ESCOLA SUPERIOR ABERTA DO BRASIL ESAB

EFICINCIA, RESPONSABILIDADE FISCAL E A TERCEIRIZAO DOS

SERVIOS DE ATENO SADE

Ubiracy da Silva Dantas1

Resumo
Este estudo tem como objetivo analisar os impactos gerados e o contexto em que
ocorreu a reforma na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. A metodologia
utilizada foi a pesquisa exploratria, tendo como coleta de dados o levantamento
bibliogrfico. Com isso, fica explicitado que o cenrio econmico vivido mundialmente
influencia diretamente na adoo de medidas gerencialistas, com o que o senso
comum chamou de profissionalizao da Gesto Pblica.
Palavras-chave: Eficincia. Responsabilidade Fiscal. Terceirizao. Gerencialismo.
Precarizao.
1. Introduo
Neste estudo, pretende-se analisar os impactos gerados e o contexto em que
ocorreu a reforma na Administrao Pblica no Brasil a partir da dcada de 1990.
Para tanto, importante no perder de vista o que ocorreu na dcada anterior e o
que estava a ocorrer na poca da reforma. A dcada de 1980 foi marcada por uma crise
econmica, principalmente, nos pases latino-americanos, o que levou muitos a
denominarem-na a dcada perdida. Para Bandeira (2002), tal crise foi o pano de fundo
para implementao de polticas econmicas nos moldes do Consenso de Washington,
nas quais o Estado deveria se retirar da economia, seja como empresrio seja como
regulador de transaes domsticas ou internacionais.
Na primeira parte abordada em que contexto o princpio da eficincia foi
incorporado Constituio Brasileira de 1988; em seguida, passa-se fazer uma relao
que tem a Lei de Responsabilidade Fiscal de limitar sua ao, principalmente, no que
1 Ps-graduando em Gesto Pblica e Responsabilidade Fiscal na Escola Superior
Aberta do Brasil ESAB. biradant@globo.com

concerne contratao de pessoal; na terceira parte, abordada como se d a

terceirizao e do processo de instituio da Fundao Estatal de Sade da Famlia do
Estado da Bahia. Por fim, faz-se as consideraes finais articulando como estes trs
argumentos corroboram para a manuteno do processo de acumulao de uma minoria
dominante.
2. Eficincia, Responsabilidade Fiscal e a Terceirizao dos Servios de Ateno
Sade
2.1 Eficincia
A partir de 1998, a Constituio Brasileira passou por uma mudana que
implicaria em alteraes substanciais no papel da Administrao Pblica dos trs
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito federal e dos municpios. Dentre os
princpios da Administrao Pblica, surgiu mais um: A eficincia.
Com base em uma pesquisa rpida direta no texto constitucional, possvel
verificar que a palavra eficincia aparece por trs vezes, como pode ser visto a seguir:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (Constituio Federal do Brasil, 1988,
Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
(...)
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
(...)
7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos
responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de
suas atividades (CONSTITUIO FEDERAL, 1988, grifo nosso).

A primeira das trs aparies ocorre no art. 37, incorporada Carta Magna pela
Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998. As duas aparies seguidas do
vocbulo ocorre nos artigos 74 e 144, como destacado acima.

No art. 74, inciso II, pode-se observar que o termo eficincia vem precedido
de eficcia, entretanto, no h no texto da Lei Maior do Brasil uma definio ou
conceituao do que venha a significar cada uma desses vocbulos.
Para efeitos metodolgicos, este trabalho limitar-se- a anlise do contexto em
que a mudana constitucional, inaugurada pela Emenda Constitucional n 19/1998,
ocorre, alm de investigar os conceitos que esto por trs da palavra eficincia,
inserida como um dos princpios constitucionais da Administrao Pblica.
Primeiramente, torna-se necessrio entender que a implementao desta
alterao constitucional fora realizada no Governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, sendo contempornea da grande reforma administrativa pela qual passou o
Estado Brasileiro, a partir de 1995, idealizada pelo ento Ministro da Administrao e
Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira. (MARE, 1995)
O citado ministro o terico desenvolvedor do Modelo Estrutural de Gerncia
Pblica, no qual afirma que
O aspecto gerencial [de seu modelo] enfatiza a ao orientada para o clientecidado e dois de seus trs mecanismos especficos de responsabilizao
administrao por objetivos e competio administrada visando excelncia
foram emprestados da administrao de empresas. Isso no deve ser mal
interpretado. Os princpios que orientam a gesto pblica continuam a fluir
da teoria poltica e da cincia poltica e no da administrao de empresas. O
objetivo o interesse pblico, no o lucro; o sistema de coordenao
administrativo e legal, no realizado pelo mercado. E o terceiro mecanismo
especfico de responsabilizao a responsabilidade social desempenhada
pelas organizaes de defesa de interesses polticos exclusivo da esfera
pblica (BRESSER PEREIRA, 2008, p. 399).

