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credenciamentoeapoiofinanceirodo: programa de apoio Às publicações científicas periódicas da usp comissão de

credenciamentoeapoiofinanceirodo:

programa de apoio Às publicações científicas periódicas da usp comissão de credenciamento

Revista USP / Superintendência de Comunicação Social da Universidade de São Paulo. – N. 1 (mar./maio 1989) - - São Paulo, SP: Universidade de São Paulo, Superintendência de Comunicação Social, 1989-

Trimestral. Continuação de: Revista da Universidade de São Paulo Descrição baseada em: N. 93 (2012) ISSN 0103-9989

1. Ensaio acadêmico. I. Universidade de São Paulo. Superintendência de Comunicação Social

CDD-080

ISSN 0103-9989

104

jaNeIro/fevereIro/março 2015

dossiê energia elétrica

5

Editorial

 

8

aprEsEntação EnErgia ElÉtriCa: CrisE, diagnÓstiCo E saÍdas

Ildo Luís Sauer

13

UMa rEVisão HistÓriCa do planEJaMEnto do sEtor ElÉtriCo BrasilEiro Sonia Seger Pereira Mercedes, Julieta A. P. Rico e Liliana de Ysasa Pozzo

37

o

Estado atUal do sEtor ElÉtriCo BrasilEiro José Goldemberg

45

EnErgia nos goVErnos lUla E dilMa – pErspECtiVas Luiz Pinguelli Rosa

51

liBEraliZação intErroMpida Adilson de Oliveira

 

63

sEtor ElÉtriCo: MiMEtisMo, FragMEntação E sUas sEQUElas Roberto Pereira D’Araujo

83

a

CrisE da EnErgia ElÉtriCa E o sEU CUsto Flávia Lefèvre Guimarães

91

diMEnsão da CrisE E a EXplosão das tariFas dE EnErgia ElÉtriCa Carlos Augusto Ramos Kirchner

103

EXpansão da CapaCidadE do atEndiMEnto dE ponta no sistEMa intErligado BrasilEiro Dorel Soares Ramos, Marciano Morozowski Filho, Marcus Theodor Schilling e José Antonio de Oliveira Rosa

125

anÁlisE da EsCassEZ HÍdriCa BrasilEira EM 2014 Augusto José Pereira Filho

133

opEração dos rEsErVatÓrios E o planEJaMEnto da opEração HidrotÉrMiCa do sistEMa intErligado naCional Renato Carlos Zambon

a

145

a

gÊnEsE E a pErManÊnCia da CrisE do sEtor ElÉtriCo no Brasil Ildo Luís Sauer

arte

177 toMiE oHtaKE – Vida E oBra EM MoViMEnto ContÍnUo Agnaldo Farias

textos

193

a

CrÍtiCa litErÁria E a polÊMiCa JornalÍstiCa: as ContriBUiçÕEs dE alUÍsio aZEVEdo

E

MaCHado dE assis José Alcides Ribeiro, José Ferreira Junior e Lucilinda Teixeira

199

narratiVa E poEsia: dois proCEssos dE DESREALIZAÇÃO para a ConstrUção dE MUndos Aguinaldo José Gonçalves

 

livros

209

BaKUnin rEdiViVo (rEVolUção E anarQUia) Evaldo Piolli

215

VoZEs por trÁs do golpE Janice Theodoro da Silva

A

Superintendência de Comunicação Social (SCS) da USP. Os artigos encomendados pela revista têm prioridade na publicação. Artigos enviados espontaneamente poderão ser publicados caso sejam aprovados pelo Conselho Editorial. As opiniões expressas nos artigos assinados são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

é uma publicação trimestral dasão de responsabilidade exclusiva de seus autores. UnivErSidAdE dE SãO PAUlO reitor MArCO AntOniO ZAgO

UnivErSidAdE dE SãO PAUlO

reitor MArCO AntOniO ZAgO vice-reitor vAhAn AgOPyAn

SUPErintEndênCiA dE COMUniCAçãO SOCiAl

Superintendente MArCEllO ChAMi rOllEMbErg

SOCiAl Superintendente MArCEllO ChAMi rOllEMbErg Chefe técnico de Serviço FrAnCiSCO COStA redação ClEUSA

Chefe técnico de Serviço FrAnCiSCO COStA

redação ClEUSA COntE JUrAndir rEnOvAtO lEOnOr tEShiMA ShirOMA MAriA AngElA dE COnti OrtEgA MAriA CAtArinA liMA dUArtE SAndrA A. MArqUES gUirAl SilviA SAntOS viEirA

Conselho Editorial AnA MAriA SEtUbAl PirES-vAnin AntOniO bElinElO ChEStEr lUiZ gAlvãO CESAr liSbEth rUth rEbOllO gOnçAlvES MArCEllO ChAMi rOllEMbErg OSwAldO UbríACO lOPES PAUlO dOMingOS COrdArO PAUlO nAthAnAEl PErEirA dE SOUZA

CtP, impressão e Acabamento iMPrEnSA OFiCiAl dO EStAdO dE SãO PAUlO

e Acabamento iMPrEnSA OFiCiAl dO EStAdO dE SãO PAUlO rua da Praça do relógio, 109 –

rua da Praça do relógio, 109 – bloco l – 4 o andar – sala 411 CEP 05508-050 – Cidade Universitária – butantã – São Paulo/SP telefax: (11) 3091-4403 http://www.usp.br/revistausp e-mail: revisusp@edu.usp.br

n o dia 19 de janeiro deste 2015, numa tarde de verão escaldante, por volta das 15 horas, 11 estados da federação – os três do sul, os quatro do sudeste, três do centro-oeste e rondônia – e o distrito federal sofreram um apagão de, pelo menos, 50 minutos. o efeito psicológico nas populações das regiões afetadas foi semelhante ao de um terremoto. O “filme” dos acontecimentos ocorridos em 2001, quando o país

viveu um racionamento sem precedentes, voltou então à mente de pessoas atônitas, mesmo porque dois anos antes, em 2013, o governo havia baixado a tarifa elétrica em 20%, incentivando vivamente o consumo de energia, o que se revelou um espetacular tiro no próprio pé.

tal episódio pôs a nu o fato de que alguma coisa – mais uma – muito errada

estava acontecendo. E o fato de que as informações oficiais que deveriam explicar

o

ocorrido não só não o faziam como soavam evasivas só aumentou o desassossego

e

o desconforto para com as autoridades. elas não convenceram a população pelo

simples fato de que era uma tarefa impossível.

pois bem, energia elétrica, tema de nosso alentado dossiê, trata de uma das

questões mais debatidas neste 2015 de tantas atribulações aos brasileiros. são ao todo

11 artigos, assinados por nomes da mais alta competência, fazendo um levantamento

meticuloso de um problema que afeta a todos os cidadãos. uma das conclusões

depreendidas é a de que, no momento, nós só não vivemos um racionamento de

energia elétrica porque o país está em recessão, ou seja, porque, além de tudo, nossa

economia está em frangalhos. o leitor terá, portanto, um amplo painel para entender

como – e por que – chegamos a tal descalabro.

mas nem tudo são agruras. pelo menos no que diz respeito à nossa revista.

explico: neste ano, a Revista USP recebeu, pela sua seção arte, o prêmio destaque

2014 da renomada associação brasileira de críticos de arte (abca). para nós, uma

imensa alegria, como se pode imaginar. neste número, por sinal, a seção faz justa

homenagem a uma grande e prolífica artista há pouco desaparecida: Tomie Ohtake.

Francisco Costa

Dossiê Energia elétrica

DOSSIÊ

ENERGIA

ELÉTRICA

Dossiê Energia elétrica

ApresentAção

Energia elétrica:

crise, diagnóstico e saídas

A crise do setor elétrico brasileiro tem sido objeto de preocupação e debate por parte de amplos se- tores da sociedade em razão de seu impacto em termos de custos, repercussões ambientais e con- fiabilidade do fornecimento para garantir a qualidade de vida dos cidadãos e a prosperidade econô- mica. Nesse contexto, a sinergia de duas iniciativas permitiu tra- zer à luz esta seção especial da Revista USP para tratar do tema:

de um lado, o convite formulado pelo então presi- dente do Conselho Editorial da revista, professor Sergio Adorno, para cooperar na elaboração do temário e na definição dos autores e, de outro,

a realização, no Instituto de Energia e Ambien-

te, através do Serviço Técnico de Planejamento, Análise Econômica e Social e de Avaliação e Desenvolvimento de Recursos Energéticos, da segunda edição do Seminário de Avaliação do Sistema Elétrico Brasileiro, sob a denominação de “O Estado Atual do Setor Elétrico Brasileiro

– Crise ou Consequência?”, em 2 de abril de 2015.

Substancialmente, as contribuições dos especia- listas convidados para o seminário foram trans- formadas nos artigos que compõem este dossiê da Revista USP. Em “Uma Revisão Histórica do Planejamento do Setor Elétrico Brasileiro”, Sonia Seger Pereira Mercedes, Julieta A. P. Rico e Liliana de Ysasa Pozzo propiciam a retrospectiva dos processos de

planejamento, ao lado das políticas públicas seto- riais, revisitando os conflitos de interesse, as con- cepções hegemônicas de cada período, bem como as crises. Assinalam como as deficiências do ser- viço prestado pelos grupos privados pioneiros, ine- ficaz para apoiar a industrialização e urbanização, provocaram a entrada do Estado no setor elétrico, especialmente pela viabilização das primeiras grandes usinas hidrelétricas, e a penosa trajetória que levou à consolidação do sistema Eletrobras, sob cuja égide o consórcio Canambra (Canadian, American, Brazilian) Engineering Consultant Limited formulou as bases do planejamento e a concepção do sistema hidrotérmico brasileiro. A estrutura cooperativa liderada pela Eletrobras, com

a participação de empresas estaduais e marginal-

mente de grupos privados, viabilizou uma sistemá-

tica de planejamento da expansão da oferta bem como da operação e despacho das usinas, sob o regime de custo do serviço. A liberalização ini- ciada sob Collor avança com o governo FHC, que implanta o modelo mercantil com as tarifas dadas

pelo preço, dá início às privatizações e promove

a abertura do setor ao capital privado nacional e

internacional. O colapso da reforma se cristaliza com o racionamento decretado em 2001 e com a trajetória de explosão das tarifas. A eleição de Lula foi substancialmente influenciada por esse fato, mas, paradoxalmente, as reformas profun- das prometidas foram abandonadas e, com essa metamorfose, apenas ajustes no modelo liberal mercantil foram implementados com a criação dos ambientes regulados e livres de contratação

Dossiê Energia elétrica

e a entronização do PLD (preço de liquidação

de diferenças), ancorado no custo marginal de operação (CMO) para comercializar blocos de

energia descontratados. Vale resgatar do artigo:

“A síntese desse quadro é a situação vivida atual- mente pelo setor elétrico brasileiro, que, detentor de uma enorme capacidade e um acúmulo de co- nhecimento na área de planejamento de expansão da oferta e de operação de um dos sistemas mais complexos e sinérgicos do mundo, como se tentou descrever, vê-se à beira de um colapso técnico e econômico como poucos países – se é que algum já passou por isso – já viveram”. José Goldemberg, em “O Estado Atual do Se- tor Elétrico Brasileiro”, enfatiza como “o aban- dono da construção de grandes reservatórios que acompanhassem o aumento de geração tornou o sistema vulnerável a variações de clima e preci- pitação hídrica, o que levou a uma ‘carbonização’ do sistema com usinas térmicas representando hoje cerca de 30% da energia produzida”. Aponta que “a expansão da geração de eletricidade com fontes renováveis de energia (biomassa, eólica, solar) é apresentada como a solução para esse problema”. Em “Energia nos Governos Lula e Dilma e Perspectivas”, Luiz Pinguelli Rosa assinala o mo- mento desfavorável na área de energia. Reconhece

o descompasso entre a expansão da geração hidre-

létrica e o aumento do consumo, com a ameaça de racionamento em 2015, não concretizada pela redução do consumo, decorrente da recessão da economia, e pelo uso intensivo da geração terme- létrica, ineficiente, de alto custo. Aponta também as dificuldades graves pelas quais passa o Grupo Eletrobras. Nesse quadro, ressalta como aspecto positivo o avanço do acesso à energia elétrica, a suspensão do programa de privatização setorial, a retomada do planejamento, bem como a descoberta

do pré-sal, com a adoção do regime de partilha e a exclusividade da Petrobras como operadora. Adilson de Oliveira, em “Liberalização Inter- rompida”, revisita as condições técnico-econô- micas da indústria elétrica desde os primórdios. Recupera as razões associadas às economias de escala das fontes, da integração do sistema via transmissão e padrão de consumo que levaram

o regime concorrencial inicial a dar lugar ao re-

gime monopolista regulado, mediante tarifas e qualidade do serviço fixados pelo poder público.

Prossegue com a exegese da liberalização dos mercados elétricos, da década de 1980, com a in-

trodução da concorrência na geração e comercia- lização. Critica a adoção do conceito de energia assegurada, os critérios de operação e despacho, bem como a operacionalização do PLD. Acen- tua as estimativas equivocadas da EPE para os ICBs (índices de custo benefício), que induziram

a seleção adversa de projetos de expansão da ca-

pacidade. Radica as razões da crise atual do setor

elétrico brasileiro na liberalização interrompida pelo governo Lula: “O essencial dos ganhos eco- nômicos futuros do sistema elétrico virá de au- mentos na eficiência com que os consumidores utilizam seu suprimento de energia. Para induzir esse movimento, é indispensável oferecer sinais de preço ajustados aos custos de oportunidade da energia. A liberalização do mercado atacadista de energia é condição sine qua non para que o risco recorrente de racionamento seja removido

e o sistema elétrico volte a operar em um círculo virtuoso de expansão”. Roberto Pereira D’Araujo mostra, em “Se- tor Elétrico: Mimetismo, Fragmentação e Suas Sequelas”, o acúmulo de sintomas apresentados pelo modelo mercantil fragmentado mimetizan- do o paradigma adotado na Inglaterra, de base térmica. Disseca a queda da reserva de energia

nas usinas com relação a carga, indica que o com- portamento da hidrologia nos últimos oito anos tem sido normal em relação ao histórico, analisa

a inconsistência do despacho das usinas térmicas,

indica o bônus para o sistema decorrente da que- da no consumo, em 2008, por causa da crise, e de 2014, em razão da recessão. Trata da explosão ta-

rifária, muito acima da inflação, desde 1995. De- nuncia a bizarrice brasileira de converter o CMO em PLD, ressaltando que em sistema equilibrado

o custo marginal de expansão (CME) tende a se

igualar à média do CMO, porém, no caso brasilei- ro, a moda, ou maior frequência, do CMO tende a ficar abaixo da média, o que induz à preferência por contratos de curto prazo, gerando distorções.

Quantifica o inútil sacrifício do Grupo Eletrobras na fracassada tentativa de promover a redução tarifária pela Medida Provisória 579, sob pressão da Fiesp. Finaliza enfatizando a inviabilidade do modelo híbrido vigente e a necessidade de definir

a natureza do modelo comercial: se reger ou pelas

leis de mercado ou pelos princípios do serviço público, baseado no custo. Flávia Lefèvre Guimarães, representante da Proteste, entidade de defesa dos consumidores, em “A Crise da Energia Elétrica e o seu Custo”, realiza uma retrospectiva das principais alterações regula- tórias desde 1995, perpassando os governos FHC, Lula e Rousseff. Recupera o fim dos subsídios cruzados que favoreciam os consumidores caren- tes, a criação do Mercado Atacadista de Energia, o grave erro da Aneel na aplicação do cálculo do reajuste, subtraindo indevidamente mais de R$ 10 bilhões aos consumidores, a implantação do PLD e do mercado spot, já sob o governo Lula, a Medida Provisória 579, a instituição das bandeiras tarifá- rias, que contraria o regime jurídico dos serviços públicos ao transferir ao consumidor os riscos da atividade econômica dos provedores, e a queda da qualidade dos serviços prestados. Carlos Augusto Ramos Kirchner, represen- tante do Sindicato dos Engenheiros, afirma, em “Dimensão da Crise e Explosão das Tarifas de Energia Elétrica”, que a crise do setor elétrico não pode ser vinculada à falta de chuvas, e que o aumento das tarifas está vinculado não somente à necessidade do despacho de usinas térmicas, mas também à opção por usinas térmicas implantadas, com custo elevado. Indica as contradições do mo- delo de contratação de energia e a ilegalidade de geradoras que sonegam a venda de energia nos leilões para especular no mercado de curto pra- zo, gerando enriquecimento sem causa para elas em detrimento dos consumidores atendidos pe- las distribuidoras reguladas. Registra o paradoxo gerado pela lacuna regulatória, em que a Cemig Geração e Transmissão auferiu lucro de R$ 1,735 bilhão (destinado aos acionistas) quando a Cemig Distribuidora teve perda de R$ 1,438 bilhão a ser custeada pelos consumidores. De forma análoga, a Copel Geração e Transmissão teve ganho de R$ 316 milhões enquanto a Distribuidora teve perda de R$ 1,122 bilhão. Também a Cesp, so- mente geradora, teve um ganho da ordem de R$ 2 bilhões. Invoca a Constituição e a lei da defesa da concorrência para caracterizar o abuso de poder econômico praticado contra os consumidores e tolerado pelo modelo do setor elétrico. Dorel Soares Ramos, Marciano Morozowski Filho, Marcus Theodor Schilling e José Antonio

de Oliveira Rosa, em “Expansão da Capacidade do Atendimento de Ponta no Sistema Interligado Brasileiro”, apresentam os resultados de inves- tigação propondo sanar a lacuna decorrente da ausência de regulação específica para comer- cializar os serviços de reserva de potência, acarretando subvalorização dos ativos de gera- ção e não propiciando os incentivos requeridos para viabilizar os investimentos adicionais que permitiriam ampliar a capacidade instalada em usinas existentes, a baixo custo. Augusto José Pereira Filho, do IAG, em “Aná- lise da Escassez Hídrica Brasileira em 2014”, ana-

lisa a recente diminuição das chuvas e seus refle- xos nos recursos hídricos do país, apresentando os possíveis e plausíveis mecanismos dinâmicos

e termodinâmicos associados à variabilidade e

às mudanças climáticas e seus impactos no ciclo hidrológico global, de modo especial no que con- cerne às chuvas sobre a América do Sul. Seus re- sultados sugerem “como principal fator o recente resfriamento do Polo Antártico, combinado à di- nâmica climática do aquecimento e resfriamento dos oceanos Pacífico e Atlântico Sul e às altera- ções que esses ciclos de 4 a 11 anos causam nas circulações atmosféricas e oceânicas de grande escala”. Afasta a atribuição da seca ao aqueci- mento global, pois o aquecimento da atmosfera induz um aumento da umidade e mais chuvas.

Registra a necessidade do setor elétrico de incor- porar sistemas de monitoramento e previsão do tempo e do clima para melhorar o planejamento

e a gestão dos recursos hídricos, e superar as la- cunas dos modelos tradicionais fundamentados na hidrologia superficial clássica e em métodos estatísticos e estocásticos. O professor Renato Carlos Zambon, da Esco- la Politécnica, em “A Operação dos Reservató - rios e o Planejamento da Operação Hidrotérmica do Sistema Interligado Nacional”, apresenta uma proposta de avanço metodológico, apropriado pelo modelo Hidroterm, que permite o planeja- mento da operação considerando a representa- ção de reservatórios e usinas individualizados,

a evolução da capacidade instalada e de armaze-

namento, a não estacionariedade das séries his- tóricas de vazões afluentes, as restrições opera- tivas associadas aos usos múltiplos da água em cenários com horizonte de quatro anos.

Dossiê Energia elétrica

Finalmente, em “A Gênese e a Permanência da Crise do Setor Elétrico no Brasil”, apresento uma revisão das causas e consequências da crise permanente do setor elétrico brasileiro, desde a reforma mercantil liberal introduzida por FHC, não resolvida pelos ajustes promovidos pelos go- vernos Lula e Rousseff. Aponto as lacunas dos modelos regulatórios e das estruturas de plane- jamento, operação e gestão, que conduziram à deterioração da qualidade e confiabilidade do suprimento, à explosão tarifária, às assimetrias de alocação de riscos, custos e benefícios en- tre os agentes do setor. Confirmo as vultosas transferências de valor em benefício de agentes organizados como os grandes consumidores, di- tos livres, em detrimento de empresas estatais e dos consumidores cativos. Assinalo também os conflitos de interesse pela apropriação do excedente econômico propiciado pela geração hidráulica, especialmente através das usinas já amortizadas. Aponto os bilionários custos im-

postos à sociedade brasileira pelas deficiências do planejamento e contratação da expansão da capacidade de oferta de energia, recorrendo à tipologia inadequada de usinas térmicas, em detrimento de usinas eólicas, hidráulicas, coge- ração com gás natural ou biomassa. Este dossiê Energia Elétrica constitui uma con- tribuição, através da cooperação entre acadêmicos, consultores, representantes de consumidores e dos técnicos do setor elétrico, no sentido de promover um diagnóstico sobre a crise que se abate sobre o setor elétrico brasileiro, e de apontar soluções para as graves questões levantadas. É unânime a constatação de que o atual modelo de organização, planejamento, gestão, operação e manutenção da indústria elétrica brasileira é insustentável e re- quer profunda revisão para dotá-lo da capacidade de cumprir seu papel de garantir o abastecimento elétrico com confiabilidade e razoabilidade econô- mica, requisito essencial para o desenvolvimento equilibrado do país.

