UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

SETOR DE CINCIAS JURDICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

A REQUALIFICAO DE ESPAOS URBANOS DEGRADADOS E A

CONTRATUALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS

Artigo apresentado como requisito parcial

para

aprovao

na

disciplina

Direito

Econmico DB 723, ministrada pelo

Professor Doutor Egon Bockmann Moreira
no segundo semestre de 2015.

LUIS ALBERTO HUNGARO

CURITIBA
2015

1. A urbanizao brasileira e o papel da infraestrutura

O surgimento das cidades e as correlacionadas transformaes econmicosociais ocorridas ao longo do sculo XX conduziram, para alm de um processo de
segregao urbana e limitao do direito cidade, degradao de certos espaos
urbanos, tornando-os distantes do que hoje se entende por funo social da cidade. 1
A revoluo industrial e a rpida urbanizao que acometeu toda Amrica
Latina resultaram no desenvolvimento de setores urbanos que, no decurso do tempo, se
tornaram inutilizados para fruio dos cidados. So territorialidades, tais como centros
histricos e zonas porturias, que tm sua histria de surgimento e desenvolvimento em
consonncia com o processo de crescimento econmico das cidades e a correspondente
segregao espacial.
O direito a cidade, referencial deste texto, indicado por Henry Lefevbre
como o direito liberdade, ao habitat e ao habitar, elementos esses que teriam sido
suprimidos de determinadas reas urbanas em vista das modificaes estruturais que o
desenvolvimento histrico-econmico as causou. 2 Nesse contexto, no se pode
distanciar o processo de urbanizao da concretizao da propriedade privada e das
foras produtivas da sociedade, sendo de difcil (e equivocada) a separao deste
processo e o desenvolvimento da infraestrutura na Amrica Latina. 3 A marca
fundamental desse processo de ocupao foi o da irracionalidade e de desordem,
contrariando o que recentemente foi denominado pelo Estatuto da Cidade como o "uso e
ocupao racional do solo urbano". 4
Na medida em que a problemtica adotada se relaciona com a degradao
urbana de determinados locais, decorrentes da industrializao e do abruto processo de
urbanizao, no h como (nem razo) para se tratar de forma estanque a noes
infraestruturais e desenvolvimentistas, pois a sua anlise conjunta se torna elementar

O art. 2, inciso I, da Lei n 10.257/2001 apresenta o contedo da funo social da cidade: "garantia do
direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes.".
2
LEFEVBRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991. p. 135.
3
ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 1989. p. 39.
4
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio;
ALFONSIN, Betnia. Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del
Rey, 2006. p. 07.

para que se compreendam tanto as razes do surgimento de zonas urbanas degradadas

quanto se formulem solues requalificao destes espaos.
O elemento da infraestrutura historicamente teve um papel pontual no
contexto brasileiro, dependendo historicamente, em grande medida, de planos
governamentais e da descontinuidade que o calendrio eleitoral forosamente tem
imposto s polticas pblicas eleitas pelo Estado. Nesse particular, importante destacar
os perodos de "industrializao restringida", marcada pelo plano "Salte" de Eurico
Gaspar Dutra e a filosofia desenvolvimentista de Getlio Vargas em sua sequncia.
Posteriormente, no h como no mencionar a relevante atuao de Juscelino
Kubitschek com a elaborao do Plano de Metas, de 1956 a 1960, oportunidade em que
se incentivaram a integrao das regies econmicas do pas e o investimento de mais
da metade do produto interno bruto (PIB) para a criao de infraestrutura.
No possvel deixar de evidenciar, por sua vez, a estreita relao existente
entre os seguintes fatores: industrializao (desenvolvimento econmico), processo
(desordenado) de urbanizao e a disponibilizao independente de sua adequao ou
suficincia de infraestrutura que servisse de base para a ocorrncia dos dois primeiros.
Isto porque a infraestrutura representa, de um lado, premissa para que a
criao de indstrias e ocupao das cidades no ocorra de maneira a produzir
degradao de determinadas zonas urbanas, tornando-as espaos distantes do que o
contedo do direito cidade determina. De outro lado, medida e condio para que
viabilize a requalificao urbana e alterao destes espaos.
Na medida em que a infraestrutura representa meio de melhoria das
condies de vida de uma civilizao, Andre Castro Carvalho informa que, igualmente
ao problema da escassez de recursos, ela representa uma daquelas verdades
irretorquveis no espao e no tempo. 5 O mesmo autor, ao corroborar com a correlao
anteriormente realizada, indica que h aproximao entre poltica de infraestrutura e
poltica de crescimento econmico, caracterizando a primeira como o conjunto de
atividades do Poder Pblico, direcionados ao crescimento, integrao e elaborao de
funes bsicas em uma determinada regio, e lhe atribuindo carter de
indispensabilidade ao incremento econmico a mdio e longo prazo. 6 A noo que se
5

