IPEA Políticas Sociais Acompanhamento e Anaálise 2015 PDF

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
23
23
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
POLTICAS SOCIAIS
acompanhamento e anlise
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais

Conselho Editorial
Alexandre Arbex Valadares (editor)
Ana Cleusa Serra Mesquita (editora)
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Brancolina Ferreira
Eduardo Luiz Zen
Edvaldo Batista de S
Enid Rocha Andrade da Silva
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Leonardo Alves Rangel
Luana Simes Pinheiro
Natlia de Oliveira Fontoura (editora)
Tatiana Dias Silva
Colaboradores
Previdncia
Social
Assistncia
Social
Ana Cleusa Serra Mesquita

Cludia Maria Silva
Enid Rocha Andrade da Silva
Raissa Menezes de Oliveira
Sade
Andrea Barreto de Paiva

Edvaldo Batista de S
Elizabeth Diniz Barros
Luciana Mendes Servo
Matheus Stivali
Roberta da Silva Vieira
Srgio Francisco Piola
Educao
Divonzir Arthur Gusso

Eduardo Luiz Zen
Luis Claudio Kubota
Paulo Roberto Corbucci
Cultura
Frederico Augusto Barbosa da Silva

Irmina Anna Walczak
Juliana Veloso de S
Rodrigo Augusto Lima de Medeiros
Trabalho e
Renda
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa

Andr Gambier Campos
Brunu Marcus Ferreira Amorim
Henrique Tadeu de Pina Jayme
Desenvolvimento
Rural
Alexandre Arbex Valadares

Brancolina Ferreira
Fernando Gaiger Silveira
Leonardo Rauta
Marcelo Galiza Pereira de Souza
Raimundo Pires Silva
Igualdade Racial
Antonio Teixeira Lima Junior

Carlos Alberto Santos de Paulo
Luana Natielle Basilio e Silva
Josenilton Marques da Silva
Tatiana Dias Silva
Igualdade de
Gnero
Antonio Teixeira Lima Junior

Bruna Cristina Jaquetto Pereira
Luana Simes Pinheiro
Natlia de Oliveira Fontoura
Ncleo de
Gesto de
Informaes
Sociais (Ninsoc)
quila Estevo da Silva Campos

Henrique de Mello Assuno
Ilka Oliveira Torres
Janaina Carvalho dos Santos
Lana Torres Barreto
Lus Cristovo Ferreira Lima
Mariana Fernandes Teixeira
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Leonardo Alves Rangel

Marcelo Abi-Ramia Caetano
Braslia, 2015
23
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 (jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000

v. : il.
Publicao semestral, at 2008. Em 2009 publicou os
Vinte anos da Constituio federal, em 5 fascculos.
A partir de 2010 passou a ter periodicidade anual.
ISSN : 15184285
1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Sociais.
CDD 362.5
Para consulta a todas as edies de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, bem como
aos respectivos anexos estatsticos, acesse, no site do Ipea, o link <http://www.ipea.gov.br/
portal/index.php?option=com_alphacontent&section=38&Itemid=363> ou siga o caminho
de navegao Incio > Publicaes > Polticas Sociais.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Esta edio dedicada memria

de nosso colega Divonzir Arthur Gusso.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................9
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL.................................................................................19
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL..................................................................................53
CAPTULO 3
SADE......................................................................................................117
CAPTULO 4
EDUCAO...............................................................................................181
CAPTULO 5
CULTURA..................................................................................................235
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA.................................................................................315
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL......................................................................353
CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL..................................................................................429
CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO...........................................................................501
APRESENTAO
Esta 23a edio do boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise (BPS) reafirma o
compromisso da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea de apresentar,
a cada ano, um panorama amplo e variado das aes desenvolvidas pelo governo federal
nos principais setores que formam o campo social da poltica pblica: previdncia
social, assistncia social, sade, educao, cultura, trabalho, desenvolvimento rural,
igualdade racial e igualdade de gnero. Cobrindo separadamente tais dimenses
e adotando uma estrutura interna comum, cada um dos nove captulos deste volume
prope, na seo 2 Fatos relevantes , uma anlise das recentes mudanas de conjuntura ocorridas no seu mbito de estudo, e oferece, na seo 3 Acompanhamento da
poltica e dos programas , um levantamento crtico dos dados relativos execuo
das mais importantes polticas da respectiva rea setorial tratada nos textos.
guisa de consideraes finais, cada captulo traz, na seo 4 Desafios , os temas
que tm, atualmente, ocupado o centro das discusses ou representado os maiores
obstculos ao avano das polticas sociais em seus diversos aspectos.
Como tem sido regra, as sees que integram os captulos desta edio atm-se
a um horizonte temporal especfico: em geral, as questes destacadas como fatos
relevantes concernem ao perodo compreendido entre o segundo semestre de 2013
e o primeiro semestre de 2014, ao passo que a anlise dos programas recapitula os
resultados em termos de mudanas institucionais, recursos aplicados e populao
beneficiada observados no ano de 2013. Excepcionalmente, esses limites foram
alargados para englobar acontecimentos mais recentes, cuja apreciao, dado o
impacto crucial deles sobre o desempenho de algumas polticas, no poderia ser
postergada. Foi este o caso, por exemplo, das Medidas Provisrias nos 664 e 665 que,
publicadas em 30 de dezembro de 2014, motivaram, de ltima hora, o acrscimo
de comentrios a respeito nos captulos de Previdncia social no tocante s penses
por morte e ao auxlio-doena e de Trabalho e renda no tocante s regras de
acesso ao seguro-desemprego e ao abono salarial. Em outros textos, a disponibilidade
adiantada de informaes sobre a execuo de determinados programas permitiu
que o acompanhamento deles abrangesse tambm os resultados relativos aos meses
iniciais de 2014: foi este o caso, por exemplo, dos dados de execuo da poltica
de reforma agrria, no texto de Desenvolvimento rural, e de alguns indicadores
referentes ao plano Viver sem Limites, no texto de Assistncia social.
Embora no caiba nomear, no espao desta apresentao, todos os pontos
abordados em cada captulo, pode-se registrar uma sntese dos principais assuntos
neles tratados a fim de ilustrar a variedade de temas e de perspectivas que este
peridico abarca.
10
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015
O captulo de Previdncia social traa uma sntese das discusses em torno da

continuidade da poltica de valorizao do salrio mnimo que, iniciada em 2011,
tem operado o reajuste anual de seu valor por meio da reposio da variao
da inflao do ano anterior somada variao do produto interno bruto (PIB) de dois
anos antes. O prazo inicial de vigncia deste modelo estendia-se at o final
de 2015, mas uma nova medida provisria foi enviada ao Congresso Nacional neste
ano para prorrogar a aplicao da regra de valorizao at 2019. O debate que
precedeu essa iniciativa, tal como descreve o texto, girou em torno do confronto
entre duas vises: de um lado, uma viso fiscalista, pautada pela preocupao com
o deficit das contas previdencirias e o equilbrio fiscal e, de outro, uma viso da
poltica previdenciria que a compreende como pilar fundamental do arcabouo
de proteo social erigido no pas a partir da Constituio de 1988.
O texto dialoga com as duas perspectivas ao analisar a evoluo dos nmeros
do Regime Geral da Previdncia Social, assinalando, de 2004 at os anos recentes,
a trajetria da poltica em termos de dispndio e a necessidade de financiamento
em porcentagem do PIB em termos de alcance da cobertura previdenciria
sobre a populao economicamente ativa (PEA) e sobre a populao idosa.
Reforando o papel da Previdncia no combate pobreza e desigualdade,
o captulo realiza, ainda, um estudo dos aspectos distributivos relacionados aos
benefcios previdencirios, a partir da decomposio do ndice de Gini para a renda
domiciliar per capita. As concluses apontam que o pagamento de aposentadorias
e de penses contribuiu com um quarto da reduo de quase 10% da desigualdade
medida pelo ndice de Gini entre 2003 e 2012. O principal desafio da rea, indicado
no fim do estudo, segue sendo promover a ampliao da cobertura previdenciria,
atualmente estimada em 64% da PEA.
Conexa ao tema da desigualdade, a questo da erradicao da misria ganha
centralidade no captulo de Assistncia social. A anlise das medidas adotadas pelo
governo na esfera da garantia de renda, com o intuito de fortalecer o combate pobreza
extrema, comea por recapitular as alteraes introduzidas recentemente no Programa
Bolsa Famlia (PBF) a criao do benefcio de superao da pobreza (2012) e sua
extenso a todas as famlias que, beneficirias do PBF, ainda se mantinham abaixo
da linha da misria (2013) , para, em seguida, considerar os efeitos da correo em
10% da linha monetria de acesso ao programa e do aumento em 10% dos valores
dos benefcios transferidos s famlias. Anteriores a tais reajustes, os dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2013 divulgados em 2014 pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) mostraram, porm, que a
proporo de pessoas em situao de misria no pas teve ligeira alta, resultado que
sugere a presena de um novo desafio poltico para enfrentar a grave situao de
indigncia que ainda aflige milhes de brasileiros. Tal desafio, entretanto, diz respeito
no apenas ao desenho da estratgia de enfrentamento pobreza, mas principalmente
Apresentao
11
ao seu lugar na agenda da proteo social, ou seja, sua interface com a perspectiva de
construo da cidadania social ampliada. Nesta, a garantia de renda soma-se garantia
de outros direitos que, ao mobilizarem polticas universais, previnem a pauperizao de
amplos segmentos da sociedade. Outro tema pontuado pelo trabalho, ligado esfera
dos servios socioassistenciais, foi o da reduo da maioridade penal. Chamando a
ateno para a complexidade do problema, o texto levanta dois aspectos geralmente
relegados no debate: o mito da impunidade dos adolescentes e a desinformao acerca
das estatsticas que envolvem adolescentes em conflito com a lei.
O captulo de Sade reafirma, como eixo de suas anlises, a questo da garantia
de acesso oportuno, equitativo e com qualidade aos servios pblicos de sade.
O texto reporta inicialmente que, com a reduo da mortalidade na infncia
abrangendo crianas de at cinco anos de idade de 54 bitos por mil nascidos
vivos, em 1990, para menos de dezoito bitos por mil nascidos vivos, em 2011,
o pas superou, com antecedncia, as metas assinaladas nos objetivos de desenvolvimento do milnio (ODMs) para 2015. Apesar disso, subsistem ainda
grandes disparidades entre regies e grupos populacionais, como revelam as altas
taxas de mortalidade infantil registradas entre os povos indgenas, mais de duas
vezes superiores mdia nacional e agravadas por causas evitveis, como pneumonia, complicaes no parto e desnutrio. De outro lado, o captulo mostra
que a meta ODM para a sade materna 35 bitos maternos para cada 100 mil
nascidos vivos dificilmente ser alcanada, a despeito do grande avano representado pela reduo de 141 bitos, em 1990, para 64 bitos maternos em cada 100
mil nascidos vivos, em 2011. Um dos pontos colocados ao enfrentamento desse
problema o elevado nmero de cesarianas no pas. Segundo pesquisa da Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz), citada no texto, 52% dos nascimentos entre 2011 e 2012
ocorreram por cesariana na rede particular, foram 88% , um resultado que confere
ao Brasil a liderana mundial em partos desse tipo: com efeito, a mdia mundial
de cesreas de 18% e a Organizao Mundial da Sade (OMS) recomenda que
a proporo no exceda 15%. No se pode, entretanto, deixar de apontar que, nos
ltimos anos, se verificaram importantes melhorias no acesso ateno qualificada
ao parto em 2011, 99% deles foram realizados em estabelecimentos de sade e
90% das gestantes fizeram quatro ou mais consultas pr-natais.
No que concerne expanso qualificada do Sistema nico de Sade (SUS),
o captulo analisa algumas das iniciativas empreendidas em 2013 e parte
de 2014, oferecendo uma detalhada reflexo acerca da efetividade e das condies de
generalizao da estratgia Sade da Famlia (eSF). Mantida como principal
forma de organizao dos servios de ateno bsica, a eSF tem alcanado nveis
elevados de cobertura nos municpios de menor porte, embora apresente menor
participao na oferta de cuidados nos municpios com populao superior a
100 mil habitantes. Quanto ateno de alta e mdia complexidade, o texto aponta,
12
como desafio, a necessidade de ampliar o acesso por meio do aumento da oferta

de equipamentos pblicos e de garantir condies de sustentao econmica
dos hospitais filantrpicos, que respondem pela maior parte da oferta de leitos
no estatais ao SUS. A intrincada e desigual relao entre oferta pblica e
oferta privada de servios de sade, uma relao na qual a segunda se alimenta
parcialmente dos recursos destinados primeira, novamente trazida tona
pelo captulo: enquanto o setor de sade suplementar, apesar dos persistentes
problemas de acesso e de qualidade da ateno, ensaia uma abertura entrada de
capital externo propcia em vista da ausncia de uma regulao mais rigorosa
sobre a rea , a proporo de recursos federais aplicada em investimento em
aes e servios pblicos de sade continua a se mostrar fortemente limitada.
Tambm analisada no trabalho, a mudana no perfil epidemiolgico da populao
com crescente prevalncia das doenas crnicas no transmissveis ao lado de
altas taxas de morbimortalidade por causas externas tende a tornar ainda mais
complexos os desafios da sade pblica.
A aprovao do novo Plano Nacional de Educao (PNE 2014-2023), aps trs
anos tramitando no Congresso, destaque no captulo de Educao. A instituio
da meta de 10% do PIB para investimentos pblicos em educao desponta como
principal conquista, tendo em vista os fortes embates suscitados por essa pauta
durante a tramitao legislativa do plano. Considerando os patamares recentes do
gasto pblico em educao e as expectativas quanto s receitas, o texto pondera os
desafios ao alcance da meta. Alm disso, ao considerar os problemas de gesto e a
complexidade do processo educacional, o texto pontua os limites da estratgia de
ampliao das inverses financeiras para o aperfeioamento da poltica educacional.
Adicionalmente, analisa os programas e as aes do Ministrio da Educao (MEC),
cotejando os recursos mobilizados, os resultados alcanados e o comportamento
de alguns indicadores. Tal acompanhamento revela, simultaneamente, avanos e
desafios em cada nvel de ensino. Entre os resultados positivos, pode-se destacar
a quase universalizao do ensino fundamental e a melhora no desempenho e
no rendimento escolar nos anos iniciais deste nvel de ensino ainda que haja
desigualdades significativas entre unidades federadas ; a expanso das matrculas
na educao infantil, embora em ritmo menor do que o desejado; o reordenamento
e a expanso da oferta da educao profissional e tecnolgica; e a continuidade
do crescimento das matrculas no ensino superior, inclusive com o aumento da
participao dos jovens de baixa renda neste nvel de ensino.
Quanto aos desafios, problemas de cobertura, incluso e permanncia somam-se
necessidade de alcanar melhores ndices de progresso e de proficincia nas
aprendizagens, sem falar nas questes especficas a serem enfrentadas na educao
de jovens e adultos (EJA). Na ltima seo, o captulo retoma, de forma sinttica,
os principais desafios em cada nvel de ensino e destaca uma temtica que perpassa
Apresentao
13
o enfrentamento desses desafios setoriais: a questo federativa e o regime de

colaborao entre os entes federados.
Reconhecendo a cultura como dimenso essencial no processo de desenvolvimento, o captulo de Cultura traz uma reflexo sobre os limites e as contradies
nas formas de institucionalizao das polticas culturais luz dos conceitos de
multiculturalismo e de interculturalidade. Enquanto o primeiro est ancorado em
um reconhecimento da multiplicidade das manifestaes culturais, cuja coexistncia
se rege pelo princpio da tolerncia, o segundo organiza-se em torno do princpio do
dilogo, pautado pela abertura para a construo de referenciais, projetos e polticas
que efetivamente reconheam e preservem os diferentes grupos da sociedade brasileira.
A discusso a respeito do uso dos dois conceitos, dos limites da institucionalizao da
diferena e da distribuio dos recursos no campo das polticas culturais estabelece-se
como o fio condutor das anlises desenvolvidas.
Os conflitos e as contradies presentes nas relaes entre o Estado e os contextos
multiculturais e interculturais so abordados, no texto, por meio de um exemplo
especfico: as violaes dos direitos dos povos indgenas e de outras comunidades
tradicionais. A conjuntura de deteriorao de polticas pblicas voltadas para a
gesto territorial de terras indgenas, os conflitos ambientais e a violncia contra
tais comunidades demonstra a situao de inefetividade de polticas orientadas pelo
multiculturalismo e invoca a necessidade de faz-las avanar para o princpio da
interculturalidade, expandindo a abrangncia do conceito de cultura, de maneira
que os efeitos das polticas culturais possam transcender a esfera do reconhecimento
e ganhar materialidade no campo da garantia de direitos e de acesso a servios.
Outro tema aduzido pelo captulo, o acompanhamento do Conselho Nacional
das Polticas Culturais (CNPC), d ateno especial capacidade representativa do
rgo e qualidade dessa representao. Empregando uma metodologia etnogrfica e
tendo por referncia a teoria da decolonialidade, essa anlise toma por objeto a forma
com que foi encaminhado internamente o pedido de criao de novos assentos no
CNPC, proposto pelo Colegiado Setorial das Culturas Afro-brasileiras, com vistas
ampliao da representao das culturas negras no rgo. As discusses suscitadas
pela anlise problematizam a fragmentao do conselho e a falta de uma perspectiva
transversal em sua composio que a tornasse capaz de atender s diferenas.
O texto trata tambm da questo do financiamento das polticas culturais,
abarcando os marcos normativos e institucionais que a definiram entre 1995 e 2013
e analisando os dois principais modelos existentes, com suas interdependncias e
variaes: i) financiamento pblico direto Fundo Nacional de Cultura (FNC);
e ii) financiamento pblico indireto ou via mercado Lei Rouanet. A ltima seo
do captulo dedica-se a demarcar o conceito de interculturalidade e os desafios postos
reorientao da ao estatal. A discusso, no entanto, precedida de um conjunto
14
de consideraes analticas sobre o significado das polticas pblicas culturais luz do

conceito de desenvolvimento cultural.
O captulo de Trabalho e renda aborda o desempenho do mercado de trabalho
no pas em 2013 e 2014, ressaltando que, embora com menor intensidade do que foi
observado em anos anteriores, os indicadores seguiram melhorando, com a sustentao
de nveis historicamente baixos de desemprego aberto 5,4%, em 2013, e 4,9%,
em 2014 e de informalidade 30,8%, em 2013, e 30,4%, em 2014 no perodo,
segundo a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE. Contudo, a queda da taxa
de participao da populao em idade ativa (PIA) no mercado de trabalho (55,9%,
em 2014, contra 57,1%, em 2013, e 57,3%, em 2012) indica que a desacelerao
econmica j afeta a dinmica de emprego e que, em parte, o baixo patamar da taxa
de desemprego pode ser explicado pela reduo da fora de trabalho. O texto faz
ainda a anlise do debate sobre a terceirizao do trabalho. O conflito, que ope
associaes patronais a organizaes sindicais, diz respeito possibilidade, defendida
pelos empregadores, de estender a terceirizao s atividades-fim das empresas.
Por meio de um caso especfico, envolvendo o setor de papel e celulose, o tema
chegou recentemente ao Supremo Tribunal Federal (STF) que, pronunciando-se a
respeito, poder redefinir os termos em debate. Antes disso, porm, a tramitao do
Projeto de Lei no 4.330/2004 no Congresso Nacional, que permite a contratao de
prestadoras de servio para a realizao de atividades-fim nas empresas pode, ainda
em 2015, autorizar a terceirizao nesse nvel. Um possvel efeito dessa mudana
normativa seria, no limite, a legalizao da chamada pejotizao, processo pelo qual
um empregador, para reduzir tributos, compele um empregado a abrir uma empresa
individual para recontrat-lo como pessoa jurdica.
Na seo de acompanhamento e anlise, o captulo dedica-se a delinear as tendncias de financiamento de polticas do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
indicando o desempenho recente de seus principais programas seguro-desemprego,
abono salarial, intermediao de mo de obra e qualificao profissional. A anlise
chama a ateno para o risco de esgotamento de recursos financeiros do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), sublinhando sua importncia como fundo estratgico
para a retomada do crescimento. Entre os desafios que do concluso ao texto,
destacada a necessidade de investir na qualidade da educao, considerada uma
das principais garantias para o fomento da produtividade da fora de trabalho.
No captulo de Desenvolvimento rural feita uma breve retrospectiva dos
ltimos cinquenta anos da luta por reforma agrria, tendo por pontos de referncia o Estatuto da terra, promulgado em 1964, a criao da Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), ocorrida naquele mesmo ano,
e a fundao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),
que completou trinta anos em 2014. Em seguida, o trabalho dedica-se a analisar os
Apresentao
15
provveis desdobramentos da Lei no 13.001, publicada em 20 de junho de 2014,

que, em um dispositivo especfico, visa promover uma ampla titulao de lotes
de assentamentos instalados em terras pblicas federais, transferindo, de maneira
no onerosa, ao domnio particular dos atuais beneficirios da reforma agrria,
uma rea de 7 milhes de hectares, equivalente a 84% de toda terra pblica destinada
a assentamento nos ltimos vinte anos. O captulo adverte que, a despeito do aparente
vis distributivo, a medida favorece sobretudo o mercado de terras, j que amplia
a oferta mediante a incorporao, ao estoque fundirio disponvel, de terras que
estavam sob domnio da Unio. Alm disso, como as reas alienveis esto no limite
ou abaixo do limite considerado suficiente para garantir a viabilidade econmica
de sua explorao, dificilmente os assentados que se tornarem proprietrios delas
tero condies de, sem apoio das polticas que os assistiam quando beneficirios
da reforma agrria, conquistarem sua emancipao produtiva. Disso resulta, como
cenrio provvel, que esses lotes tendem a ser vendidos, consumando, assim,
o risco de que a regra de titulao inscrita na Lei no 13.001/2014 venha a funcionar
como uma poltica de mercantilizao da terra pblica e de retrocesso no combate
concentrao fundiria.
Esse contexto mostra-se fortemente agravado pelos resultados recentes das
polticas pblicas de desenvolvimento agrrio e rural. O programa nacional
de reforma agrria, entre 2011 e 2014, registrou o menor avano em nmero de
famlias assentadas das ltimas duas dcadas, e o menor nmero de desapropriaes
desde o governo Collor. No Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ), por sua vez, tem-se verificado uma crescente concentrao dos
recursos nos estratos mais bem posicionados economicamente no universo
dos agricultores familiares, com a consequente excluso de acesso dos mais pobres aos
crditos disponveis. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) da agricultura
familiar, por fim, passou por mudanas institucionais e normativas no ltimo binio
que determinaram a reduo abrupta do nmero de agricultores participantes em
praticamente todas as modalidades. Ante tais resultados, a concluso do captulo
no pode deixar de insistir na centralidade da luta por acesso terra como vetor
dinamizador de todas as polticas voltadas populao rural.
O captulo de Igualdade racial se prope a estudar, de um ponto de vista
amplo e crtico, a situao social da populao negra entre 2013 e 2014, tendo por
referncia no s os dados relativos poltica de igualdade racial mas, sobretudo,
os fatos e os processos nos campos social e poltico que respaldam a percepo de
que o racismo e a intolerncia tm ganhado mais violentas expresses no atual
momento histrico. De um lado, a maior projeo da questo racial no debate
pblico se explica pela visibilidade que ela passou a ter, na mdia e nas redes sociais,
a partir das discusses relativas ao tema das cotas nas universidades pblicas;
de outro, tal projeo pode ser atribuda ao prprio crescimento do racismo,
16
como confrontao reativa contra os sinais de uma ascenso poltica, social e

econmica de negros e negras que, embora ainda limitada em seus efeitos, tem,
todavia, permitido que eles venham a frequentar e a ocupar, em maior nmero,
espaos que no eram socialmente identificados como seus.
Tais perspectivas convergem para a anlise, empreendida na seo 2
Fatos relevantes do captulo, sobre a questo racial no contexto dos grandes
eventos ocorridos no pas em 2014, notadamente a Copa do Mundo. O texto
aborda como o imaginrio em relao ao negro se constituiu dentro do campo,
com a construo do mito do pas do futebol, e fora do campo, com as
dinmicas de segregao territorial e a conteno da populao negra e pobre,
tanto nas intervenes de reordenamento espacial para construo dos equipamentos esportivos quanto nos processos de crescente elitizao do acesso e da
frequncia aos estdios. Alm disso, o texto apresenta avanos importantes
da poltica de igualdade racial, como a incluso do quesito cor ou raa dos
candidatos a cargos pblicos, uma medida que tornar possvel aperfeioar
o conhecimento, do ponto de vista da igualdade racial, sobre a formao de
candidaturas e preferncias eleitorais. As aes afirmativas para a populao negra,
especialmente na modalidade de cotas, para os concursos pblicos de acesso ao
ensino superior e aos cargos de administrao pblica, so tambm objeto de
detalhada anlise, luz das mudanas normativas e institucionais como as
Leis nos 12.711/2012 e 12.990/2014 que, no binio 2013-2014, foram decisivas
para a implantao de tais polticas. Por fim, o estudo avalia as principais aes e
programas da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir)
da Presidncia da Repblica, cuja criao completou dez anos em 2013.
Tal avaliao tem, como pautas em destaque, o debate sobre o oramento da
poltica de igualdade racial e seu monitoramento e as questes pertinentes
eficcia e efetividade das chamadas polticas transversais.
No captulo de Igualdade de gnero, discute-se a influncia da ascenso recente
de um movimento conservador sobre temas relacionados poltica de gnero e s
polticas desenvolvidas para as mulheres. O fortalecimento dessa onda conservadora
encontra expresso no espao do Poder Legislativo, como mostrou a discusso do
Estatuto da famlia e do projeto da cura gay. Contudo, o carter mais estrutural
do conservadorismo e seus obstculos ao enfrentamento das questes de gnero
ficam evidentes na tolerncia social em relao violncia contra as mulheres,
bem como na limitada presena destas nos espaos de poder e deciso. Para refletir
sobre essa relao, o trabalho analisa os resultados do ltimo processo eleitoral,
denunciando no apenas a baixa representatividade de mulheres e de negros,
como tambm a colonizao da poltica por categorias morais religiosas e as
consequncias perversas para as pautas de gnero.
Apresentao
17
No que se refere violncia, o captulo discute os dados sobre o fenmeno,

os casos recentes de violncia institucional, as percepes sociais em relao
violncia contra as mulheres levantadas por diversas pesquisas desenvolvidas
entre 2013 e 2014 , e ainda episdios que ganharam notoriedade na mdia
e que ilustram a conexo entre conservadorismo e violncia. Adicionalmente,
o texto analisa as respostas, em termos de polticas pblicas, a este fenmeno.
De um lado, reconhece que o ncleo duro da poltica de segurana pblica permanece atrelado a uma lgica repressiva e militarizante, sem qualquer dilogo com as
pautas de gnero e raa; de outro, destaca programas e iniciativas governamentais
de carter intersetorial que, a despeito de resultarem em medidas concretas voltadas
igualdade de gnero, contam com moderados recursos e pequena capacidade
de reverso dos altos ndices de violncia. De forma mais detalhada, na seo 3
Acompanhamento e anlise , o trabalho analisa uma iniciativa recente: o programa
Mulher, Viver sem Violncia, lanado em 2013 e iniciado em 2014.
O captulo finaliza com uma discusso sobre os desafios ao novo governo
iniciado em 2015 diante da luta poltica histrica por promoo da autonomia das
mulheres e da igualdade de gnero. Lidar com esses desafios envolve, por um lado,
aspectos administrativos e de gesto e, por outro, questes ideolgicas e culturais
que tm, de forma cada vez maior, impactado decisivamente a pauta de gnero
na sociedade brasileira.
Como tradio da srie, este nmero 23 de Polticas sociais: acompanhamento
e anlise prope uma variedade de vises sobre as polticas sociais, buscando,
ao mesmo tempo, abordar as questes mais prementes e atuais de cada rea e dar
continuidade ao trabalho, j de longo flego, de acompanhamento e avaliao
dos programas federais no campo social. Esperamos que as anlises contidas nos
captulos que integram este volume possam ser teis a formuladores, gestores
e estudiosos das polticas pblicas, assim como contribuir, mesmo que em
modesta medida, para o aperfeioamento delas, tendo sempre em vista a melhoria
das condies gerais de vida da populao brasileira.
Conselho Editorial
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
O governo da presidente Dilma Rousseff conclui seu quarto ano com importantes
mudanas no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e nos Regimes Prprios
de Previdncia dos Servidores (RPPS). Enquanto o RGPS caminhava para mais um
ano sem alterao em regras envolvendo seus principais benefcios (aposentadorias
e penses), no dia 30 de dezembro de 2014 o governo editou a Medida Provisria
no 664, que alterou profundamente as regras da penso por morte (RGPS e RPPS)
e do auxlio-doena (RGPS). Quanto aos regimes prprios, observou-se a criao
da previdncia complementar dos servidores pblicos no mbito da Unio1 e em
alguns estados. Esses fatos so analisados na seo 2 deste captulo, que compreende
ainda uma discusso sobre a reviso do critrio de reajuste do salrio mnimo e
algumas consideraes sobre o fator previdencirio.
Na sequncia, a seo 3 analisa a cobertura previdenciria, a necessidade de
financiamento dos regimes (RGPS e RPPS) e os aspectos distributivos oriundos
da renda previdenciria. Pelo lado da proteo oferecida pela Previdncia Social
aos seus segurados, a cobertura previdenciria da populao economicamente ativa
(PEA) permaneceu em seu movimento de expanso. Para a populao idosa,
a cobertura no apresenta tendncia bem definida, mas permanece elevada.
Quanto s finanas previdencirias, o RGPS apresentou estabilidade na receita
e leve crescimento na despesa em relao ao produto interno bruto (PIB), o que
resultou em pequena elevao na necessidade de financiamento. Esta, porm, ainda
se encontra em patamar inferior ao observado at 2007. No regime dos servidores,
os dados consolidados de receita, despesa e necessidade de financiamento em relao
ao PIB para Unio, estados e municpios apresentam estabilidade.
Em que pese o bom desempenho da cobertura previdenciria nos ltimos
anos, no h como escapar ao desafio de ampliao desta cobertura. Ao mesmo
tempo, aprimoramentos no benefcio de penso por morte tambm permanecem
necessrios, uma vez que as modificaes trazidas pela Medida Provisria no 664 no
incluem os regimes prprios estaduais e municipais. Esses dois desafios prementes
para os formuladores de poltica so discutidos na ltima seo deste captulo.
1. Tratado em nmeros anteriores deste peridico.
20
2 FATOS RELEVANTES
2.1 MP no 664 de 2014 alteraes na penso por morte e
no auxlio-doena
No dia 30 de dezembro de 2014, foi publicado em edio extraordinria do

Dirio Oficial da Unio o principal conjunto de alteraes nas regras do RGPS
em mais de uma dcada. Por meio da Medida Provisria no 664 foram alterados
dispositivos que regem os benefcios de penso por morte no RGPS e no regime
de previdncia dos servidores federais e do auxlio-doena.
As principais alteraes na penso por morte no RGPS e no regime dos
servidores federais versam sobre a exigncia de carncia para concesso do
benefcio, introduo de tempo mnimo de unio ou casamento e de tempo
mximo de durao do benefcio. Exclusivamente para o RGPS tambm houve
mudana no clculo do valor do benefcio. Quanto ao auxlio-doena, as alteraes
foram no tempo que o segurado empregado precisa ficar afastado para comear
a receber o benefcio e no clculo do valor deste.
2.1.1 Penso por morte
O benefcio de penso por morte no Brasil, quando comparado com outros pases,
era conhecido como bastante benevolente: sem exigncia de carncia contributiva,
de idade mnima para cnjuge e de tempo mnimo de unio (casamento ou
unio estvel), valor do benefcio independente do nmero de filhos cobertos e
acmulo integral com aposentadoria e renda do trabalho. Com a edio da Medida
Provisria no 664/2014, essa situao mudou. Foram introduzidos dispositivos
que tornaram mais rgida a concesso da penso por morte.
Carncia contributiva
A carncia, tempo mnimo de contribuio que regula o direito a determinado

benefcio previdencirio, antes inexistente no caso da penso por morte, passa agora
a ser de 24 contribuies mensais. H duas excees: a primeira ocorre se o segurado
era beneficirio de auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez, e a segunda se
a morte decorreu de acidente de trabalho, doena profissional ou do trabalho.
O objetivo da introduo da carncia tornar os requisitos similares ao que
ocorre na prtica internacional. Tambm evita comportamentos oportunistas,
pois a situao anterior permitia que, mesmo aps a morte, uma pessoa se tornasse
segurada da Previdncia, deixando penso por morte para seus dependentes, uma
vez que o prazo para pagamento da contribuio previdenciria ocorre somente
no ms seguinte ao da competncia.
Previdncia Social
21
Introduo de tempo mnimo de casamento ou unio estvel
Para que o cnjuge ou companheiro(a) tenha direito a penso por morte, passa
a ser necessrio que, no momento do bito, haja casamento ou unio estvel por
ao menos dois anos. Como excees regra geral, tem-se o caso em que o bito
seja decorrente de acidente posterior ao casamento ou unio estvel e o caso em
que o cnjuge ou companheiro(a) for considerado incapaz e sem possibilidade de
reabilitao para o trabalho por doena ou acidente, posterior ao casamento ou
unio estvel, mediante exame mdico-pericial a cargo do Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS).
O objetivo dessa mudana evitar fraudes, visto que, algumas vezes, pessoas
idosas simulam casamentos ou unies estveis com objetivo de gerar benefcio em
futuro prximo. A alterao no elimina tais fraudes, mas as dificulta.
Tempo de durao do benefcio
Antes da Medida Provisria no 664/2014, a penso por morte era vitalcia.

Com a mudana, a penso por morte deixa de ser necessariamente vitalcia e
passa a depender da expectativa de sobrevida2 do cnjuge ou companheiro(a)
do segurado falecido no momento do bito. A tabela 1 apresenta a relao entre
expectativa de sobrevida do(a) vivo(a) e a durao do benefcio.
TABELA 1
Durao da penso por morte aps a Medida Provisria no 664/2014

Expectativa de sobrevida idade (x) do cnjuge, companheiro
ou companheira, em anos (E(x))
Durao do benefcio de penso por morte (em anos)
55 < E(x)
50 < E(x) 55
45 < E(x) 50
40 < E(x) 45
12
35 < E(x) 40
E(x) 35
15
Vitalcia
Elaborao dos autores.
Como pode ser observado na tabela 1, quanto maior a expectativa de

sobrevida do beneficirio, menor ser o tempo de recebimento da penso por
morte. Em outras palavras, quanto mais jovem o beneficirio, menor o tempo
de recebimento da penso. Por exemplo, com os dados da tbua completa de
mortalidade para ambos os sexos de 2013, divulgada pelo IBGE, se uma pessoa
2. A expectativa de sobrevida calculada e divulgada anualmente pelo IBGE. De forma sucinta, ela mostra quantos
anos se espera que determinado indivduo v viver dada sua idade naquele momento. Por exemplo, de acordo com a
tbua completa de mortalidade, para ambos os sexos, de 2013, um indivduo de 60 anos de idade tem expectativa de
sobrevida de 21,8 anos; um indivduo de 65 anos tem expectativa de sobrevida de 18,1 anos.
22
fica viva aos 56 anos de idade, sua expectativa de sobrevida de 24,9 anos.
Com isso, sua penso por morte ser vitalcia. Suponha-se, agora, que uma pessoa
fique viva aos 38 anos de idade. Nesse caso, sua expectativa de sobrevida de 40,3
anos, o que lhe garantir o recebimento da penso por morte durante doze anos.
Essa mudana, alm de engenhosa, pois relaciona durao do benefcio
com expectativa de sobrevida, e no meramente a idade do beneficirio, tem
como objetivo tornar o RGPS mais equilibrado no longo prazo ao evitar o
pagamento da penso por morte por muitas dcadas. H tambm impactos
sobre o mercado de trabalho, ao incentivar os jovens vivos a se manterem ou
entrarem no mercado de trabalho dada a temporariedade do benefcio.
Mudana no valor da penso por morte
Com a Medida Provisria no 664/2014, a penso por morte deixa de ser integral
e passa ser igual a 50% do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou que
teria direito se aposentado por invalidez na data do falecimento, acrescido de 10%
dessa aposentadoria por dependente at o mximo de cinco. Alm disso, a cota
individual de 10% cessa com a perda da qualidade de dependente.3
A lgica por trs de tal mudana, alm de se equiparar ao praticado em outros
pases, que, com a morte de um membro da famlia, em geral, as despesas desta
se reduzem. Tambm considerado que a presena de crianas e adolescentes
eleva os gastos da famlia.4 A no reverso das cotas individuais de 10% seria um
ajustamento ao novo padro de despesa da famlia.
2.1.2 Auxlio-doena
O auxlio-doena, benefcio previdencirio pago mensalmente pelo INSS ao segurado

do RGPS incapacitado para o trabalho ou atividade habitual, tinha duas principais
caractersticas em relao ao segurado empregado: era pago a partir do 16o dia de
afastamento e seu valor era igual a 91% do salrio de benefcio que, por sua vez,
igual mdia aritmtica simples dos 80% maiores salrios de contribuio.
A mudana advinda com a Medida Provisria no 664/2014 alterou a maneira
de clculo, de forma que o valor do auxlio-doena no poder exceder a mdia
aritmtica simples dos ltimos doze salrios de contribuio.5 Assim, o valor do
benefcio ser calculado como antes, mas haver a restrio de no ser maior que
a mdia dos doze ltimos salrios de contribuio.
3. Apenas como exemplo, suponha-se que um segurado morreu deixando um cnjuge e um filho dependente. Com a
nova regra, eles iro dividir 70% do que o segurado teria direito, caso aposentado. Quando o filho perder a qualidade
de dependente, o cnjuge passar a receber 60%.
4. Gastos, por exemplo, com educao, transporte, lazer entre outros.
5. Caso no seja alcanado o nmero de doze, ser a mdia dos salrios-de-contribuio existentes.
Previdncia Social
23
Antes da mudana, era possvel que o valor do auxlio-doena excedesse a

remunerao ento recebida pelo segurado, o que gerava desincentivo para a volta
ao trabalho. Com a nova forma de clculo, ainda ser possvel que o benefcio seja
maior que o ltimo salrio, mas, como haver um teto, a diferena entre benefcio
e ltimo salrio tender a ser reduzida. Com isso, reduz-se tambm o desincentivo
volta ao trabalho.
Outra mudana a partir da Medida Provisria no 664/2014 que o INSS
passa a ser responsvel pelo segurado, via pagamento do auxlio-doena, apenas
aps o 30o dia de afastamento. Anteriormente, era responsvel a partir do 16o dia
de afastamento. Tal medida, alm de buscar maior equilbrio de longo prazo para
o RGPS, tambm cria incentivos para que as empresas invistam mais em sade e
segurana do trabalho, visto que a sua responsabilidade frente ao pagamento do
salrio do empregado afastado dobra, passando de quinze para trinta dias.
Em uma primeira anlise, as mudanas na penso por morte e no auxlio-doena
tm o mrito de introduzir mais racionalidade no RGPS e aumentar o incentivo
ao trabalho entre seus segurados. Alm disso, h consequncias financeiras, como
a melhora do equilbrio de longo prazo do regime, dado que so alteraes que
diminuem os gastos com os dois benefcios. Ainda que sem maior aprofundamento
no debate, preciso destacar que mais uma rodada de reforma em benefcios
previdencirios deixou de fora os militares da Unio, que ainda contam com
aposentadoria integral e em idades inferiores aos servidores pblicos e trabalhadores
da iniciativa privada. No contexto atual de ajustes, tais benefcios podem ser
considerados como privilgios.
O prximo nmero deste peridico trar anlises mais aprofundadas sobre
as mudanas, bem como sobre o processo legislativo relativo anlise da medida
provisria que as introduziu. Ainda que preliminarmente, possvel afirmar que,
apesar de serem mudanas necessrias, e at certo ponto esperadas para algum
momento breve, a forma pela qual elas foram realizadas, via medida provisria,
pode trazer consequncias futuras indesejveis para o tema previdencirio, sendo a
principal delas a insegurana institucional e jurdica. Ora, se antes o grande temor
de parte dos segurados era suscitado pela possibilidade de aprovao de uma nova
proposta de emenda constitucional que viesse a limitar os direitos a aposentadorias
e penses, agora se adiciona a esse receio a preocupao com a edio de medidas
provisrias que possam vir a tratar de matria previdenciria. Alm disso, faz-se
necessrio destacar que a Medida Provisria no 664/2014 ainda vai ser objeto de
debates no Congresso Nacional, podendo ter dispositivos anulados ou alterados.
Outra consequncia que essa medida provisria altera regras apenas para
os servidores civis federais, movimento contrrio ao que se vem observando desde
a Lei no 9.717/1998 e as Emendas Constitucionais nos 20 e 41, de 1998 e 2003,
24
respectivamente. Assim, servidores federais passaram a ter regras diferentes dos

estaduais e municipais.
2.2 Previdncia complementar dos servidores pblicos nos estados
Foi observado, no ano de 2013, avano em um dos principais pontos da reforma da

previdncia dos servidores pblicos (EC no 41/2003), qual seja, o estabelecimento
de um teto para valores de benefcios de aposentadorias e penses condicionado
criao de entidade de previdncia complementar para servidores pblicos.
No momento da redao deste texto, sete estados j haviam alterado a legislao
com objetivo de instituir a previdncia complementar de seus servidores. Nos estados
de So Paulo e Rio de Janeiro, as respectivas entidades j estavam em pleno funcionamento, assim como na Unio. Os estados de Esprito Santo e Minas Gerais tiveram seus
regulamentos aprovados pela Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
(PREVIC), respectivamente em fevereiro e abril de 2014. A partir dessa aprovao,
h o prazo de at 180 dias para entrada em operao das entidades de previdncia
complementar. Cear, Pernambuco e Rondnia ainda aguardam a aprovao de seus
regulamentos pela PREVIC.
Para se entender a importncia da alterao da previdncia dos servidores nesses
sete estados, em 2012 eles possuam aproximadamente 1,4 milho de servidores
ativos e 1 milho de inativos ou pensionistas. Em termos relativos, so 50,8% dos
servidores ativos, 52,4% de inativos e 60,8% dos instituidores de penso (tabela 2).
Apenas o estado de So Paulo possua mais de 500 mil ativos e 399 mil inativos
e pensionistas no mesmo ano.
TABELA 2
Servidores pblicos estaduais em 2012 e situao do regime previdencirio em 20141

Ativos
Inativos
Instituidores de penso
Nmero
Todos os estados
Com previdncia complementar aprovada
Com previdncia complementar em funcionamento
2.842.347
1.420.660
543.922
1.443.728
744.724
330.874
744.350
453.812
228.784
(%)
Todos os estados
100
100
100
Com previdncia complementar aprovada
50,8
52,4
60,8
Com previdncia complementar em funcionamento
26,2
31,9
42,1
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS)/MPS.

Nota: Situao em julho de 2014.
A tabela 2 apresenta duas informaes. A primeira o total de servidores

estaduais em 2012. Outra informao diz respeito ao percentual de servidores por
Previdncia Social
25
situao que esto em estados que reformaram seu regime de previdncia. Com isso,
pode-se inferir que no futuro, medida que os atuais servidores se aposentarem e
novos forem contratados, haver mais servidores cujos benefcios previdencirios
estaro limitados pelo teto.
Com a alterao no regime previdencirio, os servidores que forem contratados
aps a entrada em funcionamento das entidades de previdncia complementar,
caso queiram receber valor superior ao teto, devero contribuir para essas entidades.6
Com essa alterao no regime previdencirio, os estados objetivam a reduo do
gasto com inativos no longo prazo. Contudo, at o momento em que todos os
servidores estejam sob as novas regras, espera-se aumento do deficit com pagamento
de aposentadorias e penses, devido ao chamado custo de transio.7
2.3 Poltica de reajuste do salrio mnimo
Em maro de 2015, a presidncia da Repblica enviou ao Congresso medida

provisria que prorroga, at 2019, a regra atual de reajuste do salrio mnimo,
segundo a qual seu valor incorpora ano a ano a variao da inflao ndice
nacional de preos ao consumidor (INPC) do ano anterior e do PIB real de dois
anos antes. Essa iniciativa, contudo, foi precedida por ampla discusso nos meios
polticos e acadmicos, trazendo tona a diferena de vises quanto s finalidades
e os efeitos dessa poltica sobre a economia, os mecanismos de proteo social e
as contas pblicas.
A Constituio Federal de 1988 determina que nenhum benefcio previdencirio ter valor inferior ao salrio mnimo vigente. Desta forma, este se configura
como o valor do piso previdencirio. Em junho de 2014, dos mais de 27 milhes
de benefcios previdencirios pagos pelo RGPS, 16,9 milhes eram de 1 salrio
mnimo, o que corresponde a 62% do total. Dessa forma, fica claro que a poltica
de reajuste do salrio mnimo afeta diretamente a vida de milhes de aposentados e
pensionistas do RGPS e tambm dos diversos beneficirios dos RPPSs que recebem
o piso previdencirio.
A frmula usada para o reajuste do salrio mnimo est em vigor desde 2008.
Ela foi fruto de intensas negociaes entre as principais centrais sindicais e o governo
federal no final de 2006. O valor do salrio mnimo foi estabelecido por meio de
6. O teto do RGPS era de R$ 4.390,24 em julho de 2014.
7. O custo de transio entre o regime anterior e o regime que limita aposentadorias e penses decorre de alguns
fatores. Pelo lado da receita, os estados observaro queda, pois a contribuio passa a ser at o valor equivalente ao
teto de benefcios pago pelo INSS, enquanto antes da alterao a contribuio dos servidores era de um determinado
percentual sobre toda sua remunerao. Em relao despesa, devido ao estoque de servidores contratados sob as
regras antigas, durante algumas dcadas ainda sero pagas aposentadorias e penses sem a limitao pelo teto.
Apenas no longo prazo, quando os que entraram sob as novas regras se aposentarem se observar queda nas despesas.
A conjuno de receitas em queda com manuteno das despesas, no curto prazo, que resulta na elevao inicial do
deficit, o que chamado de custo de transio.
26
medidas provisrias, sempre seguindo o combinado anteriormente com as centrais

sindicais. Em fevereiro de 2011 foi aprovada a Lei no 12.382, que consolidou o
critrio negociado at janeiro de 2015 (Brasil, 2011). Tambm estabelecia que o
Poder Executivo teria at 31 de dezembro de 2015 para envio de projeto de lei sobre a
poltica de valorizao do salrio mnimo de 2016 a 2019. Como visto no incio desta
seo, foi escolhida a via da medida provisria para estender a regra atual at 2019.
Em considerando todos os impactos elencados anteriormente, houve movimentos na academia e no meio sindical que discutiam os resultados da poltica at
o presente e faziam proposies para o prximo perodo. Um debate marcado pela
clivagem entre vises fiscalistas e protetivas da poltica previdenciria. Na sequncia
deste texto apresentado um pouco do que foi esse debate.
A Nota Tcnica no 136 do Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Socioeconmicos (DIEESE) faz diversas consideraes sobre a poltica
atualmente vigente. O texto explicita o enfraquecimento de determinado
discurso, bastante comum at a metade da dcada anterior, que consistia em
acusar o salrio mnimo e seu reajuste de aumentar o desemprego, elevar a
informalizao das relaes de trabalho e de ser o principal causador da piora
das contas previdencirias. O texto tambm aponta que a valorizao do mnimo
trouxe sensveis ganhos aos trabalhadores e inativos e tambm combateu a
desigualdade de renda. O Dieese (2014) defende a manuteno da atual poltica
de valorizao do salrio mnimo. Essa defesa justificada pela necessidade de
continuar a ampliao do mercado consumidor interno e de se combater as
desigualdades pessoal e funcional da renda.
Em contraposio viso que entende a poltica previdenciria como uma
poltica de proteo social, h a chamada viso fiscalista. Esta, por sua vez, restringe a poltica de proteo ao equilbrio fiscal e a sustentabilidade das contas da
Previdncia no longo prazo.
Setores da academia tambm entraram no debate sobre a poltica de reajuste
do mnimo para o perodo 2016-2019. Em seminrio realizado na Fundao
Getlio Vargas (FGV-RJ) nos dias 7 e 8 de maio de 2014, acadmicos de mais
diversas orientaes se reuniram para debater propostas para a poltica, a partir dos
pontos de vista do mercado de trabalho, distribuio de renda, finanas pblicas,
inflao e macroeconomia.
Alguns dos consensos entre os debatedores dizem respeito ao mercado de trabalho,
informalidade e distribuio de renda. Foi apontado que a elevao do salrio mnimo
no gerou desemprego, no elevou a informalidade e ainda apresentou efeitos positivos
no tocante distribuio de renda. Um consenso parcial diz respeito ao impacto do
salrio mnimo nas finanas pblicas, principalmente via Previdncia e assistncia.
Previdncia Social
27
Nesse caso, alguns estudiosos destacaram que a elevao do salrio mnimo pela regra
atual resultou na elevao das transferncias federais de renda em relao ao PIB; outro
grupo apontou que houve elevao das transferncias, mas tambm das receitas pela
elevao dos salrios.
Nesse seminrio tambm foram apresentadas e discutidas algumas propostas para
reajuste do salrio mnimo e seus impactos nas finanas pblicas. Em linhas gerais,
as propostas que garantiam ganho real inferior regra atual resultavam na reduo
das transferncias de renda em relao ao PIB com o passar dos anos.
Especificamente Previdncia, foram apresentadas propostas como a
desvinculao parcial do piso previdencirio em relao ao salrio mnimo,
supostamente de menor custo poltico para aprovao. Uma das propostas prev
que, no momento da concesso da aposentadoria, o piso ser o salrio mnimo
em vigor; posteriormente, porm, o reajuste do benefcio dar-se-ia sempre pela
inflao, que hoje justamente o critrio para reajuste dos benefcios acima do
piso previdencirio. Essa regra apresenta claro incentivo para a postergao da
aposentadoria em um cenrio de continuidade de ganhos reais para o salrio
mnimo, alm de reduo do impacto fiscal da poltica deste.
Um entendimento que se deve ter na discusso da poltica de reajuste do
mnimo que, da forma atual, existe a imediata ligao entre mercado de trabalho
e poltica previdenciria, pois o piso previdencirio o valor do salrio mnimo.
Quando se discute desvinculao, total ou parcial, do salrio mnimo em relao ao
piso previdencirio, as polticas para mercado de trabalho e previdncia podem ser
pensadas de maneira independente, pelo menos no que tange aos impactos fiscais.
Alm disso, h que se ressaltar que a desvinculao entre o piso previdencirio e
o salrio mnimo carrega consigo mais parcimnia que quaisquer outras formas
de restrio de acesso a benefcios previdencirios com vistas manuteno da
sustentabilidade de longo prazo do sistema.
Alm do necessrio debate sobre a regra de reajuste do salrio mnimo,
h tambm a discusso sobre a manuteno da vinculao entre este e o piso
previdencirio. So debates complexos e delicados que devem ser postos e
enfrentados. Pela viso protetiva da poltica previdenciria, deve-se destacar o
papel virtuoso que a elevao do salrio mnimo tem exercido nos ltimos anos,
principalmente no combate pobreza entre os beneficirios e na distribuio
pessoal de renda, o que ser discutido com um pouco mais de profundidade
na seo 3. Um contraponto que merece considerao que todo esse papel
virtuoso da elevao do salrio mnimo foi possibilitado pelo forte crescimento
do emprego com carteira assinada nos ltimos anos. Caso o mercado de trabalho
perca dinamismo, que parece ser o cenrio pelo menos para 2015, a atual poltica
do salrio mnimo ser ainda mais questionada.
28
Do lado fiscalista, deve-se reconhecer que necessrio manter o equilbrio

fiscal da Previdncia, uma exigncia justificvel pelo nosso arranjo previdencirio,
que depende da solidariedade intergeracional. Contudo, o no reconhecimento
e o no cumprimento do Oramento da Seguridade Social deixa o debate fiscal
enviesado, pois no se reconhece a Previdncia como parte da Seguridade Social,
que possui mltiplas fontes de financiamento e superavitria.
2.4 Fator previdencirio
O crescimento atpico nas concesses de aposentadorias por tempo de servio,8

que se caracterizam por serem concedidas para pessoas relativamente jovens e pelo
valor mdio mais alto que o dos benefcios por idade, e a no instituio de idade
mnima para as aposentadorias do RGPS estimularam a busca de alternativas que
resultassem em retardamento das solicitaes de aposentadorias, no contexto das
discusses que resultaram na promulgao da Emenda Constitucional no 20/1998.
A alternativa foi a aprovao do fator previdencirio, por meio da Lei no 9.876/1999.9
O objetivo do fator previdencirio estabelecer uma relao entre o tempo
de contribuio do segurado, sua idade no momento da aposentadoria e o perodo
esperado de recebimento do benefcio com o seu valor. Tudo mais constante,
h uma relao direta entre o tempo de contribuio e a idade e uma relao inversa
do perodo esperado de recebimento a chamada expectativa de sobrevida com o
valor do benefcio. Sua aplicao no clculo das aposentadorias por tempo de
contribuio obrigatria, enquanto nas aposentadorias por idade facultativa.10
Com relao aos efeitos do fator previdencirio sobre as Aposentadorias
por Tempo de Contribuio (ATC), Pereira (2013) faz interessante anlise na
qual apresenta as trajetrias das variveis ATCs concedidas, da idade mdia
de aposentadoria e do tempo de contribuio por sexo. A anlise mostra o efeito da
antecipao das aposentadorias quando do incio das discusses da proposta
de reforma previdenciria, seguido de posterior queda e volta tendncia esperada
em meados dos anos 2000.
Com relao s idades mdias de aposentadoria, logo aps a promulgao da Emenda Constitucional no 20/1998, observa-se aumento nas idades de
aposentadoria. De 2002 a 2008, as idades mdias permanecem praticamente
estveis. A partir de 2009, ento, apresentam tendncia de elevao. O tempo
de contribuio para aposentadoria tem se elevado continuamente desde 1998.
Tal movimento explicado pela reduo dos segurados que se aposentam ainda
pela antiga regra da proporcionalidade e pela elevao do percentual dos que se
8. Com a Emenda Constitucional no 20/1998 passou a se chamar Aposentadoria por Tempo de Contribuio.
9. Para mais detalhes sobre o fator previdencirio, sua forma de clculo e seus primeiros impactos, ver Delgado et al. (2006).
10. Apenas se favorecer o segurado, isto , se o fator for superior a um.
Previdncia Social
29
aposentam com tempo de contribuio superior aos 35 e 30 anos exigidos para

homens e mulheres, respectivamente.
Conclui-se, a partir de Pereira (2013), que principalmente a partir de 2009 o
fator previdencirio contribuiu para elevar as idades mdias e os tempos mdios de
contribuio para homens e mulheres. Contudo, o outro lado dessa poltica mostra
que, mesmo tendo postergado a aposentadoria, o fator previdencirio foi, na mdia,
calculado em 0,71 para homens e 0,63 para mulheres em 2012. Em outros termos,
gerou aposentadorias 29% e 37% inferiores ao valor que seria definido na ausncia
do fator previdencirio. Essa reduo, aplicada nos valores das aposentadorias,
sempre foi alvo das crticas de diversas centrais sindicais.
Tais crticas reverberaram mais uma vez durante o ano de 2014, principalmente
ao longo da disputa eleitoral para a Presidncia da Repblica. Em alguns momentos
o principal candidato de oposio afirmou que pensava em propostas para extino
do fator previdencirio, em outros afirmou que pensava em alternativas ao fator.
Os autores deste texto acreditam que a simples extino do fator previdencirio e
a volta das regras anteriores no uma opo. O sistema previdencirio, corroborado
pela evoluo da demografia, no comporta mais aposentadorias aos 45 ou 47 anos
de idade. O cidado em pleno gozo de suas capacidades laborais no pode passar
a receber benefcios que perduraro por trs dcadas ou mais. Isso no significa,
contudo, que o fator previdencirio seja a melhor soluo. Vale lembrar que ela foi
a melhor alternativa poca das discusses da Emenda Constitucional no 20/1998,
e ganhou fora com a no aprovao da idade mnima.
Entende-se que a melhor alternativa ao fator previdencirio ainda a estipulao de uma idade mnima (ou de referncia), com possibilidade de antecipao
da idade de aposentadoria, desde que incorra em penalizao sobre o valor do
benefcio a ser recebido.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS
3.1 Evoluo dos benefcios do RGPS
No primeiro semestre de 2014, entre os principais benefcios, a Previdncia

Social atingiu a marca de mais de 27 milhes de benefcios em estoque. Entre as
aposentadorias, foram emitidos 17,8 milhes de benefcios.11 Comparando com
a quantidade de benefcios pagos em junho de 2013, houve aumento de 3,3%,
pouco superior mdia de 3,12% desde 2005. O acumulado do crescimento nos
ltimos dez anos de 37,4% para aposentadorias, 25,8% para penses por morte
11. Na terminologia previdenciria, benefcios emitidos so os benefcios pagos em determinado perodo de tempo.
Os benefcios concedidos, por sua vez, so aqueles que esto sendo pagos pela primeira vez tambm em determinado
perodo. Pode-se entender a primeira varivel como de estoque e a segunda como de fluxo.
30
e apenas 5,44% para auxlios-doena (previdencirios e acidentrios), o menor

crescimento entre os principais benefcios.
A anlise especfica desta subseo ser centrada nos benefcios de auxlio-doena.
Buscar-se- argumentar que o total de benefcios emitidos em junho de 2014,
mesmo superando a maior quantidade emitida na dcada passada auge da ento
chamada exploso na concesso do auxlio-doena no representa crescimento
descontrolado desse benefcio.
TABELA 3
Principais benefcios emitidos pelo INSS (junho de 2005, 2013 e 2014)
Aposentadorias
Idade
Variao (%)
2005
2013
2014
2014/2013
2014/2005
12.962.869
17.199.486
17.811.287
3,6
37,4
6.566.286
8.967.120
9.321.755
4,0
42,0
Invalidez
2.726.251
3.276.243
3.340.561
2,0
22,5
Tempo de contribuio
3.670.332
4.956.123
5.148.971
3,9
40,3
Penses por morte
5.837.403
7.181.256
7.349.128
2,3
25,9
Auxlio-doena (previdencirio e acidentrio)
1.928.293
1.939.214
2.033.275
4,9
5,4
20.728.565
26.319.956
27.193.690
3,3
31,2
Total
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social (BEPS)/MPS.
A evoluo do auxlio-doena j foi motivo de muitos estudos, pois

observou forte crescimento em determinado perodo da dcada passada. 12
Entre os motivos especulados poca para tal crescimento, estavam o excessivo
nmero de mdicos-peritos terceirizados, problemas no desenho do benefcio
(em determinadas situaes, seu valor poderia ser superior ao salrio recebido
pelo segurado do INSS) e fraudes em geral.
Para enfrentar os problemas apontados anteriormente, o Ministrio da
Previdncia Social (MPS) atuou em diferentes frentes. Na primeira delas, houve
reforo no quadro de pessoal com a contratao, por concurso, de mais de 1.300
mdicos-peritos.13 Tentou-se tambm alterar as regras de concesso do auxlio-doena
por meio da Medida Provisria no 242/2005,14 que posteriormente foi rejeitada
no Senado Federal. Outra medida foi o lanamento do programa Cobertura
Previdenciria Estimada (Copes), conhecido como Data Certa. E, finalmente,
no final do ano de 2014 foi editada a Medida Provisria no 664 que, conforme
apresentado na seo 2, alterou algumas regras do auxlio-doena.
12. Ver, por exemplo, a edio nmero 11 deste peridico.
13. Boletim Estatstico de Pessoal do MPOG.
14. Essa medida provisria propunha alterar a forma de clculo do auxlio-doena e do auxlio-acidente, de forma a
limitar seu valor a, no mximo, o ltimo salrio de contribuio do segurado.
Previdncia Social
31
O Data Certa consistia na concesso do auxlio-doena com prazo predeterminado para acabar, de acordo com o tipo de doena do segurado. Na primeira
concesso, a durao mxima era de 180 dias. Aps esse perodo, o benefcio era
cessado (caso o segurado pudesse voltar ao trabalho) ou o segurado encaminhado
reabilitao profissional (para os ainda impedidos de trabalhar). Vale destacar
que o auxlio-doena era pago no mximo por dois anos. Aps esse perodo,
persistindo a incapacidade para o retorno ao trabalho, o auxlio era transformado
em aposentadoria por invalidez.
Pensado como uma maneira de frear a concesso desmedida do auxlio-doena,
o Data Certa criou problema para os afastados do trabalho, pois ao final do prazo
estipulado para recebimento do benefcio, caso ainda estivesse incapacitado, deveria
o prprio segurado marcar nova percia. No entanto, muitos no conseguiam
agendar percias antes do fim do benefcio e, com isso, voltavam ao trabalho ainda
incapacitados. Desta forma, o Data Certa gerou muitas controvrsias e crticas.
Aps vrios questionamentos na justia, o Data Certa foi extinto no ano
de 2010 (Resoluo INSS/PRES no 97, de 19/07/2010). O perodo estimado de
alta mdica para os beneficirios de auxlios ainda existe, mas o trabalhador tem
quinze dias antes do benefcio cessar para pedir sua prorrogao. Enquanto a
deciso no sai, ele continua recebendo o auxlio-doena. Essa medida garante
a proteo aos que ainda estejam incapacitados para o retorno ao trabalho e
serve como incentivo para maior agilidade na marcao das percias mdicas
por parte do INSS.
O estoque de auxlios-doena (previdencirios e acidentrios), como visto
na tabela 3, alcanou mais de 2 milhes em junho de 2014. Esse montante
o maior da srie histrica do Anurio Estatstico da Previdncia Social. Feita
essa qualificao, pode-se questionar por que este nmero ainda no havia
gerado incmodo e as mesmas reaes da dcada passada. A breve comparao
do total de auxlios-doena emitidos com a populao coberta pelo RGPS
e com o total de benefcios em estoque, alm da participao do gasto em
auxlios-doena no gasto total, pode ajudar a compreender.
De acordo com a tabela 4, a relao entre os auxlios-doena e a populao
coberta pelo RGPS, aps mnima em 2001, se elevou at o valor mximo de
4,7% em 2005. Em seguida, observou queda e manteve certa estabilidade nos
valores dos trs ltimos anos disponveis, mas em um patamar superior ao
observado em 2001. Movimento similar pode ser observado na participao do
estoque e do valor gasto de auxlios-doena em relao ao total de benefcios
previdencirios do RGPS, sempre nos meses de junho de cada ano.
32
TABELA 4
Relao entre auxlios-doena emitidos e populao coberta pelo RGPS, total de

benefcios emitidos pelo RGPS e relao entre gasto com auxlio-doena e o total
do RGPS (2001-2014)
(Em %)
Auxlios-doena/populao
coberta RGPS
Auxlios-doena/total
de benefcios RGPS
Gasto auxlio-doena/total RGPS
2001
2,9
5,6
5,4
2002
3,4
6,5
6,6
2003
3,8
7,4
7,9
2004
4,3
8,6
9,5
2005
4,7
9,3
10,5
2006
4,0
8,1
9,0
2007
4,3
8,7
10,0
2008
3,8
7,9
8,6
2009
3,6
7,3
7,7
2010
6,9
7,3
2011
3,5
7,4
7,7
2012
3,5
7,2
7,4
2013
7,4
7,4
2014
7,5
7,5
Fonte: Elaborao dos autores.

