Políticas Públicas de Habitação e o Programa de Aceleração Do Crescimento: Análise Das Intervenções No Estado Do Rio de Janeiro

Doi: 10.5102/rbpp.v1i3.
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Polticas pblicas de habitao e o

programa de acelerao do crescimento:
anlise das intervenes no estado
do Rio de Janeiro*
Andreza Aparecida Franco Cmara1
Resumo
O objetivo deste artigo examinar as polticas pblicas habitacionais implantadas pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e as intervenes
de urbanizao em cortios e favelas no Estado do Rio de Janeiro. Na primeira
parte do trabalho, ser analisada a questo fundiria aps a promulgao da Constituio de 1988 e do Estatuto da Cidade, bem como a incluso do tema regularizao fundiria no Frum de Assuntos Fundirios criado pelo Conselho Nacional de
Justia. Discute-se tambm a territorializao dos investimentos na poltica habitacional implementada pelo PAC da habitao, promovendo o processo de incluso
social desenvolvido pelo Governo Federal ao executar sua poltica nacional de urbanizao de favelas promovendo, dentre outras medidas, regularizao fundiria,
com cooperao das administraes estadual e municipal atravs de fontes obtidas
pelos agentes envolvidos na pesquisa. Finalmente, sero estudadas as principais intervenes histricas realizadas na regio metropolitana do Rio de Janeiro, comparando-as com as aes j implantadas pelo PAC, refletindo sobre os instrumentos
de regularizao fundiria utilizados no PAC com o propsito de garantir o direito
moradia digna nas comunidades. Conclu-se que, atravs dos projetos de urbanizao de assentamentos precrios inseridos no PAC, contemplaram-se aes, obras
e servios visando proporcionar a superao das condies de precariedade dos
assentamentos escolhidos, incorporando-os cidade formal, com abordagem das
questes urbana, habitacional, fundiria, social e ambiental. Todavia, para evitar a
* Artigo recebido em: 27/06/2011
Artigo aprovado em: 18/07/2011
1
Professora Assistente do Curso de Direito da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto Trs Rios UFRRJ/ITR. Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em
Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense UFF. Mestre em Direito da
Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.
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Rev. Bras. de Polticas Pblicas, Braslia, v. 1, n. 3 nmero especial, p. 145-178, dez. 2011
Andreza Aparecida Franco Cmara
formao de novas ilegalidades, deve-se pensar em um conjunto de medidas econmicas, tributrias e tarifrias para subsidiar os novos custos transferidos para os
moradores assistidos.
Palavras-chave: Programa de Acelerao do Crescimento. Regularizao fundiria. Estatuto da Cidade. Polticas pblicas habitacionais.
1 Introduo
O interesse pelo tema que se pretende estudar neste artigo cientfico despertado pelas novas orientaes nas polticas pblicas habitacionais com a incluso, a partir de 2007, do tema em um dos eixos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, a urbanizao de assentamentos precrios ganha nova projeo.
As grandes mazelas sociais atacadas pelo programa foram a urbanizao
dos assentamentos informais, reforando o reconhecimento do direito cidade e
moradia digna, especialmente da populao de baixa renda. Garantias essas j
definidas com a Constituio da Repblica de 1988 e disciplinadas em 2001 com
a vigncia da Lei n. 10.257, denominada Estatuto da Cidade. Como observa Edsio Fernandes, a Constituio de 1988 criou um direito coletivo novo, qual seja,
o direito ao planejamento urbano2. Assim sendo, o tema que ser desenvolvido
refere-se aplicao da desapropriao judicial como instrumento urbanstico de
regularizao fundiria aplicada no PAC da habitao.
O Estatuto da Cidade representa um grande avano para a execuo das
polticas pblicas e do direito urbanstico ao regular o uso da propriedade urbana
em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental. A propriedade privada passa a ter limites e restries em face
s finalidades pblicas a que se submete. A reordenao do desenvolvimento das
cidades e as novas diretrizes adotadas, com vistas cooperao entre os governos,
FERNANDES, Edsio (Org.). Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 22.
Polticas pblicas de habitao e o programa de acelerao do crescimento ...
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a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, estimulando a participao

popular na formulao e execuo dos projetos de desenvolvimento urbano so
medidas previstas na norma estatutria.
Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003 visando urbanizao
de assentamentos ilegais e informais, o saneamento ambiental e a regularizao
fundiria, logo aps, em 2005, foi editada uma srie de medidas governamentais
que integram o Sistema (SNHIS) e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). A partir do ano 2006, foi disponibilizado o valor de um bilho de
reais para o FNHIS iniciar a sua operao. Grande parte desse valor destinou-se
implementao de projetos de urbanizao de assentamentos precrios, objeto do
nosso estudo.
No mesmo ano, o Ministrio das Cidades encomendou ao Centro de Estudo das Metrpoles do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEM/CEBRAP um estudo para melhor quantificar, caracterizar e localizar o problema de
favelizao das cidades brasileiras, sendo possvel localizar as principais reas para
a execuo de aes integradas em habitao, saneamento e incluso social.
Aps estudos preliminares, foram contemplados os municpios integrantes
das regies metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, So Paulo, Campinas, Baixada Santista, Curitiba e Porto Alegre,
alm dos municpios da regio integrada do entorno do Distrito Federal e outras
reas de grande porte, cuja populao total seja superior a cento e cinquenta mil
habitantes ou que, por sua atividade econmica ou infraestrutura logstica, possu-
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am raio de influncia regional3. A distribuio de recursos tambm seguiu a proporo da dimenso da precariedade habitacional em cada regio, admitindo a
territorializao da governana4.
2 A questo fundiria na constituio federal de 1988 e no estatuto