Indo mais alm, Bresser Pereira (2008), enfatiza que

A ideia econmica central de reformar o Estado fazer melhor uso das
receitas de impostos fornecer melhores servios a custos menores
ou, em outras palavras, tornar a organizao do Estado mais eficiente no
uso de um dinheiro que sempre relativamente escasso (BRESSER
PEREIRA, 2008, p.405).

Com base no argumento acima, parece factvel que a ideia de conceituao que o
ex-ministro mostra a de eficincia nos mesmos moldes da eficincia to propalada no
meio empresarial. Diante disso, faz-se mister observar o que dizem Newman e Clarke
(2012) sobre o termo aqui estudado:
Todos falavam de mudana da cultura para produzir
organizaes mais receptivas, mais centradas no cliente, mais
eficientes e capazes de fazer mais com menos em um impulso
incessante por maior eficincia e produtividade aumentada
(NEWMAN; CLARKE, 2012, p. 361)

Fica claro que a ideologia da qual faz uso Bresser Pereira o gerencialismo, que,
para Newman e Clarke (2012, p.361-362), a impregnao de necessidades de uma
busca por pressupostos empresariais na Administrao Pblica, como o estabelecimento
de estratgias, vises, misses, afim de a tornar competitiva no mercado global, sob
pena de desaparecimento, soava como temas da modernizao, o que os autores
chamaram de isomorfismo discursivo.
Assim, pode-se deduzir que, para Bresser Pereira, o Estado Gerencial seria o
Estado eficiente, capaz de ofertar melhores servios com custos menores aos que
ocorriam durante a configurao burocrtica que antecedeu o seu modelo. Aqui,
inverteu-se a lgica da Administrao Pblica, fazendo importar mais os meios em
detrimento dos fins, ao passo que eficincia tornou-se explicitamente princpio
constitucional e a efetividade, no.
2.2 Responsabilidade Fiscal
Seguindo no tempo e avanando mais 2 anos aps a Emenda Constitucional n
19/1998, veio ao mundo jurdico a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
trazendo na sua ementa a cerne de sua existncia: a responsabilidade na gesto fiscal.
O principal objetivo desta lei de conferir responsabilidade no sentido de
responsabilizao -, como pode ser verificado em seu art. 73.
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar sero punidas
segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal);
a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de
fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da
legislao pertinente. (LCF n 101/2000)

Para alcanar o objetivo deste texto, a anlise deste dispositivo jurdico ficar
restrita ao Captulo IV da despesa pblica, Seo II - Das despesas com pessoal;
Subseo I - Definies e limites.
Antes de seguir com a anlise, necessrios entender qual a conceituao que a
lei d para despesa total com pessoal.
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e
variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses,
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas
pelo ente s entidades de previdncia. (LCF n 101/2000)