Obs.: Populao coberta medida a partir dos microdados das PNADs/IBGE; auxlios-doena, total de benefcios do RGPS e seus
valores com base no Anurio Estatstico da Previdncia Social/MPS.
A estabilidade nos indicadores observada desde 2009 permite concluir que no h

crescimento explosivo no total de auxlios-doena ou no valor gasto com o benefcio.
A princpio, o crescimento observado est dentro do esperado, uma vez que a populao
coberta pelo RGPS tambm tem apresentado ampliao nos ltimos anos. Ora, se a
populao coberta aumenta, natural que, tudo mais constante, tambm aumente o
nmero de beneficirios do auxlio-doena. O cotejamento dessa concluso com as
novas regras advindas com a Medida Provisria no 664/2014 permite concluir que
se busca ou pura e simplesmente economia de recursos ou um maior investimento
das firmas em sade e segurana do trabalho, ou os dois.
A concluso de que no h crescimento explosivo do auxlio-doena no
esgota o debate. preciso entender o que h por trs dos indicadores da tabela 4
e dos nmeros da tabela 3. O nmero de auxlios-doena concedidos e emitidos
apenas resultado das condies de trabalho dos segurados. Para se entender o que
est por trs desses benefcios preciso debater a questo da sade e segurana do
trabalho, das condies de locomoo no trajeto casa-trabalho-casa. Em suma,
vrias outras questes que perpassam a poltica previdenciria.
Previdncia Social
33
3.2 RGPS e RPPS: cobertura previdenciria, finanas e

aspectos distributivos
O sistema previdencirio brasileiro tem como principais objetivos ou funes

evitar a queda brusca de renda na velhice, garantir renda ao segurado no caso
de alguma contingncia (acidente, gravidez, doena, velhice, entre outros)
e atuar na preveno pobreza.15 A primeira funo ocorre quando o indivduo,
segurado do sistema previdencirio, passa para a inatividade e, com isso, passa a
receber aposentadoria. A segunda funo existe para proteo do trabalhador ou
trabalhadora que, por motivo de doena, acidente, gravidez ou outros, enfrente a
impossibilidade permanente ou temporria de receber remunerao do trabalho.
A funo de combate pobreza uma escolha social que se reflete no pagamento de
um valor mnimo (piso previdencirio) para benefcios previdencirios que so
de tal montante que seus recebedores tm menos risco de incorrer em pobreza.16
Esta subseo analisar a cobertura previdenciria tanto da PEA quanto entre os
idosos. Entende-se que a cobertura da PEA est relacionada ao objetivo de garantia de
renda no caso de alguma contingncia no programada como a invalidez, doena ou
falecimento em atividade, assim como para a acumulao de tempo de contribuio
que faa jus ao recebimento de aposentadoria quando o segurado atingir uma idade
avanada. Por seu turno, a cobertura dos idosos est relacionada manuteno da
renda na velhice e na preveno pobreza.
Para cumprir com os seus objetivos, a previdncia paga benefcios para os
que tm direito. Dessa forma, inicia-se esta subseo com a anlise da cobertura
previdenciria e, posteriormente, a das finanas previdencirias. O nvel do gasto e sua
trajetria prevista para o futuro esto intimamente relacionados com a manuteno
do pacto geracional, que a base de sustentao do arranjo previdencirio brasileiro.
O fato de arrecadar via tributos e transferir recursos para a populao
via pagamento de benefcios enseja aspectos distributivos. Assim, aps anlise das
receitas e despesas previdencirias sero analisados os aspectos distributivos, com
foco na renda obtida pelo recebimento de benefcios previdencirios.
3.2.1 Evoluo da cobertura previdenciria
Os anos recentes tm mostrado crescimento contnuo na cobertura previdenciria

no Brasil. Mesmo em 2009, ano de auge da crise, a cobertura observou crescimento.
Dentro do cenrio de crescimento da PEA coberta pela previdncia, merece destaque
o aumento da participao dos empregos com carteira assinada no perodo analisado,
15. A literatura econmica interpreta os objetivos (funes) de um sistema de previdncia como suavizao do consumo,
seguro contra contingncias diversas e, eventualmente, combate pobreza na velhice ou idade ativa, na incapacidade
de gerar renda pelo prprio trabalho.
16. Pobreza medida como insuficincia de renda.
34
reflexo do crescimento do PIB. Entre os trabalhadores sem cobertura, o peso dos

desocupados alcanou 17,7% em 2012. Isto , a maioria dos sem cobertura esto
ocupados e obtm rendimentos pelo seu trabalho (82,2% em 2012).
TABELA 5
Evoluo da cobertura previdenciria da PEA (2003-2012)

(Em %)
PEA
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
52,0
52,9
53,1
54,5
55,9
57,5
57,8
62,8
63,9
31,1
31,6
32,3
33,3
34,8
36,4
36,5
40,7
41,3
Funcionrios pblicos e militares
6,4
6,5
6,1
6,5
6,7
6,9
7,0
7,0
7,2
Contribuinte individual
7,4
7,3
7,6
8,1
8,1
8,4
8,8
9,9
10,7
PEA
Cobertos
Com carteira assinada
7,1
7,5
7,1
6,7
6,3
5,9
5,5
5,3
4,8
No cobertos
Segurado especial
48,0
47,1
46,9
45,5
44,1
42,5
42,2
37,2
36,1
Ocupados
37,9
37,9
37,3
36,8
35,7
35,1
33,6
30,2
29,7
Desocupados
10,1
9,2
9,6
8,7
8,4
7,4
8,6
6,9
6,4
Fonte: Microdados das PNADs/IBGE.

Nota: Foram considerados contribuintes individuais as seguintes posies na ocupao cujos trabalhadores contribuam para
a Previdncia Social: empregado sem carteira assinada, domstico sem carteira assinada, conta-prpria (no agrcola),
empregadores e trabalhador na construo para prprio uso.
Obs.: A definio de PEA aqui utilizada considerou os ocupados e desocupados na semana de referncia com idade entre:
i) 16 e 59 anos para homens e mulheres de forma geral; e ii) 16 a 54 anos para mulheres trabalhadoras rurais autnomas,
no remuneradas ou para o prprio consumo.
Os dados mostram que a cobertura alcanou 63,9% da PEA no ano de 2012, o

maior patamar para a srie analisada. Alm do crescimento do emprego com carteira
assinada, o percentual dos contribuintes individuais cobertos pela previdncia tambm
se elevou no perodo (de 7,1%, em 2003, para 10,7% da PEA, em 2012). Enquanto
o crescimento da economia favoreceu as duas categorias, os contribuintes individuais
tambm contaram com diversas polticas de incluso previdenciria (quadro 1).
QUADRO 1
Medidas recentes de incluso previdenciria

Medida de incluso
Normativo
Incentivo formalizao de trabalhadores domsticos
Lei no 11.324/2006
Plano simplificado de incluso previdenciria
Lei Complementar no 123/2006
Estmulo formalizao de trabalhadores temporrios contratados por segurado especial
Lei no 11.718/2008
Formalizao de trabalhadores temporrios contratados por produtor rural pessoa fsica
Lei no 11.718/2008
Contratao simplificada de empregado por parte de Microempreendedor Individual (MEI)
Instituio da figura do Microempreendedor Individual (MEI)
Estmulo formalizao de facultativos de baixa renda
Lei no 12.470/2011
Fonte: Dantas, Barbosa e Ferreira (2012).

Previdncia Social
35
As medidas apresentadas, em linhas gerais, reduzem o custo financeiro para

a autoincluso dos trabalhadores por conta-prpria, dos empregados sem carteira
assinada e dos facultativos (donas de casa, principalmente), e estimulam a formalizao dos trabalhadores domsticos. O resultado concomitante de crescimento
econmico e polticas de incentivo foi o crescimento da participao dos contribuintes
individuais na PEA coberta no perodo analisado na tabela 5.
Os nmeros absolutos do perodo analisado tambm impressionam.
Entre 2003 e 2012, o total de trabalhadores com carteira assinada cresceu
mais de 13,4 milhes e, entre os contribuintes individuais, mais de 4 milhes.
Como resultado do forte movimento de ampliao da cobertura, o nmero de
trabalhadores sem cobertura reduziu-se em mais de 5 milhes no mesmo perodo.
Ainda na anlise dos nmeros absolutos, foi feito corte para perodos diferentes,
com o intuito de observar se houve mudana no padro de formalizao antes e
depois dos efeitos mais agudos da crise internacional. Desta forma, foram analisadas
variaes mdias anuais para trs perodos: i) de 2003 a 2008; ii) de 2008 a 2009;
e iii) de 2009 a 2012. O grfico 1 ilustra os resultados encontrados.
GRFICO 1
Variao mdia anual do crescimento da PEA, por categorias e recortes temporais

(Em milhes)
2,25
2,00
1,75
1,50
1,25
1,00
0,75
0,50
0,25
0,00
-0,25
-0,50
-0,75
-1,00
-1,25
-1,50
-1,75
-2,00
Com
carteira
Funcionrio Contribuinte
pblico
individual
e militar
2008-2003
Segurado
especial
Ocupado
sem
cobertura
2009-2008
Desocupado
Com
cobertura
Sem
cobertura
2012-2009
Fonte: Microdados das PNADs/IBGE.

Obs.: A definio de PEA aqui utilizada considerou os ocupados e desocupados na semana de referncia com idade entre:
i) 16 e 59 anos para homens e mulheres de forma geral; e ii) 16 a 54 anos para mulheres trabalhadoras rurais autnomas,
no remuneradas ou para o prprio consumo.
36
O grfico 1 apresenta resultados interessantes. Pode-se notar que no primeiro recorte

temporal o crescimento do nmero de cobertos foi praticamente igual ao crescimento
da PEA (cobertos e sem cobertura). Os principais responsveis pelo crescimento do
nmero de cobertos foram o emprego com carteira assinada e os contribuintes individuais.
A variao de 2008 a 2009, que considera justamente o perodo mais agudo da crise,
mostra que, a despeito do crescimento do nmero de desocupados e dos sem cobertura,
o nmero de trabalhadores com cobertura observou crescimento maior que os sem
cobertura. Pode-se depreender da anlise do grfico que o principal efeito da crise foi o
crescimento do nmero absoluto de desocupados.
O perodo posterior ao da crise (de 2009 a 2012) apresenta padro de crescimento da cobertura diferente do primeiro. Aqui a PEA cresceu menos que o
nmero de trabalhadores cobertos, sempre em termos absolutos. Destaque mais
uma vez para os trabalhadores com carteira assinada e para o forte crescimento dos
contribuintes individuais cobertos. Entre os sem cobertura, observou-se queda na
desocupao e do nmero de trabalhadores ocupados sem cobertura.
Alm da cobertura da PEA, tambm merecem ateno os dados sobre cobertura
previdenciria entre os idosos (populao com mais de 60 anos). Ora, se uma das
funes do sistema previdencirio evitar queda brusca de renda na velhice, a medio
da cobertura entre os idosos essencial para saber em que grau a previdncia cumpre
a contento o objetivo que aqui se coloca. Ressalte-se, contudo, que se a cobertura
da PEA reflete a dinmica recente da economia e, em certo grau, um conjunto
de polticas que estimulam a incluso previdenciria, de outro lado, a cobertura de
idosos reflexo de trajetrias e polticas previdencirias em momentos passados.
TABELA 6
Cobertura previdenciria de idosos (2003-2012)

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
19,2
Beneficirios da Previdncia (milhes)

Cobertos
13,3
13,7
14,3
14,7
15,2
16,4
17,0
18,3
3,1
3,3
3,3
3,7
3,9
3,9
4,0
4,3
4,5
Total
16,4
17,1
17,6
18,3
19,0
20,3
21,0
22,6
23,8
Cobertos
81,1
80,4
81,2
79,9
79,7
80,8
80,9
81,1
80,9
Sem cobertura
18,9
19,6
18,8
20,1
20,3
19,2
19,1
18,9
19,1
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Sem cobertura
Previdncia (%)
Previdncia + BPC (%)

Cobertos
81,4
81,9
83,1
83,3
82,2
83,5
83,7
83,4
83,8
Sem cobertura
18,6
18,1
17,0
16,7
17,8
16,5
16,3
16,6
16,2
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Fonte: PNADs/IBGE.
Obs.: Foram considerados idosos aqueles indivduos com 60 anos ou mais, exceto os que trabalhavam e estavam cobertos
pela Previdncia.
Previdncia Social
37
A tabela 6 apresenta o percentual de idosos que recebem benefcios previdencirios e tambm o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O BPC um
benefcio assistencial no valor de 1 salrio mnimo, concedido para idosos a partir
de 65 anos e que atendam a determinado critrio de renda domiciliar per capita.
Devido ao valor do BPC ser o mesmo do piso previdencirio, alguns estudiosos
afirmam que ele incentiva a no contribuio previdenciria, principalmente de
trabalhadores de baixa renda.17 A lgica subjacente a tal argumento que, se o
trabalhador vislumbra receber como aposentadoria o piso previdencirio, para ele
seria melhor no contribuir para o INSS, pois receberia o benefcio assistencial
com o mesmo valor do que receberia da Previdncia Social.18 Assim, preferiu-se
apresentar tambm a cobertura previdenciria somada do BPC, com objetivo de se
analisar simultaneamente o papel de suavizao da renda e de preveno da pobreza.
Os dados da tabela 6 mostram alto grau e certa estabilidade na cobertura
previdenciria dos idosos, o que pode ser considerado um bom resultado para a
Previdncia Social. Quando se analisa a cobertura considerando o BPC, nota-se certa
tendncia de crescimento a partir de 2008. Em termos absolutos, aproximadamente
19,2 milhes de idosos recebiam benefcios previdencirios e assistenciais em 2012.
A anlise conjunta da PEA e dos idosos cobertos pela Previdncia revela
que o papel desta que, em ltima instncia, promover proteo populao
melhorou no perodo analisado. Destaque para a cobertura da populao que
participa do mercado de trabalho (52% em 2003 e 63,9% em 2012); a cobertura
de idosos entre 2003 e 2012 apresentou pouca variao: cobertura previdenciria
com queda discreta e cobertura da previdncia e BPC com leve alta.
3.2.2 Evoluo financeira da Previdncia Social
RGPS
A despesa previdenciria do RGPS no ano de 2013 alcanou mais de R$ 357

bilhes, enquanto as receitas somaram pouco mais de R$ 307 bilhes. Isso gerou
necessidade de financiamento de quase R$ 50 bilhes, sempre em valores correntes.
A receita previdenciria depende diretamente da dinmica da populao coberta
contribuinte e da massa de rendimentos paga na economia. Em ltima instncia,
a variao do PIB est correlacionada com a receita previdenciria, pois afeta tanto a
populao coberta quanto a massa de rendimentos paga ao longo do ano. Desta forma,
no de se estranhar que na crise de 2009 houve reduo no crescimento da receita
do RGPS. Nos anos de 2010 e 2011, observou-se retomada do ritmo acelerado
17. Giambiagi e Tafner (2010) apresentam o argumento do incentivo perverso criado pelas regras de acesso ao BPC.
18. A linha do incentivo perverso do BPC vai mais longe ao afirmar que hoje um casal de idosos que more sozinho, sem
qualquer tipo de renda, teria direito a receber 1 salrio mnimo de BPC cada. Caso um dos dois tenha direito a receber
aposentadoria, o outro perde o direito a receber o BPC, pois no se enquadrar no critrio de renda.
38
de antes da crise. Mas os anos de 2012 e 2013 observaram desacelerao, at mais

acentuada que em 2009, no ritmo de alta. Esse movimento decorre do baixo
crescimento do PIB nos ltimos anos via desacelerao na criao de empregos
formais e no ritmo de alta da massa salarial.
No tocante despesa com benefcios do RGPS, necessrio, antes de tudo,
entender a diferena entre estoque e fluxo de benefcios. Foi visto na tabela 3 que
o total de benefcios pagos pelo INSS em junho de 2014 foi superior a 27 milhes.
Esse o estoque de benefcios formado pela soma do estoque do perodo anterior
com o fluxo de novas concesses, subtrada dos benefcios cancelados. Em um
perodo curto de tempo, ento, a variao da despesa com benefcios mais afetada
por variveis que interferem diretamente no estoque de benefcios.
Feita a digresso anterior, tem-se que a despesa com o estoque de benefcios
altamente sensvel ao valor do piso previdencirio, o salrio mnimo.19 O salrio
mnimo, por sua vez, desde 2008 segue regra de reajuste que determinada pela inflao
do ano anterior somada variao do PIB de dois anos antes. Dessa forma, nota-se
desacelerao do crescimento da despesa do INSS com benefcios no ano de 2011, pois
o PIB de 2009 foi negativo. A tabela 7 ilustra os dados apresentados anteriormente.
TABELA 7
Variao real da receita, da despesa e da necessidade de financiamento do INSS

(Em %)
Receita
Despesa
Necessidade de financiamento
2004
2005
10,1
10,5
11,8
2006
10,8
10,3
8,9
2007
8,1
6,4
1,5
2008
9,3
1,1
-24,2
2009
7,0
8,2
13,7
2010
9,6
6,4
-7,0
2011
9,4
4,1
-22,2
2012
5,4
5,9
9,7
5,5
6,8
15,7
2013
Fonte: Boletim estatstico de Previdncia Social/MPS.

Elaborao: Disoc/Ipea.
Obs.: Deflator: INPC.
Ressalte-se tambm que a necessidade de financiamento do INSS apresentou

queda nos anos de 2010 e 2011, mas voltou a crescer, e de forma acelerada, nos
dois ltimos anos.
19. Em junho de 2014, do estoque de benefcios do INSS, 62% eram de valor igual ao salrio mnimo.
Previdncia Social
39
Outros indicadores importantes sobre as finanas previdencirias so os

que relacionam suas principais variveis financeiras com o PIB: receita, despesa
e necessidade de financiamento em relao ao PIB. A comparao com o PIB
permite saber se o esforo arrecadatrio e a despesa tem ganhado espao em relao
economia do pas.
O grfico 2 mostra que a despesa em relao ao PIB variou sem tendncia
clara de crescimento at 2011. Em 2012 e 2013, devido ao fraco crescimento da
economia e continuidade do crescimento da despesa em termos reais, o indicador
acelerou e chegou a 7,4%. Pelo lado da receita, o movimento de formalizao
e incluso previdenciria, juntamente elevao dos salrios, resultou em clara
tendncia de crescimento at 2012. A partir da, a economia em ritmo mais lento
influenciou na manuteno das receitas em relao ao PIB em 6,3% nos anos de
2012 e 2013.
O resultado da dinmica da receita e despesa em relao ao PIB foi que a
necessidade de financiamento mudou de patamar, caiu da casa de 1,7% do PIB
para algo prximo a 1% do PIB nos ltimos anos. Tal resultado permite concluir
que a hiptese de crescimento explosivo das despesas e insolvncia do INSS no
corroborada, pelo menos no curto prazo. Concluso semelhante a que chegaram Matos, Melo e Simonassi (2013), analisando os dados at 2010. Contudo,
os autores deste captulo, em consonncia com o trabalho citado anteriormente,
entendem que refutar a hiptese de insolvncia no supera o debate por alteraes
no regramento do RGPS que o tornem mais sustentvel no futuro.
GRFICO 2
Receita, despesa e necessidade de financiamento do RGPS

(Em % do PIB)
Recebimentos e pagamentos
5,9
6
5
7,4
6,3
6,3
6,8
6,6
6,5
7,2
1,65
3,5
3,0
5,4
4,8
4,0
2,5
1,75
1,78
2,0
1,69
1,19
1,32
1,5
1,13
0,85
0,93
1,03
1,0
0,5
0,0
0
2004
2005
2006
2007
2008
Fontes: Boletim Estatstico da Previdncia Social e IBGE.
2009
2010
Receita
2011
2012
Despesa
2013
40
Regime de previdncia dos servidores pblicos
O gasto total de Unio, estados, municpios e Distrito Federal com aposentados

e instituidores de penso alcanou R$ 179 bilhes no ano de 2012. A receita
dos regimes dos servidores somou R$ 83 bilhes. Com isso, a necessidade de
financiamento atingiu R$ 95 bilhes.
Na comparao com o PIB, nota-se certa estabilidade para os quatro anos
apresentados. Em 2012, as receitas corresponderam a 1,9% e as despesas a 4,1%
do PIB, o que resultou na necessidade de financiamento de 2,2% do PIB. A maior
despesa da Unio, com 1,9% do PIB. Os estados foram os que mais arrecadaram
de seus servidores, com 0,8% do PIB. Os municpios com RPPS institudo apresentaram, no total, sobra de recursos, isto , a despesa com benefcios foi inferior
arrecadao. A tabela 8 apresenta os dados discutidos at aqui.
TABELA 8
Evoluo das despesas e receitas dos RPPS por Ente da Federao

(Em R$ milhes de 2012 e % do PIB)
2009
PIB (%)
2010
PIB (%)
2011
PIB (%)
2012
PIB (%)
Unio
Receitas
24.529
0,6
25.453
0,6
25.855
0,6
24.985
0,6
Despesas
81.386
2,1
82.767
2,0
82.824
1,9
82.418
1,9
56.857
1,5
57.314
1,4
56.970
1,3
57.433
1,3
Receitas
35.257
0,9
37.216
0,9
36.547
0,8
37.043
0,8
Despesas
65.194
1,7
69.827
1,7
73.560
1,7
78.007
1,8
29.937
0,8
32.611
0,8
37.013
0,9
40.963
0,9
Estados
Municpios
Receitas
16.918
0,4
17.504
0,4
18.736
0,4
21.782
0,5
Despesas
14.757
0,4
15.274
0,4
15.411
0,4
19.321
0,4
-2.161
-0,1
-2.231
-0,1
-3.325
-0,1
-2.462
-0,1
Total
Receitas
76.704
1,9
80.174
1,9
81.138
1,9
83.811
1,9
Despesas
161.337
4,1
167.867
4,0
171.795
4,0
179.745
4,1
84.633
2,2
87.694
2,1
90.658
2,1
95.935
2,2
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Relatrio de Execuo Oramentria da STN.

Interessante destacar que, apesar da preocupao com a sustentabilidade

do regime de previdncia dos servidores que inclusive passou por reformas em
1998 e 2003,20 os dados apresentados no nmero 20 deste peridico e na tabela 8
mostram certa estabilidade na necessidade de financiamento em relao ao PIB.
20. Emenda Constitucional no 20, de 1998, e Emenda Constitucional no 41, de 2003.
Previdncia Social
41
A despeito de sua estabilidade, o nvel da necessidade de financiamento da

previdncia dos servidores federais, estaduais e municipais torna-se passvel de
questionamento, principalmente por se referir a um contingente de segurados
bem inferior ao RGPS. A desigualdade das regras para clculo de aposentadorias
e penses no RPPS e RGPS foi um dos motivadores da reforma consubstanciada
na Emenda Constitucional no 41/2003. Um de seus dispositivos, inclusive,
previa a limitao a um valor mximo, igual ao teto do RGPS, para benefcios do
regime dos servidores. Esta limitao ficava condicionada criao da previdncia
complementar dos servidores que, como visto, foi instituda na Unio e em alguns
estados da Federao.
Com a entrada em operao das entidades de previdncia complementar dos
servidores pblicos na Unio e em alguns estados, espera-se que nos prximos
dez a quinze anos a necessidade de financiamento aumente em decorrncia
natural do perodo de transio entre o antigo modelo e o novo modelo adotado.
Contudo, no longo prazo, a previso de queda da necessidade de financiamento.
3.2.3 Aspectos distributivos dos benefcios previdencirios
Para cumprir suas funes, o sistema previdencirio brasileiro arrecada tributos

de parte da sociedade e transfere esse montante para seus beneficirios. Assim,
ao exercer suas funes, o sistema previdencirio acaba por ter papel na distribuio
de renda da populao.
O objetivo desta subseo apresentar, a partir da decomposio do Gini da
renda domiciliar per capita, os aspectos distributivos da Previdncia Social no Brasil.
Em outros termos, sero apresentados os efeitos distributivos resultantes do recebimento
de benefcios previdencirios.
Com a aplicao da metodologia da decomposio do Gini, possvel saber qual
a contribuio de cada parcela da renda domiciliar per capita na composio do Gini
da renda total em determinado ano (decomposio esttica do Gini) ou na variao
do Gini em determinado perodo de tempo (decomposio dinmica do Gini).21
A estratgia adotada para a medio do impacto distributivo dos benefcios
previdencirios foi dividi-los em duas categorias, como se fossem duas fontes
de rendas distintas: benefcios de at 1 salrio mnimo e benefcios superiores
ao mnimo. Tal diviso justifica-se pelas polticas de reajustes para aposentadorias e penses. Como se sabe, o salrio mnimo o menor valor pago como
benefcio previdencirio. Assim, quando o salrio mnimo reajustado, todos
os benefcios que pagam o mnimo ou que esto entre os mnimos antigo e
novo tambm so reajustados.
21. O trabalho de Souza e Medeiros (2013) descreve as metodologias das decomposies esttica e dinmica do Gini.
42
Os benefcios superiores ao piso previdencirio, por sua vez, so reajustados

pelo INPC, no caso dos concedidos pelo INSS ou por algum RPPS (sob a gide das
regras da Emenda Constitucional no 41/2003). Para os servidores pblicos inativos
cujas aposentadorias e penses foram geradas pelas regras antigas, o reajuste segue,
em geral, a variao na remunerao do pessoal da ativa. Por sua vez, para aqueles que
ingressaram no servio pblico aps dezembro de 2003 (aps reformas da Emenda
Constitucional no 41/2003), a correo dos benefcios segue a inflao de preos.
TABELA 9
Brasil: decomposio do ndice de Gini para a renda domiciliar per capita segundo
fatores (diversos anos)
2003
2004
2005
2006
2007
Renda per capita
0,581
0,570
0,567
0,560
0,554
Todos os trabalhos
0,578
0,568
0,566
0,564
0,559
Previdncia pblica
0,595
0,600
0,591
0,581
Outras aposentadorias e penses
0,572
0,572
0,619
0,585
Juros, dividendos, Bolsa Famlia etc.
0,339
0,160
0,238
Aluguel
0,802
0,789
Outras rendas
0,405
0,468
2008
2009
2011
2012
0,544
0,540
0,529
0,527
0,547
0,545
0,542
0,542
0,567
0,568
0,568
0,535
0,524
0,553
0,494
0,495
0,488
0,466
0,122
0,011
0,011
-0,103
-0,084
0,022
0,792
0,793
0,791
0,800
0,776
0,778
0,806
0,421
0,449
0,429
0,445
0,403
0,377
0,336
Coeficiente de concentrao
Participao na renda domiciliar per capita (RDPC) (%)

Renda per capita
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Todos os trabalhos
76,66
76,42
75,96
75,94
76,99
76,57
76,22
77,34
77,04
Previdncia pblica
18,48
18,05
18,11
17,93
17,94
18,15
18,76
18,15
17,86
1,35
1,46
1,60
1,51
1,43
1,28
1,31
1,21
1,13
1,05
1,61
1,78
2,18
1,60
1,81
1,72
1,96
2,44
Aluguel
1,74
1,73
1,81
1,73
1,48
1,68
1,55
1,08
1,25
Outras rendas
0,71
0,74
0,72
0,71
0,56
0,51
0,45
0,26
0,28
Participao no Gini (%)

Renda per capita
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Todos os trabalhos
76,32
76,18
75,76
76,49
77,71
77,03
76,92
79,19
79,12
Previdncia pblica
18,94
19,00
18,87
18,59
18,37
18,96
19,73
18,35
17,71
1,33
1,46
1,75
1,57
1,43
1,16
1,20
1,11
1,00
0,61
0,45
0,75
0,48
0,03
0,04
-0,33
-0,31
0,09
Aluguel
2,40
2,40
2,53
2,44
2,12
2,47
2,24
1,58
1,91
Outras rendas
0,50
0,60
0,53
0,57
0,43
0,42
0,33
0,19
0,17
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

A tabela 9 mostra os resultados da decomposio do Gini em fatores que compem

a renda domiciliar per capita (RDPC). O coeficiente de concentrao mostra quanto
cada componente da renda concentrador ou no frente ao Gini da renda total.
Previdncia Social
43
Quando o coeficiente de concentrao maior que o Gini, diz-se que o componente

da renda concentrador. Caso o coeficiente de concentrao seja inferior ao Gini,
o componente da renda distributivo. Nota-se que o coeficiente de concentrao
da parcela da renda oriunda da previdncia pblica apresenta tendncia decrescente
desde 2004, mas apenas em 2012 torna-se (levemente) inferior ao Gini.22
A participao da renda previdenciria na renda do domiclio no apresenta
tendncia definida no perodo analisado. Em 2012, ela representa 17,86% da RDPC.
Nesse mesmo ano, a participao dessa parcela da renda no Gini total foi de 17,71%,
a menor em todo o perodo analisado.
A comparao entre os anos de 2003 e 2012 mostra que o Gini da renda
apresentou destacada reduo, indo de 0,581 para 0,527. Faz-se importante analisar
o papel de cada componente da RDPC nessa reduo observada. Parte-se, assim,
para a anlise da decomposio dinmica do Gini.
A variao do Gini entre dois perodos pode ser decomposta em variao devida
ao efeito concentrao e ao efeito renda. Entende-se que a RDPC composta por
diversos fatores ou componentes. A variao do Gini de um ano para outro ocorre
por uma combinao entre variao no coeficiente de concentrao da parcela da
renda e variao na participao desta parcela da renda na renda total.
TABELA 10
Brasil: decomposio dinmica do Gini (2003-2012)

Contribuio relativa
(% da queda do Gini)
Contribuio absoluta
Efeito
concentrao
Efeito renda
Efeito
total
Efeito
concentrao
Efeito renda
Efeito
total
Renda per capita
-0,048
-0,006
-0,054
89,6
10,4
100
Todos os trabalhos
-0,028
0,000
-0,028
52,3
0,0
52,2
Previdncia pblica
-0,013
0,000
-0,013
24,0
0,1
24,1
-0,001
0,000
-0,001
2,5
-0,1
2,3
Juros, dividendos, Bolsa Famlia

etc.
-0,006
-0,005
-0,011
10,3
9,7
20,0
Aluguel
0,000
-0,001
-0,001
-0,1
2,3
2,2
Outras rendas
0,000
0,001
0,000
0,6
-1,5
-0,8
Fonte: PNADs 2003 e 2012/IBGE.

22. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
no permite separar os aposentados e pensionistas entre beneficirios do RGPS e dos diversos RPPS. Contudo, alguns
autores, adotando diferentes tcnicas, concluem que o RGPS progressivo e o RPPS regressivo. Mais detalhes sobre
a progressividade do RGPS e regressividade da Previdncia dos servidores podem ser encontrados em Silveira (2008),
Rangel (2011) e Souza e Medeiros (2013).
44
Observa-se que, da queda de 0,054 pontos do Gini no perodo, mais da metade

deveu-se renda obtida no mercado de trabalho. O pagamento de aposentadorias
e penses contribuiu com quase um quarto da queda observada no perodo.
Os resultados apresentados nas tabelas 9 e 10 so importantes para mostrar que
a parcela da renda domiciliar oriunda da previdncia pblica passou de regressiva
para levemente progressiva, assim como tambm foi responsvel por mais de 24%
da queda do Gini no perodo analisado. importante analisar tambm o papel dos
benefcios indexados ao salrio mnimo e dos que possuem outros indexadores,
conforme foi colocado anteriormente.
TABELA 11
Brasil: decomposio do ndice de Gini considerando apenas a parcela do

rendimento domiciliar proveniente de aposentadorias e penses (2003-2012)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
Renda per capita
0,581
0,570
0,567
0,560
0,554
0,544
0,540
0,529
0,527
Previdncia pblica
0,595
0,600
0,591
0,581
0,567
0,568
0,568
0,535
0,524
Coeficiente de concentrao
At 1 SM
0,122
0,129
0,156
0,170
0,151
0,150
0,166
0,143
0,155
Maior que 1SM
0,759
0,760
0,754
0,748
0,746
0,741
0,748
0,726
0,726
Renda per capita
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
18,48
18,05
18,11
17,93
17,94
18,15
18,76
18,15
17,86
4,76
4,57
4,93
5,16
5,40
5,32
5,81
5,95
6,30
Maior que 1SM
13,73
13,48
13,19
12,76
12,54
12,83
12,94
12,20
11,56
Renda per capita
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
18,94
19,00
18,87
18,59
18,37
18,96
19,73
18,35
17,76
1,00
1,04
1,36
1,57
1,47
1,47
1,78
1,61
1,85
17,95
17,97
17,53
17,03
16,91
17,50
17,95
16,74
15,92
Participao da RDPC (%)
Previdncia pblica
At 1 SM
Participao no Gini (%)
Previdncia pblica
At 1 SM
Maior que 1SM
Fonte: PNADs/IBGE.
Obs.: SM = salrio mnimo.
A separao dos benefcios previdencirios por faixa de valor mostra que os

indexados ao salrio mnimo, apesar da elevao do coeficiente de concentrao (CC)
no perodo analisado, ainda so altamente progressivos (CCs inferiores ao Gini),
enquanto os demais so regressivos (CCs maiores que o Gini).
A decomposio dinmica do Gini, com nfase na renda previdenciria,
apresenta resultados interessantes. A previdncia pblica foi responsvel pela queda
de 24% do Gini da renda total de 2003 a 2012 (tabela 10). Quando calculada
a contribuio dos benefcios previdencirios por faixa de valor, observa-se que,
Previdncia Social
45
dos 24% de queda, 15,6% foram devidos aos benefcios superiores ao salrio
mnimo e 8,6% devidos aos benefcios indexados ao mnimo (tabela 12).
TABELA 12
Brasil: decomposio dinmica do Gini considerando apenas a parcela do

rendimento domiciliar proveniente de aposentadorias e penses (2003-2012)
Contribuio relativa
(% da queda do Gini)
Contribuio absoluta
Efeito
concentrao
Efeito renda
Efeito total
Efeito
concentrao
Efeito renda
Efeito total
Renda per capita
-0,048
-0,006
-0,054
89,6
10,4
100
Previdncia pblica
-0,013
0,000
-0,013
24,0
0,1
24,1
At 1 SM
0,002
-0,006
-0,005
-3,4
12,0
8,6
Maior que 1SM
-0,004
-0,004
-0,008
7,9
7,6
15,6
Fonte: PNADs/IBGE.
Os resultados da tabela 12 so explicados pela simultnea diminuio da

regressividade e da participao na renda dos benefcios superiores ao mnimo.
Em paralelo a isso, h elevao no coeficiente de concentrao dos benefcios
indexados ao mnimo, que no tornou essa parcela da renda regressiva, mas reduziu
sua progressividade.
Merece discusso adicional a perda de poder distributivo dos benefcios
previdencirios indexados ao mnimo. A explicao matemtica foi dada acima.
Essa, por sua vez, derivada da poltica de valorizao do salrio mnimo observada
em todo perodo (valorizao real de 65,9%).23 possvel concluir, ento, que a
permanncia da poltica de valorizao real do salrio mnimo tende a reduzir os
efeitos distributivos dos benefcios previdencirios.
As anlises feitas a partir dos resultados apresentados nas tabelas 10 e 11 podem
parecer contraditrias. Contudo, tal contradio apenas aparente. Deve-se entender
os resultados apresentados na tabela 11 como a fotografia da decomposio de
renda em cada ano, e os da tabela 12 como o filme que se passou de 2003 a 2012.
A fotografia de cada ano mostra os benefcios de at 1 salrio mnimo altamente
progressivos, mas, ao analisar o filme, nota-se que esta progressividade diminuiu.
Para os benefcios superiores ao mnimo, as fotografias mostram que so regressivos,
mas o filme mostra que esta regressividade reduziu-se no tempo.
Aspecto tambm a se considerar que o custo de oportunidade dos ganhos
de progressividade so os gastos fiscais impostos Previdncia pela poltica de
23. Com base no INPC.
46
valorizao do salrio mnimo. De fato, ao se considerar que somente no RGPS

h 18 milhes de aposentados e pensionistas que recebem treze benefcios anuais
equivalentes a 1 salrio mnimo e que o quantitativo de beneficirios cresce ao
redor de 3% ao ano, estima-se que o aumento proposto no oramento de 2015 do
salrio mnimo para R$ 788,06 ter um custo nominal sem descontar os efeitos
da inflao para o INSS equivalente a R$ 15,2 bilhes. Em relao ao RPPS,
ao se considerar a partir de dados da PNAD/IBGE e do Boletim Estatstico da
Previdncia Social do MPS que havia 1,6 milho de aposentados e pensionistas
dos regimes prprios de estados e municpios que recebiam 1 salrio mnimo em
2012 e que esse contingente tende a crescer em torno de 5,5% ao ano, estima-se
impacto nominal do aumento do salrio mnimo em R$ 1,5 bilho.
Esta subseo analisou o sistema previdencirio luz de seus objetivos,
considerando tambm os seus aspectos distributivos. Foi mostrado que a cobertura
da populao ativa vem melhorando nos ltimos anos (tabela 5). Em relao
populao idosa, apesar da cobertura no ter apresentado crescimento, permanece
em nvel elevado. Com isso, possvel afirmar que a previdncia tem cumprido
suas funes de forma satisfatria, muito embora o nvel da cobertura seja melhor
para a populao idosa do que para a PEA.
A cobertura de quase 64% da PEA e de mais de 80% dos idosos em 2012
envolveu tributar a sociedade em mais de 8% do PIB e realizar transferncias,
na forma de benefcios, de mais de 11% do PIB. Observou-se, contudo, que a
necessidade de financiamento no apresenta trajetria explosiva, o que no significa
que a questo da sustentabilidade de longo prazo esteja resolvida.
Quanto ao aspecto distributivo, ao analisar os impactos da renda previdenciria nos domiclios, percebe-se que, dos anos considerados, apenas em 2012
esta parcela da renda passou a ser progressiva (tabela 9). Esse resultado, contudo,
merece consideraes adicionais, visto que as regras do RGPS so diferentes das
da Previdncia dos servidores pblicos.
Existem limitaes nos dados da PNAD para se estimar a distributividade da
renda previdenciria. A mais importante para a anlise que se prope neste captulo
que no possvel identificar diretamente beneficirios do RGPS e dos diversos RPPS.
Optou-se por separar a anlise entre benefcios de at 1 salrio mnimo e superiores a
1 salrio mnimo. Os benefcios de at 1 salrio mnimo tendem a ter maior papel em
prevenir a pobreza, enquanto os de valor superior tendem a replicar a renda obtida
anteriormente no mercado de trabalho. Os resultados mostraram que, apesar de estarem
perdendo poder distributivo, os benefcios de at 1 salrio mnimo so progressivos e
os de valor superior so regressivos (tabela 11).
A anlise feita nesta subseo, que busca relacionar as funes de um
sistema de previdncia com a restrio fiscal luz das implicaes distributivas,
Previdncia Social
47
permite questionar o que se espera do sistema previdencirio e vislumbrar

verdadeiros desafios a serem enfrentados pelos formuladores de poltica,
sempre considerando os anseios da sociedade por mais proteo e benefcios
de valores mais altos.
4 DESAFIOS
4.1 Ampliao da cobertura previdenciria
A cobertura previdenciria da PEA avanou em todos os anos de 2003 a 2012.

Ainda assim, no ltimo ano analisado, havia 36% de trabalhadores sem cobertura
previdenciria. Foi discutido anteriormente que, para o sistema de previdncia
cumprir a contento com suas funes, imperioso que a cobertura da PEA seja
a maior possvel.
importante tentar compreender os fatores que podem elevar cobertura
previdenciria, isto , se tais fatores so o crescimento da economia, as medidas de
desonerao do custo de se contratar trabalhadores (como algumas observadas nos
ltimos anos) ou ainda as polticas de incentivo incluso previdenciria. O trabalho
de Rocha e Caetano (2008), a partir de anlise seccional para diversos pases, aponta
alta correlao entre PIB per capita e cobertura previdenciria. Tal resultado ajuda a
explicar o papel relevante do crescimento do PIB nos ltimos anos para ampliao
da cobertura observada.
Alm do crescimento do PIB, necessrio entender o papel das medidas de
desonerao, tal como o Simples Nacional regime tributrio diferenciado, simplificado
e que encerra considervel reduo das obrigaes tributrias para as empresas. Com o
regime simplificado, o fato gerador da tributao deixa de ser a folha de pagamentos e
passa a ser o faturamento da empresa. Em princpio, pode-se concluir que em perodos
de queda no faturamento reduz-se tambm o total de tributos a serem recolhidos. Isto,
em tese, desincentiva a opo pela imediata demisso dos trabalhadores com vistas
reduo de custos. O Simples Nacional parte do diagnstico de que h espao para
aumentar a cobertura previdenciria via assalariamento formal (basta ver o total de
desocupados e empregados sem carteira assinada). Para tanto, a legislao introduziu
incentivos financeiros e reduziu a burocracia no pagamento de tributos.
No tocante elevao da cobertura dos contribuintes individuais, alm do
crescimento da renda observado nos ltimos anos , preciso destacar o papel das
medidas recentes de incentivo incluso previdenciria, apresentadas no quadro 1.
Tais medidas, em linhas gerais, reduzem o custo financeiro para a autoincluso
dos trabalhadores por conta-prpria, dos empregados sem carteira assinada e
dos facultativos (donas de casa, principalmente) e estimulam a formalizao das
trabalhadoras domsticas.
48
O Simples Nacional e o conjunto de medidas apresentadas no quadro 1 so

polticas que estimulam a ampliao da cobertura previdenciria por via tanto
da formalizao das relaes de trabalho para empresas dos mais variados portes
quanto pela autoincluso dos trabalhadores por via das medidas de incentivo
elencadas anteriormente.
Mesmo com o conjunto de polticas do quadro 1 e o crescimento da economia
observado nos ltimos anos, ainda significativo o percentual de trabalhadores
sem cobertura previdenciria. Desta forma, para a continuidade do crescimento
da cobertura, necessria a manuteno do crescimento econmico e de medidas
de estmulo formalizao. Ocorre que as medidas de estmulo tm custos,
que so formados pelo que se deixou de arrecadar menos a arrecadao resultante
da contribuio dos que estavam excludos pela Previdncia. Apenas para ilustrar,
no ano de 2013, os valores das renncias previdencirias em decorrncia do Simples
Nacional e do Microempreendedor Individual (MEI) alcanaram R$ 15 bilhes e
R$ 500 milhes, respectivamente, em valores de dezembro pelo INPC.24
Dessa forma, para concluir esta subseo, possvel afirmar que, por um
lado, em um mercado de trabalho marcado pela informalidade, medidas de
incentivo formalizao e a consequente incluso previdenciria so vlidas. 25
Por outro lado, incentivar empresas via reduo de tributao em um momento
de mercado de trabalho aquecido, alm de caro, no parece razovel, ainda mais
quando no h qualquer tipo de contrapartida por parte das firmas em formalizar
ou contratar mais trabalhadores. Em suma, aumentar a cobertura preciso, mas
tambm importante saber que medidas atacam mais fortemente o problema
da informalidade e considerar sempre os custos envolvidos na formulao e na
execuo de polticas com esse fim.
4.2 A penso por morte no RGPS
At a edio da Medida Provisria no 664/2014, a penso por morte no RGPS,

devida ao conjunto de dependentes do segurado que vier a bito, aposentado ou
no, era integral. Seu valor equivalia a 100% do valor da aposentadoria que o
segurado recebia, ou que teria direito a receber se estivesse aposentado por invalidez
na data do falecimento.
Para se ter uma ideia da importncia da penso por morte entre os benefcios
previdencirios do RGPS, do total de mais de 27 milhes de benefcios emitidos
em junho de 2014, 7,3 milhes eram penses por morte, o que representa pouco
24. Entre as renncias previdencirias importante citar tambm os mais de R$ 9 bilhes das entidades filantrpicas. Mas como
essa no devida a nenhuma medida com objetivo direto de ampliar a cobertura previdenciria, no foi destacada no texto.
25. Ainda que a informalidade seja alta, houve reduo significativa na ltima dcada. Mais detalhes podem ser encontrados
no captulo 6 deste peridico, que apresenta anlise da informalidade no mercado de trabalho.
Previdncia Social
49
mais de 23% do total. Em termos financeiros, a despesa foi de R$ 6,4 bilhes,

o que representa 22% da despesa total.
Para a concesso do benefcio da penso por morte, praticamente inexistia
qualquer tipo de condicionalidade: no se exigia idade mnima do cnjuge; no havia
perodo de carncia para contribuies; seu valor independia do nmero de filhos;
e no havia exigncia de durao mnima da unio. Tal situao, sem parmetros
internacionais correspondentes, motivou vrios estudos sobre as idiossincrasias
das regras vigentes no Brasil e comparaes com as praticadas em outros pases.
Giambiagi e Tafner (2010) apresentam os critrios para concesso e definio
do valor das penses por morte em diversos pases. Nota-se que nenhum pas destacado
no estudo apresenta penso integral e ausncia de condicionalidades. As restries mais
comuns so: a exigncia de tempo mnimo de contribuio do segurado que vem a
falecer, determinao do valor da penso a partir da idade e do nmero de dependentes
do beneficirio, restrio de idade para vivas (geralmente as mais jovens no recebem
benefcio) e cessao do benefcio em caso de novo casamento.
Quando se compara o percentual do gasto com penso por morte no Brasil
com outros pases, passa-se a ter mais clareza do que a situao do pargrafo
anterior representa, bem como as consequncias da ento quase inexistncia de
condicionalidades para sua concesso. Rocha e Caetano (2008) mostram que,
para o perfil demogrfico brasileiro, a despesa previdenciria observada superior
esperada e que grande parte dessa diferena ocorre devido despesa com penses
por morte. Tafner (2007) apresenta resultados de quanto seria o gasto brasileiro
com penses por morte a partir de simulaes em que supe a aplicao de regras
de outros pases selecionados. Em todos os cenrios a despesa seria menor, o que
refora o argumento de que a no exigncia de condicionalidades cobra seu preo.
Considere-se tambm o aumento da frequncia de casamentos e unies
intergeracionais. Com esse tipo de arranjo matrimonial, aumenta-se sobremaneira
o tempo esperado de durao da penso por morte.
Originalmente, a penso por morte foi pensada para proteo de um
determinado tipo de famlia: marido (que trabalhava), esposa (dona de casa)
e vrios filhos. Ocorre que tal cenrio mudou sensivelmente nas ltimas dcadas:
famlias com menos filhos, separaes e novos casamentos e elevao da taxa de
participao feminina no mercado de trabalho. Mudanas estas que ocorreram
no apenas no Brasil. Em outros pases, acompanhando a mudana das famlias,
mercado de trabalho e longevidade, uma ou mais restries foram adotadas
(Ansiliero, Constanzi e Pereira, 2014).
Como foi visto na seo 2.1, a Medida Provisria no 664/2014 alterou diversos
dispositivos da penso por morte no RGPS e no regime dos servidores federais.
50
Espera-se que, nas prximas dcadas, o gasto com o benefcio convirja para o
esperado, dadas as caractersticas demogrficas e sociais do pas.
Mesmo com as mudanas advindas com a citada MP, a penso por morte,
contudo, continua a ser questo de debate e passvel de mudanas. Ocorre que, para
os regimes prprios estaduais e municipais, as regras no foram alteradas. Para tanto,
necessria alterao na Lei no 9.717/1998. Alm disso, necessrio ressaltar que,
como toda medida provisria, a que trata de reformas em benefcios previdencirios
ser apreciada pelo Congresso Nacional, que pode alterar alguns dos dispositivos
nela contidos. Por fim, vale mencionar que, mais uma vez, as regras para os militares
no foram alteradas.
Entende-se que qualquer proposta de mudana na Previdncia Social enfrente
forte resistncia. Teme-se a perda de direitos, mesmo que estes tenham sido pensados para uma determinada poca e contexto demogrfico que no mais existe.
A manuteno da solidariedade entre as geraes, forma pela qual montado o
sistema previdencirio brasileiro, depende do debate sobre qual sistema se quer para
o futuro. A discusso sobre as regras da penso por morte est includa nessa querela.
REFERNCIAS
ANSILIERO, G.; CONSTANZI, R. N.; PEREIRA, E. S. A penso por morte no

mbito do regime geral de Previdncia Social: tendncias e perspectivas. Planejamento
e Polticas Pblicas, Braslia, n. 42, p. 89, jan.-jun. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/EeZL2R>.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1988.
______. Lei no 12.382, de 25 de fevereiro de 2011. Dispe sobre o valor do
salrio mnimo em 2011 e a sua poltica de valorizao de longo prazo; disciplina
a representao fiscal para fins penais nos casos em que houve parcelamento do
crdito tributrio; altera a Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996; e revoga a
Lei no 12.255, de 15 de junho de 2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2011.
DANTAS, E. A.; BARBOSA, E. D.; FERREIRA, A. F. Medidas de incluso
previdenciria no Brasil: informe de Previdncia Social. Braslia: Ministrio da
Previdncia Social, 2012.
DELGADO, G. et al. Avaliao de resultados da Lei do Fator Previdencirio
(1999-2004). Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1161).
DIEESE DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E
ESTUDOS SOCIOECONMICOS. A poltica de valorizao do salrio
mnimo: persistir para melhorar. So Paulo: Dieese, 2014. (Nota Tcnica, n. 136).
Previdncia Social
51
GIAMBIAGI, F.; TAFNER, P. Demografia: a ameaa invisvel. Rio de Janeiro:

Elsevier, 2010.
MATOS, P. R. F.; MELO, F. S. P.; SIMONASSI, A. G. Anlise da solvncia do
Regime Geral da Previdncia Social no Brasil. Estudos Econmicos, v. 43, n. 2,
p. 301-333, 2013.
PEREIRA, E. S. Evoluo das idades mdias de concesso e dos tempos mdios
de contribuio das aposentadorias por tempo de contribuio concedidas
entre 1996 e 2012. (Informe de Previdncia Social). Braslia: Ministrio da
Previdncia Social, 2013.
RANGEL, L. Aspectos distributivos do regime de previdncia dos servidores
pblicos. Braslia: Ipea, 2011.
ROCHA, R. R.; CAETANO, M. A.-R. O sistema previdencirio brasileiro:
uma avaliao de desempenho comparada. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para
Discusso, n. 1331).
SILVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assitncia sociais: impactos
distributivos. Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 2008.
SOUZA, P. H. G. F.; MEDEIROS, M. The decline in inequality in Brazil,
2003-2009: the role of the State. IARIW-IBGE Conference. Rio de Janeiro:
IBGE, 2013.
TAFNER, P. Simulando o desempenho do sistema previdencirio e seus
efeitos sobre pobreza e mudana nas regras de penso e aposentadoria.
Rio de Janeiro: Ipea, 2007.
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
No ano de 2014, o debate pblico, especialmente aquecido pela disputa eleitoral

pela Presidncia da Repblica, movimentou temas importantes da agenda da
poltica de assistncia social. Sendo o mote do governo a erradicao da misria,
esta temtica compareceu especialmente a esse debate e os nmeros da extrema
pobreza ganharam destaque. No obstante as diversas medidas adotadas para
erradicar o problema, especialmente no campo da garantia de renda, os resultados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2013 do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2013) mostraram um ligeiro aumento
da misria no pas, no corroborando as expectativas governamentais. Outro tema
que aqueceu as discusses eleitorais foi a reduo da maioridade penal. A temtica
ressurgiu, mais uma vez, pautada pela grande mdia, escandalizada por episdios
envolvendo adolescentes. Diante da necessidade de discusso mais profunda do tema,
este texto aborda dois aspectos considerados centrais nesse debate: i) o mito da
impunidade dos adolescentes; e ii) a desinformao acerca das estatsticas sobre
adolescentes em conflito com a lei. Ambos os temas reduo da maioridade penal
e aumento da extrema pobreza so tratados na seo 2 deste captulo.
Este trabalho realiza tambm uma anlise da poltica de assistncia social
baseada na conduo e no desempenho de suas principais aes no ano de 2013
(seo 3). Informaes tcnicas, normativas e oramentrias compem um quadro
analtico sobre a implementao da poltica, apontado tanto resultados quanto
principais problemas para a gesto. Nesse acompanhamento, destaca-se a expanso
da cobertura dos benefcios socioassistenciais (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao
Continuada BPC), bem como os esforos de integrao entre a proteo de renda
realizada pelas transferncias monetrias e outras atenes disponveis na oferta
de servios. Alm disso, tendo em vista o carter estratgico da organizao da
oferta destes servios para a maior efetividade das atenes dirigidas populao,
este acompanhamento tambm engloba a performance das atenes providas pela
proteo social bsica e especial.
Por fim, este captulo encerra apontando alguns desafios presentes no rumo
da poltica de assistncia social (seo 4). De forma mais genrica, considerando
a perspectiva de consolidao da assistncia social enquanto poltica pblica
54
da seguridade social, fica o alerta para a necessidade de conduo da agenda

da pobreza sem o estreitamento do escopo vigente da proteo social. Ou seja,
o desafio enfrentar a temtica da pobreza sem recusar a perspectiva de construo
de uma cidadania social ampliada nos marcos do projeto social desenhado
na Constituio Federal de 1988. Se, por um lado, o avano do Programa
Bolsa Famlia (PBF) no confirmou os temores de reducionismo do campo de
interveno social do Estado, por outro, no se pode garantir que a conduo
da agenda da pobreza no representa risco futuro institucionalidade atual das
polticas sociais, especialmente no contexto de ajuste fiscal e reformas no acesso
a direitos sociais que marca o incio do segundo governo Dilma. De forma mais
especfica, na trajetria futura da poltica de assistncia social, coloca-se o desafio
de amadurecimento das ofertas socioassistenciais, seja no que diz respeito
especificidade de sua proteo frente s demais polticas sociais, seja na garantia
de acesso a todos que dela necessitem.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Programa Bolsa Famlia expandido, mas a extrema pobreza volta
a crescer
Em 2014, dois fatos marcaram o debate pblico sobre a pobreza. No final de abril,
o governo anunciou o reajuste no valor dos benefcios e nas linhas de acesso do
Programa Bolsa Famlia (PBF),1 fortalecendo o papel da transferncia de renda
no combate pobreza. Meses depois vieram a pblico os dados da PNAD 2013,
os quais mostraram um ligeiro aumento na misria no pas, aferida em termos de
renda. Esta subseo se dedica a comentar brevemente tais fatos.
Diante da relevncia do PBF para a garantia de renda e o enfrentamento
pobreza, fundamental acompanhar as mudanas tanto nos critrios de acesso
quanto no valor transferido s famlias. Em 2014, as linhas de elegibilidade foram
reajustadas em 10%, ou seja, a renda per capita que define a extrema pobreza passou
de R$ 70 para R$ 77. No que se refere pobreza, o patamar de renda passou de
R$ 140 para R$ 154 per capita. Os benefcios tambm foram reajustados em
torno de 10% (os novos valores, que entraram em vigor a partir de junho de 2014,
so apresentados na tabela 1). Aps os reajustes, o benefcio mdio mensal passou
de R$ 150 para R$ 167. Especificamente para as famlias que recebem o Benefcio
de Superao da Pobreza (BSP), o pagamento mdio passou de R$ 216 mensais
para R$ 242, conforme informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).2
1. Brasil (2014a).
2. Ver Benefcios... (2014).
Assistncia Social
55
TABELA 1
Reajuste dos benefcios do Programa Bolsa Famlia (2014)

Tipo de benefcio
Descrio
Valor anterior (R$)
Novo valor (R$)
Benefcio bsico
Pago s famlias extremamente pobres (renda per capita

inferior a R$ 77).
70
77
Benefcio varivel
Pago s famlias pobres e extremamente pobres, que tenham

crianas ou adolescentes de at 15 anos, gestantes ou nutrizes
(limite de at cinco benefcios por famlia).
32
35
Benefcio Varivel
Jovem (BVJ)
Pago s famlias pobres e extremamente pobres que tenham

adolescentes com idade entre 16 e 17 anos.
38
42
Fonte: Brasil (2014a).

importante lembrar que as linhas de acesso no eram revisadas desde julho

de 2009. Nesse perodo, a renda mdia cresceu e a inflao, medida pelo ndice
de preos ao consumidor amplo (IPCA), acumulou 32,27%. Atualizada por esse
ndice, a linha de indigncia seria de R$ 92,60, e a linha da pobreza R$ 185,18.
Por essas medidas, o contingente de miserveis e de pobres seria bem maior.
Portanto, a desatualizao das linhas de elegibilidade durante tanto tempo se
traduz, na prtica, em linhas operacionais mais restritas para o acesso ao programa
a cada ano. Isto, de certa forma, facilita o cumprimento de metas de ampliao
da cobertura do PBF, dado que muitas famlias superam a misria apenas pela
manuteno do valor nominal da linha de extrema pobreza.
Da mesma forma, tambm pelo efeito inflacionrio, o impacto da transferncia
nas condies de vida das famlias beneficiadas diminui ao longo do tempo. O ltimo
reajuste dos benefcios ocorreu em abril de 2011. A inflao acumulada entre o
ltimo reajuste e o atual de 20,43%, portanto, bem superior ao reajuste concedido.
A ausncia de correo monetria dos benefcios do PBF nos ltimos
trs anos atingiu, entretanto, menos as famlias mais miserveis e com maior
nmero de filhos. Isto porque o Plano Brasil sem Misria desencadeou mudanas
importantes no desenho dos benefcios3 (quadro 1) com consequncias positivas
sobre os valores transferidos a essas famlias.4 A mais importante foi a criao do
Benefcio Superao da Extrema Pobreza (BSP), que garante que nenhuma famlia
beneficiria do programa permanea com renda per capita mensal abaixo da linha
de extrema pobreza definida pelo governo (antes de R$ 70 e agora de R$ 77).
Para tanto, a famlia recebe um benefcio cujo valor definido conforme o hiato
de pobreza extrema, garantindo-se uma transferncia suficiente para que cada
3. Essas mudanas encontram-se documentadas na edio no 21 deste peridico. Uma sntese das mudanas no
desenho de benefcios e reajustes do PBF entre 2003-2012 pode ser tambm encontrada em Osrio e Souza (2012).
4. Alm disso, cabe lembrar que o plano mobilizou tambm esforos de ampliao de cobertura, de modo a incluir
famlias extremamente pobres que ainda estavam fora do Bolsa Famlia. Parte delas sequer estava no Cadastro nico,
exigindo aes de busca ativa por parte das equipes da assistncia social.
56
um dos seus membros supere a linha da extrema pobreza. Consequentemente,

houve ampliao do valor mdio mensal do benefcio, como mostra o grfico 1.
Contudo, importante frisar que o aumento do valor mdio do benefcio nos
ltimos anos no se dirigiu a todas as famlias atendidas pelo programa. Ele beneficiou
sobretudo as famlias extremamente pobres, cobertas pelo BSP. As famlias pobres
(com renda entre R$ 70 e R$ 140) e que possuam filhos ainda no cobertos pelo
programa tambm se beneficiaram em alguma medida devido ampliao do limite
de benefcios variveis concedidos por famlia. As demais permaneceram com o mesmo
benefcio, o que significa uma diminuio do poder de compra do valor recebido do
programa dada a inflao registrada no perodo.
QUADRO 1
Mudanas no PBF relacionadas ao Plano Brasil sem Misria

Data
Alterao no Programa Bolsa Famlia
Maio/2011
Ampliao do limite de benefcios variveis pagos por famlia de trs para cinco filhos. Instituio de
benefcios para gestantes e nutrizes.1
Maio/2012
Instituio do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP). Destinado s famlias com ao menos
uma criana de 0 a 6 anos que, aps receberem o PBF, ainda permaneciam extremamente pobres
(com renda inferior a R$ 70 per capita).
Dezembro/2012
Ampliao da cobertura do BSP, incluindo tambm as famlias com ao menos um filho de 7 a 15 anos.
Fevereiro/2013
O BSP passou a ser pago a todas as famlias beneficirias do programa (independentemente de ter crianas
e/ou adolescentes) que permaneciam extremamente pobres mesmo sendo beneficiria do PBF.
Fonte: Brasil (2014b).

