmente estatal e corrupo conhecida. Aconteceu

na Itlia, nos anos 80, no Ir no perodo de Reza Pahlavi, na Lbia de Kadafi, no Mxico na
poca do PRI. O nexo entre clientelismo (a troca de votos e apoio poltico por favores) e
corrupo para ganho do partido ou pessoal tambm. A ocorrncia dos trs juntos
frequente e tem explicao muito robusta. H uma vasta literatura na sociologia e na
cincia poltica tratando das interaes recorrentes entre petrleo, clientelismo e
corrupo na histria poltica de vrios pases, na Europa, na Amrica Latina, na frica e
na sia. Nos Estados Unidos, as peripcias das indstrias Koch, em financiamentos de
campanhas polticas e de difamao de cientistas, na linha difusa da fronteira entre o legal
e o ilegal, vo na mesma direo. A indstria do petrleo e, sobretudo, mas no
exclusivamente, as estatais de petrleo so um veculo particularmente propcio e
vulnervel para financiar essa conexo entre clientelismo e corrupo poltica. Outro elo
que, frequentemente, emerge nas investigaes sobre corrupo, nesse espao de
interseo com o clientelismo, o crime organizado, ou a formao de uma organizao
criminosa para administrar essa relao.
A conexo clientelismo-corrupo e o presidencialismo de coalizo
Tem sido to comum a justaposio, na prtica, entre clientelismo e corrupo, que muitos
imaginam que sejam fenmenos idnticos. Mas no so. A troca de favores por votos ou
apoio poltico, a distribuio e uso de cargos pblicos, embora sempre corram o risco de
serem operadas em territrio moralmente difuso, podem no envolver corrupo em si,
isto , o fluxo ilegal de dinheiro para benefcio partidrio ou pessoal. Pode haver s
clientelismo e pode haver s corrupo. H corrupo, mas no necessariamente
clientelismo, por exemplo, quando h pagamento de propina para obteno de uma
licena, ou para a soluo de uma pendncia burocrtica. O uso de propina para financiar
favores, inclusive para os eleitores e para a base do partido ou do poltico mais frequente
nos ambientes clientelistas. Esse dinheiro nunca uma doao filantrpica ou ideolgica.
sempre um investimento, em tempo real ou de mdio prazo propina com expectativa
de obter vantagem lucrativa futura ou um pagamento propina por vantagens
lucrativas j obtidas.
Essas vantagens lucrativas tm fonte pblica, como compras governamentais, o oramento
de custeio (comida e medicamentos para hospitais, escolas e presdios; uniformes;
equipamentos de computao, entre vrias outras) ou oramento de investimentos (obras
pblicas em geral, infraestrutura, energia, logstica). H vrias outras fontes
problemticas: fraudes tributrias, previdencirias, arreglo de contencioso jurdico. Mas as
empresas estatais e o oramento de investimentos, por sua escala, representam a fonte
mais abundante e mais gil porque geralmente fora do crculo de regulao e controle
mais rgido da administrao central. As estatais de petrleo e minerao so as preferidas,
pelo enorme volume de receitas e fluxo de caixa que elas geram.
O Brasil tem vrias caractersticas culturais e institucionais que facilitam o clientelismo e a
corrupo. No caso do clientelismo, notrio o dficit programtico dos partidos polticos,
um dos fatores centrais mais usualmente identificados na explicao da emergncia do
clientelismo. Luigi Grazziani, um dos primeiros a estudar a fundo o clientelismo italiano,
demonstrou que a fraqueza dos partidos, particularmente da Democracia Crist, na
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mediao entre sociedade e estado est no centro da gnese e declnio do sistema. Outro
componente institucional que propicia o clientelismo a fragmentao partidria,
sobretudo quando leva necessidade de formar maiorias para assegurar a governana. O
presidencialismo de coalizo , intrinsecamente, um modelo que se assenta na
fragmentao entre alta e extrema, que impossibilita maiorias unipartidrias e,
consequentemente, requer a formao da maioria por meio de coalizo. Mas no um
modelo poltico necessria ou intrinsecamente clientelista. O clientelismo no est no
presidencialismo h regimes presidencialistas no-clientelistas nem na coalizo
existem governos de coalizo programticos. O clientelismo est no modo de formao das
coalizes, portanto nos apetites, atitudes e objetivos dos partidos e dos polticos. O
clientelismo caracteriza o modelo poltico quando ele o modo dominante de formao de
maiorias. A cultura clientelista predomina em nossa estrutura partidria. Ela fortalecida
pela preferncia por grandes coalizes em lugar de coalizes simples (50% + 1) ou quando
a grande coalizo uma condio necessria governabilidade. Suas razes todavia vo
alm da propenso criao de partidos no-programticos e converso ao clientelismo
de partidos que nasceram programticos no processo de formao de grandes coalizes
majoritrias. Outras prticas institucionais induzem impunidade e a uma cultura social
de lenincia, que formam o caldo poltico-institucional no qual a conexo clientelismocorrupo se desenvolve.