Ildo Luís Sauer

Uma revisão histórica do planejamento do setor elétrico brasileiro Sonia Seger Pereira Mercedes Julieta A.
Uma revisão histórica
do planejamento do setor
elétrico brasileiro
Sonia Seger Pereira Mercedes
Julieta A. P. Rico
Liliana de Ysasa Pozzo

Dossiê Energia elétrica

Dossiê Justiça brasileira

ABSTRACT
ABSTRACT

RESUMO

O setor elétrico brasileiro vem sofrendo

sucessivas revisões e reformas nos últimos 30 anos. Ainda que, no discurso, essas reformas sempre visem ao melhor e mais universal atendimento às necessidades da sociedade, na prática, esse resultado nem sempre esteve em primeiro plano. E mesmo sendo um critério prioritário de planejamento, a garantia da segurança do abastecimento foi alterada ao longo dessa sucessão de mudanças no modelo setorial de gestão. Atualmente, em um cenário de planejamento da expansão

e da operação de alta complexidade,

esse critério ostenta o caráter de particularidade brasileira frente ao cenário internacional, pairando sobre a sociedade uma persistente ameaça de

“crise” do serviço de energia elétrica. Nesse contexto, este artigo elabora uma reconstituição histórica do processo de planejamento do setor elétrico em termos da importância da segurança do abastecimento.

Palavras-chave: planejamento energético; segurança do abastecimento; reestrutu- ração setorial; histórico.

The Brazilian electrical power sector has been going through successive reviews and reforms in the
The Brazilian electrical power sector has
been going through successive reviews
and reforms in the past 30 years. Although
those reforms have, in theory, always been
meant to better and more extensively meet
the needs of society, in practice that result
has not always been given top billing. Even
though guarantee of security of supply
has been given a top priority rating, it has
been changed throughout that string of
changes in the management model for
the sector. Currently, in a scenario of
expansion planning and operation of
high complexity, that criterion features
the character of the Brazilian singularity
in face of the international scenario,
and a persistent threat of a “crisis” in the
provision of electric energy hovers over
society. With that as a background, this
article draws a historical picture of the
planning process of the electrical power
sector as it concerns to the importance
ascribed to security of supply.
Keywords: energy planning; security of
supply; restructuring of the sector; history.

A atividade de planejamento no se- tor elétrico foi construída e so- freu várias mudanças ao longo da existência dessa indústria a partir de uma origem em que o planejar não era uma preocupação prio- ritária, ou mesmo, existente. A substituição do modelo privado e descentralizado por uma cres- cente participação estatal e cen- tralização da gestão – decorrente da permanente defasagem exis- tente entre as demandas que se

ampliavam e diversificavam e a insuficiente oferta de eletricidade – introduziu a necessidade e as vi- sões de planejamento, que também se sucederam ao longo das várias reformas setoriais ocorridas. A Tabela 1 resume as principais características do setor elétrico brasileiro em cada período vincula- do a um modelo institucional vigente. A Figura 1 mostra a atual estrutura institucional da indústria de energia no brasil. o foco do processo de planejamento em cada uma das etapas de institucionalização e reforma do setor elétrico pode ser resumido como:

Início: obtenção de economias de escala; supe- ração contínua das barreiras tecnológicas e de conhecimento.

Período estatal: planejamento energético normati- vo (GCPS – Grupo Coordenador do Planejamento do Sistema); economias de escala e de escopo; regularidade tecnológica – grandes usinas hidrelé- tricas (até os anos 1970); capacidade instalada de

geração e de transmissão crescentes, para atender a uma demanda crescente; após os anos 1970 – promoção de diversidade tecnológica e de fontes.

Período mercantil – FHC: planejamento ener- gético indicativo (CCPE – Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão); o incremento da participação do gás natural na matriz energética

é a principal meta em termos de desenvolvimen-

to de recursos.

Período mercantil – lula e Rousseff: planeja- mento integrado e estratégico (empresa de pes- quisa energética); participação pública (consultas

e audiências); fontes renováveis são consideradas “complementares”, ao invés de “alternativas”.

Este trabalho foi apoiado pela Capes, Programa Nacional de Pós-Doutorado – PNPD, projeto n. 59.528–2010.

de Pós-Doutorado – PNPD, projeto n. 59.528–2010. SONIA SEGER PEREIRA MERCEDES é membro do corpo técnico

SONIA SEGER PEREIRA MERCEDES é membro do corpo técnico do Instituto de Energia e Ambiente (IEE) da USP, colaboradora do grupo de pesquisa Resíduos Sólidos Urbanos e Impactos Socioambientais da FAU-USP e pesquisadora do IEE-USP.

JULIETA A. P. RICO é pesquisadora na área de economia dos recursos naturais no tema Renda de Energia Elétrica, dentro do Programa Nacional de Pós-Doutorado (PNPD) da Capes.

LILIANA DE YSASA POZZO é membro do corpo técnico do Instituto de Energia e Ambiente (IEE) da USP, na Divisão Científica de Planejamento, Análise e Desenvolvimento Energético, e atua no Serviço Técnico de Planejamento, Análise Econômica e Social e Desenvolvimento de Recursos Energéticos (Paesdre).

Dossiê Energia elétrica

TABELA 1
TABELA 1

FASES DA ESTRUTURAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO

Período

1880

1930

1960

1990

2003

Propriedade

         

de ativos

Privada

Privada

Estatal

Privada

Semiprivada

Principal

Implantação e

   

Introdução de

Universalização

objetivo

consolidação

Institucionalização

Crescimento

competição

do acesso

Contexto

         

político

República Velha

Estado Novo

Autoritarismo

Democracia

Democracia

   

Industrialização

     

Economia

Agroexportadora

(substituição de

importações)

Grandes

companhias

Desestatização e

neoliberalismo

Desenvolvimentismo

   

Empréstimos

   

Vários modelos,

Financiamento

do setor

Capital agrário

externos e

Financiamento público e tarifas

Project-finance

principalmente

autofinanciamento

financiamento público

Processo de

         

regulação

tarifária

Contratos

bilaterais

Cláusula Ouro

Custo do serviço

Preço-teto

incentivado

Preço-teto

incentivado

 

Iluminação

   

Diversificação

 

Maior

demanda

pública e

transporte

Urbanização e

industrialização

Indústria e

urbanização

da matriz

energética

Indústria,

transportes

Tecnologias

     

Desverticalização G/T/D/C, diversificação, combustíveis fósseis (gás natural)

 

e fontes

primárias

de maior

destaque

Pequenas usinas

Distribuição

Transmissão

interligada,

geração de

grande escala

Fontes renováveis

(eólica, solar

fotovoltaica,

biomassa)

FIGURA 1
FIGURA 1
ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO – BRASIL Presidência da República Políticas e Congresso Nacional
ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO – BRASIL
Presidência
da República
Políticas e
Congresso Nacional
planejamento
CNPE/MME
Empresa de Pesquisa
Energética – EPE
Regulação e
Aneel
fiscalização
Apoio
Agentes
Geradoras
BNDES
Transmissoras
Implementação
ONS
CCEE
Eletrobras
Distribuidoras
Comercializadoras
Consumidores

Fonte: Aneel/SPG, 2014

o problema do planejamento em um sistema complexo como o brasileiro, com um parque de ge-

ração diversificado, hidrotérmico, embora majori- tariamente hidráulico, e uma malha de transmissão interconectada, envolve não apenas a expansão da capacidade instalada para garantir o atendimento

à totalidade da demanda, mas também a coordena-

ção da operação, pois as decisões sobre a operação

do sistema estão acopladas no tempo e também no espaço em função da interligação das bacias

e reservatórios e sua multiplicidade de proprietá- rios e usos. Para o planejamento da expansão, o conhecimento da capacidade energética do siste-

ma é fundamental e, para este, o planejamento da operação e suas regras são determinantes. Assim,

o planejamento da operação e o da expansão guar-

dam uma estreita relação (figuras 2 e 3).

O PLANE JAMENTO DA EXPANSÃO E

DA OPERAÇÃO NO PERÍODO ANTERIOR

À ORGANIZAÇÃO SETORIAL –

ATÉ MEADOS DOS ANOS 1960

A condução privada do suprimento de energia

à sociedade brasileira se estendeu por um longo

período, desde a implantação dos primeiros em- preendimentos de geração de eletricidade e provi- mento de “serviços energéticos”, como iluminação e força motriz, no início do século XX. À medida que o caráter de prestação de serviço a um públi- co crescente – industrial, comercial e residencial –, incluindo geração e distribuição, foi intensifi- cado, a intervenção estatal foi-se fazendo neces- sária, como forma de mitigar a crônica falta de investimento das concessionárias em aumento da capacidade de oferta, em sua maioria estrangeiras, no mercado doméstico. nesse período, não havia uma política de expansão setorial, uma vez que os contratos de concessão eram firmados diretamen- te com municípios e estados, e as decisões eram tomadas de acordo com as características de cada empreendimento e de cada empresa. não havia uma visão integrada de planejamento, nem inter- câmbio de informações, pois a atuação das conces- sionárias se dava de forma isolada, dentro de sua meta negocial. Além disso, a área de distribuição ia progressivamente se tornando mais importante, uma vez que era mais atraente, do ponto de vista econômico, para as empresas então estabelecidas. Ao Estado coube, então, a tarefa de organizar o setor e lidar com a necessidade premente de au- mento da oferta de energia, mais complexa e mais intensiva em capital.

FIGURA 2
FIGURA 2

PLANEJAMENTO ENERGÉTICO – EXPANSÃO DA OFERTA

Visão estratégica Plano Nacional de Energia Estudos de longo prazo (até 30 anos) Matriz Energética
Visão estratégica
Plano Nacional de Energia
Estudos de longo prazo
(até 30 anos)
Matriz Energética Nacional
Visão de programação
Plano Decenal de Expansão
Estudos de curto e médio prazos
(até 10 anos)
de energia
Leilões
Monitoramento
Visão de 1 a 3 anos
Petróleo e gás
Energia elétrica
Transmissão
Biodiesel

Fonte: Hollauer, 2011

Dossiê Energia elétrica

FIGURA 3
FIGURA 3

PLANEJAMENTO ENERGÉTICO – DECOMPOSIÇÃO TEMPORAL DO PROBLEMA DE COORDENAÇÃO DA OPERAÇÃO HIDROTÉRMICA DO SISTEMA BRASILEIRO

Médio prazo Horizonte: anos { Elevada incerteza Modelo equivalente por subsistema Discretização mensal Custo
Médio prazo
Horizonte: anos
{ Elevada incerteza
Modelo equivalente por subsistema
Discretização mensal
Custo futuro esperado
por subsistema
Curto prazo
Horizonte: meses
{ Média incerteza
Modelo individualizado
Discretização mensal/semanal
Planejamento energético

Custo futuro esperado por usina

{ Determinístico Aspectos elétricos Discretização 1/2 hora

Programação da operação

Horizonte: 1 a 2 semanas

Programação da operação Horizonte: 1 a 2 semanas
Programação da operação Horizonte: 1 a 2 semanas