CARVALHO, Andr Castro. Direito da Infraestrutura: perspectiva pblica. So Paulo: Quartier

Latin, 2014. p. 53
6
O autor ainda comenta: "O Banco Mundial considerava, na dcada de 1950, que a infraestrutura
econmica um 'ingrediente' chave para o desenvolvimento das economias mundiais, alm de imprimir
ao Estado um papel ativista nesse processo, fato esse que ainda se reflete na filosofia para os emprstimos

quer atribuir ao elemento infraestrutural o de carter estratgico ao Estado,

oportunamente sintetizado da seguinte forma por Andre Castro Carvalho:

"A infraestrutura exibe um carter instrumental e estratgico para o Estado por ser indutora
de desenvolvimento econmico e social. Algumas atividades estatais por excelncia como
a contratao pblica, a gesto de riscos, crises e catstrofes e a ordenao territorial so
uma demonstrao desse fator estratgico. Em razo desse carter e das externalidades
geradas, a infraestrutura sofre grande influncia do fator poltico envolvido nas decises de
investimentos em infraestrutura, bem como da resistncia da sociedade civil em alguns
projetos que a afetem negativamente."7

Pretende-se tratar adiante os contornos que a atuao estatal pode assumir

ou vem assumindo para fins de requalificao urbana, bem como os instrumentos
jurdicos que possibilitam a persecuo desta finalidade de maneira mais eficiente (do
ponto de vista econmico) e eficaz. Para tanto, importante conceituar o instituto
presente no Estatuto da Cidade denominado Operao Urbana Consorciada, alm da
tcnica contratual das parcerias pblico-privadas. Isto porque a premissa eleita para
anlise da requalificao urbana de determinado espaos a de que a atuao estatal,
mediante contratos, possibilita a concretizao das finalidades pretendidas com maior
efetividade, tornando a gesto pblica mediante instrumentos contratuais de longa
durao uma nova forma de administrar e implementar polticas pblicas.

2. O Estatuto da Cidade e a Operao Urbana Consorciada

Consoante visto anteriormente, a requalificao de reas urbanas degradadas
pelo processo desordenado de urbanizao ou pelo desenvolvimento econmico sem o
planejamento infraestrutural suficiente medida que se impe, tendo em vista a
efetivao do direito cidade e garantia de condies ao habitar dos cidados.
A infraestrutura urbana nesse processo de requalificao elemento
principal e determinante para a transformao destes espaos degradados, sendo o meio
de implantao alicerado na combinao entre o instituto jurdico-urbanstico da
Operao Urbana Consorciada (OUC) e o da parceria pblico-privada. Assim, ainda que
brevemente, necessrio destacar os principais aspectos da nova ordem jurdicourbanstica do Brasil e no que consiste o referido instituto da OUC.
aos pases em desenvolvimento nos dias atuais. Em suam, o objetivo do investimento justamente fazer
frente as necessidades bsicas de uma determinada sociedade (...)".CARVALHO, Andr Castro. Direito
da Infraestrutura: perspectiva pblica. So Paulo: Quartier Latin, 2014. p. 55.
7
CARVALHO, Andr Castro. Direito da Infraestrutura: perspectiva pblica. So Paulo: Quartier
Latin, 2014. p. 280.

O incio do sculo XXI ficou marcado pela elaborao de uma srie de

normas urbansticas para a reestruturao das cidades e ajustamento dos desequilbrios
urbanos historicamente produzidos. Isto , apoiado no status constitucional concedido
pelo art. 182 poltica urbana, a atividade estatal nesta matria ganhou reforo e
regulamentao com a promulgao da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). 8
Aps a referida Lei, a atividade urbanstica do Poder Pblico passou a se dar
com o objetivo de ordenar, harmonizar e humanizar os espaos que tenham sido
desajustados ou incapacitados ao exerccio do direito cidade, sendo que o
desenvolvimento urbano passou ao status de diretriz dessa nova ordem. 9 O
planejamento e a valorao do espao urbano ganharam grande importncia, visando a
conduo de processos territoriais que impactem tanto na dinmica dos preos do
mercado imobilirio quanto no ajuste de ambientes em que o desenvolvimento
econmico e a insuficiente infraestrutura tornaram verdadeiros vazios demogrficos. 10
Assim, a implantao de infraestrutura urbana capaz de tornar a cidade um
espao viabilizador de melhores condies de vida torna-se objeto de planejamento
estatal, dando forma s aes estatais voltadas efetivao da funo social da cidade.
Dentre os objetivos constantes no Estatuto da Cidade, abordar-se- a
requalificao urbana como meio de se atingir alguns dos fins previstos em Lei, os quais
perpassam o

reajuste dos espaos urbanos degradados historicamente pelo

desenvolvimento econmico e pela falta de racionalizao no uso e ocupao do solo

durante o processo de urbanizao.
A requalificao urbana configura-se pela transformao de determinados
ambientes considerados degradados ambientalmente, socialmente e economicamente,
tais como stios histricos e zonas porturias. Importante repisar, ainda, que este
apenas um dos meios capazes de atender o que o referido marco regulatrio entende
como funo social da cidade, o qual no pode carecer do elemento democrtico,