Essa modalidade de relacionamento poltico caracteriza-se pela ausncia de compromissos
programticos e agendas claras e factveis de polticas pblicas, que so substitudos pelo
vnculo direto entre o partido no poder e suas bases. Por meio dessas ligaes diretas, o
governo e o aparato estatal transferem benefcios, privilgios e prerrogativas para as bases,
no territrio eleitoral do partido, e para as elites, no espao de financiamento de
campanhas. Esse sistema necessita de despachantes e intermedirios, que fazem as
ligaes entre as fontes de benefcios lato-sensu e os seus destinatrios.
Intermedirios entre governo e bases sociais, geralmente cabos eleitorais, membros dos
partidos e ocupantes de determinados cargos pblicos, no caso do clientelismo.
Operadores de redes de propinas, que fazem a ponte entre a fonte dos recursos, associadas
a compras, obras ou investimentos, e os destinatrios dos recursos, no caso da corrupo.
A dificuldade e os riscos na busca de parceiros para expandir a rede de corrupo
quanto maior o nmero de envolvidos, maior a probabilidade de defeco e delao
promovem a cartelizao dos fornecedores e a diviso negociada e proporcional das
parcelas desviadas para o financiamento do esquema entre os membros do cartel e entre os
partidos da coalizo. Essa cartelizao, o volume, extenso e complexidade desses fluxos, a
necessidade de operaes sofisticadas de lavagem de dinheiro induzem formao de
organizaes criminosas. O que era um esquema direto de corrupo, se transforma em
uma organizao criminosa e se cria, ento, o terceiro elo dessa conexo, o do crime
organizado. O que as pesquisas mostram que o grau de consolidao e abrangncia
desses esquemas de clientelismo-corrupo-crime organizado, em ambientes institucionais
propcios, termina por operar como um poderoso incentivo sua disseminao e reduzir
dramaticamente as alternativas de relacionamento poltico. Em outras, poucas palavras: o
sucesso e ampliao dessa conexo tornam muito mais atrativa a parceria no esquema, do
que as vias legais e legtimas. Na ausncia de uma barreira moral e dada a baixa
probabilidade de punio, os partidos e os polticos, as empresas e os empresrios acabam
aderindo ao esquema dominante. Nem preciso dizer que esse sistema estabelece relaes
especficas de dominao poltica, profundamente assimtricas e desiguais.

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Esses ambientes institucionais pressupem impunidade judicial, discricionariedade
oramentria e baixa transparncia nas transaes pblicas, alm de estruturas de
regulao e fiscalizao fracas, com baixa autonomia jurisdicional, operacional e
financeira. Esse ambiente permissivo do clientelismo institucionalizado cria incentivos
adicionais a que os polticos resistam a aprovar reformas que, de fato, aumentem a
transparncia e a responsabilizao ou fortaleam o domnio da lei. Um exemplo notvel
disso foi a aprovao pelo Executivo e pelo Legislativo, no Brasil, de lei leniente com o
repatriamento de recursos ilegais no exterior, no exato momento em que o Judicirio vem
investigando extensos esquemas de lavagem de dinheiro em parasos fiscais. O sistema
regulatrio tolerado pelo clientelismo , tipicamente, vulnervel ao seu controle via
ocupao da cpula regulatria por agentes partidrios e corrupo.