Fonte: Zambelli, 2006

Desde 1945, quando foi criada a Companhia Hidrelétrica do São Francisco – Chesf –, até 1979, quando foi comprada a light, esse setor, que era 100% privado, tornou-se 98% público (Iannone, 2006; mello, 1996). Durante esse período foram implantadas as indústrias brasileiras de base, como Companhia Siderúrgica nacional (CSn), Petróleo brasileiro S. A. (Petrobras), banco na- cional de Desenvolvimento Econômico (poste- riormente banco nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – bnDES), Vale do Rio Doce, e houve o desenvolvimento da indústria automobilística nacional. o período “desenvolvimentista”, voltado para a industrialização e urbanização do país, durou várias décadas. À medida que as metas dos suces- sivos governos iam-se estabelecendo, em maior ou menor grau, a pressão sobre o sistema elétrico, então disperso, crescia. Porém, criavam-se as con- dições que levaram à organização institucional e centralização do planejamento do setor (Tabela 2). Quando a Eletrobras foi finalmente instalada, além de uma miríade de empresas privadas, já estavam em operação várias companhias estadu-

ais estatais de energia elétrica e já estava criado o ministério de minas e Energia. A importância da Eletrobras para o planejamento se manteria até a reestruturação liberal, nos anos 1990 (Tabela 3). A contratação do consórcio Canambra e o início das atividades da Eletrobras foram espe- cialmente importantes para o estabelecimento e

a consolidação de uma rotina de planejamento

energético no país. A Canambra foi responsável pela realização do primeiro planejamento integra- do de longo prazo e pela determinação detalhada, rio por rio, do potencial hidrelétrico do país. o

trabalho da Canambra foi importante no levanta- mento da hidrologia, hidrometria e pluviometria

do país junto às instituições existentes (Siqueira, 2001, in Eletrobras, 2001, p. 106). Quanto à Ele- trobras, ao assumir o financiamento, a organiza- ção, o planejamento, a coordenação, a fiscalização

e a operação do setor, tornou sistemática a ativi-

dade planejadora no brasil, criando e mantendo

a estrutura técnica e institucional necessária para que o país chegasse ao domínio da mesma, tan- to na expansão da oferta, quanto na operação do sistema interligado (Figura 4).

TABELA 2
TABELA 2

SETOR ELÉTRICO – O PERÍODO KEYNESIANO ENTRE OS DOIS GOVERNOS VARGAS

Anos

Período

Principais eventos

   

Economia nacional – de agroexportadora para industrial

– Expansão da oferta interna

– Substituição de importações

– Classe média urbana x valores rurais

– Nacionalismo

1930

a 1945

Governo Vargas

Transição econômica, social e política

– Agregação dos centros fora do eixo Rio-São Paulo

Promulgação do Código de Águas e da Lei Oswaldo Aranha (fim da Cláusula Ouro) Poder concedente da energia elétrica – de local para federal Prestação dos serviços públicos – fortemente regulada Função do Estado predominantemente regulatória Criação da Chesf

 

Governo Dutra

Liberalismo econômico – industrialização c/ capital privado Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transportes, Energia) Comissão Abbink

(1946-1951)

Governo Vargas

 

(1951-1954)

Nacionalismo e intervenção Comissão Mista Brasil-Estados Unidos Industrialização crescente x infraestrutura deficitária Criação de empresas estaduais (Cemig, CEEE…) Projeto da Eletrobras (1954) – implantada em 1962

governos interinos:

Café Filho (1954-1955); Carlos Luz (1955-1955); Nereu Ramos (1955-1956)

1945

a 1964

   
 

Governo Juscelino

Industrialização planejada: ápice – Plano de Metas Capitais estrangeiros Criação do Ministério de Minas e Energia Criação de Furnas

(1956-1961)

Governo Jango (pós-Jânio – 1961-1964)

Crise do desenvolvimentismo Nacionalismo Reformas sociais Constituição da Eletrobras Constituição do consórcio Canambra Engineering Consultant Limited

Fonte: Mercedes, 2012

Até finais da década de 1970, o método utili- zado para o planejamento da expansão esteve ba- seado no “período crítico”, com o qual a análise de oferta de energia era feita supondo a repetição de uma série histórica de dados em que os anos mais secos correspondiam ao período 1952-56. As usinas eram dimensionadas de forma que a geração mínima cobrisse esse período crítico, e o resultado era denominado “energia firme” (Ventura Filho, 2001, in Eletrobras, 2001, p. 35; Eletrobras, 2002).

O PERÍODO ELETROBRAS

nos primeiros anos de criação da Eletrobras, e de forma geral durante a década de 1960, a tare- fa de planejamento passou para outras empresas, principalmente a Canambra, como já mencio- nado. Foi depois de 1967, quando foi inserida a Diretoria de Planejamento e Engenharia (DPE), que a Eletrobras passou a exercer a liderança das atividades de planejamento. Em 1967 foram rea-

Dossiê Energia elétrica

TABELA 3
TABELA 3

FORMAÇÃO E TRAJETÓRIA DA ELETROBRAS ATÉ A LIBERALIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

Período

Eventos

Década de 1950 (segundo governo Vargas) – fase de conflitos e postergação da criação

Ambições de industrialização necessidade de infraestrutura Demanda social de energia não atendida e crescente Concessionárias privadas = falta de planejamento e escassez de investimentos Instrumentos políticos e burocráticos – CMBEU – Comissão Mista Brasil-Estados Unidos/PNE – Plano Nacional de Eletrificação/IUEE – Imposto Único sobre Energia Elétrica/FFE – Fundo Federal de Eletrificação Projeto de lei da Eletrobras – apresentado em 1954 e aprovado em 1961 – início das atividades em 1962 (João Goulart) Criação das empresas estaduais de energia

Década de 1960 – aumento da complexidade e expansão do sistema

Criação do MME (JK) Furnas – início da integração do setor DNAEE – regulação (normalizadora e fiscalizadora) + Eletrobras – execução (expansão da geração e extensão geográfica do atendimento)

Década de 1970 – fortalecimento da Eletrobras

Reagrupamento das supridoras regionais – Eletrosul, Eletronorte, Chesf, Furnas Reorganização das concessionárias estaduais – todas sob a Eletrobras Criação do GCOI – Grupo Coordenador para a Operação Interligada Reforma Campos-Bulhões e capacidade de autofinanciamento

Década de 1980 – crise internacional do capital

Corrosão da estrutura de financiamento; contenção tarifária; conflito entre Eletrobras e concessionárias Criação do GCPS – Grupo Coordenador do Planejamento dos Sistemas Elétricos Revise – Revisão Institucional do Setor Elétrico Ressurgência do pensamento liberal – Pinochet, Thatcher, Reagan…

Década de 1990 – privatização e “esvaziamento institucional” da Eletrobras

Collor e PND Operação desmonte

Fonte: Mercedes, 2012

lizados estudos da Região Sul com a condução da Canambra e a supervisão do Comitê Coordenador de Estudos Energéticos da Região Sul; cada re- gião tinha seu próprio comitê coordenador. Em 1968 a Eletrobras iniciou estudos de mercado da Região Sudeste por solicitação do banco mundial para rever os estudos feitos pela Canambra e es- truturar a liberação de empréstimos para o setor.

A tarefa finalizou em 1969 com o Power Market Study and Forecast – South Central Brazil (Ele- trobras, 2002). Esse seria o ponto de partida para a elaboração de planos de expansão setorial por parte da Eletrobras. A complexidade do projeto Itaipu e a cons- trução dos grandes troncos de transmissão en- tre regiões, assim como o Tratado de Itaipu,

FIGURA 4
FIGURA 4

ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ENERGÉTICO NO FINAL DOS ANOS 1980 – BRASIL

Presidência da República Ministério de Minas e Energia Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica
Presidência
da República
Ministério de
Minas e
Energia
Departamento
Nacional de
Águas e Energia
Elétrica
Eletrobras
Furnas, Chesf,
Companhias
GCOI
GCPS
Eletronorte,
estaduais
Eletrosul

Fonte: Mercedes, 2002

introduziram uma nova forma de planejamento na operação das regiões Sudeste e Sul do país (Kligermann, 2009). A lei n o 5.899, de 1973, conhecida como lei de Itaipu, reforçou as ações da Eletrobras como coordenadora do planeja- mento e da operação do sistema brasileiro. A

partir dessa lei foram criados os Grupos Coorde- nadores de operação Interligada – GCoIs com

o fim de utilizar da melhor forma possível os

recursos hidrotérmicos e abrir possibilidade de uma operação estratégica para o sistema inter- ligado (Kligermann, 2009). Com a introdução dos sistemas interligados surgiu a necessidade de substituir o critério determinístico e inserir

a análise probabilística. Até 1974 as funções de operação, de planeja- mento e engenharia estavam sob a mesma diretoria da Eletrobras. Posteriormente, devido aos proces- sos de industrialização do país e à demanda do próprio sistema, a área de operação foi separada e foi criado o Comitê Coordenador de operação In- terligada – CCoI, precursor dos GCoIs. As outras duas seções ficaram divididas em quatro departa- mentos: de estudos de mercado, de transmissão, de geração de energia e de estudos energéticos,

este último precursor do Grupo Coordenador de Planejamento dos Sistemas Elétricos –GCPS (Ele- trobras, 2002, p. 16). o primeiro choque do petróleo influiu na ela- boração do Plano 90, que não só considerou o sistema brasileiro como único e projetou princi- palmente o uso do recurso hidráulico para a ge- ração de energia, mas também introduziu a ideia da substituição entre fontes. A inserção de usinas nucleares foi apresentada como planejamento es- peculativo, mas posteriormente foi apresentada no planejamento determinístico. Houve três ce- nários de projeção da demanda: o baixo, o médio e o alto, e como justificativa do programa nuclear foi criado o cenário de “mercado alto mais pro- vável” (Camozzato, I, 2000, in Eletrobras, 2001, p. 83). Ainda nesse plano não havia as técnicas suficientes para simular os reservatórios e se op- tou pela regra de esvaziar primeiro o reservatório cujo metro cúbico gerasse a maior quantidade de energia ao longo da cascata do rio.

“Esta proposta foi substituída depois pela libera- ção da vazão do reservatório que mais gerasse na cadeia, somente até um ponto, denominado ‘fai-

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xa’. Esse primeiro reservatório seria barrado nesse ponto e liberado o seguinte, até que todos utilizas- sem a primeira faixa, reiniciando-se todo o proces- so” (Camozzato, 2000, in Eletrobras, 2001, p. 83).