da cidade
A promulgao da Constituio Federal em 1988 laureou o longo processo de democratizao do pas iniciado, ainda, no final dos anos 1970. Contudo,
somente por meio da Emenda Constitucional n. 26/2000, o direito fundamental
moradia foi elevado condio de direito humano positivado, sendo acolhido
pela legislao interna brasileira e cabendo ao Estado proteg-lo e implement-lo
atravs de leis e polticas pblicas habitacionais. O processo de democratizao
pelo qual passou o pas consagrou uma reflexo profunda sobre a integrao socioespacial dos assentamentos ilegais e precrios com a cidade formal, tanto no plano
jurdico quanto no plano social.
Por meio dos movimentos sociais urbanos, o captulo constitucional sobre
a poltica urbana (arts. 182 e 183) e o Estatuto da Cidade reconheceram que a pro Os recursos destinados pelo PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios dividem-se em dois grandes grupos, sendo eles os recursos fiscais, consignados no Oramento
Geral da Unio OGU, repassados aos estados, Distrito Federal e municpios, com carter no oneroso, sob forma de transferncia obrigatria da Unio, mediante assinatura de
Termos de Compromisso firmados com a CAIXA, como mandatria da Unio. Includos
nesses termos os recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS.
A outra fonte de custeio oriunda dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS ou do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, repassados aos estados, Distrito Federal e municpios com carter oneroso, sob forma de financiamentos, mediante
assinatura de contratos de emprstimo firmados com a CAIXA ou BNDES, como agentes
financeiros.
Alm dos recursos da Unio, compem os investimentos as contrapartidas dos estados,
Distrito Federal e municpios, que podem se apresentar sob a forma de recursos financeiros, bens ou servios economicamente mensurveis.
4
CAZELLA, Ademir A.; BONNAL, Philippe; MALUF, Renato S. (Org.). Agricultura familiar: multifuncionalidade e desenvolvimento territorial no Brasil. Rio de Janeiro: Mauad
X, 2009. p. 82.
3
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priedade e a cidade devem exercer uma funo social, conforme Ermnia Maricato
adverte: do conhecimento da realidade urbana que emergiro os novos padres
de urbanizao e uma nova ordem legal extensivos a toda a cidade e a todos os
cidados5, conferindo ao poder local um papel importante na elaborao e aplicao das polticas pblicas de desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade constitui um marco histrico para a poltica urbana
j que estabelece instrumentos de interveno na cidade e aboliu o modelo tradicional-tecnocrtico, adotando mecanismos mais adequados ao atendimento das
necessidades da parcela da populao que ocupa o espao formal da cidade. O Estatuto da Cidade possui programas de regularizao fundiria dos assentamentos
considerados irregulares ou clandestinos. O objetivo final a democratizao do
acesso moradia formal e ao solo urbano6.
De acordo com a mens legis constitucional, o Estatuto da Cidade encontra a
matriz de referncia para o planejamento urbano. O objetivo, portanto, garantir
o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, estabelecendo
normas de ordem pblica e interesse social que regulem o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar da coletividade. Diante
do exposto, parece correta a posio de Dallari ao defender que antes da Consti MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo: desigualdade, ilegalidade e
violncia. So Paulo: Hucitec, 1996. p. 22.
6
SUNDFELD, Carlos Ari. O estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson; FERRAZ, Srgio (Org.). Estatuto da cidade comentrios Lei Federal 10.257/2001.
So Paulo: Malheiros, 2003, p. 52. A necessidade de uma ordem urbanstica popular
afirmada diretamente pelo art. 2, XIV, ao impor como diretriz o estabelecimento de
normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao que levem em
conta a situao socioeconmica da populao. A especialidade dessas normas tem um
objetivo definido: permitir a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda. A mesma orientao parece estar implcita no inciso XV,
quando exige a simplificao da legislao com o fim de reduzir os custos da urbanizao, ampliando a oferta de lotes e unidades habitacionais.
A exigncia de um ordenamento que conduza regularizao fundiria e urbanstica das
ocupaes populares existentes introduz um condicionante novo e transformador em
nosso direito urbanstico. At ento a incompatibilidade entre as ocupaes populares
e a ordem urbanstica ideal tinha como consequncia a ilegalidade daquelas (sendo a
superao desse estado um dever dos responsveis pela irregularidade isto , dos
prprios ocupantes).
5
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tuio Federal, o Plano Diretor tinha uma funo tcnico-instrumental, visando

racionalidade, economicidade e eficincia da Administrao Pblica. A
partir de 1988, esse instrumento passa a ser caracterizado por uma substancial
alterao quanto ao contedo, sua abrangncia engloba importantes diretrizes,
dentre elas a definio de propriedade imobiliria7: [...] Entre todos esses instrumentos de planejamento, merece especial destaque o Plano Diretor, em funo de
uma radical alterao de sua concepo, acarretada pela posio estratgica que lhe
foi conferida pela Constituio Federal de 1988.
Embora o acesso propriedade e moradia durante anos, aliado disponibilidade de servios urbanos colocados para a populao citadina, levasse a estabelecer uma lgica cruel entre a dinmica imobiliria capitalista destinada para as
regies nobres e a conexo entre o padro de desigualdades sociais, nesse sentido,
critica Otlia Arantes a nova requalificao urbana8. No podemos correr o risco
de tornar a propriedade como um ativo financeiro, resultado de uma poltica internacional de hegemonia neoliberal que nega a moradia como direito humano fundamental, como adverte Raquel Rolnik no Seminrio Nacional Estatuto da Cidade
+ 10 anos9 em que busca estratgias para o futuro das cidades.
O fenmeno de segregao urbana torna-se mais um produto derivado das
leis de mercado que o resultado da recusa, por parte das autoridades pblicas, do
reconhecimento oficial da existncia dos bairros informais. A soluo do mercado
originou outras formas de excluso que apenas fizeram aumentar o crculo de informalidade, agora concentrado nas regies cada vez mais perifricas, insalubres
DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da poltica urbana. In: In: DALLARI, Adilson;
FERRAZ, Srgio (Org.). Estatuto da cidade comentrios Lei Federal 10.257/2001. So
Paulo: Malheiros, 2003, p. 77-78.
8
ARANTES, Otlia Beatriz Fiori et al. Urbanismo em fim de linha e outros estudos sobre o
colapso da modernizao arquitetnica. So Paulo: EDUSP, 1998, p. 49.
9
ROLNIK, Raquel. Seminrio Nacional Estatuto da Cidade + 10 anos, 2011. Disponvel em: <http://escadaedesenvolvimento.wordpress.com/2011/02/07/seminario-nacional-%E2%80%9Cestatuto-da-cidade-10-anos-avancos-e-desafios-da-politica-urbana-e-dos-planos-diretores-participativos>. Acesso em 13 jul. 2011.
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e/ou ecologicamente precrias das cidades. Nesse ponto, existem altos ndices de
informalidade fundiria das cidades brasileiras10.
A precariedade jurdica do acesso ao solo nesses assentamentos sempre serviu como justificativa, no somente para as expulses arbitrrias, mas tambm para
a ausncia de servios pblicos adequados nesses espaos. A insegurana fundiria
tambm limitou o investimento dos moradores em suas casas e em seus bairros.
A regularizao fundiria se manifesta, assim, como um elemento imprescindvel
para se materializar o direito moradia, integrando, alis, esse direito especfico ao
leque de direitos que constitui o direito cidade.
Aps a promulgao do Estatuto da Cidade, medidas governamentais foram implementadas para consolidar a regularizao fundiria como uma das principais diretrizes da poltica urbana no Brasil, dentre elas destaca-se o Programa de
Acelerao do Crescimento.
Segundo dados obtidos pelo IBGE no ano de 2002 os municpios mais populosos tm
maior preocupao com a questo habitacional no Brasil. A MUNIC pesquisou, junto s
prefeituras, a administrao e a deteco de carncias habitacionais, investigando especificamente a existncia ou no de rgos habitacionais especficos ou de cadastros de famlias interessadas em programas habitacionais, bem como o tipo de programa realizado,
tais como a construo de unidades habitacionais, a oferta de terrenos, a urbanizao de
assentamentos, a regularizao fundiria, a oferta de material de construo ou a melhoria de cortios. Dos municpios pesquisados constatou-se que em 37% deles havia rgo
habitacional especfico e em 68,2% cadastro das famlias interessadas em programas nesta
rea. Entre os municpios mais populosos do Brasil e nas regies Sul e Centro-Oeste foram encontradas as maiores propores de municpios com cadastro e com rgos habitacionais. A construo de casas foi a ao habitacional mais empregada pelas prefeituras. Em 2002, as prefeituras de 61% dos municpios brasileiros declararam ter executado
algum tipo de ao habitacional. Em 2002, entre os seis tipos de polticas habitacionais
implementados pelas prefeituras e registrados pela MUNIC, a construo de unidades foi
a mais empregada, em todas as Grandes Regies. J os programas urbanizao de assentamentos e regularizao fundiria aparecem em propores mais elevadas nos municpios
mais populosos: 72,7% das cidades com mais de 500 mil habitantes urbanizaram assentamentos e 63,6% delas implementaram regularizao fundiria. Disponvel em: <http://
www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=345>.
Acesso em 13 jul.2011.
10
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3 O foco do conselho nacional de justia em relao aos assuntos