Uma caracterstica particularmente notvel e geralmente pouco considerada que o
funcionamento desses sistemas de clientelismo e corrupo, na maioria dos casos, envolve
a focalizao da confiana em uma pessoa central ou um pequeno grupo de pessoas, em
um ambiente caracterizado por um clima de desconfiana e polarizao. Essa pessoa,
quando uma nica figura poltica detm o quase-monoplio da confiana, ou essas
pessoas, quando h um grupo de pessoas nas quais a confiana est focalizada, so as
avalistas polticas desse sistema. Nesse sentido, ele se parece com as organizaes de tipo
mafioso e com o banditismo chamado social. A relao tem um componente fiducirio e
quando este se rompe, o sistema se quebra. Um componente fiducirio que exige a
presena de um chefe e seus bares, um capo dei capi e seus lugares-tenentes (chefetes).
Este o ponto crucial sobre o qual atuam os acordos de colaborao premiada, a quebra do
elo de confiana que mantm a integridade do sistema
Essas redes de corrupo, quando mltiplas e extensas, tendem a ter alto grau de
autonomia operacional e criar jurisdies, nichos, nos quais se instalam com exclusividade.
Da, frequentemente, nos grandes escndalos de corrupo como o que deu origem
operao Mos Limpas na Itlia, o mensalo e o que est sendo investigado pela Lava Jato
e outras similares surgirem redes em vrias estatais e fundos de penso que, embora
favorecendo o mesmo esquema de poder, mantm relativa autonomia entre elas e, s
vezes, concorrem entre si. E, mais aflitivo ainda, h evidncias de pesquisas na Europa e na
Amrica Latina sobre essa conexo clientelismo-corrupo, que mostram que essas
mquinas clientelistas tm uma propenso a gastar alm de seus meios, demandando
volumes crescentes de recursos para distribuir. Por isso, se os esquemas clientelistas usam
fontes de financiamento baseadas em corrupo, eles tendem grande corrupo, de
natureza sistmica e larga escala. Um mercado de licenas ou favores burocrticos, no
base suficiente para uma rede desse tipo. Ela tem que se instalar nos sistemas de compras
e investimentos pblicos. o que explica essas somas extravagantes que surgem das
investigaes. Um dos pioneiros nesses estudos, Alessandro Pizzorno, ao escrever sobre a
corrupo poltica na Itlia, explicou que a eficcia da corrupo est no fato de que ela
prov um mecanismo de reforo que atua como um multiplicador dos recursos que
permitem ao partido clientelista manter-se competitivo, assegurando-lhe a permanncia
no poder. Um outro elemento que surgiu do estudo da tsunami de corrupo nos anos
1980 na Itlia o da sucesso de um sistema de clientelismo/corrupo mais tradicional
por outro mais avanado. O corpo formado pelo clientelismo e pela corrupo se adapta e
evolui. Essa ampliao das redes de clientelismo-corrupo promove a metamorfose da
corrupo que comea como disfuncionalidade administrativa em prtica sistmica.

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A conexo petrleo
O uso das empresas de minerao, particularmente de petrleo, de propriedade estatal,
como bases de captao de recursos para o clientelismo bastante comum na histria
poltica da Europa, Amrica Latina, frica e sia. Tambm comum seu uso como
contrapartida para a canalizao, via corrupo, de fundos privados para o clientelismo e
para proveito de polticos e funcionrios. A Codelco (cobre), no Chile, a PeMex (petrleo)
no Mxico, a PDVSA (petrleo) da Venezuela, o ENI (petrleo) na Itlia, a Elf na Frana,
todas tm ou tiveram relaes histricas com esquemas clientelistas, usualmente
associados a grandes redes de corrupo. Escndalos de corrupo marcaram, tambm, a
NNPCP, na Nigria, e a Pertamina, na Indonsia.
