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PESQUISA APLICADA

Participao, desenvolvimento local e poltica

pblica: estratgias articuladas para a superao da
pobreza
Antonio David Cattani

Adriane Vieira Ferrarini

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs)

Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos)

Participao, desenvolvimento local e poltica pblica: estratgias articuladas para a superao da

pobreza
Resumo: Este artigo analisa a possibilidade de uma poltica pblica na rea do planejamento urbano promover a superao da pobreza
na medida em que incorpore estratgias ligadas ao desenvolvimento local e s metodologias participativas. A pesquisa emprica foi
realizada no Programa Integrado de Recuperao de reas Degradadas (Pirad), desenvolvido pela Fundao Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional (Metroplan) no estado do Rio Grande do Sul, atravs de anlise documental, observao participante,
entrevistas semiestruturadas com tcnicos e beneficirios, e estudo de caso numa das comunidades envolvidas. A articulao entre
poltica pblica, desenvolvimento local e metodologias participativas gerou impactos voltados para a superao emancipatria e
sustentvel da pobreza atravs do fortalecimento da participao da populao como cogestora do Programa, da ativao de recursos
locais e da articulao de aes setoriais no territrio.
Palavras-chave: participao, desenvolvimento local, polticas pblicas, pobreza.

Participation, Local Development and Public Policy: Strategies Articulated to Overcome Poverty
Abstract: This article analyzes the possibility for public policy in the field of urban planning to help overcome poverty to the degree
to which the policy incorporates strategies linked to local development and participative methodologies. The empiric study was
conducted in the Integrated Program for the Recovery of Degraded Areas (PIRAD), undertaken by the State Foundation for Metropolitan
and Regional Planning (Metroplan) in Rio Grande do Sul State. It involved document analysis, participant observation, semi-structured
interviews with technicians and beneficiaries, and a case study in one of the communities involved. The articulation between public
policy, local development and participative methodologies generated results that contribute to a sustainable and liberating overcoming
of poverty by strengthening the participation of the population as co-administrators of the program, of the activation of local resources
and of articulation of sectorial actions in the territory.
Key words: participation, local development, public policies, poverty.

Recebido em 09.02.2010. Aprovado em 10.06.2010.

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 164-172 jul./dez. 2010

Participao, desenvolvimento local e poltica pblica: estratgias articuladas para a superao da pobreza

Introduo
O tema pobreza e suas formas de superao tm
sido foco de muitos estudos, pesquisas e debates nas
ltimas dcadas no Brasil e no mundo. Ao longo da
histria, pobreza tm sido atribudos diferentes conceitos que correspondem a determinadas formas de
interveno social. Durante sculos predominaram
concepes individualizantes e patologizantes acerca da pobreza, vista como problema ligado ao carter e a idiossincrasias dos sujeitos. Posteriormente, a
teoria crtica marxiana possibilitou o desvendamento
do carter estrutural da pobreza, salientando sua gnese econmica ligada forma como os sujeitos esto inseridos na esfera produtiva, tendo posse ou no
dos meios de produo.
Tanto em perspectivas tericas crticas quanto
conservadoras ou liberais, a pobreza tem sido historicamente conceituada como insuficincia de renda e
carncia de recursos materiais necessrios vida.
Em termos metodolgicos, Comim e Bagolin (2002)
referem que os pesquisadores tendem a fixar-se em
aspectos materiais pela razo bvia de que dados
empricos e quantificveis de renda so mais fceis
de lidar. Outra razo est relacionada prpria natureza do capitalismo; pela primeira vez na histria, a
dimenso econmica mostra-se central para a caracterizao e a dinmica das formaes sociais.
Nos ltimos 20 anos, entretanto, a pobreza passou a ser entendida alm da dimenso estritamente
econmica, sendo considerada como fenmeno
multidimensional (econmico, social, poltico e cultural). Elaboraes tericas mais qualificadas sobre
excluso social e desfiliao estimularam o surgimento
de um conjunto de medidas e indicadores ligados a
mudanas no modo de produo e de acumulao
capitalistas. Tais conceitos agregam noes mais dinmicas, compreendendo processos de instabilidade
ou precariedade do trabalho, fragilidade ou ruptura
de vnculos sociais, empobrecimento das relaes,
fragmentao da sociedade, heterogeneidade dos
valores centrais, limites de pertencimento em zonas
de estabilidade social e novas formas de excluso
provocadas pelas reconverses industriais e
tecnolgicas (ESTIVILL, 2003).
A pobreza deixa de ser caracterizada pelos aspectos econmicos e passa a ser definida pelas mltiplas dimenses da vida social. O crescimento industrial, por muito tempo visto como sada milagrosa
para a superao da pobreza, deixa de ser considerado um fim em si mesmo e passa a constituir-se em
um meio para as pessoas ampliarem suas liberdades
e sua qualidade de vida (SEN, 2001).
Nessa nova perspectiva, no se trata de superar
a pobreza existente no capitalismo e, sim, criar condies e perspectivas que visem superar o prprio
sistema dominante. Ao buscar uma sociedade mais