fundirios
O tema contemplado no presente artigo (a regularizao fundiria urbana)
encontra-se sob foco do Conselho Nacional de Justia (CNJ) por meio da Resoluo n 110, de 6 de abril de 2010, que institui o Frum de Assuntos Fundirios11.
O frum destina-se ao monitoramento das aes e resoluo de questes que tenham por objeto assuntos de natureza fundiria, conflituosas ou no, que possam
colocar em risco a segurana no campo e nas cidades ou exijam aes concretas
para assegurar o acesso moradia digna e distribuio da propriedade rural.
A Resoluo do CNJ estabelece, dentre as suas prioridades, a realizao de
medidas concretas e aes coordenadas com vistas ao combate da violncia no
campo e nas cidades, regularizao fundiria, pacificao social, garantia do
direito de propriedade e da posse, ao respeito ao Estado de Direito, bem como
defesa do direito moradia digna.
Merece destaque a redao do art. 2 da Resoluo n. 110/2010 quando fixa
competncia para o monitoramento das aes judiciais de desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria e para fins de reforma urbana, das aes
e incidentes judiciais, inclusive de natureza criminal, relacionados sua implantao, assim como propor medidas concretas e normativas voltadas modernizao
de rotinas processuais, organizao, especializao e estruturao das unidades judicirias com competncia sobre as reas de atuao definidas nos incisos
anteriores, podendo ainda propor medidas concretas e normativas destinadas
preveno de conflitos judiciais e definio de estratgias nas questes agrrias,
urbanas e habitacionais e elaborar estudo e proposio de outras medidas consideradas pertinentes ao cumprimento do objetivo do Frum de Assuntos Fundirios,
inclusive para o aprimoramento da legislao pertinente, tambm visando soluo, preveno de conflitos e regularizao das questes que envolvam o tema.
11
Resoluo n. 110, 6 de abril de 2010. Institucionaliza, no mbito do Conselho Nacional

de Justia, o Frum de Assuntos Fundirios, de carter nacional e permanente, destinado ao monitoramento dos assuntos pertinentes a essa matria e resoluo de conflitos
oriundos de questes fundirias, agrrias ou urbanas.
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4 A territorializao dos investimentos na poltica habitacional do

PAC
A discusso envolve um dos conflitos urbanos e sociais que permeiam tambm a sociedade ps-moderna12: o uso adequado do solo e a moradia legalizada e
digna, resultado dos processos de deciso do poder local e central a partir do modelo de gesto sobre os territrios usados, compreendendo o processo poltico de
escolha de certa tcnica ou ao para a formao das relaes socioespaciais13. Territrio aqui compreendido como um espao de referncia cultural com [...] significado atribudo por um dado grupo ou segmento social, inserindo-se [...] no
campo dos processos de identidade societria, na condio de referente de formas
de conscincia do espao, e mesmo de autoconscincia grupal, segundo Moraes14.
Corroborando essa noo, Bertha Koiffmann Becker define territrio e territorialidade15:
[...] a) O territrio o espao da prtica. Por um lado,
um produto da prtica espacial: inclui a apropriao de
um espao, implica a noo de limite um componente de
qualquer prtica , manifestando a inteno de poder sobre
uma poro precisa do espao. Por outro lado, tambm
um produto usado, vivido pelos atores, utilizado como meio
para sua prtica (Raffestin, 1980); [...]
c) A territorialidade manifesta-se em todas as escalas, desde
as relaes pessoais e cotidianas at as complexas relaes
sociais. Ela se fundamenta na identidade e pode repousar na
Um conceito controverso entre os pensadores o de ps-modernidade. Define-se a ps-modernidade como sendo o momento histrico no qual se constituiu uma crtica modernidade, particularmente nos campos da arte e da produo do conhecimento acadmico, estabelecendo-se um debate caracterizado como ps-modernismo, que orientado
em torno do repensar e da superao de alguns preceitos modernos.
13
SANTOS, Milton. Tcnica, espao tempo: globalizao e meio tcnico cientfico informacional. So Paulo: Hucitec, 1994.
14
MORAES apud CAZELLA, Ademir A.; BONNAL, Philippe; MALUF, Renato S. (Org.).
Agricultura familiar: multifuncionalidade e desenvolvimento territorial no Brasil. Rio de
Janeiro: Mauad X, 2009. p. 28.
15
BECKER, Bertha Koiffmann. Novas territorialidades na Amaznia: desafio s polticas
pblicas. Boletim do Museu Paraense Emilio Goeldi: cincias humanas. Belm, v. 5, n. 1, p.
17-23, jan./abr. 2010. Disponvel em: <www.museu-goeldi.br/editora/bh/artigos/.../
dossie_novas(becker).pdf>. Acesso em: 23 fev. 2011.
12
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presena de um estoque cultural que resiste reapropriao
do espao, de base territorial;
d) A malha territorial vivida uma manifestao das
relaes de poder, da oposio do local ao universal,
dos conflitos entre a malha concreta e a malha abstrata,
concebida e imposta pelos poderes hegemnicos.
Os critrios adotados para a seleo dessas reas foram, inicialmente, a

existncia de grandes complexos de favelas. Foram compreendidas como grande
porte as intervenes que envolvem investimentos superiores a dez milhes de
reais, bem como a articulao e integrao no territrio, cujas reas de abrangncia
e execuo envolveram mais de um agente institucional estado e municpio ou
mais de um municpio. Os projetos selecionados deveriam apresentar propostas
que contivessem a participao de outro ente poltico, visassem reduo de danos
ambientais causados por assentamentos irregulares em reas de proteo ambiental ou em zonas de especial interesse social; alm daqueles que eliminariam os
gargalos na infraestrutura logstica do pas, com o aproveitamento do patrimnio
da Unio, e o complemento das obras j iniciadas.
Outra forma de seleo foi a anual, que ocorreu por meio de chamada pblica para regies de menor porte, desde que a rea de interveno fosse ocupada
por, pelo menos, 60% (sessenta por cento) das famlias com renda de at trs salrios mnimos, ocupada h mais de cinco anos; ou que estivesse localizada em
situao que configurasse risco, insalubridade ou fosse objeto de legislao que
proibisse sua utilizao para fins habitacionais.
A infraestrutura tornou-se to relevante que, em 11 de fevereiro de 2011, o
Governo Federal alterou as regras do Programa Minha Casa, Minha Vida por meio
do agente financiador Caixa Econmica Federal, condicionando a liberao para
financiamento de imveis do programa mediante a comprovao da realizao de
obra de infraestrutura, o que ficou conhecido na mdia como asfalto na porta,
segundo Feldmann e Bi. Contudo, em 28 de fevereiro do mesmo ano, a Caixa Econmica Federal decidiu adiar as medidas para julho aps presses em todo o Pas
e uma reunio ocorrida em Braslia no dia 25 do mesmo ms, com uma comisso
de deputados federais.
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O critrio adotado pelo governo do estado do Rio de Janeiro, com parceria