Pelo menos nas fases mais ingnuas do populismo e do clientelismo predominou o uso
fiscal das receitas por elas geradas, como fonte de financiamento dos arranjos polticoeleitorais. Financiavam o gasto clientelista diretamente ou por meio de impostos, taxas ou
royalties especializados. Isto aconteceu no Brasil com a Vale do Rio Doce, quando era
estatal, e com a Petrobrs, depois que se descobriu petrleo na costa brasileira. Nessas
formas, digamos, ingnuas, puramente fiscais, o grau de corrupo menor e est
geralmente associado ao enriquecimento de alguns indivduos no topo da mquina.
O estudo pioneiro de Terry Lynn Karl (The Paradox of Plenty) demonstrou como a
democracia assegurada pelo pacto de Punto Fijo, na Venezuela, foi financiada pela PDVSA.
Chvez apenas substituiu o esquema clientelista tradicional, pelo seu prprio. Mostrou,
tambm, algumas similitudes importantes entre Venezuela, Ir, Nigeria e Arglia, naquele
perodo (fim dos 1970s, incio dos 1980s). Ilustrou como esses esquemas tm uma
fragilidade econmica inarredvel, associada aos ciclos de expanso-colapso (boom-bust)
determinados pelos caprichos e vicissitudes do mercado de commodities. Na dbacle do
final do ciclo, nesses exemplos, tambm desmoronaram os sistemas polticos de poder.
No deveriam surpreender, portanto, nem o colapso prolongado e doloroso da Venezuela,
nem o desmoronamento do processo de extrao de propinas na Petrobrs.
Essa prtica mais tradicional se expandiu, transformando a conexo petrleo-clientelismo
(a includa a minerao), de natureza mais fiscal, em uma rede petrleo-clientelismocorrupo. As modalidades de montagem da conexo com a empresa de petrleo variam.
Na Nigria, por exemplo, houve um perodo em que os contratos tinham um percentual de
comisso explcito e um beneficirio tambm mencionado explicitamente. Em geral, uma
pessoa conhecida no meio, que se tornava a operadora ou intermediria daquele elo da
cadeia de corrupo. No caso brasileiro, envolveu um sofisticado sistema de licitaes de
resultado acertado, com a operao de um cartel de empreiteiras e um anel interno de
operadores ligados a intermedirios. Esse anel de operadores servia de ponte entre
empresas e partidos, com a intermediao adicional de especialistas em lavagem de
dinheiro (doleiros, financistas e escritrios de advocacia especializados em criar empresaslaranja em parasos fiscais). Essa parece ter sido a modalidade dominante, embora
algumas empresas tivessem seus prprios mecanismos de lavagem de dinheiro
preestabelecidos.
Tudo isso se baseia em delicadas e complicadas negociaes, que envolvem
necessariamente algum ou alguns agentes fiducirios para garantir a todas as partes o
cumprimento das respectivas obrigaes nesses contratos. Porque disso que se trata:
contratos de boca, que envolvem obrigaes e pagamentos de parte a parte, margem da
lei, portanto que requerem algum mecanismo fiducirio que tenha credibilidade, a garantir
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seu cumprimento. Para aumentar a confiabilidade do esquema e lhe dar uma aparncia de
legalidade e legitimidade, partes desses contratos nas sombras so transferidas para
contratos com fora legal, como, por exemplo, compromissos de compra e venda, contratos
de fornecimento de bens e servios, e assim por diante, que geram notas e compromissos
fiscais e podem, inclusive, ser cobrados judicialmente.
claro que essa conexo no exclusiva do petrleo. Mas a grande corrupo nessas redes
clientelistas complexas requer certas caractersticas econmicas, de escala, volume e
procedimentos, que so mais facilmente encontradas no setor mineral. Os setores de
infraestrutura e logstica tambm tm essas caractersticas. Contudo, a cadeia de petrleo e
gs abriga tanto o lado extrativo e de transformao, quanto o de infraestrutura e logstica,
concentrando todas as vantagens numa estrutura. Nos Estados Unidos, por exemplo, a
grande corrupo est mais associada a compras pblicas que exigem pesquisa e
desenvolvimento ultraespecializados e confidenciais ou secretos, como o desenvolvimento
de drones, aeronaves, armas e outros artefatos militares de alta-tecnologia. Mas, no caso
da conexo clientelismo-corrupo, o alvo principal so as compras de projetos de larga
escala, complexos, como barragens, plataformas de explorao, refinarias, sistemas de
tancagem, portos e aeroportos. Seus custos podem ser manejados de forma mais flexvel
(movimentao de terra ou concretagem, por exemplo) para permitir superfaturamento.