O artigo 182 da Constituio Federal, relativo poltica de desenvolvimento urbano, tem o

seguinte texto: "A poltica de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade
e
garantir
o
bem-estar
de
seus
habitantes.".
Disponvel
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30/08/2015.
9
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 34.
10
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio;
ALFONSIN, Betnia. Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del
Rey, 2006. p. 15.

conforme Daniela Librio Di Sarno indica, pois as finalidades pblicas e o interesse

coletivo jamais devem ser disponibilizados no atuar do municpio. 11
Dito isso, cumpre traar os principais elementos da Operao Urbana
Consorciada (OUC), instrumento previsto no artigo 32 do Estatuto da Cidade. A OUC
atribuda o significado de ferramenta para a requalificao urbana, que ser executada
mediante o aperfeioamento de parceria pblico-privada. Consoante Daniela Campos
Librio Di Sarno, esse instrumento previsto na Lei 10.257/2001 possui pertinncia com
reas extremamente adensadas e degradadas pelo processo de urbanizao. 12
A Operao Urbana Consorciada definida pelo prprio Estatuto da Cidade,
em seu artigo 32, como:
"(...) conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e a valorizao ambiental."13

Depreende-se dessa definio que a OUC pressupe a interveno e a

eleio de medidas coordenadas pelo Poder Pblico para o fim de promover
transformaes urbansticas estruturais, ora tratadas como infraestrutura urbana e
melhorias sociais. Jos Nilo Castro salienta o elemento da cooperao que baliza esse
instituto de direito urbanstico, pois o que se tem a atuao intensa do setor privado e
o controle da Operao, atribuindo-se a OUC, igualmente, a significncia de ferramenta
urbanstica capaz de pactuar o pblico-privado e evidenciar a parceria entre ambos. 14
A execuo da Operao condicionada lei especfica de aprovao que
contenha um plano, o qual dever dispor, a partir da situao especfica apresentada
pelo local de implementao, os seguintes indicativos: delimitao da rea a ser
atingida, o programa de atendimento econmico-social para a populao diretamente
interessada, as finalidades da Operao e a forma como o setor privado atuar em
parceria com o Poder Pblico. 15
11

SARNO, Daniela Librio Di. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004. p. 49.
SARNO, Daniela Librio Di. Pareceria Pblico-Privada e Requalificao Urbana. In: DAL POZZO,
Augusto Neves; VALIM, Rafael; AURLIO, Bruno; FREIRE, Andr Luiz (Coord.). Parecerias PblicoPrivadas: teoria geral e aplicao nos setores de infraestrutura. Belo Horizonte: Forum, 2014. p. 421.
13
Art. 32 da Lei n 10.257/2001.
14
CASTRO, Jos Nilo de. Operaes Urbanas Consorciadas iniciativa do Municpio em conjunto
com empresa do setor privado criao de parque industrial. RBDM Revista Brasileira de Direito
Municipal, Ano 13, n. 43, jan./mar., 2012. p. 150.
15
Assim determina o artigo 33 do Estatuto da Cidade: "Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao
urbana consorciada constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo: I definio
da rea a ser atingida; II programa bsico de ocupao da rea; III programa de atendimento
12

A participao do setor privado, ento, se mostra de grande relevncia para

a OUC, de modo que os cidados tm de apresentar atuao ativa nas etapas de
elaborao do plano, que ser objeto da lei de aprovao da Operao, garantindo-se o
direito cidade e a efetivao de sua funo social. Tendo em vista que a OUC se
configura pela colaborao de esforos entre o Poder Pblico e setor privado, nota-se
que a PPP pode representar modalidade de concesso que melhor se compatibilize
requalificao urbana.
Essa ideia vai ao encontro do afirmado por Maral Justen Filho:
"(...) concesso de servio pblico um instrumento de implementao de polticas
pblicas. No , pura e simplesmente, uma manifestao da atividade administrativa
contratual do Estado. Mais ainda, um meio de realizao de valores constitucionais
16
fundamentais."

O Estatuto da Cidade marcou a nova ordem jurdico-urbanstica brasileira,

de modo que o direito cidade e a efetivao de sua funo social, dentre outros
objetivos contidos nesse diploma legal, tornaram-se diretrizes e finalidade para a
interveno do Poder Pblico na esfera urbanstica.
Essa parceria entre o Poder Pblico e o setor privado, possibilitada pela
OUC, parece ser a forma que se amolda mais adequadamente aos fins da execuo de
transformaes urbansticas e a requalificao do espao urbano. A implantao de
infraestrutura urbana capaz de efetivar as mudanas necessrias para os fins pretendidos
fator elementar para que haja a requalificao destes locais, razo pela qual, na
sequncia, sero pormenorizados os fatos atinentes concesso administrativa, que
modalidade de parceria pblico-privada que instrumentaliza a OUC.