Em 1977 foi elaborado o primeiro plano nacio- nal de energia elétrica, conhecido como “Plano 92” ou Plano Nacional de Atendimento aos Requisitos de Energia Elétrica até 1992, com o objetivo de proporcionar diretrizes de ordem econômica e téc- nica para a DPE da Eletrobras. Foi o primeiro plano com visão da integração entre regiões e proporcio- nou subsídios pra o Plano 95. o Plano 95, elabora- do em 1979, foi considerado o primeiro plano de expansão territorial e tinha dados mais precisos do

potencial hidrelétrico brasileiro. Esse foi um plano

de médio prazo com horizonte de 15 anos, levando

em conta os prazos de construção das usinas e das linhas de transmissão (Eletrobras, 2002). Em 1977, a Eletrobras e o Centro de Pesqui- sas de Energia Elétrica (Cepel) completaram um modelo de programação dinâmica estocástica (PDE) que determinava a cada mês o despacho hidrotérmico de menor custo (Terry et al., 1986).

o objetivo através do modelo era introduzir no

planejamento do setor a dinâmica estocástica para agregar componentes estatísticos e projetar várias opções que cobririam todas as vazões possíveis. Em lugar de considerar o pior cenário ocorrido

na série histórica de vazões, agora seriam tirados alguns índices do histórico, como, por exemplo, a média, o desvio padrão e a correlação temporal das vazões medidas, e seriam introduzidos no mo- delo PDE que simulava mensalmente o montante de geração térmica para obter o mínimo custo no horizonte desejado com todas as possibilidades de afluência (Kligermann, 2009; Terry et al., 1986).

o GCoI criou um grupo de trabalho com repre-

sentantes das concessionárias pra analisar o novo modelo e definir critérios para sua aplicação na operação do sistema (Eletrobras). os critérios para uso do modelo nos estudos de operação do sistema foram estabelecidos em 1979, e o modelo PDE foi usado para determinar a estratégia de operação e índices de confiabilidade nos planos de expansão (Terry et al., 1986). na década de 1980, o Estado começou a ser

desacreditado e responsabilizado pela degradação das taxas de crescimento do período keynesiano.

Era o ressurgimento da economia neoliberal e a implantação de reformas estruturais na maioria dos países da América latina. o planejamento centralizado começou a ser questionado. Com o objetivo de dar um caráter sistemático ao planeja- mento, mas também com fins representativos dos diversos interesses das empresas estaduais, em novembro de 1980 foi criado o GCPS. Dois anos depois, mediante a Portaria n o 1.617 de 1982, o GCPS foi reconhecido como organismo responsá- vel pela expansão dos sistemas elétricos brasilei- ros. Um grupo importante, pertencente ao GCPS, foi o grupo de trabalhos de critérios de planeja- mento energético, o qual fez a difusão dos critérios de planejamento e criou um ponto de partida para introduzir a análise probabilística para a expansão do sistema. o planejamento do setor elétrico brasi- leiro esteve em mãos do GCPS até 1995. Em 1984, o GCPS programou trabalhos de re- visão do planejamento de médio e longo prazo, entre os quais a avaliação do critério usado na garantia de fornecimento. Esse trabalho foi enco- mendado para um subgrupo com representantes do GCPS e do GCoI. As concessionárias estavam im- plementando o modelo de programação dinâmica estocástica desde 1979, que permitiu a introdução da análise probabilística no planejamento da ex- pansão. Esse método possibilitou calcular o nível de risco no atendimento da demanda. o risco anual de déficit aceitável foi de 5%, e o planejamento da expansão e operação dos sistemas interligados pas- sou a considerar esse risco de déficit para avaliar a disponibilidade de energia (Eletrobras, 2002, p. 219; Eletrobras, 2001, p. 37). Em 1985, com o início do governo Sarney, ini- ciava-se a redemocratização e a transição entre o modelo intervencionista militar e o modelo liberal. nesse governo foi aprovado o Plano de Recupera- ção Setorial (PRS), com a supervisão da Eletrobras e a participação das empresas concessionárias e o Departamento nacional de Águas e Energia Elé- trica – DnAEE. Esse plano continha os planos e obras a ser executadas até 1989, no entanto, os trâ- mites de negociação da dívida externa e os confli- tos entre as concessionárias pelos recursos dispo- níveis frearam esse processo, somados às reformas promovidas nos setores de infraestrutura, obede- cendo ao preceito de priorizar aqueles de caráter estratégico e rentabilidade assegurada (mercedes,

2012). outra das recomendações do PRS foi a revi- são do Plano 2000 em 1985, um ano antes do pre- visto. o aporte do Plano 2000 esteve determinado pela inserção de outros setores no planejamento

do setor elétrico, e as restrições da época fizeram com que o equilíbrio econômico-financeiro fosse uma das considerações mais importantes. A partir desse plano, os seguintes seriam uma revisão do anterior. o Plano 2010, Plano nacional de Energia Elétrica 1987-2010, nasce em 1986 como revisão do Plano 2000.

o Plano 2010 incluiu os recursos hídricos da

Amazônia, usinas termelétricas e reintroduziu as usinas nucleares do Plano 90. outro dos pontos foi a introdução do licenciamento das atividades que afetam o meio ambiente através do estudo de

impacto ambiental e o respectivo “Relatório de Im- pacto Ambiental EIA-Rima” a partir de 1986. o Plano 2010 foi aprovado em 1988 como “balizador do atendimento ao mercado de energia elétrica”, mas, ao mesmo tempo, o GCPS foi responsabiliza- do por elaborar a expansão de curto prazo com os Planos Decenais de Expansão (Eletrobras, 2002).

o primeiro deles foi o Plano de Expansão 1990-99

com projeções de PIb e de crescimento do sistema

inferiores às propostas no Plano 2010 como con-

sequência das modificações estruturais que estaria sofrendo a economia. os cronogramas propostos no Plano 2010 foram postergados para ajustar a oferta com o mercado de energia. A entrada de obras como belo monte era incompatível com os recursos do setor, assim como a usina Ilha Grande (Eletrobras, 2002).

o Plano 2010 foi dos primeiros a considerarem

a redução das incertezas no planejamento de longo

prazo. na visão do GCPS, o planejamento de longo prazo, mais que acertar uma previsão, devia esta-

belecer uma referência, dado o caráter dinâmico do setor, e permitir a efetividade das ações frente a diferentes situações de mercado ou de suprimento.

o Plano 2010 indicou a possibilidade de uso do

modelo de evolução de mercado de demanda de energia (medee) elaborado na França, que era um modelo contábil das necessidades energéticas da

sociedade (Eletrobras, 2002, p. 250). Por sua par- te, a Eletrobras, desde 1983, vinha desenvolvendo um modelo de programação lineal para a criação

e análise de cenários baseado no custo mínimo de

investimentos e operação denominado markal, que

já era utilizado em outros países para a avaliação dos sistemas energéticos. Porém, as estratégias cal- culadas por PDE para cada reservatório equivalen-

te eram implementadas através do modelo baltroc,

que simulava os intercâmbios de fluxo de energia entre as regiões norte e nordeste e Sul e Sudeste/ Centro-oeste com base em balanços com trocas empíricas (Kligermann, 2009). A partir de 1983 foi implementado o modelo bacus, que utilizava o valor de água de cada subsistema para as trocas de energia, mas não levava de forma explícita os intercâmbios, motivo pelo qual não era bem ava-

liado, mas ao final era aceito de forma consensual. Somente a partir de 1998, quando foi introduzido

o modelo newave, foram considerados os inter-

câmbios entre subsistemas através da programação

dinâmica dual estocástica (Kligermann, 2009).

A PRIMEIRA FASE DA LIBERALIZAÇÃO – FHC

Em um contexto regional de implantação de ajustes de caráter liberal à economia, o brasil tam- bém promoveu reformas nos setores de infraestru- tura, obedecendo ao preceito de priorizar aqueles de caráter estratégico e rentabilidade assegurada. Especificamente em relação ao setor energético, a reestruturação tinha objetivos bastante definidos, considerando sua importância em termos de or- ganização e crescimento econômico dos países. Esses objetivos incluíam (mercedes, 2012b):

mercantilizar o serviço público de fornecimento de energia.

Remover os entraves à “globalização” da indús- tria energética, permitindo o livre trânsito dos capitais internacionais, segundo seus interesses.

Promover a ideologia da eficiência econômica: o setor privado é mais eficiente em promover alo- cação de recursos do que o setor público; o in- cremento de competição e a desregulamentação levam à eficiência econômica; políticas orien- tadas pelo mercado criam verdadeiras pressões democráticas sobre a gestão do sistema, pois a escolha econômica individual é a única autêntica expressão da liberdade na sociedade; somente a liberalização levaria à eficiência ambiental, por levar à abolição de tecnologias obsoletas.

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o governo Collor, que figura como o responsá- vel pelo início da abertura econômica, apesar da retórica modernizante, não adotou logo de início as reformas liberais. o marco definitivo para a im- plantação dos ajustes foi estabelecido no governo seguinte, de Fernando Henrique Cardoso. Este sofisticou e acelerou o Programa nacional de De- sestatização (já implantado), endureceu a política de ajustes fiscais e estabilidade monetária e adotou o regime de âncora cambial, uma das premissas do Consenso de Washington. o setor elétrico foi am- plamente reestruturado. o novo modelo foi elabo- rado pela consultoria inglesa Coopers & lybrand, desconsiderando características fundamentais do sistema brasileiro (Figura 5). As reformas são sin- tetizadas na Tabela 4, comparadas às estruturas do modelo anterior, estatal.

Como mencionado, ao instituir o GCPS e o GCoI, a indústria elétrica brasileira tinha pra- ticamente completado seu arcabouço institucio- nal. os dois órgãos responsabilizavam-se, res- pectivamente, por elaborar o Plano de Expansão e o Plano de operação do Sistema. Pelas carac- terísticas da geração, essencialmente hidráulica e baseada no aproveitamento das complementa- ridades hidrológicas das bacias ao longo do país, tanto a expansão quanto a operação dependem, ainda, de uma interação cooperativa entre agen- tes a fim de que não se percam suas principais vantagens: maior confiabilidade associada ao menor custo econômico. Trabalhando simultaneamente com os dados de mercado e com as condições hidrológicas das bacias (por exemplo, critérios probabilísticos de

TABELA 4
TABELA 4

MODELO ESTATAL X MODELO LIBERAL

Modelo estatal

 

Modelo liberalizado (1 a fase)

Preços de geração regulamentados e contratos de suprimento renováveis

MAE – mercado atacadista de concepção mercantil

Empresas integradas atuando em regime de monopólio

G, T, D e C como atividades independentes e limites

à

participação cruzada

Transmissão de energia agregada à geração

Malhas de transmissão/conexão e distribuição desagregadas e permitindo livre acesso

Mercados cativos

Consumidores cativos + aumento gradual de livres + liberação paulatina

GCPS e planejamento normativo

CCPE e planejamento indicativo

Planos decenais

 

GCOI e condomínio de mercado

ONS operacionalizando mercado competitivo

Tarifa via serviço pelo custo e remuneração garantida até 1993

Tarifa regulada para consumidores cativos e preços competitivos e desregulamentados para livres

e

suprimento

Aprovação dos serviços públicos de energia pelo DNAEE

Concessões licitadas pela Aneel; todos os aproveitamentos considerados como PIE

Restrição à atuação de autoprodutores e produtores independentes

Regulamentação da atuação de autoprodutores e PIE

e

permissões de livre acesso à rede

Fonte: Sauer, 2003

FIGURA 5
FIGURA 5

FLUXOGRAMA DAS ETAPAS DE REESTRUTURAÇÃO E DESESTATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

▼▼

1.