Alm disso, permitem ampla escamoteao de custos pela via da escolha de tecnologias,
traados e de mudanas, aditivos e extenses contratuais.
O petrleo tem, ainda, caractersticas especficas que so altamente sedutoras para que
uma empresa ou o setor como um todo hospedem redes organizadas de clientelismocorrupo. Primeiro, envolve um fluxo global de recursos financeiros da ordem dos trilhes
de dlares em toda a sua cadeia de valor, que extensa e diversificada. Transaes
unitrias, como a compra de uma plataforma, um navio-sonda ou uma refinaria, envolvem
enormes quantias, em prazos relativamente curtos. Oferece, portanto, escala financeira
incomum. Segundo, a indstria do petrleo complexa tanto na sua estrutura, como nos
procedimentos fiscais, legais e comerciais relacionados aos fluxos de valores, tornando
mais fcil manipul-los e maquiar essa manipulao para obter ganhos partidrios ou
pessoais. Terceiro, a escala da indstria de leo e gs cria monoplios naturais, no apenas
na explorao das concesses, mas tambm nos gasodutos, terminais e portos. Esses
monoplios ou oligoplios concentrados tm como contrapartida monopsnios e
oligopsnios que facilitam o controle discricionrio das transaes de compra e
contratao e o estabelecimento arbitrrio de taxas e tarifas. Simplificando, ele
monopolista ou cartelizado nas duas pontas. Essa atividade sempre foi considerada
estratgica e de interesse e segurana nacional, o que justifica reduzir a transparncia das
transaes e manter vrios aspectos delas sob segredo. Tudo isso facilita a corrupo e cria
condies vantajosas para a operao de redes organizadas extensas, complexas e de
grande escala de corrupo para financiar o clientelismo.
Combater a conexo clientelismo-corrupo no fcil
Combater a conexo clientelismo-corrupo no fcil, nem se resume a uma sumria lista
de reformas legais ou reforma poltica. No pretendo dar uma receita, que no tenho.
Apenas comentar alguns pontos que considero merecerem mais ateno e discusso entre
ns.
As propostas de legislao anti-corrupo do Ministrio Pblico, focalizam o lado da
corrupo dessa conexo. A maioria pode reduzir os incentivos corrupo, pelo aumento
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da transparncia, reduo da impunidade e aumento do rigor punitivo para crimes do
colarinho branco e de caixa-dois em campanhas polticas, alcanando os partidos polticos,
e levando ao sequestro dos valores obtidos ilegalmente. So, portanto, medidas que
alteram a estrutura de incentivos que hoje favorece a corrupo.
A deciso recente do Supremo Tribunal Federal autorizando a priso de condenados que
tenham a sentena confirmada em segunda instncia, foi um avano importante nesse
sentido. Repara, em parte, a enorme latitude do conceito de trnsito em julgado em nosso
pas. Uma latitude que incentiva a protelatria apresentao serial de recursos, a sndrome
nociva do agravo-do-agravo-do agravo, que resulta, frequentemente, no no-cumprimento
da pena. Para quem tem acesso s grandes bancas de advocacia, com legitimidade e
autoridade para multiplicar os agravos, praticamente no h trnsito em julgado. Para
esses poderosos, a presuno de inocncia acaba se transmutando em iseno de culpa, em
imunidade, que equivale impunidade.