No artigo seguinte, fica estabelecido que Estados e Municpios, incluindo todos

os Poderes, no podero gastar mais do que 60% de suas receitas correntes lquidas 2 em
despesas totais com pessoal, cabendo Unio, nos mesmos moldes, o limite de 50%.
Com o advento desta prescrio legal, o gestor pblico, seja ele Presidente da
Repblica, Governador de Estado ou Prefeito de Municpio, em caso de
descumprimento desse dispositivo legal, ficar sujeito a penalidades previstas no
Cdigo Penal Brasileiro.
Para Santolin, Jayme Jr e Reis (2009), a Lei de Responsabilidade Fiscal, como
mecanismo de controle e, principalmente, de transparncia, demonstrou-se efetiva.
Entretanto, ao estabelecer limites de gastos, como investimento e de pessoal, ela cria
amarras, notavelmente, em perodos de crises cclicas, ao limitar a discricionariedade do
gestor pblico quando sua receita diminuda.
Isso pode ocasionar o no cumprimento da finalidade da Administrao Pblica,
no que concerne universalizao do acesso sade e educao, por exemplo, quando
uma prefeitura no puder contratar mais professor ou comprar um aparelho de raio-x,
Ou seja, numa situao hipottica em que uma prefeitura tenha uma despesa
total de pessoal no montante de R$ 100.000,00, no ano X, uma receita corrente lquida
no valor de R$ 200.000,00, ou seja, utilizao do limite de 50% com esse tipo de
despesa, sobrando ainda uma margem de 10%; ocorre uma grave crise mundial, que faz
com que essa prefeitura perca receita ms a ms, reduzindo-a a R$ 150.000,00, no ano
X+1, entretanto o quadro de servidores esteja dimensionado para atender as demandas
bsicas da populao do municpio. Ou seja, o limite foi ultrapassado em 6,7%. Em
resposta, o prefeito ser obrigado a demitir pessoal, mesmo que ele tenha margem em
outras despesas para efetuar cortes oramentrios, e desguarnecer a populao de algum
servio pblico essencial. Ou seja, essa demisso no ser a bem do servio pblico,
mas em prol da integridade dos direitos de ir e vir do agente poltico. Ou demite, ou ser
penalizado.
2 Receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: a) na
Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e as
contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; c) na Unio, nos
Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e
assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da
Constituio. (LCF n 101/2000, Art. 2, IV)

Aqui, claramente, pode-se observar que os meios se sobrepem aos fins. No

importa se uma escola no ter professor, o que importa que se faz necessrio cumprir
um limite de gastos com pessoal, caso contrrio, o prefeito pode perder seu mandato e
ainda ser julgado penalmente por isso. Mintzberg (1982) critica a obsesso (culto) da
eficincia como fim em si mesma, pois objetivos de organizaes, pblicas ou privadas,
no esto somente vinculados a perspectivas financeiras.
A seguir, sero discutidas algumas consequncias dessa amarra jurdica em um
caso concreto do Estado da Bahia e casos correlatos.

2.3 Terceirizao dos servios de sade: o caso da Fundao Estatal Sade

da Famlia da Bahia.
Com base nos conceitos de eficincia, desenvolvido no item 2.1, e do conceito
de Responsabilidade Fiscal que se refere o item 2.2, podemos iniciar a compreender o
fenmeno da terceirizao no Brasil. Mas, antes, imprescindvel entender outra
alterao implementada pela Emenda Constitucional n 19/1998.
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades
da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a
ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por
objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo
lei dispor sobre: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes
e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal." (CONSTITUIO FEDERAL, 1988)

Tal alterao implementada no pargrafo 8, do art. 37, da Constituio Federal

do Brasil, abriu caminho para a regulao de atravs de leis, entre as quais podemos
citar a Lei Federal n 97903, de 23 de maro de 1999 ; a Lei Federal n 11.079, de 30 de
dezembro de 2004.

3 Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins

lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. (Ementa da Lei Federal n
9.790/1999)

A primeira abre caminho para as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse

Pblico OSCIPs assumirem servios considerados como no exclusivos do Estado,
tais como sade, educao, assistncia social, entre outros.
A segunda inaugura a fase mais moderna desse processo de privatizao de
servios pblicos, trazendo baila a figura da Parceria-Pblico Privada PPP, com
intuito de promover uma oferta de servios eficientes, mesmo porque, no bojo desta lei,
Art. 4o Na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as
seguintes diretrizes:
I eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos
recursos da sociedade (LEI FEDERAL N 11.079/2004)