justa e solidria, os fundamentos do capitalismo so

questionados. Ao mesmo tempo, isso no significa
que, emergencialmente, aes que se caracterizam
como assistenciais e compensatrias no sejam necessrias ou que no possam promover resultados
emancipatrios.
Cabe destacar o significativo esforo feito pelo
governo brasileiro na ltima dcada no sentido de
reduo da pobreza e da desigualdade social. A poltica da assistncia social representativa desse esforo. No que pode ser considerado um curto perodo de implementao, dada sua complexidade e
abrangncia, ela apresenta resultados que impressionam e inspiram governantes, gestores e pesquisadores de muitos pases do mundo. Porm, nenhuma
poltica setorial sozinha consegue atingir resultados
abrangentes e sustentveis numa realidade historicamente desigual como a brasileira e com polticas
marcadas pela fragmentao setorial, por programas
tecnocrticos de cima para baixo muitas vezes inadequados para a comunidade ou o pblico-alvo e
pela falta de articulao local com entidades da sociedade civil.
Inegavelmente, a poltica pblica pode ser um
poderoso instrumento para a construo de um desenvolvimento sustentvel e inclusivo. Da a importncia de se fortalecer o debate acerca das polticas
emancipatrias, aquelas em que, aps a alocao de
recursos materiais, humanos e tcnicos, a populao
envolvida consiga ampliar sua autonomia e prover as
condies para autossustentao econmica e
autogesto.
Possibilidades contra-hegemnicas
De acordo com Ivo (2001), perspectivas metodolgicas de polticas emancipatrias supem uma
nova matriz de ordenamento e governana, mais flexvel, que procura apreender as novas formas de organizao e interseo do tecido social nas suas relaes diversificadas com a gesto da democracia, o
fortalecimento da cidadania e o enfrentamento da
pobreza. No mbito institucional, essas mudanas tm
envolvido: polticas de descentralizao, experincias de cogesto, instaurao de conselhos setoriais e
comunitrios, parcerias entre agentes pblicos e privados, implantao de mecanismos de participao
nas instncias decisrias do planejamento e gesto
dos recursos, a exemplo do oramento participativo.
A eficcia de tais princpios normativos e de estratgias institucionais est condicionada forma como
as relaes polticas e econmicas locais se organizam e encaminham o processo de desenvolvimento.
da perspectiva da construo de alternativas e
formulao de nova hegemonia que se tem desen-

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volvido teses de desenvolvimento autossustentvel, a qual supe a construo de um poder

local assentado numa nova cultura poltica,
centrada na solidariedade como instrumento de libertao e articulao de energias sociais e polticas fragmentadas a partir do acesso informao
(IVO, 2001, p. 44).

Os critrios e diretrizes das polticas emancipatrias podem ser assim sintetizados:

a) Participao da populao em todas as etapas
e no apenas na execuo. O diagnstico e o
planejamento participativo propiciam populao um saber sobre si mesma que a
instrumentaliza para a anlise crtica da situao, para a auto-organizao e para a busca
permanente de solues;
b) territorialidade, que supe a articulao entre
polticas, programas e projetos dentro da mesma regio, com vistas a otimizar os recursos,
qualificar as aes e fomentar o desenvolvimento de potenciais humanos, econmicos,
sociais e culturais endgenos;
c) intersetorialidade, que possibilita a atuao a
partir do reconhecimento do carter multidimensional, tanto da pobreza, quanto das alternativas de superao. No basta ter o po
na mesa se a famlia vive o drama da dependncia qumica ou da violncia; no adianta
tratar a doena, se no houver segurana; no
basta ter trabalho se no houver creche para
os filhos, posto de sade, nem saneamento
bsico. So problemas multidimensionais e
exigem aes integradas;
d) sustentabilidade, que considera a necessidade de
aquisio de condies de autonomia da populao ao trmino do Programa, permitindo-lhe prescindir dos recursos materiais e tcnicos.
A busca por referenciais terico-metodolgicos
compatveis com alternativas contra-hegemnicas e
efetivas no campo da superao da pobreza remete
metodologia do desenvolvimento local integrado e
sustentvel. Tal metodologia mostra-se capaz de atribuir carter emancipatrio s polticas pblicas executadas em contextos de pobreza, pois possibilita a
participao ativa da populao como cogestora, ativao de recursos locais e articulao de aes
setoriais no territrio.
Como as transformaes sociais emancipatrias
no ocorrem de forma espontnea e natural, necessrio explicitar o projeto subjacente, aprofundando
o desejo utpico antecipador. Ou seja, partir da reflexo terica e epistemolgica acerca dos limites do
sistema dominante e das possibilidades de superao
com vistas construo de uma sociedade mais justa. Isso exige que se recorra a procedimento usual
de anlise a partir de diferentes escalas: global, naci-