da Unio e prefeituras municipais para a seleo das comunidades foi a reduo
de danos ambientais causados por esse assentamento irregular, que se deu parcialmente em rea de proteo ambiental e zona de especial interesse social, revelando
o conflito socioambiental e urbano colocado em razo da injustia ambiental e
territorial aos grupos sociais de trabalhadores e populaes de baixa renda.
Esse cenrio urbano faz parte da observao e do estranhamento dos contrastes e transformaes vividos cotidianamente que estimularam a construo de
um problema de investigao que busca compreender o local articulado a processos
globais de mudana social. Ao se materializarem no lugar, interagem e conflitam
com relaes de poder, prticas econmicas, sistemas classificatrios e representaes previamente existentes e produzem novas significaes sobre o territrio.
A denominao de favela16 como categoria de acusao atribuda em geral
por aqueles que no habitam este lugar reelaborada pelos moradores de algumas
comunidades que habitam os territrios que sofreram a interveno do PAC17, valorizando, dessa forma, os sentimentos de pertencimento e identidade.
Entende-se que h simetria entre Programa de Acelerao do Crescimento PAC da habitao com o Programa Favela-bairro, criado pela prefeitura da
VALLADARES, Lcia do Prado. A inveno da favela: do mito de origem favela.com. Rio
de Janeiro: FGV, 2005. p. 26. Segundo Valladares, a categoria favela, no imaginrio social,
designa [...] um habitat pobre, de ocupao ilegal e irregular, sem respeito s normas e
geralmente sobre encostas.
17
Comunidade uma categoria nativa, muito utilizada na atualidade, sobretudo na cidade
do Rio de janeiro para referir-se a populaes ou ncleos habitacionais de baixa renda.
O termo comunidade passou a ser utilizado, sobretudo pelos moradores dessas reas em
substituio ao termo carregado de valores pejorativos contidos no termo favela. Na definio clssica da teoria sociolgica, o termo comunidade refere-se a um agrupamento
de pessoas unidas por laos morais rgidos e crenas comuns. Diversos autores tm questionado a comprovao emprica desses elementos em agrupamentos identificados como
tal. Contudo, novas definies tm procurado adequar o termo s realidades empricas
observadas. Nesse sentido, fao uso da definio de comunidade como redes de laos
interpessoais que proporcionam sociabilidade, apoio, informao e um senso de pertencimento e identidade social. No caso aqui estudado, a base territorial fator fundamental
na conformao dessa identidade.
16
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cidade do Rio de Janeiro a partir de 1994 e concludo em dezembro de 2000. Os

programas partem da premissa da territorializao das aes em maior ou menor
grau para a elaborao de polticas pblicas destinadas habitao como tecnologias de interveno especfica das cidades.
5 As consequncias da periferizao da cidade: o caso do Rio de

Janeiro
A ocupao dos espaos da cidade em expanso iniciou-se mediante o processo de periferizao, tendo como atores os membros das classes economicamente desfavorecidas que utilizavam como recursos a autoconstruo em reas
como assentamentos irregulares ou at mesmo em loteamentos, adotando ainda
como modalidade a pequena produo imobiliria, ocupando vilas e avenidas naquelas regies recm-incorporadas. Os assentamentos irregulares so consequncias da ocupao irregular, que se d em espaos que ningum quer pela dificuldade de construo ou pela ilegalidade. Nesse sentido, considera Porto-Gonalves18,
ao definir os conceitos de territrios a partir das relaes sociais e de poder, que
para os conformar necessrio analisar as territorialidades.
[...] mas ressalta a necessidade de se identificarem
os sujeitos e processos que os compem, isto , as
territorialidades. Estas territorialidades, circunscritas em
territrios definidos ou no, esto em tenso, que denomina
tenses de territorialidades, as quais gestam uma nova
geografia e novas cartografias. Estas tenses se do entre
os mais diversos interesses sociais, sejam eles empresariais,
comunitrios ou governamentais.
A reurbanizao do centro do Rio de Janeiro, aps a dcada de 20, impulsionou a expanso dos estoques residenciais das reas em via de produo, mesclando
a ocupao dos subrbios com aquela populao vinda dos cortios e outra parte
que adquiriu seus imveis dos incorporadores que viram na regio suburbana uma
18
PORTO-GONALVES apud CAZELLA, Ademir A.; BONNAL, Philippe; MALUF, Renato S. (Org.). Agricultura familiar: multifuncionalidade e desenvolvimento territorial no
Brasil. Rio de Janeiro: Mauad X, 2009. p. 29.
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grande oportunidade de ampliarem seus investimentos. A tendncia concentrao e centralizao do capital nas cidades integra o processo de acumulao que,
desenvolvido em crescentes escalas, criam monoplios que assumem o papel decisrio na vida econmica e social das cidades. Assim, observa Lenin19:
Se o capitalismo fizer essas coisas no seria capitalismo, pois
tanto o desenvolvimento desigual como o nvel de semiinanio das massas so condies essenciais e inevitveis, e
constituem as premissas desse modo de produo. Enquanto
o capitalismo continuar sendo o que , o capital excedente
no ser usado para elevar o padro de vida das massas
num determinado pas, pois isso significaria uma reduo
nos lucros capitalistas, mas ser usado com a finalidade de
obteno de lucros crescentes por meio da exportao de
capitais a pases atrasados. Nos pases atrasados, os lucros
so habitualmente elevados, pois o capital escasso, o preo
da terra relativamente baixo, os salrios so baixos, as
matrias-primas so baratas.
A tolerncia com a expanso das favelas pelos rgos da administrao pblica estava relacionada acumulao de capital concentrado nas mos dos setores
da indstria e do comrcio que impunham uma dinmica no mercado facilitada
pelos baixos investimentos no material humano, sem ser necessria a qualificao
desses operrios. As cidades acumulam valores de uso, que tendem produo de
valores de troca, resultando rupturas que [...] dependem, no entanto, da forma da
sociedade preexistente e da extenso da penetrao capitalista20.
A ocupao de reas prximas ao mercado de trabalho por parte dos trabalhadores assegurava o crescimento da economia, facilitando o desenvolvimento
da cidade21. Logo, a expanso industrial do pas criou uma lgica de acumulao
de capital [...] que determina a forma de produo e transformao do espao
LENIN apud HARVEY, David. A produo capitalista do espao. Traduo de Carlos

Szlak. So Paulo: Annablume, 2005. p. 69.
20
HARVEY, David. A produo capitalista do espao. Traduo de Carlos Szlak. So Paulo:
Annablume, 2005. p. 58-59.
21
O fato descrito tambm percebido em outros municpios da metrpole do Rio de Janeiro, como por exemplo, a cidade de Niteri.
19
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construdo22, tolerando a presena de parte dos trabalhadores pobres em determinadas reas, possibilitando o assentamento dessas novas categorias nas periferias.
A partir desse novo padro observado, no houve alterao da poltica de
alocao de investimentos pblicos, em vigor nos anos vinte, que privilegiava as
regies centrais da cidade. Desse modo, o desenvolvimento do capitalismo em
nosso pas produziu novos segmentos sociais mdios com diferentes padres de
consumo, marcados por uma classe trabalhadora urbana de baixa qualificao e
precrias condies de reproduo23. Confirma essa situao Campanrio24:
Politicamente, esta situao no se tem traduzido em
poder de apropriao, por parte das classes populares, das
condies gerais de reproduo, isto , os equipamentos
coletivos e seus efeitos teis. Assim, a reproduo passa
tambm por mecanismos informais caracterizados pela
autoconstruo, favelamento e outras formas de reproduo
domstica de valores de uso.
Atualmente, os assentamentos precrios no se colocam mais como exceo