Nota: 1 Essa medida foi anunciada no ms anterior ao lanamento do Plano Brasil sem Misria, oficialmente anunciado em
junho de 2011. Todavia, est relacionada ao plano como se percebe nos detalhes de sua composio. Ver edio
no 20 deste peridico.
Percebe-se, ento, que o PBF concentrou seus esforos nos mais miserveis
nos ltimos anos, em consonncia com o Plano Brasil sem Misria, e tal escolha traz
consequncias para sua afirmao como benefcio do sistema de garantia de renda.5
Embora primeira vista parea razovel priorizar os mais pobres entre os pobres, cabe
lembrar que a separao entre famlias classificadas pelo programa como pobres e
extremamente pobres no to simples quanto sugere o recorte operado pelas linhas
monetrias do Bolsa Famlia. As famlias com renda inferior a R$ 70 e aquelas com
renda um pouco acima deste patamar partilham condies de vida e carncias muito
semelhantes no seu cotidiano. No entanto, como mostrado anteriormente, somente
as famlias extremamente pobres tiveram algum incremento no valor dos benefcios
propiciado pelas inovaes institucionais do Plano Brasil sem Misria. Para as demais
famlias pobres, beneficirias do programa, as transferncias perderam poder de compra
frente ao aumento do custo de vida, comprometendo sua efetividade na garantia de renda.
5. Para uma discusso mais detalhada sobre sistema de garantia de renda no Brasil e o papel do PBF, consultar Mesquita,
Jaccoud e Santos (2010).
Assistncia Social
57
Alm disso, mesmo na perspectiva da prpria estratgia governamental de

superao da pobreza extrema, esse tratamento diferenciado pode ter consequncias indesejadas. Muitas famlias pobres6 se situam na franja superior da linha
monetria que oficialmente define a misria; logo, as perdas inflacionrias podem
comprometer em pouco tempo os prprios ganhos auferidos com a estratgia de
transferncia de renda. Ou seja, o impacto positivo da transferncia nas condies
materiais dos beneficirios arrefece.
GRFICO 1
Evoluo do benefcio mdio mensal do PBF (jan./2011 a maio/2014)

(Em R$)
167
150
145
134
119
113
Maio/2014
Mar./2014
Jan./2014
Nov./2013
Set./2013
Jul./2013
Maio/2013
Mar./2013
Jan./2013
Nov./2012
Set./2012
Jul./2012
Maio/2012
Mar./2012
Jan./2012
Nov./2011
Set./2011
Jul./2011
Maio/2011
Mar./2011
Jan./2011
94
Fonte: Adaptado de Benefcios... (2014).
A despeito dos esforos governamentais de ampliao do Bolsa Famlia para

as famlias extremamente pobres, os dados da PNAD 2013 no mostraram uma
reduo da misria (tabela 2). Pelo contrrio, mostraram um ligeiro aumento da
extrema pobreza, o qual reverteu a tendncia de queda observada desde 2005.
Os dados da pesquisa mostram que 4% da populao estavam em situao de misria
em 2013, percentual levemente superior ao registrado no ano anterior (3,6%).
Por sua vez, o governo anunciou7 que 22 milhes de brasileiros deixaram
a misria entre 2011-2013. Para entender este nmero, porm, preciso antes
compreender as razes pelas quais o contingente de miserveis no pas tem variado
no discurso oficial, sugerindo falhas de comunicao poltica do governo no que
se refere a esse grave problema social. Ao final da era Lula, eram 9 milhes em
situao de indigncia, dado estimado a partir da PNAD 2009. Logo em seguida,
no anncio do Plano Brasil sem Misria j no incio da gesto Dilma, falava-se em
16 milhes de brasileiros extremamente pobres, dado apurado a partir do censo
6. Vale lembrar que, at abril de 2014, eram aquelas famlias com renda per capita entre R$ 70 e R$ 140. J as famlias
em situao de misria possuam renda inferior a R$ 70.
7. Ver MDS... (2014b).
58
demogrfico 2010. Em fevereiro de 2014, na divulgao dos resultados do referido

plano, o governo anunciou que 22 milhes de pessoas saram da extrema pobreza
entre 2011-2013, dado obtido por meio do Cadastro nico.
importante compreender esse ltimo nmero e o que ele representa. Conforme
sugere documento oficial,8 trata-se das pessoas que estavam na misria em 2011
vivendo com renda abaixo de R$ 70 e passaram a receber um benefcio de valor
suficiente para superar a linha de indigncia do programa. Havia 22 milhes de
miserveis no Cadastro nico em janeiro de 2011; muitos destes, j participantes
do Bolsa Famlia, foram progressivamente beneficiados pelas inovaes que o Plano
Brasil sem Misria desencadeou naquele programa, especialmente a criao do BSP.
Ento, os 22 milhes se referem mais ao alcance de uma meta de incluso, sinalizada
em 2011, do que a um resultado efetivo no enfrentamento misria, por duas razes.
Primeiro porque esse total no considera a dinmica da renda das famlias entre
2011 e 2013, ou seja, trata-se de uma fotografia do estoque de pessoas com renda
abaixo de R$ 70 em 2011. Segundo porque o clculo dos 22 milhes utiliza como
referncia a linha operacional do Bolsa Famlia (R$ 70), fixada em 2009. Como se
sabe, essa linha referncia para incluso no programa e para o clculo do valor do
benefcio, contudo a apurao do estoque de miserveis em cada ano utiliza essa
linha corrigida pela inflao.
Nesse sentido, embora 22 milhes seja um nmero importante, pois reflete
esforos de ampliao da cobertura e da efetividade da transferncia de renda no
enfrentamento misria, ele no traduz o comportamento da indigncia no pas
nos ltimos anos. Tal comportamento revelado de forma mais fidedigna a partir
dos dados da PNAD 2013. Na discusso em torno da leitura dos resultados desta
pesquisa, alguns analistas argumentaram que a variao da taxa da pobreza extrema foi
muito pequena, no sendo, portanto, estatisticamente relevante. Observa-se, contudo,
que variaes de magnitudes similares nos anos anteriores foram comemoradas como
avanos na reduo da misria. Em que pesem as discusses em torno dos dados
da PNAD, os nmeros indicam uma reverso da tendncia de comportamento da
taxa de extrema pobreza observada na ltima dcada e sugerem a presena de novos
desafios polticos para enfrentar a grave situao de indigncia que ainda acomete
milhes de brasileiros.
Cabe lembrar que os resultados da PNAD 2013 eram aguardados com muita
expectativa, uma vez que a introduo do BSP ampliou o potencial do Bolsa Famlia
no combate misria. Por meio de simulaes, especialistas demonstraram uma
maior efetividade da transferncia do Bolsa Famlia quando definida com base
no hiato de pobreza extrema.9 Tais simulaes foram realizadas quando o BSP foi
8. Brasil ([s.d.]).
9. As simulaes encontram-se em Osrio e Souza (2012).
Assistncia Social
59
introduzido, ainda de forma limitada, s famlias com filhos de 0 a 15 anos, mas elas
mostraram que a taxa de pobreza extrema poderia cair a nveis irrisrios (0,8%) caso
se aplicasse o novo desenho de benefcios em 2011. Tendo conscincia dos limites
das simulaes, que no podem ser tomadas como previso do futuro, os autores
alertaram sobre a influncia de outros fatores, como o crescimento econmico e o
nvel de ocupao, e destacaram a importncia dos resultados da PNAD 2013 para
aferir o real comportamento da pobreza extrema. De todo modo, ficou demonstrado
o aumento do potencial do Bolsa Famlia no combate misria pelo redesenho dos
benefcios, considerando o hiato de pobreza extrema.
TABELA 2
Evoluo da taxa da pobreza extrema (2004-2013)

Ano
(%)
2004
7,58
2005
7,02
2006
5,73
2007
5,67
2008
4,77
2009
4,67
2010
2011
4,38
2012
3,63
2013
4,03
Fonte: PNAD/IBGE e Projees IBGE (2013).
Obs.: 1. No clculo da renda domiciliar per capita, os pensionistas, empregados residentes e parentes de empregados no so
considerados; tambm no so consideradas as pessoas residentes em domiclios com renda ignorada.

2. A data de referncia da linha de R$ 70 de pobreza extrema o ms do decreto do Brasil Sem Misria, junho de 2011.

3. D
eflator utilizado: IPCA.
Possivelmente, tais prospeces motivaram a ampliao do BSP para todas as

famlias extremamente pobres medida elogivel e, na sequncia, veio o anncio
governamental da superao da misria.10 No entanto, como visto, os dados da
PNAD 2013 no confirmaram as expectativas de erradicao da misria a partir
da expanso do BSP.
A desacelerao do crescimento econmico e seus efeitos sobre a renda do trabalho
muito provavelmente ajudam a explicar esse desempenho. Conforme j apontaram
diversos estudos,11 a boa performance do mercado de trabalho teve um papel central na
10. Possvel de ver na apresentao dos resultados do Brasil sem Misria (Brasil, 2014b). Com dados de uma simulao
a partir dos dados da PNAD 2011, sustenta-se a reduo da extrema pobreza em todas as faixas etrias aps o Plano
Brasil Sem Misria.
11. Ver Osrio e Souza (2011; 2012).
60
reduo da pobreza e da misria na ltima dcada. A despeito da contribuio inegvel

das transferncias assistenciais na reduo do contingente de pessoas em situao de
misria, tal desempenho resultou especialmente da conjugao entre crescimento
econmico, aumento dos nveis de ocupao com destaque para o emprego formal
e ampliao dos rendimentos do trabalho, influenciados pela valorizao do salrio
mnimo. A combinao entre estes rendimentos oriundos do trabalho e as transferncias
governamentais permitiu a um amplo contingente escapar da extrema pobreza no
passado recente, conforme aponta o estudo de Osorio et al. (2011).
Alm dos possveis efeitos negativos da desacelerao da economia sobre a
renda do trabalho das famlias mais pobres, deve-se considerar tambm a ausncia
de correo monetria do benefcio do PBF como um elemento importante para
compreender o movimento recente da taxa de extrema pobreza.
Diante do exposto, as expectativas para o comportamento futuro da extrema
pobreza so preocupantes, considerando o cenrio de ajuste fiscal e as previses
negativas para o desempenho da economia e do mercado de trabalho.
2.2 A reduo da maioridade penal e o mito da impunidade
dos adolescentes
Em defesa ou em combate, a reduo da maioridade penal dos adolescentes foi

tema frequente nos debates entre os presidenciveis na campanha eleitoral de 2014.
Entre os onze candidatos que concorriam ao pleito para presidente, sete se diziam
contra a reduo da maioridade penal e quatro a favor. O tema colocou em confronto
os dois principais partidos PT e PSDB , que se enfrentaram no segundo turno.
Enquanto a candidata do PT se mostrava contrria proposta de reduo, o candidato
do PSDB se posicionava favorvel. Por sua vez, uma pesquisa do Instituto Brasileiro
de Opinio Pblica e Estatstica (Ibope), realizada em setembro de 2014, mostrava
que 83% dos brasileiros eram favorveis diminuio da maioridade penal para
16 anos e apenas 15% eram contrrios.12
Por ocasio do cometimento de crimes considerados hediondos e emblemticos que envolvem adolescentes, comum o acirramento do debate sobre
a reduo da maioridade penal, que ressurge pautado em matrias veiculadas na
grande mdia e no fundamentadas em pesquisas, aumentando o medo e a sensao
de insegurana, to comuns na sociedade brasileira. A reduo da maioridade penal
requer discusso sria e pautada em dados e informaes inequvocas que retratem,
de fato, a real dimenso do envolvimento de adolescentes em crimes de alta gravidade
e que esclaream a sociedade sobre os dispositivos e as sanes existentes no sistema
brasileiro de justia juvenil. Esta subseo tem o objetivo de tratar de dois aspectos
que so considerados centrais nesse debate: i) o mito da impunidade dos adolescentes;
e ii) a desinformao acerca das estatsticas sobre adolescentes em conflito com a lei.
12. Pesquisa realizada pelo Ibope Inteligncia a pedido da TV Globo e do jornal O Estado de S. Paulo, em setembro de 2014.
Assistncia Social
61
2.2.1 O mito da impunidade
A legislao brasileira dos direitos de crianas e adolescentes considerada avanada

quando comparada quelas vigentes em outros pases da Amrica Latina. Entretanto,
um conjunto de fatores sociais, econmicos e culturais responsvel pela enorme
distncia que separa o que preconizado do que, de fato, implementado, levando
crena infundada na impunidade dos adolescentes que cometem delitos.
A Constituio de 1988 e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)13
mudaram o paradigma sobre a viso predominante da criana e do adolescente
no Brasil, ao adotar a doutrina da proteo integral e enterrar o famoso Cdigo do
Menor, assim como, com ele, a doutrina da situao irregular.14 Desde a Constituio
de 1988 as crianas e os adolescentes passaram a se constituir em sujeitos de
direitos, cuja proteo dever do Estado, da sociedade e da famlia. A legislao e
os avanos constitucionais foram inspirados na viso da poltica social pertencente
ao campo do projeto democrtico-participativo.15 Preconizam a integralidade dos
direitos para todo o universo das crianas e adolescentes brasileiros, propem a
elaborao de polticas amplas que consideram crianas e adolescentes pessoas em
desenvolvimento e que, portanto, possuem prerrogativas diferenciadas dos adultos.
No caso especfico do adolescente em conflito com a lei, o ECA contempla um
sistema de controle judicial baseado na responsabilizao socioeducativa de pessoas
entre 12 e 18 anos de idade que praticam ato infracional.16 O adolescente autor
de ato infracional responsabilizado mediante processo legal que pode estabelecer
sanes, sob a forma de medidas socioeducativas, que respeitem sua condio peculiar
de pessoa em desenvolvimento, conforme previsto no Artigo 227 da Constituio
Federal e no Artigo 4o do ECA.17 Verificada a prtica de ato infracional, a autoridade
competente poder aplicar ao adolescente medidas socioeducativas em: i) meio aberto
advertncia, obrigao de reparar o dano e prestao de servio comunidade;
ii) prestao de servio comunidade liberdade assistida, insero em regime de
semiliberdade e internao em estabelecimento educacional.18
Com efeito, luz das sanes existentes, pode-se afirmar que falso o argumento
da impunidade do adolescente infrator. Na medida de internao, por exemplo,
dependendo das caractersticas da infrao penal cometida, um adolescente pode ficar
13. Brasil (1990).
14. O Cdigo de Menores de 1927 e o de 1979 so marcados pelo corte discriminatrio na aplicao das normas, que
se referiam apenas situao de perigo moral ou material ou em situao irregular, termos estes definidos em
lei e tratados como doena social.
15. Ver Silva (2013).
16. Segundo o ECA (Artigo 103) o ato infracional a conduta da criana e do adolescente que pode ser descrita
como crime ou contraveno penal. Se o infrator for pessoa com mais de 18 anos, o termo adotado crime, delito ou
contraveno penal.
17. De acordo com esse princpio a criana e o adolescente merecem ateno especial pela sua vulnerabilidade, por
serem pessoas ainda em fase de desenvolvimento da personalidade.
18. Tambm podem ser aplicadas, de forma cumulativa, qualquer uma das medidas de proteo previstas no Artigo
101, incisos I a VI.
62
privado de liberdade por um perodo mnimo de seis meses e mximo de trs anos.
Aps este tempo, pode ser colocado em liberdade, em regime de semiliberdade
ou de liberdade assistida. Estevo (2007), ao comparar os dois sistemas aquele
voltado para o adolescente, previsto no ECA, e o destinado aos adultos, baseado
na Lei de Execuo Penal (Brasil, 1984) , conclui que a punio , em geral,
mais severa para os adolescentes.
Ainda segundo Estevo (2007, p. 17 e 18), para um adulto infrator chegar
a cumprir trs anos em regime fechado, a pena de recluso recebida no poder
ser inferior a 18 anos, sendo rara a aplicao de pena dessa magnitude para
criminosos adultos. Como exemplos, o autor destaca os crimes de roubo com
emprego de arma de fogo, que resulta, em regra, em pena de cerca de cinco
anos, e a prtica de estupro presumido, que tem como vtima pessoas de at
14 anos de idade, para a qual fixada, em geral, a recluso por perodo de seis
anos. Nestes dois exemplos, em tese, o sentenciado adulto, aps permanecer
cerca de um ano em regime fechado, j teria cumprido os requisitos para passar
ao regime de semiliberdade. Nessa linha de argumentao, o autor demonstra
que um adolescente permanece em regime fechado (internao) por um perodo
maior que um adulto que pratica a mesma espcie de delito.
As medidas socioeducativas, portanto, como sanes impostas aos autores de atos
infracionais, buscam, de um lado, punir a fim de que os adolescentes em cumprimento
de medidas socioeducativas possam refletir e reparar os danos causados e, de outro,
reeducar para lograr nova reinsero social, familiar e comunitria. A impunidade do
adolescente , portanto, um mito compartilhado entre aqueles que tm o objetivo de
reiterar o desconhecimento da populao e abrir caminho para a proposta de reduo
da maioridade penal. As regras, as leis e as sanes existem. Os problemas residem na
enorme distncia entre o que est previsto no ECA e, especificamente, nos servios
que deveriam ser ofertados pelo Sistema Socioeducativo (Sinase), e a dura realidade
enfrentada nas instituies socioeducativas, responsveis pela aplicao das medidas
de privao de liberdade aos adolescentes em conflito com a lei.
O relatrio Um olhar mais atento s unidades de internao e de semiliberdade
para adolescentes, publicado em 2013 pela Comisso de Infncia e Juventude
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP, 2013), apontou que,
no Brasil, h superlotao nas unidades de internao de adolescentes em conflito
com lei em dezesseis estados. De acordo com o relatrio, em alguns estados a
superlotao maior que 300%. Grande parte dos estabelecimentos no separa
os internos provisrios dos definitivos, nem os adolescentes por idade, por
compleio fsica e pelo tipo de infrao cometida, como determina o ECA.
Entre maro de 2012 e maro de 2013, registrou-se a ocorrncia de 129 evases nas
unidades inspecionadas pelo Ministrio Pblico (MP), o que resultou na fuga de,
Assistncia Social
63
pelo menos, 1.560 adolescentes, nmero correspondente a 8,48% do total de

internos no pas (CNMP, 2013).
O mapeamento nacional das unidades socioeducativas, realizado pelo Ipea
e pelo Ministrio da Justia (MJ) em 2002, tambm j apontava o flagrante
descumprimento dos princpios do ECA nas unidades de execuo de medida
de privao de liberdade para o adolescente em conflito com a lei. De acordo
com as informaes constantes nesse mapeamento, no que se refere ao ambiente
fsico das unidades, 71% no estavam adequadas s necessidades da proposta
pedaggica do ECA. As inadequaes variavam desde a inexistncia de espaos para
atividades esportivas e de convivncia at as pssimas condies de manuteno e
limpeza. Ainda preciso salientar que, entre aquelas unidades classificadas como
adequadas, algumas foram assim consideradas mais em relao segurana que
sua capacidade de desenvolver uma proposta verdadeiramente socioeducativa, visto
que grande parte delas mantinha caractersticas tipicamente prisionais. Alm disso,
muitas unidades, em que pese a posse de equipamentos para atividades coletivas,
no os utilizavam.19
2.2.2 A desinformao acerca das estatsticas sobre adolescentes em conflito com a lei
Contrariando o senso comum, a maior parte dos crimes praticados por adolescentes
no so hediondos. As informaes de levantamento nacional, realizado em 2012 pela
Secretaria de Direitos Humanos (SDH) da Presidncia da Repblica, mostraram que,
de um total de 20,5 mil adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativa de
restrio e privao de liberdade no Brasil internao e semiliberdade , a maior parte
(65%) havia praticado atos infracionais tipificados como roubo (38,6%) ou trfico
de droga (27%). Nesse mesmo ano, os atos graves praticados por adolescentes contra
a pessoa responderam por 13,3% das sentenas restritivas de liberdade aplicadas a
adolescentes em conflito com a lei. Entre os crimes considerados graves, que atentam
contra a vida, praticados por adolescentes, se destacaram: i) homicdio (9,0%);
ii) latrocnio (2,1%); iii) estupro (1,4%); e iv) leso corporal (0,8%). Esses dados
demonstram, de forma cabal, que os argumentos para a reduo da maioridade penal
que relacionam os adolescentes com crimes contra a vida so falaciosos.20
2.2.3 Perfil dos adolescentes privados de liberdade no Brasil
Desconhecem-se informaes atualizadas sobre as caractersticas socioeconmicas

dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa. No entanto,
o mapeamento nacional das unidades socioeducativas de execuo de medidas
de privao de liberdade elaborado pelo Ipea e pelo MJ em 2002, j citado
19. Ver Silva e Guerresi (2003).
20. Ver Brasil (2013c).
64
anteriormente, mostra as caractersticas de excluso social dos adolescentes

privados de liberdade no Brasil naquele ano. Eram adolescentes do sexo masculino (90%), com idade entre 16 e 18 anos (76%), da raa negra (mais de 60%),
que j no frequentavam a escola (51%), que no trabalhavam (49%) e viviam com
a famlia (81%) quando praticaram o delito. No haviam concludo sequer o ensino
fundamental (quase 90%), viviam em famlias pobres, cujo rendimento mensal total
no ultrapassava dois salrios mnimos, eram usurios de drogas (85,6%) e consumiam, majoritariamente, maconha (67,1%), cocana/crack (31,3%) e lcool (32,4%)
(Silva e Guerresi, 2003).
2.2.4 Perspectivas
Reduzir a maioridade penal no diminui a violncia. A violncia no pode ser

entendida como causa, e sim efeito de problemas que se relacionam com a situao
social do pas e de uma sociedade que faz do consumo o smbolo de incluso e de
excluso dos jovens brasileiros. As discusses sobre este tema, em geral, passam ao
largo de suas causas e desviam o foco de suas questes principais. Segundo estudiosos
do tema, o fenmeno contemporneo do ato infracional juvenil no Brasil esta
associado no a pobreza ou a misria em si, mas, sobretudo, a desigualdade social,
ao no exerccio da cidadania e s dificuldades de acesso de uma parcela da populao
s polticas sociais de proteo implementadas pelo Estado. No e por outra razo
que os alvos preferenciais do delito juvenil so roupas, objetos de marcas, bons,
tnis, relgio, ou tudo o mais de que so expropriados e que representam status de
consumo na sociedade contempornea. Silva e Aquino afirmam que:
Sem escola e sem trabalho, os jovens ficam mais desprotegidos e, consequentemente,
mais expostos, por exemplo, a cooptao pelo crime organizado. Assim, o envolvimento
com o trfico de drogas muitas vezes iniciado por influncia do grupo de amigos mais
prximo representaria uma alternativa real de trabalho e mobilidade social para o jovem
pobre, ainda que o exponha aos riscos relacionados s prticas violentas e criminosas
que lhe so inerentes, seja como vtima, seja como autor (Silva e Aquino, 2004).
Nesse sentido, a aplicao correta e com qualidade dos princpios do ECA

e do Sinase apenas uma das questes a serem enfrentadas com urgncia. No
menos importante a implementao de polticas de segurana pblica articulada
com polticas sociais, a exemplo da execuo das medidas socioeducativas em meio
aberto, que hoje integram a oferta do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)
no mbito da poltica de proteo especial.
A partir das concluses das pesquisas citadas nesta seo, emergem algumas
contribuies importantes para subsidiar a elaborao readequao de polticas
pblicas na rea da garantia e promoo dos direitos humanos do adolescente autor
de ato infracional. So elas:
Assistncia Social
65
promoo de aes que contribuam no apenas para ampliar a escolarizao

dos adolescentes jovens entre 12 e 18 anos de idade, como tambm
concorram para diminuir a evaso destes meninos e meninas das escolas,
pois os dados mostraram que frequentar a escola diminui as chances
de internao;
as informaes mostraram que a maioria dos adolescentes internos vivia
com a famlia; portanto, investir em aes e programas que fortaleam os
vnculos familiares mantidos pelos adolescentes pode reduzir as chances
de meninos e meninas se envolverem em situaes delituosas em suas
trajetrias de vida. Da mesma forma, oportuno que as polticas de
garantia de direitos, especificamente as polticas pblicas, de modo geral,
sejam direcionadas famlia e no ao adolescente de forma isolada;
a associao do uso de drogas violncia juvenil tambm outra realidade
mostrada pela pesquisa. Assim, investir em aes massivas de preveno
ao uso de drogas pode reduzir a violncia entre os adolescentes. O ECA
prev o tratamento de sade especfico gratuito criana e ao adolescente
usurios de drogas. Desse modo, seria muito importante que a sociedade
e os governos canalizassem esforos para a materializao deste preceito;
finalmente, necessrio que os adolescentes privados de liberdade
no sejam submetidos a sanes adicionais que os privem de seus
direitos fundamentais. Para isso, preciso que os olhares se voltem
no apenas para essa parcela dos jovens brasileiros, mas tambm para
as polticas chamadas universais, bem como para as aes especficas
que garantam o real direcionamento para nova reinsero social dos
adolescentes em conflito com a lei (Silva e Gueresi, 2003).
3.1 Programa Bolsa Famlia
Componente estratgico da garantia de renda dentro do sistema de proteo social,

o PBF incorporou novos beneficirios e sofreu nova alterao no desenho dos seus
benefcios no ano de 2013, fortalecendo seu papel na estratgia de enfrentamento
pobreza extrema. O BSP, inicialmente destinado somente s famlias extremamente
pobres que possuem filhos, foi estendido a todas as famlias que vivem abaixo
da linha de extrema pobreza. No ano em tela, houve tambm a adoo de novo
protocolo no tratamento dos casos de descumprimento de condicionalidades.
Estas novidades institucionais do programa so analisadas nesta seo.
Desde o lanamento do Plano Brasil sem Misria o PBF tornou-se um
instrumento central na busca da superao da pobreza em sua forma mais extrema.
66
Nesse sentido, a gesto do programa buscou simultaneamente: i) ampliar a cobertura do programa entre os segmentos mais pobres da populao; e ii) tornar a
transferncia de renda mais efetiva na superao da misria. Em 2013, foram
selecionadas 1,536 milho de novas famlias para receber o benefcio. Deste total,
241.142 famlias foram inseridas no Cadastro nico via busca ativa e acessaram
o benefcio praticamente de forma imediata. De modo geral, em 2013 foram
includas 1,848 milho de famlias de baixa renda no Cadastro nico.21 Sabe-se
que o cadastramento apenas uma das etapas para acessar o benefcio. As famlias
precisam ainda atender aos critrios de elegibilidade e, principalmente, deve haver
disponibilidade oramentria para novas incluses no programa. No processo de
concesso de benefcios a novas famlias, a prioridade para os municpios com baixa
cobertura face meta de atendimento, a qual definida com base nas estimativas de
pobreza calculadas a partir do censo demogrfico de 2010. Considerando as novas
incluses, em dezembro do ano em tela, o programa j beneficiava 14.086.199
famlias.22 A maior parte das famlias que alcanaram o direito ao benefcio em
2013 est nas regies Sudeste (33%) e Nordeste (30%), como mostra o grfico 2.
GRFICO 2
Distribuio regional das famlias selecionadas em 2013 para a concesso de

benefcios do PBF
(Em %)
9
10
30
33
Nordeste
18
Norte
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: Brasil (2013).

21. Informaes do Relatrio de Gesto da SENARC/MDS (Brasil, 2013l).

22. Dados da folha de pagamentos de 2013 divulgados no Relatrio de Gesto da SENARC/MDS (Brasil, 2013l).
Assistncia Social
67
Para alcanar o segundo objetivo a maior efetividade dos benefcios

na superao da misria foi ampliada a cobertura do BSP. Este benefcio
concedido s famlias que ainda permanecem abaixo da linha de extrema
pobreza mesmo j recebendo a transferncia do PBF.23 Nestes casos, as famlias
tm direito a um benefcio complementar o BSP , cujo valor varivel
conforme o aporte necessrio para superar a linha de extrema pobreza (agora de
R$ 77, antes de R$ 70 per capita). Em outras palavras, com o BSP o programa
passou a considerar o hiato de pobreza extrema na determinao do valor a ser
transferido s famlias, garantindo uma renda mnima social aos indivduos em
extrema pobreza. Em dezembro de 2013, 4.898.611 famlias receberam o BSP.
Alm da transferncia de renda, a estratgia de enfrentamento extrema
pobreza tambm tem buscado ampliar a oferta de servios. No campo da poltica
de assistncia social, as duas dimenses transferncia de renda e servios tm
origens distintas, mas a aproximao tem sido progressiva nos ltimos anos,
motivada pela perspectiva de atendimento integral s necessidades do pblico-alvo
da poltica24 (Colin e Jaccoud, 2013). No de outro modo, a estruturao do Suas
tem sido fundamental ao aperfeioamento da gesto descentralizada do PBF.
Simultaneamente, por meio do PBF, muitas famlias tm chegado aos servios e
programas assistenciais. Essa aproximao tem ocorrido principalmente por meio
de duas aes: busca ativa e acompanhamento familiar. Realizada pelas equipes da
rede socioassistencial, a busca ativa tem sido uma estratgia importante para incluso
de famlias extremamente pobres no Cadastro nico. Por sua vez, esta ferramenta,
inicialmente voltada operacionalizao do PBF, hoje disponibiliza informaes
importantes para a organizao dos servios socioassistenciais nos territrios.
Por seu turno, as aes de acompanhamento familiar realizadas pelas equipes da
assistncia social tm priorizado as famlias beneficirias do Bolsa Famlia cuja
situao de insuficincia de renda se soma a outras vulnerabilidades. A priorizao
do atendimento desse pblico nos servios socioassistenciais foi determinada pela
Portaria no 251/2012 (Brasil, 2012b), em consonncia com o objetivo de maior
aproximao entre o eixo de transferncia de renda e o de servios na poltica
de assistncia. Ao dispor sobre a gesto das condicionalidades, este instrumento
normativo aponta as famlias do PBF em situao de descumprimento como aquelas
mais vulnerveis e que, portanto, devem ser priorizadas no acompanhamento pelos
servios socioassistenciais.
23. Lanado em maio de 2012, o BSP inicialmente se destinava a assegurar a renda mnima mensal de R$ 70 per
capita s famlias beneficirias do PBF com crianas de at 6 anos de idade que, apesar de j serem atendidas pelo
programa, permaneciam em situao de extrema pobreza. Em dezembro do mesmo ano, o benefcio foi estendido
tambm s famlias beneficirias com adolescentes com idade at 15 anos. Finalmente, em fevereiro de 2013, o BSP
passou a ser pago a todas as famlias beneficirias do PBF (independentemente de haver crianas e adolescentes em
sua composio) que, mesmo recebendo outros benefcios do PBF, permaneciam com renda per capita inferior a R$ 70.
24. Um marco normativo importante nesse sentido foi o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcio e
Transferncia de Renda publicado em 2009 (Brasil, 2009a).
68
nesse contexto de complementaridade crescente entre transferncia de

renda e servios socioassistenciais que surge uma alterao importante no acompanhamento de condicionalidades do PBF. Uma nova instruo operacional25
determina que as famlias acompanhadas pelas equipes da assistncia social no
Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) podem no sofrer os
efeitos do descumprimento de condicionalidades, se aquelas equipes entenderem
ser assim adequado. Dito de outro modo, os profissionais da assistncia social
podero garantir a continuidade e a regularidade da transferncia de renda para as
famlias em situao de descumprimento se estas esto sendo acompanhadas pelo
servio socioassistencial. Trata-se de uma medida coerente com o entendimento
de que o descumprimento das condicionalidades de sade e de educao um
forte indicativo de vulnerabilidade social. Sendo assim, o acompanhamento pelos
servios socioassistenciais pode ajudar na identificao dessas vulnerabilidades e no
seu enfrentamento. Logo, a medida em tela aprimora a integrao entre benefcios
de transferncia de renda e a oferta de servios, criando condies para a maior
efetividade da proteo socioassistencial.
O acompanhamento de beneficirios do PBF em situao de descumprimento de condicionalidades por parte das equipes da assistncia social um dos
campos prioritrios da aproximao entre a oferta de servios e de benefcios na
poltica de assistncia social. Convm lembrar que este acompanhamento est
entre as prioridades e metas especficas para a gesto municipal do Suas para o
quadrinio 2014-2017, pactuadas pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT).
Como foi estabelecido recentemente,26 este acompanhamento ainda estava
em nvel bastante incipiente em 2013. Com base em posio do ms de
novembro, apenas 10,7% das famlias que estavam com o benefcio suspenso
(em decorrncia do descumprimento de condicionalidades) foram acompanhadas
pelos servios socioassistenciais.27 Embora seja baixo, esse patamar levemente
superior ao registrado no comeo do ano (8,6%), indicando um processo em
construo no Suas.
No que se refere ao acompanhamento de condicionalidades do PBF, cabe
registrar os avanos importantes no ano de 2013. O acompanhamento da
frequncia escolar de crianas e adolescentes beneficirios do programa atingiu
o maior nvel desde o incio de sua implementao pelo Ministrio da Educao
(MEC) em 2006: 92,2% desse pblico teve a frequncia escolar registrada.
Das crianas e adolescentes que tiveram a frequncia acompanhada, 95,9%
cumpriram a condicionalidade. O acompanhamento da condicionalidade de
sade tambm registrou um melhor desempenho. No segundo semestre de 2013,
25. Ver Brasil (2013m).
26. Ver Brasil (2012b).
27. Dados do Relatrio de Gesto da SENARC/MDS 2013 (Brasil, 2013l).
Assistncia Social
69
73,44% das famlias foram acompanhadas pelos servios de sade (acompanhamento do calendrio de vacinao, do crescimento e do desenvolvimento das
crianas menores de 7 anos e do pr-natal de gestantes). Este tambm o melhor
resultado registrado desde o incio do acompanhamento, em 2006.
3.2 Proteo social bsica
3.2.1 Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Importante benefcio no campo da garantia de renda da seguridade social, o BPC opera

uma segurana de renda aos idosos e s pessoas com deficincia (PcD) em situao
de extrema pobreza. No ano de 2013, o benefcio atendeu 3.964.192 beneficirios,
dos quais 1.822.346 idosos e 2.141.846 PcD.28 Em relao a 2012, houve um
crescimento de 4,1% no nmero de idosos beneficirios e de 5,9% na quantidade
de PcD beneficiadas.
Buscando ampliar o atendimento s demandas do pblico do BPC, mobilizando a ateno socioassistencial para outras vulnerabilidades por eles apresentadas,
dois programas foram incorporados ao rol da poltica de assistncia social: BPC
Escola e BPC Trabalho. So programas estratgicos dentro da perspectiva de
integrao entre servios e benefcios monetrios para ampliar oportunidades e
acesso a direitos para esse pblico. Estas iniciativas se baseiam no reconhecimento
de que as demandas dos usurios exigem a integrao entre as polticas setoriais
e suas respectivas intervenes sociais.
O programa BPC Escola implementa aes visando incluso e permanncia
na escola dos beneficirios em idade escolar (at 18 anos). Com carter intersetorial,
articula esforos das reas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos.
Desde 2011 o programa busca ampliar seu alcance, mediante adeso progressiva
dos municpios. Ao final de 2013, todos os estados, o Distrito Federal e 3.748
municpios (67,29%) participavam do programa. Em termos de beneficirios,
a cobertura atingiu 83,7% do pblico potencial das aes, um avano frente
cobertura de 61,9% registrada no ano anterior.
Uma das principais aes do programa a aplicao de questionrio (por
meio de visitas domiciliares) para identificao de barreiras. Nesse sentido, convm
registrar que em 2013 as equipes tcnicas municipais realizaram 39,5 mil visitas
domiciliares aos beneficirios participantes do programa, o que corresponde a 38%
da meta de visitas estabelecidas para o ano. Segundo o MDS,
a dificuldade no cumprimento da meta acumulada de visitas no perodo de
2012-2013 (36,74% das 174 mil visitas domiciliares previstas) justifica-se pela
28. Dados do ms de dezembro.
70
dificuldade dos estados em realizar o processo licitatrio necessrio para utilizao

dos recursos repassados pelo MEC, acarretando a transferncia para 2014 da
realizao dos Seminrios de Formao Intersetorial para a capacitao das
equipes responsveis pela aplicao do questionrio de identificao de barreiras
(Brasil, 2013a, p. 89).
Para os beneficirios adultos do BPC (faixa etria de 16 a 45 anos), a estratgia

o programa BPC Trabalho, cujo objetivo identificar o interesse em participar
do mercado de trabalho e o consequente apoio para a promoo desse acesso.
A partir de 2012 foi integrado ao programa Acessuas Trabalho, que busca a promoo do acesso ao mundo do trabalho dos usurios da poltica de assistncia de
modo geral, seja mobilizando-os para oportunidades de qualificao profissional,
seja encaminhando-os para oportunidades de incluso produtiva.
3.2.2 Servios da proteo social bsica
No ano de 2013, houve definies importantes para a conduo dos servios da

proteo social bsica, notadamente para o Servio de Proteo e Atendimento Integral
Famlia (PAIF). Este servio agora possui metas para priorizao das famlias dos
beneficirios das transferncias de renda (PBF e BPC) e do pblico do Cadastro
nico, conforme pactuao na CIT29 para a gesto municipal referente ao quadrinio
2014-2017. Importa lembrar que, em 2009, a tipificao nacional dos servios j
apontava os beneficirios de programas de transferncia de renda como pblico
do PAIF. No mesmo ano, o protocolo de gesto integrada de servios e benefcios
estabeleceu a necessidade de pactuar, entre os entes federados, os procedimentos
que garantam a oferta prioritria de servios socioassistenciais para os indivduos e
as famlias beneficirias do PBF, do PETI e BPC (Brasil, 2009a).
Essa resoluo avana, portanto, no sentido da consolidao de um modelo
de proteo que articula o acesso renda ao trabalho social ofertado pelos servios
socioassistenciais. A oferta dos servios vem se organizando a partir do pressuposto
de que as famlias com insuficincia de renda podem vivenciar outras vulnerabilidades, logo so prioritrias no acompanhamento pelas equipes socioassistenciais.
No caso especfico dos beneficirios do PBF, a norma explicitou que devem ser
acompanhadas no todas as famlias, mas aquelas que apresentem outras vulnerabilidades sociais, para alm da insuficincia de renda. Tomando o descumprimento
de condicionalidades como indcio dessas vulnerabilidades, a norma estabeleceu
a necessidade de acompanhamento em particular daquelas famlias cujo benefcio
foi suspenso por conta do descumprimento.
O modelo de proteo no campo da assistncia apoia-se, portanto, na combinao da oferta de servios e benefcios, colocando a necessidade de discutir a natureza
29. Ver Brasil (2013g).
Assistncia Social
71
do trabalho social com famlias realizado pelo PAIF, no sentido de compreender qual
a sua contribuio para promoo de bem-estar social. De acordo com a tipificao
dos servios socioassistenciais, o PAIF um trabalho de carter continuado com
a finalidade de fortalecer a funo protetiva das famlias, prevenindo a ruptura de
vnculos, promovendo o acesso aos direitos, proporcionando aquisies sociais e
materiais no sentindo do desenvolvimento da autonomia. A operacionalizao
desse trabalho envolve a elaborao de um plano de acompanhamento familiar,
no qual se estabelece compromissos com as famlias.
Como j discutido nas edies anteriores deste peridico, o trabalho social
com famlias uma construo relativamente nova na poltica de assistncia
social, cujas definies so fundamentais para determinar a especificidade da
proteo socioassistencial, demarcando seu terreno no campo da poltica social.
As caractersticas deste trabalho colocam alguns pontos importantes para reflexo
e discusso. O principal diz respeito ao objetivo de empoderamento e autonomia
das famlias, relacionado ao fortalecimento de sua capacidade de resposta frente
s vulnerabilidades e aos riscos sociais. Tal perspectiva sugere, em certa medida,
uma ideia de responsabilizao das famlias pelo seu bem-estar. Nesse sentido,
convm lembrar que a principal diferena que demarca os modelos de proteo
social experimentados por diversos pases est na diviso de responsabilidades
entre Estado, mercado e famlia na proviso de bem-estar. Modelos mais conservadores se apoiam em uma delegao maior desta responsabilidade s famlias.
Quanto mais a proteo fica a cargo da famlia e/ou do mercado, mais desigual
tende a ser a sociedade. Desse modo, importante discutir em que medida a
natureza do trabalho social com famlias est caminhando no sentido de uma
maior responsabilizao das famlias, se contrapondo a um modelo de proteo
baseado na ideia de garantia de direitos e cidadania social.
A partir dos objetivos elencados para o PAIF possvel perceber que o
desenvolvimento do trabalho social com famlias mobiliza tanto questes objetivas,
associadas ao acesso a recursos, quanto subjetivas, voltadas para a esfera relacional
e comportamental (Colin e Pereira, 2013). Ora, isto significa, em tese, reconhecer
tambm a responsabilidade do poder pblico na ampliao do acesso a oportunidades e recursos. Diante das incertezas na garantia de acesso s polticas pblicas,30
no seria absurdo pensar em planos de acompanhamento familiar centrados
principalmente em obrigaes familiares, com fraco comprometimento por parte
do poder pblico na garantia de direitos. Em um contexto de superdimensionamento das dimenses relacionais e comportamentais, h um forte risco de cair na
culpabilizao das famlias quando sua situao social no se modifica. Ou, de outro
modo, a avaliao de mudanas na condio social das famlias, como resultado
30. Cabe lembrar dos diversos problemas que ainda comprometem a igualdade de acesso a servios e benefcios.
72
mesmo da interveno socioassistencial, torna-se irrelevante, na medida em que

mudanas substantivas nas condies materiais tornam-se secundrias frente
preponderncia dos aspectos subjetivos e comportamentais.
Por fim, cabe refletir ainda sobre os riscos de controle social do Estado sobre as
famlias. A forte dimenso subjetiva envolvida com o exerccio do trabalho social sempre
expe o perigo de julgamento e controle dos agentes pblicos sobre questes morais.
Nessa perspectiva, a garantia de direitos ficaria em segundo plano, quando no condicionada
ao cumprimento de metas que envolvem mudanas de comportamento.
Diante da complexidade que envolve o tema, cabe destacar a importncia
da realizao de encontros regionais e nacionais sobre trabalho social com famlias
promovidos pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), do MDS.
Tais encontros propiciaram espaos importantes para reflexo e discusso sobre a
natureza do trabalho social com famlias.
O Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) tambm
foi objeto de modificaes em 2013, contudo estas se concentraram na forma
de financiamento e transferncia de recursos federais para os municpios,
no havendo mudanas de contedo e metodologias do servio. O cofinanciamento
do SCFV ocorria por meio de trs pisos diferentes, cada um vinculado ao seu pblico
especfico e com regras prprias.31 No havia flexibilidade para remanejamento do
recurso destinado a um grupo para outro. Com o reordenamento, o servio passa a ser
cofinanciado por um nico piso. A mudana foi promovida com objetivo de proporcionar
maior flexibilidade na execuo dos recursos pelo gestor municipal e, consequentemente,
possibilitar o planejamento da oferta de acordo com a demanda local. Espera-se, assim,
que o reordenamento facilite a organizao do trabalho e a formao dos grupos para
o desenvolvimento do SCFV.
O novo formato do financiamento busca ainda promover a incluso do pblico
prioritrio. O repasse, agora por meio do piso bsico varivel (PBV), possui dois componentes: um valor permanente, destinado manuteno da capacidade de atendimento;
e outro componente de valor varivel, destinado incluso do pblico prioritrio.
Cabe lembrar que este pblico consiste em crianas, adolescentes e pessoas idosas
nas seguintes situaes: trabalho infantil; isolamento; vtimas de violncia e/ou negligncia; fora da escola ou com defasagem escolar superior a dois anos; em situao de
acolhimento; em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto; egressos
de medidas socioeducativas; em situao de abuso e/ou explorao sexual; sob medidas de
proteo do ECA; crianas e adolescentes em situao de rua; pessoas com deficincia
31. O piso bsico varivel I (Projovem Adolescente) destinado, exclusivamente, para cofinanciar o servio para adolescentes
de 15 a 17 anos; o piso bsico varivel II, voltado para custear o servio para crianas e idosos; e, por fim, o piso
varivel de mdia complexidade (servio socioeducativo do Peti) destinado, exclusivamente, para atender crianas e
adolescentes retirados do trabalho infantil. O reordenamento do SCFV e a meta de atendimento ao pblico prioritrio
esto na Resoluo CIT no 01/2013. A Portaria MDS no 134/2013 define os critrios de partilha e de elegibilidade para
o novo piso PBV criado com o reordenamento do custeio do SCVF.
Assistncia Social
73
em situao de vulnerabilidade. A capacidade de atendimento e a meta de incluso do

pblico prioritrio so calculadas pelo MDS com base nas informaes do Cadastro
nico para pessoas na faixa etria de 0 a 17 anos e maiores de 60 anos, com renda
per capita de at meio salrio mnimo.
No que se refere oferta do servio, houve uma expanso em 2013, ampliando-se
a quantidade de Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) que disponibilizaram o SCFV para todas as faixas etrias, exceto para as crianas de at 6 anos
(tabela 3). Houve uma reduo no nmero de centros que ofertam o servio para
este segmento. Possivelmente, isto j reflete uma reorientao da oferta, propiciada
pelo reordenamento do financiamento, anunciado no incio de 2013. Corroborando
esta hiptese, os dados de atendimento do Censo Suas (Brasil, 2014c) mostram
uma queda na participao das crianas de at 6 anos entre o pblico atendido pelo
SCFV. De um total de 1,3 milho de participantes do SCFV (referncia de agosto),
apenas 103 mil eram crianas de at 6 anos; 476 mil estavam na faixa etria de 6 a
15 anos; 325 mil eram jovens adolescentes de 15 a 17 anos; e 418 mil eram idosos.
TABELA 3
Total de Cras que ofertam o SCFV por faixa etria (2012-2013)

Faixa etria
Crianas de at 6 anos
Total de Cras
(2012)
(%)
Total de Cras
(2013)
(%)
Variao em
unidades
(2012-2013)
3.556
46,0
3.502
44,4
-54
Crianas/adolescentes de 6 a 15 anos
5.307
68,7
5.953
75,5
646
Jovens de 15 a 17 anos
5.367
69,5
5.689
72,2
322
427
Idosos (acima de 60 anos)
6.045
78,3
6.472
82,1
Total
7.725
100,0
7.883
100,0
Fonte: Censo Suas 2012 e 2013.

Tendo em vista a meta de universalizar a cobertura da proteo bsica,

importante analisar a presena e a distribuio desses centros no territrio
nacional para a oferta do SCFV e do PAIF. De acordo com os dados do Censo
Suas, havia 7.883 Cras em 2013, o que representa 158 unidades a mais que o
ano de 2012. Estas unidades se distribuem em 5.394 municpios, ou seja, esto
presentes em 96,9% dos 5.564 municpios existentes (grfico 3). Embora o ritmo
de implantao tenha sido reduzido nos anos de 2012 e 2013, quando houve
o acrscimo de 250 e 158 novos equipamentos, respectivamente, permanece
uma trajetria de expanso dos Cras observada desde 2007, quando se iniciou
o monitoramento por meio do Censo Suas.32
32. Considerando os Cras com cofinanciamento do MDS, havia 7.507 unidades ao final de 2013, distribudas em 5.527
municpios. Em comparao com o ano anterior, so 94 unidades a mais.
74
GRFICO 3
Evoluo da quantidade de Cras e de municpios que possuem Cras (2007-2013)

9.000
8.000
7.883
7.725
7.475
6.801
7.000
5.798
6.000
5.264
5.142
5.000
5.323
5.394
4.720
4.328
4.195
3.831
4.000
3.151
3.000
2.000
947
1.000
656
1.003
674
250
158
2012
2013
0
2007
2008
2009
Nmero total de Cras
2010
2011
Quantidade de Cras implantado no ano
Municpios com Cras
Fonte: Censo Suas (vrios anos).

Obs.: Quantidade total de Cras e de municpios que possuem Cras no perodo 2007-2013, segundo a apresentao realizada
no VIII Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial 2014, elaborada pela Coordenao-Geral de
Vigilncia Socioassistencial (CGVIS) em 31 de julho de 2014. Para mais informaes, ver Brasil (2014d, p. 33).
Diante da especificidade de alguns territrios, a ampliao da cobertura da

proteo bsica tem se desenvolvido por meio de uma estratgia especfica: a doao
de embarcaes (lanchas da assistncia social), bem como o repasse de recursos para
sua manuteno, iniciado no segundo semestre de 2013. Por meio do transporte
hidrovirio, as equipes volantes buscam levar s comunidades ribeirinhas servios
e aes da assistncia social. At dezembro de 2013, 121 lanchas foram aceitas
por municpios da Amaznia Legal e Pantanal (Brasil, 2013l).
Com a elevada quantidade de Cras e a sua rpida expanso, importante
verificar sua distribuio no territrio nacional tendo em vista a busca de universalizao da proteo social bsica. O grfico 4 apresenta o total de unidades
Cras no territrio nacional em 2012 e 2013. Em 2013 nota-se que boa parte dos
equipamentos instalados est nas regies Sudeste 33,5% (2.643) e Nordeste
32,4% (2.557). Das 158 novas unidades instaladas, 66 foram adicionadas regio
Sudeste e cinquenta regio Nordeste. As demais (32) foram distribudas entre as
regies Norte (dezessete), Sul (quinze) e Centro-Oeste (dez).
Assistncia Social
75
GRFICO 4
Unidades Cras por regio (2012 e 2013)

9.000
8.000
7.725
7.883
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.507 2.557
2.577 2.643
2.000
1.444 1.459
1.000
597 614
600 610
0
Norte
Nordeste
Sudeste
2012
Sul
Centro-Oeste
Total
2013

A tabela 4 compara a quantidade de Cras por porte de municpio em 2012

e 2013. Nota-se que a expanso de novos equipamentos ocorreu preponderantemente
nos municpios de pequeno porte, sobretudo aqueles com at 20 mil habitantes.
Vale registrar que, de acordo com o Censo Suas, no houve variao na quantidade
de Cras presente nas metrpoles.
TABELA 4
Quantidade de Cras por porte de municpio (2012 e 2013)

2012
Cras
(%)
Cras
(%)
Variao em
unidades
(2012-2013)
Pequeno I
3.832
49,6
3.915
49,7
83
Pequeno II
1.365
17,7
1.396
17,7
31
Porte do municpio
Mdio
Grande
Metrpole
Total
2013
716
9,3
742
9,4
26
1.420
18,4
1.438
18,2
18
392
5,1
392
5,0
7.725
100,0
7.883
100,0
158

Apesar da manuteno em 2013 da tendncia de expanso desses equipamentos

pblicos, estima-se um deficit de cobertura da ordem de 1.273 Cras em 749 municpios.
76
O deficit de cobertura, apurado pela relao entre demanda e oferta, concentra-se

especialmente nas capitais e nas metrpoles.33 Fato coerente com a estratgia de
expanso desses centros que inicialmente priorizou garantir ao menos um Cras em
cada municpio. A Resoluo CNAS no 13, de junho de 2013, aprovou os critrios de
partilha de recursos para a construo de Cras no ano de 2013, visando empreender
esforos para preencher as lacunas na oferta de servios em municpios com alta
concentrao de populao vulnervel. Alm disso, as metas e as prioridades pactuadas
para os municpios na CIT para o quadrinio 2014-2017 preveem a ampliao da
cobertura de proteo social bsica nos municpios de grande porte e nas metrpoles,
com o objetivo referenciar 100% da populao constante no Cadastro nico com
meio salrio mnimo ou 20% dos domiclios nos municpios.
3.3 Servios de Proteo Social Especial (PSE)
O objetivo desta subseo apresentar os avanos obtidos e os desafios enfrentados

pela Proteo Social Especial (PSE) no ano de 2013. A abordagem inclui breves
anlises sobre: i) os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
(Creas) e os servios ofertados; ii) os centros de referncia especializados para
populao em situao de rua (Centros POP); iii) o Servio de Proteo Social a
Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa (MSE), de Liberdade
Assistida (LA), e de Prestao de Servios Comunidade (PSC); iv) o acolhimento
institucional de crianas e adolescentes; e o v) Plano Viver sem Limite.
A PSE oferta servios de mdia e alta complexidade para crianas, adolescentes,
jovens, idosos e pessoas com deficincia em situao de risco pessoal e social, tais como
abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de drogas, cumprimento
de medidas socioeducativas, situao de rua e de trabalho infantil, fragilizao ou
rompimento de vnculos, e afastamento do convvio familiar.
Os servios da PSE de mdia complexidade so direcionados s famlias e aos indivduos que tiveram seus direitos violados, mas que ainda mantm vnculos comunitrios
e familiares. Os servios de alta complexidade, por sua vez, buscam garantir proteo
integral moradia, alimentao e outros cuidados para pessoas com vnculos familiares
fragilizados ou rompidos e que necessitam permanecer afastadas, temporariamente ou
de forma definitiva, de suas famlias e/ou de suas comunidades de origem.
O quadro 2 apresenta os servios ofertados pela PSE de alta e mdia complexidade,
que, como pode ser observado, incluem servios especializados de acolhimento de longa
ou curta durao, de ateno psicossocial, com o objetivo de fortalecer e reconstituir
vnculos familiares e comunitrios e de ampliar as possibilidades de reinsero social
com mais qualidade.
33. Informaes apresentadas pelo MDS na reunio de balano da gesto 2011-2014 realizada no Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS) em 10 de dezembro de 2012.
Assistncia Social
77
QUADRO 2
Servios de Proteo Social Especial (PSE) de mdia e alta complexidade
Proteo social
de mdia
complexidade
1) Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi).

2) Servio Especializado em Abordagem Social.
3) Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de
Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios Comunidade (PSC).
4) Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias.
5) Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua (Centro Pop).
6) Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).
7) Combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes.
Proteo social
de alta
complexidade
1) S ervio de Acolhimento Institucional, nas seguintes modalidades:

a) abrigo institucional;
b) casa-lar;
c) casa de passagem;
d) residncia inclusiva.
2) Servio de Acolhimento em Repblica.
3) Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora.
4) Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias.
Servios de
Proteo Social
Especial (PSE)
Fonte: Brasil (2009c).

No Suas, o Creas a unidade de atendimento responsvel por ofertar

de forma contnua e gratuita os servios da PSE s famlias e aos indivduos
cujos direitos tenham sido violados. O Centro Pop, por seu turno, a unidade de
referncia para ofertar servios de mdia complexidade para a populao de rua.
A reflexo sobre os objetivos da PSE de alta e mdia complexidades traz
tona os importantes desafios que se colocam para a expanso com qualidade dos
servios ofertados por meio dos Creas e Centros Pop. O atendimento s famlias
e aos indivduos em situaes to distintas e complexas de violao de direitos
populao em situao de rua; adolescentes infratores em cumprimento de medidas
socioeducativas de meio aberto; crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com
deficincia com vnculos familiares rompidos, que necessitam de proteo e acolhimento
institucional obriga a equipe de profissionais da PSE a manter articulao constante com
rgos do Sistema de Justia, Ministrio Pblico (MP), conselhos tutelares, entre outras
instituies de proteo e defesa dos direitos humanos. Alm desse, outro importante
desafio para essas equipes o de construo de protocolos de atendimento que considerem
a completude dos princpios e das orientaes contidas nas diversas normativas existentes
na rea de proteo aos direitos humanos, destacando-se: o ECA, o Estatuto do Idoso,
o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, entre outras.
3.3.1 Ritmo de implantao dos Creas
A oferta de cofinanciamento federal para a implantao e expanso dos Creas em

2013 considerou os critrios de proporcionalidade do quantitativo desses centros,
identificados por meio do Censo Suas 2012. Em relao aos municpios de pequeno
e mdio porte, a prioridade para a expanso dos Creas deveria ser dirigida para as
localidades com maior proporo de populao em situao de extrema pobreza.
Por sua vez, aos municpios de grande porte e s metrpoles, os critrios priorizavam
78
a expanso dos centros de referncia nos municpios com maior concentrao

absoluta da populao extremamente pobre.34
O Creas pode ser municipal ou regional. A implantao do Creas regional ocorre
por iniciativa de um ente estadual ou de um conjunto de municpios. Neste caso,
o governo estadual assume a responsabilidade de regular, cofinanciar, coordenar e
supervisionar o funcionamento dos Creas de mbito regional, desde sua implantao,
com a participao dos municpios envolvidos.35 Esses equipamentos regionais podem
ser implantados em duas situaes: i) quando a demanda do municpio no justificar a
disponibilizao, em seu territrio, de servios continuados de proteo social especial
de mdia complexidade; ou ii) nos casos em que o municpio, devido ao seu porte
ou nvel de gesto, no tenha condies de ofertar individualmente o servio em seu
territrio. De acordo com as informaes do Censo Suas, em 2013 existiam, no Brasil,
2.249 unidades Creas municipais e regionais. Destas, quase a totalidade (97,7%)
so unidades municipais e apenas 2,3% (51) so centros de abrangncia regionais. Importante
notar que, no Brasil, 36,6% dos municpios contam com pelo menos um Creas.
O grfico 5 mostra o ritmo de implantao dos Creas nos territrios e municpios brasileiros no perodo de 2009 a 2013. Conforme se observa, em 2013 foram
implantados 82 novos Creas e, como j apontavam as anlises contidas na edio
no 22 deste peridico, a maior onda de expanso ocorreu no binio 2010-2011,
perodo que ficou marcado pelo aumento do cofinanciamento federal em funo
da integrao da Poltica Nacional de Assistncia Social ao programa Brasil sem
Misria, entre outros planos e estratgias sociais de mbito federal.36
GRFICO 5
Evoluo da quantidade de Creas e de municpios que possuem Creas (2009-2013)

2.500
1.907
1.590
1.500
1.200
2.249
2.167
2.190
2.000
1.961
2.035
1.463
1.098
1.000
390
500
519
58
82
2012
2013
0
2009
2010
2011
Nmero total de Creas (incluindo os Creas regionais)
Quantidade de Creas implantado no ano
Municpios com Creas

34. Ver Brasil (2013e).

35. Devido natureza pblico-estatal, os Creas no podem ser administrados por organizaes de natureza privada
sem fins lucrativos.
36. Mais detalhes na edio no 22 deste peridico.
Assistncia Social
79
Do total de unidades Creas implantadas no territrio nacional em 2013,

38,8% (873) estavam na regio Nordeste; 27,4% (617) na regio Sudeste;
seguido de 15,2% (342) na regio Sul; 9,8% (221) na regio Centro-Oeste;
e 8,7% (196) na regio Norte. Das 82 novas unidades instaladas, 33 foram
adicionadas regio Sudeste e 25 regio Nordeste. As demais foram instaladas
nas regies Sul (quatorze), Norte (oito) e Centro-Oeste (duas) grfico 6.
GRFICO 6
Unidades Creas por regio (2012 e 2013)

2.500
2.167
2.249
2.000
1.500
848 873
1.000
584 617
500
328 342
188 196
219 221
0
Norte
Nordeste
Sudeste
2012
Sul
Centro-Oeste
Total
2013

As metas pactuadas para o perodo 2014-201737 relacionadas expanso de novos

Creas sob a responsabilidade da gesto municipal so de 164 Creas para os municpios de
pequeno porte II; treze Creas para os municpios de mdio porte; 37 Creas nos municpios
de grande porte; e cem Creas nas metrpoles. A tabela 5 apresenta a situao atual do
nmero de Creas implantados em 2012 e 2013, comparando-a com as metas de implantao previstas para o perodo 2014-2017. Observa-se que as metas de expanso anual
esto compatveis com aquela ocorrida em 2012, exceto para as metrpoles, cuja meta de
expanso mais pretensiosa implantao de 25 Creas por ano no perodo 2014-2017.
Nas metrpoles, as metas fixadas no pacto de aprimoramento do Suas chegam a ser mais de
seis vezes maiores que a expanso ocorrida em 2012 e duas vezes e meia maiores que 2011.
Diante disso, cabe argumentar sobre a capacidade do sistema de cumprimento das
metas pactuadas para a expanso dos Creas nas metrpoles, j que demandaro esforos
dos entes federados ainda sem precedentes. Outra questo que precisa ser enfrentada
no campo da expanso dos Creas a dificuldade de sua implantao nos municpios
de pequeno porte I (com menos de 20 mil habitantes), por meio dos Creas regionais.
Nesse caso, a pactuao no poder prescindir da adeso dos governos estaduais para
a organizao dos servios nos territrios.
37. Em julho de 2013, o CNAS aprovou a Resoluo no 18 (Brasil, 2013g), que trata das prioridades e metas especficas,
pactuadas pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT) para a gesto municipal do Suas no quadrinio 2014-2017.
80
TABELA 5
Brasil: quantidade de Creas por porte de municpio em 2012 e 2013 e metas

mnimas de implantao para o perodo 2014-2017
Porte I
Porte II
Mdio porte
Grande porte
Metrpole
Nmero de Creas implantados no ano

de 2012
11
31
10
Nmero de Creas implantados no ano

de 2013
22
42
No foram
fixadas metas
164
13
37
100
41
3,2
9,2
25
Metas de expanso de Creas entre 2014

e 2017 (a)
Meta mdia de expanso anual dos
Creas entre 2014 e 2017
Fonte: Censo Suas 2012 e 2013; Pacto de Aprimoramento do Suas.

Obs.: A mdia obtida dividindo (a) pela quantidade de anos (quatro anos) 2014 a 2017.
3.3.2 Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi)

cobertura nos municpios, pblico e atendimento.
Entre os vrios servios ofertados nos Creas, cada unidade de abrangncia municipal
ou regional deve ofertar obrigatoriamente o Servio de Proteo e Atendimento
Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi), que o servio de apoio, orientao
e acompanhamento a famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de
direitos. O Paefi visa promoo dos direitos, assim como preservao e ao fortalecimento dos vnculos familiares, comunitrios e sociais (funo protetiva), frente
ao conjunto de condies que submetem o indivduo a situaes de risco pessoal e
social, como por exemplo deficincia, violncia (fsica, psicolgica e negligncia),
uso de drogas, acolhimento e outras formas de violao de direitos decorrentes de
discriminaes ou submisses.
Diante da situao vivenciada, cada indivduo ou famlia demanda atendimento
especfico de acordo com suas necessidades. Com o objetivo de ofertar servios em
conformidade com as situaes encontradas, o Paefi realiza as seguintes atividades:
i) entrevistas de acolhida e avaliao inicial; ii) atendimento psicossocial (individual,
familiar e em grupo); iii) construo do plano de atendimento; iv) orientao
jurdico-social; v) elaborao de relatrios tcnicos sobre o acompanhamento
realizado; vi) aes de mobilizao e enfrentamento; vii) acompanhamento dos
encaminhamentos; viii) visita domiciliar, quando necessrio; e ix) articulao em
rede, buscando concretizar a intersetorialidade das diversas polticas pblicas e dos
demais servios socioassistenciais para garantir o atendimento integral e continuado
das famlias ou de indivduos.
Em junho de 201338 o CNAS aprovou os critrios de elegibilidade e partilha
dos recursos de cofinanciamento federal para a expanso qualificada da cobertura
38. Resoluo no 14 do CNAS (Brasil, 2013f).
Assistncia Social
81
do Paefi nos municpios e Distrito Federal com mais de 20 mil habitantes.