onal, regional e local. Em escala local ou regional,

no se deixa de admitir que mudanas podem ocorrer, ainda que globalmente a estrutura se mantenha.
H que se considerar tambm que as escalas no
so estanques; admitir e instaurar mudanas localizadas, embora reconhecendo que so gros de areia
num imenso deserto, j em si mesma uma experincia contra-hegemnica. importante lembrar que
a ampliao da globalizao traz consigo, dialeticamente, o fortalecimento da localizao, que, para
Santos (2001), um conjunto de iniciativas que visam criar ou manter espaos de sociabilidade de pequena escala, comunitrios, assentes em relaes face
a face, orientados para autossustentabilidade e regidos por lgicas cooperativas e participativas. Embora perifricas e subalternas, as experincias
emancipatrias esto profundamente relacionadas
escala local e podem ser contra-hegemnicas.
Isso no implica, necessariamente, no fechamento isolacionista que leva ao comunitarismo regressivo, mas medidas de proteo contra investidas
predadoras do sistema dominante. Cabe ainda destacar que o desenvolvimento local uma das inmeras alternativas ou procedimentos necessrios para
a superao sustentvel da pobreza, a ser combinado com polticas estruturantes, polticas setoriais e
compensatrias, taxaes de grandes riquezas e outros mecanismos de redistribuio, gerao de emprego e renda, transferncia ou posse de ativos e
oportunidades igualitrias.
Uma experincia bem sucedida
Esto em curso, atualmente, incontveis experincias contra-hegemnicas materializadas pela Economia Solidria, pelos Oramentos Participativos e
por polticas pblicas alternativas (CATTANI et al.;
GAIGER, 2004). O exemplo escolhido para dar destaque a uma experincia bem sucedida foi o Pirad, coordenado pela Metroplan-RS e executado em parceria com a Sociedade de Cooperao Alem (GTZ) e
a Refinaria Alberto Pasqualini-Petrobrs (Refap), no
perodo de 1999 a 2002, em trs grandes regies ligadas a sub-bacias de arroios em reas ambientalmente degradadas e onze municpios no estado
do Rio Grande do Sul.
Esse programa foi peculiar por vrias razes. Primeiramente, pelo fato de a Metroplan no ser uma
fundao ligada rea da assistncia social, trabalho
ou desenvolvimento. Em segundo lugar, por no ser
objetivo precpuo do Pirad o combate pobreza, mas
a recuperao urbana e ambiental de reas degradadas. Por ltimo, pelo fato de ter permitido a promoo de processos considerados sustentveis na superao da pobreza atravs de sua concepo integrada, participativa e territorializada. Os resultados

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positivos ensejaram uma pesquisa aprofundada buscando conhecer uma metodologia que pudesse transcender certa rea especfica das polticas pblicas e
ser utilizada ou replicada de forma intersetorial,
oportunizando o envolvimento das diversas reas e
seus agentes na complexa e prioritria questo da
superao emancipatria da pobreza na realidade
contempornea.
Metodologia da pesquisa
A pesquisa foi desenvolvida ao longo de quatro
anos, de 2003 a 2006.
Inicialmente, a coleta de dados foi realizada atravs de pesquisa documental na Metroplan, organizao regional responsvel pela execuo do Pirad.
Os tcnicos disponibilizaram relatrios a partir dos
quais foi possvel fazer um levantamento acerca da
histria, concepes norteadoras, implementao e
avaliao do Programa. Posteriormente, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com oito
gestores das trs organizaes envolvidas. Trs
gestores eram funcionrios pblicos ligados
Metroplan e cinco foram contratados como agentes
locais da GTZ devido sua qualificao tcnica e
experincias anteriores em processos participativos.
Por ltimo, foi realizado um estudo de caso no bairro
Guajuviras, situado no municpio de Canoas, regio
metropolitana de Porto Alegre.
O estudo de caso foi realizado ao longo de trs
anos (2004 a 2006) atravs de observao participante e da realizao de entrevistas semiestruturadas
com cinco moradores do bairro que participaram ativamente das etapas do Pirad. As entrevistas foram
realizadas no perodo de junho a julho de 2006 em
Porto Alegre e municpios prximos.
Tratou-se esta de pesquisa de doutorado de
Ferrarini, realizada no perodo de 2005 a 2007
(FERRARINI, 2008), que contou com acompanhamento permanente do professor orientador, de professores de metodologia de pesquisa e obteve a aprovao da banca. Todos os procedimentos respeitaram
a Resoluo n. 196 do Conselho Nacional de Sade,
item IV, que trata do consentimento livre e esclarecido, que foi formalmente solicitado e obtido dos participantes. Ainda em observao mencionada Resoluo, foi mantido o anonimato dos sujeitos da pesquisa com identificao por situao e numrica.