em nossas cidades, dado o enorme percentual25 de moradias precrias que no
atendem a um padro mnimo de habitabilidade, comprometendo tanto a qualidade de vida dos que ali vivem como tambm a qualidade urbana e ambiental do
conjunto das grandes cidades. Acentuando esse quadro Hegel26 analisa:
COUTINHO, Ronaldo. A mitologia da cidade sustentvel no capitalismo. In: COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi (Org.). Direito da Cidade: novas concepes sobre
as relaes jurdicas no espao social urbano. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2007. p. 23.
23
Embora esse fenmeno aluda o perodo prximo abolio da escravatura, inclusive
constando de registros histrico e literrio, durante dcadas o poder pblico no enfrentou essa questo por meio de polticas pblicas que garantissem o direito moradia s
famlias em reas qualificadas como favelas e outros tipos de assentamentos precrios.
Somente a partir da dcada de 1980 que se destacam algumas experincias de programas
e iniciativas de urbanizao de favelas.
24
CAMPANRIO, Milton de Abreu. O mercado de terras e a excluso social na cidade de
So Paulo. In: KRISCHKE, Paulo J. (Org.). Terra de habitao versus terra de espoliao.
So Paulo: Cortez, 1984. p. 14.
25
No Censo 2000, o instituto estimou em 1,6 milho o nmero de domiclios em condio
precria no Brasil. No Censo de 2010, o instituto verificou que 2.435.872 de pessoas residem em rea no urbanizada. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
populacao/censo2010/sinopse_tab_brasil_pdf.shtm>. Acesso em 13 jul. 2011.
26
HEGEL apud HARVEY, David. A produo capitalista do espao. Traduo de Carlos
Szlak. So Paulo: Annablume, 2005. p. 100.
22
| 159
A pobreza em si no transforma os homens em ral [...]

Contra a natureza, o homem no pode reivindicar direito
algum, mas quando se estabelece a sociedade, a pobreza
imediatamente assume a forma de uma m ao de uma
classe contra outra. A importante questo de como a
pobreza ser abolida uma das questes mais perturbadoras
que inquietam a sociedade moderna.
Diante desse cenrio social, apresentou-se um processo de industrializao

que, no Brasil, chegou ao seu ponto culminante atravs da intensificao da atividade econmica nos perodos compreendidos entre anos de 1940 a 1970, acarretando a expanso da ocupao de determinadas reas da cidade27.
[...] Duas geraes urbansticas depois, o que poderia ter
sido motivo de escndalo - a revelao da mercadorizao
integral de um valor de uso civilizatrio como a cidade tornou-se razo legitimadora ostensivamente invocada:
aqui a novidade realmente espantosa, e tanto mais que
eficiente, no s por deixar a crtica espontnea da cidadeempresa com a sensao de estar arrombando uma porta
aberta, mas, sobretudo por contar com a compreenso das
populaes deprimidas por duas dcadas de estagnao
econmica e catstrofe urbana: fica assim bem mais simples
persuadi-las a se tornarem competitivas, na pessoa de
suas camadas dinmicas, bem entendidas. Esse o ncleo
originrio da sensao coletiva de crise, sublimada pela
nova nfase na auto-imagem dos habitantes, tal como lhes
devolvida pela superfcie refletora dos Grandes Projetos,
neste final de sculo.
Tal fato caracterizou durante essas dcadas o quadro de misria e pobreza

existente at os dias atuais no Rio de Janeiro28. O quadro urbano, a partir dos anos
setenta, marcado pela aplicao de polticas que privilegiavam a lgica ditada
pelos interesses dos grupos de empreendedores29, consagrando como meta a acumulao de patrimnio e traando uma nova dinmica de ocupao. Conforme
ARANTES, Otlia Beatriz Fiori. Uma estratgia fatal: a cultura nas novas gestes urbanas.
Petrpolis: Vozes, 2000. p. 17.
28
PIQUET, Roslia et. al. O desenvolvimento urbano em questo. 2. ed. Rio de Janeiro:
IPPUR, 2001.
29
PLIS, Nelson Saule Jnior et al. (Org.) Assentamentos urbanos: Brasil sculo XXI - os
caminhos da sustentabilidade cinco anos depois da Rio 92. Rio de Janeiro: FASE, 1997.
27
160 |
acentua Milton Santos30, a cidade e a urbanizao corporativas so resultado de um

esforo realizado pelo prprio poder pblico que se funda na lgica dominante dos
privilgios e especulao, provocando a produo de espaos vazios.
O prprio poder pblico torna-se criador privilegiado
de escassez; estimula, assim, a especulao e fomenta a
produo de espaos vazios dentro das cidades; incapaz
de resolver o problema da habitao, empurra a maioria
da populao para as periferias; e empobrece ainda mais
os mais pobres, forados a pagar caro pelos precrios
transportes coletivos e a comprar caro bens de um consumo
indispensvel e servios essenciais que o poder pblico no
capaz de oferecer.
O resultado foi o agravamento do cenrio urbano e a composio do perfil

dual onde os ricos ocupam as reas nobres da cidade31 e os investimentos pblicos
em infraestrutura e servios bsicos esto presentes, deixando as reas remanescentes para o uso da populao menos favorecida32.
Como parte da regra do jogo, a ocupao de terras urbanas
tem sido tolerada. O Estado no tem exercido, como
manda a lei, o poder de polcia. A realidade urbana prova
insofismvel disso. Impossvel admitir o contrrio, pois se
essa gigantesca ocupao de terras no fosse tolerada e a
populao pobre ficasse sem alternativa nenhuma, teramos
uma situao de guerra civil, considerando os nmeros
envolvidos. Para dar uma ordem de grandeza, estamos nos
referindo a aproximadamente dois milhes de pessoas que
moram em favelas, apenas no municpio de So Paulo. No
em qualquer localizao, entretanto, que a invaso de terras
urbanas tolerada. Nas reas valorizadas pelo mercado, a
lei se aplica.
SANTOS, Milton. A natureza do espao. Tcnica e tempo. Razo e emoo. So Paulo:
EDUSP, 2002. p. 123.
31
ABRAMO, Pedro. Cidades em transformao: entre o plano e o mercado - experincias
internacionais em gesto do solo urbano. Rio de Janeiro: Observatrio Imobilirio de
Polticas do Solo, 2001. p. 285. Considera o festejado autor que: O valor da terra/propriedade urbana determinado pelo mercado formal em razo de diversos fatores tais como
o processo de especulao imobiliria, localizao fsica e territorial, potencial de uso e
de construo, oferta de servios e equipamentos pblicos, potencial de uso da infra-estrutura urbana, capacidade da rede viria, oferta e qualidade do transporte.
32
MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo: desigualdade, ilegalidade e
30
| 161
Diariamente os trabalhadores passaram a desenvolver suas novas tarefas e tambm a adquirir produtos e servios fora dos seus municpios de origem, transformados em verdadeiras cidades dormitrios33, sem um setor de
comrcio ou servio pujante. A realidade demonstra uma ocupao seletiva das
cidades perifricas da metrpole por estabelecimentos, principalmente nas atividades de alimentao e alojamento, desse modo estabelecendo um processo
de urbanizao crescente nas reas limtrofes ao grande centro. Otlia Arantes34
afirma que:
[...] embora se saiba que as cidades modernas sempre
estiveram associadas diviso social do trabalho e
acumulao capitalista, que a explorao da propriedade do
solo no seja um fato novo, e que haja - como mostrou
exausto Lefbvre e depois toda a geografia humana recente
- uma relao direta entre a configurao espacial urbana e
a produo ou reproduo do capital, como estamos vendo,
h algo de novo a registrar nessa fase do capitalismo em que
as cidades passaram mesmas a ser geridas e consumidas
como mercadorias.
O processo econmico no estado do Rio de Janeiro, no perodo dos anos setenta, baseou-se em especial na produo de moradias. O setor da construo civil
obteve um crescimento a partir da dcada de sessenta em grande parte atribudo
poltica desenvolvida pelo SFH (Sistema Financeiro de Habitao). Desde ento,
circularam somas considerveis de capital financeiro que geraram somas considerveis de recursos para o insipiente mercado imobilirio35.
A contradio est no valor de uso que o lugar representa para seus habitantes e o valor da troca com que ele se apresenta para aqueles interessados em
LAGO, Luciana Corra do. Desigualdades e segregao na metrpole: o Rio de Janeiro em