Antecedentes

 

Modelo de financiamento entra em crise em 1981

 

Tentativa de revitalizar o setor em 1987 (PRS)

Tentativas de reformação do setor em 1986-88 (Revise)

 

   

Período de impasse e imobilismo (perda da capacidade de investimento do setor)

 
 

Lei 8.631/93:

   

NOVOS FATOS:

Eleições e novos desequilíbrios financeiros:

 

Ajuste da estrutura de capital (26 bilhões)

 

Desafogo

ressurgimento da crise

financeiro das

Gradual amadurecimento do setor para as mudanças

 

concessionárias

Início dos estudos para a privatização (BNDES)

Atualização tarifária de 65% (1993)

100% até 1997

2. Políticas e ações do governo Fernando Henrique Cardoso

Sob a ameaça de crise de suprimento pela falta de investimentos e hidrologia desfavorável (até 1996):

2.1 Bases da reestruturação:

Lei das concessões 8.987 e 9.074/95

Licitação

Competição na geração

Livre acesso à rede de transmissão

Escolha livre do superior de energia

2.2 Desafio duplo: promover uma reestruturação consistente e duradoura e, ao mesmo tempo, expandir o mercado ("O MERCADO NÃO ESPERA PELAS MUDANÇAS")

EXPANSÃO DURANTE A TRANSIÇÃO

Reestruturação do setor

Regulamentação mínima

Expansão na transição

Consultoria da Coopers & Lybrand (Projeto RE-SEB) Proposta básica: jun/97

Produtor independente

Interligação Norte-Sul

Aneel

Térmicas-gás natural

Prorrogação de concessões

Reforço no Sistema Sul/Sudeste

Cancelamento de 33 concessões de projetos não iniciados

Retomada de obras paralisadas (parcerias)

 

Redução dos níveis de inadimplência

Licitações de projetos

Interconexões com países vizinhos

Viabilização das decisões políticas: 2 0 semestre/97 Alterações legais: apenas as absolutamente necessárias 2
Viabilização das
decisões políticas:
2 0 semestre/97
Alterações legais: apenas as
absolutamente necessárias
2 0 sem/97 e 1 0 sem/98

Implementação (2 a 3 anos)
Implementação
(2 a 3 anos)

Código de Energia Elétrica

(2 a 3 anos) ▼ Código de Energia Elétrica Regulamentação (infralegal) Ajustes na regulamentação
Regulamentação (infralegal)
Regulamentação (infralegal)

Ajustes na regulamentação

(infralegal)

(infralegal) Ajustes na regulamentação (infralegal) Privatização Das empresas de distribuição em

Privatização

Das empresas de

distribuição em

endamento, visando

em base um mercado competitivo: contratos,

concessão, gestão

compartilhada entre Eletrobras e BNDES, concessionárias inviabilizadas

• Início das privatizações de ativos de geração da Eletrosul, Furnas, empresa de São Paulo
• Início das privatizações de
ativos de geração da
Eletrosul, Furnas, empresa
de São Paulo e CEEE
• Privatização dos sistemas
de Manaus, Rondônia e
concessionárias estaduais

CONSOLIDAÇÃO INSTITUCIONAL DE

UM NOVO MERCADO COMPETITIVO

Fonte: Brasil, 1998

Dossiê Energia elétrica

risco de déficit, nível de armazenamento dos reser- vatórios), as duas entidades buscavam assegurar o mínimo risco de desabastecimento, tanto no lon- go prazo (expansão), quanto no curtíssimo prazo (operação). Do planejamento provinham, ainda, os custos marginais de expansão da geração, da

gem, nenhuma atuação (ou força) política teve no sentido de promover qualquer mudança de rumo na condução do problema, impedindo tal uso. Demonstrou ter-se tornado um órgão meramente executivo (mercedes, 2002). Além da perda de competência técnica, com

transmissão e da operação, que balizavam tanto a

o

desmonte das principais áreas de planejamento

tarifação, quanto o despacho otimizado (oliveira et

e

operação do sistema elétrico, do surgimento e

al., 1999). Durante o período FHC, o planejamento da expansão passou a ser efetuado pelo Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos (CCPE) e a operação coube ao operador nacional do Sistema (onS), que mante- ve sua função na reforma lula-Dilma.

ampliação dos custos de transação e custos re- gulatórios, da inadequação do modelo e falta de cultura regulatória, que permitiram abusos por parte dos novos concessionários e do aumento exponencial das tarifas, um evento ficou como a marca derradeira das reformas: o racionamento

no âmbito do CCPE, importantes alterações foram introduzidas com a adoção do modelo li- beralizado. De imediato, o fluxo de informações, antes compartilhado abertamente por todos os

de energia ocorrido em 2001. Antes, vários ble- cautes, por má gestão, má operação e manuten- ção, com explicações, no mínimo pitorescas. A falta de investimentos em capacidade instalada

agentes, passou a ser tratado como de importância

e

o fracasso do programa prioritário de termelé-

estratégica comercial pelos agentes privatizados, e não mais disponibilizado com a transparência de antes. o planejamento, que tinha caráter nor- mativo, baseado nas premissas supramencionadas, passou a ser indicativo, fornecendo critérios técni- cos e econômicos para que os agentes decidissem, de acordo com seus próprios interesses, o que era mais vantajoso empreender. Finalmente, passou a existir a tarefa política de assegurar um mínimo planejamento necessário à prestação de um serviço

tricas levaram ao deplecionamento dos reserva- tórios do Sistema Interligado nacional (SIn) e culminaram no racionamento (mercedes, 2012b). o planejamento energético vem buscando, sobretudo nos últimos anos, após a liberalização dos setores de infraestrutura, resolver simulta- neamente um problema prioritariamente técnico, vinculado à operação dos sistemas elétricos, e outro, que é econômico-financeiro, isto é, trata-se de obter um plano ótimo de operação que reduza

público, diante de atores privados, com programa-

os custos da energia, os riscos técnicos, de déficit,

ções próprias, não necessariamente produzidas no

e

os negociais, pois agentes privados atuam nesse

país (orientações vindas das matrizes, dentro de contextos supranacionais) (mercedes, 2002). o onS, entidade civil de direito privado, substituiu o GCoI, mantendo praticamente todas as suas funções. De forma pitoresca, o exercício de tais funções era apresentado, como peça de

setor. buscando esse tipo de solução, tornou-se necessário dispor de modelos de programação cada vez mais robustos, o que foi permitido pelo avanço da computação e das teorias de modela- gem (lopes, 2007). no caso do sistema brasileiro, hidrotérmico, interligado, essa busca assumiu o

publicidade institucional, como uma vantagem

caráter de prioridade quase absoluta.

para a sociedade. Ao contrário do CCPE, que

Como relatam lopes (2007) e Amaral (2003),

se apoiava, ainda, sobre a capacidade técnica

o

Cepel, pertencente ao sistema Eletrobras, e a

acumulada da Eletrobras, no onS ocorreu uma

Coppe tiveram importante papel no desenvolvi-

grande desarticulação de pessoal habilitado, que

mento do sistema que hoje domina completamen-

redundou, nos primórdios de sua implantação,

te

a operação e a precificação de energia no país:

num blecaute de proporções nacionais. no epi-

o

newave. Segundo os autores, uma vez que a

sódio da crise de abastecimento, embora o órgão tivesse conhecimento das graves consequências que decorreriam do deplecionamento dos reser- vatórios a fim de suplantar a falta de turbinas, até 2001, ao contrário do órgão que lhe deu ori-

Eletrobras já desenvolvia programas de modela- gem desde o final da década de 1970 e a partir das primeiras propostas metodológicas na linha da programação dinâmica dual estocástica, elabo- radas ainda na década de 1980 (lopes, 2007), o

newave ganhou importância no setor no período da liberalização, mais especificamente a partir de 1999, enquanto seu complemento, o programa Decomp, passou a ser empregado a partir de 2001 (Amaral, 2003). Destinado ao cálculo do custo marginal de ope- ração do sistema, que, por sua vez, baliza o cálculo do preço a ser utilizado nas transações de curto prazo (mercado spot, no período liberalizado; de liquidação de diferenças, no presente) (Figura 6), o preço definido a partir do uso dos programas newave e Decomp passou a balizar praticamente todas as transações que envolvem a energia elétrica no país. Uma vez que embute o risco representado pela estocasticidade decorrente da predominância hidráulica na geração, o seu uso levou ao estabe- lecimento de uma forte característica especulativa, com consequências que já se mostraram desastro- sas para a sociedade brasileira.

A SEGUNDA FASE DA LIBERALIZAÇÃO – LULA E DILMA

Cardoso, a privatização das empresas e o modelo mercantil implantado foram alvo da campanha

do então candidato luís Inácio lula da Silva. o

Instituto Cidadania, entidade com óbvias relações com o Partido dos Trabalhadores, promoveu di-

versas reuniões com técnicos, que vinham apon- tando esses erros, mesmo aqueles sem ligações partidárias. Em julho de 2002, produziu um texto denominado ‘Diretrizes e linhas de Ação para o Setor Elétrico brasileiro’”.

Esse documento, cuja elaboração foi coor- denada por Pinguelli Rosa, no Instituto Cidada- nia, e foi realizada por uma equipe que incluía nomes como Ildo Sauer e o próprio Roberto D’Araújo, encerrava, em seu índice, uma hierar- quia das ações e urgências que deveriam nor- tear a gestão setorial, caso a candidatura lula fosse vitoriosa (Rosa, 2004), e que decorriam da necessidade de enfrentamento imediato e revisão profunda do modelo de liberalização plena, fracassado:

 

“I

– Política Energética: implicações estratégicas.

os equívocos cometidos pelo governo anterior,

II

– o Quadro Resultante da Crise e as medidas

que conduziram, no setor elétrico, ao racionamen-

do

Governo.

to de 2001, foram, como narra D’Araújo (2009, p.

III

– Princípios básicos de um novo modelo.

191), o principal interesse ao longo da campanha

IV

– modelo de Serviço Público Integrando Em-

presidencial do Partido dos Trabalhadores em 2002:

presas Elétricas Estatais e Privadas.

“Evidentemente, por ter sido a mais equivocada política pública do governo Fernando Henrique

V – Diferenças entre o modelo (anterior) e a Pre-

sente Proposta (novo modelo).

VI – Ações Imediatas para Superar a Crise”.