4. A Parceria Pblico-Privada e a requalificao urbana

A compreenso do processo histrico-social de urbanizao que acometeu o
Brasil ao longo do sculo XX e as correspondentes consequncias que o
econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; IV finalidades da operao; V
estudo prvio de impacto de vizinhana; VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios
permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I, II e III
do 2o do art. 32 desta Lei; VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com
representao da sociedade civil; VIII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietrios,
usurios permanentes e investidores privados, uma vez atendido o disposto no inciso III do 2o do art. 32
desta Lei."
16
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2013. p. 760.

desenvolvimento econmico, atrelada falta de infraestrutura urbana, causou para

determinados espaos urbanos serviu para exposio da problemtica ora analisada.
Alm disso, verificou-se que a Lei n 10.257/2001 instaurou a nova ordem jurdicourbanstica no mbito brasileiro, instituindo uma srie de diretrizes e instrumentos
capazes de dar contornos interveno estatal.
Dentre os diversos mecanismos elencados pelo Estatuto, percebeu-se que a
Operao Urbana Consorciada parece ser a ferramenta mais adequada para o fim da
requalificao de espaos degradados pelo processo histrico inicialmente exposto,
passando-se ao cotejo especfico relativo s implicaes prticas de sua execuo.
A ttulo de ilustrao, destaca-se o caso da regio porturia do Rio de
Janeiro, a qual foi objeto de OUC denominada de Porto Maravilha. Essa Operao, que
teve como objetivo a requalificao da rea porturia da capital carioca, degradada
historicamente em virtude das atividades econmicas inerentes ao porto, priorizou a
execuo de infraestrutura de transportes e de reordenamento da ocupao do solo, o
qual foi efetivado por meio de contrato de parceria pblico-privada. 17
Essa tcnica contratual de concesso representa a via de execuo do
instrumento da Operao Urbana Consorciada, tendo por finalidade a revitalizao de
reas urbanas degradadas para a efetivao do direito cidade e a funo social prevista
no Estatuto da Cidade. Todavia, ainda que seja um instrumento oriundo do Direito
Administrativo, a apreciao pormenorizada dos seus principais elementos se faz
imperiosa em razo da possibilidade de desvirtuamento da finalidade pretendida na Lei
que a aprovou, podendo-se ocorrer a criao de vazios urbanos e no atendimento do
que o Estatuto supracitado preceitua..
Mas quais seriam as razes de utilizao das PPP's na requalificao urbana
e efetivao da Operao Urbana Consorciada? Quais seriam os motivos que tornam
essa tcnica contratual de parceria adequada em relao atuao direta do Poder
Pblico? Esses so os questionamentos que na sequncia sero objetos de cotejo e tero
suas respostas relacionadas a trs razes: a natureza de cooperao pblico-privada das
PPP's e da OUC, o arranjo econmico-financeiro da concesso administrativa e o
prprio elemento da infraestrutura urbana.
17

O assessor da Presidncia da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio de

Janeiro (CDURP), Alberto Silva, sintetiza o que foi realizado no presente caso: "O Porto Maravilha uma
Operao Urbana Consorciada, onde o municpio cobra contrapartida dos investidores que pretendam
utilizar o potencial construtivo adicional da regio. Com o recurso arrecadado realiza as obras e servios
de requalificao urbana.". (Disponvel em: http://www.pppbrasil.com.br/portal/content/entrevista-pppdo-porto-maravilha. Acesso em: 31/08/2015).

A primeira razo para que a municipalidade opte pela tcnica contratual da

parceria pblico-privada para a execuo da OUC se relaciona com a prpria natureza
que essa modelagem de concesso possui, a qual se amolda e favorece a racionalidade
inerente Operao Urbana Consorciada e garante a participao da populao nos
contornos que essa interveno estatal ter, conforme Daniela Di Sarno comenta:
"As Parcerias Pblico-Privadas tm sido usadas largamente pelos estados como uma
tentativa de internalizar a expertise privada nos processo de busca pela eficincia e
otimizao de resultados alm da insero do capital privado em alguns modelos adotados.
O diferencial das parcerias feitas diante do cenrio urbano, em contraposio s parcerias
tradicionais das prestaes de servio pblico, que obrigatoriamente deve haver a
participao da populao na formulao dos objetivos e meios a serem escolhidos para
serem executados tanto pelo Poder Pblico quanto pelo setor privado." 18