tempo de crise. Rio de Janeiro: Revan, 2000.
34
colapso da modernizao arquitetnica. So Paulo: EDUSP, 1998. p. 26.
35
CARDOSO, Adauto Lcio; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz (Coord.). A municipalizao
das polticas habitacionais: uma avaliao da experincia recente: 1993 1996. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, 2006.
33
162 |
extrair dele um benefcio econmico qualquer, [...]36. Dessa forma, geraram-se

rentveis alternativas para o capital ser remunerado de maneira atrativa.
Importantes ingressos de recursos do setor financeiro para a rea destinada
a atender a demanda represada por moradia pelos assalariados ocorreram aps os
anos setenta. Essa tarefa foi desenvolvida pela atuao de grandes oligoplios de
incorporadoras que, somadas s participaes das pequenas e mdias empresas
responsveis pela construo dos chamados conjuntos habitacionais, repartiam o
cenrio com empreiteiros individuais. O modelo do Sistema Financeiro de Habitao, utilizando os recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio),
implementado a partir de 1965, baseava-se no retorno do investimento para gerar
novos financiamentos. Nesse sentido, observa Ermnia Maricato37:
O SFH possibilitou a capitalizao das empresas ligadas
proviso de Habitaes, permitiu a estruturao de uma
rede de agentes financeiros privados, permitiu a realizao
do financiamento produo e tambm o financiamento do
consumo. O longo tempo do giro do capital na produo
e o longo tempo de circulao da mercadoria habitao
foram aliviados por meio da entrada desses recursos. A
poltica de concentrao de renda levada a efeito durante o
perodo assinalado (1968-1980) viabilizou a ampliao de
um mercado imobilirio para a proviso de residncias do
tipo capitalista.
Em 1980, foi possvel constatar que os recursos no contemplavam um contingente de aproximadamente trezentas mil famlias, com rendimentos inferiores
a dois salrios mnimos. Os excludos do crdito do SFH (Sistema Financeiro de
Habitao) utilizavam-se da autoconstruo, inclusive na modalidade cooperada,
conhecida por mutiro. O setor imobilirio foi incentivado a expandir sua atuao
para outras reas da capital por meio de investimentos, na sua infraestrutura, realizados com verbas pblicas.
colapso da modernizao arquitetnica. So Paulo: EDUSP, 1998. p. 26.
37
MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo: desigualdade, ilegalidade e
36
| 163
As parcerias firmadas entre o capital privado e o poder pblico retratam a

abordagem empreendedora do governo local resultante da mudana de paradigma
na era da governana urbana, desempenhando um papel chave no desenvolvimento capitalista no regime de acumulao flexvel na dcada de oitenta, como relata
David Blunkett38:
No incio da dcada de 1970, depois que a poltica
do pleno emprego deixou de ser uma das principais
prioridades governamentais, os conselhos locais passaram
a assumir esse desafio, apoiando as pequenas empresas,
criando vnculos mais estreitos entre os setores pblico e
privado, e promovendo reas locais para atrao de novos
empreendimentos. Comearam a adaptar o tradicional
papel econmico do governo local britnico, que oferecia
incentivos sob a forma de subvenes, emprstimos a
fundo perdido e infraestrutura subsidiada, e no exigia
envolvimento recproco com a comunidade, para atrair
empresas industriais e comerciais que procuravam locais
adequados para investimento e comrcio [...]. Atualmente,
como no passado, o governo local capaz de imprimir sua
prpria marca empreendedora e empresarial, enfrentando
a grande mudana econmica e social provocada pela
reestruturao tecnolgica e industrial.
Outro elemento favorvel para o xito da autoconstruo foi a tentativa

frustrada das autoridades pblicas de impedir o processo de favelizao, o qual
teve seu incio no sculo passado, na dcada de setenta. Houve um redimensionamento desses assentamentos para outras reas onde a prtica foi tolerada, gerando
o crescimento daquela populao nos subrbios cariocas e no interior fluminense.
O derradeiro fator de incremento da autoconstruo foi a remoo das populaes
faveladas da Zona Sul da cidade para as novas reas39:
Essa transio ser, pois, traduzida em um movimento
de deslocamento espacial das famlias, cujo resultado a
reconfigurao da hierarquia scio-espacial das localidades
urbanas. V-se, ento, que o principal fator de convergncia
BLUNKETT, David apud HARVEY, David. A produo capitalista do espao. Traduo de
Carlos Szlak. So Paulo: Annablume, 2005. p. 167.
39
ABRAMO, Pedro. Cidades em transformao: entre o plano e o mercado - experincias
internacionais em gesto do solo urbano. Rio de Janeiro: Observatrio Imobilirio de
Polticas do Solo, 2001. p. 173.
38
164 |
das antecipaes especulares que daro nascimento a esta
conveno urbana a proposio de uma inovao espacial
e que o deslocamento ocasionado bem revela o fato de uma
localizao ter sido depreciada de maneira fictcia.
possvel verificar que a ocupao demogrfica espacial consolidou-se mediante uma estrutura scio-espacial marcada pela desigualdade nas formas de produo do espao metropolitano, acentuando um mercado imobilirio na dcada
de setenta, com demasiada oferta de apartamentos para a classe mdia nas reas
nobres da cidade, gerando, como contrapartida, a favelizao dos subrbios e nas
encostas de morros e a crescente oferta de lotes populares na periferia.
A depreciao residencial gerou a mobilidade na ocupao do espao fsico urbano e o fluxo de moradores dessas reas para outras disponveis, proporcionando uma destruio da criativa externalidade representada pelas relaes
oriundas das interaes decorrentes da vizinhana. Portanto, aquela proposio de
uma conveno urbana possuiu como efeito colateral a modificao das relaes
de vizinhana de certa localidade onde se estrutura uma nova dinmica residencial
urbana caracterizada pela constante apropriao de reas anteriormente desvalorizadas e agora valorizadas, levando os antigos ocupantes a uma permanente condio de nmades urbanos.
6 Algumas intervenes realizadas nas comunidades do Rio de