O quadro 3 apresenta os critrios considerados para priorizao de municpios para
o repasse dos recursos federais. Observa-se que os critrios so restritivos e que o
repasse seletivo para os municpios com unidades que, at aquela data, ainda no
recebiam cofinanciamento federal.
QUADRO 3
Paefi: critrios para expanso e destinao do repasse dos recursos do

cofinanciamento federal (2013)
Critrios
Municpios entre 20 mil e 200 mil habitantes:
financiamento federal da oferta do Paefi em uma unidade Creas queles que ainda no recebam o referido cofinanciamento.
Distrito Federal e municpios com populao superior a 200 mil habitantes:
cofinanciamento da oferta do Paefi ainda nao cofinanciada pelo MDS em unidade(s) Creas ja registrada(s) no cadSuas, desde
que respeitada a proporcionalidade de uma unidade para cada 200 mil habitantes;
cofinanciamento da oferta do Paefi em ate trs novas unidades Creas a serem implantadas, respeitada a proporcionalidade
de uma unidade para cada 200 mil habitantes.
Critrio comum a todos os municpios:
somente podero receber recursos do cofinanciamento federal para oferta do Paefi os municpios que tenham Cras implantados
ou em processo de implantao, identificados no CadSuas, independentemente da fonte de financiamento.
Fonte: Brasil (2013f).
Em 2013, conforme a tabela 6, 264.667 famlias e indivduos ingressaram

efetivamente no acompanhamento sistemtico do Paefi, sendo 35% (93.796) famlias
beneficirias do PBF; 10% (28.845) famlias que possuem membros beneficirios
do BPC; 8% (20.089) crianas ou adolescentes no Peti; e 7% (18.752) crianas
ou adolescentes nos servios de acolhimento. Nota-se que h uma significativa
quantidade de famlias, 39% (103.185), para as quais no constam informaes
sobre o perfil. importante esclarecer que o pblico acompanhado no se restringe
aos perfis citados no quadro, pois o Paefi atende um conjunto muito maior de
situaes relacionadas a programas e servios ofertados pelo Suas.
TABELA 6
Volume e perfil das famlias inseridas no acompanhamento do Paefi (2013)

Quantidade
(%)
Famlias beneficirias do PBF
Perfil das famlias
93.796
35
Famlias com membros beneficirios do BPC
28.845
11
Famlias com crianas ou adolescentes no Peti
20.089
18.752
Total de casos inseridos em acompanhamento sem especificao
Famlias com crianas ou adolescentes nos servios de acolhimento
103.185
39
Total de casos inseridos em acompanhamento no ano de 2013
264.667
100
2.201
Total de Creas considerados

Fonte: Brasil (2013l).
82
3.3.3 Servio Especializado em Abordagem Social
O Servio Especializado de Abordagem Social tem como objetivo assegurar atendimento social de abordagem e busca ativa, para identificar a ocorrncia de trabalho
infantil, explorao sexual de crianas e adolescentes, pessoas em situao de
rua, e outras situaes de risco e violaes de direitos. Na abordagem prestado
atendimento s necessidades imediatas, com acolhimento e encaminhamento das
pessoas para os Creas, Centro Pop ou outros servios socioassistenciais ou da rede
de proteo social. O Servio Especializado em Abordagem Social realizado
por equipes profissionais no mbito do Creas e do Centro Pop, ou em unidades
especficas referenciadas ao Creas que realizam busca ativa nos espaos pblicos de
maior concentrao de pessoas expostas a riscos sociais e pessoais. Os usurios deste
servio so crianas, adolescentes, jovens, adultos, idosos e famlias que utilizam
os espaos pblicos como forma de moradia e/ou sobrevivncia. Por meio de um
processo gradativo de aproximao entre os profissionais e as pessoas identificadas
nestas situaes de risco, o servio busca construir vnculos com o indivduo e a
famlia para promover o acesso rede de servios socioassistenciais e s demais
polticas pblicas.
O grfico 7 mostra que em 2013, dos 2.249 Creas que responderam ao
Censo Suas, 1.553 (69%) ofertavam o Servio Especializado em Abordagem Social.
Sua cobertura apresentou crescimento significativo, passando de 623, em 2009,
para 1.553, em 2013, um aumento de quase 150%. Apesar da reduo no ritmo de
implantao dos Creas no ano de 2013, o nmero dessas unidades que passaram
a ofertar esse servio aumentou bastante. O crescimento da oferta desse servio
pelos Creas est relacionado, entre outros fatores, ao esforo do MDS para o
engajamento e a compreenso por parte dos gestores (municipais ou regionais) e
de suas equipes sobre a importncia do fortalecimento das polticas de ateno
populao em situao de rua. A ampliao da oferta do servio reflete, sobretudo,
a deciso estratgica de alcanar aqueles segmentos que vivenciam processos
de excluso social e de extrema pobreza e que, historicamente, sofreram com a
ausncia ou com a insuficincia dos servios prestados pelo Estado.
Outro fator importante que continua contribuindo para a ampliao desse servio
foi o aporte de recursos adicionais originados do programa Crack, possvel vencer!
que, desde 2012, contribui com a expanso desse servio.39 importante reconhecer o
papel fundamental e estratgico desempenhado pelo Servio Especializado de Abordagem
Social para o enfrentamento s drogas, assim como para a oferta de oportunidades
de incluso produtiva, para promover uma mudana de vida aos ex-dependentes de
lcool e drogas.
39. Ver edio no 20 deste peridico.
Assistncia Social
83
GRFICO 7
Evoluo de equipamentos Creas que ofertam o Servio Especializado em

Abordagem Social (2009-2013)
291
384
194
61
1.492
1.553
2.110
2.167
2.249
2011
2012
2013
1.298
1.007
623
1.596
1.200
2009
2010
Nmero total de Creas (incluindo os Creas regionais)

Nmero de Creas que ofertam a abordagem social/busca ativa1
Variao anual de Creas que passaram a realizar o servio de abordagem social

Nota: 1 Foram considerados no clculo os Creas que forneceram informaes para estas variveis.
3.3.4 Cobertura dos Centros POP (populao de rua)
Os Centros POP so voltados especificamente ao atendimento especializado

populao em situao de rua, com a finalidade de assegurar atendimento e
atividades direcionadas para o desenvolvimento de sociabilidades, na perspectiva
de fortalecimento de vnculos interpessoais e/ou familiares que oportunizem
a construo da autonomia e de um projeto de vida. Os eixos norteadores do
Servio Especializado para a Populao de Rua so: i) tica e respeito dignidade;
ii) diversidade e no discriminao; iii) ateno especializada e qualificao no
atendimento; iv) acesso a direitos socioassistenciais; v) mobilizao e participao
social; vi) trabalho em rede; e vii) relao com a cidade e a realidade do territrio.
Os dados do Censo Suas apontam que, entre 2011 e 2013, a quantidade de
Centros Pop aumentou de noventa para 131 unidades, as quais acompanharam
regularmente 46.232 famlias e indivduos; 93 delas ofertaram o Servio Especializado
de Abordagem Social para a populao em situao de rua.
importante observar que a regio Sudeste concentra quase a metade dos
Centros Pop existentes no pas. Em 2013, esta regio apresentou a maior expanso
na quantidade desses equipamentos, passando de cinquenta, em 2012, para 64,
em 2013. De um total de 26 novos Creas implantados, quatorze se localizaram
84
nesta regio. Nas quatro grandes regies do pas, o ritmo de implantao de

Centros Pop foi pouco significativo, conforme apontam as informaes do
grfico 8. De acordo com anlises do MDS, a oferta de cofinanciamento federal
para a implantao de Centros Pop foi contnua desde 2011, quando foram
elegveis os municpios com populao acima de 250 mil habitantes e o Distrito
Federal. Em 2012, as prioridades para a destinao da oferta de cofinanciamento
foram os municpios com populao acima de 200 mil habitantes. Por sua vez,
em 2013 a expanso da implantao dos Centros Pop foi direcionada para
municpios com populao superior a 100 mil habitantes ou 50 mil, desde que
localizados em regies metropolitanas (Brasil, 2013p).
GRFICO 8
Brasil: evoluo do quantitativo de Centros POP (2011-2013)

140
131
120
105
100
90
80
64
60
43
40
21 22
20
2
50
28
21 22
26
0
Brasil
Norte
Centro-Oeste
2011
Nordeste
2012
Sudeste
Sul
2013
Fonte: Censo Suas 2011, 2012 e 2013.

Entre as aes/iniciativas desenvolvidas pelo Centro Pop destacam-se

aquelas que contribuem para a construo de autonomia e projetos de vida por
meio do acesso ao mercado de trabalho. A tabela 7 mostra que, dos 131 Centros
Pop existentes, 110 (84%) realizavam iniciativas que buscam encaminhar o
indivduo para a capacitao profissional e/ou para cursos profissionalizantes,
95 (72,5%) encaminhavam para programas de gerao de trabalho e renda,
e 73 (55,7%) realizavam cadastramento para participao em programas de
qualificao profissional.
Assistncia Social
85
TABELA 7
Aes/iniciativas do Centro Pop em relao ao acesso ao mercado de trabalho (2013)

Aes e iniciativas
Encaminhamento para capacitao profissional/curso profissionalizante
Cesso de espao fsico para realizao de cursos de capacitao profissional ofertados por outras instituies
Quantidade de
Centros POP
(%)
110
84,0
25
19,1
Cadastramento para participao em programas de qualificao profissional
73
55,7
Encaminhamento para programas de gerao de trabalho e renda
95
72,5
6,1
Assessoramento para formao de cooperativas ou associaes (unidades produtivas)

Informaes atualizadas sobre vagas disponveis no mercado de trabalho
94
71,8
Outros
30
22,9
Total de Centros POP
131
Fonte: Censo Suas 2013.
3.3.5 S ervio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa

de Liberdade Assistida (LA) e Prestao de Servio Comunidade (PSC)
De acordo com o ECA, aps verificada a prtica de ato infracional, a autoridade

competente no caso o juiz da Vara da Infncia e da Juventude ou, na ausncia
deste, da Vara Cvel correspondente poder aplicar ao adolescente as seguintes
medidas: i) advertncia; ii) obrigao de reparar o dano; iii) Prestao de Servios
Comunidade (PSC); iv) Liberdade Assistida (LA); v) insero em regime de
semiliberdade; e vi) internao em estabelecimento educacional. A medida aplicada
ao adolescente levar em conta a sua capacidade de cumpri-la, as circunstncias
e a gravidade da infrao.
A aplicao e a execuo das medidas socioeducativas seguem os princpios do
ECA e so regulamentadas pelo Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
(Sinase) (Brasil, 2013k). Originalmente institudo pela Resoluo no 119/200640 do
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e posteriormente
aprovado pela Lei no 12.594 (Brasil, 2012a), o Sinase teve, em 2013, suas diretrizes
e eixos operativos publicados pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH) da Presidncia
da Repblica (PR), rgo gestor da Unio responsvel pela regulamentao das normas de
proteo e promoo dos direitos de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa e pela articulao das polticas e aes junto a instituies do Sistema de Justia
e dos governos estaduais, municipais e distrital.
O Sinase o conjunto ordenado de princpios, regras e critrios que
envolvem a execuo de medidas socioeducativas, incluindo-se nele, por adeso,
40. Ver Conanda (2006).
86
os sistemas estaduais, distrital e municipais. Seu objetivo normatizar a execuo

das medidas socioeducativas (previstas no Artigo 112 do ECA) ao adolescente
que pratique ato infracional. Nasceu da necessidade de melhor regulamentar e
qualificar a execuo de medidas socioeducativas destinadas a adolescentes em
conflito com a lei, constituindo-se em marco histrico e de contedo da legislao da rea. Sua elaborao foi iniciada ainda em 2002 e contou com a ampla
participao de diversos setores da sociedade. Seu foco prioritrio o privilgio
das medidas em meio aberto em detrimento das que preveem a restrio de
liberdade, de acordo com as recomendaes das instituies de justia juvenil
de direitos humanos nacionais e internacionais. Alm do mais, esse sistema
ressalta a corresponsabilidade do Estado em seus trs nveis articulados ,
da famlia e da comunidade.
Em novembro de 2006, o processo de execuo das medidas socioeducativas
foi regulamentado com priorizao do carter educativo no processo de responsabilizao e no enfrentamento de situaes de violncia com o envolvimento de
adolescentes atores do ato infracional, de modo que as medidas socioeducativas
(re)instituam direitos, interrompam a trajetria infracional e permitam aos
adolescentes a incluso social, educacional e cultural. A Resoluo do Conanda,
que aprova o Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo (Brasil, 2013n),
configura a operacionalizao em todo o territrio brasileiro do sistema socioeducativo para o prximo decnio, contemplando as reas de educao, sade,
assistncia social, cultura, capacitao ao trabalho e esporte.
No jargo da rea, as medidas socioeducativas so chamadas de medidas
de privao de liberdade quando se referem s de semiliberdade e de internao e medidas em meio aberto como sendo as de Prestao de Servios
Comunidade (PSC) e a de Liberdade Assistida (LA). Esta subseo ir tratar
apenas das medidas em meio aberto de LA e de PSC, porque para essas medidas
a responsabilidade de execuo foi atribuda aos rgos da Poltica Nacional
de Assistncia Social. A execuo das medidas privativas de liberdade uma
responsabilidade dos entes estaduais no mbito do Sistema de Justia, e por esta
razo no sero objetos de avaliao neste texto.
A tipificao nacional de servios assistenciais,41 em conformidade com o
ECA e as demais legislaes dos direitos da criana e do adolescente, considera que
adolescentes e jovens em cumprimento de LA e de PSC requerem acompanhamento
especializado, individualizado, continuado e articulado com a rede. Por esse motivo,
no mbito do Suas, a execuo das medidas socioeducativas em meio aberto, voltadas
para o adolescente em conflito com a lei entre 12 e 18 anos incompletos, ou jovens
de 18 a 21 anos, est organizada no rol dos servios da PSE de mdia complexidade
41. Brasil (2009c).
Assistncia Social
87
e ofertada pelos Creas, nos territrios e municpios nos quais for identificada a
demanda pelo servio.
A medida socioeducativa PSC prev a realizao de tarefas gratuitas de
interesse geral, por perodo no excedente a seis meses, em uma jornada mxima
de oito horas semanais, sem prejuzo das atividades escolares ou profissionais,
devendo ser realizada junto a instituies identificadas no prprio municpio
(entidades sociais, programas comunitrios, hospitais, escolas e outros estabelecimentos congneres, bem como em programas comunitrios ou governamentais).
Alm disso, a outorga de tarefas ao adolescente autor de ato infracional levar
em conta a sua capacidade de cumpri-la e as suas aptides.
Por sua vez, a medida socioeducativa de LA tem como objetivo o acompanhamento,
o auxlio e a orientao do adolescente para evitar que este cometa novamente o ato
infracional. Para a execuo da LA, a autoridade judicial designar pessoa capacitada
para acompanhar o caso, a qual poder ser recomendada por entidade ou programa de
atendimento. O prazo mnimo da medida de seis meses, podendo a qualquer tempo
ser prorrogada, revogada ou substituda por outra medida, aps consulta ao orientador,
ao MP e ao defensor pblico.
Na PSE os principais servios ofertados aos adolescentes em cumprimento
de medida socioeducativa em meio aberto so os seguintes: i) elaborao
do Plano Individual de Atendimento (PIA) e acompanhamento sistemtico,
com frequncia mnima semanal, que garanta o desenvolvimento do mesmo;
ii) atendimento do adolescente (individual e em grupo); iii) atendimento da
famlia, em articulao com o PAEFI; iv) acompanhamento da frequncia
escolar do adolescente; v) elaborao e encaminhamento de relatrios sobre o
acompanhamento dos adolescentes ao Poder Judicirio e MP; vi) elaborao e
encaminhamento de relatrios quantitativos ao rgo gestor sobre os atendimentos
realizados; e vii) articulao com a rede.
O propsito dos servios socioassistenciais para os adolescentes infratores destinar
ateno e acompanhamento, com o objetivo de contribuir para o acesso a direitos e para
a ressignificao de valores. Deste modo, no h iseno da responsabilizao face ao ato
infracional praticado, uma vez que as medidas socioeducativas so sanes jurdicas e
penais quando o crime praticado por adolescentes. Entretanto, seu carter pedaggico
busca criar condies para a construo/reconstruo de projetos de vida que visem
ruptura com a prtica do ato infracional por parte de adolescentes e jovens. O servio
contribui para o estabelecimento da autoconfiana e da capacidade de reflexo sobre as
possibilidades de construo de autonomias, viabilizando acessos e oportunidades para
a ampliao do universo informacional, cultural e o desenvolvimento de habilidades e
competncias, alm do fortalecimento da convivncia familiar e comunitria.
88
De acordo com informaes do Censo Suas 2013,42 em 2012 o nmero

de adolescentes em cumprimento de medidas em meio aberto de LA e de PSC
acompanhados pelos Creas era igual a 89.718. Destes, 50,9% estavam cumprindo
LA e outros 49,1% cumpriam PSC. Em torno de 75% eram do sexo masculino e
11,5% do sexo feminino.43 Os dados do Censo Suas para anos anteriores apontam
que houve aumento expressivo no quantitativo de adolescentes em cumprimento
de medida socioeducativa acompanhados pelas equipes de profissionais do
Creas entre 2010 e 2011, passando de 67.045 para 88.022, respectivamente.
O referido aumento reflete o maior investimento da Poltica Nacional de Assistncia
Social na ampliao e na capacitao de suas equipes para a oferta de servios de
acompanhamento aos adolescentes em conflito com a lei.
TABELA 8
Total de adolescentes acompanhados no Servio de Proteo Social a Adolescentes

em Cumprimento de Medida Socioeducativa LA e PSC (2012)
Quantidade de
casos
Mdia por
unidade
Total de adolescentes em cumprimento de medida

socioeducativa no ano de 2012
89.718
54,4
1.649
Total de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa

no ano de 2012 masculino
67.389
40,9
1.649

no ano de 2012 feminino
10.373
6,3
1.649

2012 sem informao de sexo
12.069
7,3
1.649
Total de unidades

A tabela 9 apresenta o quantitativo de unidades Creas no Brasil que realiza

o Servio de Proteo Social aos Adolescentes em Cumprimento de Medida
Socioeducativa de PSC e LA para os anos de 2012 e 2013. Observa-se que
a proporo de unidades que realizam esse tipo de servio est em torno de
70%. De um ano para outro, 89 novos Creas passaram a ofertar tal servio.
Vale notar que a taxa de crescimento no nmero de Creas que passou a executar
o Servio de Proteo Social aos adolescentes em conflito com a lei, entre os
anos de 2012 e 2013, foi de 5,7%; maior, portanto, que a taxa de crescimento
total de Creas no pas para o mesmo perodo.
42. No que se refere ao acompanhamento de adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas,

as informaes divulgadas no Censo Suas 2013 referem-se ao ano de 2012. O mesmo ocorre para os Censos Suas
2012 e 2011, que apresentam informaes para 2011 e 2010, respectivamente.
43. Importante informar que 13,47% dos questionrios preenchidos pelos Creas no apresentavam a informao de
sexo, conforme ilustra a tabela 8.
Assistncia Social
89
TABELA 9
Brasil: quantidade de unidades Creas que realizam o Servio de Proteo Social a

Adolescentes em Cumprimento de Medidas de LA e de PSC
Quantidade de unidades que realizam
o servio de LA e de PSC (a)
Total de Creas (b)
(a/b) %
2012
1.561
2.167
72,04
2013
73,37
Especificaes
1.650
2.249
Diferena absoluta (2013-2012)
89
82
Taxa de crescimento (2013/2012)
5,7
3,78

A tabela 10 traz as aes e as atividades realizadas pelos profissionais dos Creas

para os adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de LA e PSC.
Em primeiro lugar, importante chamar ateno para a pluralidade de aes
realizadas no apenas para os adolescentes, como tambm para suas famlias.
As aes vo desde visitas domiciliares at o encaminhamento dos adolescentes
e suas famlias para os mais diversos servios sociais disponveis na comunidade,
tais como educao, sade, profissionalizao, tratamento para usurios dependentes
de substncias psicoativas, entre outros.
As informaes apresentadas na tabela 10 tambm colocam em evidncia
outra peculiaridade importante dos servios prestados aos adolescentes infratores no
mbito dos Creas: a individualidade do atendimento. Como se observa, a imensa
maioria dos Creas que responderam a essa pergunta no Censo Suas 98,5% em LA
e 92,8% em PSC declararam que elaboram plano individual para o adolescente e
que prestam atendimento individual para o mesmo. Com certeza aes dessa
natureza concorrem para o sucesso da execuo da medida socioeducativa em meio
aberto, que tem como objetivo maior ajudar os adolescentes na construo de um
projeto de vida, respeitando os limites e as regras de convivncia social, buscando
sempre reforar os laos familiares e comunitrios (Miranda, [s.d.]).
TABELA 10
Proporo de equipamentos Creas, segundo aes e atividades realizadas pelos

profissionais em atendimento aos adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas em meio aberto
Tipo de atividade realizada
Elaborao do Plano Individual de Atendimento (PIA) do adolescente (%)
Liberdade
assistida
Prestao de
servio para a
comunidade
88
88,8
Atendimento individual do adolescente (%)
98,5
92,8
Atendimento do adolescente em grupos (%)
59,1
97,7
(Continua)
90
(Continuao)
Tipo de atividade realizada
Liberdade
assistida
Prestao de
servio para a
comunidade
Atendimento da famlia do adolescente em cumprimento de MSE (%)
94,8
59,2
Atendimento com grupos de famlias do adolescente em cumprimento de MSE (%)
49,8
92,9
Visita domiciliar (%)
96,7
95,9
Encaminhamento do adolescente para o sistema educacional (%)
92,3
92,9
Acompanhamento da frequncia escolar do adolescente (%)
84,3
81,7
Encaminhamento para os Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (%)
79,7
79,7
Encaminhamento do adolescente e sua famlia para outros servios e programas da rede

socioassistencial (%)
90,9
89,1
Encaminhamento para servios da rede de sade para atendimento de usurios/dependentes de substncias psicoativas (%)
82,5
82,3
Encaminhamento de famlias ou indivduos para outros servios da rede de sade (%)
85,6
85,4
Encaminhamento do adolescente e sua famlia para servios de outras polticas setoriais (%)
81,8
81,8
Encaminhamento do adolescente para cursos profissionalizantes (%)
80
79,2
Elaborao e encaminhamento de relatrio para a Justia da Infncia e da Juventude ou

Ministrio Pblico (%)
95,6
96,2
Elaborao e encaminhamento de relatrios peridicos para o rgo gestor da assistncia

social no municpio (%)
57,4
N.A.
1.491
1.494
Total de Creas que responderam a essa questo no Censo Suas 2013

3.4 Reordenamento das instituies de acolhimento para crianas e

adolescentes
No Suas, o acolhimento de crianas e adolescentes considerado um servio

de alta complexidade. Isso quer dizer que s deve ser acionado quando j existe
rompimento de vnculos ou quando a famlia est temporariamente impossibilitada
de cumprir sua funo de cuidado e proteo.
3.4.1 Marcos do reordenamento e regionalizao em 2013
Em 2013, os avanos na proteo especial para crianas e adolescentes em instituies de acolhimento, famlias acolhedoras e repblicas foram marcados pela
normatizao em dois eixos: a Resoluo no 23, de setembro de 2013, sobre o
cofinanciamento para expanso qualificada e o reordenamento (Brasil, 2013h),
e as Resolues CNAS no 31 (Brasil, 2013i) e CIT no 17, de novembro de 2013
(Brasil, 2013j), em que foram aprovados princpios e diretrizes para regionalizao
no mbito do Suas, especificamente dos Servios de Acolhimento para Crianas,
Adolescentes e Jovens de at 21 anos do Paefi, e tambm critrios de elegibilidade
e partilha dos recursos do cofinanciamento federal.
Assistncia Social
91
A expanso qualificada consiste na implantao de novos servios de acolhimento

de acordo com a legislao vigente, enquanto o reordenamento um processo
gradativo de qualificao e adequao das unidades existentes. O reordenamento e
a expanso qualificada visam queles municpios que possuam populao igual ou
superior a 50 mil habitantes, sede de Comarca e que ainda no possuem oferta do
servio, aos municpios com populao superior a 20 mil, caso j tenham formalizado
o aceite de implantao do Creas, e tambm aos municpios com populao inferior
a 20 mil, mas que recebam cofinanciamento do Piso Alta Complexidade I e que
tenham formalizado o aceite de implantao do Cras.
A respeito das atribuies dos entes federados no processo de reordenamento
e expanso qualificada das instituies de acolhimento de crianas e adolescentes,
destaca-se que o governo federal, por meio do MDS, tem as atribuies relativas
ao cofinanciamento, ao apoio tcnico aos estados, municpios e Distrito Federal,
sistematizao de informaes dos servios e ao apoio para capacitaes de
gestores estaduais e distrital.
Para alm da participao financeira, os gestores municipais e do Distrito
Federal tm, por sua vez, as seguintes responsabilidades: i) realizar o diagnstico
socioterritorial sobre a demanda e a oferta local; ii) elaborar, de forma participativa
e democrtica, as aes e metas para o servio de acolhimento, com nfase no
acolhimento familiar no caso de crianas de 0 a 3 anos; iii) ofertar capacitao
para as equipes; iv) assegurar o acompanhamento das famlias pelas equipes do
PAIF ou Paefi; v) articular o servio com o Sistema de Justia, servios da rede
socioassistencial e demais polticas pblicas; e vi) reportar as informaes sobre o
processo de reordenamento e implantao ao rgo estadual e ao MDS.
Os estados tm o papel de prestar apoio tcnico e financeiro aos municpios,
ofertar capacitao para as equipes da gesto municipal por meio do CapacitaSuas
e sistematizar as informaes sobre o processo de reordenamento e implantao.
Os estados que ainda possuem abrigos de gesto estadual devero enviar informaes ao MDS sobre tais servios e sobre o processo de municipalizao ou
regionalizao pactuado, para que se possa, ento, reajustar a oferta que ser
disponibilizada em casa-municpio.
A regionalizao no mbito do Suas dos servios de proteo social especial
visa garantir a universalizao do acesso da populao aos servios socioassistenciais
especializados e, por consequncia, aos direitos e s seguranas afianados pelo
sistema mesmo nos locais em situao de maior dificuldade de acesso, visando
diminuio das desigualdades regionais e de seus impactos para a populao.
Esse princpio se articula com o da integralidade da proteo socioassistencial aliada
territorializao da Proteo Social Bsica.
92
Os princpios e as diretrizes para a regionalizao dos servios de acolhimento de crianas e adolescentes visam atingir os municpios menores, com
populao inferior a 50 mil habitantes, que ainda no possuem servios desse tipo.
Em sntese, a regionalizao busca garantir a oferta dos servios de acolhimento
de crianas e adolescentes em municpios que no tenham sido elegveis para o
reordenamento e a expanso qualificada.44 O servio regionalizado deve abranger
dois ou mais municpios e no mximo quatro, podendo excepcionalmente chegar
at oito se a soma da populao no superar 160 mil habitantes. Segundo os
critrios de partilha e do cofinanciamento, o nmero de vagas ofertadas dos
novos servios dever seguir uma proporo em relao populao de crianas e
adolescentes da microrregio, um mnimo de uma vaga para cada 2 mil crianas
e adolescentes.45 O municpio deve ser preferencialmente sede de comarca e ter
proximidade e fcil acesso aos municpios de origem dos atendidos. Os estados
que atualmente ofertam servios de acolhimento devero, de forma gradual,
iniciar o processo de transio da execuo para a esfera municipal.
A Resoluo do CNAS tambm indica as atribuies dos gestores municipais, estaduais e federais para os servios regionalizados. O MDS realizar o
monitoramento e o acompanhamento da oferta e dos servios regionalizados
por parte de estados e municpios. O cofinanciamento federal para a oferta
regionalizada feito por meio do Piso de Alta Complexidade I. O desenho da
regionalizao se dar por meio de pactuao na Comisso Intergestores Bipartite
(CIB) e de deliberao do CNAS. A oferta ser precedida de pactuao entre o
rgo gestor estadual e os rgos gestores municipais de assistncia social que
integram o processo de regionalizao.
O estado dever pactuar na CIB uma participao no cofinanciamento
de pelo menos 50% do valor do financiamento federal. Esse ente tambm
ser responsvel pela oferta regionalizada, seja de forma direta, indireta ou em
cooperao com os municpios. Os conselhos estaduais devero acompanhar
e fiscalizar a atuao do estado na coordenao do processo de regionalizao,
aprovar a previso oramentria, acompanhar a execuo e gesto dos servios,
alm de estruturar a Central de Acolhimento,46 na qual devem sistematizar as
ofertas sobre os servios regionalizados, desenvolver articulao entre os gestores
44. Ver Resoluo no 23 de 2013 (Brasil, 2013h).
45. Ver Resoluo CNAS no 31 de 2013 (Brasil, 2013i).
46. A Central de Atendimento um rgo essencial para o funcionamento do servio regionalizado. Segundo a
Resoluo no 31 da CNAS, ele tem a atribuio de registrar e sistematizar informaes sobre os servios que ofertam,
de forma regionalizada, acolhimento; desenvolver, em integrao com os gestores de assistncia social dos municpios
abrangidos a integrao operacional com o Sistema de Justia; e disponibilizar a relao de vagas, indicando aos
municpios abrangidos pela oferta regionalizada a vaga mais adequada disponvel na microrregio correspondente,
conforme os princpios do ECA.
Assistncia Social
93
dos municpios abrangidos e disponibilizar a relao de vagas. Os conselhos

de assistncia social dos municpios partcipes devero fiscalizar a adequada
prestao e funcionamento dos servios.
Efetivamente, os parmetros para a regionalizao esto integrados aos princpios do reordenamento. Os servios devem estar atentos aos limites de capacidade
em cada modalidade de proteo e s outras dimenses que so importantes e que
orientam a atuao e o atendimento na rea. Nessa direo, uma das dificuldades
a ser enfrentada pela regionalizao dos servios de acolhimento o planejamento territorial da sua oferta. A localizao dos novos servios de acolhimento
regionalizados no pode negligenciar a orientao de que crianas e adolescentes
acolhidos no podem ser mantidos muito afastados de sua cidade de origem.
Por essa razo, a oferta do servio regionalizado dever prever estratgias para assegurar
a proximidade, a preservao e/ou o restabelecimento de vnculos das crianas,
adolescentes e jovens junto s suas famlias e comunidades de origem, articulando,
de forma permanente, a equipe do servio regionalizado de acolhimento, a equipe
do Paefi (municipal ou regional) e a equipe ou tcnico de referncia municipal da
proteo social especial.
No Pacto de Aprimoramento do Suas, realizado em 2013, as prioridades e
metas para a gesto municipal para o quadrinio 2014-2017, especificamente para
a proteo social especial, so: i) o acompanhamento pelo Paefi de famlias com
crianas e adolescentes em servio de acolhimento meta de 60% das famlias;
e ii) reordenamento dos servios de acolhimento para crianas e adolescentes meta
de 100% dos servios em conformidade com as pactuaes da CIT e resolues
do CNAS citadas anteriormente (Brasil, 2009b).
A tabela 11 apresenta a quantidade de crianas e adolescentes acolhidos
por unidades com diferentes nveis de lotao. Conforme se observa, quase
a metade dos acolhidos est em desacordo com as normativas nacionais,
que recomendam o nmero mximo de vinte crianas e/ou adolescentes por
unidade de acolhimento do tipo abrigo e dez para unidade do tipo casa-lar:
21,1% das unidades possuem entre 21 e trinta acolhidos, 12,4% de 31 a
cinquenta acolhidos, 8,1% tm entre 51 a cem acolhidos, e 7,6% abrigam
mais de cem crianas. Esses dados chamam ateno para alguns importantes
desafios para o cumprimento do Pacto de Aprimoramento do Suas (2013)
no que diz respeito ao reordenamento das instituies de acolhimento, pois
evidenciam que metade das crianas e adolescentes acolhidos requerer algum
processo de adequao para ficar de acordo com as normativas.
94
TABELA 11
Quantidade de crianas e adolescentes acolhidos, segundo o tipo de unidade (2012)

Tipo de unidade
Quantidade de crianas
(%)
6.874
19,7
Unidades que possuem entre onze e vinte acolhidos
10.895
31,2
Unidades que possuem entre 21 e trinta acolhidos
7.359
21,1
Unidades que possuem entre 31 e cinquenta acolhidos
4.327
12,4
Unidades que possuem entre 51 e cem acolhidos
2.847
8,1
Unidades com at dez acolhidos
Unidades com mais de cem acolhidos

Total
2.638
7,6
34.940
100

Outros indicadores importantes, que revelam a adequao ou inadequao

das unidades, tendo por referncia as orientaes tcnicas, podem ser observados
no atendimento dos critrios listados.
1) Aceitao de grupos de irmos na mesma instituio de acolhimento. Segundo
o ltimo Censo Suas das instituies de acolhimento para crianas e
adolescentes, 18,74% ainda no praticam o princpio da coeducao
determinado pelo ECA. Isto , no aceitam, nas suas unidades, crianas e
adolescentes de ambos os sexos. A proibio do acolhimento de meninos
e meninas em uma mesma unidade impede o atendimento a grupos
de irmos, que um dos princpios basilares do ECA, cujo objetivo a
preservao dos vnculos familiares. Felizmente, o nmero de instituies que
restringem o acolhimento de um dos sexos vem caindo. No levantamento
realizado em 2010 esse nmero era de 77,8%. Nos servios para jovens
egressos tal porcentagem de 52,38%, enquanto nos servios exclusivos
para crianas e adolescentes com deficincia cai para 5,4%. Em todos os
casos a exclusividade mais dirigida ao sexo masculino.
2) No segmentao do atendimento por faixa etria. Quanto ao critrio
de idade, em 2010 53,1% faziam algum tipo de restrio, j em
2013, entre as unidades para crianas e adolescentes, 77% afirmaram
no possuir idade mnima para admisso e 4,69% no possuam
idade mxima ( digno de nota o elevado nmero de entidades
no respondentes). Entre as unidades para jovens egressos, 14,28%
afirmaram no possuir idade mnima e 28,57% no possuir idade
mxima. J entre as unidades exclusivas para crianas e adolescentes
com deficincia, 89,1% afirmaram no possuir idade mnima e
40,54% no possuir idade mxima. Independentemente dos critrios
de sexo e idade, 83,55% das unidades para crianas e adolescentes
Assistncia Social
95
declararam, no censo de 2013, que mantm grupos de irmos sempre

que h demanda, enquanto 6,5% declararam que nunca acolhem.
Nesse quesito, a comparao com os dados de 2010 mostra que houve
uma elevao significativa na quantidade de unidades que nunca
acolhem grupos de irmos, que na poca chegam a ser apenas 0,9%.
Entretanto, observa-se que esta informao necessita ser qualificada a
fim de descobrir como, apesar das restries impostas a acolhimento
por idade e sexo, as instituies tm conseguido cumprir o princpio
do ECA de no desmembramento de grupos de irmos.
3) Elaborao do Plano Individual de Atendimento (PIA). Houve um
significativo aumento de 71%, segundo os dados de 2010, para 94,48%
em 2013 no nmero de instituies de acolhimento que elaboram o PIA.
Porm, entre as informaes mais ausentes no PIA, esto a participao
em curso de profissionalizao, a insero profissional e o registro da
existncia de vnculos comunitrios.
4) Visitas domiciliares da equipe tcnica famlia do usurio. A interao da
equipe tcnica com as famlias de crianas e adolescentes acolhidos aumentou.
Segundo Silva (2004), em 78,10% das unidades pesquisadas, as equipes das
instituies de acolhimento realizavam visitas domiciliares com objetivo de
observar as condies materiais e emocionais das famlias, bem como para
avaliar o esforo dos responsveis em mudar a situao geradora da medida
de abrigamento de seus filhos. Em 2013, pelo Censo Suas, a proporo de
instituies que realizavam visitas tcnicas era de 89%.
5) Tempo de permanncia das crianas e adolescentes na instituio. Esse
um dos indicadores mais importantes para avaliar a qualidade do servio
de acolhimento. O tempo mximo permitido por lei de dois anos,
salvo comprovada necessidade que atenda ao seu superior interesse,
devidamente fundamentada pela autoridade judiciria (Artigo 19,
pargrafo 2 do ECA). Segundo o Censo Suas de 2013, 87% do pblico
de unidades para crianas e adolescentes estavam dentro do tempo de
permanncia regular. Porm, pode-se perceber que esse tempo varia
muito conforme o pblico da unidade de acolhimento. Unidades
exclusivas para crianas e adolescentes com deficincia possuem
muita dificuldade em cumprir essa legislao, da mesma forma que
meninos mais velhos e negros acabam permanecendo mais tempo nas
instituies porque so preteridos por alguns dos potenciais adotantes.
6) Reinsero familiar. Segundo Assis e Farias (2013), o retorno para a famlia de
origem foi o mais citado como motivo de desligamento, em um total de 2.279
unidades respondentes. Um levantamento realizado pelo Conselho Nacional
96
do Ministrio Pblico (CNMP, 2013) entre 2012 e 2013, abrangendo 86%

das unidades existentes, tambm mostra que houve aumento no ndice de
reinsero familiar, chegando a cerca de 50% em So Paulo e Sergipe.47
Por fim, necessrio um breve olhar sobre a distribuio das unidades de acolhimento
no Brasil. As regies Sul e Sudeste concentram a maior quantidade de abrigos, como
consequncia de tambm apresentarem a maior densidade populacional. Segundo estudo
realizado pelo CNMP (2013), o Paran concentra 33% as unidades em tipo casa-lar e a
regio Sul, em geral, possui uma tendncia para a adeso a modalidades de acolhimento
que promovam maior aproximao da criana ou adolescente em relao estrutura
familiar. A regio Sudeste se destaca por ter a maior parte de seu servio de acolhimento
para crianas e adolescentes executada por entidades no governamentais, enquanto no
Norte e Centro-Oeste a maioria de natureza governamental municipal/distrital.
Comparando-se novamente os dados de 2010 com os mais recentes,
podemos observar um aumento proporcional de unidades de acolhimento na
regio Centro-Oeste e uma pequena diminuio nas regies Sudeste e Sul.
Houve tambm significativa diminuio de concentrao das unidades em
regies metropolitanas e aumento naquelas de pequeno porte 1.
Em sntese, luz das inadequaes ainda existentes em relao s normativas nacionais, mostradas pelas informaes dos Censos Suas, pode-se afirmar
que o processo de reordenamento e de expanso qualificada das instituies de
acolhimento de crianas e adolescentes est apenas comeando e que encontrar
pela frente muitos desafios a serem ultrapassados, a comear pela necessidade de
realizar a regionalizao dos servios com a participao da gesto estadual, principalmente nas regies Norte e Nordeste, que tm baixa cobertura desses servios.
Alm desses, outros aspectos para a qualificao e a adequao de cada
servio de acolhimento s normativas regionais precisam ser destacados, como
por exemplo: i) o nmero mnimo de profissionais exigido para a adequada oferta
desses servios e a necessria capacitao (NOB/RH Orientaes Tcnicas);
ii) o nmero mximo de crianas e adolescentes acolhidos em cada unidade
vinte para abrigo institucional e dez para casa-lar; iii) a localizao dos servios em
reas residenciais; iv) o acolhimento conjunto de grupos de irmos; v) a viabilizao
do acolhimento prximo ao local de moradia da famlia de origem; e vi) a articulao
dos servios de acolhimento com os demais servios socioassistenciais e das demais
polticas pblicas e com os rgos de defesa de direitos.
47. Outro dado que merece ateno a variao do nmero de crianas e adolescentes com trajetria de rua presentes
nas unidades de acolhimento. Se, em 2010, chegaram a alcanar 19,2% dos acolhidos, em 2013, no caso do pblico de
crianas e adolescentes, esse nmero de 6,04%. Entre o pblico de unidades exclusivas para crianas e adolescentes
com deficincia o ndice de 2,51%, enquanto entre os jovens egressos de 23,48%.
Assistncia Social
97
A magnitude dos desafios para o reordenamento das instituies de acolhimento

coloca em evidncia a necessidade do envolvimento e do efetivo compromisso dos
estados e dos municpios. Dos estados, se requer a participao no apoio tcnico,
no financiamento e no monitoramento das aes de reordenamento. Dos municpios
demandada a participao na expanso qualificada, com o firme compromisso
de implantar novas unidades e de realizar o reordenamento de acordo com os
parmetros do ECA e do Suas.
3.5 Plano Viver sem Limite
Segundo dados do censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),

cerca de 20% da populao brasileira (45,6 milhes de pessoas) apresentam algum
tipo de deficincia. O atendimento das especificidades desta parcela da populao
est previsto no Plano Viver sem Limite, lanado em novembro de 2011, que rene
aes de quinze ministrios sob a coordenao da SDH da Presidncia da Repblica.
O Plano Viver sem Limite previu investimentos da ordem de R$ 7,7 bilhes at 2014
e encontra-se organizado em quatro eixos: i) acesso a educao; ii) acessibilidade;
iii) ateno a sade; e iv) incluso social. As polticas pblicas adotadas a partir desses
focos so pactuadas entre a Unio, os estados e os municpios. O quadro 4 informa
sobre as principais aes includas em cada um dos seus quatro eixos.
QUADRO 4
Plano Viver Sem Limite

Acesso educao
1) Salas de recursos
funcionais
2) Escola acessvel
Incluso social
Acessibilidade
Ateno sade
1) BPC trabalho
1) Programa de financiamento da
casa prpria
1) Programa nacional de triagem

neonatal
2) Residncias inclusivas
2) Centros tecnolgicos ces-guia
2) Diretrizes teraputicas
3) Centros-dia
3) Programa nacional de inovao

em tecnologia assistiva
3) Centros especializados em
reabilitao
4) Educao bilngue
4) Crdito facilitado para produtos

de tecnologia assistiva
4) Transporte adaptado para acesso

sade
5) BPC na escola
5) Programa de financiamento da
casa prpria
5) Oficinas ortopdicas e ampliao

da oferta de rteses, prteses e meios
auxiliares de locomoo
6) Salas de recursos
funcionais
6) Centros tecnolgicos ces-guia
6) Ateno ortopdica
3) Programa de
capacitao tcnica
Fonte: Brasil (2013c).

Os programas sob a gesto da assistncia social so todos aqueles que se encontram

sob o eixo da incluso social, alm do programa BPC na Escola que, embora tenha sido
colocado sob o eixo Acesso educao, tem a responsabilidade de implementao
compartilhada entre as reas da educao, sade, assistncia social e direitos humanos.
98
3.5.1 BPC na Escola
O programa BPC na Escola uma ao interministerial que envolve o MEC,

o MDS, alm da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, em parceria com
municpios, estados e Distrito Federal. Seu objetivo realizar o acompanhamento e
o monitoramento do acesso e da permanncia na escola de crianas e adolescentes
com deficincia e que so beneficirias do BPC.
Em 2007 foi realizado o primeiro pareamento entre bases de dados
do Cadastro Administrativo do BPC (Dataprev/MPS, base de 2007) e do
censo escolar (INEP/MEC, ano-base 2006), indicando que, dos 340,5 mil
beneficirios do BPC-pessoas com deficincia, na faixa etria de 0 a 18 anos,
100,5 mil (29,53%) estavam matriculados, enquanto 239,9 mil (70,47%) no
frequentavam a escola. Em 2010, por sua vez, o resultado do pareamento j
mostrou que, entre os 435,3 mil beneficirios do BPC com deficincia entre
0 e 18 anos, foram identificados 229,0 mil (52,61%) na escola e 206,3 mil
(47,38%), fora da escola. No final de 2013, de acordo com informaes da SDH,
a cobertura desse programa j havia alcanado 393,4 mil beneficirios, sendo
que todos os estados, o Distrito Federal e 67,3% dos municpios brasileiros j
participavam do programa. 48
Para os gestores do programa BPC na Escola, os avanos obtidos devem-se,
principalmente, articulao intersetorial entre as reas da sade, da assistncia
social, da educao e dos direitos humanos, que, em conjunto com os entes estaduais
e municipais, realizam aes para identificao das barreiras sociais existentes no
cotidiano das pessoas com deficincia e constroem alternativas para sua superao.
Desta forma, nos ltimos dois anos as principais diretrizes do programa tm sido a
ampliao da adeso dos municpios e a consolidao da intersetorialidade.
3.5.2 BPC Trabalho
A legislao brasileira, apoiada em tratados e convenes internacionais especialmente

a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (ONU/2006), incorporada a
Constituio Federal defende o direito ao trabalho das pessoas com deficincia
e busca aumentar e melhorar o acesso a oportunidades de atividades laborativas e
remuneradas. Essas iniciativas so fundamentais para superar o equivocado senso
comum na sociedade brasileira de que as pessoas com deficincia so incapazes e
dependentes (Brasil, 2013o, p. 4). Nessa direo que o programa BPC Trabalho
visa fortalecer a autonomia das pessoas com deficincia a partir do incentivo entrada
no mercado de trabalho.
48. Anualmente o BPC na Escola realiza o pareamento de dados entre o censo escolar INEP/MEC e o Banco do BPC/MDS
e identifica os ndices de incluso e excluso escolar dos beneficirios do BPC.
Assistncia Social
99
Um dos incentivos de maior importncia refere-se mudana na legislao do

BPC, realizada em setembro de 2011, por meio da Lei no 12.470 (Brasil, 2011).
At essa data, as pessoas com deficincia, beneficirias do BPC, que ingressassem
no mundo do trabalho, teriam seu benefcio cancelado. Atualmente, a pessoa
com deficincia beneficiria do BPC que exercer atividade remunerada, inclusive
na condio de microempreendedor individual, ter seu pagamento apenas
suspenso e no cessado , podendo ser reativado depois de extinta a relao
trabalhista ou a atividade empreendedora ou, ainda, aps o prazo de pagamento
do seguro desemprego, sem ser necessrio abrir novo processo de solicitao e
avaliao junto ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No Contrato
de Aprendizagem Profissional, por sua vez, permitido acumular o salrio de
Aprendiz com o recebimento do BPC por at dois anos,49 podendo a pessoa
com deficincia, a partir de 14 anos e sem limite de idade, ser contratada como
Aprendiz sem perder o BPC.
A coordenao do BPC Trabalho compartilhada entre o MDS, o MEC, o
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e a SDH da Presidncia da Repblica.
Entre seus objetivos destacam-se a promoo do protagonismo e a participao
social, a partir da superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso
rede socioassistencial e de outras polticas, qualificao profissional e ao mundo
do trabalho, priorizando a faixa etria de 14 a 45 anos entre os beneficirios com
deficincia do BPC.
O programa est articulado com o Programa Nacional de Promoo do
Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho) nas aes de mobilizao e
encaminhamento das pessoas em situao de vulnerabilidade e/ou risco social, para
cursos de capacitao, formao profissional e demais aes de incluso produtiva.
Ao realizar o aceite ao programa Acessuas Trabalho, os gestores da assistncia social
dos municpios e Distrito Federal se comprometem tambm com a execuo das
aes do programa BPC Trabalho.
De acordo com informaes disponibilizadas pelo Ministrio da Previdncia
Social (MPS), em junho de 2013 o nmero de beneficirios do BPC com deficincia na faixa etria do programa (14 a 45 anos) era da ordem de 1 milho.
Desses, 53% eram homens e 47% mulheres. Conforme apontam os dados da
tabela 12, mais da metade do pblico-alvo do programa (53%) encontrava-se
em idade ativa na faixa etria entre 14 e 30 anos , o que refora a importncia
dessa iniciativa, que prev a qualificao profissional para a melhor insero no
mundo do trabalho.
49. De acordo com a Lei no 11.180, de 23 de setembro de 2005, que altera a consolidao das Leis Trabalhistas CLT
(Brasil, 2005), o Contrato de Aprendizagem permite contratar pessoas com deficincia a partir de 14 anos e sem limite
superior de idade.
100
TABELA 12
Brasil: pessoas com deficincias beneficirias do BPC na faixa etria de 14 a 45 anos

(junho/2013)
Faixa etria
Total de beneficirios BPC
(%)
14-15 anos
70.119
6,61
16-18 anos
107.644
10,15
19-24 anos
191.597
18,06
25-30 anos
195.575
18,43
31-35 anos
168.301
15,86
36-40 anos
166.798
15,72
41-45 anos
Total
160.946
15,17
1.060.980
100,00
Fonte: Dataprev/MPS
Obs.: Base do BPC de junho/2013.
No Plano Viver Sem Limite as metas estabelecidas para o programa BPC

Trabalho at 2014 eram as seguintes: i) realizao de 100 mil visitas domiciliares
aos beneficirios do BPC; ii) insero de 50 mil beneficirios na rede de servios
socioassistenciais e de outras polticas; e iii) incluso de 4 mil beneficirios em
cursos de qualificao profissional (aes articuladas entre os ministrios parceiros).
Para o exerccio de 2013, o cofinanciamento federal do programa Acessuas
Trabalho contemplou um incentivo para incluso de pessoas com deficincia
que priorizava os beneficirios do BPC nos cursos de qualificao profissional.50
Nesse mesmo ano, dos 830 municpios elegveis ao Acessuas,51 739 aderiram ao
programa e, at 2014, as informaes do MDS so de que 1.379 municpios
j haviam aderido ao programa. No entanto, as metas realizadas se mostraram
muito aqum das planejadas. At julho de 2014 foram registradas 20.838 visitas
domiciliares aos beneficirios, o que representou cerca de apenas 20% das 100 mil
visitas previstas at o final daquele ano.52 Em relao ao nmero de beneficirios
do BPC includos em cursos de capacitao profissional, os dados do MEC53
mostraram que, at julho de 2013, 1.151 beneficirios com deficincia do BPC
foram matriculados em cursos do PRONATEC, representando menos de 30%
das metas previstas para o final de 2014, que eram de alcanar 4 mil matrculas.
Como se nota, o programa enfrenta dificuldades para o alcance das metas previstas
no Plano Viver sem Limite. Desde seu incio, os enormes desafios para levar adiante suas
50. Esse incentivo constitui-se em um componente adicional (varivel II), obtido por meio do clculo do nmero de
pessoas com deficincia matriculadas nos cursos do PRONATEC, multiplicado por R$ 70,00.
51. Municpios que anuram ao PRONATEC/Brasil Sem Misria com pactuao mnima de duzentas vagas, habilitados
em gesto bsica ou plena do Suas. Possuam Cras implantado e em funcionamento.
52. MDS Registro Mensal de Mobilizao RMM, de julho de 2014.
53. Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC-MEC), de julho de 2014.
Assistncia Social
101
aes j eram conhecidos, pois os impedimentos ao trabalho de pessoas com deficincia

vo alm das dificuldades funcionais, perpassando a histria de vida de cada pessoa e
tambm o contexto socioeconmico em que vivem. Desta forma, pode-se afirmar que o
programa BPC Trabalho enfrenta dificuldades estruturais e de gesto. Como dificuldade
estrutural, destaca-se a baixa escolaridade das pessoas com deficincia beneficirias do BPC,
o que dificulta a aquisio de competncias para a qualificao profissional e a melhor
insero no mercado de trabalho. Segundo informaes do MPS para 2014, do total dos
beneficirios do BPC com deficincia, 76,1% no eram alfabetizados ou apresentavam
o ensino fundamental incompleto.
Entre as dificuldades de gesto, destaca-se que a implementao do programa
envolve compromissos da Unio, dos estados e dos municpios, o que nem sempre
segue lgica linear de sucesso porque demanda tempo de negociao, capacidade de
convencimento e de articulao. De acordo com informaes do MDS, at 2014
apenas cerca de um tero dos municpios haviam aderido ao programa. Sem a adeso
dos entes municipais o programa enfrenta importantes dificuldades de execuo, pois
aos municpios so reservadas atribuies que so fundamentais para a concretizao
e sucesso do programa, tais como:
a) constituio de grupo gestor para coordenar as aes do BPC Trabalho,
constitudos por representantes da proteo social bsica e da rea de
benefcios, da educao e qualificao profissional, da fiscalizao do
trabalho, de direitos humanos e demais parceiros intersetoriais;
b) participao dos encontros de capacitao a serem promovidos pelo estado;
c) territorializao dos beneficirios por Cras;
d) definio de um plano de ao com o cronograma das diversas etapas
do programa;
e) execuo das aes programadas, a partir do plano de ao;
f ) articulao com a equipe tcnica do programa Acessuas Trabalho para o
encaminhamento dos beneficirios do BPC com interesse na qualificao
profissional e nos cursos ofertados pelo PRONATEC.
3.5.3 Residncia inclusiva e centros-dia
A residncia inclusiva uma modalidade de servio de acolhimento do Suas vinculada

PSE de alta complexidade, conforme estabelece a Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais. O programa de construo de residncia inclusiva destinado a
jovens e adultos com deficincia, em situao de dependncia, prioritariamente aqueles
atendidos pelo BPC, que no disponham de condies de autossustentabilidade ou
de retaguarda familiar e/ou que estejam em processo de desinstitucionalizao de
instituies de longa permanncia.
102
Com a ao, que integra o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com
Deficincia Viver sem Limite, o MDS comeou a apoiar o reordenamento dos
servios de acolhimento destinados a essa populao, visando extino dos grandes
abrigos e qualificao do atendimento, por meio da instalao de unidades de
acolhimento adaptadas e inseridas na comunidade. As residncias inclusivas so
adaptadas e localizadas em reas residenciais na comunidade, possuem capacidade
para at dez pessoas e priorizam o atendimento em pequenos grupos. Seu objetivo
promover a acolhida, a convivncia e o desenvolvimento de capacidades adaptativas
vida diria, segundo os princpios de autonomia e participao social.
O programa Viver sem Limite apresentava como meta a implantao de duzentas
residncias inclusivas at 2014. De acordo com informaes do MDS, em 2013,
138 municpios e seis estados foram contemplados com cofinanciamento para implantao de 204 residncias inclusivas, alm da antecipao de financiamento para mais
oitenta unidades previstas para 2014. Entretanto, em funcionamento, at 2014,
existiam apenas 73 residncias inclusivas, mostrando enorme descompasso entre as
etapas de financiamento, implantao e efetivo funcionamento.
O Centro-dia para Pessoas com Deficincia uma unidade de servio referenciada
ao Creas que oferta cuidados pessoais a jovens e adultos com deficincia em situao
de dependncia como forma de suplementar o trabalho dos cuidadores familiares.
Oferece ainda um conjunto variado de atividades de convivncia na comunidade e em
domiclio, com o objetivo de ampliar as relaes sociais e evitar o isolamento social.
Em 2012 o MDS iniciou o processo de cofinanciamento para a implantao
de centros-dia. No mbito do Plano Viver sem Limite, a meta previa a oferta de 27
centros-dia, um em cada UF. No entanto, at o ltimo trimestre de 2014, menos
da metade (doze centros-dia) havia sido inaugurada, nos seguintes municpios:
So Lus (Maranho), Joo Pessoa (Paraba), Curitiba (Paran), So Gonalo
(Rio de Janeiro), Natal (Rio Grande do Norte), Caxias do Sul (Rio Grande do Sul),
Joinville (Santa Catarina), Campinas (So Paulo), Belm (Par), Teresina (Piau),
Campo Grande (Mato Grosso do Sul) e Aracaju (Sergipe).
A implantao de residncias inclusivas e de centros-dia implica em responsabilidades substantivas para os municpios. Aqui pode residir uma das razes do
descompasso entre concesso de cofinanciamento e efetivo funcionamento das
unidades. Para aderir ao programa, os municpios precisam possuir Cras e Creas
implantados e em funcionamento. Devem dispor, ainda, de um dos seguintes
servios de sade: Estratgia Sade da Famlia (ESF), Ncleo de Apoio Sade
da Famlia (NASF), Atendimento Domiciliar e Programa Melhor em Casa.
A residncia inclusiva e os centros-dia ainda necessitam contar com equipe tcnica
especializada, com os seguintes profissionais: assistente social, psiclogo, terapeuta
ocupacional e cuidador.
Assistncia Social
103
3.6 Execuo oramentria e financeira
No ano de 2013, os gastos realizados pela poltica de assistncia social cresceram 5,85%.
Contribuiu especialmente para este comportamento o maior volume de recursos
movimentados pelo PBF, que cresceu 9,3%. Como visto na subseo 2.1, em fevereiro
do ano em tela, o benefcio para superao da extrema pobreza (BSP) foi estendido
a todas as famlias beneficirias do Bolsa Famlia que ainda permaneciam abaixo da
linha da misria.
Tambm contribuiu para a expanso dos gastos da poltica de assistncia
social a variao de 5,7% no gasto com o BPC. Este aumento corresponde,
sobretudo, ampliao da cobertura do benefcio. Em relao a 2012, houve um
crescimento de 4,1% no nmero de idosos beneficirios e de 5,9% na quantidade
de PcD beneficiadas, conforme apresentado na subseo 3.2.1.
De outro lado, observa-se reduo no gasto realizado por alguns programas
em comparao com o ano anterior. Os gastos com cofinanciamento de servios
e estruturao da rede de proteo social especial sofreram reduo de 22%.
Vale destacar a contradio entre esse desempenho e os objetivos declarados de
expanso na cobertura da oferta desses servios, como apresentado na subseo 3.3.
Como se sabe, a transferncia de recursos federais aos municpios a principal
estratgia para ampliar a oferta de unidades e servios.
Cabe explicar tambm a aparente reduo dos recursos do Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Apesar da tabela 13 mostrar uma
reduo do gasto em 35%, no houve cortes no oramento do programa.
Trata-se apenas da reorganizao da execuo oramentria, reflexo do reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV)
(Brasil, 2013d). Como visto na subseo 3.2.2, o reordenamento do SCFV
modificou a forma de financiamento e transferncia de recursos federais
para os municpios. Antes, o cofinanciamento ocorria por meio de trs pisos
diferentes, cada um vinculado ao seu pblico especfico. Um desses pisos era
o piso varivel de mdia complexidade, formalmente vinculado ao custeio
do servio socioeducativo do Peti; logo, na perspectiva de atender crianas e
adolescentes retirados do trabalho infantil, destinava-se ao custeio de grupos
de crianas e adolescentes do SCFV. O repasse aos municpios ocorre agora por
meio do Piso Bsico Varivel (PBV), sem vinculao a grupos etrios especficos.
Com essa alterao, os recursos antes transferidos por meio do piso varivel
de mdia complexidade, executados dentro do programa 2.062 (Promoo
dos Direitos de Crianas e Adolescentes, que consiste basicamente no Peti),
foram executados, a partir de outubro, no programa 2.037 (Fortalecimento
do Sistema nico de Assistncia Social Suas), na ao 2A60 (Servios de
Proteo Social Bsica).
104
TABELA 13
Execuo oramentria da poltica de assistncia social do MDS (2012 e 2013)

(Em R$)
Programas selecionados
2013
(%)
34.627.841.090
35.869.286.985,96
3,59
Proteo Social Bsica BPC
30.252.364.080
31.990.055.880,65
5,74
Proteo Social Bsica RMV
1.952.733.829
1.737.795.343,48
-11,01
56.624.289
51.361.913,15
-9,29
Sistema nico de Assistncia Social (Suas)
Proteo Social Bsica BPC + RMV (despesas administrativas de gesto dos benefcios)
Proteo Social Bsica servios e estruturao da rede
2012
1.237.519.334
1.270.321.008,40
2,65
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
308.450.502
199.314.630,00
-35,38
Proteo Social Especial servios e estruturao da rede
630.837.852
489.932.528,65
-22,34
2.001.580
2.224.974,28
11,16
187.309.624
128.280.707,35
-31,51
22.370.160.627
24.451.326.808,43
9,30
Funcionamento dos conselhos de assistncia social

Apoio organizao, gesto e vigilncia social no
territrio, no mbito do Suas
Programa Bolsa Famlia
Trabalho e economia solidria (Plano Brasil Sem Misria)
118.897.832
Outros encargos
611.038.807
645.320.130,05
5,61
Gesto da poltica e manuteno do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
233.481.640
192.424.033,06
-17,58
Operaes especiais: cumprimento de sentenas judiciais
377.557.167
452.896.096,99
19,95
57.727.938.356
60.965.933.924,44
5,61
Total
Fonte: Siafi/STN.
Obs.: 1. Valores liquidados em reais de 2013. Deflator utilizado: IPCA.

2. Exclui a execuo oramentria da Poltica de Segurana Alimentar.

3. Exclui a execuo oramentria do Programa Educao Bsica, que se refere a transferncias de recursos para implantao do ensino integral em escolas com maioria de alunos beneficirios do Bolsa Famlia. Ao vinculada ao Plano
Brasil sem Misria.