Em vista disso, nota-se que a parceria pblico-privada, principalmente na

modalidade da concesso administrativa, apresenta-se como meio adequado para a
execuo da OUC, vez que ambos os institutos possuem como elementar a integrao
entre o Poder Pblico e o setor privado, seja na categoria de cidados efetivamente
afetados pela Operao, seja na pessoa dos investidores privados (concessionrios).
Com estreita relao ao trecho supracitado, eis que Augusto Neves Dal
Pozzo sinaliza que a cooperao entre o Estado e a iniciativa privada pode amenizar a
assimetria informacional apresentada pelo primeiro em relao ao segundo, sendo a
concesso aperfeioada nesses moldes capaz de, por exemplo, promover a
requalificao urbana a partir da tcnica econmico-financeira mais apurada possvel. 19
Entre as modalidades de cooperao de PPP existentes, tem-se como mais
apropriada a concesso administrativa, que por sua vez definida no art. 2, pargrafo
2, da Lei 11.079/2004 (Lei Geral das PPP's) como "contrato de prestao de servios
de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva a
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens".
Fernando Vernalha Guimares explica que essa modalidade de concesso
pode ser de grande valia quando a Administrao, diante de necessidades econmicas e
18

SARNO, Daniela Librio Di. Pareceria Pblico-Privada e Requalificao Urbana. In: DAL POZZO,
Augusto Neves; VALIM, Rafael; AURLIO, Bruno; FREIRE, Andr Luiz (Coord.). Parecerias PblicoPrivadas: teoria geral e aplicao nos setores de infraestrutura. Belo Horizonte: Forum, 2014. p. 423.
19
O autor assim comenta: "(...) data a natural assimetria de informaes que existe entre Estado e a
iniciativa privada especializada em cada ramo, a Administrao poder obter daqueles que conhecem de
perto a realidade tcnica e econmico-financeira dos servios, os melhores dados e informaes para
estabelecer as metas e parmetros que informaro a concesso que pretende levar a termo.". (DAL
POZZO, Augusto Neves. Procedimento de manifestao de interesse e o planejamento estatal de
infraestrutura. In: DAL POZZO, Augusto Neves; VALIM, Rafael; AURLIO, Bruno; FREIRE, Andr
Luiz (Coord.). Parecerias Pblico-Privadas: teoria geral e aplicao nos setores de infraestrutura. Belo
Horizonte: Forum, 2014. p. 58).

financeiras, precise executar projetos estruturantes, como o caso da implantao de

infraestrutura urbana para a requalificao de reas degradadas a partir da Operao
Urbana Consorciada. Segundo o autor, "essas concesses implicaro no provimento
pelo parceiro privado de uma infraestrutura, decorrendo-lhe, como contrapartida
financeira, o direito de sua explorao econmica (a partir de remunerao diretamente
provida pela Administrao)." 20
Rafael Valim e Gustavo Marinho de Carvalho ressaltam que esse modelo de
concesso (administrativa) no tem caracterstica de servio pblico e se aproxima da
atividade material prestada para a prpria Administrao, de modo que a remunerao
se d essencialmente pela contraprestao paga pelo Poder Pblico. 21
Isso implica, em ltima anlise, no entendimento de que o cidadocontribuinte e as verbas oramentrias so os principais financiadores dos projetos de
infraestrutura urbana implementados pelas parcerias pblico-privadas, o que refora a
necessidade da participao popular na elaborao do plano da OUC.
Desse modo, percebe-se que a tcnica contratual da parceria pblicoprivada, ora especificada na concesso administrativa, apresenta racionalidade
integrativa que favorece a OUC, haja vista que essa forma de interveno urbanstica
configurada por medidas coordenadas pelo Municpio e executadas com a participao
de terceiros e interessados a fim de que transformaes urbansticas sejam efetivadas. 22
Nesse passo, e adentrando-se no segundo fundamento para que a parceria
pblico-privada seja eleita como forma mais adequada execuo da Operao, tem-se
que a demanda financeira de projetos deste tipo favorece a utilizao desta tcnica
contratual, pois esta capaz de prover solues financeiras que viabilizem as mudanas
pretendidas.
O aspecto econmico indicado por Augusto Neves Dal Pozzo e Pedro
Jatene como um dos principais atrativos das parcerias pblico-privadas, foi o
financiamento da infraestrutura, a partir desta tcnica contratual, se difere do
endividamento pblico, mostrando-se como uma "eficiente alternativa de aumentar os
investimentos no setor quando o Estado v a capacidade de investir constrita por fatores

20

GUIMARES, Fernando Vernalha. Parceria Pblico-Privada. So Paulo: Saraiva, 2013. p. 176.