Janeiro pelo PAC
Dentre as obras de grande porte envolvendo eliminao de risco e deficincias de infraestrutura urbana se destacam aquelas realizadas no Complexo do
Alemo, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, que at o presente momento obteve um
investimento de R$ 833,2 milhes, com fonte do Oramento Geral da Unio, recursos obtidos por meio do financiamento pelo FGTS e FAT e apresentando como
entes proponentes o governo do Estado do Rio de Janeiro e o Municpio do Rio de
Janeiro. Foram beneficiadas em torno de 30.266 famlias.
As principais intervenes foram a produo de 920 unidades habitacionais, aquisio de 1.155 unidades habitacionais, obras de infraestrutura compre-
| 165
endendo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, rede de energia eltrica,

iluminao pblica, pavimentao, obras virias e drenagem pluvial, alm de recuperao de reas degradadas, proteo, conteno e estabilizao de solo, instalao de recipientes para coleta de resduos slidos, construo de telefrico com
sete estaes. Tambm foram instalados equipamentos comunitrios, tais como o
centro de referncia da juventude, centro de gerao de renda, a escola de ensino
mdio de referncia, biblioteca, centro de integrao de ateno sade, centro de
servios, duas creches, dois centros comerciais e dois postos de sade da famlia.
Outra importante interveno do PAC no estado do Rio de Janeiro foi a
realizada na comunidade da Rocinha, na cidade do Rio de Janeiro que contou com
a ordem de R$ 231,2 milhes em investimentos com fonte de recursos extrados do
Oramento Geral da Unio, apresentando como proponente o governo do Estado
do Rio de Janeiro. Estima-se que foram beneficiadas, direta e indiretamente, aproximadamente 30.000 mil famlias com os seguintes servios:
a) Produo de 144 unidades habitacionais;
b) aquisio de 603 unidades habitacionais;
c) melhoria de 2.661 unidades habitacionais;
d)
infraestrutura compreendendo abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, iluminao pblica,
pavimentao e obras virias;
e) proteo, conteno e estabilizao de encostas;
f) recuperao de reas degradadas;
g) construo do Plano Inclinado I, com 03 estaes, e do Plano
Inclinado II, com 02 estaes; e
h) equipamentos comunitrios como creche, centro de integrao,
centro integrado de ateno sade CIAS, centro de convivncia,
cultura e cidadania C4, centro de jud e mercado pblico.
Por fim, destaca-se a interveno realizada no Morro do Preventrio, na
cidade de Niteri, tendo como ente proponente do conjunto de aes o governo do
estado do Rio de Janeiro, com parceria do governo federal e da prefeitura municipal. Os recursos para a realizao das intervenes urbansticas foram retirados do
Oramento Geral da Unio (OGU).
166 |
A interveno beneficiou cerca de mil setecentos e setenta e duas famlias

residentes na rea do Preventrio. Conforme esclarecido, o assentamento localizava-se em uma APP e apresentava uma configurao topogrfica em aclive, bastante
acidentada, com grande risco de deslizamentos das encostas.
O projeto previu a construo de duzentas e quarenta e oito unidades habitacionais, distribudas em quatro blocos de apartamentos com dois pavimentos,
alm da implantao de equipamentos comunitrios, sistema de coleta de guas
pluviais, obras virias e recuperao de reas degradadas, por meio das atividades
da equipe social, que organizou aes comunitrias de educao sanitria e ambiental e programas de gerao de trabalho e renda.
A situao fundiria foi regularizada com a titulao definitiva dos lotes aos
moradores atravs da usucapio especial urbana e a concesso real de uso para fins
de moradia.
7 A questo fundiria e as intervenes do PAC

Durante a execuo dos projetos do PAC, verificou-se que a questo fundiria acarretou duas intervenes estatais em momentos distintos.
Inicialmente, foram identificados os ttulos de propriedade e, atravs dos
Cartrios de Registro de Imveis (CRI), comprovada a dominialidade como garantia da regularizao patrimonial dos interessados. Averiguou-se que grande
parcela dessas reas escolhidas pertencia ao poder pblico e outra parcela menor
aos particulares.
Aps a identificao do domnio, passou-se a adotar as seguintes medidas,
em razo do interesse pblico ou social: (a) reas cujo processo de desapropriao
encabeado por entes pblicos ainda se encontrasse com registro da titularidade
do imvel em trmite; (b) reas devolutas; (c) reas recebidas em doao por entes
pblicos, pessoas fsicas ou jurdicas, nesse caso, com apresentao de promessa
formal de doao irretratvel e irrevogvel; (d) reas que, independentemente da
| 167
sua dominialidade, estejam inseridas em Zona Especial de Interesse Social (ZEIS);

(e) reas objeto de sentena favorvel aos ocupantes, transitada em julgado, proferida em ao judicial de usucapio ou concesso de uso especial para fins de
moradia.
Num segundo momento, apuraram-se quais seriam os instrumentos legais
previstos pelo Estatuto da Cidade e outras legislaes para regularizar a posse dos
beneficirios. O principal objetivo desse processo foi a constituio do direito real
sobre o imvel para as famlias beneficiadas. Para tanto, foram adotados os seguintes instrumentos de regularizao fundiria: (a) cesso de uso; (b) concesso de direito real de uso; (c) concesso de uso especial para fins de moradia; (d) usucapio
especial urbano; (e) aforamento; (f) direito de superfcie; (g) doao; (h) alienao;
e (i) legitimao da posse.
Destaca-se que a legitimao da posse foi um instrumento inserido pelo advento da Lei Federal n. 11.977/2009, que regula o programa Minha Casa, Minha
Vida e d outras providncias. Dentre os dispositivos legais, merece aluso o art.
49 da citada lei, que prev a possibilidade do municpio dispor sobre o procedimento de regularizao fundiria em seu territrio.
Outro dispositivo importante da Lei Federal n. 11.977/2009 o art. 51, que
apresenta os requisitos mnimos para o processo de regularizao fundiria de iniciativa do ente local, sendo eles, a identificao dos lotes a serem regularizados e
moradias a serem realocadas, a demarcao das vias de circulao e demais reas
pblicas, a adoo de medidas para promover a sustentabilidade urbanstica, social
e ambiental, a elaborao de um plano para determinar as reais condies para
promover a segurana da populao em risco e, por fim, a adequao da infraestrutura urbana.
A legitimao da posse prevista pelo diploma retrocitado, em seu art. 47,
inciso VII, permite ainda a regularizao fundiria de interesse social, compreendendo assentamentos ocupados predominantemente por populao de baixa
renda, nos casos em que estejam preenchidos os requisitos para usucapio especial
urbano ou concesso de uso especial para fins de moradia; de imveis situados em
168 |
ZEIS ou de reas pblicas declaradas de interesse para implantao de projetos de