4. Deflator utilizado: IPCA.
4 DESAFIOS
A trajetria da poltica de assistncia social nos ltimos anos mostra a construo

de um pilar importante na proteo social brasileira. A partir da emergncia de
um arcabouo normativo novo em 2004 e 2005 definindo o escopo da proteo,
o pblico-alvo e uma estrutura de gesto da oferta surgiram as bases operativas
do Suas. A implementao desse marco, nesta ltima dcada, levou expanso da
oferta e do acesso s protees da assistncia social, ao mesmo tempo, vale lembrar,
que a cobertura dos benefcios de transferncia de renda tambm se ampliava.
Mais recentemente, a maior aproximao e interlocuo entre esses dois eixos da
poltica servios e benefcios vm fortalecendo sua contribuio no combate
pobreza e na ampliao do bem-estar social.
Assistncia Social
105
Em que pesem os resultados positivos j logrados, a consolidao da assistncia

social enquanto poltica pblica da seguridade social garantidora de direitos e
com impactos efetivos na sociedade no est isenta de desafios. Nesta seo,
sero apontados trs mais prementes. O primeiro envolve decises polticas que
transcendem os limites da poltica de assistncia, mas est estritamente relacionado
sua conduo. Diz respeito continuidade da estratgia de combate pobreza e
sua articulao com as demais polticas sociais. Preocupa a conduo dessa estratgia
em um contexto de ajuste fiscal, pois h o risco de caminhar para a focalizao e a
restrio da interveno pblica aos mais pobres. Os outros dois desafios so mais
especficos do campo da poltica de assistncia social. Trata-se do aprimoramento
da organizao e da definio de suas aes e ofertas, no sentido de ampliao da
cobertura e da efetividade das atenes disponibilizadas populao. Em outras
palavras h, ao menos, dois desafios envolvidos: as definies quanto conduo
do trabalho social com famlias, cerne da proteo socioassistencial, e a mobilizao
da articulao federativa para construo de uma efetiva rede de atendimento.
4.1 Combate pobreza e o risco de focalizao das polticas sociais
H mais de uma dcada a temtica da pobreza vem adquirindo destaque na

agenda poltica e no debate pblico no Brasil. O PBF a principal expresso do
fortalecimento da estratgia de combate pobreza, alinhando o Brasil a outros
pases da Amrica Latina que recorreram a Programas de Transferncia de Renda
Condicionada (PTRC) para enfrentar situaes de destituio mais severas.
Concomitante ao surgimento e ao avano desses programas, discutia-se, no plano
intelectual e poltico, o carter e o grau da interveno social do Estado e sua
relao com distintos projetos de desenvolvimento. Cabe lembrar que os PTRC
eram frequentemente vinculados a projetos de proteo social de carter residual.
Nesse contexto, medida que avanava a agenda de enfrentamento pobreza, o
debate focalizao versus universalizao da proteo social adquiria novos matizes,
decorrentes de configuraes e resultados distintos assumidos pela implementao
dos PTRCs em diferentes contextos polticos nacionais.
No Brasil, a estratgia de combate pobreza materializada principalmente na
figura do PBF criou expectativas sobre os rumos do sistema brasileiro de proteo
social (SBPS). Aps dez anos do programa, no se observa um estreitamento do
campo da proteo social. Ao contrrio, pode-se at dizer que o PBF complementou
o rol da proteo, preenchendo lacunas de desproteo, sobretudo no campo da
garantia de renda.54 Como lembra Jaccoud (2013b), o advento do PBF encontra
uma ampla institucionalidade protetiva, ancorada na Constituio de 1988, a qual
54. Jaccoud (2013a).
106
vislumbra a promoo de uma cidadania social alargada.55 Em sua reflexo, a autora

defende que o PBF interagiu com essa institucionalidade, ampliando seu escopo
protetivo (Ibid, p. 292). Contudo, Jaccoud tambm salienta os riscos para o SBPS
no contexto da nova agenda da pobreza e que, em ltima instncia, esto vinculados
aos embates polticos por diferentes projetos de sociedade.
Nesta sua primeira dcada de existncia, o PBF tem operado como um efetivo
instrumento de alargamento da proteo social e de reduo da desigualdade.
So diversos os riscos de alterao deste quadro, tendo em vista as possibilidades
e cenrios postos pelos diferentes modelos de coeso social e desenvolvimento
em concorrncia no pas. Mas igualmente possvel consolidar o PBF (e avanar
no seu desenho) no contexto de uma cidadania social ampliada, nem limitada ao
resgate da situao de pobreza nem proteo ao mundo do trabalho, mas referente
promoo da igualdade e da equidade (Jaccoud, 2013b, p. 293).
luz dessas breves consideraes, pode-se afirmar que, se por um lado o avano
do PBF no confirmou as previses de reducionismo do campo de interveno
social do Estado, por outro, no se pode garantir que a conduo da agenda da
pobreza no representa risco futuro institucionalidade atual das polticas sociais,
especialmente no contexto de ajuste fiscal e reformas no acesso a direitos sociais
que marca o incio do segundo governo Dilma.56 Nesse sentido, convm lembrar
que o PBF defendido por diferentes projetos de sociedade e de proteo social,
estando presente tanto no discurso daqueles que apoiam um modelo ampliado e
redistributivo de proteo social quanto daqueles que defendem uma interveno
residual e concentrada nos mais pobres. do embate entre os distintos projetos
polticos de desenvolvimento social que se ditar o rumo da temtica da pobreza
e seu lugar no desenho do SBPS.
Nesse sentido, importante refletir sobre algumas tendncias em curso.
A ampliao do uso do Cadastro nico pelas polticas sociais merece particular
ateno, tendo em vista que este o instrumento da focalizao da interveno
protetiva. Importante ferramenta na operacionalizao de polticas voltadas para os
segmentos mais pobres, o Cadastro nico, inicialmente desenvolvido para a seleo
de famlias beneficirias do Bolsa Famlia, ganhou escopo e hoje utilizado por
vrios programas.57 Como reflexo da prpria forma de conduo da estratgia de
combate pobreza, em um contexto que preserva as polticas de cunho universal
e busca ampliar suas garantias de proteo, o Cadastro nico tambm se tornou
importante para tensionar a oferta de outras polticas, inclusive aquelas ditas
55. Assim, o combate pobreza emerge como uma das preocupaes do SBPS, contudo, este no se organiza em
funo exclusiva deste objetivo, abarcando um campo protetivo mais amplo, que envolve direitos sociais universais,
na perspectiva de ampliar as garantias de proteo social e enfrentar as acentuadas desigualdades sociais.
56. Sobre as mudanas propostas na forma de concesso do seguro desemprego e penses por morte, consultar os
captulos 1 e 6 desta edio.
57. Ver Cadastro... (2013).
Assistncia Social
107
universais, na perspectiva de incluso das populaes mais pobres. Nesse sentido,

vale lembrar a estratgia adotada no Programa Mais Educao (PME), que tem
priorizado a implantao do ensino integral nos estabelecimentos com maioria de
alunos beneficirios do Bolsa Famlia.58
Contudo, diante do crescimento acelerado da utilizao do Cadastro nico,
este pode se tornar o eixo de operacionalizao da poltica social, sinalizando
uma alterao preocupante nos rumos da proteo social no pas. Na medida em
que este passa a condicionar o acesso s diversas garantias sociais, h o risco de
reducionismo no escopo do SBPS. nesse sentido que se observa a velocidade
de sua incorporao em outras polticas, como as do desenvolvimento agrrio.
Recentemente, o cadastro foi incorporado implementao do Programa Nacional
de Reforma Agrria e do Programa Nacional de Crdito Fundirio. Em um contexto
adverso, at mesmo a implantao do ensino integral nas escolas pblicas de todo o
pas (Programa Mais Educao) pode ficar resumida aos cantes mais pauperizados
cujos estabelecimentos renem maioria de alunos beneficirios do Bolsa Famlia.
Alunos do ensino pblico, fora do critrio de pobreza que rege o PBF e o Cadastro
nico, ficariam, dessa forma, privados do acesso ao ensino integral de qualidade.
No contexto de forte restrio fiscal, o argumento da prioridade aos mais
pobres tende a se fortalecer e, consequentemente, a agenda da pobreza pode assumir
a centralidade em detrimento da perspectiva de cidadania social ampliada, ancorada
em polticas sociais de cunho universalista. Cabe lembrar que os critrios que operacionalizam os programas focalizados so frequentemente muito restritos, deixando
desprotegido amplo segmento da sociedade que depende de polticas universais e,
portanto, favorecendo sua pauperizao. Em outras palavras, trata-se de um cenrio
no qual a ausncia do compromisso com acessos igualitrios s garantias de proteo
social no s compromete a reverso das graves desigualdades sociais, assim como
tende a acentu-las.
4.2 Definio da proteo socioassistencial e o aprimoramento da
sua oferta
No que diz respeito proteo socioassistencial, especificamente, os principais

desafios esto na definio do contedo da ateno ofertada e sua efetiva disponibilizao na rede de servios.
O principal desafio, no que concerne ao contedo da proteo socioassistencial,
a qualificao dos servios, ou seja, a definio da especificidade da ateno.
Para tanto, so fundamentais as definies quanto ao escopo e metodologia
58. Conforme indica o Relatrio de Gesto da SENARC/MDS (Brasil, 2013l, p. 89), a fim de garantir que a expanso
da educao integral continuasse majoritria em escolas com maior concentrao de beneficirios do Programa Bolsa
Famlia, foi definida uma lista com 30 mil escolas passveis de participar pela primeira vez do PME, sendo que, destas,
mais de 20 mil (60%) eram maioria PBF.
108
do trabalho social com famlias, abordadas na subseo 3.2.2. Como j discutido

anteriormente, o trabalho social com famlias uma novidade do Suas que se
contrape forma tradicional de atuao da assistncia social no pas. Assim,
as definies nesse campo so fundamentais para determinar a especificidade da
proteo socioassistencial, delimitando seu terreno no campo da poltica social
vis--vis outras reas.
Alm disso, o carter assumido pelo trabalho social com famlias tem influncia
direta sobre o carter do modelo de proteo social, podendo favorecer um sentido mais
conservador ou reafirmar o modelo de proteo baseado na ideia de garantia de direitos
e cidadania social. Isto porque as definies que cercam o trabalho social envolvem a
responsabilizao das famlias e a atuao sobre dimenses relacionais e comportamentais.
As referncias postas sinalizam o risco da proteo socioassistencial menos comprometida
com a garantia de direitos e mais prxima de modelos conservadores que superdimensionam aspectos subjetivos e frequentemente caem na culpabilizao das famlias por
sua situao social.
Para alm dos desafios na definio da proteo socioassistencial, h tambm
o desafio de garantir o acesso a todos que dela necessitem. As questes envolvidas
se referem principalmente construo de uma efetiva rede de atendimento.
Nesse sentido, o desafio talvez mais expressivo para a ampliao da oferta est no
campo da articulao federativa. O amadurecimento das ofertas socioassistenciais,
seja no que diz respeito ao seu alcance, seja no que tange qualidade, depende
do comprometimento dos entes federados e do consequente arranjo de responsabilidades firmado entre eles.
Nesse sentido, a pactuao de metas e prioridades com estados e municpios
estratgica. Por meio delas, se estabelece um compromisso com o aperfeioamento da ateno socioassistencial. A NOB Suas 2012 elegeu o Pacto de
Aprimoramento da Gesto como o instrumento pelo qual os entes estabelecem
e pactuam prioridades e metas para aperfeioamento do sistema.59 No se trata,
contudo, de um instrumento novo, visto que, desde a criao do Suas, os pactos
de aprimoramento da gesto tm sido o mecanismo para adeso dos estados ao
novo sistema.60 No entanto, este instrumento foi estendido gesto municipal
59. A temporalidade do pacto de quatro anos, visando aproximar a pactuao de prioridades do processo de planejamento.
Assim, a definio das metas guarda correspondncia com o PPA, coincidindo com o ltimo ano de vigncia do PPA de
cada ente federativo. Segundo a NOB 2012, a periodicidade de elaborao do pacto quadrienal, com reviso anual das
metas e prioridades estabelecidas.
60. Conforme estabelecido na NOB Suas 2005. A Resoluo no 5, de 15 de setembro de 2006 e a Portaria no 350 MDS/GM,
de 3 de outubro de 2007, disciplinavam os termos de elaborao e operacionalizao do Pacto de Aprimoramento da Gesto
Estadual e do Distrito Federal, inclusive apontando as prioridades nacionais que deveriam integr-lo, bem como as implicaes
em casos de descumprimento dos compromissos pactuados. Em 2007, foi assinado o primeiro pacto entre os 26 estados,
o Distrito Federal e o MDS. Atualmente, para a gesto estadual, vigem as prioridades pactuadas em 2010 e revisadas em
2013 (Brasil, 2013q). Esta reviso estendeu a vigncia do pacto at 2015, quando uma nova pactuao na CIT dever ocorrer,
fixando novas metas para o quadrinio 2016-2019.
Assistncia Social
109
por meio da ltima NOB em 2012. Consequentemente, em 2013, houve a

primeira pactuao de metas de aprimoramento do Suas para os municpios.61
Quanto ao contedo das prioridades, tanto na pactuao com estados quanto
com os municpios, destaca-se a presena de metas referentes ampliao da cobertura
de servios, como foi mostrado nas subsees 3.2 e 3.3. Busca-se ampliar a presena
da oferta socioassistencial, seja na proteo bsica, seja na especial, atentando para
o porte dos municpios. Para alguns servios, a cobertura nos municpios de menor
porte depende da estruturao de uma oferta regionalizada, por isso, entre as metas
est o desafio de desenho da regionalizao, como foi discutido especificamente no
caso do Servio de Acolhimento de Crianas e Adolescentes. Alm disso, as metas
presentes no pacto dizem respeito tambm capacitao de recursos humanos e ao
cofinanciamento dos servios, essenciais tanto para a expanso da cobertura quanto
para a qualidade do atendimento. Essa agenda aponta a centralidade do pacto de
aprimoramento e, consequentemente, da articulao federativa, para a organicidade
dos servios e a ampliao das garantias das ofertas assistenciais nos territrios.
No obstante o reconhecimento de desiguais capacidades institucionais,
financeiras e tcnicas por parte dos entes federados, os pactos buscam avanar
em direo a prioridades comuns que possam mobilizar esforos em prol do
aprimoramento da oferta. Como se sabe, o Suas se ergue sobre um modelo
descentralizado de gesto compartilhada entre os trs entes federados, assentado
na pactuao de estratgias, na diviso de responsabilidades, no cofinanciamento
e na cooperao tcnica. Dado o contexto de autonomia dos entes federados, a
alta desigualdade regional e social, com a presena de capacidades muito dspares
entre as esferas subnacionais, e ainda a acirrada competio regional, a cooperao
intergovernamental tem sido um desafio para a gesto de polticas pblicas que
no escapa assistncia social.
Como salientado anteriormente, o caminho da pactuao no novo no Suas.
A julgar pelo resultado das tentativas anteriores envolvendo as gestes federal e
estaduais, as pactuaes enfrentam questes complexas para sua efetivao. Conforme
analisado em detalhes na edio anterior deste peridico, avaliaes utilizando
os dados do Censo Suas sugerem dificuldades em avanar no cumprimento das
responsabilidades estaduais na gesto do sistema.62 Elas residem no apoio tcnico
insuficiente aos governos municipais, que se soma ao escasso apoio financeiro.
Segundo dados do Censo Suas 2012, 41% dos municpios afirmaram no receber
recursos de cofinanciamento estadual para custeio das aes e servios socioassistenciais.
61. As metas foram fixadas pela CIT na Resoluo no 18, de 15 de julho de 2013 (Brasil, 2013g) e valem para o quadrinio
2014-2017. Essa primeira pactuao municipal foi comentada na edio anterior deste peridico.
62. Ainda no possvel avaliar o resultado das pactuaes com municpios, tendo em vista que o primeiro pacto para
esta instncia foi celebrado em 2013.
110
Os dados do censo tambm sugerem que muitos estados ainda no construram uma
proposta de regionalizao dos servios de proteo social especial para enfrentar os
desafios de cobertura no seu territrio.
Desse modo, fica evidente como a questo do pacto federativo central
consolidao do Suas. O desempenho das pactuaes preliminares com estados
sugere quo difcil efetivar a cooperao federativa na gesto do sistema. O fraco
alcance de metas relacionadas a cofinanciamento, apoio tcnico aos municpios
e regionalizao da oferta expe a necessidade de aperfeioar a relao federativa.
Em um contexto de autonomia dos entes federados, a cooperao intergovernamental um elemento central para a gesto de polticas pblicas nacionais
organizadas em um sistema nico. efetivamente a partir dessa cooperao que
se poder avanar na estruturao da rede de servios no sentido de concretizar
a funo protetiva prevista nos direitos socioassistenciais.
REFERNCIAS
ASSIS, S. G.; FARIAS, L. O. P. (Orgs.). Levantamento nacional das crianas

e adolescentes em servio de acolhimento. So Paulo: Hucitec Editora, 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/Cfuj34>.
BENEFCIOS do Bolsa Famlia tm reajuste de 10%. MDS, Braslia, 2 maio 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/CEc69H>. Acesso em: 6 nov. 2014.
BRASIL. Lei no 7.210, de 11 de julho de 1984. Institui a Lei de Execuo Penal.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 1984.
______. Lei no 8.069, de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e
do Adolescente e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul.
1990. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm>.
______. Lei no 11.180, de 23 de setembro de 2005. Institui o Projeto Escola de
Fbrica, autoriza a concesso de bolsas de permanncia a estudantes beneficirios
do Programa Universidade para Todos Prouni, institui o Programa de Educao
Tutorial PET, altera a Lei no 5.537, de 21 de novembro de 1968, e a Consolidao
das Leis do Trabalho CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio
de 1943, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, set. 2005.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Comisso
Intergestores Tripartite. Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios
e transferncias de Renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social
Suas. Braslia: MDS, 2009a.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social/Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente. Resoluo conjunta no 1, de 2 de junho de 2009.
Assistncia Social
111
Aprova o documento Orientaes Tcnicas: Servios de Acolhimento para Crianas e

Adolescentes. Dirio Oficial da Unio, jun. 2009b.
______. ______. Resoluo no 109, de 25 de novembro de 2009. Tipificao
Nacional de Servios Socioassistenciais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, nov.
2009c. Disponvel em: <http://goo.gl/eQdlhr>.
______. Lei no 12.470, de 31 de agosto de 2011. Dispe sobre o Plano de Custeio
da Previdncia Social, para estabelecer alquota diferenciada de contribuio para o
microempreendedor individual e do segurado facultativo sem renda prpria que se
dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde
que pertencente famlia de baixa renda. Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago.
2011. Disponvel em: <http://goo.gl/IsLr6J>.
______. Lei no 12.594, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Sistema Nacional
de Atendimento Socioeducativo (Sinase), regulamenta a execuo das medidas
socioeducativas destinadas a adolescente que pratique ato infracional. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, jan. 2012a. Disponvel em: <http://goo.gl/5BKvdG>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portaria no 251,
de 12 de dezembro de 2012. Regulamenta a gesto das condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia, revoga a portaria GM/MDS no 321, de 29 de setembro de 2008, e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, dez. 2012b.
______. ______. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Secretaria de Avaliao
e Gesto da Informao. Censo Suas 2012: Cras, Creas, Centros POP, gesto
municipal, gesto estadual, conselhos municipais, conselho estadual e unidades
de acolhimento. Braslia: MDS/SNAS/Sagi, 2012c. Disponvel em: <http://goo.
gl/bWPjrR>.
______. ______. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Secretaria de Avaliao
e Gesto da Informao. Censo Suas 2013: Cras, Creas, Centros POP, gesto
municipal, gesto estadual, conselho municipal, conselho estadual e unidades de
acolhimento. Braslia: MDS/SNAS/Sagi, 2013a.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Direitos Humanos. Levantamento
anual dos/as adolescentes em conflito com a lei: 2012. Braslia: SDH, 2013b.
______. ______. Viver sem limite: Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com
Deficincia. Braslia: SDH/SNPD, 2013c. Disponvel em: <http://goo.gl/E71A3v>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho
Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 01, de 21 de fevereiro de 2013.
Dispe sobre o reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de
Vnculos SCFV, no mbito do Sistema nico da Assistncia Social Suas, pactua
os critrios de partilha do cofinanciamento federal, metas de atendimento do
112
pblico prioritrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, fev. 2013d. Disponvel em:
<http://goo.gl/CfLAuR>.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 13, de
13 de junho de 2013. Aprova os critrios de partilha de recursos para a construo
de Centro de Referncia da Assistncia Social Cras e Centro de Referncia
Especializado da Assistncia Social Creas. Dirio Oficial da Unio, Braslia:
MDS, jun. 2013e. Disponvel em: <http://goo.gl/Vts7Zw>.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 14, de 11 de
junho de 2013. Dispe sobre a expanso qualificada do exerccio de 2013 do Servio
de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos Paefi ofertado no
mbito do Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social Creas. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, jun. 2013f. Disponvel em: <http://goo.gl/xMLP8t>.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 18, de 15 de
julho de 2013. Dispe acerca das prioridades e metas especficas para a gesto municipal
do Sistema nico de Assistncia Social Suas, para o quadrinio 2014-2017, pactuadas
pela Comisso Intergestores Tripartite CIT. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul.
2013g. Disponvel em: <http://goo.gl/ooLbpj>.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 23, de
26 de setembro de 2013. Aprova critrios de elegibilidade e partilha dos recursos
do cofinanciamento federal para expanso qualificada e do reordenamento de
Servios de Acolhimento para crianas, adolescentes e jovens de at 21 anos, no
mbito dos municpios e Distrito Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, set.
2013h. Disponvel em: <http://goo.gl/SazG6M>.
______. ______. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 31, de 31
de outubro de 2013. Aprova princpios e diretrizes da regionalizao no mbito do
Sistema nico de Assistncia Social Suas, parmetros para a oferta regionalizada
do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos
Paefi, e do Servio de Acolhimento para Crianas, Adolescentes e Jovens de at 21
anos, e critrios de elegibilidade e partilha dos recursos do cofinanciamento federal
para expanso qualificada desses servios. Dirio Oficial da Unio, Braslia, nov.
2013i. Disponvel em: <http://goo.gl/G3P1bV>.
______. ______. Departamento da Rede Socioassistencial Privada do Sistema
nico de Assistncia Social/Comisso Intergestores Tripartite. Resoluo no 17, de
outubro de 2013. Dispe sobre princpios e diretrizes da regionalizao no mbito
do Sistema nico de Assistncia Social Suas, entre outras coisas. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, nov. 2013j.
Assistncia Social
113
______. Secretaria de Direitos Humanos. Conselho Nacional dos Direitos da

Criana e do Adolescente. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
(Sinase). Braslia: SDH/PR, 2013k.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Relatrio de Gesto 2013. Braslia: MDS, 2013l.
Disponvel em: <http://goo.gl/wr4gDN>.
______. ______. Instruo operacional conjunta no 19 SENARC-SNAS.
Braslia: MDS, 2013m. Disponvel em: <http://goo.gl/p60XJE>.
______. Resoluo no 160, de 18 de novembro de 2013. Aprova o Plano Nacional
de Atendimento Socioeducativo. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2013n.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno de
orientaes tcnicas BPC trabalho. Braslia: MDS, maio 2013o. Disponvel em:
<http://goo.gl/EYSjGp>.
______. ______. Revista Fonseas, Braslia, n. 2, 2013p. Disponvel em:
<http://goo.gl/6l2zah>.
______. ______. Resoluo no 32, de 31 de outubro de 2013. Dispe sobre o
Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados e do Distrito Federal no mbito
do Sistema nico de Assistncia Social Suas, estabelece a reviso das prioridades e
metas especficas para a gesto estadual e do Distrito Federal e os compromissos do
governo federal, estabelecidos na Resoluo no 17, de 18 de novembro de 2010, da
Comisso Intergestores Tripartite CIT, e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2013q.
_____. Decreto no 8.232, de 30 de abril de 2014. Altera os valores pagos aos
beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Dirio Oficial da Unio, Braslia, abr. 2014a.
______. Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome. Plano Brasil Sem
Misria. Caderno de resultados: 3 anos. Braslia: jun. 2014b. Disponvel em:
<http://goo.gl/va9Xq0>.
______. ______. Censo Suas 2013. Braslia: MDS/SNAS, 2014c. Disponvel em:
<http://goo.gl/Wr0Q7M>.
______. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Sistema nico de Assistncia
Social. Vigilncia Socioassistencial. In: ENCONTRO NACIONAL DE
MONITORAMENTO E VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL, 8., 2014.
Braslia: MDS, 31 jul. 2014d. (Mesas 2 a 8). Disponvel em: <http://goo.gl/1W4YHt>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano Brasil
Sem Misria. O fim da misria s um comeo. Braslia: MDS, [s.d.].
114
CADASTRO nico garante acesso a programas sociais do governo federal. MDS,

23 set. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/EK1Hin>.
CNMP Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio da Resoluo no
71/2011: um olhar mais atento aos servios de acolhimento de crianas e adolescentes
no pas. Braslia: CNMP, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/QiL6bb>.
COLIN, D.; JACCOUD, L. Assistncia social e construo do Suas: balano e
perspectivas: o percurso da assistncia social como poltica de direitos e a trajetria
necessria. In: COLIN, D. et al. (Orgs.). 20 anos da lei orgnica de assistncia
social. Braslia: MDS, 2013.
COLIN, D.; PEREIRA, J. M. F. Gesto integrada de servios, benefcios e
transferncia de renda: alguns apontamentos sobre a experincia brasileira. In:
COLIN, D. et al. (Orgs.). 20 anos da lei orgnica de assistncia social. Braslia:
MDS, 2013.
CONANDA CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E
DO ADOLESCENTE. Resoluo no 119, de 11 de dezembro de 2006. Dispe
sobre o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo e d outras providncias.
Braslia: Conanda, 2006. Disponvel em: <http://goo.gl/ln6RGG>.
ESTEVO, R. F. A reduao da maioridade penal e medida recomendavel para a
diminuiao da violncia? BDJur, 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/AZBqQi>.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2013. Braslia: IBGE, 2013.
JACCOUD, L. Igualdade e equidade na agenda da proteo social. In: FONSECA,
A.; FAGNANI, E. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 2013a.
______. Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil.
Braslia, Revista do Servio Pblico, v. 64, n. 3, p. 291-307, jul./set. 2013b.
Disponvel em: <http://goo.gl/KtH5Os>.
MDS divulga resultados atualizados do Brasil Sem Misria. Plano Brasil Sem Misria,
21 fev. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/H7hOxd>. Acesso: 30 jan. 2015.
MESQUITA, A. C.; JACCOUD, L.; SANTOS, M. P. Perspectivas para o Sistema
de Garantia de Renda no Brasil. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA
ECONMICA APLICADA. Perspectivas da poltica social no Brasil.
p. 345-418. Braslia: Ipea, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/Lr4Q9e>.
MIRANDA, R. Liberdade assistida: breves consideraes. [S.l.: s.d.]. Disponvel em:
<http://goo.gl/YC4jBJ>.
Assistncia Social
115
OSRIO, R. G.; SOUZA, P. H. O Bolsa Famlia depois do Brasil Carinhoso:

uma anlise do potencial de reduo da pobreza extrema. Braslia: Ipea, 2012.
(Nota Tcnica, n. 14). Disponvel em: <http://goo.gl/klQLW2>.
______. Perfil da pobreza no Brasil e sua evoluo no perodo 2004-2009.
Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1647).
SILVA, E. R. A. (Coord.) O direito convivncia familiar e comunitria:
os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia: Ipea, 2004. Disponvel em:
<http://goo.gl/WpLxpI>.
______. Projetos polticos e arranjos participativos nacionais: os significados e os
desdobramentos nos conselhos nacionais. 2013. Tese (Doutorado) Universidade
de Campinas, Campinas, 2013.
SILVA, E. R. A.; AQUINO, L. M. C. Desigualdade social, violncia e jovens
no Brasil. Braslia: Andi, 2004.
SILVA, E. R. A.; GUERESI, S. Adolescentes em conflito com a lei: situao
do atendimento institucional no Brasil. Braslia: Ipea, ago. 2003. Disponvel em:
<http://goo.gl/oSLXup>.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Decreto no 6.214, de 26 de setembro de 2007. Regulamenta o benefcio de

prestao continuada da assistncia social devido pessoa com deficincia e ao idoso
de que trata a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei no 10.741, de 1o de
outubro de 2003, acresce pargrafo ao Artigo 162 do Decreto no 3.048, de 6 de maio
de 1999, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, set. 2007a.
Disponvel em: <http://goo.gl/Sg4MpY>.
______. Decreto no 6.564, de 12 de setembro de 2008. Altera o Regulamento do
Benefcio de Prestao Continuada, aprovado pelo Decreto no 6.214, de 26 de
setembro de 2007, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
set. 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/PdBDKR>.
______. Lei no 12.435, de 6 de junho de 2011. Altera a Lei no 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, jun. 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/KAUPNu>.
JANNUZZI, P.; QUIROGA, J. (Orgs.). Sntese das pesquisas de avaliao de programas
sociais do MDS: verso atualizada e revisada 2011-2014. Braslia, Cadernos
de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, n. 16, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/xhnLlS>.
116
SILVA, E. R. A.; AQUINO, L. M. C. Os abrigos para crianas e adolescentes e o

direito convivncia familiar e comunitria. Polticas sociais: acompanhamento
e anlise, Braslia, n. 11, 2005. Disponvel em: <http://goo.gl/WTsSSb>.
SOUZA, P. H. G. F.; OSORIO, R. G. O perfil da pobreza no Brasil e suas mudanas
entre 2003 e 2011. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Orgs.). Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/eGNtZr>.
CAPTULO 3
SADE
1 APRESENTAO
Como nos processos eleitorais anteriores, em 2014 a sade, ainda que de forma marginal,
fez parte da agenda dos debates, e a garantia de acesso oportuno, equitativo e com
qualidade aos servios de sade foi apresentada como uma das principais demandas
da populao. Esse desafio tem norteado as anlises da rea de sade do Ipea e tem
sido o foco do acompanhamento das polticas federais de sade nos ltimos anos.
Nesta edio, no ser diferente.
Seguindo a estrutura proposta para este captulo, a seo 2 repercute o relatrio
nacional de acompanhamento do cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio (ODM) e mostra que, apesar das melhoras sensveis ocorridas desde a
criao do Sistema nico de Sade (SUS), muito ainda precisa ser feito para se atingir
nveis aceitveis de mortalidade infantil e materna e reduzir as disparidades regionais e
entre grupos populacionais existentes. Tambm ser necessrio lidar com questes
especficas, como a ilegalidade do aborto e a epidemia de cesarianas, que colocam em
risco a sade de gestantes e crianas, e o aumento na mortalidade por cncer de mama.
Algumas das iniciativas adotadas ao longo do ano de 2013 e parte do ano de
2014 para expanso da cobertura e melhoria da qualidade dos servios prestados
pelo SUS so apresentadas na seo 3.
O governo federal tem insistido na adoo da estratgia Sade da Famlia (eSF)
como forma principal de organizao do cuidado, e a subseo que trata da ateno bsica,
alm de descrever algumas iniciativas que visam melhorar o acesso e a qualidade dos
servios prestados nesse nvel de ateno, traz uma reflexo a respeito da efetividade da eSF.
De um lado, os dados evidenciam que a cobertura populacional por essa estratgia, se
alcana nveis elevados nos municpios de menor porte, permanece como desafio naqueles
com populao superior a 100 mil habitantes, sugerindo a necessidade de reflexo sobre
a adequao da generalizao dessa estratgia para a oferta de ateno no contexto de
diversidade em que opera o SUS. De outra perspectiva, a seo realiza uma reflexo sobre
o indicador utilizado para avaliar a efetividade da ateno bsica no mbito do SUS
internaes por condies sensveis ateno bsica (ICSAB) indicando como o
mesmo pode estar sujeito influncia de outras variveis, relacionadas aos determinantes
da sade e ao acesso a saneamento bsico, renda, oferta de servios de mdia e alta
complexidade em sade e presena maior ou menor da Sade Suplementar.
118
Na subseo que trata da ateno de mdia e alta complexidade procura-se

evidenciar que a ampliao do acesso por meio do aumento da oferta de equipamentos
pblicos, inclusive para atendimentos realizados fora de estabelecimentos hospitalares,
persiste como o grande desafio. Contudo, dado destaque tentativa de reorganizao
dos servios hospitalares, objeto central da Poltica Nacional de Ateno Hospitalar
(PNHOSP), e s novas regras de contratualizao e remunerao dos hospitais sem fins
lucrativos. A sustentabilidade dos hospitais filantrpicos, principais responsveis pela
oferta de leitos no estatais ao SUS e que no obstante vem sendo alvo de sucessivos
programas de fortalecimento nos ltimos anos, mantm-se como permanente desafio.
Mudanas no perfil epidemiolgico da populao so apresentadas em
seguida para mostrar os desafios impostos pela convivncia de doenas crnicas,
doenas transmissveis e altas taxas de morbimortalidade por causas externas.
Na rea da Sade Suplementar dado destaque a questes relacionadas qualidade
da ateno ofertada, aos problemas de acesso e abertura do setor entrada de capital
externo. As questes levantadas tornam evidente a necessidade de aperfeioamento
da regulao sobre a rea.
Em relao gesto, a discusso sobre redes de ateno e regionalizao,
como condies para a organizao do SUS, trazida novamente nesta edio,
apresentando os avanos e obstculos de implementao e as dificuldades de
coordenao do sistema. As questes normativas relacionadas ao financiamento
e tentativas de ampli-lo so apresentadas em seguida, ao passo que a anlise da
execuo oramentria foca em um antigo problema do sistema de sade: a limitada
participao do investimento no total de recursos federais destinados a aes e
servios pblicos de sade.
O objetivo das anlises realizadas nessas sees indicar os principais problemas
para, na seo final, apontar os grandes desafios para o novo governo.
2 FATOS RELEVANTES: AVANOS E ALGUNS DESAFIOS APONTADOS PELO
RELATRIO ODM
Em 2000, aproximadamente 190 naes firmaram diversos compromissos, denominados Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), com metas a serem
atingidas at 2015 em reas crticas do desenvolvimento humano. Na rea de sade
foram definidas metas de reduo da mortalidade na infncia, de melhorias da
sade materna e de combate ao HIV/AIDS, malria e outras doenas. O Relatrio
Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio de 2014
(MP e Ipea, 2014) mostra avanos no cumprimento dos objetivos definidos para
a rea de sade, mas tambm aponta desafios que ainda precisam ser enfrentados
para que se continue avanando. Nesta seo, destacam-se a alta mortalidade de
Sade
119
crianas indgenas por causas evitveis, o elevado nmero de partos cesreos que
trazem riscos desnecessrios para a me e para a criana e o aumento da mortalidade
por cncer de mama.
2.1 A mortalidade de crianas indgenas por causas evitveis
A mortalidade na infncia, bitos de crianas com at cinco anos de idade, reduziu-se

no Brasil de quase 54 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para menos de 18
bitos por mil nascidos vivos em 2011. Mais de 85% dos bitos nessa faixa etria
ocorrem no primeiro ano de vida e o indicador utilizado a taxa de mortalidade
infantil (TMI) tambm mostra expressiva queda no perodo: de aproximadamente
47 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para pouco mais de quinze bitos por mil
nascidos vivos em 2011. De acordo com estas estimativas,1 o Brasil j superou as
metas a serem atingidas at 2015. Contudo, o nvel de mortalidade ainda muito
elevado e existem disparidades significativas entre regies e grupos populacionais.
As disparidades existentes entre grupos populacionais podem ser ilustradas pelas precrias condies de sade das crianas indgenas. Em 2009, enquanto a TMI geral foi estimada
em menos de dezesseis bitos por mil nascidos vivos, a TMI indgena era de quase
42 bitos por mil nascidos vivos (Brasil, 2011). E as causas mais facilmente evitveis
ainda so responsveis por uma grande proporo da mortalidade infantil indgena.
Em 2011, as afeces perinatais, relacionadas ao perodo que se estende das
22 semanas completas de gravidez at sete dias completos aps o nascimento, respondiam por 59% do total de bitos em menores de um ano no Brasil. O segundo
principal grupo de causas eram as malformaes congnitas, com 20% do total de
bitos nessa faixa etria. Observa-se uma menor participao das doenas infecciosas
(4,4%) e do aparelho respiratrio (5,3%). Contudo, mais de 25% dos bitos de
menores de um ano de idade entre as crianas indgenas em 2011 foram devidos a
infeces da criana principalmente doenas do aparelho respiratrio e algumas
doenas infecciosas e parasitrias (MP e Ipea, 2014).
Segundo relatrio do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), morreram
693 crianas indgenas na faixa etria de 0 a 5 anos de idade entre os meses de
janeiro e novembro de 2013. Em algumas populaes a mortalidade no est
sendo reduzida entre as crianas Yanomami, os bitos aumentaram de 79 casos
em 2012 para 124 casos em 2013. Entre as principais causas esto: pneumonia,
complicaes do parto, diarreia e gastroenterite, morte fetal, morte sem assistncia,
insuficincia respiratria no classificada, agresso por meios no especficos,
transtornos relacionados com gestao de curta durao e peso baixo ao nascer,
1. O Ministrio da Sade tem investido no aperfeioamento dos sistemas de informao. Em 2010, foi realizada pesquisa de
busca ativa de bitos e nascidos vivos em 129 municpios do Nordeste e Amaznia Legal que permitiu o clculo de fatores
de correo do sub-registro de bitos e nascidos vivos posteriormente generalizados para todos os municpios brasileiros.
120
e outras septicemias infeces generalizadas causadas por bactrias (Cimi, 2014).

Outro fator que tem contribudo sobremaneira para a mortalidade das crianas
indgenas a desnutrio infantil. Mais de quatrocentas crianas indgenas morreram
de desnutrio desde 2008 (Cimi, 2014). Um caso emblemtico ocorreu em Mato
Grosso do Sul, onde onze crianas morreram por desnutrio num intervalo de
cinco meses, na aldeia Porto Lindo, a 30 km de Japor.2
Os povos indgenas no esto se beneficiando do mesmo modo que os
demais grupos populacionais dos avanos sociais verificados no pas nas ltimas
dcadas. Ser indgena no pas implica maior chance de no completar o primeiro
ano de vida, sofrer de desnutrio e anemia durante o perodo de crescimento,
conviver com elevada carga de doenas infecciosas e parasitrias e estar exposto a
rpido processo de transio nutricional, responsvel pela emergncia de agravos
como obesidade, hipertenso arterial e diabetes mellitus (Coimbra Junior, 2014).
Em 2010, criou-se dentro da estrutura do MS a Secretaria Especial de Sade
Indgena para coordenar os esforos de formular polticas capazes de lidar com as
necessidades especficas dos povos indgenas, em particular contribuir para a reduo
da mortalidade entre mulheres e crianas indgenas. As estratgias adotadas envolvem:
a ampliao da assistncia sade em reas de difcil acesso, em parceria com o
Ministrio da Defesa e com a Fundao Nacional do ndio; melhoria da cobertura
de saneamento bsico; a definio de protocolos de ateno direcionados mulher
e criana indgena, incluindo prticas tradicionais de cuidado; a intensificao das
estratgias de vigilncia nutricional; o aumento das coberturas vacinais; entre outras.
A incluso de prticas tradicionais de cuidado nos protocolos de ateno
sade pode ser um pequeno passo no reconhecimento das diferentes necessidades
dos povos indgenas, uma vez que, como regra, a organizao dos servios de sade
tem como pilar o conhecimento baseado na biomedicina e em modelos especficos
de organizao administrativa, que impossibilitam o dilogo intercultural e o
reconhecimento de que as necessidades culturais so diferenciadas.
2.2 Desafios na rea de sade da mulher
As metas definidas nos ODM para a sade materna so, at 2015, reduzir a mortalidade materna em 75% do valor observado em 1990 e universalizar o acesso sade
sexual e reprodutiva. O pas dificilmente atingir a meta de reduzir em 75%, de 1990
para 2015, o nmero de bitos maternos por cada 100 mil nascidos vivos, o que
equivaleria alcanar 35 bitos maternos por 100 mil nascidos vivos, visto que entre
1990 e 2011 o indicador diminuiu de 141 para 64. Por outro lado, houve avanos
no acesso ateno qualificada ao parto em 2011, 99% dos partos foram realizados
2. Ver Mazzini (2014).
Sade
121
em estabelecimentos de sade e aproximadamente 90% das gestantes fizeram quatro

ou mais consultas pr-natais. Todavia, resta ainda a questo da qualidade da ateno
que est sendo prestada. O Brasil tambm estipulou para si reverter a tendncia de
crescimento da mortalidade por cncer de mama e de colo de tero. A meta foi
atingida em relao ao cncer de colo de tero, mas a mortalidade por cncer de
mama tem aumentado.3
2.2.1 Alta mortalidade materna e epidemia de cesarianas
Um dos desafios a serem enfrentados para melhorar a sade materna o elevado

nmero de cesarianas. Entre fevereiro de 2011 e outubro de 2012, a pesquisa Nascer
no Brasil: inqurito nacional sobre parto e nascimento,4 coordenada pela Fundao
Oswaldo Cruz, entrevistou 23.894 mulheres em maternidades do Pas. A maioria
dos nascimentos 52% ocorreu por meio de cirurgia cesariana; na rede privada o
percentual ainda maior, 88%. Esses dados colocam o Brasil na liderana mundial
de partos deste tipo a mdia mundial de 18% e a Organizao Mundial de
Sade (OMS) recomenda que esse percentual no ultrapasse 15%.
As razes para tamanha epidemia de cesarianas no Brasil so muitas e envolvem
os mtodos de pagamento, a formao dos profissionais de sade, a convenincia
do agendamento dos partos para o momento em que os profissionais especializados
estejam disponveis no sistema pblico (agendamento prvio em localidades que
no tenham profissionais qualificados ou para horrios especficos de plantes)5
e as preferncias das gestantes motivadas por medo da dor, crena de que o parto
cesreo mais seguro etc. Do lado dos provedores, um incentivo claro dado
pela maior lucratividade da cesariana em relao ao parto normal (maior remunerao da cesariana e otimizao dos recursos do hospital com o agendamento
dos partos). Adicionalmente, os mdicos parecem receber melhor treinamento na
realizao de cesreas do que na realizao do parto vaginal. Um estudo realizado
em maternidade pblica do municpio do Rio de Janeiro afirma que os mdicos
residentes da maternidade no reportam dificuldades em realizar uma cesariana,
mas que, embora considerem importante o aprendizado das manobras obsttricas,
uma parcela no se sente segura para realiz-las (Dias e Deslandes, 2004). Quanto
s preferncias das gestantes, segundo a pesquisa Nascer no Brasil, quase 70%
delas queriam parto normal logo que engravidaram e, entre as que optaram por
cesariana desde o incio da gravidez, uma grande parcela reportou o medo de
passar por um parto doloroso como principal razo para a escolha. O certo que
3. O crescimento verificado pode estar associado ao menos em parte aos esforos recentes para melhorar o registro das
mortes por esta doena, habitualmente notificadas como resultado de outras causas (MP e Ipea, 2014).
4. Os resultados da pesquisa esto disponveis em: <http://www6.ensp.fiocruz.br/nascerbrasil/> e em vrios artigos
publicados em um suplemento do volume 30 da revista Cadernos de Sade Pblica.
5. Ver, por exemplo, Freitas, Sakae e Jacomino (2008).
122
em vrios casos ao longo da gravidez sem razes clnicas mudou-se a deciso em

relao ao tipo de parto.
O parto por cesrea um mtodo importante para salvar a vida de mulheres
e crianas. Mas, quando utilizado de forma inadequada ou desnecessariamente,
aumentar os riscos tanto para a mulher como para a criana. Apesar de os mdicos
alegarem menores riscos, mulheres submetidas a cesreas tm maior chance de
morrer (3,5 vezes mais chance de morrer), maior chance de ter infeco puerperal
(cinco vezes maior chance) e maior proporo de prematuros (entre 2000 e 2011,
a proporo de prematuros se elevou, mais nas cesreas 7,8% que nos partos
normais 6,4%, em 2010) (Brasil, 2012). Riscos mais elevados no parto por
cesrea parecem em total contradio com a disseminao da ideia de que este
tipo de parto mais seguro, e sugerem que os mdicos/provedores preocupam-se
mais com os riscos e a convenincia para si prprios do que para suas pacientes.
A pesquisa Nascer no Brasil tambm aponta que aproximadamente 30%
das mulheres entrevistadas no desejaram a gravidez as mulheres com gravidez
indesejada apresentam menor cobertura pr-natal, incio tardio e menor nmero
de consultas pr-natal. O que nos remete necessidade de melhores servios de
planejamento reprodutivo e traz tambm para o debate a questo do aborto.
De acordo com uma pesquisa realizada com 2.002 mulheres, a interrupo
da gravidez ocorre frequentemente, e mais de uma em cada cinco mulheres
j fez aborto antes de completar 40 anos de idade (Diniz e Medeiros, 2010).
O aborto continua a ser criminalizado no Brasil, sendo permitido pela lei
somente quando a gravidez envolve violncia sexual, risco de vida materna e fetos
anencfalos. Como consequncia das restries legais, vrias mulheres recorrem
a abortos inseguros e as condies inadequadas em que esses abortos ocorrem
so responsveis por problemas de sade da mulher, levando inclusive a bito.
Em maio de 2014, o MS publicou uma portaria (Portaria no 415/2014)
incluindo na tabela SUS os procedimentos de interrupo da gestao previstos
na legislao. A incluso do aborto permitido por lei nos procedimentos do SUS
sofreu forte resistncia, especialmente por parte da bancada evanglica no Congresso,
e o governo revogou a Portaria no 415/2014 por meio da Portaria no 437/2014.6
2.2.2 Aumento da mortalidade por cncer de mama
O cncer de colo de tero e o cncer de mama esto entre as principais causas de

bitos por neoplasias de mulheres na faixa etria de 30 a 69 anos de idade. O Brasil
estipulou para si, entre os ODM, a meta de reverter a tendncia de crescimento
da mortalidade por esses dois tipos de neoplasias. Diferentemente da mortalidade
6. Esse assunto tambm tratado no captulo 9 desta edio.
Sade
123
por cncer de colo de tero, que tem se mantido estvel apresentando taxas no
superiores a nove casos por 100 mil mulheres com idade entre 30 e 69 anos , a taxa
de mortalidade por cncer de mama tem crescido e em 2011 chegou a quase 21 bitos
por 100 mil mulheres de 30 a 69 anos de idade. Mais de duas dcadas atrs, a taxa de
mortalidade era estimada em 17,4 bitos por 100 mil mulheres (MP e Ipea, 2014).7
Em maro de 2014, o MS publicou a Portaria no 1.220, regulamentando a
aplicao da Lei no 12.732/2012, que trata do prazo para incio do tratamento
de pacientes com neoplasias malignas no SUS. A portaria estabelece que o prazo
mximo de 60 dias para incio do tratamento comea a contar a partir da assinatura
do laudo patolgico. Contrariamente Lei no 12.732/2012, uma portaria anterior8
estabelecia o registro do diagnstico no pronturio do paciente como incio da
contagem do prazo de sessenta dias o registro pode levar at meses para ocorrer
de acordo com grupos de defesa dos direitos dos pacientes oncolgicos.
A publicao da nova portaria foi celebrada como um passo positivo para assegurar
o tratamento oportuno dos pacientes oncolgicos. Contudo, uma medida controversa
foi tomada quanto ao cncer de mama. O MS publicou a Portaria no 1.253, de 12
de novembro de 2013, restringindo o uso de mamografia bilateral para rastreamento do
cncer de mama para mulheres de 50 a 69 anos de idade. Como esta norma contraria
o disposto na Lei no 11.664, de 29 de abril de 2008, que determina que o exame seja
assegurado pelo SUS a todas as mulheres a partir dos 40 anos de idade, ela est sendo
contestada pela bancada feminina no Congresso e por sociedades mdicas. A Sociedade
Brasileira de Mastologia, por exemplo, defende que o rastreamento por meio da mamografia deve comear aos 40 anos de idade.
No existe consenso a respeito da eficcia da mamografia na reduo da
mortalidade devido ao cncer de mama. Resultados de um experimento realizado
na Sucia sugerem que a mamografia reduz significativamente a mortalidade de
mulheres com 40 anos ou mais de idade (Tabr et al., 2011) e contrastam com
os resultados de um experimento realizado no Canad, onde o exame falhou em
reduzir bitos por cncer de mama em mulheres com at 59 anos de idade e ainda
levou a tratamentos desnecessrios9 em algumas mulheres (Miller et al., 2014).
Uma reviso de estudos que abordam a faixa etria alvo e a periodicidade do
rastreio do cncer de mama atravs da mamografia concluiu que o rastreio regular por
7. O crescimento verificado pode estar associado ao menos em parte aos esforos recentes para melhorar o registro das
mortes por esta doena, habitualmente notificadas como resultado de outras causas (MP e Ipea, 2014).
8. Portaria no 876, de 16 de maio de 2013.
9. Tratamentos desnecessrios so feitos quando ocorre o que se denomina de sobrediagnstico: diagnstico de alteraes
que nunca provocaro sintomas ou morte do paciente. No estudo realizado com mulheres canadenses, para cada 424
mulheres em que a mamografia foi usada para rastrear tumores, uma foi sobrediagnosticada. Preocupaes com o
sobrediagnstico levaram a Sociedade Brasileira de Urologia a aumentar em cinco anos a idade mnima para avaliao
precoce do cncer de prstata 45 anos para homens com casos na famlia ou negros e 50 anos para os demais. Ver
Sociedade... (2015).
124
mamografia em mulheres entre 50 e 69 anos reduz significativamente a mortalidade

por cncer de mama, porm no sendo recomendado na faixa etria de 40 a 49
anos (Pereira et al., 2014). Interessante notar que, apesar de defender a mamografia
a partir dos 40 anos de idade, a Sociedade Brasileira de Mastologia concordou, em
apresentao feita em audincia pblica na Cmara dos Deputados no primeiro
semestre de 2014, que a literatura existente no conclusiva a respeito dos benefcios
da mamografia nessa faixa etria e que sua adoo controversa.10
Portanto, considerando-se as evidncias disponveis, a deciso do governo
de restringir o uso da mamografia pode parecer razovel, mas afronta a legislao
existente e requer um debate que considere o contexto nacional.
3.1 Ateno bsica
As prioridades definidas pelo governo federal no mbito da ateno bsica (AB)

em 2013 relacionaram-se ao enfrentamento de antigos problemas: financiamento,
infraestrutura das Unidades Bsicas de Sade (UBS) e melhoria do acesso e da qualidade
dos servios, ainda que tenha sido mantida a execuo de diversas outras aes.11
Esta subseo abordar as principais aes executadas pelo governo federal no
mbito da ateno bsica (AB) em sade e discutir, por meio da anlise de um indicador
de efetividade da AB, se a estratgia federal em priorizar e incentivar a implantao
de um modelo de ateno baseado na estratgia Sade da Famlia (eSF) resultou em
maior efetividade para o sistema de sade. Assim, o texto est organizado em trs partes:
a primeira apresenta os avanos de cobertura na estratgia Sade da Famlia, a segunda
descreve algumas aes de melhoria de acesso e qualidade da ateno bsica executadas
em 2013, e, por fim, a terceira apresenta uma reflexo sobre a efetividade da eSF.
3.1.1 Cobertura pela estratgia Sade da Famlia
O governo federal tem a estratgia Sade da Famlia (eSF) como prioridade na

organizao da AB e reservou, em 2013, 65,12% dos recursos de transferncia12
para estados e municpios do bloco de ateno bsica para incentivar a implantao
dessa estratgia e de suas variantes,13 assim como para as equipes complementares.14
10. Ver Francisco e Freitas Jnior (2014).
11. Expanso de equipes de Ateno Domiciliar, aes no campo do controle da obesidade, da desnutrio infantil,
da informatizao do sistema de cadastro dos usurios e dos pronturios eletrnicos, doaes diretas do governo
federal para testes rpidos de sfilis e HIV e de equipamentos para a qualificao do pr-natal, entre outros.
12. Informaes disponveis em: <http://189.28.128.178/sage/>. Acesso em: 7 nov. 2014.
13. Alm das equipes tradicionais de estratgia Sade da Famlia, o governo federal tem destinado recursos para
implantao de variantes dessas equipes dentro da eSF, tais como: equipes de consultrio na Rua, equipes de Sade
da Famlia Fluvial (eSFF) e equipes de Sade da Famlia Ribeirinha (ESFR).
14. Equipes de agentes comunitrios de sade (ACS), Equipes dos ncleos de apoio Sade da Famlia (NASF) e
equipes de ateno domiciliar.
Sade
125
Desde o incio da implantao do Programa Sade da Famlia (PSF) renomeado

para estratgia Sade da Famlia no comeo dos anos 2000 no final dos anos 1990,
um dos grandes desafios para o governo federal tem sido aumentar a cobertura da
eSF nas cidades com mais de 100 mil habitantes e metrpoles (MS, 2005b, p. 20).
Assim, foram realizados diversos esforos para expanso da estratgia, tais como o
Programa de Expanso e Consolidao da Sade da Famlia (PROESF)15 e a regra de
equivalncia de equipes de ateno bsica.16 Contudo, pode-se observar que, apesar
de o aumento de cobertura pela eSF nos grandes centros ter sido significativo nos
ltimos anos, ainda h uma grande diferena de cobertura entre estes municpios
e os demais (ver tabela 1).
TABELA 1
Percentual de cobertura1 por equipe de Sade da Famlia nos anos de 2011-2014,

segundo faixa populacional
Cobertura por ano (%)
Nmero de municpios
(2011)
2011
2012
2013
2014
Variao
2014/2011 (%)
At 20 mil
habitantes
3.919
88,55
88,66
89,67
90,73
Entre 20 mil e 50
mil habitantes
1.043
73,08
74,34
76,08
79,09
Entre 50 mil e 100

mil habitantes
325
57,68
58,99
61,73
65,97
14
Entre 100 mil

e 1 milho de
habitantes
268
42,63
44,24
45,97
49,71
17
15
32,15
33,33
36,21
40,93
27
Faixa
Acima de 1 milho
de habitantes
Fonte: DAB/SAS/Ministrio da Sade.

Nota: 1 Para o clculo das estimativas da cobertura da eSF, o MS considera que cada equipe acompanha 3.450 pessoas. O
percentual de cobertura por eSF a razo entre a populao coberta estimada (nmero de equipes vezes 3.450) e a
populao total.
Assim, em 2013, o governo adotou novas medidas para melhoria do acesso

na ateno bsica priorizando a estratgia Sade Famlia, sendo a mais divulgada a
proviso de mdicos para as reas remotas e as periferias das grandes cidades com
o lanamento do Programa Mais Mdicos (PMM).17
15. O PROESF um programa voltado reorganizao e ao fortalecimento da ateno bsica sade, segundo os
princpios da estratgia Sade da Famlia (eSF). O seu grande desafio a implantao e consolidao da eSF nos grandes
centros urbanos (acima de 100 mil habitantes). Maiores detalhes do programa podem ser obtidos na edio no 18 do
peridico Brasil em Desenvolvimento.
16. Essa regra de equivalncia de mdicos e outros profissionais de modelos de equipe organizados de forma diferente da eSF,
originalmente, visou a atender as recomendaes de uma auditoria a respeito do cumprimento das transferncias federais para
os municpios. Essa questo foi abordada em maiores detalhes nas edies nos 20 e 21 do peridico Brasil em Desenvolvimento.
17. O Programa Mais Mdicos foi uma iniciativa lanada em 2013 pelo Ministrio da Sade como medida para ampliar
a oferta de profissionais nas periferias das grandes cidades e em reas remotas, bem como adequar a formao mdica
s necessidades do SUS. Para mais detalhes ver o no 22 deste peridico.
126
Contudo, no mesmo ano, o governo federal adotou uma medida que

parece reforar a escassez de mdicos que se tentou minimizar com o PMM.
A Portaria no 2.355, de 10 de outubro de 2013 alterou o quantitativo recomendado do nmero de habitantes por equipes de sade da famlia (ESF), passando
de 3.450 para 2 mil habitantes. De acordo com o governo, esta medida visa a
ampliar o acesso ateno bsica por meio do aumento do nmero mximo
de ESF que pode ser financiado com recursos federais em cada municpio.
Novas equipes de sade da famlia requerero mais mdicos e mais recursos
municipais direcionados para a ateno bsica, o que colocar ainda mais
presso sobre recursos j limitados.
3.1.2 Melhoria do acesso e qualidade
O MS vem ampliando o repasse de recursos para os municpios com base em

avaliaes de desempenho, e adotando medidas para expandir a cobertura
de outras modalidades de equipe que complementam o cuidado na ateno
bsica e de melhoria da infraestrutura das unidades bsicas de sade (UBS).
Destacam-se a seguir algumas dessas medidas.
Programa de Melhoria de Acesso e Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB)
O PMAQ-AB uma poltica de incentivo federal que desde 2011 utilizada para
premiar aquelas equipes que ao longo de um perodo de avaliao tiveram desempenho melhor em relao a seus pares e a si mesmas. O principal objetivo induzir
a equipe a realizar aes que melhorem a qualidade da ateno. A avaliao feita a
partir da anlise de um conjunto de indicadores. Embora a adeso ao PMAQ ocorra
no nvel das equipes, com a anuncia do gestor municipal, os repasses dos recursos
so feitos para os municpios. Isso implica dizer que os recursos do PMAQ podem
no resultar no aumento de salrios para os profissionais envolvidos com ateno
bsica, uma vez que a destinao dos recursos decidida pelo prefeito.
Em 2013, o MS ampliou o PMAQ18 possibilitando que, de forma voluntria,
faam parte do programa outras equipes: Equipes de Ateno Bsica equivalentes;
Equipes de Sade Bucal (ESB); equipes do NASF e as equipes dos Centros de
Especialidades Odontolgicas (CEOs).
Chama ateno a crescente participao do PMAQ dentro do oramento da
ateno bsica. Dados da Sala de Apoio Gesto Estratgica (SAGE)19 mostram
que os valores empenhados nos anos de 2011, 2012 e 2013 foram, respectivamente,
18. O PMAQ foi alterado pela portaria no 535 de 3 de Abril de 2013. A incluso dos Centros de Especialidades
Odontolgicas no PMAQ se deu por meio da portaria no 261 de 21 de fevereiro de 2013.
19. Dados disponveis em <http://189.28.128.178/sage/>. Acesso em: 2 out. 2014.
Sade
127
de R$ 54,7 milhes, R$ 874,8 milhes e R$ 1,3 bilho. No ano de implantao,

2011, o baixo valor deveu-se ao fato de que, no incio do programa, as equipes
recebiam apenas 20% do valor correspondente ao repasse do financiamento de
uma ESF. medida que so avaliadas, os valores podem chegar a 100% do que
repassado a uma ESF. Em 2013, os repasses do PMAQ representaram o terceiro
maior volume de recursos dentro do Piso da Ateno Bsica (PAB)-varivel. Dessa
forma, o crescimento exponencial do programa foi devido, em parte, ao processo
de implantao e, em parte, expanso para outras modalidades de equipes.
Infelizmente, ainda no esto disponveis avaliaes sobre como os recursos do
PMAQ esto melhorando os indicadores de sade dos municpios.
Ampliao da cobertura por outras modalidades de equipes
As aes de expanso de cobertura por modalidades de equipes que complementam

a rede de ateno bsica sade tambm foram um dos objetivos explicitados
pelo relatrio de gesto do MS, mas parece que o alcance das metas vem ficando
aqum do esperado. Toma-se, por exemplo, as aes dos programas Melhor em
Casa e Crack Possvel Vencer.
O programa Melhor em Casa tem por objetivo reorganizar o processo de
trabalho das equipes que prestam atendimento domiciliar na ateno bsica, nos
ambulatrios e nos hospitais com vistas humanizao da ateno, reduo das
internaes ou dos perodos de internao hospitalar. No mbito da ateno bsica,
o programa formado por duas modalidades de equipes: equipe multidisciplinar
de ateno domiciliar (EMAD) e equipe multidisciplinar de apoio (EMAP).
Segundo dados contidos em Brasil (2014a), as metas de EMAD e EMAP eram de,
no perodo 2011-2014, respectivamente, 1.000 e 400 equipes. Somente no ano
de 2013, tinha-se por objetivo alcanar 325 EMADs e 120 EMAPs, mas apenas
135 EMADs e 92 EMAPs foram implantadas. O total acumulado de equipes
implantadas no perodo entre 2011 e 2013 foi de 294 EMADs e 151 EMAPs.
Parece pouco provvel que as metas definidas sejam alcanadas.
O programa Crack Possvel Vencer uma iniciativa multissetorial do governo
federal que visa prevenir o uso e promover a ateno integral do usurio de crack,
bem como enfrentar o trfico de drogas. Cabe ao Ministrio da Sade aes no
cuidado em sade, por meio do aumento da oferta de servios de tratamento
e ateno aos usurios e seus familiares. No caso das equipes de consultrio na
rua (ECR), principal ao do MS no programa, a meta at dezembro de 2013
era de 194 equipes e, at dezembro de 2014, de 308, posteriormente revista
para 206. No final de 2013, existiam apenas 101 equipes em atividade com o
financiamento federal.
128
Infraestrutura da ateno bsica
No que diz respeito infraestrutura da ateno bsica, diversos estudos e pesquisas

vm apontando quo distante dos padres recomendados por rgos de controle20
encontra-se a maioria dos estabelecimentos da AB que prestam atendimento
populao. Por exemplo, a Controladoria Geral da Unio (CGU) divulgou, em
dezembro de 2013, em relatrio de avaliao do programa de governo 1.214
(Ateno Bsica em Sade, perodo de avaliao entre 2008 e 2011), que em 46%
das Unidades Bsicas de Sade visitadas (649 de um total de 1.412) no havia
condies fsicas adequadas para o atendimento da populao.
Resultado parecido, obtido em pesquisa anterior,21 havia implicado, ainda em
2009, aes que visavam a melhorar a infraestrutura da AB. Uma dessas medidas
foi o lanamento do Plano Nacional de Implantao de Unidades Bsicas de
Sade (UBS), que previa a construo de UBS nos municpios que adotassem ou
ampliassem a estratgia de Sade da Famlia (eSF). O MS estipulou que as novas
UBS seriam construdas a partir da escolha de dois tipos: o porte I de 153,24 m2
(para uma ESF) e o porte II de 293,28m2 (para trs ou mais ESF).
No ano de 2011, o governo federal modificou a sua estratgia de melhoria da
infraestrutura da AB e elaborou um programa de requalificao de unidades bsicas de
sade bem mais amplo que aquele adotado em 2009, com modalidades de reforma,
ampliao e construo. A partir de ento, no houve mais a exigncia de se ter a
estratgia de Sade da Famlia (eSF) no municpio que solicitasse os recursos do
programa, mas passou-se a exigir um nmero mnimo de equipes de ateno bsica
(EAB)22 por porte de UBS, como definidos no plano de 2009.
Em 2013, ao estabelecer um novo ciclo de repasse, o MS modificou algumas
regras. Padres bem mais elevados para a construo das UBS foram ento institudos:
para o funcionamento de, no mnimo, uma EAB o porte estipulado passou a ser
de 297,72 m2; para, no mnimo, duas EABs, 374,04 m2; para, no mnimo, trs
EABs, 481,32 m2; para, no mnimo, quatro EABs, 564,84 m2. As regras de reforma
e ampliao sofreram poucas alteraes, que no sero discutidas aqui.23
Alguns nmeros dos recursos repassados e da quantidade de obras vigentes e
concludas foram obtidos na sala de apoio gesto do MS24 e esto consolidados
na tabela 2.
20. Ver Resoluo da Diretoria Colegiada (RDC) da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) no 50 de 21 de
fevereiro de 2002.
21. Barbosa et al. (2009).
22. O termo equipe de ateno bsica (EAB) refere-se tanto s equipes da eSF quanto s equipes de AB equivalentes.
23. Para mais detalhes das novas regras, consultar as portarias que redefiniram os programas de reforma, ampliao e
construo de UBS (Portarias no 341, 399 e 340 todas de maro de 2013).
24. Disponvel em <http://189.28.128.178/sage/>. Acesso em: 30 out. 2014.
Sade
129
TABELA 2
Execuo oramentria (R$ milhes) e fsica (quantitativo) de reformas, ampliaes

e construes das Unidades Bsicas de Sade (UBS) (2011-2013)
Anos
Recursos oramentrios (transferncia fundo a fundo/valor pago)
2011
2012
2013
Reforma (R$ milhes)
244,4
105,7
128,9
Ampliao (R$ milhes)
109,5
279,9
Construo (R$ milhes)
169,8
203,8
555,2
Obras vigentes (obras habilitadas que se encontram em diversas fases)
Acumulado at 2012
2013
Reforma (quantidade)
5.070
2.835
Ampliao (quantidade)
4.798
2.780
Construo (quantidade)
3.491
5.487
Obras concludas (obra acabada)
Acumulado at 2012
2013
Reforma (quantidade)
3.467
480
Ampliao (quantidade)
2.461
198
Construo (quantidade)
1.935
31
Fonte: Sage/Ministrio da Sade. Disponvel em: <http://189.28.128.178/sage/>. Acesso em: 30 out. 2014.
Notas: Para o ano de 2013 o valor de construo apresentado corresponde a duas linhas de programas: Ampliao do mbito
do programa de requalificao de UBS Construo (R$ 414,7 milhes) e Implantao de Unidades Bsicas de Sade
(R$ 140,5 milhes).

As informaes para os anos de 2009 e 2012 esto agregadas no que se refere ao quantitativo das obras vigentes e
concludas porque fazem parte de um nico ciclo do programa.
Dois fatos chamam ateno no que diz respeito ao volume de recursos.

Primeiro, o crescimento dos recursos nas trs modalidades ao longo dos anos e,
segundo, os valores do investimento em UBS, de aproximadamente R$ 800 milhes
no ano de 2013, que corresponderam a mais da metade dos recursos de investimentos
totais executados pelo MS25 nesse mesmo ano.26
A tabela 2 tambm traz dados a respeito da quantidade de obras vigentes
(habilitadas, mas em diversas fases de execuo) e das obras concludas (entregues).
As obras habilitadas at 2012 deveriam ter sido concludas at maro de 2014,
segundo o relatrio de gesto do MS. Nota-se, porm, que aproximadamente
40% destas obras no foram concludas, sendo que a modalidade de ampliao
teve o maior percentual de no concluso (49%), seguida das obras de construo
(45%) e reforma (32%).
As obras habilitadas a partir de 2013 devem ser concludas em at dezoito
meses a partir do pagamento da primeira parcela. Para tecer qualquer comentrio
25. O valor total transferido (pago) a ttulo de investimento em sade no ano de 2013 pelo MS foi de R$ 1,75 bilho.
26. O conceito de investimento utilizado na contabilidade pblica tem um sentido mais restrito e corresponde aos
valores de ampliao e construo de UBS. Reforma de UBS no considerado investimento e contabilizado como
gasto de custeio (manuteno) pelo governo.
130
a respeito do andamento dessas obras faz-se necessrio conhecer a data exata da

liberao da primeira parcela, o que por ora no foi possvel. Observa-se que
o nmero de propostas de construo vigentes em 2013 (5.487) superior ao
acumulado at 2012 (3.491), quando os padres de construo eram de apenas
dois portes de UBS (153,24m2 e 293,28m2), refletindo uma possvel priorizao
da construo de novas unidades por parte do governo federal.
As transferncias fundo a fundo para ampliao e construo das UBS podem
ser uma alternativa ao complexo processo de destinao de recursos por meio
de convnios. Porm, o que deve ser avaliado se uma regra padronizada dar
conta da diversidade do pas, assim como se os gastos futuros com a manuteno
dessas unidades sero financeiramente sustentveis. Essas novas estruturas exigiro
maiores gastos de manuteno, alm de mais recursos humanos. Interessante notar
que, apesar das mudanas introduzidas, no h mecanismos que relacionem a
quantidade de equipes e o tamanho fsico das UBS com a produo de servios.
Dessa forma, a escolha do tamanho mnimo a ser financiado com a transferncia
de recursos federais parece estar muito mais relacionada com o padro idealizado
pelo governo federal do que com a real necessidade local.
3.1.3 Qualidade e acesso da Ateno Bsica em Sade: uma anlise do indicador por
condies sensveis a ateno bsica (ICSAB)
A defesa da ampliao da ateno bsica (AB) acessvel e de qualidade deve-se, em

parte, ao fato de ela ser considerada uma das principais solues para a diminuio
das taxas de internao hospitalar, tendo como consequncia um sistema de sade
mais efetivo (resolutivo) e eficiente (reduo de custos).27
Uma das formas mais difundidas de mensurao da resolubilidade da AB
o indicador de internaes por condies sensveis ateno bsica (ICSAB),
que tem por objetivo dimensionar a quantidade de internaes que poderiam ter
sido evitadas. H pelo menos duas formas de calcul-lo. A primeira por meio
do nmero de internaes sensveis ateno bsica por cada 100 mil habitantes.
A segunda a proporo de internaes sensveis ateno bsica em relao ao
nmero total de internaes.
Entre os trabalhos nacionais, Elias e Magajewski (2008), Fernandes et al.
(2009), Guanais e Macincko (2009), Mafra (2011), Mendona et al. (2011)
encontraram que a estratgia de Sade da Famlia (eSF) tem relao com uma
menor taxa de internaes por condies sensveis a AB.
27. Guanais et al. (2012) apresentam uma estimativa do quanto se pouparia caso as internaes por condies sensveis
tivessem sido evitadas em alguns pases da Amrica Latina.
Sade
131
Outros estudos encontraram resultados no conclusivos ou at mesmo

contrrios perspectiva terica para o ICSAB. No que diz respeito aos trabalhos
inconclusivos, Batista et al. (2012) encontraram que as internaes por condies
sensveis a AB so independentes da cobertura da eSF. Rodrigues-Bastos et al. (2013)
observaram que algumas causas de internaes aumentaram e outras diminuram,
concluindo pela necessidade de se aprofundar na reflexo sobre os determinantes
do ICSAB. Resultados contrrios perspectiva terica foram encontrados por
Peixoto e Rocha (2008) e Santos et al. (2013). Ambos encontraram que as taxas
de internaes por condies sensveis a AB aumentam quando a oferta hospitalar
est presente, mesmo em localidades com AB estruturada. Santos et al. (2013)
chamam ateno para o fato de que a demanda por internaes esteja ocorrendo
mais em funo da oferta hospitalar instalada e das inadequaes do sistema do
que devido a necessidades de sade, argumento tambm utilizado por Giuffrida,
Gravelle e Rolland (1999).
Alm disso, como argumentam Caminal et al. (2004), fatores como caractersticas socioeconmicas, idade e comorbidades, assim como a variabilidade
nos critrios clnicos e nas polticas de admisso hospitalares para internao,
influenciam nas taxas de internaes. Estas autoras chamam ateno para o fato
de que o ICSAB deva ser utilizado com cautela, principalmente quando o objetivo
comparar pequenas reas geogrficas ou pases com caractersticas distintas.
Apesar das limitaes apontadas, as autoras concluram em pesquisa qualitativa,
ao utilizarem a tcnica de pesquisa Delphi com 44 especialistas, que existe uma
lista core (restrita) de internaes sensveis a uma ateno bsica de qualidade que
deveria ser objeto de monitoramento pelo sistema de sade.
Em outra perspectiva, Caminal et al. (2004) buscaram identificar atividades
da ateno bsica relacionadas com menores taxas de internaes e concluram ser
tarefa impossvel por no haver relao unvoca entre as mesmas e as internaes
hospitalares. As autoras concluram que uma ateno bsica resolutiva de uma forma
geral deveria: i) detectar precocemente os sintomas relacionados ao incio de uma
doena; ii) tratar a doena de forma apropriada uma vez que foi diagnosticada;
iii) monitorar a doena que foi diagnosticada; e iv) monitorar pacientes com
doenas para evitar ou atrasar a ocorrncia de complicaes agudas ou crnicas.
Apesar de todas as crticas e limitaes, a Comisso Intergestores Tripartite
(CIT)28 aprovou a utilizao do ICSAB como um dos indicadores de monitoramento
do cumprimento das diretrizes, objetivos e metas definidas para o perodo de
2013-2015. O ICSAB divulgado pelo portal DATASUS calculado por meio da
razo entre as internaes clnicas por condies sensveis a AB, conforme definido
pela portaria no 221 de 17 de abril de 2008, e o total de internaes clnicas dos
28. Brasil (2013b).
132
residentes do municpio, excluindo-se as internaes cirrgicas. A existncia de

um grande diferencial de internaes cirrgicas entre os municpios brasileiros foi
o fator que levou o MS a exclu-las do clculo do ICSAB.29
Na tabela 3, apresenta-se a mdia do ICSAB30 segundo o grau de cobertura
da eSF31 com o objetivo de se fazer uma reflexo sobre a efetividade desse modelo.
Os municpios foram separados em dois grupos: os que estavam acima e os que
estavam abaixo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)32 mdio do Brasil
no ano de 2010. Essa estratificao foi utilizada como tentativa de excluir parte
dos efeitos socioeconmicos dos municpios sobre o indicador.
TABELA 3
ICSAB segundo cobertura da populao por ESF (2010, 2011 e 2012)

Municpios com IDH acima da mdia brasileira (0,6591) em 2011
ICSAB mdia municipal (%)
eSF
Consolidada
Nmero de municpios
2010
2011
2012
1.915
33,50
31,98
31,66
Intermediria
569
31,16
29,90
29,36
Incipiente
207
28,96
27,77
27,53
Nenhuma
232
29,71
28,30
28,18
Municpios com IDH abaixo da mdia brasileira (0,6591) em 2011

ICSAB mdia municipal (%)
eSF
Consolidada
Intermediaria
Nmero de municpios
2010
2011
2012
2.280
41,30
38,98
38,12
261
43,75
42,00
41,89
Incipiente
53
41,03
40,25
41,55
Nenhuma
48
39,47
37,05
36,08
Fonte: Datasus e Ipeadata.