VALIM, Rafael. CARVALHO, Gustavo Marinho de. O carter subsidirio das parcerias pblicoprivadas. In: DAL POZZO, Augusto Neves; VALIM, Rafael; AURLIO, Bruno; FREIRE, Andr Luiz
(Coord.). Parecerias Pblico-Privadas: teoria geral e aplicao nos setores de infraestrutura. Belo
Horizonte: Forum, 2014. p. 270.
22
GASPARINI, Digenes. O Estatuto da cidade. So Paulo: NDJ, 2002. p.180.
21

fiscais ou oramentrios." 23 Os autores indicam trs particularidades financeiras que

tornam as PPP's atrativas para a execuo de projetos de infraestrutura e, neste caso,
adequando-se execuo da OUC e a requalificao de espaos degradados.
A primeira corresponde alternativa de financiamento, de modo que os
custos de implantao de determinada infraestrutura so diludos em contratos de longa
durao, no se exigindo a contabilizao imediata no oramento pblico e "respectiva
dotao referente integralidade do montante." 24
Importante reforar a significncia concedida s parcerias pblico-privadas
no presente texto, elaborada por Ferno Justen de Oliveira. Para este autor, a tcnica
contratual das PPP's corresponderia a um processo socioeconmico destinado
universalizao do suprimento de necessidades pblicas, ora relacionadas com o direito
cidade e requalificao urbana de reas a fim de torn-las cumpridoras de sua funo
social. denominado de processo em razo de que no a mera aplicao do
mecanismo que produzir os resultados esperados, mas a sua legitimao por
assimilao democrtica da coletividade, que exatamente o que foi ressaltado
anteriormente e elemento fulcral da Operao Urbana Consorciada. 25
A segunda particularidade que tornam as PPP's atrativas, segundo Augusto
Neves Dal Pozzo e Pedro Jatene, se relaciona com a vantajosidade pblica ou o value
for money, consubstanciados nos ganhos de eficincia relativos comparao de custos
entre execuo direta de uma poltica pblica e a contratao de PPP.
Essa tcnica contratual se torna de maior atratividade na medida em que a
modelagem financeira realizada por investidores privados, de modo que os municpios
que no possuam condies financeiras para a execuo da OUC, com correspondente
implantao de infraestrutura urbana, consigam realizar a requalificao urbana de
espaos degradados.
Os autores sintetizam essa concluso da seguinte forma:
"Para o administrador pblico, dadas as limitaes que enfrente, trata-se de uma deciso
entre viabilizar a infraestrutura via PPP ou no viabiliz-la de modo algum. Por princpio
lgico, da decorre que as parcerias pblico-privadas do vazo s oportunidades e
23

DAL POZZO, Augusto Neves; JATENE, Pedro. Os principais atrativos das Parcerias Pblico-Privadas
para o desenvolvimento de infraestrutura pblica e a necessidade de planejamento adequado para sua
implantao. In: JUSTEN FILHO, Maral; SCHWIND, Rafael Wallbach. (Coord.). Parcerias PblicoPrivadas: reflexes sobre os 10 anos da Lei 11.079/2004. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2015. p. 57.
24
Idem.
25
OLIVEIRA, Ferno Justen de. Parceria Pblico-Privada: Aspectos de Direito Pblico Econmico.
Belo Horizonte: Editora Frum, 2007. p. 59-60.

necessidades de expanso e desenvolvimento de infraestrutura que permaneceriam

represadas por limitaes de cunho econmico, financeiro e normativo que incidem sobre o
poder pblico." 26

Por ltimo, importante destacar que essa tcnica contratual para execuo da
OUC, dada sua racionalidade econmica complexa, possibilita que a valorizao
imobiliria decorrente da requalificao urbana seja fonte de receitas acessrias para o
financiamento e garantia da sustentabilidade da prpria Operao.
Maurcio Portugal Ribeiro comenta que interessante prever no contrato
que formaliza a parceria pblico-privada que determinado percentual das receitas
acessrias sejam destinadas a realizao de novos investimentos na prpria concesso
ou no abrandamento dos custos que o projeto tem previsto.27 Os ganhos com a
valorizao compem, nesse sentido, as receitas decorrentes do prprio resultado da
requalificao urbana, podendo-se desonerar os investidores e o Poder Pblico
municipal.
Como forma de ilustrar tais receitas acessrias, oportuno citar a
comercializao de certificados de potencial adicional de construo (CEPAC) e a
recuperao das mais-valias fundirias urbanas. Em relao ao primeiro, o prprio
Estatuto da Cidade, em seu artigo 34, facultou Lei que aprovar a OUC a previso de
emisso, pelo Municpio, de determinada quantidade de certificados de potencial
adicional de construo, os quais sero alienados em leilo ou utilizados diretamente na
implantao de infraestrutura na rea objeto da Operao. 28
Daniela Librio Di Sarno descreve a valorizao que os CEPACs
apresentaram durante a sua comercializao, na Bolsa de Valores de So Paulo, em
relao Operao Urbana Faria Lima. Em 2004 o valor mnimo e o efetivamente
realizado se equivaliam na ordem de R$1.100,00, enquanto que em 2010 tais valores
passaram a corresponder, no mnimo, R$2.170,00 e efetivamente realizados por at

26

Ibidem. p. 61.
RIBEIRO, Maurcio Portugal. Receitas acessrias decorrentes de novos projetos imobilirios em
concesses e PPPs. In. In: JUSTEN FILHO, Maral; SCHWIND, Rafael Wallbach. (Coord.). Parcerias
Pblico- Privadas: reflexes sobre os 10 anos da Lei 11.079/2004. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2015. p. 377.
28
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo
Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero
alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1o Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis
em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2o Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no
pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao
do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
27