atividades ligadas aos processos da gesto

participativa do Programa. Indiretamente, cerca de
400 mil habitantes foram beneficiados atravs de
obras de infraestrutura, muitas com recursos do oramento participativo estadual, e de programas
educativos, de gerao de renda realizados em parceria com programas da rea do trabalho, cooperativismo e economia solidria. Ao todo, foram formados 15 ncleos comunitrios e um Frum Regional de Desenvolvimento composto por ampla diversidade de atores, representantes de organizaes
comunitrias, dos poderes pblicos municipal, estadual e federal, setor privado, instituies de ensino e
organizaes no governamentais. A aceitao desse processo pela populao local foi positiva e resultou na alocao de mais de trs milhes de reais atravs do oramento participativo de 2002 para a
implementao de melhorias urbanas e de apoio para
atividade de gerao de trabalho e renda (BARTH;
BROSE, 2002, p. 70).
A primeira caracterstica fundamental do Pirad
foi a utilizao de metodologias participativas que,
geralmente, produzem alteraes nas organizaes.
A participao no algo que acontece da instituio para fora, ela tambm passa a ser vivenciada
pelos prprios agentes, gerando, muitas vezes, dilemas tcnicos e organizacionais. Nesse caso, houve
trs campos de divergncias, os quais sero identificados e analisados ao longo do relato: entre a
Metroplan e a GTZ, entre tcnicos da Metroplan e
entre os agentes e a populao envolvida.
Entre a Metroplan e a GTZ, inicialmente houve
um choque entre a cultura alem mais rgida, baseada em planejamentos minuciosos e metodologias que,
apesar de enriquecedoras, nem sempre poderiam ser
aplicadas diretamente realidade. O elemento
marcante para a superao desses impasses foi a
sensibilidade e a habilidade das coordenaes tcnicas em flexibilizar e at alterar certas tradies, recriando metodologias na relao direta com o contexto social. As metodologias participativas visavam
fomentar o protagonismo da populao desde o planejamento das aes e no apenas na execuo.
Ns no fazemos nada por ningum. Fazer e dar
pronto no valorizado. Se a prefeitura vem com
um caminho para limpar a rea, chamamos todos
para fazer um mutiro e ajudar; assim, depois todos
vo ajudar a manter limpo (gestor 1).

Apesar de haver recursos e inteno dos agentes

em desenvolver o trabalho, as comunidades aderiam
de forma voluntria.

Resultados
Os princpios e estratgias metodolgicas foram
igualmente aplicados em cada um das sub-bacias em
que o Pirad foi desenvolvido. Foram capacitadas 570
lideranas atravs de centenas de cursos, oficinas e

Fiquei especialista em apresentar o projeto. Se a

comunidade se interessava, se comeava a fazer a
formao. Primeiro, comeamos a montar a forma-

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pobreza, preciso superar a excluso total dos que

esto abaixo da linha da pobreza, para se ter dignidade. No se trata nem de superar, mas de garantir
acesso bsico, a melhoria da autoestima (gestor 7).

o com eles. Quando eu chegava comunidade,

identificava as lideranas, no as polticas, mas o
padre, ex-presidirios, as lideranas negativas
tambm. Mapeava para chegar com o carro e no
ter tiroteio (gestor 8).

A didtica tambm foi aperfeioada:

As lideranas formavam o Ncleo Comunitrio
de Desenvolvimento que, inicialmente, se reunia de
maneira informal para depois assumir identidade jurdica prpria e desempenhar crescente autonomia
de ao no Programa; era uma forma de oportunizar
e fortalecer o processo de cogesto da poltica.

No adiantava chegar na comunidade que trabalhava o dia todo com contedos tericos, densos. Por
isso, organizou-se um conjunto de dinmicas grupais
de quatro horas e depois se fazia uma reflexo sobre
o papel da liderana e do grupo. Tambm se destacava a importncia das pessoas planejarem sua ao
[...]. Para a comunicao, se trabalhava com tcnicas
de moderao e de visualizao. H estudos que
mostram que as pessoas s absorvem 10% do que
ouvem. De forma visual, absorvem de 30% a 35%.
Falando, discutindo, vivenciando e visualizando chegam at 40% (gestor 6).