Nota: ICSAB corresponde a razo entre o nmero de internaes por condies sensveis ateno bsica em relao ao total
de internaes clnicas dos residentes de um determinado municpio (em %). O indicador calculado pelo MS e pode
ser encontrado em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?pacto/2013/cnv/coapmunbr.def>.
Observa-se que ao longo do tempo, o ICSAB vem apresentando queda consistente,

independentemente do modelo de ateno bsica que predomine no municpio,
29. Informao obtida junto ao Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS DEMAS/SE/MS. Alfradique et al.
(2009) descrevem o processo de construo e validao da lista brasileira das internaes que poderiam ser evitadas
com uma ateno bsica resolutiva.
30. Esse indicador pode ser encontrado em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?pacto/2013/cnv/coapmunbr.
def>. Acesso em: 7 nov. 2014.
31. Da mesma forma que foi colocado por Rasella et al. (2014), classificamos os municpios em quatro estratos conforme
o grau de cobertura da eSF: nenhuma (cobertura igual a zero); incipiente (cobertura menor que 30% da populao);
intermediria (cobertura igual ou maior que 30% e menor que 70%) e consolidada (cobertura igual ou acima de 70%).
32. O IDH municipal uma medida composta de indicadores de trs dimenses: longevidade, educao e renda.
Disponvel em: <http://goo.gl/eCj2K8>. Acesso em: 28 jan. 2015.
Sade
133
e que municpios com melhores IDH tendem a apresentar propores menores de

internaes sensveis ateno bsica do que aqueles com IDH mais baixo.
Na eSF, por pressuposto, haveria uma busca ativa para a melhoria da sade
da populao a fim de no permitir o agravo ou o surgimento de doenas, e,
consequentemente, internaes hospitalares por essas causas. Dessa forma, o que se
esperava era que municpios com estratgia da Sade da Famlia (eSF) consolidada
tenderiam a ter menor ICSAB quando comparados com municpios com nenhuma
ou incipiente cobertura por eSF, controlando-se o IDH. A tabela 3 mostra um
resultado contrrio a essa hiptese.
Porm, esse resultado deve ser analisado com cautela uma vez que a estratificao
por IDH e grau de cobertura pela eSF pode no ser suficiente para representar a
diversidade dos municpios.
O resultado da tabela 3 mostra a necessidade de se avanar nos determinantes das internaes hospitalares por condies sensveis a AB nos municpios,
considerando os diferentes modelos de organizao da ateno bsica e os demais
fatores citados acima.
3.2 Mdia e alta complexidade (MAC)
O acesso ateno especializada, ou ateno de mdia e alta complexidade, que

inclui a ateno hospitalar, configura-se como um dos grandes desafios do SUS.
Nesta subseo, especial ateno ser dedicada poltica de ateno hospitalar.
Mas, antes, ser apresentado um resumo das iniciativas realizadas no mbito da
ateno especializada em geral.
Em 2013, foram destinados mais de R$ 38 bilhes (valores empenhados)
para a ateno de mdia e alta complexidade, sendo que quase R$ 35 bilhes foram
provenientes da Ao Oramentria no 8.585 Ateno Sade da Populao para
Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade, que define os recursos federais
descentralizados para estados, municpios e Distrito Federal. Recursos foram destinados ampliao da oferta de servios de mdia e alta complexidade por meio da
habilitao de 1.206 novos leitos de terapia intensiva (UTIs), 38 unidades de pronto
atendimento (UPAs), 102 centros especializados de reabilitao, 160 centros de
ateno psicossocial (CAPSs), 454 laboratrios regionais de prtese dentria (LRDPs),
entre outros. Esses servios referem-se ampliao da oferta de equipamentos pblicos,
parte deles realizados fora de estabelecimentos hospitalares. Em 2013, o conjunto
dos servios de ateno especializada disponveis ao SUS, pblicos e privados,
permitiram a realizao de 11,04 milhes de internaes, aproximadamente
2 bilhes de procedimentos ambulatoriais especializados, que incluem mais de
113 milhes de consultas especializadas e mais de 118 milhes de consultas em
urgncia e emergncia (Brasil, 2014a).
134
Os recursos disponveis deram continuidade a diversas polticas que tiveram

prioridade ao longo dos ltimos anos nas reas de ateno sade da mulher e da
criana, sade mental e s urgncias e emergncias, entre outros.
A ateno sade da mulher e da criana tem como destaque a Rede Cegonha
e conta com recursos para melhoria do pr-natal e dos servios prestados nas
maternidades e para a implantao dos Centros de Parto Normal (CPN) e das
Casas da Gestante, Beb e Purpera (CGBP). Em 2013 foram aprovadas 240
novas propostas de melhorias nas estruturas fsicas e 79 novas propostas para
aquisio de equipamentos nas unidades de sade que compem a Rede. Avanos
existiram na adequao de leitos, sendo qualificados 258 leitos obsttricos para
a gravidez de alto risco, 131 leitos de unidade de terapia intensiva (UTI) adulto,
392 leitos de UTI neonatal e 244 leitos de unidade de cuidado intermedirio
neonatal (UCI). Mas as metas de implantao de novas unidades no tm sido
atingidas. Por exemplo, como mostrou o captulo de Sade da edio anterior
deste peridico, menos de vinte CPNs estavam em funcionamento. Em 2013
apenas um Centro foi habilitado e seis foram encaminhados para habilitao.
A meta estipulada pelo governo federal de 65 CPNs em funcionamento at 2015.
Os CPNs podem ter importante papel na humanizao do parto e na reduo
das cesarianas, mas geralmente sofrem oposio da classe mdica sob alegao da
falta de qualificao dos enfermeiros obsttricos para realizao dos procedimentos
previstos (ver edio anterior).
Na ateno sade mental, prioridade tem sido dada ao enfrentamento
da dependncia de drogas, com particular nfase no combate epidemia de
crack. A poltica organiza-se principalmente por meio dos centros de ateno
psicossocial (CAPS) e, em dezembro de 2013, estavam habilitados 2.062 Centros.
Na ateno de urgncia e emergncia, o Governo tem dado prioridade ao Samu,
s unidades de pronto atendimento (UPAs) e ampliao de leitos (emergncia e
retaguarda). Esto em funcionamento 205 centrais de regulao do SAMU e 296
UPAs. Outro componente da ateno s urgncias, as salas de estabilizao33 ainda
no esto em funcionamento, mas 102 unidades esto em andamento os recursos
referentes construo das instalaes fsicas j foram liberados. A meta estipulada
era a liberao de recursos para colocar em andamento 125 salas no ano de 2013.
Quanto ampliao dos leitos, a insero dos hospitais nas redes de ateno tem
sido um dos grandes desafios do SUS, como apontado em edies anteriores deste
peridico, e recebeu especial ateno em 2013.
Nesse sentido, foi publicada a Portaria no 3.390, de 30 de dezembro, que instituiu
a Poltica Nacional de Ateno Hospitalar (PNHOSP), estabelecendo as diretrizes
33. Ver edio no 19 deste peridico.
Sade
135
para a reorganizao dos servios hospitalares na rede pblica de ateno sade e

tentando lidar com os problemas estruturais e de gesto existentes.
O principal problema declarado a falta de leitos em algumas reas,
um problema recorrente no SUS e que no parece de fcil soluo. Como mostra
a tabela 4, a despeito do aumento no nmero de leitos disponveis para o sistema
de sade como um todo, entre 2010 e 2014 houve um decrscimo no nmero de
leitos disponveis ao SUS de quase 14 mil unidades.
TABELA 4
Nmero de leitos hospitalares por especialidade

Tipo de leito
Jan./2010
Set./2014
Leitos
SUS
No SUS
Leitos
SUS
Cirrgico
115.273
75.902
39.371
117.742
75.862
41.880
Obsttrico
60.968
46.614
14.354
56.688
42.213
14.475
146.324
105.107
41.217
154.057
108.056
46.001
42.388
23.401
18.987
54.176
27.346
26.830
Clnico
Complementar
No SUS
UTI
38.648
19.365
19.283
40.198
19.726
20.472
Peditrico
64.034
52.360
11.674
56.143
44.567
11.576
Outras especialidades
Psiquiatria
Hospital Dia
Total
66.375
52.907
13.468
57.988
43.849
14.139
51.543
40.903
10.640
41.989
31.257
10.732
7.898
4.709
3.189
9.691
5.394
4.297
503.260
361.000
142.260
506.485
347.287
159.198
Fonte: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade.

A reduo no nmero de leitos hospitalares em algumas especialidades,

como a psiquiatria, resulta de polticas deliberadas de mudana da organizao de
ateno que passa a ser feita em regime ambulatorial ou domiciliar (ver o no 20
deste peridico). Mas, em algumas reas, existe um deficit de leitos que, mesmo
considerando o aumento observado no perodo, no est sendo sanado, como o
caso dos leitos para cuidados mais intensivos. O Plano Nacional de Sade 2008-2011
tinha como meta habilitar 6.370 novos leitos de terapia intensiva e semi-intensiva
at 2011. Nos anos de 2008 e 2009 foram habilitados 1.364 novos leitos (ver o
no 19 deste peridico) e, entre janeiro de 2010 e setembro de 2014, o nmero de
leitos de UTI e de unidades de cuidados intermedirios (presumivelmente leitos
de terapia semi-intensiva) disponveis para o SUS aumentou em 3.945 unidades
resultando em 5.309 novos leitos habilitados entre 2008 e setembro de 2014.
Portanto, mesmo considerando o perodo estendido, a meta estipulada para 2011
no foi atingida.
136
Os leitos de UTI podem ser usados para ilustrar outro problema da ateno
hospitalar, tambm presente em outras reas da ateno sade: as disparidades
geogrficas e econmicas. A tabela 5 apresenta o nmero de leitos de UTI por
10 mil habitantes por grandes regies e mostra que o ndice na regio Sul mais
de duas vezes superior ao verificado na regio Norte. E a comparao entre UFs
mostra desigualdades ainda maiores. No Amap o nmero de leitos de UTI por 10
mil habitantes inferior a 0,5, enquanto no Rio Grande do Sul o ndice superior
a 1,7 mil.34 Quanto s desigualdades econmicas, os dados da tabela 4 mostram
como a populao que pode acessar assistncia sade por meio de financiamento
privado (Sade Suplementar e pagamentos diretos de bolso) tem sua disposio
nmero superior de leitos de UTI aos disponveis para os usurios do SUS.
TABELA 5
Brasil e regies: leitos SUS de UTI por 10 mil habitantes (set./2014)

Regio
Leitos UTI (A)
Populao (B)
(A)/(B)
Norte
1.024
17.231.027
0,59
Nordeste
4.256
56.186.190
0,76
Sudeste
9.377
85.115.623
1,10
Sul
3.593
29.016.114
1,24
Centro-Oeste
1.476
15.219.608
0,97
19.726
202.768.562
0,97
Brasil
Fonte: CNES e IBGE.
Importante ressaltar que a existncia do leito de UTI no garante que o leito esteja
disponvel para utilizao. A carncia de leitos de UTI pode decorrer da inexistncia
deste recurso fsico, da falta de profissionais ou equipamentos e da gesto/regulao
inadequada dos leitos existentes. De acordo com levantamento do Tribunal de Contas da
Unio em 114 hospitais pblicos e dois hospitais filantrpicos, os mesmos informaram
a existncia de mais de 1.100 leitos indisponveis por falta de mdicos, enfermeiros e
outros profissionais de sade e/ou por falta ou manuteno inadequada de equipamentos.
O levantamento tambm constatou problemas de gesto, como dificuldades para referenciar pacientes para outros servios e liberar os leitos por eles utilizados mesmo aps
a alta mdica e taxas de ocupao fora dos parmetros recomendados (Brasil, 2013d).
Os problemas enfrentados pelos hospitais brasileiros no so recentes. Ainda
em 2004, a Secretaria de Ateno Sade (SAS) do Ministrio da Sade produziu
um documento intitulado Reforma do Sistema da Ateno Hospitalar Brasileiro
34. Os indicadores foram estimados a partir de dados do CNES referentes a setembro de 2014. A Associao de
Medicina Intensiva Brasileira (AMIB) preconiza no mnimo um e idealmente trs leitos de UTI por 10 mil habitantes
para o adequado atendimento da populao.
Sade
137
que chamou ateno para o momento crtico vivido pelos hospitais no Brasil,
propondo diretrizes para a reforma da ateno hospitalar e aes emergenciais para
determinados segmentos.35 Mas o movimento de reforma havia sido iniciado ainda
no ano de 2003 com a criao de uma comisso interinstitucional para discutir
a situao dos Hospitais Universitrios e de Ensino (HUE) e propor uma poltica
para o setor. Desde ento, os hospitais filantrpicos, os hospitais de ensino e os
hospitais de pequeno porte tm sido objeto de polticas recorrentes que tratam de
sua situao financeira e melhorias de gesto.
Em 2013 no foi diferente. A Portaria n o 2.035, de 17 de setembro,
estabeleceu novas regras para o clculo do Incentivo de Adeso Contratualizao
(IAC) e aumentou de 26% para 50% o percentual mnimo de produo de mdia
complexidade a ser destinada ao SUS no mbito do Programa de Fortalecimento
de Entidades Privadas Filantrpicas e das Entidades sem Fins Lucrativos (Prosus).36
O governo espera que com as novas regras seja possvel aumentar a oferta de
servios e dar sustentabilidade ao funcionamento dessas instituies. Entre 920
hospitais considerados elegveis, 762 hospitais filantrpicos foram contratualizados
de acordo com as novas regras.
Essa estratgia se junta a outras que tm sido adotadas desde o diagnstico
realizado em 2004 com o objetivo de resolver os problemas vividos pelos hospitais
que prestam servios ao SUS. Em 2004, foi lanado o Programa de Reestruturao
dos Hospitais de Ensino envolvendo os ministrios da Sade, Educao, Cincia
e Tecnologia e do Planejamento, Oramento e Gesto. Decorrida mais de uma
dcada, os ministrios no parecem engajados no Programa. Seu resultado mais
visvel foi a criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH),
empresa pblica vinculada ao Ministrio da Educao que tem por objetivo
principal dar suporte aos hospitais universitrios federais na realizao de suas
atividades. Entre os 43 hospitais federais de ensino, 31 j possuem contrato com a
EBSERH.37 Em 2005, foi lanado o Programa de Reestruturao e Contratualizao
dos Hospitais Filantrpicos, que tinha por objetivo o aprimoramento da gesto
institucional e a redefinio do papel das santas casas e hospitais filantrpicos
na rede de servios do SUS, com o estabelecimento de metas quantitativas e
qualitativas. O programa de reestruturao em muito se assemelha ao Prosus,
o que sugere que seus objetivos no foram atingidos. Como apontado em edies
anteriores deste peridico,38 o acompanhamento do cumprimento dos termos
acordados por parte dos hospitais beneficirios dos programas de reestruturao
35. Os segmentos contemplados foram os hospitais federais localizados no Rio de Janeiro, os hospitais psiquitricos,
os hospitais universitrios e de ensino, os hospitais de pequeno porte e os hospitais filantrpicos.
36. O Prosus foi tratado com mais detalhes na seo Fatos Relevantes do captulo de Sade da edio anterior deste peridico.
37. Disponvel em: <http://ebserh.mec.gov.br/hospitais-universitarios/filiais-ebserh>. Acesso em: 20 jan. 2015.
38. Ver edies nos 18 e 22 deste peridico.
138
crucial para o seu sucesso e o governo no tem demonstrado capacidade de

faz-lo adequadamente.
3.3 Vigilncia em sade
Para se discutir o acesso aos servios de sade fundamental conhecer o perfil

epidemiolgico da populao que, juntamente com a anlise dos determinantes
demogrficos e socioeconmicos, permite estudar a necessidade de sade. As perguntas
a serem respondidas so: quais so os principais problemas de sade da populao?
Houve alguma mudana no perfil epidemiolgico? Alm de conhecer os problemas,
importante avanar, tambm, no conhecimento de suas causas. Nesta subseo, o
foco ser sobre o perfil epidemiolgico recente, seus principais determinantes e os
desafios que ele impe para o sistema de sade.
As ltimas informaes sobre mortalidade disponveis no Sistema de Informao
de Mortalidade (SIM) mostram que as doenas crnicas no transmissveis (DCNT)
respondiam, em 2012, por mais de 70% dos bitos no pas. Se fossem includas
as causas externas, esse percentual ficava em torno de 80%. Essa predominncia
observada em todas as regies do pas. Contudo, a evoluo da participao das
causas de morte no foi igual entre as regies. Em 1990, as doenas infecciosas
respondiam por menos de 5% das mortes nas regies Sul e Sudeste, mas eram
superiores a 10% nas regies Norte e Nordeste. Na regio Centro-Oeste a participao dessas doenas estava prxima a 10%. Em 2012, em todas as regies essa
participao foi inferior a 6% e a reduo foi maior nas regies Norte e Nordeste.
Em todas as regies houve aumento da participao das DCNT.
Numa anlise simplificada, o atual perfil epidemiolgico da populao
brasileira indicaria um processo acelerado de transio epidemiolgica, conforme
o termo cunhado por Omran (1971). Segundo esse autor, ao longo do processo de
desenvolvimento do pas, h uma reduo das doenas infecciosas e parasitrias e
aumento das doenas crnicas no transmissveis, com elevada participao, tambm,
das causas externas. Todavia, h muito tempo, vrios autores tm questionado esse
processo em pases em desenvolvimento. Nesses pases, ao contrrio do proposto
na teoria da transio epidemiolgica, esse processo no foi linear ou homogneo.
Houve grandes diferenas entre grupos populacionais, entre pases e entre regies
de um mesmo pas. Alm disso, a anlise realizada por Omran (1971) focava-se na
mortalidade, sem considerar as diferenas na morbidade. Em contraposio a essa
abordagem, Frenk et al. (1991) afirmam que esses pases vivem um processo de
polarizao epidemiolgica, representada, em suma, pela convivncia de doenas
infecciosas com doenas crnicas no transmissveis. Alguns grupos e regies ainda
apresentariam altas incidncias de doenas infecciosas, enquanto outros apresentam
uma participao maior das doenas crnicas no transmissveis.
Sade
139
Esse arcabouo seria mais adequado ao caso brasileiro, principalmente quando

se analisa o perfil de morbimortalidade e no somente a mortalidade. Continuamos
convivendo com elevada incidncia de doenas infecciosas, ao mesmo tempo em
que aumenta a participao das doenas crnicas como causa de morte de todos os
grupos populacionais do pas. Se, como mencionado anteriormente, a mortalidade
proporcional mostra uma elevada participao das DCNTs (superior a 70%) e das
causas externas, a morbidade ainda revela a importncia de se manter a vigilncia
e a ateno em relao s doenas transmissveis. O ltimo Relatrio Nacional de
Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio mostra importantes
avanos desde 1990 no controle da mortalidade por tuberculose, malria e HIV/aids.
Todavia, nos ltimos anos da dcada de 2000, a estabilidade na mortalidade por
HIV/aids e o aumento da incidncia em algumas regies do pas mostram a importncia de se continuar realizando uma vigilncia sistemtica, ampliando o acesso ao
diagnstico e realizando aes de preveno (MP e Ipea, 2014).
Ainda com relao s doenas transmissveis, em 2013, foram observados
novos surtos de dengue em vrias regies do pas. Por exemplo, Minas Gerais
tinha notificado 214,5 mil casos em 2010, depois menos de 50 mil em 2011,
mas foram notificados 416,2 mil em 2013. O Rio de Janeiro tinha notificado
menos de 30 mil casos em 2010. Esse nmero subiu para 165,8 mil em 2011
e ficou acima desse patamar nos anos seguintes, chegando a 213 mil em 2013.
So Paulo tambm notificou mais de 200 mil casos em 2013. De 1,4 milho
de casos notificados em 2013, 918 mil foram na regio Sudeste, mas houve
surtos em outras regies no pas (Brasil, 2014b). Para reduo significativa
dos casos de dengue faz-se necessria a coordenao de aes com outras
polticas pblicas. O acmulo de lixo e gua parada constituem os principais
criadouros do mosquito. Para isso, aes de vigilncia dos espaos pblicos e
aes de conscientizao da populao so fundamentais. Todavia, so tambm
necessrias aes pblicas de saneamento e habitao que garantam meios de
tratamento adequado do lixo e esgoto, bem como acesso contnuo gua para
evitar estoques que podem ser focos de contaminao.
Recentemente, a imprensa noticiou casos de febre chicungunha no pas.
Essa doena transmitida pelo aedes, o mesmo mosquito que transmite o vrus
da dengue, e tem sintomas semelhantes. Contudo, h diferenas em relao aos
sintomas e gravidade: as dores so maiores na febre chicungunha e as dores nas
articulaes podem durar por meses, porm sua gravidade menor que a da dengue
por apresentar menos complicaes srias ou bitos. At a semana de 12 a 18 de
outubro de 2014, foram notificados 1.750 casos autctones, dos quais 675 foram
confirmados. Foram registrados, tambm, 38 casos importados confirmados por
exames de laboratrio (Brasil, 2014c). Apesar do nmero de casos ser considerado
140
pequeno, importante observar que, devido a suas semelhanas com a dengue,

o controle dessa doena tornou-se objeto de preocupao para a vigilncia. A forma
de controle a mesma que a da dengue, ou seja, principalmente controle de lixo e
gua parada. Todavia, os constantes casos de dengue mostram que o controle dos
focos do aedes ainda um grande desafio para o pas.
Outra fonte de preocupao na rea de vigilncia das doenas transmissveis
surgiu com o surto de ebola na frica. At o momento, os casos de ebola esto
concentrados em trs pases africanos (Guin, Libria e Serra Leoa), que respondem
por mais de 99,9% do total de casos. O que preocupa nessa doena sua rpida
transmisso e alta mortalidade. De um total de 15.914 casos, 5.681 foram a bito.
No Brasil, at outubro de 2014, o nico caso suspeito de ebola no foi confirmado
em exames laboratoriais.
A morbidade e a mortalidade por causas externas conformam a nossa tripla carga
de doenas. Clculos diretos feitos a partir de registros administrativos indicam que
as causas externas respondem por quase 14% dos bitos no pas. Contudo, h vrios
problemas de registros de informao que podem gerar subnotificaes desses bitos
(Cerqueira, 2012, entre outros). Especialistas em estudos sobre violncia mostram que
acidentes de trnsito, homicdios e violncia domstica devem ser uma preocupao
constante do Estado brasileiro (Reichenheim et al., 2011).
Os acidentes de transporte envolvem majoritariamente homens, sendo,
em 2012, 60% na faixa etria de 15 a 49 anos. Os acidentes de trnsito esto
associados, em grande medida, organizao do espao urbano e ao modelo de
transporte que priorizou os carros para uso particular em detrimento do transporte pblico. Nas metrpoles e cidades de grande porte, os congestionamentos
ou a precariedade do transporte coletivo levaram a alternativas como o uso de
motocicletas que respondem por parcela dos acidentes mais graves ou fatais.
Os homicdios vitimizam com mais frequncia jovens negros do sexo masculino: 51% dos bitos por homicdios notificados vitimaram jovens do sexo
masculino na faixa etria de 15 a 29 anos e 63% dos bitos foram de homens
de cor preta ou parda. Com relao violncia domstica, apesar da impossibilidade de
apreender com preciso o nmero de vtimas letais (Blay, 2008), pode-se dizer
que ela (...) talvez no leve a tantos bitos, mas sua parcela de morbidade relacionada
violncia grande (Reichenheim et al., 2011, p. 75). Os casos envolvem maus
tratos a crianas e adolescentes por parte dos pais, violncia entre parceiros ntimos,
violncia contra pessoas idosas e violncia sexual (Azevedo e Guerra, 1993; FPA,
2010; Reichenheim et al., 2011). O homicdio e a violncia domstica envolvem
mltiplas causas que tm sido estudadas por especialistas no assunto (Surez e
Bandeira, 1999; Blay, 2008; Araujo et al., 2009; Bandeira, 2009; Soares Filho,
2011; Waiselfisz, 2012; 2013; 2014, entre outros).
Sade
141
Esse perfil epidemiolgico, composto pela tripla carga de doenas, apresenta

um desafio para a estruturao da vigilncia epidemiolgica no pas. Ao mesmo
tempo, deve-se manter o controle e a vigilncia de vrias doenas infecciosas e
organizar a ateno sade para responder aos desafios apresentados pelas doenas
crnicas e pela violncia. Em todos esses casos, h necessidade de ao coordenada
com outras reas de atuao do Estado.
A atuao do sistema de sade nesses casos de violncia est relacionada
busca de reduo dos danos s vtimas, particularmente por meio da organizao
da rede de ateno s urgncias e emergncias, bem como o apoio ao sistema de
notificao dos casos, para ampliar o conhecimento sobre os mesmos e a preveno
de novos casos (Mascarenhas et al., 2009).
No caso da vigilncia de doenas transmissveis, parte de sua reduo deve-se
estruturao da ateno sade e do sistema de vigilncia em sade do pas. Como
destacado em edio anterior desse peridico, o Programa Nacional de Imunizao
(PNI) acumula casos de sucesso no controle de vrias doenas transmissveis e a
expanso da cobertura da ateno bsica tem contribudo para a preveno e o
tratamento dessas doenas.
Nos episdios recentes de novas doenas, como a chicungunha e o ebola, houve
rpida organizao do sistema para anlise dos casos suspeitos e tratamento dos
casos confirmados. Esse sistema tem, tambm, ampliado a capacidade de registro
das doenas mais prevalentes no pas. Contudo, ainda h muito por ser feito para
reduzir a subnotificao dos casos e ampliar o conhecimento do perfil epidemiolgico
da populao. Ainda no temos um sistema nacional que nos permita analisar o
perfil de morbidade da populao em seu conjunto. Estimativas de incidncia de
vrias doenas e agravos ainda dependem de pesquisas de base populacional, tais
como o suplemento de acesso e utilizao de bens e servios de ateno sade da
Pesquisa Nacional por Amostra por Domiclios (PNAD) do IBGE, cujos dados
mais recentes so de 2008, ou o Vigitel, coordenado pelo Ministrio da Sade,
com cobertura para as capitais do pas.
Em dezembro de 2014, teve incio a divulgao da Pesquisa Nacional de
Sade (PNS) com informaes sobre a morbidade referida, com detalhamentos
maiores que aqueles dos suplementos de acesso e utilizao que fizeram parte
da PNAD em 1998, 2003 e 2008. Todavia, at o momento, o que se tem so
informaes para algumas doenas e agravos provenientes de diversos sistemas
de informao, tais como o Sistema Nacional de Agravos de Notificao (Sinan),
que cobre uma lista de doenas e agravos de notificao compulsria,39 e outros
sistemas de notificao por doenas. O monitoramento e a anlise do perfil
39. A lista foi revista e publicada como anexo da Portaria no 1.271, de 6 de junho de 2014, na qual constam 46 agravos
ou doenas de notificao compulsria.
142
epidemiolgico da populao poderiam ser mais adequados se houvesse uma

efetiva organizao de um sistema como o carto SUS ou de registros nacionais
que permitissem acompanhar todas as pessoas que acessam o sistema de sade,
tanto pblico quanto privado. Essa discusso ser retomada quando for abordada
a questo da gesto do SUS.
Com relao s doenas crnicas, no perodo 2013-2014, teve continuidade
a implantao do Plano de Aes Estratgicas para o Enfrentamento das Doenas
Crnicas No Transmissveis 2011-2022, lanado em 2011. Alm das normatizaes
e regulaes dos anos anteriores, no perodo recente houve avanos em aes de
controle de fatores de risco, tais como implantao de novas academias das cidades,
que visa ampliar a prtica de atividade fsica, buscando reduzir o sedentarismo e a
obesidade, bem como na ateno a doenas especficas, relacionadas, por exemplo,
a estruturao dos servios da rede oncolgica.
Para cada uma das doenas e agravos h formas diferentes de preveno e
tratamento. Assim como nos casos de sucesso no controle de algumas doenas
infecto-parasitrias, as doenas emergentes e reemergentes exigem aes que
vo alm da atuao do setor sade. Doenas como a dengue e a malria, em
diferentes perspectivas, mostram a importncia da coordenao das aes de sade
com polticas urbanas, tais como aquelas relacionadas ao uso e ocupao do solo
(particularmente para a malria), de controle de vetores em gua parada (dengue)
e de saneamento urbano. A atuao especfica do setor sade na preveno e no
tratamento dessas doenas, das doenas crnicas e nos casos de violncia, passa,
entre outras condies, por melhorias na qualidade dos servios. Continua
sendo um desafio aprimorar a ateno em unidades bsicas, tornando-as cada
vez mais capazes de reconhecer e atuar preventivamente tanto sobre doenas
transmissveis quanto sobre as no-transmissveis, mas, tambm, no tratamento
daqueles que adoecem ou so vtimas de violncia. Adicionalmente, continua
sendo um desafio a coordenao desse nvel de ateno com os outros servios
de sade para, quando necessrio, encaminhar e acompanhar os usurios do SUS
at que o problema seja resolvido.
3.4 Assistncia farmacutica
Desde 1964 a assistncia farmacutica no pas norteada pela Relao Nacional

de Medicamentos Essenciais (Rename).40Contudo, modificaes recentes na
legislao41 levaram a uma ampliao no conceito da Rename, que no se restringe
40. Medicamentos essenciais so medicamentos que constituem o tratamento mais custo-efetivo para uma dada
condio patolgica (Hogerzeil, 2004).
41. Lei no 12.401, de 28 de abril de 2011, que altera a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, em relao assistncia
teraputica e incorporao de tecnologias em sade no SUS, e Decreto no 7.508, de 28 de junho de 2011, que a regulamenta.
Sade
143
mais aos medicamentos considerados essenciais no contexto da ateno bsica e

dos programas estratgicos e passa a ser composta pelos
medicamentos que o SUS disponibiliza por meio de suas polticas pblicas, selecionados
a partir das melhores evidncias disponveis, e indicados para o tratamento daqueles
agravos que acometem a populao brasileira e que sero ofertados a todos os
usurios do SUS, visando garantia da integralidade do tratamento medicamentoso
(Rename, 2013).
Assim, a Rename atualmente composta pela: Relao Nacional de

Medicamentos do Componente Bsico da Assistncia Farmacutica; Relao
Nacional de Medicamentos do Componente Estratgico da Assistncia Farmacutica;
Relao Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistncia
Farmacutica; Relao Nacional de Insumos Farmacuticos; e Relao Nacional
de Medicamentos de Uso Hospitalar. A verso mais recente foi publicada em
2013. A previso de que a relao de medicamentos seja atualizada no mximo
a cada dois anos, sem prejuzo de eventuais incorporaes (ou excluses) nesse
intervalo, recomendadas pela Comisso Nacional de Incorporao de Tecnologias
no SUS (CONITEC).
A existncia de uma relao oficial de medicamentos que devem ser
disponibilizados pelo SUS visa garantir acesso e segurana, pela disponibilidade de
produtos necessrios cobertura assistencial nos diversos nveis da ateno sade
para as principais doenas e problemas de sade e pela garantia de medicamentos
eficazes e seguros. No entanto, a complexa atribuio de responsabilidades entre
as esferas de governo, as indefinies sobre a responsabilidade pelo fornecimento
dos itens, a fragilidade dos processos de planejamento, as dificuldades decorrentes
das exigncias burocrticas para sua aquisio e a crnica insuficincia de recursos
no tm permitido assegurar que sempre estejam disponveis nos estabelecimentos
de ateno sade, constituindo claro descumprimento do dever do Estado.
Esses fatores, associados prescrio de medicamentos no includos na
relao ou nos protocolos ou ainda no detentores de registro sanitrio no pas,
tm resultado na frequente demanda por meio de aes judiciais, processo que
se convencionou chamar de judicializao da sade. A maioria dos estudos
realizados sobre esse fenmeno aponta questes a serem equacionadas: de um lado,
a demanda por medicamentos que no integram a Rename ou os protocolos do
SUS ou no dispem de registro sanitrio, provocando controvrsia tica e jurdica;
de outro, a forte presena, nas aes judiciais, de medicamentos que integram os
componentes bsico e especializado da assistncia farmacutica (Gandini, Barione
e Souza, 2008; Barreto et al., 2013; Bastos et al., 2013; Conti, 2013), denunciando
o no cumprimento, pelos gestores, das diretrizes da poltica. Adicionalmente,
integra o debate o questionamento sobre os efeitos da judicializao, ou seja, sobre
os impactos oramentrios de decises judiciais.
144
Para a soluo de parte expressiva dessas questes so indispensveis medidas

que associem melhores prticas de planejamento e disponibilidade de recursos
suficientes para o cumprimento do dever estatal de assegurar a garantia da integralidade da ateno, na qual se inclui o fornecimento de medicamentos adequados
aos usurios do SUS.
Com o objetivo de contribuir para o processo de aprimoramento, implementao e integrao sistmica das atividades da assistncia farmacutica
nas aes e servios de sade, o MS desenvolve o Qualifar-SUS: Programa
Nacional de Qualificao da Assistncia Farmacutica.42 O programa contempla quatro eixos: Estrutura, Educao, Informao e Cuidado. Prioridade
na implementao, o eixo Estrutura visa contribuir para a estruturao dos
servios farmacuticos no SUS, considerando a rea fsica, os equipamentos,
mobilirios e recursos humanos. O Qualifar-SUS teve habilitados, nos anos de
2012 e 2013, 906 municpios de at 100 mil habitantes, tendo sido priorizados
os municpios com maior concentrao de populao em situao de extrema
pobreza, constantes no Programa Brasil Sem Misria e com menor cobertura
de servios de sade. O Conasems pleiteia a universalizao do acesso a esses
recursos pelos municpios.
Outra estratgia do MS tem sido fortalecer o programa Aqui tem farmcia
popular,43 que disponibiliza gratuitamente medicamentos para o tratamento da
asma, hipertenso e diabetes e oferece mais treze tipos de medicamentos, com
preos at 90% mais baratos, utilizados no tratamento de dislipidemia, rinite,
mal de Parkinson, osteoporose e glaucoma, alm de contraceptivos e fraldas
geritricas para incontinncia. A Rede de Farmcia Popular totalizou, em 2013,
29.559 farmcias credenciadas em 4.119 municpios. O Plano Nacional de Sade
(PNS) 2012-2015 estabeleceu como meta ampliar a cobertura do programa Aqui
tem farmcia popular nos municpios do mapa da extrema pobreza que tenham
farmcias, passando de 638 municpios em 2011 para 2.365 municpios at
2015. Contudo, o cumprimento das metas desse programa depende da existncia
e da adeso de estabelecimentos privados. Esperava-se que em 2013 o programa
alcanasse 1.650 desses municpios. Ao final desse ano, apenas 1.464 municpios
do mapa da extrema pobreza contavam com cobertura (Brasil, 2014a).
Outra medida implementada pelo Ministrio da Sade, em conjunto com
a Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED)/Anvisa,44 foi a
ampliao da lista de substncias usadas na fabricao de medicamentos que ficam
42. Portaria GM/MS no 1.214, de 13 de junho de 2012.
43. O Programa Farmcia Popular, criado pela Lei no 10.858, de 13 de abril de 2004, regulamentado pelo Decreto
no 5.090, de 20 de maio de 2004, e pela Portaria no 971, de 17 de maio de 2012.
44. A CMED responsvel pelo monitoramento dos preos dos remdios e por garantir que os preos fixados como
teto para os produtos reflitam as redues de imposto.
Sade
145
livres da cobrana dos tributos PIS/Pasep e Cofins.45 A partir de julho de 2014 foram
acrescidas 174 substncias relao, resultando em benefcio fiscal que deve provocar
uma queda mdia de 12% no preo dos remdios. Entre as includas, esto drogas
indicadas para o tratamento de cncer de mama, leucemia, artrite reumatoide, doena
de Gaucher, hepatite C e HIV. No total, a lista de medicamentos isentos, que h sete
anos no era ampliada, passa a atingir 1.645 itens e cerca de 75% dos medicamentos
identificados com tarja vermelha ou preta comercializados no Pas. Estima-se que
o acrscimo na renncia de arrecadao daqueles tributos federais decorrente desta
ampliao seja de R$ 20 milhes ao ano. No total, as estimativas da Receita Federal
do Brasil (RFB) para as desoneraes tributrias referentes Contribuio Social para
o PIS-PASEP e Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
sobre medicamentos somavam R$ 5,6 bilhes em 2013.46
A incidncia de tributos sobre medicamentos tem ocupado lugar central no
debate poltico nos ltimos anos. Quatro Propostas de Emenda Constitucional
(PEC) tramitam no Congresso Nacional com o objetivo de eliminar ou reduzir a
incidncia de tributos sobre os medicamentos de uso humano.47 A questo ganha
maior complexidade quando a iseno se refere ao Imposto sobre Operaes relativas
Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao ICMS,48 pelo peso da receita proveniente
desse tributo nos oramentos dos estados e Distrito Federal. O ICMS cobrado
no Estado de origem do bem ou servio, e a lei geral j define as operaes sobre as
quais no incide, como, por exemplo, operaes com livros, jornais, peridicos e o
papel destinado sua impresso; derivados de petrleo; energia eltrica; operaes
e prestaes que destinem ao exterior mercadorias ou servios. Para medicamentos,
suas alquotas variam entre as unidades federadas, situando-se entre 12 e 19%.
O problema vem sendo enfrentado por meio de embates no mbito do Conselho
Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), rgo decisrio que rene secretrios
estaduais de Fazenda do pas. Gradualmente, mediante isenes para fins especficos,
acordos tm sido firmados entre os estados visando reduzir alquotas ou desonerar
medicamentos. Em 2002, o Convnio ICMS 87/02 concedeu iseno do ICMS
nas operaes com frmacos e medicamentos destinados a rgos da administrao
pblica direta federal, estadual e municipal. Posteriormente, sucessivas mudanas
45. Ver Brasil (2014d).
46. Ver Brasil (2012).
47. As propostas existentes sobre reduo de impostos incidentes sobre medicamentos so: a PEC 25/2014, que veda
a instituio de impostos e contribuies sociais sobre medicamentos de uso humano; a PEC 301/2013, que veda a
instituio de impostos pela Unio, por estados, Distrito Federal e municpios sobre os medicamentos de uso humano e
os insumos utilizados em sua produo e comercializao; a PEC 115/2011, que visa anular a incidncia dos impostos
federais, exceto o de importao, e as contribuies sociais para o PIS/Pasep e Cofins sobre os medicamentos de uso
humano (nesta proposta, no entanto, fica de fora da imunidade tributria o ICMS, de competncia dos estados e do
DF); e a PEC 491/2010, que probe a criao de impostos incidentes sobre insumos agrcolas, pecuria, alimentos para
o consumo humano e medicamentos.
48. Regulado pela Lei Complementar no 87/1996, chamada Lei Kandir.
146
foram ampliando seu alcance, concedendo isenes em operaes internas e

interestaduais.49 Atualmente, ainda que longe de universalizar a iseno tributria a
medicamentos, abrange um elenco maior de situaes que incluem medicamentos
contra hipertenso, diabetes e asma distribudos gratuitamente pelo programa federal
Farmcia Popular, medicamentos para o tratamento de portadores do vrus da AIDS
e dos frmacos destinados sua produo, frmacos e medicamentos derivados do
plasma humano e, desde maio de 2014, medicamentos para o tratamento do cncer.
3.5 Sade suplementar
O setor de sade suplementar experimentou, nos ltimos dez anos, expressivo

crescimento: em dezembro de 2004 a Agncia Nacional de Sade Suplementar
(ANS) registrava a existncia de 33,8 milhes de beneficirios em planos privados
de assistncia mdica com ou sem odontologia; em junho de 2014, eram 50,9
milhes.50 A taxa de cobertura percentual da populao coberta por plano privado
de sade passou de 18,1% para 26,1%. Mais de 65% desses vnculos eram com
planos coletivos empresariais, mas cerca de um tero dos novos vnculos criados
no perodo correspondiam a planos coletivos por adeso,51 alternativa criada pelas
operadoras que restringiram a oferta de planos individuais, sujeitos a regras mais
rigorosas e ao controle de reajustes.
O crescimento da massa de beneficirios no foi acompanhado por uma
ampliao compatvel da rede de atendimento, resultando em filas e na introduo de empecilhos para dificultar o acesso do beneficirio ao atendimento, tais
como negao de atendimento, demora em autorizar e marcar procedimentos
como consultas e exames, negativa de cobertura ou reembolso, alteraes na rede
credenciada sem aviso aos beneficirios, tanto em quantidade quanto em qualidade
dos prestadores de servios, alm de reajustes de faixa etria em desrespeito ao
estatuto do idoso. Pesquisa do Instituto Datafolha, encomendada pela Associao
Paulista de Medicina (APM), realizada em 2013,52 detectou que a maioria dos
associados aos planos de sade no estado de So Paulo enfrentou dificuldades na
hora em que precisou dos servios contratados. A demora no atendimento foi
apontada por 66% dos entrevistados e as dificuldades em agendar exames e obter
diagnsticos foram referidas por 47% dos entrevistados. O levantamento mostra,

50. H que se destacar que beneficirios de planos e seguros nos cadastros da ANS no so pessoas, mas vnculos,
visto que uma mesma pessoa pode ter mais de um plano ou seguro.Para ter a cobertura populacional efetiva, teriam
que ser eliminados os mltiplos vnculos. Para uma melhor anlise dessa cobertura ser necessrio aguardar os dados
da PNS 2013, cujo mdulo sobre planos de sade est previsto para 2015, bem como analisar quais modalidades de
planos ou seguros cresceram: de referncia, nacional, regional, odontolgica, com ou sem cobertura hospitalar etc.
51. Sistema de Informaes de Beneficirios, disponvel em: <http://goo.gl/ipAuHg>.
52. Disponvel em: <http://goo.gl/uDuzOc>. Acesso em 20 mar. 2015.
Sade
147
ainda, que a deteriorao do atendimento levou 30% dos beneficirios a pagar por
servios particulares ou a procurar o SUS.
Tambm aumentou o nmero de reclamaes contra planos de sade
registrados pela ANS. Em 2013 foram recebidas 102.232 reclamaes, enquanto
em 2012 haviam sido 78.061, um aumento de 31%. Esse quadro adquiriu
tamanha dimenso que a ANS foi forada a ampliar a regulao sobre o
setor, estabelecendo a portabilidade, ou seja, a possibilidade de mudana de
operadora sem precisar cumprir novas carncias,53 e definindo o prazo limite
para assegurar o acesso a cada tipo de atendimento.54 Desde maro de 2014
todas as operadoras de planos de sade passaram a ser obrigadas a divulgar
informaes sobre a qualificao dos profissionais e estabelecimentos de sade
que fazem parte de suas redes credenciadas. Entre os dados estariam especializao de mdicos e profissionais ou acreditao de hospitais. A divulgao das
informaes sobre a rede assistencial deve seguir padronizao estabelecida pela
ANS por meio de cones dos atributos, especificados no anexo da Instruo
Normativa no 52.55 Contudo, consulta realizada em dezembro de 2014 rede
credenciada no site de uma das maiores operadoras do pas evidencia que a
norma no vem sendo cumprida. Nesse quadro, a agncia passou a fortalecer
seu programa de monitoramento e a introduzir mecanismo de suspenso da
comercializao dos planos que apresentassem grande nmero de queixas de
beneficirios a cada trimestre. O 11o ciclo de monitoramento, cujo resultado foi
divulgado em novembro de 2014, resultou na suspenso da comercializao de
65 planos de sade de dezesseis operadoras por desrespeito aos prazos mximos
de atendimento e por negativas indevidas de cobertura. No mesmo ciclo,
81 planos foram autorizados a voltar atividade. Segundo a ANS, desde o incio
do programa de monitoramento, 1.017 planos de 142 operadoras j tiveram as
vendas suspensas e outros 847 planos foram suspensos, mas voltaram ao mercado
aps comprovar melhorias no atendimento.56 A suspenso de planos, contudo,
no impede que a operadora registre novos planos e no esto disponveis dados
consolidados que permitam analisar se, e em que medida, esta estratgia vem
sendo utilizada pelas operadoras.
Simultaneamente as operadoras passaram a demandar o apoio do governo
a investimentos para ampliar sua rede prpria. O processo de verticalizao das
empresas tem sido intenso nos ltimos anos. Ao menos 40% dos planos de sade
tm rede prpria de atendimento, formada por hospitais, ambulatrios e centros
de exames laboratoriais. Estima-se que em algumas operadoras a verticalizao
53. Resoluo Normativa da ANS no 186, de 14 de janeiro de 2009.
54. Resoluo Normativa da ANS no 259, de 17 de junho de 2011.
55. O Manual de Uso dos cones dos Atributos de Qualificao pode ser visto em: < http://goo.gl/dd5LER>.
56. Ver Suspensa... (2014)
148
j represente de 35% a 45% dos atendimentos dos planos. Em alguns planos, a

rede prpria chega a representar cerca de 80% das opes ofertadas aos clientes.57
H reaes a esse processo de verticalizao dos planos de sade, por gerar conflito
de interesses, na medida em que o plano passa a deter o poder de solicitar exames
e tambm de autoriz-los. O presidente do Conselho Regional de Medicina do
Estado de So Paulo (CREMESP) afirma no haver benefcios na verticalizao
pelas operadoras, denunciando no haver vantagens para o usurio, na medida em
que a livre escolha acaba, nem para os mdicos, que teriam suas decises limitadas
e perderiam autonomia para solicitar exames.
A ANS negociou com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) a criao de linha de financiamento para empresas de planos de
sade ampliarem sua rede usando como garantia a sua reserva tcnica, que tem
como funo assegurar o atendimento dos consumidores, caso a empresa apresente
alguma dificuldade de caixa. Especialistas criticam essa deciso, por introduzir novo
risco aos beneficirios e representar destinao de recursos pblicos a uma esfera
do setor privado j beneficiado por renncias tributrias e pelo perdo de uma
dvida bilionria pelo no pagamento do Programa de Integrao Social (PIS)/
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Alm disso, seria
premiar inadimplentes, j que grande parte das operadoras deixa, sistematicamente,
de reembolsar o sistema pblico de sade pelos gastos correspondentes ao atendimento
prestado a seus beneficirios.
O crescimento da massa de segurados, combinado ao forte apoio governamental
ao setor, tem fortalecido o movimento de internacionalizao do capital no setor, que
se associa tendncia de financeirizao. Nos ltimos anos, aps um movimento de
concentrao no setor, a presena de capital externo passou a ser visvel. Uma das
operaes que maior ateno obteve foi a aquisio, em outubro de 2012, da Amil
Participaes pela UnitedHealth, gigante americana que procura deixar de concentrar
os negcios nos Estados Unidos e diversificar operaes em mercados pouco maduros
e menos incertos.58 O presidente da UnitedHealth afirmou, em teleconferncia, que
a ascenso da classe mdia e as polticas de estmulo ao setor de sade no Brasil o
transformam em mercado atrativo: Para ns, o potencial parece ser o mesmo que
o mercado dos Estados Unidos tinha vinte anos atrs ou mais,59 sugerindo que cr
na possibilidade de que os planos privados alcancem aqui a mesma proporo de
cobertura que tm l: quase 80% da populao. Ademais, alguns analistas creem
que o crescimento da economia brasileira pode render UnitedHealth receitas com
a venda de sistemas de anlise de dados, oferta de servios voltados populao de
57. Ver Ferraz e Bassette (2014).
58. Ver Vaz (2012).
59. Ver Pereira e Bianconi (2012).
Sade
149
baixa renda e solues para parcerias com rgos do governo na rea de sade.60
So indcios da batalha que o SUS deve enfrentar em condies desvantajosas em
termos de financiamento para se preservar como sistema universal e se consolidar
como garantidor do direito universal assegurado pela Constituio de 1988. A oferta
de servios voltados populao de baixa renda pode significar o fortalecimento
do movimento, j em curso, de oferta de planos baratos, com proviso de servios
precrios, subsidiados por crescente aporte de fundo pblico.
Esse movimento de internacionalizao tem sido apoiado pela ANS e foi
referendado pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), que emitiu, em 2008, parecer61
em que considerava que a vedao constitucional ao capital estrangeiro,62 luz
do 3o do Artigo 1o da Lei no 9.656/98 modificado pela Medida Provisria
no 2177-44/2001, no alcanava a sade suplementar, o que viabilizou a sua
entrada no segmento. Aps analisar os fatores que podem condicionar a vedao
ao capital estrangeiro a garantia da integralidade, a soberania nos campos poltico
e econmico, o interesse nacional, as repercusses sobre a livre iniciativa e a livre
concorrncia, o parecerista conclui que:
a. a vedao participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros
na assistncia sade no pas, prevista no 3o do art. 199 da CF, bem como a
permisso para a mesma participao, como exceo, nos casos legais, prevista na
parte final do mesmo dispositivo constitucional merecem anlises dicotmicas
em ateno ao modelo dicotmico de sade adotado no Brasil;
b. nos domnios da sade pblica, vistos os servios de sade como servios
pblicos prprios, prestados diretamente pelo Estado, ou, excepcionalmente,
por entidades privadas no mbito do SUS, a vedao participao de capital
estrangeiro no atendimento sade atende aos reclamos da soberania nacional,
s cedendo diante da diretriz da integralidade;
c. nos domnios da sade suplementar, a vedao participao de capital
estrangeiro no atendimento sade atende aos reclamos da livre concorrncia
e, em homenagem ao mesmo princpio, pode ser excepcionada pelo legislador
ordinrio; (...) (AGU, 2008).
Considera ainda o mesmo parecer que:

[a] compatibilidade da referida norma com a Constituio Federal mantida ainda
que a operadora possua rede prpria de assistncia sade, no havendo razo para,
luz do fundamento justificante da exceo a livre concorrncia se faa distino
60. Sarah James, analista da Wedbush Securities, disponvel em: <http://goo.gl/fngkHS>.
61. AGU (2008).
62. Artigo 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
(...) 2o vedada a destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies privadas com fins lucrativos.
3o vedada a participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia sade no Pas,
salvo nos casos previstos em lei (Brasil, 1988).
150
entre operadoras com rede prpria de assistncia sade e operadoras sem rede
prpria de assistncia sade (AGU, 2008).
O parecer ressalta que:

a possibilidade de uma operadora possuir rede prpria de assistncia sade, sem
necessidade de constituir pessoa jurdica independente, decorre da prescrio contida
no art. 35-F da Lei no 9656/98, o qual, por sua vez, representa a traduo da diretriz
da integralidade na sade suplementar, diretriz esta que possui sede constitucional
(AGU, 2008).
Imperfeies ou falhas de mercado na rea da sade, conflitos de interesse e

microestratgias de regulao para controlar o acesso de beneficirios no integram
a argumentao. A ANS segue comungando com essa viso e se coloca na arena
como defensora da tese de abertura desse mercado ao capital estrangeiro, alegando
insuficincia de capital nacional para enfrentar a demanda por ampliao da rede
hospitalar, de laboratrios e de exames diagnsticos.
Em outubro de 2013, o presidente do rgo regulador defendeu a ampliao
da abertura do setor ao capital externo, propondo que investidores estrangeiros
possam controlar hospitais, sob o argumento de que o pas precisa de investimentos
de R$ 7 bilhes para suprir a carncia de 14 mil leitos nos hospitais.63
O ambiente de apoio ao setor tambm se expressou na tentativa do Congresso
Nacional de conceder benefcio bilionrio aos planos de sade, por meio da
introduo de emenda Medida Provisria no 627/2013, convertida em lei,64 que
alterava a legislao tributria federal, concedendo anistia s multas expedidas pela
ANS por infraes como negativa de procedimentos de laboratrios, de exames
e de consulta e demora em atendimento aos milhes de usurios de todo o pas.
Por esse artigo era alterado o Artigo 25 da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998,
que passava a vigorar estabelecendo que:
No caso de 2 (duas) ou mais infraes da mesma natureza, em perodo inferior a 1 (um)
semestre-calendrio, praticadas at 31 de dezembro de 2014, aplica-se a pena de 1 (uma)
nica infrao, se iguais, ou a mais grave, se diferentes, a qual dever ser aumentada
em at 20 (vinte) vezes, observados o valor da multa definido em regulamento e os
seguintes parmetros de proporcionalidade:
I de 2 (duas) a 50 (cinquenta) infraes, 2 (duas) vezes;
II de 51 (cinquenta e uma) a 100 (cem) infraes, 4 (quatro) vezes;
III de 101 (cento e uma) a 250 (duzentos e cinquenta) infraes, 8 (oito) vezes;
IV de 251 (duzentos e cinquenta e uma) a 500 (quinhentas) infraes, 12 (doze) vezes;
63. Ver Kafruni (2013).
64. Ver Brasil (2014e).
Sade
151
V de 501 (quinhentas e uma) a 1000 (mil) infraes, 16 (dezesseis) vezes;

VI acima de 1.000 (mil) infraes, 20 (vinte) vezes.
Aprovado pelo Congresso Nacional, o artigo foi vetado pela presidente da

Repblica em 14 de maio de 2014, com a justificativa de que:
A medida reduziria substancialmente o valor das penalidades aplicadas, com risco
de incentivo prestao inadequada de servio de sade. Alm disso, o dispositivo
enfraqueceria a atuao da Agncia Nacional de Sade Suplementar, causando
desequilbrio regulatrio (Brasil, 2014f ).
Contudo, em 17 de dezembro de 2014, pouco antes do encerramento das

atividades legislativas, o Congresso Nacional, ao votar o projeto de converso
da Medida Provisria no 656/2014,65 que modificava legislao tributria, entre
dezenas de emendas adicionadas incluiu e aprovou o Captulo XVII Da abertura
ao capital estrangeiro na oferta de servios de sade.
Nesse captulo, alterado o Artigo 23 da Lei no 8.080/90, que estabelecia que
vedada a participao direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros
na assistncia sade, salvo atravs de doaes de organismos internacionais
vinculados Organizao das Naes Unidas, de entidades de cooperao tcnica
e de financiamento e emprstimos, e includo o Artigo 53-A na mesma lei, que
passam a ter a seguinte redao:
Art. 23. permitida a participao direta ou indireta, inclusive controle, de empresas
ou de capital estrangeiro na assistncia sade nos seguintes casos:
I doaes de organismos internacionais vinculados Organizao das Naes Unidas,
de entidades de cooperao tcnica e de financiamento e emprstimos;
II pessoas jurdicas destinadas a instalar, operacionalizar ou explorar:
a) H
ospital geral, inclusive filantrpico, hospital especializado, policlnica,
clnica geral e clnica especializada;
b) Aes e pesquisas de planejamento familiar;
III servios de sade mantidos, sem finalidade lucrativa, por empresas, para
atendimento de seus empregados e dependentes, sem qualquer nus para a
seguridade social; e
IV demais casos previstos em legislao especfica.
(...)
Art. 53-A. Na qualidade de aes e servios de sade, as atividades de apoio assistncia
sade so aquelas desenvolvidas pelos laboratrios de gentica humana, produo
e fornecimento de medicamentos e produtos para a sade, laboratrios de anlises
65. Ver Brasil (2014g).
152
clnicas, anatomia patolgica e de diagnstico por imagem e so livres participao

direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros.
Trata-se de abertura indiscriminada, distante da excepcionalidade prevista

no texto constitucional, em flagrante inconstitucionalidade.66 Essa nova ao do
Congresso Nacional ainda sujeita sano presidencial evidencia o crescente
poder de interferncia dos segmentos ligados ao processo de financeirizao e
internacionalizao do capital das empresas no setor da sade.
Uma ao para impor limites no mbito da sade suplementar foi direcionada
regulao sobre a qualidade da ateno. Diante da repercusso das informaes
sobre a absurda taxa de cesreas entre beneficirias de planos de sade, referida na
seo 2, a ANS desencadeou medidas visando aes regulatrias que assegurem
oferecer s mulheres gestantes e parturientes melhores prticas na ateno sade.
Para isso, abriu consultas pblicas para emisso de duas resolues normativas:
uma que obriga as operadoras a informar s beneficirias as taxas de cirurgias
cesreas e de partos normais por estabelecimento de sade e por mdico, e outra
que torna obrigatria a utilizao do partograma, do carto da gestante e da carta
de informao gestante. Por esta resoluo, a apresentao do partograma ou do
relatrio mdico detalhado contendo a justificativa pela adoo da cirurgia cesrea
torna-se requisito mnimo essencial para a realizao do pagamento ao prestador
de servios de sade. J a primeira resoluo normativa visa atender ao direito
informao das beneficirias das operadoras de plano privado de assistncia sade
em relao s taxas de partos normais e de cirurgias cesreas, no ano anterior ao
questionamento, e dos obstetras e estabelecimentos de sade que integram a rede
de cooperados, credenciados ou referenciados da operadora.
A ANS tambm tornou pblicos, em novembro, os resultados do programa de
Qualificao das Operadoras 2014 ano-base 2013, no qual consta a nota de todas
as 1,2 mil empresas de planos de sade do pas, o ndice de desempenho da sade
suplementar (IDSS). O IDSS construdo com os dados disponveis nos sistemas
da ANS e varia de zero a um, sendo que 40% deste valor formado pelo ndice de
desempenho da ateno sade (Idas); 20% pelo ndice de desempenho econmico-financeiro (IDEF); 20% pelo ndice de desempenho de estrutura e operao
(IDEO); e 20% pelo ndice de desempenho da satisfao dos beneficirios (IDSB).
O relatrio da ANS aponta que, no perodo compreendido entre os anos-base
2011 e 2013, houve relativa estabilidade no percentual de operadoras do segmento
mdico-hospitalar situadas nas duas melhores e nas duas piores faixas do IDSS:
62% e 13%, respectivamente, em 2011; 61,5% e 14% em 2012 e 66% e 11%
em 2013, com discreta melhora neste ltimo ano.67
66. Ver Lenir (2014).
67. Ver ANS (2014).
Sade
153
3.6 Gesto
As anlises sobre o setor sade apresentam grande convergncia sobre quais sejam
os grandes desafios a serem enfrentados na rea de gesto do SUS. A fragmentao
da gesto e do cuidado, a necessidade de constituio de redes de ateno que
assegurem a integralidade, a gesto cooperativa dos espaos regionais no contexto
federativo brasileiro e a regulao do sistema de sade aparecem destacadas como
questes a serem priorizadas por quase todos os analistas que se debruam sobre
formulao de alternativas para aperfeioar o SUS, garantindo o acesso equitativo
s aes e aos servios de sade.
3.6.1 Regionalizao
A regionalizao do sistema pblico de ateno sade determinao constitucional68 e,

embora orientaes sobre essa diretriz integrem diversos dispositivos legais69 que a regulamentaram ao longo do processo de implantao do sistema, ela foi objeto de clara
definio em 2011, com o decreto que regulamentou a Lei no 8.080/90 e disps sobre
a organizao do SUS.70
Nesse decreto, a regio de sade compreendida como:
[o] espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamentos de municpios limtrofes,
delimitado a partir de identidades culturais, econmicas e sociais e de redes de
comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade
de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios de sade
(Captulo I, Artigo 2o).
Sua constituio, que responsabilidade das Comisses Intergestores, deve

ainda atender a requisitos mnimos definidos no Artigo 5o, que envolvem a
existncia, em seu mbito, de aes e servios de ateno primria, urgncia e
emergncia, ateno psicossocial, ateno ambulatorial especializada e hospitalar,
e vigilncia em sade.
A integralidade da assistncia sade ser, contudo, assegurada pela Rede
de Ateno Sade, que corresponde ao conjunto de aes e servios de sade
articulados em nveis de complexidade crescente (Artigo 2o, inciso VI), que podem
estar compreendidos no mbito de uma regio de sade, ou de vrias delas (Artigo 7o,
grifo nosso). Os entes federativos responsveis pela proviso das aes e servios
que a integram devero definir o rol de aes e servios que sero ofertados
68. Ver Brasil (1988, Artigo 198).