Vale ressaltar que este trabalho no tem a inteno de analisar a fundo os

vernculos de forma minuciosa destes dispositivos legais, pois estes esto apresentados
somente como ilustrao para o que se pretende mostrar como essas autorizaes de
terceirizao moldam legislao brasileira.
Analisando esse arcabouo jurdico cambiante, percebe-se o que a Reforma da
Administrao Pblica Brasileira queria dizer com Servios Pblicos no Exclusivos:
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes
pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de
Estado. (MARE, 1995)
Na argumentao que segue, essa reforma explicita que a presena do Estado
se d na consecuo destes servios, tendo em vista se tratar de direitos fundamentais,
como sade e educao, ou porque possuem economias externas relevantes,
produzindo ganhos que no podem ser apropriados por esses servios no mercado. Ou
melhor, so produzidas economias que se espalham pela sociedade que no podem ser
transformadas em lucro. (MARE 1995, p. 42)
Fica evidenciada no pensamento reinante desta reforma que nele est presente
sempre a figura da eficincia na oferta de servios pblicos, em moldes da economia
de mercado, como podemos observar no item 2.1. Assim, todo esse arcabouo jurdico
citado, foi resultado de uma reforma empreendida com a finalidade de reduzir o papel
do Estado e criar novas instncias de acumulao capitalista, o que fica claro seu carter
gerencialista e, por conseguinte, neoliberal (NEWMAN; CLARKE, 2012)
Passando da anlise terica confrontada com o marco regulatrio desse processo
de gerencializao que vem sendo implementado na Administrao Pblica brasileira,
chegar-se- a exemplos concretos do que se argumenta aqui.

Para isso, ser necessrio recorrer ao artigo de Felipe Monte Cardoso e Gasto
Wagner de Souza Campos, intitulado Reformas Neoliberais, Reforma Sanitria
Brasileira e Fundaes Estatais de Direito Privado: anlise de documento da
Fundao Estatal de Sade da Famlia (FESF) Bahia.
No referido artigo, os autores falam mo movimento da Reforma Sanitria no
Brasil RSB, na qual reivindicaes de pr-condies para uma oferta de sade em
sentido ampla foram exaustivamente debatidas e defendidas, ensejando na criao do
Sistema nico de Sade SUS.
Na concepo de Cardozo e Campos (2013), o SUS guarda boas intenes e
bons mecanismos para melhorar a vida dos brasileiros, entretanto, seu subfinanciamento
inviabiliza seu xito na consecuo de polticas de sade. Para eles, esse
subfinanciamento tem origens histricas, relacionadas condio de colnia e de
economia dependente do Brasil, no tendo este gozado dos benefcios do Estado de
Bem-estar Social experimentado por parte dos pases ditos desenvolvidos.
Voltando para o caso mais particular. A fundao estatal da qual falam os
autores, foi criada, em maio de 2009, instituda como Fundao Estatal de Sade da
Famlia da Bahia FESF/SUS, fundao pblica, intermunicipal, integrante da
Administrao Indireta de 69 municpios, atravs da Lei Complementar Estadual n 29,
de 21 de dezembro de 2007. (FESF-SUS)
Para os autores, o contexto sob o qual foi instituda a FESF-SUS, ainda est
atrelado continuidade da reforma de estado iniciada no Governo Fernando Henrique
Cardoso, em 1995, camuflada com os mesmos pressupostos neoliberais, sob o pretexto
de profissionalizar os servios pblicos, tornando-os mais eficientes e transformando o
cidado em cliente. (CARDOSO; CAMPOS, 2013)
A argumentao sob a qual os agentes polticos fazem essa reforma gerencialista
nos servios de ateno bsica de sade, cuja a FESF-SUS aparece com um novo
paradigma que trar segurana e estabilidade a todos os segmento a seguinte:
Trabalhadores, que passam a contar com um emprego pblico, com acesso
atravs de concurso, direitos trabalhistas e previdencirios garantidos, com
uma carreira que valoriza e estimula a formao e desenvolvimento
profissionais, e a segurana de que vai receber remunerao justa, em dia, e
que progredir ao longo da sua carreira; Usurios, que contaro com um
servio em funcionamento permanente, acessvel, prximo sua casa,
acolhedor, humanizado e de qualidade, que buscar ouvir sua opinio e
estimular a sua participao, promovendo e cuidando da sade deste
usurio e de sua famlia, no a desamparando nos momentos de sofrimento e
doenas agudas (FUNDAO ESTATAL SADE DA FAMLIA DA
BAHIA, 2009, p. 19-20 apud Cardoso e Campos, 2013, p. 227).

Diante de tal justificativa, os autores indagam,

[...] Por que a correo dos desvios no feita no mbito da administrao
pblica direta? Ou, ainda, por que, no caso da necessidade de se criar
autarquias ou fundaes, no se apela para o direito pblico?