regularizao fundiria de interesse social.
O art. 54 da lei referida dispe sobre a regularizao fundiria de interesse
especfico, compreendendo os casos no enquadrados nos termos acima, e prescreve os parmetros urbansticos e ambientais especficos para o assentamento e a
regularizao das ocupaes em reas de Preservao Permanente (APPs) ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inseridas em rea urbana consolidada, vinculada
comprovao em estudo tcnico realizado por profissionais que integrariam a
equipe multidisciplinar, promovendo a interveno para a melhoria das condies
ambientais existentes nos assentamentos precrios.
A regularizao urbanstica foi condio para o registro da rea do assentamento no Cartrio de Registro de Imveis. A regularizao urbanstica poder
exigir a incluso do assentamento em ZEIS, por lei municipal, sendo fundamental
para a plena integrao da rea cidade e para a manuteno, por parte do municpio, das obras de urbanizao implantadas.
A regularizao fundiria dos assentamentos ilegais e irregulares necessitou
de uma organizada articulao promovendo o trabalho social, com o ritmo das
obras de engenharia e com os rgos licenciadores envolvidos, por meio de um
plano especfico contendo um cronograma fsico de todas as atividades jurdicas e
administrativas necessrias.
Foram etapas para a regularizao fundiria de diversos assentamentos
beneficiados pelo PAC as seguintes: (a) a identificao da situao fundiria, por
meio de pesquisa junto ao Cartrio de Registro de Imveis, ao Judicirio e demais
entidades pblicas; (b) elaborao ou atualizao de levantamento topogrfico,
preferencialmente georreferenciado, bem como compra de fotos areas ou imagens de satlite, desde que no disponveis no banco de imagens do Ministrio das
Cidades para doao; (c) elaborao de projetos voltados regularizao fundiria,
envolvendo plantas, memorial descritivo da poligonal do assentamento e cadastro
fsico de lotes e domiclios; (d) atividades de mobilizao comunitria voltadas
regularizao fundiria; (e) elaborao de cadastro socioeconmico dos benefici-
| 169
rios contendo as informaes necessrias instruo dos processos de regularizao fundiria; (f) coleta de documentos pessoais dos moradores, necessrios instruo dos processos de regularizao fundiria; e (g) medidas administrativas e
legais necessrias para a aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria tais
como desafetao, criao e regulamentao de ZEIS, regulamentao de outros
instrumentos de regularizao e elaborao de ttulos de posse ou de propriedade.
8 Consideraes finais
Durante dcadas a poltica habitacional praticada era de remoo e desestmulo favela, como resposta ao processo de controle dos assentamentos localizados em reas nobres, o que acentuou o processo de segmentao social do espao
urbanstico.
Com a vigncia do Estatuto da Cidade, que constitui um marco histrico
para a poltica urbana uma vez que estabeleceu importantes instrumentos de interveno na cidade e definiu mecanismos mais adequados ao atendimento das
necessidades da parcela da populao que ocupa o espao informal da cidade,
pode-se dizer que houve um acentuado ndice de modernizao na dinmica de
ocupao do solo urbano constituindo um avano para o processo de democratizao das cidades.
Os governos locais enfrentam diversas crises ao tentarem controlar e orientar o uso, o desenvolvimento e a expanso das cidades. Esse problema agravado
pelo fato de o crescimento e o desenvolvimento das cidades serem deixados ao
encargo dos mercados imobilirios formal e informal que visam, principalmente,
especulao nas reas nobres para atenderem diretamente os seus interesses, maximizando os lucros e tornando o empreendimento rentvel.
Para combater esse quadro, o Estatuto da Cidade constitui um marco histrico para a poltica urbana, pois estabelece instrumentos de interveno na cidade,
adotando mecanismos mais adequados ao atendimento das necessidades da parcela da populao que ocupa o espao informal da cidade.
170 |
O Estatuto da Cidade possui instrumentos que visam efetividade da regularizao fundiria dos assentamentos considerados irregulares ou clandestinos.
O objetivo final a democratizao do acesso moradia formal e ao solo urbano.
Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003 e a fixao de uma poltica habitacional a partir de 2007 por meio do Programa de Acelerao do Crescimento PAC da habitao percebe-se que medidas como a urbanizao de assentamentos ilegais e informais, o saneamento ambiental e a regularizao fundiria
j foram implementadas, mas ainda no contemplam a maioria dos assentados
nesses espaos.
Os projetos de urbanizao de assentamentos precrios inseridos no PAC
contemplaram aes, obras e servios visando proporcionar a superao das condies de precariedade dos assentamentos escolhidos, incorporando-os cidade
formal, com abordagem das questes urbana, habitacional, fundiria, social e ambiental.
Conclu-se que, para evitar a formao de novas ilegalidades, como locao
ou venda das moradias concedidas, deve-se pensar em um conjunto de medidas
econmicas, tributrias e tarifrias para subsidiar os novos custos transferidos
para os moradores. E que agora se vem obrigados a aumentar a renda familiar ou
transformar essa nova moradia em um ativo econmico a ser vendido para uma
nova famlia com maior renda capaz de pagar os tributos e encargos, at ento no
pagos, e mudar para outra moradia precria.
Public housing policy and growth acceleration program: Rio de

Janeiros state interventions analysis
Abstract
This papers objective is to examine public housing policies implemented
by the Growth Acceleration Program (PAC) and the interventions of urbanization
in slums and shanty towns in the Rio de Janeiro state. In the first part it will be
| 171
examined the land question after the promulgation of the 1988 Constitution and
the Statute of the City, as well as the inclusion of the issue of land regularization
in Land Affairs Forum created by the Justice National Council. It is also discussed
the territorialization of housing policy investment implemented by the housing
PAC promoting the social inclusion process developed by the federal government
to implement its national policy of slum upgrading promoting, along with other
measures, land regularization with the states and government cooperation through
municipal sources obtained by the agents involved in the research. Finally, it will
study the major historical interventions conducted in the metropolitan region of
Rio de Janeiro and comparing them with the actions already implemented by PAC,
reflecting on the instruments used in PAC regularization to ensure the right to decent housing in communities. It is concluded that through improvements projects
of precarious settlements inserted into the PAC were contemplated actions, works
and services aiming to overcome the precariousness of the settlements chosen to
incorporate them into the formal city, with the approach of urban, housing, land,
social and environmental issues. However, to avoid the formation of new illegalities, it should be considered a set of economic measures, tax and fare to subsidize
the costs transferred to the attended new residents.
Keywords: Growth Acceleration Program. Regularization. City Statute. Public
Housing Policy.
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Doi: 10.5102/rbpp.v1i3.

Polticas pblicas de habitao e o

a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, estimulando a participao

2 A questo fundiria na constituio federal de 1988 e no estatuto

tuio Federal, o Plano Diretor tinha uma funo tcnico-instrumental, visando

3 O foco do conselho nacional de justia em relao aos assuntos

Resoluo n. 110, 6 de abril de 2010. Institucionaliza, no mbito do Conselho Nacional

4 A territorializao dos investimentos na poltica habitacional do

Os critrios adotados para a seleo dessas reas foram, inicialmente, a

O critrio adotado pelo governo do estado do Rio de Janeiro, com parceria

cidade do Rio de Janeiro a partir de 1994 e concludo em dezembro de 2000. Os

5 As consequncias da periferizao da cidade: o caso do Rio de

LENIN apud HARVEY, David. A produo capitalista do espao. Traduo de Carlos

Atualmente, os assentamentos precrios no se colocam mais como exceo

A pobreza em si no transforma os homens em ral [...]

Diante desse cenrio social, apresentou-se um processo de industrializao

Tal fato caracterizou durante essas dcadas o quadro de misria e pobreza

acentua Milton Santos30, a cidade e a urbanizao corporativas so resultado de um

O resultado foi o agravamento do cenrio urbano e a composio do perfil

LAGO, Luciana Corra do. Desigualdades e segregao na metrpole: o Rio de Janeiro em

extrair dele um benefcio econmico qualquer, [...]36. Dessa forma, geraram-se

As parcerias firmadas entre o capital privado e o poder pblico retratam a

Outro elemento favorvel para o xito da autoconstruo foi a tentativa

6 Algumas intervenes realizadas nas comunidades do Rio de

endendo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, rede de energia eltrica,

A interveno beneficiou cerca de mil setecentos e setenta e duas famlias

7 A questo fundiria e as intervenes do PAC

sua dominialidade, estejam inseridas em Zona Especial de Interesse Social (ZEIS);

ZEIS ou de reas pblicas declaradas de interesse para implantao de projetos de

Public housing policy and growth acceleration program: Rio de

ALFONSIN, Betnia de M. Polticas de regularizao fundiria: justificao,

CAMPANRIO, Milton de Abreu. O mercado de terras e a excluso social na

FERNANDES, Edsio. Legalizao de favelas em Belo Horizonte: um novo captulo

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