69. Em particular: Lei no 8.080/90; Norma Operacional Bsica do SUS (NOB-SUS) no 01/1993; NOB-SUS no 01/1996;
Normas Operacionais de Assistncia Sade do SUS (NOAS-SUS) no 01/2001; NOAS-SUS no 01/2002; Pacto pela Sade
2006; Portaria no 4.279/2010.
70. Decreto no 7.508, de 28 de junho de 2011.
154
e respectivas responsabilidades, critrios de acessibilidade e escala para conformao

dos servios (Artigo 7o).
No obstante, o mesmo decreto estabelece que a garantia da integralidade da
assistncia aos usurios a finalidade do Contrato Organizativo de Ao Pblica
da Sade (COAP), cujo objeto a organizao e a integrao das aes e dos
servios de sade, sob a responsabilidade dos entes federativos em uma regio de
sade (Artigo 34). Desses dispositivos pode-se inferir que, mesmo nos casos em
que a ao ou servio necessrio ao cidado usurio no seja ofertado no mbito da
regio de sade, responsabilidade da mesma estabelecer mecanismos de referncia
para garantir o acesso oportuno a servio adequado na Rede de Ateno Sade
a que pertence.
O processo de regionalizao do SUS encontra-se em curso e 436 regies de
sade foram definidas at o final de 2013, tendo sido tambm elaborada proposta
para o monitoramento e avaliao das regies de sade pelos estados e pelo MS.
Ainda no esto disponveis, contudo, avaliaes relativas aos critrios e processos
de constituio das redes.
Principal instrumento de formalizao de acordos interfederativos no processo
de regionalizao da ateno sade, o COAP, criado pelo mesmo decreto,71
definido como:
acordo de colaborao firmado entre entes federativos com a finalidade de organizar
e integrar as aes e servios de sade na rede regionalizada e hierarquizada, com
definio de responsabilidades, indicadores e metas de sade, critrios de avaliao
de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados, forma de controle
e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao
integrada das aes e servios de sade (Artigo 2o).
A implementao do COAP em todas as regies de sade constitui meta do

Plano Plurianual (PPA) 2012-2015. As metas do Plano Nacional de Sade (PNS)
2012-2015, porm, incluem promover a assinatura de contratos de ao pblica,
com definio de responsabilidades recprocas na rede federativa em relao
populao, em 80% das comisses intergestores regionais (CIR) at 2015, estando
prevista no Plano Anual de Sade 2013 (PAS 2013) a assinatura dos contratos por
154 Comisses Intergestores Regionais (CIR).72
Tratando-se, contudo, de processo que depende da adeso das unidades
federadas estaduais e municipais e que envolve a implementao de processos de
planejamento regional que demandam complexos acordos acerca da compatibilizao
71. Decreto no 7.508, de 28 de junho de 2011.

72. Brasil (2014a).
Sade
155
de planos municipais e de programao anual, bem como das responsabilidades

pelo financiamento das aes, essas metas no foram alcanadas.
Alm da complexidade dos processos de negociao que envolve, a efetivao
dos COAPs tem enfrentado srias resistncias dos estados e municpios em razo
do crnico subfinanciamento do sistema de sade. A formalizao do compromisso
de prover servios, com a assinatura de um contrato cujo descumprimento pode
resultar em pesadas sanes,73 sem a garantia de aporte de recursos adicionais que
assegurem a ampliao da capacidade instalada e a melhoria das condies de
operao, tem resultado em recusa de prefeitos ao instrumento. O CONASS e o
CONASEMS tm manifestado apoio a essa posio.
Em 2013, onze estados Alagoas, Bahia, Esprito Santo, Pernambuco, Paran,
Rio de Janeiro, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe e Tocantins manifestaram interesse em promover a contratualizao em todas as suas regies de sade,
mas nenhum deles alcanou o objetivo at o final desse ano.74 Havia previso para
a assinatura do COAP nas regies de sade dos estados de Alagoas, Esprito Santo
e Tocantins no primeiro trimestre de 2014. Contudo, nenhum COAP foi assinado
em 2013 e at setembro de 2014 apenas trs estados haviam conseguido efetivar
o COAP: Cear, Mato Grosso do Sul e Sergipe. A complexidade de realizao de
acordos interfederativos, com dimenses polticas e administrativas que ultrapassam
a esfera da gesto setorial, j foi apontada em anlise apresentada na edio 21
deste peridico.
O MS publicou em junho de 2013, aps pactuao na Comisso Intergestores
Tripartite,75 as regras do processo de Pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e
Indicadores 2013-2015, com definio de um rol de indicadores a ser utilizado
nos instrumentos de planejamento do SUS (plano de sade, programao anual
de aes e servios de sade e relatrios de gesto) e no COAP. A implementao
dessas regras tem sido lenta e se manifesta na dificuldade de obter as informaes
necessrias construo dos indicadores, evidenciando que a reconstruo de
processos de planejamento e de sistemas de informao confiveis se configura
como desafio que busca enfrentamento inadivel.
3.6.2 Redes de ateno sade
A instituio de redes segue sendo a estratgia adotada para intervenes destinadas

a melhorar o acesso ateno especializada no SUS.
73. O decreto determina em seu Artigo 42 que Sem prejuzo das outras providncias legais, o Ministrio da Sade
informar aos rgos de controle interno e externo: I o descumprimento injustificado de responsabilidades na prestao
de aes e servios de sade e de outras obrigaes previstas neste decreto; (...).
74. SEGEP Relatrio Anual de Gesto (RAG) 2013.
156
O apoio organizao de redes regionalizadas de ateno sade , desde

2011, objeto do Projeto de Formao e Melhoria da Qualidade de Rede de Sade
(QualiSUS-Rede),76 no mbito de programa de cooperao entre o Ministrio da
Sade (MS) e o Banco Mundial (BIRD). Como costuma ocorrer nesses programas
de cooperao, trata-se de projeto-piloto destinado implantao de quinze
experincias de redes de ateno sade em estados brasileiros de todas as regies,
sendo dez experincias em Regies de Sade vinculadas s regies metropolitanas
(RM) e cinco Regies de Sade consideradas tpicas de cada regio geogrfica.
Paralelamente, o MS publicou a portaria GM no 483, de 1o de abril de 2014,
que redefine a Rede de Ateno Sade das Pessoas com Doenas Crnicas no
mbito do SUS e estabelece diretrizes para a organizao das suas linhas de cuidado.
A portaria estabelece competncias comuns e especficas do MS, das SES e das
SMS na gesto da rede. O Artigo 6o da portaria apresenta as competncias comuns,
atribuindo s trs esferas de governo a responsabilidade de, entre outras coisas,
garantir que todos os estabelecimentos de sade que prestam atendimento s pessoas
com doenas crnicas possuam infraestrutura e tecnologias adequadas, recursos
humanos capacitados e qualificados, recursos materiais, equipamentos e insumos
suficientes, de maneira a garantir o cuidado necessrio [bem como] garantir o
financiamento tripartite para o cuidado integral das pessoas com doenas crnicas,
de acordo com suas responsabilidades.
Essa medida refora a tendncia de organizao de redes temticas em

detrimento da constituio de redes de ateno integral no mbito de cada regio
de sade, ampliando o risco de fragmentao do cuidado. Mas inegvel a relevncia de medidas para o enfrentamento das Doenas Crnicas No Transmissveis
(DCNT) responsveis, em 2011, por mais de 70% dos bitos registrados no
pas , um dos principais desafios contemporneos, declarado prioridade pela
OMS. Essa tarefa demanda, contudo, esforos multissetoriais e envolve aes de
promoo, preveno dos fatores de risco, alm de investimentos na qualificao
da ateno e da assistncia aos pacientes.
3.6.3 Melhoria de procedimentos de gesto/sistemas de informao
Um dos principais instrumentos demandados para a viabilizao da operao do

sistema de sade regionalizado e das redes de ateno sade, o Carto SUS visa
possibilitar a vinculao dos procedimentos executados no mbito do SUS ao
usurio, ao profissional que os realizou e tambm unidade de sade em que foram
realizados. Contudo, segue enfrentando dificuldades em sua implementao, o que
ocorre desde o incio de sua criao, no mbito do Projeto Reforo Reorganizao
do Sistema nico de Sade (ReforSUS), institudo em 1996.
Sade
157
Anlise realizada em 2008 pela Fundao Getlio Vargas (FGV) para o MS

j identificara, como causas para essas dificuldades, entre outras, a expanso no
planejada, os problemas na transmisso dos cadastros para a base de dados federal,
a emisso centralizada do carto pelo MS para posterior entrega do carto definitivo
ao seu proprietrio e, por fim, a rejeio dos mdicos utilizao do Terminal de
Atendimento do SUS (TAS),77 devido possibilidade de aperfeioamento dos
mecanismos de controle e avaliao em relao ao cumprimento de horrio de
trabalho e qualidade do atendimento (apud Brasil, 2013d).
Embora o PNS tenha estabelecido como meta para 2013 disponibilizar o
sistema Carto Nacional de Sade para 100% das redes assistenciais, esse objetivo
ainda no se concretizou.
Entre os problemas que tiveram que ser enfrentados para a retomada do projeto,
estavam a dificuldade de realizar operaes com o Carto SUS nos municpios
em que no h disponibilidade de conexo rede mundial de computadores em
tempo integral78 e a existncia, nos estados e municpios, de mltiplos cadastros
com sistemas nem sempre compatveis.
Da multiplicidade de cadastros derivou a existncia de 248 milhes de registros
de usurios do SUS no Cadastro Nacional de Usurios do Sistema nico de Sade
(CadSUS),79 que foram objeto de processo de unificao e higienizao, realizado
em 2013, resultando na constituio da base de dados nacional que j conta com 140
milhes de cadastros vlidos. O cadastramento envolve o registro de informaes pessoais
(nome, data de nascimento etc.), de contato (telefone, endereo etc.) e de documentos
do usurio do SUS, e gera o nmero do Carto Nacional de Sade, informao
solicitada em diversos outros sistemas do MS para alimentar os bancos de dados com
finalidade de diagnstico, avaliao, planejamento e programao das aes de sade.
Isso tem permitido a utilizao dessa base de dados para algumas das funcionalidades
previstas para o carto. Desde fevereiro de 2014 est em vigor medida80 que determina
que as informaes de pacientes internados no SUS sejam obrigatoriamente checadas
junto base de dados do Carto Nacional de Sade. Tambm foram desenvolvidos
softwares para assegurar padres de interoperabilidade para os sistemas de informao
do SUS interagirem e intercambiarem dados de forma automtica, com vistas a aproveitar os sistemas desenvolvidos por cerca de duzentos municpios e que j esto em
funcionamento, adequando-os e fazendo com que dialoguem com o sistema nacional
77. Em 2004, mdico de Sergipe onde o sistema TAS estava em implementao em fase experimental, provocou o Cremese,
por meio de um processo-consulta, a manifestar-se sobre a legalidade ou no de tal determinao, e se faz parte do ato
mdico a manipulao de tal equipamento, tendo o CFM concludo que o uso do Terminal de Atendimento ao SUS (TAS) no
constitui matria que configure ou enseje dilema tico. Para mais informaes ver CFM, disponvel em <http://goo.gl/9SczEp>.
78. Brasil (2013d).
79. O Cadastro Nacional de Usurios do SUS compe a Base Nacional de Dados dos Usurios das Aes e Servios de
Sade, sendo constitudo por dados de identificao e de residncia dos usurios.
80. Portaria GM/MS no 1.905/2013.
158
e entre si. Alm disso, foi desenvolvido o web service do Cadsus Web, promovendo
a interoperabilidade de treze sistemas do MS com o Cadsus Web. O MS anunciou
tambm que est em fase de concluso o processo licitatrio para a distribuio aos
usurios de 192 milhes de unidades fsicas do carto.
Com a mesma perspectiva de desenvolver, reestruturar e garantir a integrao dos
sistemas de informao, a Secretaria de Ateno Sade do MS implementa o e-SUS
Ateno Bsica (e-SUS AB).81 Esse sistema visa alcanar o objetivo de que os registros
de atendimento e informaes de sade sejam realizados por meio de duas estratgias:
o pronturio eletrnico do cidado (PEC) e/ou as fichas da coleta de dados simplificada
(CDS), que trazem informaes individualizadas, com o intuito de agilizar e melhorar
o atendimento populao. Sua implantao se d por intermdio do programa
Requalifica UBS do MS e do Programa Nacional de Banda Larga, do Ministrio das
Comunicaes (MC), e almeja adequar a estrutura e os equipamentos das Unidades
Bsicas de Sade (UBS) com computadores e internet com conexo banda larga.
Para viabilizar a transio entre o SIAB e o SISAB (e-SUS AB), o MS ampliou o limite
do perodo de implantao inicialmente previsto (julho de 2014) e estabeleceu como
novo prazo para que as informaes sejam enviadas obrigatoriamente para a base de
dados do SISAB a competncia de junho de 2015.82 Esse dispositivo se aplica a todas as
equipes da ateno bsica, incluindo as equipes da Estratgia de Sade da Famlia,
as equipes de Agentes Comunitrios de Sade, as equipes dos Ncleos de Sade da
Famlia, as equipes do Consultrio na Rua, as equipes participantes do Programa Sade
na Escola e do Programa Academia da Sade (Artigo 5o).
Dentro da mesma preocupao, de modernizar e racionalizar a gesto do sistema,
vem sendo implementada a Base Nacional de Dados de Aes e Servios da Assistncia
Farmacutica.83 Para sua operao ser utilizado o Sistema Nacional de Gesto da
Assistncia Farmacutica (Hrus), ferramenta desenvolvida a partir de 2009 com o
objetivo de contribuir para a qualificao da gesto da assistncia farmacutica no
SUS. O Hrus visa aperfeioar os mecanismos de controle de estoque e aplicao dos
recursos financeiros alocados assistncia farmacutica e conhecer o perfil de acesso
aos medicamentos pelos usurios, com quatro mdulos que permitem identificar o
perfil de acesso de acordo com as especificidades do fluxo de distribuio e dispensao
dos medicamentos: Hrus Bsico, Hrus Estratgico, Hrus Especializado, Hrus
Indgena. A partir de 2013 esse sistema passou a contribuir para a formao da Base
Nacional de Dados de Aes e Servios da Assistncia Farmacutica. Ele permitir
tambm que os usurios obtenham informaes, em linguagem adequada, acerca
dos medicamentos recebidos e agendem a retirada dos prximos medicamentos.
81. Brasil (2013c).
82. Brasil (2014h).
83. Brasil (2013a)
Sade
159
Em 2013, o projeto Hrus Bsico/Estratgico contou com a adeso de

2.678 municpios e de vinte estados e do Distrito Federal. Destes, 1.240 municpios,
dezoito estados e o Distrito Federal j utilizam o sistema para gerenciamento
dos servios farmacuticos. No ano de 2013, 1.739 profissionais vinculados a
528 municpios foram capacitados, na modalidade a distncia, e esto aptos
a utilizar a ferramenta (Brasil, 2014a).
3.6.4 Incorporao de tecnologias ao SUS
A incorporao ao SUS de medicamentos, equipamentos e processos est submetida prvia aprovao da Comisso Nacional de Incorporao de Tecnologias
no SUS (CONITEC), criada pela Lei n o 12.401, de 28 de abril de 2011,
que dispe sobre a assistncia teraputica e a incorporao de tecnologia em
sade no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). A CONITEC analisa
as demandas de incorporao com base em anlise da adequao e eficcia do
produto, avaliadas mediante comprovao de evidncia clnica consolidada e do
custo-efetividade dos produtos. A mesma lei estabeleceu a obrigatoriedade de
abertura de processo administrativo para toda demanda submetida CONITEC,
assim como determinou prazo para a finalizao da anlise da proposta de
incorporao (180 dias, prorrogveis por mais noventa dias). Uma vez aprovado
pela comisso e incorporado ao SUS, o medicamento ou tecnologia pode levar
at 180 dias, aps publicada a deliberao no Dirio Oficial da Unio, para
estar disponvel ao paciente.
O processo de anlise inclui a realizao de Consulta Pblica84 a que
submetido o parecer emitido pelo Plenrio sobre as propostas de incorporao
de tecnologias. Entre janeiro e julho 2014 foram realizadas, pela CONITEC,
dezenove consultas pblicas, destinadas a obter informaes e colher opinies da
sociedade civil, da comunidade cientfica e dos demais interessados sobre produtos
e tecnologias objeto de propostas de incorporao. A comisso tambm analisa o
impacto oramentrio da incorporao de medicamentos.
A operao da CONITEC tem conferido maior celeridade ao processo
de incorporao de tecnologias. Entre janeiro de 2010 e janeiro de 2012 foram
realizadas 58 incorporaes de medicamentos 41 dos quais corresponderam a
demandas protocoladas em 2010. As demais correspondiam a pedidos protocolados
entre 2005 e 2009. Entre janeiro de 2012 e julho de 2014, o ministrio incorporou
114 novas tecnologias, sendo cerca de 70% de medicamentos.
Esto includos nas medidas mais recentes medicamentos destinados ao
tratamento da AIDS e da Sndrome Hipereosinoflica, diminuio dos sintomas
84. A Consulta Pblica uma exigncia legal, estabelecida pelo Decreto no 7.646, de 21 de dezembro de 2011, Artigo 19.
160
do autismo e o primeiro tratamento oral para esclerose mltipla. Tambm passar

a ser disponibilizada na rede pblica nova opo de tratamento para a Doena
Arterial Coronariana (DAC), principal causa de infartos: o Stent farmacolgico.
3.7 Financiamento e execuo oramentrio-financeira
3.7.1 Financiamento: mais recursos, maior eficincia e melhor distribuio
Trs questes relacionadas ao financiamento da sade sero discutidas nesta subseo.

Uma, a mais recorrente, a questo da insuficincia do financiamento pblico.
As duas outras se referem eficincia na utilizao dos recursos e participao
das trs esferas de governo no financiamento pblico da sade, especialmente o
papel redistributivo que devem ter as transferncias da Unio.
O volume do gasto em sade de um pas pode ser avaliado por meio de diferentes indicadores, como a porcentagem do produto interno bruto (PIB), o gasto
per-capita etc. J o compromisso do setor pblico com a sade mais bem avaliado
verificando-se a participao de recursos pblicos e privados no financiamento
setorial e a participao do gasto com sade no gasto governamental.
Quando se toma o gasto total (pblico e privado) como porcentagem do PIB,
constata-se que o gasto do Brasil no dos mais baixos. Pelo contrrio, o percentual
total no est muito distante da mdia dos pases que tm sistemas de sade com
cobertura universal. O problema do Brasil que a participao do financiamento
pblico, inferior a 50% do total, deixa o pas junto daqueles com menor investimento
pblico na sade, at mesmo na Amrica Latina.
GRFICO 1
Brasil e outros pases: gasto pblico e privado em sade (2010)

(Em % do PIB)
Gasto privado como percentual do PIB
10
Estados Unidos
9
8
7
6
Brasil
5
Chile
Portugal
Canad
Argentina Austrlia
Espanha
Itlia
Uruguai
Sucia
3
2
Japo
Frana
Alemanha
Holanda
Reino Unido
0
0
Gasto pblico como percentual do PIB
Fonte: Organizao Mundial da Sade. World Health Statistics 2013.

10
12
Sade
161
O Brasil encontra-se nessa situao de desbalanceamento da participao pblica

versus privada apesar de, desde 2000, ter sido aprovada a Emenda Constitucional
no 29. Com essa emenda o financiamento pblico passou de 2,89% para 3,9%
do PIB entre 2000 e 2011. As trs instncias de governo aumentaram as suas
alocaes na sade mas, enquanto a maioria dos estados e municpios fizeram
do percentual previsto na emenda o piso de suas aplicaes em sade, a Unio,
at pela sistemtica de clculo adotada para seus recursos, transformou aquilo
que deveria ser a aplicao mnima em teto.85 Como consequncia, os gastos da
Unio com aes de servios pblicos de sade, que correspondem aos recursos
destinados ao cumprimento da emenda, ficaram estagnados em menos de 1,8%
do PIB desde o ano 2000.
Por esse motivo e pelo fato de a Unio ficar com mais de 53% da receita
pblica disponvel, que a proposta de Emenda Popular do Movimento Sade+10
(PLP no 321/13, de 29 de agosto de 2013) reivindica que a vinculao de recursos
pblicos da Unio para o sistema pblico seja fixada em 10% da receita corrente
bruta desta esfera de governo. Este PLP, com outros quatro, foi apensado ao
PLPno 123/12, que est esperando anlise da Comisso de Constituio e Justia
e de Cidadania (CCJ). Em 2013, entre os diversos substitutivos que buscaram,
sem sucesso, uma alternativa para o PLP no 321/13 que resolvesse a questo
do financiamento da sade, os mais discutidos propunham a vinculao de
percentual da receita corrente lquida (RCL), ao invs de percentual da receita
corrente bruta (RCB). A substituio da RCB pela RCL como valor de incidncia
da vinculao visa a, segundo os proponentes, evitar possveis contestaes de
legalidade, uma vez que a RCB contm receitas com destinao j definidas na
Constituio. Quanto ao percentual a ser vinculado, calcula-se que cerca de 19%
da RCL equivaleriam aos 10% da RCB.
Para colocar mais problemas em uma situao j bastante conflituosa,
o governo, por meio de sua liderana no Senado, apresentou, em novembro de
2013, nova proposta, a PEC no 358. Nessa PEC, originalmente destinada a legislar
sobre o oramento pblico e seu carter, foi inserida a questo do financiamento
da sade, em condies bastante distintas de outras propostas que vinham sendo
debatidas. Para comear, a vinculao sobre a RCL chegaria a, no mximo, 15%
em 2018, comeando por 13,2% em 2014. Se isto no bastasse, a PEC no 358
alteraria a situao de recursos j previstos para a sade. Em 2012 foi aprovada a
Lei no 12.858, a chamada lei do pr-sal. Por essa lei ficou determinado que, das
receitas provenientes de royalties e participaes especiais auferidas por rgos
da administrao direta da Unio e por estados, Distrito Federal e municpios,
75% sero destinados educao e 25% sade. Esses recursos seriam aplicados
85. Ver Cmara dos Deputados (2013).
162
em acrscimo ao mnimo obrigatrio previsto na CF (Lei no 12.858, Artigo 4o).

O montante de recursos ainda quase uma incgnita, na verdade existem apenas
estimativas e os fluxos ainda no esto estabelecidos, mas essa iniciativa legislativa
era uma boa notcia, especialmente porque seriam recursos adicionais. Contudo,
pela PEC no 358, os recursos previstos na Lei no 12.858 seriam includos no
montante mnimo previsto para a sade. Com a proposta do Movimento Sade+10,
o aumento de recursos para o SUS seria de R$ 257,1 bilhes em cinco anos.
Pela proposta da Emenda Constitucional no 358 os recursos adicionais seriam de
apenas R$ 64,2 bilhes. Alm disso, os recursos dos royalties seriam contabilizados
dentro do mnimo.
A PEC no 358, como dito anteriormente, trata do oramento impositivo,
ou seja, torna obrigatria a execuo da dotao oramentria que especifica.
No caso, o carter impositivo tem uma direo bem definida: as emendas de parlamentares. Estas devero ser cumpridas pelo Executivo Federal e podero atingir
um percentual equivalente a 1,2% do oramento total. Outra caracterstica da
proposta: 50% do valor das emendas dever ser direcionado para a rea de sade.
Na verdade, melhor seria que o oramento no acatasse emendas individuais para
a sade. Geralmente essas emendas individuais ainda que a maioria nem seja
cumprida, por ser o primeiro objeto de cortes e de contingenciamentos quase
no levam em conta as necessidades de investimentos definidas nas programaes
pactuadas do SUS. Pelo contrrio, geralmente atendem a pleitos singulares que
visam atender as bases de apoio do parlamentar autor da emenda. A Emenda
no 358 foi aprovada em votao de primeiro turno. Por outro lado, a votao
em segundo turno tem sido postergada desde maio de 2014 e dificilmente ser
realizada na atual legislatura. A estratgia da bancada da sade tem sido a
de aprovar a emenda, mas desvincular e votar em contrrio proposta nela
enxertada de reviso do financiamento federal do SUS. Desta forma, a questo
de mais recursos pblicos para o SUS certamente voltar tona.
A segunda questo melhorar a gesto do SUS tambm bastante consensual.
Mesmo os que julgam imprescindvel aumentar, de forma substancial, os recursos
pblicos, no desconhecem a necessidade de se obter ganhos de eficincia na
utilizao dos recursos, de uma forma geral. No entanto, diversas iniciativas, que
poderiam contribuir para melhorar a qualidade do atendimento e para o uso
mais racional dos recursos, simplesmente no ganham a escala necessria. Esse
o caso, por exemplo, do carto SUS com registro eletrnico de pronturios.
Essa medida seria capaz de aperfeioar o controle dos gastos com exames e
outros procedimentos e de melhorar a qualidade do atendimento pelo acesso
que propiciaria aos dados da histria clnica do paciente. Melhorias na gesto
tambm se refletiriam na melhoria dos ndices de rotao de leitos e de utilizao
de equipamentos, com reflexos positivos no atendimento.
Sade
163
Ao lado da gesto mais eficiente dos processos assistenciais, preciso alcanar

maior eficincia na gesto macro do sistema. Este aspecto tem relao com o modelo
de organizao geral do sistema. Neste particular, diversos estudos demonstram a
precedncia de sistemas organizados com foco na Ateno Bsica em Sade. Sistemas
com essa caracterstica, com ateno bsica de qualidade, resolutiva, ordenadora
do acesso aos demais servios assistenciais, apresentam melhores resultados e so
financeiramente mais sustentveis. No Brasil, a estratgia de Sade da Famlia
o modelo principal de ateno bsica, mas no cobre a totalidade da populao,
no est suficientemente integrado aos outros nveis de assistncia e tem, apesar
dos esforos que vem sendo realizados, qualidade bastante irregular e resultados
que precisam ser mais bem avaliados, conforme discutido na seo especfica que
trata da ateno bsica.
Por fim, a questo da distribuio dos recursos federais para estados, Distrito
Federal e municpios. Nas Leis no 8.080/90 e no 8.142/90 j existe a preocupao
de tornar mais regular, transparente e redistributiva a transferncia de recursos da
Unio para estados, Distrito Federal e municpios. Esses repasses hoje representam
cerca de 67% dos recursos aplicados pelo MS. Contudo, conforme j analisado
em boletins anteriores, o Artigo 35 da Lei no 8.080/90, que estabelece critrios
para a distribuio dos recursos federais, no foi regulamentado, e o estabelecido
na Lei no 8.142/80 distribuio pelo critrio populacional simples at a regulamentao do Artigo 35 jamais foi cumprido. Como se sabe, esse dispositivo foi
suprimido na aprovao da Lei Complementar no 141/2012. Maior automatismo,
regularidade e transparncia nas transferncias foram conquistas irrefutveis.
Contudo, a autonomia na alocao dos recursos a serem transferidos e o carter
redistributivo que deveriam ter os repasses federais do SUS tm sido menosprezados. A regulamentao da LC no 141/2012 recolocou a necessidade de conferir
aos repasses para custeio e para investimentos um objetivo principal, qual seja,
a reduo das disparidades regionais. A nova metodologia de repasses,86 prevista
na Lei, ainda no foi definida, apesar das discusses j realizadas pelos gestores
do SUS. A simples comparao da distribuio populacional e da distribuio das
transferncias federais por regio d uma primeira aproximao do problema a ser
enfrentado para o reordenamento dos repasses federais por meio de metodologia
que leve em considerao os critrios previstos na Lei Complementar no 141/2012.
Diante de tantas indefinies, a distribuio e o papel das transferncias da
Unio seguramente tambm vo compor a agenda do novo governo. Por outro
lado, a metodologia de distribuio das transferncias para investimento, que,
segundo a Lei no 141/2012, dever ter carter redistributivo, poder entrar em
conflito com as definies do oramento impositivo (PEC no 358/2013), se este
86. O BPS 22 discute as dificuldades de definio e implementao da nova metodologia de repasses.
164
for finalmente aprovado. Ser que os deputados aceitaro as regras de destinao

de recursos federais na elaborao de suas emendas para investimentos no SUS?
Talvez essa questo passe a ser tratada com regras mais claras se o SUS avanar
no processo de organizao de regies e de redes assistenciais, com a valorizao
efetiva de planos pactuados de investimentos.
3.7.2 Execuo oramentria e financeira do MS
Em 2013, o MS apresentou uma dotao oramentria inicial de R$ 99,3 bilhes

e teve um aporte de recursos oramentrios no valor de R$ 1,2 bilho, atingindo
uma dotao autorizada de R$ 100,5 bilhes (tabela 6). O MS executou apenas
92,2% da dotao autorizada, o que correspondeu a R$ 92,7 bilhes. Mais uma
vez, o contingenciamento das despesas discricionrias foi o grande responsvel pelo
nvel de execuo, uma vez que o oramento da sade teve mais de R$ 7 bilhes
de recursos contingenciados.
Como de se esperar, o impacto deste contingenciamento reflete-se imediatamente nas emendas parlamentares, pois so as primeiras a sofrerem com o corte.
No toa que seu nvel de execuo foi de 18%. O restante do impacto do contingenciamento foi sentido, principalmente, por aes do Programa Aperfeioamento do
SUS. De acordo com os dados da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO),
deixou-se de aplicar cerca de R$ 3 bilhes em aes referentes estruturao de
unidades de ateno especializada em sade, servios de urgncia e emergncia na
rede hospitalar, manuteno do Farmcia Popular, entre outros.
TABELA 6
Execuo oramentria do Ministrio da Sade (2013)

(Em R$ milhes correntes)
Execuo do Ministrio da Sade
Dotao
inicial (a)
Dotao
atualizada (b)
Empenhado (c)
Nvel de
execuo
(d = c/b)
(%)
Crditos
adicionais
(e = b-a)
Saldo
oramentrio
(f = b-c)
Distribuio
do saldo
(%)
Total de pessoal e dvida
15.309,04
16.405,65
16.179,61
98,6
1.096,61
226,04
2,9
Pessoal ativo (a)
8.378,54
9.119,82
8.906,93
97,7
741,28
212,90
2,7
Pessoal inativo (b)
6.919,65
7.274,98
7.264,75
99,9
355,33
10,23
0,1
10,84
10,84
7,93
73,1
0,00
2,91
0,0
79.125,08
79.246,90
75.633,68
95,4
121,82
3.613,22
46,2
Operaes especiais: cumprimento

de sentenas judiciais
3,06
3,00
2,82
93,9
-0,06
0,18
0,0
Operaes especiais: gesto da

participao em organismos
internacionais
0,00
64,75
64,75
100,0
64,75
0,00
0,0
74.750,54
74.205,67
71.095,07
95,8
-544,87
3.110,61
39,8
Dvida: amortizao e encargos (c)

Programas (exclusive pessoal e
dvida)
Aperfeioamento do Sistema nico

de Sade
(Continua)
Sade
165
(Continuao)
Execuo do Ministrio da Sade
Dotao
inicial (a)
Dotao
atualizada (b)
Empenhado (c)
Nvel de
execuo
(d = c/b)
(%)
Crditos
adicionais
(e = b-a)
Saldo
oramentrio
(f = b-c)
Distribuio
do saldo
(%)
Desenvolvimento produtivo
422,56
449,37
365,92
81,4
26,81
83,45
1,1
Proteo e promoo dos direitos

dos povos indgenas
897,40
1.136,40
1.025,69
90,3
239,00
110,71
1,4
17,50
17,50
17,50
100,0
0,00
0,00
0,0
1.112,04
1.294,38
1.193,59
92,2
182,34
100,79
1,3
38,57
38,57
38,37
99,5
0,00
0,20
0,0
Programa de gesto e manuteno

do Ministrio da Sade
1.883,41
2.037,25
1.829,98
89,8
153,85
207,28
2,7
Emendas parlamentares
4.858,83
4.875,83
899,12
18,4
17,00
3.976,71
50,9
MS total geral
99.292,95
100.528,38
92.712,41
92,2
1.235,43
7.815,97
100,0
Resduos slidos
Saneamento bsico
Segurana alimentar e nutricional
Fonte: Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO)/MS.

Devido s mudanas impostas pelo PPA 2012-2015, que promoveu um

enxugamento dos programas passando de dezessete programas finalsticos para
seis programas temticos , propusemos a reagregao especificada na tabela 7
para efeitos de anlise temporal.
Dito isso, observamos que a mdia e alta complexidade, representada principalmente pelas transferncias MAC, teve um aumento inexpressivo em 2013,
quando comparado com 2012: o aumento de recursos foi de R$ 700 milhes,
fazendo com que sua participao no total diminusse de 43,6% para 41,8%.
Por outro lado, o gasto com medicamentos teve um aumento expressivo de
mais de R$ 1,3 bilho, sendo os medicamentos excepcionais responsveis pela
maior parte deste incremento (quase R$ 900 milhes). O programa Farmcia
Popular tambm teve uma participao considervel neste incremento (mais de
R$ 300 milhes).
A ateno bsica teve um aporte adicional de recursos da ordem de R$ 1 bilho.
Destes, mais de R$ 900 milhes foram provenientes do PAB Varivel, que destinou
R$ 500 milhes para o Programa Mais Mdicos, criado no final de 2013.
TABELA 7
Execuo do MS por grandes grupos (2012 e 2013)

(Em R$ milhes correntes)
Ministrio da Sade
2012
Distribuio (%)
2013
Distribuio (%)
Execuo total do MS
86.816,90
Execuo do MS em ASPS
78.210,74
100,0
83.053,26
100,0
8.520,06
10,9
8.906,93
10,7
Pessoal ativo
92.527,12
(Continua)
166
(Continuao)
Ministrio da Sade
Mdia e Alta Complexidade (MAC)
Transferncias MAC
Hospitais prprios e pioneiras sociais
Hospitais universitrios
Samu
Ateno bsica
2012
Distribuio (%)
2013
Distribuio (%)
37.496,75
47,9
38.322,69
46,1
34.077,46
43,6
34.737,05
41,8
2.091,53
2,7
2.240,77
2,7
497,67
0,6
488,85
0,6
830,10
1,1
856,02
1,0
12.815,69
16,4
13.896,35
16,7
PAB-fixo
4.422,00
5,7
4.515,42
5,4
PAB Varivel
8.128,17
10,4
9.090,88
10,9
0,1
PROESF
Sade bucal
Medicamentos
Medicamentos (compra direta, incluindo estratgicos)
94,57
0,1
90,64
170,95
0,2
199,41
0,2
7.225,21
9,2
8.564,94
10,3
933,89
1,2
905,03
1,1
Medicamentos excepcionais
4.082,15
5,2
4.977,53
6,0
Farmcia Bsica (PAB)
1.077,45
1,4
1.213,50
1,5
Farmcia Popular
1.131,73
1,4
1.468,87
1,8
Vigilncia em sade
3.862,52
4,9
4.409,84
5,3
9,25
0,0
11,14
0,0
Bolsas e combates s carncias

Saneamento
1.013,84
1,3
1.230,80
1,5
Demais aes
7.267,43
9,3
7.710,57
9,3
Execuo do MS em aes no ASPS
8.606,16
100,0
9.473,86
100,0
Inativos e pensionistas
6.738,12
78,3
7.264,75
76,7
5,01
0,1
7,93
0,1
Servio da dvida interna e externa

UO 74202 recursos sob superviso da ANS
Farmcia popular copagamento
10,63
0,1
10,43
0,1
366,63
4,3
490,26
5,2
Saneamento bsico/resduos
903,02
10,5
1.100,09
11,6
Assistncia mdica a servidores
344,27
4,0
379,13
4,0
UO ANS
209,38
2,4
221,27
2,3
Demais
29,10
0,3
0,0
Fonte: Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO)/MS e Siga Brasil/Senado Federal.

Notas: S foram consideradas as aes referente ao sistema de gratuidade (ao 20YR). O sistema de copagamento foi
excludo por no ser consideado ASPS (20YS) (Lei no 141/2012).

No foram considerados os resduos slidos e aes de saneamento para municpios com populao de at 50 mil
habitantes por no serem consideradas ASPS, alm da ao 20Q8.
A tabela 7 tambm aponta quais foram os valores executados em aes e servios

pblicos de sade em 2012 e 2013: R$ 78,2 bilhes e R$ 83,05 bilhes, respectivamente.
Segundo o Artigo 5o da Lei Complementar no 141/2012, a Unio deve aplicar
em aes e servios pblicos de sade, no mnimo, o montante correspondente ao
Sade
167
valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido da variao nominal

do PIB ocorrida no ano anterior ao da Lei Oramentria Anual (LOA).
Sendo assim, como a variao do PIB de 2012 em relao a 2011 foi de
6,01%, o MS deveria aplicar em 2013, no mnimo, R$ 82,9 bilhes em ASPS,
conforme demonstra a tabela 8.
TABELA 8
Piso para aplicao em ASPS (2013)

R$ milhes
Valor empenhado 2012 (Lei no 141)
78.211
Variao nominal do PIB (2012/2011) (%)
6,01
Valor adicional a ser aplicado
4.700,48
Valor mnimo em 2013
82.911
Valor empenhado 2013
83.053
Fonte: Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO)/MS.

De fato o MS cumpriu o mnimo em 2013: ele deveria gastar R$ 82,91 bilhes

em ASPS e gastou R$ 83,05 bilhes. recorrente a reclamao dos conselhos
estaduais e municipais de sade acerca do cumprimento da emenda por parte do
governo federal. Este aplica sempre o mnimo; nunca extrapola em grande escala esta
margem. por isso que o piso constitucional frequentemente chamado de teto.
3.7.3 Execuo oramentrio-financeira: uma anlise dos investimentos federais
Como discutido nas sees anteriores, ainda h carncia de investimentos para

ampliao da oferta de servios de sade. Nos ltimos trs anos, a participao dos
investimentos no gasto total com aes e servios pblicos de sade do governo
federal aumentou de 1,5%, em 2011, para 2,0% em 2013 (tabela 9).
TABELA 9
Valor e participao do investimento fundo a fundo em relao ao gasto federal

com aes e servios pblicos de sade (ASPS) (2011-2013)
Ano
Gasto federal em
ASPS
(R$ bilhes)
2011
72.332,29
2012
2013
Investimento
fundo a fundo
(R$ bilhes)
Participao
(%)
1.070,00
1,5
80.063,17
875,84
1,1
83.053,26
1.700,92
2,0
Fonte: Gasto federal ASPS MS/SPO/SE; Investimento fundo a fundo MS, sala de apoio gesto, Transferncia fundo a fundo
competncia, Bloco: investimentos.
Nota: Valores correntes.
168
Nos trs anos analisados, a maior participao foi de investimentos de ampliao e

construo de unidades bsicas de sade, seguida por aquisio de equipamentos
e material permanente e pelo componente pr-hospitalar fixo da rede de ateno
integral s urgncias (tabela 10). Quando essas linhas/iniciativas so abertas para
outras anlises, observa-se que, na linha de aquisio de equipamentos e material
permanente, h tambm uma significativa participao dos investimentos para
estruturao da rede de servios para ateno bsica (44% do total dessa linha em
2013). Nessa mesma linha de investimento, a estruturao de unidades de ateno
especializada teve a segunda maior participao (35%), seguida pelos servios de
ateno s urgncias e emergncias na rede hospitalar (17%).
TABELA 10
Linhas ou iniciativas de investimento do Ministrio da Sade transferidas fundo a

fundo (2011 a 2013)
Linhas/iniciativa
Ampliao do mbito do programa de requalificao de UBS
(R$ milhes)
(%)
2011
2012
2013
2011
2012
2013
138,61
768,94
15,8
45,2
Aquisio de equipamentos e material permanente
298,17
288,17
497,62
27,9
32,9
29,3
Pr-hospitalar fixo das redes de ateno integral s urgncias
270,32
174,96
163,22
25,3
20,0
9,6
Implantao de aes e servios de sade
48,68
139,45
102,81
4,5
15,9
6,0
Qualificao da gesto do SUS investimento
26,41
13,56
45,37
2,5
1,5
2,7
33,50
42,95
3,8
2,5
Piso varivel de vigilncia e promoo da sade (PVVPS)

investimento
Viver sem limites
19,05
1,1
Crack, possvel vencer
14,90
0,9
12,60
0,7
9,02
0,8
0,5
CAPS
Bsico da assistncia farmacutica
7,37
396,79
67,60
Implantao de unidades bsicas de sade

Unidade de acolhimento
PROESF fase 2 capital
Aquisio de materiais e mobilirios e de equipamentos de
tecnologia e rede para o Samu
Piso de ateno bsica varivel
Total
17,33
1,28
7,27
37,1
7,7
0,4
7,20
0,4
7,88
4,61
1,6
0,9
0,3
2,91
0,1
0,2
11,02
4,75
2,45
1,0
0,5
0,1
1.070,00
875,84
1.700,92
100,0
100,0
100,0
Fonte: Ministrio da Sade. Sala de Apoio Gesto. Transferncia fundo a fundo competncia. Bloco: Investimentos.
Com isso, ao reorganizar os dados por modalidade de ateno pode-se

argumentar que mais de 50% do investimento federal transferido fundo a
fundo, em 2011 e 2013, foi constitudo de investimentos em ateno bsica,
em ateno de urgncia e emergncia (26,9% e 14,8%, respectivamente),
Sade
169
em ateno especializada (11,7% e 10,5%, respectivamente). A vigilncia em

sade, particularmente o programa de Academia da Sade, teve participaes
variveis, registrando seu maior peso em 2012, quando contou com 20,5% dos
recursos de investimento do MS que foram transferidos fundo a fundo (tabela 11).
TABELA 11
Detalhamento dos investimentos do Ministrio da Sade transferidos fundo a fundo

por modalidade de ateno (2011-2013)
(R$ milhes)
Ateno bsica
Ampliao no mbito do programa de requalificao das UBS
(%)
2011
2012
2013
2011
2012
2013
544,13
336,51
1.099,23
50,9
38,4
64,6
138,61
768,94
Estruturao de Rede de Servios de Ateno Bsica
127,15
117,67
220,42
Implantao de unidades bsicas de sade
396,79
67,60
102,81
0,85
4,45
0,80
0,85
0,30
1,65
17,33
7,88
4,61
Aquisio de equipamentos odontolgicos (PAB varivel)

SIS Fronteiras (PAB varivel)
PROESF
Ateno bsica em sade bucal
Ateno s urgncias e emergncias
Servios de ateno s urgncias e emergncias na rede
hospitalar
Salas de estabilizao (SE)
287,56
1,17
220,63
250,96
26,9
25,2
14,8
15,96
43,23
84,83
1,30
7,90
270,32
173,66
155,32
1,28
2,44
2,91
Ateno especializada
125,31
121,98
179,33
11,7
13,9
10,5
Estruturao de unidades de ateno especializada em sade
125,01
118,59
174,03
Implantao do Centro de Especialidade Odontolgica (CEO)
0,30
3,39
5,30
Sade mental
27,50
1,6
CAPS
12,60
UPA
Aquisio de materiais e mobilirios e de equipamentos de
tecnologia e rede para o Samu
Crack, possvel vencer
14,90
Vigilncia em sade
58,56
179,75
140,47
5,5
20,5
8,3
Academia da sade
48,38
124,97
85,90
Alimentao e nutrio
11,10
11,62
Piso varivel de vigilncia e promoo da sade
33,50
42,95
Vigilncia alimentar e nutricial adeso PMAQ-AB
10,18
10,18
Outros
54,44
16,98
3,43
5,1
1,9
0,2
1.070,00
875,84
1.700,92
100,0
100,0
100,0
Total
Fonte: Ministrio da Sade. Sala de Apoio a Gesto. Transferncia fundo a fundo competncia. Bloco: Investimentos.
170
Todavia, apesar de se observar a concentrao dos investimentos em determinadas reas, no se tem conhecimento de uma anlise detalhada das necessidades.
Isso porque a referncia que era utilizada para isso, a Portaria no 1.101 de 2002,
est defasada e em processo de reviso. Ainda assim, devem ser realizados estudos
mais aprofundados pensando a estruturao e organizao das redes e regies de
sade e as necessidades de investimentos a elas relacionados.
4 DESAFIOS
A anlise da situao de sade da populao brasileira, um dos tpicos regulares deste

peridico, permite identificar exemplos de sucesso e, ao mesmo tempo, descortinar
situaes que geram apreenso e demandam por polticas mais efetivas. Entre os
exemplos de sucesso, que envolvem desde medidas que incidem sobre o controle
de riscos at a disponibilizao de recursos de tecnologia de ponta, alguns dos
mais evidentes so: a reduo da mortalidade infantil, a diminuio e at mesmo
controle da ocorrncia de doenas imunoprevenveis, a diminuio da desnutrio
infantil, o controle do tabagismo, o programa de ateno e controle de HIV/
AIDS e o programa de transplantes.
O sinal de alerta deve ser ligado, no entanto, para as caractersticas dominantes
do perfil sanitrio brasileiro, configurado por um crescimento, de certa forma previsvel, da participao relativa das Doenas Crnicas no Transmissveis (DCNTs),
mas com a manuteno, ainda em nveis elevados da incidncia, de algumas doenas
transmissveis, como a dengue, e de taxas inaceitveis de morbi-mortalidade por
causas externas.
As doenas do aparelho circulatrio, que fazem parte das DCNTs, constituem
a principal causa de morte em ambos os sexos, com grande participao das
doenas cerebrovasculares e isqumicas do corao. A maior parte das DCNTs
pode ser prevenida, atuando-se sobre seus fatores de risco (obesidade, sedentarismo,
hipertenso, tabagismo etc.), ou ter seu curso alterado por meio de aes de assistncia,
que comeam por uma ateno primria de sade de qualidade. Para o melhor
controle das neoplasias necessita-se, alm da atuao sobre fatores de risco, de medidas
de preveno, diagnstico precoce e tratamento oportuno. As causas externas,
em que se destacam os homicdios e os acidentes de trnsito, requerem um conjunto
diversificado de polticas e aes que superam, evidentemente, a responsabilidade
do setor sade, mas cabe a este setor a iniciativa indelegvel de colocar o foco no
problema e induzir polticas multissetoriais para seu enfrentamento.
Para responder s necessidades de sade da populao, organizam-se servios
de sade. O Brasil tem como determinao constitucional a responsabilidade do
Estado na garantia do direito sade, de que decorre a existncia de um sistema
pblico (SUS) de acesso universal, ou seja, cujos servios todo cidado brasileiro
Sade
171
tem direito de utilizar. Alm do SUS, existe um setor privado, representado pelo
segmento de planos e seguros privados de sade e de provedores privados autnomos.
Mais de 25% da populao usuria desses segmentos. Apesar da separao,
existem ligaes entre os trs segmentos, seja no financiamento, em que recursos
pblicos, por meio de incentivos fiscais (deduo no imposto de renda e isenes
fiscais, por exemplo), contribuem para a assistncia privada, seja na execuo de
servios, em que profissionais, equipamentos e instalaes suprem as necessidades
dos trs segmentos.
Esse modelo traz efeitos perversos: i) parcela da populao tem uma dupla
cobertura subsidiada com recursos pblicos; ii) retira do SUS justamente a parcela da
populao com maior poder de presso e de maior exigncia em relao qualidade
dos servios; iii) refora a mercantilizao de aes cuja natureza incompatvel
com a lgica do mercado.
provvel que este problema da segmentao no seja resolvido em um futuro
prximo. O pas, como consequncia da liberalidade com que lida com o segmento
privado, tem se mostrado um mercado atraente para o capital internacional nesse
setor, e nem todos os polticos ou gestores setoriais consideram essa segmentao
um problema. Mas, seria importante, do ponto de vista de justia social, que
o financiamento pblico para sade tivesse o SUS, que o sistema de acesso
universal, como seu destinatrio exclusivo. E que se fortalecessem mecanismos de
regulao para assegurar que os usurios da sade suplementar no sejam reduzidos
a consumidores de mercadoria lucrativa.
H consenso, entre os que se dedicam a analisar a questo da sade no
Brasil, de que o SUS sofre uma insuficincia crnica de recursos financeiros.
A participao dos recursos pblicos no gasto total com sade, menos de 50% do
total, no resiste a uma comparao com pases que tambm possuem sistemas
pblicos com responsabilidade de cobertura universal. Nesses pases, a participao pblica nunca inferior a 70% do total. Aportar maior volume de recursos
para o SUS condio essencial para que o sistema pblico possa cumprir suas
responsabilidades constitucionais.
Como agravante, a insuficincia crnica de recursos, associada a problemas de
gesto e ineficincia, est diminuindo a disponibilidade e adequao de profissionais,
instalaes e equipamentos para o SUS com reflexos no acesso da populao aos
seus servios. Em setembro de 2014, por exemplo, a disponibilidade de leitos
de UTI para o SUS cerca de 20 mil, para atender toda a populao do pas ,
era quase similar disponibilidade de leitos para o segmento privado de planos e
seguros de sade, que atende a pouco mais de 25% da populao.
Se houve avano considervel em relao cobertura com a estratgia de
Sade da Famlia (eSF), tambm preciso reconhecer que reparos podem ser
172
feitos resolubilidade e adequao irrestrita desse modelo de ateno primria de

sade diante da diversidade de necessidades e de condies dos territrios. Entre
os problemas est a questo do modelo nico. Pensar a ateno bsica tendo um
modelo geral para todo o territrio nacional implica no reconhecer as diferentes
capacidades municipais, a diversidade territorial de necessidades de sade, de
capacidade de gesto e organizao dos sistemas prprios. Assim, faz-se necessrio discutir se o que se quer um nico modelo de ateno bsica ou modelos
diversificados mais efetivos e resolutivos. Ademais, apesar de j decorridas duas
dcadas desde o incio da implementao do SUS e apesar da prioridade dada sua
expanso, persistem problemas relacionados formao/capacitao dos profissionais,
sobretudo mdicos, tanto em termos quantitativos como qualitativos, problemas
que no foram superados no processo de formao profissional e de insero na
rede pblica. Avaliaes mais consistentes e eventuais reorientaes so necessrias
para que o modelo utilizado realmente seja capaz de produzir os efeitos esperados
de uma ateno primria de sade de boa qualidade.
Com a expanso da ateno bsica, a organizao de redes regionalizadas
constitui elemento fundamental para garantir o acesso integral. Desde as tentativas
iniciais mais concretas de 2002, a alternativa dos Consrcios Intermunicipais,
passando pelo Pacto pela Sade at, mais recentemente, o Decreto no 7.508/2011,
que criou o COAP, o fato que ainda no se tem uma estratgia comprovadamente
capaz de atender plenamente os requisitos da regionalizao dos servios do SUS,
resolvendo os conflitos de gesto e de responsabilidade hoje existentes, sobretudo no que se refere governana e ao financiamento desses espaos regionais.
A complexidade de acordos interfederativos diante das desigualdades das necessidades
e das capacidades de resposta dos entes federados, associada insuficincia no
financiamento, tem se mostrado um desafio que exigir, alm do foco prioritrio,
criatividade e flexibilidade no estabelecimento de arranjos operacionais que viabilizem a constituio de regies de sade capazes de assegurar acesso oportuno e
resolutivo populao.
Avanar na busca de alternativas para a soluo dos problemas supramencionados e promover um forte investimento na rea de tecnologia da informao, com
adoo de pronturios eletrnicos e de recursos de telemedicina, fecham uma lista
bsica dos desafios que, se superados, podem reativar a confiana no SUS como
modelo preferencial de ateno sade da populao brasileira.
REFERNCIAS
AGU ADVOCACIA-GERAL DA UNIO. Parecer no 002/2008/PROEGE/GECOS.

Participao de capital estrangeiro em operadora de plano de sade com rede prpria de
Sade
173
servios de assistncia sade e exegese do 3o do Artigo 199 da Constituio Federal.

Rio de Janeiro: AGU, 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/vozV5I>.
ALFRADIQUE, M. E. et al. Internaes por condies sensveis ateno primria:
a construo da lista brasileira como ferramenta para medir o desempenho do
sistema de sade (Projeto ICSAP Brasil). Cadernos de Sade Pblica, v. 25, n. 6,
p. 1337-1349, 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/JkIeGB>.
ANS AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR. Relatrio da
qualificao das operadoras 2014: ano-base 2013 Programa de Qualificao de Sade
Suplementar. Rio de Janeiro: ANS, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/kbzE1Q>.
ARAUJO, E. M. et al. Diferenciais de raa/cor da pele em anos potencias de vida
perdidos por causas externas. Revista Sade Pblica v. 43, n. 3, p. 405-412, 2009.
AZEVEDO, M. A.; GUERRA, V. N. de A. (Coords.). Infncia e violncia
domstica: fronteiras do conhecimento. So Paulo: Cortez, 1993. Disponvel em:
<http://goo.gl/CeDmHC>.
BANDEIRA, L. Trs dcadas de resistncia feminista contra o sexismo e a violncia
feminina no Brasil: 1976 a 2006. Sociedade e Estado, Braslia, v. 24, n. 2, p. 401-438,
maio/ago. 2009. Disponvel em: < http://goo.gl/S4lE30>.
BARBOSA, A. C. Q. et al. Sade da Famlia no Brasil: situao atual e perspectivas
estudo amostral 2008/avaliao normativa do programa sade da famlia no Brasil:
monitoramento da implantao das equipes de sade da famlia e sade bucal.
Trabalho apresentado no Congresso Mineiro de Epidemiologia e Sade Pblica, 5.,
Belo Horizonte, 2009. Belo Horizonte: Face/UFMG; MS/DAB, 2009.
BARRETO, J. L. et al. Perfil das demandas judiciais por medicamentos em
municpios do estado da Bahia. Revista Baiana de Sade Pblica, v. 37, n. 3,
p. 536-552, jul./set. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/nNSEFP>. Acesso em:
nov. 2014.
BASTOS, M. L. C. et al. Aes judiciais para o fornecimento de medicamentos no
Departamento de Assistncia Farmacutica PA. Revista Tempus Actas Sade
Coletiva, Braslia, 2013.
BATISTA, S. et al. Hospitalizaes por condies cardiovasculares sensveis
ateno primria em municpios goianos. Revista de Sade Pblica, v. 46, n. 1,
p. 34-42, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/SIoVn1>.
BLAY, E. A. Assassinato de mulheres e direitos humanos. So Paulo: Editora 34, 2008.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Senado Federal, 1988.
______. Convnio ICMS 87/02. Concede iseno do ICMS nas operaes com
frmacos e medicamentos destinados a rgos da administrao pblica direta federal,
174
estadual e municipal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2002. Disponvel em:

<http://goo.gl/e9WbXR>.
______. Fundao Nacional de Sade. Relatrio de Gesto 2010. Braslia:
MS/Funasa, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/kMrGnW>.
______. Ministrio da Fazenda. Secretaria da Receita Federal, Subsecretaria de
Tributao e Contencioso. Demonstrativo dos Gastos Tributrios 2013. Braslia:
MF, ago. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/udDq7y>.
______. Portaria no 271, de 27 de fevereiro de 2013. Institui a Base Nacional de
Dados de aes e servios da Assistncia Farmacutica e regulamenta o conjunto
de dados, fluxo e cronograma de envio referente ao Componente Bsico da Assistncia
Farmacutica no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). Dirio Oficial da
Unio, Braslia, 2013a.
______. Ministrio da Sade. Resoluo no 5, de 19 de junho de 2013. Dispe sobre
as regras do processo de pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
para os anos de 2013-2015, com vistas ao fortalecimento do planejamento do
Sistema nico de Sade (SUS) e a implementao do Contrato Organizativo da
Ao Pblica da Sade (COAP). Dirio Oficial da Unio, Braslia, 19 jun. 2013b.
Disponvel em: <http://goo.gl/26eAOI>.
______. ______. Portaria no 1.412, de 10 de julho de 2013. Institui o Sistema de
Informao em Sade para a Ateno Bsica (SISAB). Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 2013c.
______. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de Levantamento. Braslia:
FiscSade, 2013d.
______. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Relatrio de Gesto
2013. Braslia: MS, 2014a.
______. ______. Secretaria de Vigilncia Sanitria. Casos de dengue: Brasil,
Grandes Regies e Unidades Federadas, 1990 a 2013. Braslia: MS, jul. 2014b.
Disponvel em: <http://goo.gl/EBXhCX>. Acesso em: 3 nov. 2014.
______. ______. Secretaria de Vigilncia Sanitria. Monitoramento dos casos de
dengue at a Semana Epidemiolgica (SE) 41 e febre de Chikungunya at a SE
42 de 2014. Boletim Epidemiolgico, v. 45, n. 26, 2014c.
______. Decreto no 8.271 de 26 de junho de 2014. Altera o anexo ao decreto
n o 3.803, de 24 de abril de 2001, que dispe sobre o crdito presumido
da Contribuio para o PIS/Pasep e da Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social Cofins, previsto nos Artigos 3o e 4o da Lei no 10.147, de 21
de dezembro de 2000. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jun. 2014d.
Sade
175
______. Lei no 12.973, de 13 de maio de 2014. Altera a legislao tributria

federal relativa ao Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurdicas IRPJ e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 13 maio 2014e. Disponvel em:
<http://goo.gl/VKakua>.
______. Mensagem no 111, de 13 de maio de 2014. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 2014f.
______. Projeto de Lei de Converso no 18, de 2014. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2014g.
______. Portaria no 1.976, de 12 de setembro de 2014. Altera e acrescenta dispositivos
Portaria no 1.412/GM/MS, de 10 de julho de 2013. Dirio oficial da Unio,
Braslia, 2014h.
CMARA DOS DEPUTADOS. Relatrio da Comisso Especial destinada a
discutir o financiamento da sade pblica. Braslia: Cmara dos Deputados,
out. 2013.
CAMINAL, J. et al. The role of primary care in preventing ambulatory care sensitive
conditions. European Journal of Public Health, v. 14, n. 3, 2004. Disponvel
em: <http://goo.gl/IovpYA>. Acesso em: 13 nov. 2014.
CERQUEIRA, D. Mortes violentas no esclarecidas e impunidade no Rio de
Janeiro. Economia Aplicada, Ribeiro Preto, v. 16, n. 2, jun. 2012 . Disponvel
em: <http://goo.gl/ulSaJk>. Acesso em: 22 dez. 2014.
CIMI CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO. Violncia contra os
povos indgenas no Brasil: dados de 2013. Braslia: Cimi, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/4x9pZW>.
COIMBRA JUNIOR, C. E. A. Sade e povos indgenas no Brasil: reflexes a
partir do I Inqurito Nacional de Sade e Nutrio Indgena. Caderno de Sade
Pblica, Rio de Janeiro, v. 30, n. 4, p. 855-859, abr. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/FXr33n>.
CONTI, M. A. Avaliao das demandas judiciais por acesso a medicamentos
no Distrito Federal. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia,
2013. Disponvel em: <http://goo.gl/FpiuAh>. Acesso em: nov. 2014.
DIAS, M. A. B.; DESLANDES, S. F. Cesarianas: percepo de risco e sua indicao
pelo obstetra em uma maternidade pblica no Municpio do Rio de Janeiro.
Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 20, n. 1, p. 109-116, jan./fev. 2004.
Disponvel em: <http://goo.gl/wFKCqU>.
176
DINIZ, D.; MEDEIROS, M. Aborto no Brasil: uma pesquisa domiciliar com

tcnica de urna. Cincia e Sade Coletiva, n. 15, suplemento 1, p. 959-966,
2010. Disponvel: <http://goo.gl/CJzkQR>.
ELIAS, E.; MAGAJEWSKI, F. A ateno primria sade no sul de Santa Catarina:
uma anlise das condies sensveis ateno ambulatorial, no perodo de 1999 a
2004. Revista Brasileira de Epidemiologia, So Paulo, v. 11, n. 4, p. 633-647,
2008. Disponvel em: <http://goo.gl/6WUTgS>.
FERNANDES, V. B. L. et al. Internaes sensveis na ateno primria como indicador
de avaliao da Estratgia Sade da Famlia. Revista de Sade Pblica, So Paulo,
v. 43, n. 6, p. 928-936, 18 dez. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/GgA45R>.
FERRAZ, A.; BASSETTE, F. 40% dos planos de sade j oferecem hospitais
e laboratrios prprios. Estado, So Paulo, 3 fev. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/f6qnA9>.
FPA FUNDAO PERSEU ABRAMO. Pesquisas de opinio: mulheres brasileiras
e gnero nos espaos pblico e privado. So Paulo, ago. 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/mYM5SA>.
FRANCISCO, J.-L.; FREITAS JNIOR, R. Rastreamento do cncer de mama.
Rio de Janeiro: SBM, 25 mar. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/RssmWK>.
Acesso em: 18 nov. 2014.
FREITAS, P. F.; SAKAE, T. M.; JACOMINO, M. E. M. L. P. Fatores mdicos
e no- Mdicos associados s taxas de cesariana em um hospital universitrio no
Sul do Brasil. Caderno de Sade Pblica,Rio de Janeiro, v. 24,n. 5, maio2008.
FRENK, J. et al. La transicin epidemiolgica en Amrica Latina. Boletin of Sanit
Panam, v. 111, n. 6, p. 485-296, 1991.
GANDINI, J. A. D.; BARIONE, S. F.; SOUZA, A. E. de. A judicializao do direito
sade: a obteno de atendimento mdico, medicamentos e insumos teraputicos
por via judicial critrios e experincias. mbito Jurdico, Rio Grande, v. 11,
n. 49, jan. 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/j8mPC3>. Acesso em: nov. 2014.
GIUFFRIDA, A.; GRAVELLE, H.; ROLLAND, M. Measuring quality of care
with routine data: avoiding confusion between performance indicators and health
outcomes. BMJ, v. 319, n. 10, 1999. Disponvel em: <http://goo.gl/0jJzvw>.
GUANAIS, F.; et al. Primary care effectiveness and the extent of avoidable
hospitalizations in Latin America and the Caribbean. Washington: Dec. 2012.
(Series of Avoidable Hospitalizations and Strengthening Primary Health Care,
n. 266). Disponvel em: <http://goo.gl/fxnX06>.
Sade
177
GUANAIS, F.; MACINKO, J. Primary care and avoidable hospitalizations:

evidence from Brazil. Journal of Ambulatory Care Manage, Filadlfia, v. 32,
n. 2, p. 115-122, 2009.
HOGERZEIL, H. V. The concept of essential medicines: lessons for rich countries.
BMJ, v. 329, p. 1169-1172, 2004.
KAFRUNI, S. ANS prope que investidores estrangeiros possam controlar hospitais.
Correio Braziliense, Braslia, 27 out. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/BD3Ehm>.
LENIR Santos: abertura ao capital estrangeiro na oferta de servios de sade.
Cebes - 2011. Centro Brasileiro de Estudos da Sade, 26 dez. 2014. Disponvel
em: <http://goo.gl/G4LpeO>.
MAFRA, F. O impacto da Ateno Bsica em Sade em indicadores de internao
hospitalar no Brasil. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia,
2011. Disponvel em: <http://goo.gl/C7VIYn>.
MASCARENHAS, M. D. et al. Perfil epidemiolgico dos atendimentos de
emergncia por violncia no sistema de servios sentinelas de Vigilncia de Violncias
e Acidentes (Viva) Brasil, 2006. Epidemiologia e Servios de Sade, Braslia,
v. 18, n. 1, p. 7-16, jan.-mar. 2009.
MAZZINI, L. Desnutrio matou 11 crianas ndias em 5 meses em Japor (MS).
Coluna Esplanada, 17 mar. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/Souysv>. Acesso
em: 14 out. 2014.
MENDONA, C. S. et al. Trends in hospitalizations for primary care sensitive
conditions following the implementation of Family Health Team in Belo Horizonte,
Brazil. Health Policy and Planning, p. 1-8, 2011.
MILLER, A. B. et al. Twenty five year follow-up for breast cancer incidence and
mortality of the Canadian National Breast Screening Study: randomised screening
trial. British Medical Journal, 2014.
MP MINISTRIO DO PLANEJAMENTO; IPEA INSTITUTO DE
PESQUISA ECONMICA APLICADA. Objetivos de desenvolvimento do
milnio: relatrio nacional de acompanhamento. Braslia: MP/SPI; Ipea, 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/QuqUuG>.
MS MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Vigilncia em Sade. Impacto
da violncia na sade dos brasileiros. Braslia: MS, 2005a. Disponvel em:
<http://goo.gl/6HnjWt>.
______. Sade da famlia: avaliao da implementao em dez grandes centros
urbanos. 2. ed. Braslia: Editora MS, 2005b.
178
OMRAN, A. R. The epidemiologic transition: a theory of the epidemiology of

population change. Milbank Mem Fund Q, v. 49, n. 4, p. 509-538, 1971.
PEIXOTO, Sandro Garcia Duarte; ROCHA, Fabiana Fontes. Impactos da poltica
de ateno bsica de sade: uma anlise a partir dos municpios da Regio Sudeste.
So Paulo: [s.n.], 2008.
PEREIRA, M. B. et al. Grupo etrio e periodicidade recomendados para a
mamografia de rastreio: uma reviso sistemtica. Cincia e Sade Coletiva,
v. 19, n. 4, p. 1135-1140, 2014.
PEREIRA, V.; BIANCONI, C. UnitedHealth compra Amil em acordo de R$ 10 bilhes.
Estado, 8 out. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/J63gwb>.
RASELLA, D. et al. Impact of primary health care on mortality from heart and
cerebrovascular diseases in Brazil: a nationwide analysis of longitudinal data.
The British Medical Journal, v. 348, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/vkCses>.
Acesso em: 13 nov. 2014.
REICHENHEIM, M. E. et al. Violncia e leses no Brasil: efeitos, avanos alcanados
e desafios futuros. The Lancet, Londres, p. 75-89, maio 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/TM9jKk>.
RODRIGUES-BASTOS, R. et al. Internaes por condies sensveis ateno
primria em municpio do sudeste do Brasil. Revista da Associao Mdica Brasileira,
v. 59, n. 2, p. 120-127, mar./abr. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/vjgp0v>.
SANTOS, V. et al. Internaes por condies sensveis a ateno primria (ICSAP):
discutindo limites utilizao deste indicador na avaliao da Ateno Bsica
em Sade. RECIIS Revista Eletrnica de Comomunicao, Informao
e Inovao em Sade, Rio de Janeiro, v. 7, n. 2, jun. 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/JDbQLX>.
SOARES FILHO, A. M. Vitimizao por homicdios segundo caractersticas de
raa no Brasil. Revista Sade Pblica, v. 45, n. 4, p. 745-455, 2011.
SOCIEDADE Brasileira de Urologia lana recomendaes para o cncer de prstata
2013. Sociedade Brasileira de Urologia, Rio de Janeiro, 2015. Disponvel em:
<http://www.sbu.org.br/?noticias&id=1701>. Acesso em: 18 nov. 2014.
SUREZ, M. BANDEIRA, L. (Orgs.). Violncia, gnero e crime no Distrito
Federal. Braslia: Universidade de Braslia; Paralelo 15, 1999.
SUSPENSA comercializao de 65 planos de 16 operadoras. Notcias ANS,
13 nov. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/GTSlCx>.
TABR, L. et al. Swedish two-county trial: impact of mammographic screening
on breast cancer mortality during 3 decades. Radiology, v. 260, n. 3, Sep. 2011.
Sade
179
VAZ, T. Quem a UnitedHealth, a nova dona da Amil. Exame, 8 out. 2012.