O MP prope, ainda, com o mesmo objetivo de garantir o pleno cumprimento da pena, o
fim da prescrio retroativa: pela qual o juiz aplica a sentena ao final, mas o prazo
projetado para o passado a partir do recebimento da denncia. As propostas extravasam o
terreno do direito penal, para buscar a celeridade nas aes cveis de improbidade
administrativa, acabando com a fase preliminar da ao de improbidade administrativa e
prevendo o agravo retido contra deciso que receber a ao. Recomenda, ainda, a criao
de turmas, cmaras e varas especializadas no mbito do Poder Judicirio; a instituio do
acordo de lenincia para processos de improbidade administrativa atualmente existente
apenas em processos penais, na forma de colaborao premiada; e administrativos, na
apurao dos prprios rgos pblicos.
Sinto falta neste rol de medidas, da reviso do conceito de formao de bando ou quadrilha
para cometimento de crime, para torn-lo mais claro e abrangente, e o aumento
significativo das penas, de acordo com a extenso, gravidade e valor dos crimes praticados.
Na linha do que o ministrio pblico prope para as penas associadas aos montantes de
dinheiro envolvido nos crimes de corrupo. Seria um elemento significativo no combate
ao elo da organizao criminosa nessa trplice conexo: clientelismo-corrupo-crime
organizado.
Todavia, embora muito importantes como parte de uma estratgia de combate a essa
conexo, inibindo a corrupo, no afeta o outro lado da estrutura de incentivos, que induz
ao clientelismo. Muitos imaginam ser possvel atacar o clientelismo por meio de reformas
nas regras eleitorais e partidrias, a chamada reforma poltica. Mas essas medidas no
teriam toda a eficcia pretendida. No se trata apenas de forar a reduo do nmero de
partidos, mudando para o sistema alemo, misto majoritrio-distrital e proporcional, ou
por clusulas de barreira. Tambm, no seria punindo com a cassao aqueles que fugirem
a uma noo estreita de fidelidade partidria, entendida como votar como o partido
orienta. Se o partido clientelista, esse voto fiel no poderia ser considerado
programtico. Continuaria tendo uma orientao clientelista. Algumas providncias
teriam alguma eficcia na reduo da fragmentao, que , sim, um dos componentes
sistmicos indutores do clientelismo. Particularmente tenho maior inclinao em admitir
como mais eficazes a proibio de alianas e coligaes nas eleies proporcionais e a
mudana no clculo da proporcionalidade, adotando um algoritmo mais exigente em
nmero de votos para a alocao de cadeiras aos partidos. Em outras palavras, que gere
um quociente partidrio mais alto tanto para a primeira cadeira, como para as restantes
em sucesso. Essas duas medidas combinadas tenderiam a reduzir a fragmentao,
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aumentando o custo em votos do acesso representao parlamentar, reduzindo as
sobras partidrias e fortalecendo os partidos capazes de obter esse volume de votos.
Mas no s porque a fragmentao requer coalizes que estas se faro pela via
clientelista. O clientelismo decorre da justaposio, entre a). fragmentao; b).
discricionariedade no gasto pblico; c). estrutura onerosa das campanhas, padro de
financiamento das campanhas e distribuio desigual do tempo de propaganda gratuita na
TV e no rdio; e d). impunidade. Portanto, seria necessrio enfrentar essa convergncia em
todos os seus pontos simultaneamente.
A reforma poltica teria que alcanar as campanhas, seu financiamento e a distribuio
mais democrtica do tempo de mdia gratuita. Este deveria ser bem menor, deixando
margem maior ao contato mais direto entre candidatos e eleitores. No lado do
financiamento, a soluo no , necessariamente, o financiamento pblico, ou seja
pendurar toda a conta das campanhas no oramento pblico. A meu ver no faz muito
sentido os contribuintes subsidiarem os partidos, cegamente, independentemente de suas
preferncias partidrias e do conceito que fazem dos partidos. O subsdio implcito, notransparente para o pblico, nunca aparece como sendo pago pelos cidados. Quem
aparece como pagadora essa entidade mgica, o Tesouro, que s tem duas fontes de
numerrio: a emisso de dinheiro ou o imposto dos cidados. Como a emisso limitada
pelas precaues necessrias da poltica monetria, quem paga a conta do Tesouro o
cidado, qualquer seja a conta.