No Ncleo tinha, desde a Igreja at o clube de futebol, e muitos esto mobilizados at hoje (gestor 8).

Os moradores participavam do desenvolvimento

do Programa constitudo de trs etapas. A primeira
visava formao de lideranas. Comear o trabalho
atravs das lideranas, permitia o aproveitamento da
riqueza social existente na comunidade; tratava-se de
considerar a histria e fortalecer o que j existia.
As pessoas que tinham atividades dentro do Ncleo convidavam outros moradores com potencial
para o trabalho comunitrio, com vistas a aflorar a
liderana que cada um tem dentro de si (gestor 6).

A inteno era a ampliao da participao de

grupos excludos, evitando a concentrao de poder
nas lideranas que, apesar de bem intencionadas,
acumulavam tarefas, saberes e recursos, configurando um tipo de elite dentro da comunidade, em parte
alimentada por certa apatia e desesperana de muitos moradores. Os cursos de capacitao tratavam
sobre a funo e o comportamento de lideranas (refletir seu papel na comunidade); capacitao das lideranas para o aprofundamento do trabalho
participativo em grupo e desenvolvimento de alguma
atividade econmica na perspectiva do desenvolvimento local.
Os cursos foram montados e aperfeioados pelos tcnicos e formadores ao longo dos anos, desde
1994 at 1998 (perodo em que a GTZ desenvolveu
um programa precursor, o Prorenda). Em primeiro
lugar, houve um aperfeioamento com relao ao
contedo:
Tnhamos crticas pela formao muito simplista,
tcnica, que ficava muito na formao do indivduo sem focar no coletivo. Tinha feudos na comunidade, pela formao de um indivduo que se sobressaa e no havia mecanismos para eles se reunirem. O indivduo falava por ele, e no pelo grupo.
Outra coisa uma forma muito simplista de gerar
renda, acaba sendo a sobrevivncia com dificuldades. A maioria da populao vive em situao de

O acompanhamento s lideranas no processo de

capacitao e formao dos Ncleos se dava atravs de reunies semanais. Nessa etapa, era feito o
diagnstico das comunidades atravs do Diagnstico
Rpido Urbano Econmico Participativo (Druep). Os
tcnicos repassavam conhecimentos populao para
que ela fizesse seu prprio diagnstico atravs de
metodologias de diagnsticos rpidos urbanos
participativos1. Essa metodologia desencadeou um
impasse interno na Metroplan. A resistncia ocorreu
por parte dos tcnicos que j estavam acostumados
com a contratao de profissionais para a elaborao de diagnsticos, o que muito mais fcil, rpido
e, geralmente, menos oneroso.
O grupo de arquitetos achava que tinha que ter um
entendimento de tudo, tinha que se fazer um grande
levantamento, um diagnstico muito extenso. Anos
depois vimos que no era necessrio, que uma amostra j era suficiente, isso ainda no Prorenda (gestor 9).

Outro elemento importante a impossibilidade de

anular o saber que a populao adquire a partir do
momento em que ela se rene para identificar, analisar e compreender suas prprias demandas. Uma
das tcnicas do Druep era o mapa falante, um conjunto de fotografias de reas degradadas do bairro e
de situaes consideradas problemticas que necessitavam de interveno. Outra tcnica consistia de
entrevistas com perguntas abertas e fechadas com
uma amostra de moradores do bairro atravs de visitas domiciliares.

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As pessoas lembram, eles chegavam atravs do

Druep, iam para a comunidade com os questionrios. Nem sempre eles aceitavam que a prioridade era
a da comunidade (gestor 8).