FIGURA 6
FIGURA 6

CÁLCULO DO CMO UTILIZANDO O NEWAVE E O DECOMP

Dados para NEWAVE NEWAVE atualização mensal Dados para DECOMP atualização semanal ▼ ▼ ▼ ▼
Dados para
NEWAVE
NEWAVE
atualização mensal
Dados para DECOMP
atualização semanal
Função Custo Futuro (NEWAVE)
Função Custo
Futuro (NEWAVE)
DECOMP ▼
DECOMP
CMO ▼ ▼
CMO

Fonte: Machado, 2007

Dossiê Energia elétrica

Além desse documento, o próprio programa de governo da campanha de 2002, sobre o setor elétrico, apontava:

“8. […] o novo governo trabalhará com um pla- nejamento energético integrado, de maneira a viabilizar novas dinâmicas para os setores de hi-

droeletricidade, petróleo e gás natural, carvão, de geração nuclear, fontes alternativas (eólica, solar e biomassa), de eficiência energética e cogeração e geração distribuída […]. […]

31. no nosso governo, as bases de sustentação des-

sa atividade não serão entregues apenas às forças

do mercado nem a uma visão tecnocrática e au- toritária, centralizadora. Devem ter caráter parti- cipativo, criando mecanismos de controle social

e de incorporação de contribuições dos diversos

segmentos da sociedade, dos consumidores resi- denciais, da indústria, da agricultura, do comércio e dos serviços. […] […]

38. As ações básicas serão desenvolvidas no sen-

tido de impedir a transferência de renda do setor

energético; retomar os investimentos setoriais, ala- vancando os expressivos recursos próprios das em- presas públicas e atraindo o capital privado para expansão do sistema; impedir a cisão de Furnas, Eletronorte e Chesf, orientando as empresas que se mantêm sob o controle da União e dos estados

a reinvestirem na expansão, de acordo com a ca-

pacidade financeira de cada uma” (Palocci Filho

& Daniel, 2002).

Em março de 2003, já no governo lula, Sauer lançou, em evento público na Universidade de São Paulo, a proposta de modelo institucional oriunda dos debates realizados no âmbito do grupo de pesquisa USP 1105, a mesma que leva- ra para os debates do Instituto Cidadania e que apresentara, dias antes, ao governo empossado. Sua proposta, equivocadamente identificada como modelo single buyer, do banco mundial, previa, contudo, uma participação majoritária do

Estado na apropriação da renda setorial, visando

a sua redistribuição no próprio setor e em outras prioridades definidas em processos públicos e transparentes. Ainda assim, o modelo, aprimo- rado, foi proposto como major buyer (Figura 7).

Entretanto, o novo ministério de minas e Ener- gia, encabeçado por Dilma, optou por desenvol- ver uma terceira proposta, baseada em arran- jo, este sim, preconizado pelo banco mundial:

multiple buyers, multiple sellers in bilateral markets (múltiplos compradores, múltiplos ven- dedores em mercados bilaterais) (figuras 8 e 9). Pereira (2003) narra os eventos decorridos da disputa entre modelos, que marcou o primeiro ano do governo lula:

“o ministério de minas e Energia, diz o seu

secretário-geral, maurício Tolmasquim, já se de- cidiu em relação à questão básica que emperrava

a apresentação do novo modelo para a reestrutu-

ração do setor elétrico: entre o mercado e o pla-

nejamento optou pelos dois – vai tentar combi- nar um planejamento estatal determinativo com um modelo de geração, transmissão e distribui- ção baseado na competição e no mercado. no novo modelo, uma entidade – provisoriamente chamada de Administradora da Contratação de

Energia (ACE) –, sob controle público, planeja-

rá e determinará as novas licitações necessárias

para atender à demanda prevista.

A ACE tenta corrigir o principal e mais visível

defeito do modelo herdado de Fernando Henri- que Cardoso. Apoiado num planejamento apenas

indicativo e nas iniciativas dos investidores pri- vados, o modelo de inspiração neoliberal, que privatizou grande parte da distribuição e fra- cassou na implantação de um mercado livre de compra e venda de energia no país, não garantiu

a instalação de novas usinas e linhas de trans-

missão com capacidade suficiente para suprir o

consumo previsto, o que levou o país ao flagelo do apagão de 2001-2002.

A entidade pública anunciada, diz Tolmasquim,

tentará induzir as distribuidoras a realizarem contratos de expansão do fornecimento dentro das previsões oficiais, mas suas avaliações se- rão determinativas, em última instância, apenas para ela própria. no modelo proposto para a ACE prevaleceu a opção de menor intervenção estatal possível: as distribuidoras de energia negociarão diretamente seus novos contratos de fornecimento com as geradoras e poderão divergir do planeja- mento oficial, contratando menor fornecimento por considerarem excessivo o consumo previsto.

FIGURA 7
FIGURA 7

PASSOS DO PLANEJAMENTO DETERMINATIVO NO MODELO PROPOSTO POR SAUER

Estudos de matriz energética, estudos de inventário, licença ambiental prévia e relatório de passivo social
Estudos de matriz energética,
estudos de inventário,
licença ambiental prévia e
relatório de passivo social
Previsões de demanda,
estudo das opções locais,
regionais e nacionais
Otimização das opções de oferta,
geração e transmissão:
Plano indicativo 5-10-15-30 anos
Contestabilidade:
divulgação, audiências
públicas, plano aberto
a
receber propostas de
blocos de energia gerada
e/ou conservada
Revisão do plano incorporando
alternativas de blocos de
energia gerada e/ou conservada
PLANO DETERMINATIVO
▼ Licitações: cias. estatais, privadas Licitações e consórcios/SPEs para bem-sucedidas o horizonte do plano
Licitações:
cias. estatais, privadas
Licitações
e consórcios/SPEs para
bem-sucedidas
o horizonte
do plano
Sim
Não
CNEA define agentes
Processo de contratação:
responsáveis pela execução
energia gerada e conservada
e garante os recursos
Fonte: Sauer, 2003
FIGURA 8

MAJOR BUYER X MULTIPLE BUYERS, MULTIPLE SELLERS IN BILATERAL MARKETS (MULTICONTRATAÇÃO BILATERAL)

The bilateral contracts model for electricity trading

Generators Transmission Distributors Consumers and dispatch
Generators
Transmission
Distributors
Consumers
and dispatch

Note: The red lines represent electricity trading. The transmission and dispatch entity may have contracts with market players, but these are not for the trading of electricity. An example is a contract with generators for ancilary services (such as frequency control, spinning reserve and cold reserve)

Fonte: Lovei, 2000

Dossiê Energia elétrica

FIGURA 9
FIGURA 9

PROPOSTA DE MODELO INSTITUCIONAL PARA O SETOR ELÉTRICO

Modelo geral da contratação da energia

Geração Transmissão Distribuição Consumo Ambiente de contratação administrada PIE Ambiente PIE CL de
Geração
Transmissão
Distribuição
Consumo
Ambiente de
contratação administrada
PIE
Ambiente
PIE
CL
de livre
contratação
CL
PIE
COM
CL
CL

PIE: produtor independente de energia; COM: comercializador; CL: consumidor livre

Fonte: Brasil/MME, 2003

nesses casos, o Estado contratará diretamente os projetos adicionais de geração e transmissão que considera indispensáveis para atender à demanda. Assim, como regra, a ACE não contratará nem a compra nem a venda de energia diretamente; será uma mera repassadora de contratos. Tolmasquim, 43 anos, provisoriamente também secretário de Política Energética do ministério de minas e Energia, é não apenas o coordenador mas o mentor dessa solução. Sua proposta surgiu depois que a ministra descartou outra fórmula, apresentada em ‘Um novo modelo para o Setor Elétrico brasileiro’, texto assinado por Ildo Sauer, professor da Politécnica de São Paulo. Sauer, de- pois de luiz Pinguelli Rosa, atual presidente da Eletrobras, foi talvez o principal articulador das propostas de política energética do Instituto da Cidadania, do então candidato luiz Inácio lula da Silva. Seu texto começou a ser preparado depois da vitória de lula no segundo turno das eleições do ano passado; ficou pronto depois do carnaval; e foi debatido com a ministra no início

de março. Como não foi aprovado, a Eletrobras, sob o comando de Pinguelli, criou o Genese – Grupo de Estudo para nova Estruturação do Se- tor Elétrico, com a participação de Sauer, para apresentar nova solução. Posteriormente, o mmE criou através da Porta- ria 040/2003 seu próprio grupo de trabalho, sob a coordenação de Tolmasquim. Agora, diz o se- cretário-geral, a proposta oficial está basicamente definida e em duas semanas será detalhada para apresentação formal e debate público. na proposta de Sauer, o órgão público encarrega- do da contratação de energia não seria apenas um repassador de contratos a serem feitos diretamen- te entre geradoras e distribuidoras. Ele contrata- ria as compras e as vendas. E, na intermediação entre a produção e o consumo, apropriaria, para o Estado e para os projetos de inclusão social do governo, a chamada renda hidráulica, decorrente do fato de as velhas geradoras hidrelétricas es- tatais produzirem energia a preços duas a três vezes menores que os do mercado global atual,

definido pelos custos das geradoras termelétricas que prevalecem nos países desenvolvidos”.

Sobre a proposta apresentada no início do ano, bandeira (2003) opina:

“A figura 5 1 reproduz ilustração do documento disponibilizado pelo mmE, corroborando a con-

clusão de que, à luz da teoria relativa a modelos para a indústria de energia elétrica apresentada no presente documento, o mmE não está propondo, de fato, uma alteração de modelo. Realmente, para que ocorresse uma efetiva alte- ração de modelo do setor elétrico nacional, para um modelo com menos competição, um modelo do tipo 3 ou do tipo 2 (vide Capítulo I), extinguindo

o ambiente de mercado e a figura do consumidor

livre, haveria necessidade de rompimento de con- tratos vigentes, ou de oferecimento de vantagens adicionais aos agentes para que estes, voluntaria- mente, abrissem mão de direitos contratuais, resul-

tantes, portanto, de ato jurídico perfeito. Ambas as hipóteses apresentam custos elevadíssimos para o país e resultariam num aumento do risco setorial, afastando investimentos privados do setor elétrico nacional, com implicações possíveis no risco país,

e todas as consequências indesejáveis associadas.

não obstante estar sendo mantido o modelo de com- petição no varejo, a proposta divulgada pelo mmE, como veremos adiante, introduz um agente de con- tratação de energia, o denominado Administrador dos Contratos de Energia Elétrica – ACEE, sem que se possa extinguir agentes existentes ou o ambiente de mercado, como visto. Em consequência, a intro- dução do agente proposto, no curto prazo, resultará no aumento da complexidade das regras, no aumen- to das incertezas para os investidores, e no aumento dos custos setoriais, refletindo-se inevitavelmente no aumento das tarifas. os reflexos das alterações propostas para o setor, no médio prazo, serão abor- dados mais à frente no presente trabalho”.

o modelo definitivo foi lançado em novembro de 2003, com a maioria das características que ain- da apresenta, sobretudo quanto ao arranjo comer-

1 A “figura 5” à qual se refere o autor é uma reprodução da Figura 6b, extraída do documento original do MME.

cial. Rosa et al. (2004) sintetizam a comparação entre as características do modelo de liberalização plena, da proposta oriunda das discussões do Ins- tituto Cidadania e da proposta finalmente imple- mentada pelo governo (Tabela 5).