Logo, a transparncia das contas pblicas, a explicitao dos subsdios e a clara associao
entre impostos e gastos, parte indispensvel da mudana da cultura clientelista. No de
austeridade fiscal, no sentido neoliberal, que estou falando. mais simples e direto: todo
gasto possvel, desde que fique claro para os cidados que eles vo pagar por esse gasto,
via tributao, se assim o desejarem. Transformar, progressivamente, a discricionariedade
dos polticos e tecnocratas sobre o gasto pblico em escolha coletiva consciente dos
cidados, por meio de eleies, referendos, town-halls e audincias pblicas. A
discricionariedade, ao ser drasticamente reduzida, criaria incentivo forte discusso
programtica sobre a alocao do gasto pblico, que hoje tipicamente uma deciso
clientelista. O oramento passaria a ser impositivo, uma vez que resultaria de escolhas
eleitorais entre propostas claras de como, onde, com quem, quanto e quando gastar. O que
implica a eliminao de subsdios implcitos e no registrados com clareza no oramento. A
fidelidade partidria resultaria da necessria adeso da maioria parlamentar vontade
majoritria do eleitorado-contribuinte. O fim da discricionariedade demandaria profunda
reforma fiscal e oramentria, no no sentido que hoje comumente atribudo a essa ideia
de corte de gastos mas no sentido de mudana radical nos procedimentos
oramentrios e do gasto pblico, nos mecanismos de transparncia, fiscalizao e controle
(accountability) e na compulsoriedade da execuo oramentria, com limitadssimas
possibilidades emergenciais de aditamentos posteriores.
Uma reforma fiscal e oramentria dessa profundidade demandaria correspondente
reforma tributria, com reduo da carga de impostos e simplificao da estrutura
impositiva, a includo o aumento de sua transparncia, para que s escolhas sobre o gasto,
correspondam, tambm, escolhas sobre quem paga o qu, quanto, quando e como.
Sabendo mais sobre o gasto e seu financiamento, os eleitores passam a ter maior
conscincia do retorno associado aos impostos que pagam, por meio no apenas de
servios pblicos que lhes so diretamente prestados, mas tambm pela satisfao de
valores e ideais, que se concretizam em expresses culturais, de relaes internacionais, e
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similares. Esses dois conjuntos de mudanas afetariam a estrutura federativa, aumentando
a descentralizao e reduzindo o tamanho e o peso fiscal e tributrio da Unio.
Campanhas eleitorais, nesse contexto fiscal, oramentrio e tributrio, teriam que expor
aos eleitores as escolhas diferenciadas sobre como gastar e como pagar pelos gastos,
tornando-se campanhas programticas por necessidade e no por obrigao formal. Isto ,
campanhas sobre as prioridades pelas quais a maioria est disposta a pagar e a cuja
implementao delega a seus representantes. Basta examinar as campanhas em pases de
baixo componente clientelista, para verificar que a maior parte da agenda na qual se
assenta a competio diz respeito, no fundo, a quanto e como gastar e quanto pagar de
impostos.
Teoricamente, a complexidade do combate conexo clientelismo-corrupo tem soluo,
embora esta seja multidimensional e multifacetada. Mas se mudanas nesses eixos
tenderiam a enfraquecer, se no eliminar essa conexo, esse breve elenco terico deixa
cristalino qual o dilema poltico subjacente, este sim de muito mais difcil soluo.
Estruturas polticas clientelistas, como disse no incio, no tm nenhuma razo para fazer
reformas dessa natureza que, ao reduzir drasticamente os incentivos ao clientelismo,
desvalorizam radicalmente os valores e atributos dos quais elas se valem para chegar ao
poder. Em outras palavras, para os clientelistas, combater o clientelismo com reformas
reais e profundas e no puramente cosmticas, corresponderia ao suicdio poltico. Mesmo
a ideia de uma constituinte afinal um programa de reformas dessa natureza representa
um programa constituinte e no apenas reformista no levaria necessariamente a um
plenrio programtico, imbudo do impulso de erradicar a conexo clientelismocorrupo. Combater a conexo clientelismo-corrupo no fcil, nem se resume a uma
sumria lista de reformas legais ou reforma poltica. No uma questo de receita, uma
questo de deliberao coletiva.