R$4.000,00. 29 A Operao Urbana Porto Maravilha, que o caso emprico utilizado

para auxiliar a descrio do que ora tratado, inclusive constituiu estoque de CEPACs
como a garantia do contrato de parceria pblico-privado pactuado pelo Municpio do
Rio de Janeiro, criando-se previamente execuo da Operao o Fundo de
Investimento Imobilirio Porto Maravilha (FII PM). O valor adquirido com as vendas
de CEPACs ser utilizado, ao longo de 15 anos, para o pagamento dos custos da OUC. 30
No que tocante s mais-valias fundirias urbanas e a sua recuperao pelo
Poder Pblico, nota-se esse valor acrescido pela requalificao urbana e execuo da
OUC por meio das PPP's pode ser recuperado por meio da contribuio de melhoria,
sendo, portanto, receitas que de forma mais indireta podem compor economicamente o
projeto de implantao de infraestrutura objeto da OUC.
Martim Smolka e David Amborski caracterizam a recuperao das maisvalias fundirias urbanas como o processo em que o Poder Pblico recupera o aumento
do preo da terra que foi acrescido a partir do "esforo comunitrio", sendo esse
realizado por mecanismos fiscais e extrafiscais apropriados para tanto. 31
Compreendido

segundo

fundamento,

relacionado

aos

aspectos

econmicos e financeiros que tornam as parcerias pblico-privadas, na modalidade da

concesso administrativa, mais favorvel execuo da OUC, conclui-se com o ltimo
elemento inicialmente traado como fator determinante: a capacidade das parecerias
pblico-privadas proverem infraestrutura.
Marcos Nbrega indica que nas parcerias pblico-privadas o desenho,
construo, financiamento e a operao do projeto se do essencialmente pelo setor
privado, de modo que os contratos de infraestrutura podero envolver tanto um upgrade
dos equipamentos urbanos j existentes quanto "dispor sobre construo de um novo
empreendimento (greenfield constructions)." 32
A transformao urbanstica implica necessariamente em implantao de
infraestrutura urbana, especificamente quando a regio na qual se pretende executar a
29

SARNO, Daniela Librio Di. Pareceria Pblico-Privada e Requalificao Urbana. In: DAL POZZO,
Augusto Neves; VALIM, Rafael; AURLIO, Bruno; FREIRE, Andr Luiz (Coord.). Parecerias PblicoPrivadas: teoria geral e aplicao nos setores de infraestrutura. Belo Horizonte: Forum, 2014. p. 426.
30
CARDOSO, Isabel Cristina da Costa Cardoso. O papel da Operao Urbana Consorciada do Porto do
Rio de Janeiro na estruturao do espao urbano: uma "mquina de crescimento urbano"? O Social em
Questo Ano XVI n 29 - 2013 p.69-100. p.77.
31
SMOLKA, Martim; AMBORSKI, David. Recuperacin de plusvalas para el desarrollo urbano: una
comparacin inter-americana. EURE (Santiago), Santiago , v. 29, n. 88, dic. 2003. Disponvel em:
<http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S025071612003008800003&lng=es&nrm=iso>.
Acesso em: 01/09/2015.
32
NBREGA, Marcos. Direito da Infraestrutura. So Paulo: Quartier Latin, 2011. p. 57.

OUC se encontra degradada e subutilizada pelo repentino processo de urbanizao e

desenvolvimento econmico que acometeu o Brasil ao longo do sculo XX. Sendo essa
a premissa para que determinadas reas da cidade sejam alteradas, nota-se que o
parceiro privado da concesso administrativa responsvel pela elaborao da
infraestrutura necessria e de sua posterior utilizao pela prpria Administrao.
Carlos Ari Sundfeld comenta que essa modalidade de parceria pblicoprivada espcie do gnero "contrato administrativo de servios ao Estado", de modo
que a particularidade atinente a essa tcnica contratual se relaciona com o seu prprio
objeto: o Estado aperfeioa contrato de PPP para o fim da realizao do investimento
privado para "criar, ampliar ou recuperar a infraestrutura pblica." 33
Para o fim pretendido na Operao Urbana Consorciada, que o de
requalificar espaos urbanos degradados, adequada a utilizao, portanto, da
concesso administrativa, pois a implantao de infraestrutura essencial para que haja
a recuperao de tais ambincias. Por essa razo lgica que o elemento infraestrutural
compe o rol de fundamentos que reforam a utilizao da PPP como forma de executar
a OUC para fins de requalificao urbana.
Diante disso, os trs fundamentos abordados no presente tpico, quais
sejam, a natureza de cooperao pblico-privada das PPP's e da OUC, o arranjo
econmico-financeiro da concesso administrativa e o prprio elemento da
infraestrutura urbana, justificam a utilizao dessa modalidade de concesso para a
requalificao urbana de zonas degradadas. Importante destacar, por fim, que a
interveno do Poder pblico neste mbito deve se dar sempre com vistas efetivao
do direito cidade e sua respectiva funo social, tornando-a um espao mais
democrtico e de justo acesso a todos os cidados.