Em seguida, os autores analisam estatsticas demonstradas em documento que

justifique a criao e a implementao de servios de sade da ateno bsica. O cerne
utilizado foi a precarizao dos servios devido carncia de mo de obra,
principalmente, nos municpios do interior, entretanto, alegam os autores, esse conceito
de precarizao utilizado como central muito relativo. Pois se assim o , por que,
mesmo descentralizando para Administrao Indireta, no o faz por normas regidas pelo
direito pblico? (Cardozo e Campos, 2013)
Na concepo de Cardozo e Campos (2013, p. 228-229), um trabalhador
desempregado, ao adentrar no regime celetista, estar menos precarizado. Entretanto,
um servidor estatutrio que for contratado pelo regime celetista, ao contrrio, estar
mais precarizado.
Aqui parece bem oportuno falar que a reforma gerencial, empreendida no
Governo FHC, busca reduzir a estabilidade do servidor pblico, pois assim est descrito
em seu Plano Diretor de Implantao: A rigidez da estabilidade assegurada aos
servidores pblicos civis impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais
necessidades do servio, e dificulta a cobrana de trabalho (MARE, 1995, p. 26)
Entretanto, cabe questionar se tal poltica, ao expropriar os direitos dos
trabalhadores como afirma Puello-Socorrs (2013) ao falar de desposesin que
prestar servios de sade com qualidade para o cidado. Um enfermeiro que recebe um
salrio menor, sem estabilidade, com direitos previdencirios limitados, trabalhar
satisfeito, sabendo que os estatutrios desempenham a mesma funo e gozam de
direitos superiores? E mais. A partir do momento em que esse sistema de terceirizao
englobar todas as aes de sade em todas as suas unidades, os servios de fato ficaro
mais universais e com maior qualidade, mesmo com a crise da mercantilizao da
sociedade em voga?
3. Concluso
Com base nas discusses acerca de eficincia, responsabilidade fiscal e
terceirizao dos servios de sade, fica evidente como o capital busca meios para se
reproduzir, principalmente, em momentos de crise. Inclusive modificando a ordem

social atravs de alteraes de princpios constitucionais, fazendo uso de manipulaes

de conceitos com intuito de criar uma relao promscua entre eles, metamorfoseando
aquilo que sabidamente malfico para o bem comum, como se fosse necessrio e
imprescindvel para a sobrevivncia de todos, quando, na verdade so condies sine
qua non para ampliao ou manuteno do processo de acumulao capitalista.
O que mais impressiona a forma ardilosa que os defensores desta reforma,
ainda em andamento no Brasil, pregam como vital para uma harmonizao social.
Assim, importante para que a sociedade fique atenta para toda e qualquer proposio
de reduo de direitos em prol da acumulao de um sistema econmico que privilegia
uma minoria burguesa, pois no mdio e longo prazo ela pode ser irreversvel.
fato que a Administrao Pblica necessita de controles, transparncia,
moralidade, impessoalidade e, claro, eficincia, entre outros princpios consagrados na
Constituio Federal. No entanto, a eficincia no deve ser um fim em si mesma; o
desafio conceber o limite de sua aplicao na racionalizao do trabalho, alinhado
finalidade da Administrao Pblica, afinal de contas, o capitalismo um sistema que se
baseia na acumulao de capital.
Mas isso no pode acontecer a qualquer custo, podendo trazer impactos
irreparveis, principalmente, no tocante ao processo crescente de desigualdades de
renda, empoderando a classe dos tecnocratas do servio pblico, que passaro a
controlar os servios terceirizados, nos moldes da Administrao Cietfica de Taylor.
Diante do exposto, a Administrao Pblica no pode prescindir de instrumentos
que lhe levam ao cumprimento de suas finalidades. Aqui se pretendeu chamar a ateno
para o lado nefasto que se intenta com a implementao de modelos gerenciais baseados
em apenas um nico princpio constitucional, ignorando a finalidade do Estado
enquanto defensor de todos, da sade e da educao universalizadas, promotor da paz,
etc. No que a eficincia no possa figurar como um princpio da Administrao
Pblica, mas necessrio cuidado na implementao de polticas baseadas em metas de
esforo (meios) sem observar se os resultados para com a sociedade (fins). O desafio
justamente conciliar o interesse do capital com o social.

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