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Aps o trabalho de campo, as lideranas elaboravam o diagnstico preliminar em parceria com os tcnicos e davam, de imediato, o primeiro retorno para
os moradores entrevistados. Essa era uma estratgia que tinha por objetivo evitar a utilizao da comunidade como objeto de conhecimento, sem que ela se
percebesse como sujeito desse saber.
A segunda etapa de trabalho dos moradores consistia na definio das prioridades e sistematizao
do Plano de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI)
que apontava as melhorias fsicas e sociais necessrias. O Plano era encaminhado s respectivas secretarias e rgos de execuo, j articulados com o
Pirad, os quais viam a possibilidade de priorizar as
necessidades do PDLI dentro dos recursos disponveis; tais rgos definiam o que podia ser feito e davam resposta rpida comunidade.
A terceira etapa era a organizao comunitria em
busca de recursos no oramento participativo com vistas ampliao das melhorias feitas, ao atendimento
de demandas que no puderam ser executadas ou
viabilizao de propostas inovadoras; a disputa pela
prioridade de projetos era a maior dificuldade.
A articulao com as organizaes pblicas, privadas e sociedade civil ocorria de acordo com a
realidade de cada regio e municpio. A instncia
privilegiada de articulao eram os fruns regionais. A articulao era complexa, pois havia
intercruzamento entre esferas distintas (comunitria, municipal e regional) e entre diferentes setores
da sociedade.
O bairro Guajuviras foi uma das comunidades onde
o Pirad foi executado por localizar-se prximo a um
arroio, em rea ambientalmente degradada. O bairro
situa-se no municpio de Canoas, o mais importante
centro econmico do estado depois da capital, mas
caracterizado por imensa desigualdade social, que se
expressa pela significativa extenso de comunidades
pobres em sua periferia. O bairro Guajuviras tinha
populao aproximada de 70 mil habitantes. Grande
parcela da populao vivia em situao de pobreza
ou indigncia, sem acesso a saneamento bsico, com
polticas pblicas insuficientes frente demanda e
alto ndice de desemprego; tambm conhecido como
o bairro mais violento do estado.
Segundo relatos de lideranas, a associao de
moradores teve um papel fundamental no trabalho
da Metroplan. No incio, as lideranas se encarregavam de buscar pessoas interessadas em participar
da capacitao, vivenciando limites e conquistas.

O Druep foi executado por um grupo de 18 pessoas e foi feito o diagnstico de todo o bairro (das
reas degradadas e das reas ocupadas).

Eu no sei se o capitalismo que t na cabea das

pessoas. A gente vai convidar, a primeira coisa
que perguntam : Ganha alguma coisa? Tem que
no pensar neste lado, tem que se doar. Mesmo
que tenha dificuldade e necessidade, um dia chega (morador 1).

Atualmente, oito anos aps o trmino do Pirad, as

lideranas continuam se fortalecendo e buscando
recursos para a comunidade.

Naquele trabalho de pesquisa, a gente descobriu

muita coisa interessante. Se tirou foto, se fez todo
um relatrio disso, dos problemas, dos buracos, do
lixo, da questo do transporte, tudo. Ento, ela foi
muito ampla e muito interessante e no se gastou
dinheiro porque ns mesmos, cada um, pegou 20
pesquisas e fazia no seu setor. Aquilo para mim foi
uma coisa muito inovadora. E outra, a gente chegou
a algumas concluses, a gente viu que girava muito
em torno da gerao de renda, que as pessoas s
vezes no tinham renda nenhuma (morador 3).

Com relao s prioridades do bairro Guajuviras,

O que mais empolgou a comunidade foi a ao de
trabalho e renda e depois o meio ambiente. A educao ambiental teve sucesso porque pegou as escolas. Tem uma srie de obras feitas, mas a maior
a conscientizao da comunidade (gestor 8).

Isso gerou vrias iniciativas de desenvolvimento

econmico local, como o galpo de reciclagem, conseguido atravs de recursos do Oramento Participativo conquistados pela comunidade. Outra importante iniciativa foi a implantao do primeiro clube
de trocas solidrias com moeda local.
Se voc chama os moradores para vir discutir sobre
um determinado tema, eles no vo porque hoje a
preocupao deles outra [...]. Com a questo do
troca-troca, que foi uma das coisas que a gente achou
que era possvel, tu reunia um monte de gente, era
uma coisa aberta, tu proporcionava vrias coisas numa
comunidade para as pessoas participarem produzissem e que fossem. Ali era um espao onde tu passaria
n informaes, ns fizemos oficinas etc. (morador 2).

Houve tambm a criao de grupos de trabalho,

de cooperativas e associaes.
A gente v que os grupos de gerao de trabalho e
renda foram discutindo, dentro dessa metodologia
que foi aplicada, que eles podiam ser
autogestionrios, que podiam ser autnomos, ter
uma casa para que pudessem comercializar o produto, fabricar seu produto (morador 3).