5. Concluso: a contratualizao das polticas urbanas e o "governo por contratos"

Conforme visto anteriormente, a natureza de cooperao pblico-privada

das PPP's e da OUC, o arranjo econmico-financeiro da concesso administrativa e a
estreita relao da requalificao urbana com a implantao de infraestrutura justificam
a utilizao da concesso administrativa para a transformao de espaos degradados.

33

SUNDFELD, Carlos Ari. Guia jurdico das parcerias pblico-privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari.
(Coord.). Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 33.

A tcnica contratual das parcerias pblico-privadas possibilita

implementao de polticas pelo Estado e a transformao de ambientes urbanos que

no estejam em sintonia com o que o Estatuto da Cidade preceitua e ao contedo do
chamado direito cidade.
Na medida em que a finalidade da pactuao de contrato administrativo pelo
ente estatal o de implementao de polticas urbanas (pelo menos no caso ora tratado),
sendo esta finalidade apenas alcanada por meio de contrato e no pela atuao direta da
Administrao, eis que surge uma nova forma de gesto pblica e de administrao. o
chamado governo por contratos.
Isto , os contratos administrativos e a concesso administrativa para
execuo da OUC permitem a estabilizao da poltica urbana de requalificao eleita e
estabelecida, representando tcnica, consoante Egon Bockmann Moreira ensina, apta a
"fixar algumas das prioridades de governo e assim blind-las por 10, 20 ou 30 anos." 34
Em relao atuao estatal por meio dos contratos, Peter Vicent-Jones
comenta nos ltimos 50 anos os contratos vm sendo utilizados cada vez mais como
ferramenta hbil a alcanar objetivos polticos secundrios ou auxiliares em relao s
metas principais do Estado, podendo representar, portanto, mecanismo de regulao
pblica e concretizao de direitos sociais. 35
No contexto brasileiro nota-se esse fenmeno principalmente aps a Lei
Geral das Concesses (1995). Os contratos administrativos de concesso passaram a
definir algumas das principais polticas pblicas do Estado brasileiro, principalmente
aquelas relacionadas com a implantao de infraestrutura, as quais passaram a perdurar
para alm do calendrio eleitoral. Ou seja, o instrumento contratual possibilitou a
fixao de polticas de forma independente ao tempo da poltica.
Pedro Costa Gonalves ressalta a importncia do contrato administrativo e a
viabilizao da colaborao pblico-privada, vez que os pactos firmados entre o Estado
e o particular, possibilitados por contratos de tal natureza, passam a representar tanto
um meio regulatrio de implementao de determinada infraestrutura ou poltica urbana
quanto de construo do chamando Enabling State. 36
34

MOREIRA, Egon Bockmann. O contrato administrativo como instrumento de governo. In:

GONALVES, Pedro Costa. Estudos de Contratao Pblica IV. Coimbra: Coimbra Editora, 2013.
p. 12.
35
VINCENT-JONES, Peter. The New Public Contracting. Oxford, Oxford University Press, 2006,
pp.1-35. p. 15.
36
GONALVES, Pedro Costa. The Enabling State and the Market. p. 16. Disponvel em:
http://www.pedrocostagoncalves.eu/PDF/the_enabling_state.pdf. Acesso em: 06/12/2015.

Nesse sentido, conforme afirma Egon Bockmann Moreira, o contrato

administrativo possibilitou a superao da dimenso temporal e da assimetria
cronolgica entre a atuao dos Poderes, o qual tem por objeto, neste caso, o de
requalificar reas urbanas mediante a execuo da Operao Urbana Consorciada pelo
setor privado, a qual perdurar por longo prazo e atribuir consistncia e efetividade
para as transformaes urbansticas (resultados esses que dificilmente eram auferidos
quando a atuao estatal obstada pelo calendrio eleitoral). 37
A requalificao urbana, uma vez promovida por meio de contratos
administrativos fixadores de direitos e deveres a longo prazo, imutveis diante das
alteraes polticas que possam existir em determinado Estado, apresenta-se como
poltica urbana a ser implementada, nestes moldes, com maior estabilidade, eficincia e
eficcia. Isto porque a expertise do parceiro privado, a participao popular viabilizada
pela Operao Urbana Consorciada e a pactuao de contrato administrativo permitem
que polticas pblicas consistentes e duradouras sejam efetivadas, as quais no sofrero
interferncias governamentais.
Para alm das transformaes urbansticas viabilizadas pelos contratos de
parceria pblico-privada, necessrio que estas relaes contratuais, consubstanciadas
na colaborao publica-privada, sejam compreendidas como uma nova forma de
administrao caracterizada pelo governo por contratos.

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