O SETOR ELÉTRICO ATUAL – BREVE RETRATO

o sistema elétrico brasileiro é um sistema hi- drotérmico, com predominância de geração de base hidráulica. Trata-se de um sistema de grande porte, majoritariamente interligado (SIn – Siste- ma Interligado nacional), com existência de sis- temas isolados, dividido em quatro subsistemas:

SE-Co, n, nE, S. Além da geração hidrelétrica e termelétrica fóssil (gás natural, carvão, óleo combustível), re- novável (biomassa residual e “virgem”) e nuclear, incorpora geração eólica (crescente nos últimos anos), solar fotovoltaica (insignificante) e impor- tação de energia. A geração hidrelétrica de grande porte, em especial as usinas mais antigas, é dota-

da de reservatórios de regularização (em período mais remoto, plurianual e, atualmente, intra-anual). Esses reservatórios acumulam água nos períodos úmidos e a liberam nos períodos secos.

A interligação do sistema, através de uma ma-

lha de transmissão de grande extensão e, conse-

quentemente, das bacias hidrográficas nas quais se localiza a infraestrutura de geração, promove uma complementaridade entre os diversos regi- mes hidrológicos regionais. Permite, também, uma geração cerca de 25% superior à que seria obtida sem a interligação.

A operação do sistema é feita de forma cen-

tralizada, pelo operador nacional do Sistema (onS), visando a garantir a segurança do supri- mento ao menor custo possível (otimização e con- fiabilidade energética) e a estabilidade elétrica. Para o atendimento dessas premissas, é efetuado o planejamento da operação, cuja periodicidade pode ser diária, semanal, mensal, quadrimestral, anual e de mais longo prazo. Como critério de garantia de suprimento, a estratégia de operação do SIn considera, atu- almente, o teto para o risco de ocorrência de déficit de energia (risco de déficit) o não atendi-

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TABELA 5
TABELA 5

COMPARAÇÃO ENTRE O MODELO LIBERAL (FHC), O MODELO PROPOSTO PELO INSTITUTO CIDADANIA E O NOVO MODELO DO SETOR ELÉTRICO

   

Proposta do

 

Item

Modelo anterior

Instituto Cidadania

Novo modelo

Descontratação de energia

Sim

Suspender

Mantida

Eletrobras no PND

Sim

Retirar

Retirada

Restrições de investimentos da Eletrobras e de ser majoritária em parcerias

Sim

Revogar

Não revogada

     

Serviço público

Natureza da geração elétrica

Mercantil

Serviço público

e mercantil

 

Produção

 

Concessão com muitos prod. ind.

Forma de exploração das usinas

independente

Concessão

Geração e transmissão

Desverticalizar

Não desverticalizar

Não desverticaliza

 

Indutor de

   

Mercado atacadista

investimento

Extinguir

Substituído

Garantia de suprimento

Mercado

Poder público

Poder público

Produtores independentes

Maioria

Exceção

Grande número

Planejamento

Indicativo

Determinativo

Determinativo

 

Licitação onerosa

Licitar todas por menor tarifa

Licita todas por menor tarifa

Novas usinas

de hidrelétricas

Despacho de usinas

Oferta de menor preço

Menor custo

Menor preço

Energias alternativas

Mercado

Política energética

Proinfa e mercado

Térmicas a gás natural

Obedece a contratos

Complementar

Obedece a contratos

Participação privada

Privatizações

Suspender

Suspensas

 

Atração de invest. privados

Recursos públicos

Prioridade de invest. privados

Financiamento

e privados

   

Definida pelo

 

Política energética

Dada pelo mercado.

governo

Indefinida

Regulação

Aneel

Integrada

Aneel

Fonte: Rosa, 2004

mento de 5% do mercado. no período anterior à liberalização do setor, esse critério considerava inaceitável um risco superior a 5% da ocorrên- cia de qualquer déficit (Rosa et al., 2000). Um instrumento da gestão da operação é a curva de aversão ao risco, que mostra a evolução dos re- quisitos mínimos de armazenamento de energia

(energia armazenável), em cada subsistema, para atendimento de toda a carga. A gestão do setor elétrico brasileiro consi- dera, para o planejamento da expansão, para o planejamento da operação e para a comerciali- zação de energia, os custos marginais de curto (Cmo – custo marginal de operação) e de lon-

go prazo (CmE – custo marginal de expansão). os Cmos refletem o atendimento da demanda (carga incremental de 1 mW) sem incorporar

a adição de novos empreendimentos, usando,

para isso, a reserva do sistema, o aumento da importação ou a degradação da qualidade do abastecimento. os CmEs refletem o atendi- mento da carga incremental considerando a incorporação de novos empreendimentos, além das demais alternativas. Por definição a con-

fiabilidade ótima do sistema é atingida quando

o Cmo iguala o CmE (EPE, 2011; Camargo,

1996). Essa premissa é adotada no planeja- mento setorial brasileiro, por recomendação do banco mundial, desde a década de 1980 (Santana, 1993; Camargo, 1996). As características do sistema (hidrotérmi- co, interligado) tornam necessária a otimiza- ção do despacho – ordenamento no tempo e no espaço da entrada em operação de cada planta, para o atendimento da carga a cada momento –, a fim de obter o menor custo possível. São

levados em conta, entre outros parâmetros, o custo da geração térmica, o “valor” da água e

a demanda. A técnica utilizada para realizar

a otimização é a programação dinâmica dual

estocástica (PDDE), base do programa newa- ve, que, aplicada em conjunto com o programa Decomp, calcula o Cmo.

A partir do Cmo, é calculado o preço de

liquidação de diferenças (PlD), introduzido na liberalização do setor, para balizar as tran-

sações spot no antigo mercado Atacadista de Energia (mAE). o PlD foi mantido no atu- al modelo, valorando a energia nas operações de liquidação dos saldos no mercado de curto prazo, sob a coordenação da Câmara de Comer- cialização de Energia Elétrica (CCEE). nisso o brasil difere da maioria dos modelos interna-

cionais, onde o preço é determinado por equi- líbrio entre oferta e demanda, através de leilões de compra e venda (Queiroz, 2007). Desde en- tão, o PlD vem sendo amplamente utilizado como sinalizador de valor e preço da energia no brasil, sob as críticas de um grande número de especialistas do setor.

o arranjo comercial prevê um ambiente de

contratação regulado (ACR) e um ambiente de contratação livre (ACl). no ambiente regulado,

a contratação da energia se dá por meio de lei-

lões (de várias modalidades), cujo critério para

a seleção é a oferta do menor preço de venda

da energia. no ACl, são feitas transações bi- laterais entre compradores e vendedores que determinam entre si todas as condições do ne- gócio. Trata-se de um modelo conhecido como multicontratação bilateral, proposto pelo banco mundial no início dos anos 2000 como forma de mitigar as diversas crises que atingiram mercados liberalizados em vários países (des- taque para a crise da Califórnia e para a crise brasileira), reduzindo o grau de liberalização. A regulação tarifária (distribuição) segue o modelo do preço-teto incentivado, que prevê re- ajustes anuais e revisões periódicas. no perío- do entre as revisões, o concessionário pode se apropriar de todo o excedente que obtiver. nas revisões, entretanto, é calculado o Fator X, que

pode ser positivo ou negativo e, em tese, repartiria com a sociedade, no período seguinte, os ganhos de eficiência. o atual modelo foi estabelecido pelo go- verno lula, com premissas iniciais de garantir segurança do abastecimento, promover a uni- versalização do acesso, a expansão das fontes renováveis e a modicidade tarifária. Entretan- to, a manutenção das características básicas do modelo mercantil de FHC, o aumento da complexidade resultante da adoção do modelo de multicontratação bilateral, as inúmeras bre- chas inerentes ao arcabouço legal-institucional

e vários equívocos de gestão resultaram, nos

dez anos de sua duração, em uma das mais al- tas tarifas do mundo; persistente defasagem no planejamento e investimentos; precárias con- dições de manutenção e operação (sucessão de apagões e “apaguinhos”) e na permanência de um ainda enorme contingente de “sem luz”.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desde que se tornou parte intrínseca do modo de vida urbano e industrial que hoje de- termina a existência da maior parte dos seres humanos do planeta, a energia elétrica adquiriu um caráter de essencialidade que dificilmente dela se dissociará. A despeito da forma encon- trada para a prestação do serviço e dos custos

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associados, a não provisão de energia, sobretu- do elétrica, pode determinar a inclusão social dos indivíduos e, em certos casos, sua própria sobrevivência. na trajetória do setor elétrico brasileiro, várias reformas, revisões, “reestru- turações” foram tentadas tendo, em vários mo- mentos, tais experimentos se dado à custa do bem-estar da população. Ao longo desse processo, o planejamento energético também teve seu caráter alterado, computando os mais sensacionais fracassos desde o período da liberalização do setor, nos anos 1990, até o presente. Desde o início do planejamento brasileiro, com o grupo Canam- bra, até finais, com a atuação plena da Eletro- bras, de 1979, o uso do critério determinístico baseado nas séries históricas de vazões para expansão do sistema mostrou-se razoável em- bora gerasse incertezas, como o fato de não permitir a avaliação do risco. Em 1979, a pro- gramação dinâmica estocástica e a introdução da análise probabilística permitiram gerar mais cenários prováveis de afluência e a função do mínimo custo, inserindo também a operação com termelétricas. Porém, a avaliação do ris- co ficou limitada para hidraulicidades severas. os sistemas baltroc e bacus ajudaram com a implementação desses novos critérios, porém ainda deixavam as trocas entre subsistemas incipientes. A introdução da programação di- nâmica dual estocástica e o newave, em 1998, deram mais eficiência na busca da otimização econômico-financeira, mais acorde com o mo-

delo liberal mercantil que o setor passou a ter. nas décadas de 1970 e 1980, a Eletrobras gerou uma série de planos que diversificaram a repre- sentação das fontes disponíveis para geração, inclusive as usinas nucleares e os potenciais hi- dráulicos da bacia Amazônica foram incluídos, mas as conjunturas econômicas foram variando sua implementação. o critério da segurança de abastecimento e, portanto, de risco também mudou, de acordo com os interesses dos atores e a configuração setorial do momento. Se antes do governo FHC tratava-se de prover socialmente o serviço, e o risco, assim como os benefícios, era compar- tilhado solidariamente entre os agentes, pos- teriormente cada um passou a buscar para si e em benefício próprio o menor prejuízo, ou a visar à arrecadação da maior parte possível do excedente. A síntese desse quadro é a situação vivida atualmente pelo setor elétrico brasileiro que, detentor de uma enorme capacidade e um acú- mulo de conhecimento na área de planejamento de expansão da oferta e de operação de um dos sistemas mais complexos e sinérgicos do mun- do, como se tentou descrever, vê-se à beira de um colapso técnico e econômico como poucos países – se é que algum já passou por isso – já viveram. A pergunta que permanece sobre qual será o melhor método e qual a melhor orien- tação para planejar o setor elétrico brasileiro, mais uma vez, está sem resposta – o futuro, em breve, dirá.

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Dossiê Energia elétrica

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36 REVISTA USP • São PAUlo • n. 104 • P. 13-36 • jAnEIRo/fEVEREIRo/mARço 2015