Mudamos a estratgia e fizemos um projeto de todos os grupos do Guajuviras e fomos bater de por-

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Contudo, na prtica, apesar dos avanos nas proposies e formulaes de polticas e programas,
observam-se significativos limites para a integrao
de aes e a efetividade dos resultados. Da a proposta de desenvolvimento local integrado e sustentvel que focaliza o territrio atravs, principalmente,
da ampliao e qualificao da participao dos sujeitos e da ativao dos recursos endgenos da comunidade. O conhecimento sobre as vantagens e liDe acordo com a fala de um dos gestores:
mites da metodologia do desenvolvimento local ligada gesto de polticas pblicas tem a inteno de
Na maioria das comunidades deu certo, mas no se
compartilhar saberes e prticas que possam ser remanteve. Parou quando estava no bom ponto de
plicados pelas polticas pblicas em geral.
trabalho (entrevistado 8).
O aspecto mais relevante, simultaneamente expresso como vantagem e como desafio, o uso de
A interrupo brusca devido troca de governo
metodologias participativas. A populao torna-se
referida, tanto pelos gestores quanto pelo pblico-alvo,
cogestora e no mera executora das aes de progracomo o principal fator de prejuzo aos resultados do Pirad.
mas. Ningum lhe tira o saber adquirido sobre si mesma. Alm disso, a aprendizagem de andar com as
No tem soluo para o RS ou para cidades em
prprias pernas na busca de recursos lhe oportuniza
quatro anos. Para buscar solues para as comunia conquista de resultados no restritos ao tempo do
dades, primeiro, tem que ter o tema da integralidade
programa, atribuindo sustentabilidade s aes.
e, segundo, tem que planejar mesmo para 20 anos,
Nesse caso, a sustentabilidade pode ser compreseno no tem sada (gestor 3).
endida de forma correspondente s mltiplas dimenses da pobreza, caracterizando processos de supeO Pirad foi extinto precocemente, considerando que
rao ou reverso de cada uma delas. A sustendeveria ser um projeto com vigncia de mdio a longo
tabilidade econmica se expressou pelo controle e
prazo para consolidao plena de seus objetivos.
gesto dos recursos produtivos e dos resultados do
prprio trabalho da populao envolvida, atravs do
acesso a crdito, ao mercado, ao trabalho e da consConcluso
tituio de empresas ou cooperativas. A sustentabilidade social foi obtida atravs da unio das pessoAssistir ou emancipar? Estudos recentes e o coas e da comunidade sob a forma de redes e teias coonhecimento acerca da realidade das comunidades
perativadas de trocas de
empobrecidas mostram que a
bens, servios, ideias, favores,
pobreza um fenmeno esO aspecto mais relevante,
gestos de desprendimento e
trutural e multidimensional e
de partilha. A sustentabique as demandas da populasimultaneamente expresso
lidade poltica foi exercitada
o pauperizada so complepela organizao coletiva em
xas e heterogneas, exigindo
como vantagem e como
busca da garantia de direitos
um conjunto diversificado de
e de oportunidades.
aes e programas. Polticas
desafio, o uso de
A questo do tempo est
compensatrias so impresmetodologias participativas. A
ligada ao processo. O exerccindveis para amenizar as
cio da participao, mudana
mltiplas expresses da quespopulao torna-se cogestora e de uma cultura poltica de pasto social e fortalecer os susividade e de dependncia,
jeitos envolvidos, mas precino mera executora das aes
aprendizagem sobre os procesam ser conectadas com prodimentos de captao de recedimentos capazes de oporde programas. Ningum lhe
cursos so resultados de mtunizar a autossustentao
dio e longo prazo. Clareza e
das famlias e comunidades
tira o saber adquirido sobre si
discusso com a populao
atendidas, atribuindo sustenenvolvida sobre o tempo sotabilidade s aes. Assistir
mesma.
cial de cada etapa so requisie emancipar deixam de constos indispensveis. A esse restituir-se em processos conpeito, foi possvel observar tambm que, por um lado,
correntes ou contraditrios e passam a ser ina participao sem pequenas conquistas materiais
dissociveis; trata-se de assistir emancipando e emandesmobiliza, por outro, a alocao de recursos matecipar assistindo.
ta em porta das entidades. E foi isso que deu certo.
Tinha mais grupos tambm. Ns reunimos: artesanato, as promotoras legais populares, os dois clubes de troca, Arlas2 e essa questo do meio ambiente tambm era uma questo de educao. Fizemos mutiro para plantar rvore, tirar lixo, tava muito sujo (morador 2).

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Participao, desenvolvimento local e poltica pblica: estratgias articuladas para a superao da pobreza

riais ou econmicos sem a mobilizao da populao

pode ser improdutiva.
Da a impactante constatao de que processos
emancipatrios no Pirad no foram desencadeados
exclusiva ou prioritariamente por recursos materiais
e financeiros, mas por recursos imateriais, simblicos, pelo resgate de saberes da populao e pela crena na sua capacidade. Os recursos financeiros vinham depois da mobilizao e organizao da populao, o que pode ser atribudo ao fato de as estruturas criadas terem sido perenizadas e a continuidade
ao acesso de recursos aps o trmino do Programa,
sem assessoria de tcnicos.
Outro elemento fundamental foi o desenvolvimento de iniciativas de gerao de trabalho e renda, nesse caso, ligados economia solidria. Tais iniciativas
no se restringem aos tradicionais cursos profissionalizantes e busca por emprego e postos de trabalho, mas visam a formao de grupos de trabalho,
cooperativas, redes de comercializao e clubes de
trocas com moeda social. A necessidade de subsistncia obviamente mobiliza os envolvidos e os impactos de atividades produtivas mostraram-se fundamentais para a elevao da autoestima, motivao
e adeso s atividades.
O carter participativo torna impossvel a exata
repetio de experincias. Os objetivos definidos,
as atividades executadas e os resultados so singulares, variando de acordo com a deciso dos sujeitos e as caractersticas socioculturais, econmicas
e polticas de cada contexto. como se, em parte,
o rumo do processo escapasse das mos dos tcnicos, porm os princpios e estratgias metodolgicas
podem ser replicados.
Na perspectiva do desenvolvimento local integrado e sustentvel, a anlise do Pirad permite sinalizar alguns limites e desafios s polticas pblicas. Em primeiro lugar, a descontinuidade foi
identificada como a maior limitao do Programa,
pois foi reproduzida a tradicional prtica de extino
das aes por ocasio da mudana de governo. Essa
foi a maior frustrao expressa pelos tcnicos, e,
principalmente, pela populao, que acreditou, que
se mobilizou e viu o processo acabar quando estava
em ritmo acelerado de execuo. No Brasil, parece
inevitvel que as pesquisas demonstrem repetidamente os malefcios de se tratar poltica pblica
como poltica de governo.
Em segundo lugar, ficou evidente a necessidade de instaurar arranjos organizacionais inter- secretarias para a constituio de organizaes mediadoras nas comunidades e contratao de agentes de desenvolvimento local. Tais agentes podem
criar condies para a transformao de aportes
materiais, humanos e financeiros das polticas
setoriais em pretextos poltico-pedaggicos para
o exerccio da participao e da cidadania. A pes-

quisa sugere que a otimizao e a perenizao dos

aportes compensam investimentos pblicos em mdio prazo.
Em terceiro lugar, destaca-se a necessidade de
fortalecer atividades de formao integral de
gestores e agentes das polticas pblicas, pois se
atribui expressiva parcela de xito do Pirad s habilidades comunicacionais, sensibilidade e atitudes de
solidariedade e respeito aos saberes e valores da
populao local. Alm disso, a clareza e a identificao pessoal dos gestores e dos agentes com relao ao projeto tico-poltico emancipatrio mostrouse relevante. Porm, o que mais chamou a ateno
foi o brilho nos olhos dos tcnicos que, durante as
entrevistas, lembravam saudosos dos momentos e
dos processos vivenciados nas comunidades. Por
melhor que seja o planejamento, o programa se
materializa e ganha vida atravs da voz e da ao
cotidiana dos tcnicos. E ambos tcnicos e populao local constituem-se como cidados em cada
conquista na longa jornada de construo de uma
sociedade mais justa e sustentvel.
Referncias
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local: balano de uma dcada de cooperao alem no Rio
Grande do Sul. Porto Alegre: Sulina, 2002.
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Companhia das Letras, 2000.

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Antonio David Cattani e Adriane Vieira Ferrarini

Notas
1 Foram sendo experimentadas e melhoradas ao longo dos
anos, tendo sido utilizadas como Diagnstico Rpido
Participativo (DRP), Diagnstico Rpido Urbano Participativo
(DRUP) e, finalmente, Diagnstico Rpido Urbano
Econmico Participativo (Druep).
2 Associao de Recicladoras Amigas Solidrias, uma
organizao popular que se formou no bairro nesse perodo.

Antonio David Cattani

www.antoniodavidcattani.net
Ps-Doutorado, cole de Hautes tudes en Sciences
Sociales, Paris
Doutorado em Economia do Desenvolvimento pela
Universit Paris
Professor titular de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs) e do Programa
de Ps-Graduao em Sociologia (PPGS)
Pesquisador visitante na Universidade de Oxford
(2010-2011)
Ufrgs PPGS
Av. Bento Gonalves, 9.500 - Sala 103
IFCH Campus do Vale
Porto Alegre Rio Grande do Sul
CEP: 91509-900
Adriane Vieira Ferrarini
adrianevf@unisinos.br
Doutorado em Sociologia pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS), com perodo sanduche na Universidade de Coimbra. Orientador:
Boaventura de Sousa Santos
Professora do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade do Vale do Rio dos
Sinos (Unisinos)
Unisinos PPGCS
Av. Unisinos, 950
Cristo Redentor
So Leopoldo Rio Grande do Sul
CEP: 93022-000

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