Disponvel em: <http://goo.gl/8ggYDU>.
WAISELFISZ, J. J. O mapa da violncia no Brasil 2012: atualizao homicdios
de mulheres no Brasil. Rio de Janeiro: Flacso Brasil, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/uA1HCw>. Acesso em: 15 dez. 2014.
______. O mapa da violncia no Brasil 2013: acidentes de trnsito e motocicleta.
Rio de Janeiro: Flacso Brasil, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/nD4NNO>.
Acesso em: 15 dez. 2014.
______. O mapa da violncia no Brasil 2014: jovens do Brasil. Rio de Janeiro: Flacso
Brasil, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/3Agmc3>. Acesso em: 17 dez. 2014.
BRASIL.Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de

Anlise de Situao de Sade. Sade Brasil 2011: uma anlise da situao de sade e a
vigilncia da sade da mulher. Braslia: MS/SVS/Departamento de Anlise de
Situao de Sade. Braslia: Editora do Ministrio da Sade, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/Bm0lyp>.
TAVARES, G. R. P. et al. Diagnstico das aes judiciais direcionadas Secretaria
de Estado da Sade do Esprito Sato. Trabalho apresentado no Congresso Consad
de Gesto Pblica, 3., Braslia, 2010. Braslia: Consad, 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/2tjRDe>. Acesso em: nov. 2014.
CAPTULO 4
EDUCAO
1 APRESENTAO
A aprovao do novo Plano Nacional de Educao (PNE) no final de junho de 2014

pode ser considerada um marco referencial para a formulao da poltica educacional
brasileira na prxima dcada. Alm de ter resultado de um longo embate que envolveu
o Executivo e o Legislativo federais, bem como a sociedade civil organizada, o novo
PNE contempla um conjunto de metas ousadas, cujos alcances j se colocam como
enormes desafios para a sociedade brasileira.
A divulgao dos resultados da avaliao trienal da ps-graduao brasileira,
realizada pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes), constitui outro fato relevante. Neste caso, poder ser constatado que os
resultados so favorveis, quando se tem por referncia a proporo de cursos no
recomendados (notas 1 e 2) em relao a de cursos com padro internacional (notas
6 e 7). Ao se considerar a variao entre as duas ltimas avaliaes, 2010 e 2013,
no entanto, a evoluo no significativa. Estes dois fatos relevantes constituem
o objeto da seo 2 deste captulo.
O acompanhamento da poltica, dos programas e das aes do Ministrio
da Educao (MEC) corresponde seo mais substantiva e de maior vulto
deste captulo (seo 3). Trata-se, pois, de seu fulcro, cujas anlises tm incio
com a execuo oramentria, passam pelas realizaes em termos de resultados
quantificveis dessas inverses e culminam com a evoluo dos indicadores
educacionais, ainda que se saiba que estes ltimos no resultam nem so
explicados apenas pelas aes e iniciativas do MEC.
Por fim, na ltima seo, discorre-se sobre alguns temas considerados como
desafios a serem vencidos na rea educacional, em cada nvel de ensino, bem
como sobre uma temtica que perpassa a superao desses desafios setoriais:
a questo federativa e o regime de colaborao entre os entes federados.
182
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Aprovao do PNE
Transcorridos mais de trs anos desde o envio do Projeto de Lei no 8.035 ao Congresso
Nacional em dezembro de 2010, foi sancionada a Lei no 13.005, em 25 de junho
de 2014, que instituiu o PNE, a vigorar no decnio 2014-2023 (Brasil, 2014a).
A longa tramitao do recm-aprovado PNE1 foi decorrente, em grande
medida, do embate em torno da meta de investimentos pblicos em educao,
como proporo do produto interno bruto (PIB). De acordo com a proposta inicial
do Executivo, previa-se que os dispndios pblicos deveriam atingir 7% do PIB
ao fim do perodo abrangido pelo PNE. De outro lado, os movimentos sociais em
defesa da educao propuseram o percentual de 10%.
No resta dvida de que o resultado alcanado, que culminou com a vitria
dos 10% do PIB, representa um significativo avano em relao ao PNE anterior,
quando ento a meta de 7%, aprovada pelo Congresso Nacional, foi vetada
pelo Executivo.
Em 2001, momento em que era sancionado o PNE 2001-2010, a estimativa
oficial de gastos pblicos em educao situava-se em torno de 4% do PIB. Portanto,
a meta estabelecida pelo Legislativo significava aumento de 75% em uma dcada.
De acordo com o ltimo dado disponibilizado pelo MEC (Brasil, 2014b), referente
a 2011, o investimento pblico direto em educao correspondia a 5,3% do
PIB. Portanto, a meta estabelecida no PNE 2014-2023 implicar aumento desta
proporo em cerca de 90%.
Pode-se afirmar que a primeira condio necessria para o alcance das metas
fsicas contidas no novo PNE foi assegurada, ao menos em nvel jurdico-legal.
Porm, o desafio que se coloca agora o de viabilizar a aplicao efetiva dos recursos
previstos na lei que instituiu o PNE. Algumas dificuldades j foram apontadas
por estudiosos da rea. A primeira delas diz respeito existncia ou no de novas
fontes capazes de assegurar o montante adicional de recursos que, em valores de
2011, corresponderiam a cerca de R$ 162 bilhes.2
Os royalties e as demais receitas oriundas da explorao do petrleo tm
sido vislumbrados como principal fonte adicional de recursos para a educao.
No entanto, deve-se lembrar que as estimativas de receitas a serem geradas, sobretudo
com a produo nos campos do pr-sal, indicam que o total de recursos destinados
educao atingiria R$ 18,5 bilhes em 2018 (quinto ano da vigncia do PNE)
1. Ver edies anteriores deste peridico nmeros 20 e 21.
2. De acordo com o INEP ([s.d.]b), o investimento pblico direto em educao realizado em 2011 correspondeu a 5,3%
do PIB, ou o equivalente a cerca de R$ 220 bilhes. Para se atingir 10% do PIB naquele ano, seria necessrio aporte
adicional de R$ 195 bilhes.
Educao
183
e em 2022 se chegaria somente a R$ 37,5 bilhes.3 Trata-se, portanto, de montantes

insuficientes para o atingimento da meta no 20 do PNE.
Outra questo que tem sido levantada diz respeito s responsabilidades
dos entes federados. Os municpios so, em sua maioria, os entes mais frgeis
do ponto de vista financeiro e tcnico. Mesmo que se ampliem as transferncias
intergovernamentais, boa parte deles ainda no dispe de capacidade tcnica e de
gesto para assegurar a educao de qualidade para todos.4 A ttulo de exemplo,
cita-se a carncia de profissionais da educao,5 em nmero e qualidade, para atuar
nos rinces das regies Norte e Nordeste.6
De acordo com dados do INEP ([s.d.]b), o investimento pblico anual direto
por aluno do ensino fundamental mais que dobrou no perodo 2005-2011, passando
de R$ 2,1 mil para R$ 4,4 mil, em valores atualizados pelo ndice de preos ao
consumidor amplo (IPCA). No entanto, o rendimento escolar dos alunos no foi
ampliado em proporo semelhante. Tomando-se como referncia o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), verifica-se que no mesmo perodo
houve aumento de 30% no ndice mdio nacional para os anos iniciais e de apenas
22% nos anos finais.
No se tem como crena que investimentos e resultados em educao sejam
diretamente proporcionais e tampouco que mudanas ocorram de forma imediata.
Sabe-se que h um tempo de maturao entre as aes e as iniciativas educacionais
e os resultados esperados. Porm, o que se pretende chamar ateno para o fato
de que a complexidade do processo educacional, que extrapola os limites fsicos da
instituio escolar, requer mais que investimentos financeiros para que os resultados
alcanados se aproximem dos esperados.
Se o PNE 2001-2010 evidenciou o embate entre os movimentos sociais e a
equipe econmica do governo federal, orientada pelo princpio do ajuste fiscal,
que redundou no veto presidencial meta de gasto pblico em educao, pode-se
afirmar que o resultado alcanado pelo PNE atual superou esse impasse, na medida
em que o Executivo cedeu s presses oriundas dos movimentos sociais vinculados
educao. Portanto, este pode ser considerado o principal avano em relao ao
PNE anterior. Uma vez superado tal impasse, caber sociedade como um todo
mobilizar-se para a efetiva aplicao desse dispositivo legal.
3. Ver Queiroz (2013).
4. Auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) mostrou, entre outros dados sobre gesto escolar, que
mais de 60% das unidades escolares apresentavam deficincia na elaborao, na implementao e no monitoramento
do planejamento anual (ver IRB e TCU, 2014).
5. De acordo com auditoria do TCU (IRB e TCU, 2014), que avaliou a qualidade do ensino mdio em 580 escolas
pblicas brasileiras, somente no ensino mdio havia falta de 32 mil professores, sobretudo nas disciplinas de fsica,
qumica, sociologia e filosofia.
6. De acordo com o censo escolar 2013 do INEP (Inep, [s.d.]a), 40% das funes docentes na educao bsica no Nordeste
e 34% na regio Norte no tinham formao em nvel superior. Nas demais regies, a proporo ficava abaixo de 18%.
184
2.2 Avaliao trienal da ps-graduao
Realizou-se, em 2013, a avaliao dos programas de ps-graduao stricto sensu pela

Capes, referente ao perodo 2010-2012. Participaram desta edio mais de 3,3 mil
programas institudos no pas, responsveis pela oferta de cerca de 5,1 mil cursos.
Historicamente, o processo de expanso da ps-graduao stricto sensu tem
passado por rigoroso controle da Capes, o que pressupe o cumprimento de diversos
requisitos pelas instituies de ensino. Desse modo, ao requerer o cumprimento de
tais requisitos para o seu funcionamento, os custos de implantao e manuteno
de um programa dessa natureza tornam-se mais elevados que, por exemplo, o de
um curso de graduao, razo pela qual a oferta deste nvel de formao predominantemente pblica, com cerca de 82% dos programas avaliados.
Na comparao com os resultados da avaliao anterior, realizada em 2010,
verifica-se que houve aumento de 23% em relao ao total de programas avaliados.
No mbito destes, que comportam trs tipos de cursos mestrado acadmico,
doutorado e mestrado profissional , destaca-se o crescimento relativo a este ltimo
da ordem de 63%.
No que se refere distribuio de notas entre os programas avaliados, observa-se
que no houve variao significativa entre as avaliaes de 2010 e 2013, cujos
resultados so apresentados na tabela 1.
TABELA 1
Brasil: resultados da avaliao trienal da ps-graduao, por programas

(2010 e 2013)
Avaliao trienal
Notas
2010
Total (%)
2013
Total (%)
Notas 1 e 2
61
2,2
49
1,5
Notas 3 e 4
1.780
65,5
2.263
67,8
Nota 5
556
20,5
610
18,3
Notas 6 e 7
321
11,8
415
12,4
Total
2.718
3.337
Fonte: Capes/MEC.
Alm de ter havido uma pequena reduo no nmero de programas no

recomendados (notas 1 e 2), tambm se observa o aumento da proporo de
programas com notas 3 e 4. Trata-se, neste caso, de um resultado esperado, uma
vez que os programas novos tendem a receber estas notas em sua primeira avaliao.
Quando se desagregam as notas obtidas pelos programas, segundo a dependncia
administrativa, observa-se que h significativa heterogeneidade em sua distribuio.
Educao
185
Em linhas gerais, as redes estaduais, lideradas pelas Instituies de Ensino Superior

(IES) paulistas, obtiveram maiores propores de notas altas (maior ou igual a 5),
conforme mostra a tabela 2.
TABELA 2
Brasil: distribuio percentual das notas da avaliao trienal da ps-graduao,

por dependncia administrativa (2013)
Dependncia administrativa
Notas
1e2
3e4
6e7
Federal
1,0
70,0
17,3
11,7
Estadual
0,1
56,6
23,4
19,8
So Paulo
35,9
31,3
32,9
Municipal
6,9
86,2
6,9
Pblica
0,8
66,3
19,0
13,9
Privada
4,4
74,6
15,2
5,9
Fonte: Capes/MEC.
Somando-se as propores de notas altas, verifica-se que cerca de dois teros

dos programas ofertados pelas IES paulistas enquadram-se nesta categoria. Trata-se,
portanto, de mais que o dobro do ndice alcanado pelas Instituies Federais
de Ensino Superior (Ifes) (29%) e de proporo trs vezes maior que o das IES
privadas. Outro fato a ser destacado que, alm de apresentarem maior ndice de
excelncia, todos os programas ofertados pelas IES paulistas foram recomendados.
Por fim, cabe salientar que o desempenho do setor privado no difere substancialmente daquele apresentado pelas Ifes, quando se tem por referncia as
propores de programas com notas de 3 a 5, o que leva a crer que os critrios
estabelecidos pela Capes tm sido efetivos no sentido de assegurar a qualidade dos
cursos de ps-graduao stricto sensu.
Nesta seo, analisam-se a orientao da poltica e a execuo fsica e oramentria

por nveis e modalidades de ensino, bem como a evoluo de indicadores referentes
a cada um deles.
De acordo com o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, o MEC gerencia trs
programas temticos que correspondem aos nveis de ensino: i) educao bsica;
ii) educao profissional e tecnolgica; e iii) educao superior. No mbito de
cada programa temtico esto contidas aes finalsticas, perfazendo um total
de 62 iniciativas.
186
Ao longo dos ltimos anos tem sido positiva a evoluo dos gastos no mbito
do MEC. No entanto, verifica-se que no binio 2012-2013 o aumento real foi
de apenas 5,2%. Para efeito de comparao, no binio anterior foi registrado
crescimento de 12,4%. Portanto, o baixo crescimento econmico dos anos recentes
tem implicado em menor expanso do oramento deste ministrio. Ainda assim,
o crescimento verificado no referido binio foi consideravelmente maior que o do
PIB, de apenas 2,5%.
Tambm chama ateno o fato de que parcela dos dispndios realizados em
2013 refere-se a restos a pagar de exerccios anteriores. Isto mais pronunciado
nas aes que envolvem obras de infraestrutura, tendo em vista que estas tendem
a sofrer atrasos na execuo, o que implica em postergar o pagamento das parcelas
para anos subsequentes ao do incio de execuo dos respectivos projetos.
No intuito de oferecer uma viso mais geral acerca da evoluo da execuo
oramentria do MEC, a tabela 3 apresenta os dispndios realizados no binio
2012-2013, segundo os trs programas temticos do MEC.
TABELA 3
Execuo oramentria do MEC, por programa temtico do PPA (2012-2013)

(Em R$ de 2013 atualizados pelo IPCA)
Nvel de ensino
2012
2013
Variao (%)
Educao bsica
30.386.832.728
28.147.633.586
-7,4
Educao profissional e tecnolgica

Educao superior
Total
4.718.242.026
5.940.308.630
25,9
10.854.854.545
12.658.747.185
16,6
45.959.929.299
46.746.689.401
1,7
Fonte: Siafi/Sidor.
Conforme se observa na tabela 3, a educao bsica foi o nico nvel de ensino

que registrou reduo na execuo oramentria, no binio 2012-2013. De outro
modo, a educao superior e, principalmente, a educao profissional e tecnolgica
tiveram aumentos expressivos. Alm da manuteno de suas redes de ensino constituir
atribuio precpua da Unio, cabe ressaltar que ambas se encontram em processo
de expanso, o que explica em grande medida esse crescimento.
3.1 Educao bsica
A educao bsica compreende a educao infantil (creche e pr-escola), o ensino

fundamental e o ensino mdio. Ainda que estes trs nveis de ensino sejam ofertados
predominantemente sob a vertente regular, existem ainda modalidades especficas,
tais como a educao especial (para pessoas com deficincias e superdotados),
Educao
187
a educao indgena e quilombola, e a educao de jovens e adultos (presencial,

semipresencial e a distncia).
3.1.1 Execuo financeira
Conforme foi mostrado acima, houve diminuio dos dispndios, entre 2012
e 2013, da ordem de 7%. A ao que sofreu maior reduo foi a de Apoio ao
desenvolvimento da educao bsica. Neste caso, houve queda de 92% em relao
ao montante despendido em 2012, o que representou cerca de R$ 2 bilhes
a menos do que o executado no ano anterior. De acordo com o Relatrio de
Gesto do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) (2013),
isso se explica pelo fato de o cronograma de elaborao, anlise e aprovao
dos Planos de Ao dos estados e municpios ter se concentrado no final do
exerccio de 2013, o que inviabilizou o repasse de boa parte do montante de
recursos previstos.
Por outro lado, houve aes com aumento significativo dos dispndios, tais
como a concesso de bolsas de apoio educao bsica. Por meio desta ao, so
transferidos recursos a estados e municpios para o pagamento de bolsas em diversas
modalidades (alfabetizadores, gestores, conselheiros escolares etc.). Cerca de 95%
de um total de 2,7 milhes de bolsas pagas corresponderam a iniciativas vinculadas
ao Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, lanado em 2012. Observa-se
que esta ao registrou crescimento de 90% em relao ao montante executado no
ano anterior, o que implicou um aporte adicional de R$ 713 milhes.
Os investimentos voltados implantao e recuperao da infraestrutura
fsica das escolas da educao bsica continuam sendo ampliados, ainda que
em ritmo mais lento. No binio 2012-2013 houve aumento de 4%, de modo
que um total de R$ 4,9 bilhes foi investido por intermdio de trs aes:
i) infraestrutura para a educao bsica; ii) implantao de escolas para educao
infantil; e iii) implantao e adequao de estruturas esportivas escolares.
Por fim, cabe ressaltar um dado negativo que se refere educao de
jovens e adultos (EJA). Em que pese a ainda elevada porcentagem de analfabetos na populao de 15 anos ou mais (8,7%), os gastos do MEC com esta
modalidade de ensino tm sido decrescentes. Somente no binio 2012-2013, houve
reduo de cerca de 34% dos recursos investidos.
Quando se analisa a execuo oramentria das principais aes no mbito
do MEC, verifica-se que houve reduo dos dispndios em quase todas elas.
De outro modo, chama ateno o aumento dos gastos realizados por intermdio de
trs aes: i) concesso de bolsas de apoio educao bsica; ii) exames e avaliaes
da educao bsica; e iii) dinheiro direto na escola, tal como mostra a tabela 4.
188
TABELA 4
Gastos realizados por aes do programa Educao Bsica Brasil (2012-2013)

Ao
2012
2013
Variao (%)
11.196.310.815
10.745.889.355
-4,0
Apoio alimentao escolar na educao bsica
3.509.244.795
3.547.607.928
1,1
Apoio ao transporte escolar na educao bsica
626.161.601
581.472.971
-7,1
Apoio ao transporte escolar caminho da escola
740.603.914
520.729.298
-29,7
1.851.105.074
1.492.136.842
-19,4
Concesso de bolsas de apoio educao bsica
796.115.691
1.508.897.563
89,5
Apoio capacitao e formao inicial e continuada de professores, profissionais, funcionrios e gestores para a educao bsica
443.267.127
395.739.945
-10,7
Tecnologia da informao e comunicao para a educao bsica
122.158.154
119.880.722
-1,9
Infraestrutura para a educao bsica
1.693.269.400
1.743.477.717
3,0
Implantao de escolas para educao infantil
1.889.448.672
1.984.200.000
5,0
Implantao e adequao de estruturas esportivas escolares
1.126.303.485
1.168.600.000
3,8
Dinheiro direto na escola para a educao bsica
2.158.612.706
2.652.021.011
22,9
Apoio ao desenvolvimento da educao bsica
Complementao da Unio ao FUNDEB
Produo, aquisio e distribuio de livros e materiais didticos e

pedaggicos para a educao bsica
2.194.576.799
169.915.912
-92,3
Concesso de bolsa para equipes de alfabetizao
479.987.746
317.240.000
-33,9
Apoio alfabetizao e educao de jovens e adultos
323.832.598
211.950.311
-34,5
2.683.158
3.611.941
34,6
464.440.818
636.149.454
37,0
Apoio a iniciativas para a melhoria da qualidade da educao de

jovens e adultos
Exames e avaliaes da educao bsica
Censo escolar da educao bsica
15.292.793
17.679.079
15,6
Funcionamento das instituies federais de educao bsica
137.010.652
123.640.236
-9,76
Elevao da escolaridade e qualificao profissional Projovem

Urbano e Campo
240.394.302
67.917.321
-71,7
Demais aes
376.012.427
138.875.980
-63,1
30.386.832.728
28.147.633.586
-7,4
Total
Fonte: Siafi/Sidor.
Ainda que tenha havido reduo dos dispndios do MEC com a educao
bsica, constata-se que no mbito do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB)
houve aumento das receitas efetivas da ordem de 4,5% em relao ao montante disponibilizado no ano anterior. Quando se tem por referncia o valor
mnimo por aluno, verifica-se que o crescimento foi ainda maior, conforme
mostra a tabela 5.
Educao
189
TABELA 5
Brasil: receitas do FUNDEB e valor mnimo por aluno (2012-2013)

Receita total
2012
2013
Variao (%)
113.982.272.535
119.104.198.376
4,5
2.140,23
2.287,87
6,9
Valor mnimo por aluno

Fonte: FNDE/MEC.
O aumento mais acentuado em relao ao valor mnimo por aluno deve-se

reduo do contingente de matriculados na educao bsica, no perodo 2012-2013.
De acordo com o censo escolar da educao bsica, realizado pelo INEP ([s.d.]a),
as matrculas na educao bsica nas redes pblicas de ensino sofreram reduo
de cerca de 2% ao ano, no perodo 2011-2013. Provavelmente, esta reduo do
quantitativo de matrculas deve-se, alm de mudanas demogrficas recentes, ao
aumento da taxa de aprovao no ensino fundamental e consequente reduo
do estoque de alunos matriculados.
3.1.2 Programas e aes
A efetiva universalizao do acesso escola, assim como a garantia da permanncia e,

por fim, o sucesso escolar de crianas e jovens dependem de um conjunto de
aes e iniciativas. Na educao bsica, os desafios e as demandas so distintos
quando se analisam os diferentes nveis de ensino por ela abrangidos. Por exemplo,
quando se trata da educao infantil, verifica-se que o acesso ainda bastante restrito
devido insuficincia da oferta, especialmente no que se refere s creches. Por sua
vez, no ensino fundamental, a qualidade dos insumos educacionais emerge como
um dos principais obstculos consecuo dos objetivos desse nvel de ensino.
Instalaes escolares inadequadas e professores insuficientemente qualificados ainda
so a realidade de muitas escolas brasileiras. No ensino mdio, que abriga proporo
significativa de estudantes no perodo noturno muitos dos quais trabalham no
perodo diurno tem sido defendida a necessidade de sua adequao curricular e
metodolgica aos novos tempos, de modo a conferir sentido a esta etapa da educao
bsica. Finalmente, na educao de jovens e adultos, que constitui modalidade de
ensino destinada queles que ingressaram tardiamente no sistema educacional ou
que no conseguiram avanar no ritmo considerado adequado, os resultados tm
evidenciado baixssimas eficincia e eficcia.
Entre os insumos educacionais comuns a todos os nveis de ensino, merece
ateno especial a formao de professores, uma vez que esta tem sido reconhecida
como um dos principais limitantes do sucesso escolar de crianas e jovens brasileiros.
Estudos como o de Guimares (2013) evidenciam a importncia da qualificao
docente para o aprendizado dos alunos.
190
Em razo da necessidade de impulsionar e melhorar a formao de professores,

a Lei no 11.502, de 2007, e o Decreto no 6.755, de 2009 (Brasil, 2007; 2009),
ampliaram as atribuies da Capes, no sentido de induzir, fomentar e coordenar
aes focadas na formao inicial e continuada e na valorizao dos professores da
educao bsica pblica. At ento, este rgo respondia pela formao em nvel
de ps-graduao, com foco na docncia universitria.
A manuteno e o desenvolvimento da educao infantil, dos ensinos fundamental e mdio cabem s trs esferas federadas (municipal, estadual e federal).
A educao infantil e o ensino fundamental, especialmente os anos iniciais, porm, so
atribuio prioritria dos municpios, assim como os anos finais do ensino fundamental e
o ensino mdio so atribuio prioritria dos estados. Dessa forma, o governo federal tem
um papel suplementar e colaborativo com estados e municpios nestas etapas de ensino.
O MEC busca organizar sua interveno na educao bsica a partir da trade
acesso/permanncia, equidade e qualidade, considerando este nvel de ensino na sua
integralidade, da educao infantil, passando pelos anos iniciais e anos finais do ensino
fundamental, at o ensino mdio. A educao bsica, do ponto de vista etimolgico,
uma expresso relativamente recente na educao brasileira e, ao englobar as trs
etapas educao infantil, ensinos fundamental e mdio , se refere a partes constituintes de um s todo. Base, como preconizam a Constituio e a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB), de uma educao cidad entendida como
um direito social e dever do Estado, que assegure formao no s para o trabalho
ou prosseguimento de estudos posteriores, mas para o exerccio pleno da cidadania.
Vista desta forma, a interveno do MEC neste nvel da educao se d prioritariamente a partir do Programa Educao Bsica, que executa aes como o apoio
alimentao e ao transporte escolar, a capacitao de professores, a adequao de
estruturas esportivas das escolas, a implantao de escolas de educao infantil, o apoio
infraestrutura e ao desenvolvimento das escolas de educao bsica, complementao
da Unio ao FUNDEB e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), entre
outras iniciativas. Estas aes oramentrias se desdobram em diversas iniciativas
(programas especficos) de apoio educao bsica, como o Programa Nacional
de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de
Educao Infantil (Proinfncia) e o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD).
Educao infantil
H algum tempo que estudos e pesquisas, tais como o de Campos (1997),7 tm

chamado ateno para a importncia da educao infantil no sucesso escolar de
7. Esse artigo compilou os resultados de vrias pesquisas, realizadas em pases da Amrica Latina, Europa e nos Estados
Unidos. Na maioria das investigaes, foi constatado o impacto positivo da frequncia pr-escola sobre os resultados
obtidos pelas crianas na continuidade de sua escolaridade (Campos, 1997, p. 113-127).
Educao
191
crianas e adolescentes. Diante dessas evidncias e das presses do movimento

social, foi promulgada a Emenda Constitucional no 59, em novembro de 2009,
pela qual foi ampliada a obrigatoriedade do ensino faixa etria de 4 a 17 anos.
Com isso, incluiu-se a pr-escola, que constitui a ltima etapa da educao infantil.
Considerando-se que a Constituio Federal atribui aos municpios a responsabilidade pela oferta desse nvel de ensino e, por sua vez, em sua maioria
inexistem condies econmicas que assegurem o cumprimento desse dispositivo
legal, coube Unio assumir seu papel supletivo, de modo a ampliar a oferta de
creches e pr-escolas, mediante a transferncia de recursos financeiros para este fim.
Nesse sentido, desde 2007, foi institudo o Proinfncia como uma das aes
integrantes do Programa de Desenvolvimento da Educao (PDE). Posteriormente,
em 2011, o Proinfncia passou a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC2). De acordo com o FNDE (2014):
Entre 2007 e 2011, o Proinfncia investiu na construo de 2.543 escolas, por meio
de convnios com os entes federados. A partir de 2011, com a incluso do Programa
no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC2), outras 3.135 creches e pr-escolas
foram apoiadas com recursos federais (...). Em 2013 e 2014, o Proinfncia tem o
desafio de apoiar a construo de mais 3.000 creches e pr-escolas.
Em 2013 foi aprovada a construo de 2.131 novas unidades de educao

infantil em todo o Brasil no mbito desse programa. Essa iniciativa representou
acrscimo oramentrio de 5% na ao correspondente em relao a 2012, atingindo
um gasto total de R$ 1,98 bilho. Alm da construo das unidades, o MEC
repassou recursos a ttulo de apoio manuteno dos novos estabelecimentos que
tenham sido construdos com recursos do governo federal, que estavam em plena
atividade e que ainda no tinham sido contemplados com recursos do FUNDEB.
Alfabetizao e educao de jovens e adultos
Assim como ocorre em relao a toda a educao bsica, a responsabilidade constitucional do MEC para com esta modalidade de ensino tambm de natureza
supletiva. Por intermdio do Programa Brasil Alfabetizado (PBA), o MEC apoia
financeiramente municpios e Unidades da Federao (UFs) na tarefa de oferecer
vagas em classes de alfabetizao e nos ensinos fundamental e mdio.
Entre as trs aes voltadas a esta modalidade de ensino, duas delas assumem dimenso de mdio porte em termos oramentrios, com dispndios entre R$ 200 milhes e
R$ 300 milhes: i) concesso de bolsas para equipes de alfabetizao; e ii) apoio
alfabetizao e educao de jovens e adultos. Conforme foi apresentado anteriormente,
em ambos os casos houve reduo significativa dos montantes executados, na comparao
com o ano de 2012, da ordem de 34%.
192
No que se refere alfabetizao de jovens e adultos, pode-se afirmar que esta

continua sendo a rea com os resultados menos alvissareiros da poltica educacional
brasileira. Em relao concesso de bolsas para equipes de alfabetizadores, para
2013 estavam previstas 953,6 mil bolsas, mas menos da metade deste montante foi
efetivamente concedido. De acordo com o Relatrio de Gesto do MEC (Brasil,
2014b), o PBA contou com a adeso de 985 entes executores, entre os quais 959
eram prefeituras municipais. Ou seja, trata-se de uma pequena parcela do universo
de 5.570 municpios existentes naquele ano. Ainda que 26 UFs tambm tenham
recebido recursos do PBA, o contingente de alfabetizandos atendidos em 2013
1,1 milho foi significativamente menor que o de 2011 1,6 milho , de acordo
com os relatrios de gesto do MEC.
Tecnologias da informao e comunicao na Educao
Por fim, caberia discorrer sobre as vrias iniciativas que tm por objetivo incentivar o
uso de tecnologias da informao e comunicao (TICs) nas escolas. Vrios programas
estaduais tambm foram criados nesse sentido. O MEC desenvolve uma srie de
polticas e programas relacionados com educao distncia, conforme pode ser
observado no quadro 1.
QUADRO 1
Polticas e programas de educao a distncia do MEC

Poltica/programa
Descrio
Banco Internacional de Objetos

Educacionais
Trata-se de um repositrio que possui objetos educacionais (udio, vdeo, animao/simulao, imagem,
hipertexto, softwares educacionais) de acesso pblico, em vrios formatos e para todos os nveis de ensino.
O banco possui mais de 19 mil objetos publicados.
Domnio Pblico
Ambiente virtual que permite a coleta, a integrao, a preservao e o compartilhamento de conhecimentos.

Seu principal objetivo promover amplo acesso a obras literrias, artsticas e cientficas que j esto em
domnio pblico ou que tenham sua divulgao devidamente autorizada.
TV Escola
TV pblica do MEC destinada a professores, educadores, alunos e demais interessados.
Universidade
Aberta do Brasil
um sistema integrado por universidades pblicas que oferece cursos de nvel superior para camadas da
populao que tm acesso formao universitria, por meio da educao a distncia. Professores que
atuam na educao bsica tm prioridade de formao.
DVD Escola
Oferece a escolas pblicas de educao bsica caixa com mdias DVD, contendo aproximadamente cento e
cinquenta horas de programao produzida pela TV Escola.
ProInfo
O Programa Nacional de Tecnologia Educacional tem por objetivo promover o uso pedaggico da informtica na rede pblica de educao bsica. O programa leva computadores, recursos digitais e contedos
educacionais s escolas. Em contrapartida, estados, Distrito Federal e municpios devem garantir a estrutura
adequada para receber os laboratrios e capacitar os educadores para uso das mquinas e tecnologias.
e-ProInfo
Trata-se de um ambiente colaborativo virtual de aprendizagem que permite a concepo, a administrao e

o desenvolvimento de diversos tipos de aes, como cursos a distncia, complemento a cursos presenciais,
projetos de pesquisa, projetos colaborativos.
e-TEC
Escola Tcnica Aberta do Brasil: educao profissional a distncia.
Rede Nacional
de Formao
Continuada de
Professores
Rede formada por instituies de ensino superior pblicas, federais e estaduais que produzem materiais
para cursos a distncia e semipresenciais, nas reas de alfabetizao e linguagem, educao matemtica e
cientfica, ensino de cincias humanas e sociais, artes e educao fsica.
(Continua)
Educao
193
(Continuao)
Poltica/programa
Descrio
Formao pela
Escola
Programa de educao continuada a distncia, que tem por objetivo contribuir para o fortalecimento da
atuao das pessoas envolvidas com execuo, acompanhamento, avaliao, controle e prestao de contas
de programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
Mdias na
Educao
Programa de educao a distncia que visa proporcionar formao continuada para o uso pedaggico das
TICs TV e vdeo, informtica, rdio e impresso. O pblico-alvo prioritrio so os professores da educao
bsica.
Pr-Licenciatura
O programa oferece formao inicial a distncia a professores em exerccio nos anos finais do ensino
fundamento ou ensino mdio dos sistemas pblicos de ensino.

Nota: O ProInfo voltado para equipamentos e infraestrutura, ao passo em que o e-ProInfo um ambiente virtual de aprendizagem.
Entre os motivos comumente utilizados para a adoo das TICs nas escolas,
pode-se citar:
a) incluso digital. Dados da TIC Domiclios 2013 (CGI, 2014) indicam
que 49% dos domiclios brasileiros possuem computador. Trata-se de uma
evoluo importante em relao aos 25% em 2008. Entretanto, quando
se analisa por classe social, observam-se grandes disparidades. Entre
os domiclios da classe A, 98% possuem computador, contra 86% da
classe B, 46% da classe C e 10% das classes D e E. No que diz respeito
ao acesso internet, o quadro no diferente. Entre os domiclios
da classe A, 98% possuem acesso, contra 80% da classe B, 39% da
classe C e 8% das classes D e E;
b) melhoria dos processos escolares. Como exemplo, pode-se citar a aplicao de
provas online, com a distribuio de notas igualmente por via eletrnica.
Eliminar-se-ia, assim, todo um trmite desnecessrio de papis;
c) tornar as classes mais atraentes. Muito se tem falado da chamada gerao Y,
nascida na era digital. Entre as justificativas para a adoo das TICs nas
escolas est tornar as aulas mais interessantes para os alunos, reduzindo
o absentesmo e a evaso;
d) aumentar a proficincia dos alunos. Um resultado que naturalmente se
espera de investimentos dessa natureza que exista uma melhora no
aprendizado dos alunos, mensurado por meio dos exames de proficincia.
Os resultados da literatura so inconclusivos com relao a essa questo.
A questo da incluso digital ainda apresenta muita relevncia no Brasil, como
foi possvel constatar a partir dos dados apresentados. Dependendo da regio e da
classe social do estudante, a escola pode ser o nico lugar onde o estudante tem
acesso a um computador conectado internet.8
8. A questo da equidade foi o que norteou o famoso plano Ceibal no Uruguai.
194
Entretanto, preciso ressaltar alguns pontos. Em primeiro lugar, h que se

considerar que h muitas estratgias possveis para aumentar a incluso digital,
que muitas vezes no so necessariamente excludentes entre si. Durante o governo
Lula, por exemplo, optou-se por reativar a Telebras, com o intuito de se reduzir
os custos de conexo no atacado, ou seja, o custo para provedores de acesso.
Em segundo lugar, a incluso digital entre os jovens se d cada vez mais por meio
dos dispositivos mveis.
O segundo motivo acima listado a melhoria dos processos escolares
uma tendncia que provavelmente prevalecer ao longo do tempo, tendo em
vista que permite reduo de custos e de desperdcio de tempo, e mecnicas mais
interessantes de avaliao. Muitos exames como os de proficincia em ingls j
so feitos digitalmente.
O terceiro e quarto motivos tornar as classes mais atraentes e aumentar a
proficincia dos alunos devem ser tratados em conjunto. Tornar as classes mais
atraentes para os alunos pode ser um objetivo interessante, desde que no prejudique
o aprendizado. Uma dimenso que tem sido muito discutida no exterior, mas
relativamente pouco no Brasil, o uso das TICs como vetor para mudanas na
forma de ensino, tradicionalmente pautada em aulas expositivas e em uma postura
relativamente passiva dos alunos.
Em um nvel mais bsico, autores como Salman Khan, criador da Khan
Academy (Khan, 2013), propem que os estudantes consultem previamente
contedos disponveis na internet, permitindo ao professor utilizar o tempo e o
espao da aula para discusses e outras atividades mais dinmicas. Em um nvel
mais avanado, as TICs podem funcionar como instrumento para o desenvolvimento das chamadas competncias do sculo XXI, como pensamento crtico,
letramento cientfico, letramento econmico, entre outras. Alm disso, o resultado
do aprendizado pode ser materializado em artefatos digitais disponibilizados e
compartilhados na internet. Para alm das questes de incluso digital, importante
que esta dimenso seja mais debatida, sendo que qualquer implantao de sucesso
no pode prescindir de uma mudana de mentalidade e treinamento adequado
dos professores.
3.1.3 Evoluo dos indicadores
Educao infantil
Em que pesem os investimentos que vm sendo realizados nessa rea, os dados

disponibilizados pelos ltimos censos escolares ainda no apontam um crescimento
significativo das matrculas. Alm disso, observa-se que o crescimento verificado
no mbito da rede privada tem sido maior que no setor pblico, conforme
apresentado na tabela 6.
Educao
195
TABELA 6
Brasil: matrculas na educao infantil, segundo o nvel de ensino e a dependncia

administrativa (2011 a 2013)
Nvel de ensino/departamento administrativo
Total
2011 (a)
2012 (b)
2013 (c)
Variao (%)
(b)/(a)
(c)/(b)
4,0
6.908.052
7.295.512
7.590.600
5,6
Pblica
5.021.545
5.190.128
5.374.108
3,4
3,5
Privada
1.886.507
2.105.384
2.216.492
11,6
5,3
Creche
Pblica
2.298.707
2.540.791
2.730.119
10,5
7,5
1.470.507
1.611.054
1.730.877
9,6
7,4
Privada
828.200
929.737
999.242
12,3
7,5
Pr-escola
4.681.345
4.754.721
4.860.481
1,6
2,2
Pblica
3.551.038
3.579.074
3.643.231
0,8
1,8
Privada
1.130.307
1.175.647
1.217.250
4,0
3,5
Fonte: INEP/MEC.
Sob a tica da taxa de frequncia, que apurada no segundo semestre de cada

ano, verifica-se que o crescimento foi ligeiramente maior que o das matrculas, tal
como mostra a tabela 7.
TABELA 7
Brasil: taxa de frequncia na educao infantil, por faixas etrias (2011 a 2013)
Variao (%)
Faixa etria
2011 (a)
2012 (b)
2013 (c)
(b)/(a)
(c)/(b)
0 a 3 anos
20,8
21,2
23,2
1,9
9,4
4 e 5 anos
77,4
78,2
81,4
1,0
4,1
Fonte: Microdados da PNAD (IBGE, 2013).

De todo modo, o que os dados acima revelam que o acesso s creches ainda
muito baixo. Nesse sentido, o alcance da meta de 50%, estabelecida pelo PNE,
nos prximos dez anos ser um desafio de grande monta, considerando-se o ritmo
de ampliao da taxa de frequncia at o presente. Por sua vez, a universalizao
do acesso pr-escola tambm demandar esforos adicionais, em que pese o fato
de mais de 80% da populao-alvo j ter sido contemplada.
Ensino fundamental
A tendncia de queda do nmero de matrculas no ensino fundamental foi mantida

no ano de 2013, tanto em relao aos anos iniciais, quanto no que se refere aos
anos finais. Em primeiro lugar, isto em parte explicado pela reduo do universo
196
populacional demandante deste nvel de ensino. De acordo com a Pesquisa Nacional

por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE, 2013), somente no perodo 2011-2013 houve reduo de 1,5% da populao
de 6 a 14 anos. Alm disso, tambm tem crescido a taxa de aprovao. De acordo
com o INEP/MEC, no mesmo perodo houve aumento de 1,9%. Portanto, estes
dois fatores explicam, em grande medida, a reduo das matrculas no ensino
fundamental regular, tal como mostrada na tabela 8.
TABELA 8
Brasil: matrculas no ensino fundamental, segundo a etapa do ensino (2011 a 2013)

Etapa
2011 (a)
2012 (b)
2013 (c)
Anos iniciais
16.360.770
16.016.030
Anos finais
13.997.870
13.686.468
30.358.640
29.702.498
Total
Variao (%)
(b)/(a)
(c)/(b)
15.764.926
-2,1
-1,6
13.304.355
-2,2
-2,8
29.069.281
-2,2
-2,1
Fonte: INEP/MEC.
A consequncia imediata do aumento da taxa de aprovao a reduo da

distoro idade-srie. No perodo 2011-2013, a taxa mdia nacional decresceu de
22,9% para 21,0%, sendo que nas redes pblicas a reduo foi de 25,6% para 23,7%.
Com a sano da Lei no 11.274, em 2006, que ampliou o ensino fundamental
para nove anos, houve indiscutvel aumento da taxa de frequncia escola entre
as crianas com 6 anos de idade. De acordo com a PNAD 2013 (IBGE, 2013),
96,6% das crianas frequentavam escola, mas apenas dois teros delas estavam
matriculadas no ensino fundamental regular. Quando se toma por referncia o
ano de 2006, momento em que foi aprovada a referida lei, constata-se que a taxa
de frequncia escola era de 91,2%, sendo que apenas 31,1% destes frequentavam
o ensino fundamental. Apesar da proporo de crianas de 6 anos de idade frequentando este nvel de ensino ter sido ampliada de forma significativa, ressalta-se
que a referida lei tambm estipulou que o prazo para os entes implementarem esta
obrigatoriedade seria at 2010.
Ao se considerar toda a faixa etria correspondente ao ensino fundamental,
de 6 a 14 anos, verifica-se que 1,6% dos brasileiros estava fora da escola em
2013. Se, por um lado, este percentual relativamente baixo, por outro, isso
no significa que no deva se dar prioridade a aes para a incorporao ao
ensino fundamental de todos os ainda excludos da escola. Sobre isso, a meta
2 do PNE que prev justamente a universalizao do ensino fundamental de
nove anos para toda a populao de 6 a 14 anos de idade, estabelece algumas
estratgias. Trs delas, em especial, se efetivadas, podem ser decisivas para atingir
Educao
197
a meta: i) promover a busca ativa de crianas e adolescentes fora da escola;

ii) fortalecer o acompanhamento e o monitoramento dos alunos beneficirios
de programas de transferncia de renda, bem como dos alunos em situao de
discriminao, preconceitos e violncias na escola; e iii) estimular a oferta do
ensino fundamental, em especial dos anos iniciais, para as populaes do campo,
indgenas e quilombolas, nas prprias comunidades.
busca pela universalizao do ensino fundamental se soma a necessidade de
manter na escola crianas e adolescentes e fazer com que concluam esta etapa do
ensino e que, inclusive, a concluam na idade adequada. A meta 2 do PNE tambm
prev que at o final do plano, 95% dos alunos se enquadrem nesta condio.
A despeito dos avanos da taxa de aprovao e da reduo da distoro idade-srie,
como mencionados, a tabela 9, relativa a 2013, mostra que os nveis de concluso
do ensino fundamental na idade adequada ainda esto longe do que seria razovel.
TABELA 9
Brasil e macrorregies: proporo de pessoas na faixa etria de 15 a 18 anos que

concluram o ensino fundamental (2013)
(Em %)
Total
Brasil
Norte
15 anos
16 anos
17 anos
18 anos
67,7
48,3
66,7
76,0
79,9
56,5
35,8
53,4
65,7
72,1
Nordeste
57,3
38,1
55,0
65,5
70,7
Sudeste
75,4
55,1
76,3
84,2
86,4
Sul
74,9
58,2
74,4
80,9
85,1
Centro-Oeste
71,7
51,6
72,3
79,4
82,5

Menos da metade das pessoas com 15 anos de idade tinham o diploma de

ensino fundamental em 2013. O nmero dos que concluram esta etapa de ensino
sobe com a idade. Com 18 anos, porm, idade em que o adequado seria concluir
o ensino mdio, 20% ainda no possuem o ensino fundamental.
No que tange ao desempenho e ao rendimento escolar, mensurados por intermdio
do IDEB, pode-se afirmar que os resultados da ltima avaliao, realizada em 2013,
apontam para avano considervel nos anos iniciais do ensino fundamental e incremento
modesto nos anos finais, conforme mostrado no grfico 1.
198
GRFICO 1
Brasil: evoluo do IDEB do ensino fundamental (anos iniciais e finais) (2005-2013)

1A Anos iniciais
1B Anos finais
6
4
3,8
4,2
3,9
4,3
4,9
6
4
3,5
3,5
3,7
4,1
4,4
2005
2007
2009
2011
2013
0
2005
2007
2009
Metas anos iniciais
2011
2013
IDEB anos iniciais
Metas anos finais
IDEB anos finais
Fonte: INEP/MEC.
Pela primeira vez no foi atingida a meta geral dos anos finais do ensino
fundamental. Nenhum dos sistemas de ensino privado, pblico, estadual e
municipal atingiu a meta estabelecida para 2013. Os ndices relativos s redes
estaduais e pblica variaram, porm, positivamente, de 3,9 para 4,0 em ambos os
casos, mas aqum das respectivas metas (4,2 e 4,1). As redes municipais mantiveram
o ndice de 3,8, alcanado em 2011, enquanto a rede privada regrediu de 6,0 para
5,9 no perodo 2011-2013.
Mesmo em relao aos anos iniciais do ensino fundamental, deve-se ter
cautela quanto comemorao dos resultados alcanados. Via de regra, os ndices
mdios nacionais encobrem profundas desigualdades entre UFs e entre municpios.
Neste caso, verifica-se que cerca de 37% dos municpios brasileiros avaliados no
perodo 2011-2013 no tiveram progresso no IDEB, sendo que para 29% deste
universo houve retrocesso.
Quando se trata dos anos finais do ensino fundamental, que registrou aumento
de 0,1 ponto no IDEB das redes pblicas de ensino, ante o ndice de 2011, a situao
ainda mais preocupante. Neste caso, treze das 27 UFs no tiveram progresso e
o nmero de municpios nesta situao correspondia a 44% do total avaliado.
Portanto, em que pese o avano observado em relao ao ndice mdio nacional
referente aos anos iniciais, deve-se levar em conta que a proporo de municpios
que no apresentaram evoluo no perodo 2011-2013 bastante significativa,
o que sugere, no mnimo, identificar as causas e os fatores associados a este fato.
Alm das metas gerais dos anos finais no terem sido atingidas, observa-se que
um nmero significativo de municpios retrocedeu em relao a 2011, inclusive
em relao aos anos iniciais, tal como mostra a tabela 10.
Educao
199
TABELA 10
Brasil: situao dos municpios em relao ao desempenho no IDEB do ensino

fundamental nas redes pblicas (2013)
Etapa do ensino
fundamental
Municpios
Evoluram
Total (%)
Estagnaram
Total (%)
Retrocederam
Total (%)
Total
Anos iniciais
3.225
63,0
401
7,8
1.490
29,1
5.116
Anos finais
2.926
55,9
524
10,0
1.783
34,1
5.233
Fonte: INEP/MEC.
Portanto, propores significativas dos municpios brasileiros no obtiveram

progresso nas duas etapas do ensino fundamental, entre as duas edies do IDEB,
o que remete para a necessidade de se investigar as causas dessa ocorrncia.
Outro indicador que merece ser analisado a proporo dos municpios que
alcanaram a meta referente a 2013. Neste caso, os resultados dos anos iniciais
so bem mais favorveis que os dos anos finais. Conforme mostra a tabela 11,
a proporo de municpios que atingiu ou superou a meta ficou acima de 70%,
no primeiro caso, enquanto que no outro no atingiu 40% do total.
TABELA 11
Brasil: situao dos municpios em relao s metas do IDEB para o ensino

fundamental nas redes pblicas (2013)
Etapa do ensino
fundamental
Municpios
Superaram
Total (%)
Atingiram
Total (%)
No atingiram
Total (%)
Total
Anos iniciais
3.463
65,4
334
6,3
1.496
28,3
5.293
Anos finais
1.815
33,8
310
5,8
3.245
60,4
5.370
Fonte: INEP/MEC.
Quando se desagregam os dados relativos aos anos finais pelas cinco

macrorregies, em relao aos municpios que no haviam atingido a meta
intermediria em 2013, verifica-se que no Sul mais de trs quartos deles se
enquadravam nesta situao. Portanto, no se trata de condio exclusiva das
regies mais pobres, tal como se observa na tabela 12.
200
TABELA 12
Brasil: municpios que no atingiram a meta do IDEB para 2013, segundo as

macrorregies (2013)
Municpios
Regio
No atingiram
Total
Total (%)
339
446
76,0
1.143
1.716
66,6
Sudeste
761
1.642
46,3
Sul
854
1.110
76,9
Centro-Oeste
148
456
32,5
3.245
5.370
60,4
Norte
Nordeste
Total
Fonte: INEP/MEC.
A concluso mais geral que se torna mais difcil evoluir medida que se
avana nas sries e nos nveis de ensino. Por outro lado, esta tendncia causa perplexidade, uma vez que os processos seletivos que operam ao longo dessa trajetria
escolar j teriam excludo, em tese, aqueles que poderiam ser classificados como
menos aptos.
A aprovao do novo PNE, em 2014, deixa mais claros os caminhos que o
ensino fundamental deve seguir e as metas a serem alcanadas. Este o nico nvel
de ensino na educao brasileira que se aproxima da universalizao, pois a frequncia
escola de crianas e adolescentes na faixa de 6 a 14 anos, que corresponde ao
ensino fundamental, estava em 98,4% em 2013, segundo o IBGE (2013). Assim,
os desafios, embora a maior parte deles seja comum tambm aos demais nveis de
ensino, podem se concentrar mais na melhora da qualidade da educao.
Prova disso que os prprios valores do IDEB buscados para o ensino
fundamental nos prximos anos, especialmente os anos iniciais, so mais ousados
que o buscado para o ensino mdio. A meta 7 do novo PNE busca fomentar
a qualidade da educao bsica em todas as etapas e modalidades chegando,
em 2021, a um IDEB de 6,0 para os anos iniciais do ensino fundamental, 5,5
para os anos finais e 5,2 para o ensino mdio. H tambm metas intermedirias
para 2015, 2017 e 2019.
Ainda em termos de qualidade, a quinta meta do PNE dialoga com o
Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, estabelecido em 2012. Assim
como o pacto, o PNE preconiza a alfabetizao de todas as crianas at os
8 anos de idade, no mximo. O pacto uma ao do MEC em articulao com
as secretarias estaduais, distrital e municipal de educao e pretende garantir
que todos os estudantes dos sistemas pblicos de ensino estejam alfabetizados,
em lngua portuguesa e matemtica, at o final do 3o ano do ensino fundamental.
Educao
201
Bolsas so distribudas pelo MEC para professores alfabetizadores e tambm instituies de ensino superior que desenvolvem cursos de aperfeioamento para docentes.
O pacto conta com a adeso das 27 UFs e de 5.420 municpios, para formao
de 15.988 orientadores de estudos e mais de 317 mil professores alfabetizadores,
com a concesso de 2.507.219 bolsas em 2013. s universidades envolvidas nos
cursos de aperfeioamento foram pagas 2.199 bolsas em 2013.
A meta 6 do PNE busca garantir educao integral em pelo menos metade
das escolas pblicas, para atender no mnimo 25% dos alunos da educao bsica.
Consideram-se, na educao de tempo integral, os alunos que esto em turmas
com sete ou mais horas de durao e os que esto em turmas com menos de sete
horas, mas que, somado a estas o tempo de atividade complementar, o tempo total
atinja as sete horas. O grfico 2 mostra como est a evoluo da educao em tempo
integral no ensino fundamental, de 2011 a 2013, com a proporo de matrculas
em tempo integral sobre o nmero total de matrculas neste nvel de ensino.
GRFICO 2
Brasil e grandes regies: evoluo da proporo de matrculas no ensino

fundamental em tempo integral (2011-2013)
(Em %)
14,4
12,2
10,9
10,6
5,8
6,5
5,8
Brasil
8,5
7,6
7,4
7,4
Sudeste
2012
7,1
5,8
5,4
Nordeste
2011
7,7
7,1
5,1
Norte
9,2
Sul
Centro-Oeste
2013
Fonte: Censo escolar INEP/MEC.

De 2011 para 2013, praticamente dobrou a proporo de matrculas do

ensino fundamental na educao integral. O aumento da proporo facilitado
tambm pela diminuio do nmero total de matrculas nesta etapa de ensino,
devido a mudanas demogrficas que tm feito recuar, em termos absolutos nos
ltimos anos, a base da pirmide etria brasileira. Mas, inegavelmente, o avano
na educao integral substantivo neste pouco tempo. No ltimo ano, porm,
ficou evidente que este avano tem se dado de forma diferenciada entre as regies
202
e as UFs. At 2012, a proporo da educao em tempo integral no ensino fundamental era similar em todas as grandes regies brasileiras, com ndices prximos
mdia nacional (7,1%). Em 2013, as regies Norte e Nordeste e, em menor grau,
o Centro-Oeste, registraram aumentos bem mais expressivos que as demais regies.
Destaque para o Nordeste que, no incio do perodo, tinha o menor ndice e,
ao final, havia quase triplicado tal proporo, tornando-se, assim, a regio que mais
se aproximou da meta de 25%.
O programa Mais Educao, do MEC, tem importncia significativa nesta
ampliao acelerada da educao em tempo integral, pois incentiva o desenvolvimento de atividades socioeducativas, no contraturno escolar. Em 2013 teve
adeso de 49 mil escolas, frente s 32 mil existentes em 2012 e s quase 15 mil
em 2011. Uma ampliao acelerada, que desde 2012 passou a focar nas escolas
com mais de 50% de alunos matriculados inscritos no Programa Bolsa Famlia.
O Mais Educao repassa recursos por meio do Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE) induzindo a agenda da educao em jornada ampliada ou integral.
A proporo de alunos em tempo integral no ensino mdio, porm, bem
menor que no fundamental: apenas 4,5%. Considerando estes dois nveis de
ensino, o total de alunos que frequentam a escola em tempo integral de 9,5%.
A tabela 13 mostra a proporo de matrculas nos ensinos fundamental e mdio,
em tempo integral nos estados brasileiros.
TABELA 13
Brasil e UFs: proporo de matrculas dos ensinos fundamental e mdio em tempo

integral (2013)
(Em %)
Brasil
Total
Ensino fundamental
Ensino mdio
9,5
10,9
4,5
Tocantins
21,6
26,0
5,7
Pernambuco
17,4
14,7
26,9
Paraba
16,8
18,4
10,0
Rio Grande do Norte
16,8
21,2
1,0
Cear
16,7
18,4
11,0
Rondnia
16,6
15,9
19,4
Amap
12,0
15,0
0,8
Amazonas
11,8
13,1
6,7
Rio de Janeiro
11,8
13,1
6,6
Mato Grosso
11,7
14,9
2,3
Acre
11,4
14,1
0,6
Maranho
11,0
13,1
2,5
Bahia
10,1
12,2
1,9
(Continua)
Educao
203
(Continuao)
Rio Grande do Sul
Total
Ensino fundamental
Ensino mdio
9,9
12,0
2,3
Piau
9,7
11,1
4,5
Gois
9,5
11,6
2,4
Sergipe
9,2
10,6
3,0
Alagoas
8,8
10,7
0,5
Minas Gerais
8,2
9,8
3,1
Par
7,5
9,1
0,6
Mato Grosso do Sul
6,8
7,6
3,3
Paran
6,8
8,1
2,7
Esprito Santo
6,7
7,8
2,3
Santa Catarina
6,1
6,3
5,6
So Paulo
5,0
6,0
1,8
Distrito Federal
4,9
6,1
0,8
Roraima
0,9
0,4
3,0
Fonte: Censo escolar INEP/MEC.

exceo de Pernambuco e Rondnia, a educao bsica em turno integral

bem mais comum no ensino fundamental do que no mdio. Chama ateno
que estados das regies Norte e Nordeste, geralmente considerados mais pobres
ou com mais dificuldades em termos de gesto pblica e mobilizao de recursos,
tenham conseguido colocar, em 2013, mais crianas e adolescentes em educao
integral do que estados mais ricos. Tocantins, com 21,6%, o estado mais prximo
de atingir a meta de 25%. Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear,
Rondnia, todos com mais de 16%, tm percentuais acima da mdia nacional
bastante significativos. Na outra ponta, em Roraima, o ensino integral, especialmente
o fundamental, quase inexistente. Duas outras UFs, consideradas com melhores
condies socioeconmicas, tm as menores propores de matrculas na educao
bsica integral: Distrito Federal, com apenas 4,9%, e So Paulo, com 5%. Santa
Catarina, Esprito Santo, Paran e Mato Grosso do Sul no atingem 7%.
O maior avano em estados do Norte e Nordeste, certamente, demonstra o
peso do Programa Mais Educao nesta ampliao recente da educao em tempo
integral, j que, como dito, o programa priorizou escolas com mais de 50% de
alunos inscritos no Bolsa Famlia, estabelecimentos mais facilmente encontrados
no Norte e no Nordeste. Em 2013, aproximadamente 65% das escolas inscritas no
Programa Mais Educao atendiam a esta especificao. Mesmo assim, estados com
ndices educacionais historicamente ruins e com grande proporo da populao
beneficiria do Bolsa Famlia, esto abaixo da mdia nacional, o caso de Alagoas.
204
Obviamente esta ampliao recente da educao em tempo integral deve ser

objeto de investigao especfica para entender o que de fato ela significa em termos
de qualidade em cada regio do pas, em cada escola. O repasse do Programa Mais
Educao por aluno feito a partir da autodeclarao das escolas no censo escolar,
anualmente, sobre o nmero de alunos nesta modalidade. Alm disso, o conceito
de educao integral, para fins estatsticos, considera apenas o nmero de horas
que o aluno passa em sala de aula, o que um indicador til, mas no suficiente.
Ensino mdio
A evoluo das matrculas no ensino mdio, nos ltimos anos, pode ser descrita
por uma curva ligeiramente descendente. Em grande medida, isso se deve ao fato
de ter sido reduzido o nmero de estudantes matriculados na modalidade de
educao de jovens e adultos (EJA). No que se refere ao ensino regular, observa-se
certa estabilidade, que pode ser vista na tabela 14.
TABELA 14
Brasil: matrculas no ensino mdio, por modalidades de ensino, turno e dependncia

administrativa (2007/2012/2013)
Modalidade/turno/dependncia administrativa
Ensino regular
Rede privada
Cursos noturnos
EJA
Total
2007
2012
2013
Variao (%)
8.369.369
8.376.852
8.312.815
-0,7
897.068
1.066.163
1.065.039
18,7
3.452.090
2.574.116
2.394.488
-30,6
1.618.306
1.345.864
1.324.878
-18,1
9.987.675
9.722.716
9.637.693
-3,5
Fonte: INEP/MEC.
Em que pese a reduo de 3,5% no total de matrculas, ocorrida no perodo

2007-2013, a tabela 14 apresenta pelo menos um dado positivo, a reduo da
proporo de matrculas no perodo noturno em relao ao total, que caiu de 41%
para 29% do total no perodo supracitado. Sabe-se que o rendimento escolar no
perodo noturno tende a ser menor que em cursos regulares diurnos. Alm do
tempo de permanncia em sala de aula ser reduzido, a disposio dos alunos para
a aprendizagem tambm menor, uma vez que, em sua maioria, eles chegam
escola cansados, aps uma longa jornada de trabalho.
De todo modo, essa estabilizao das matrculas no ensino mdio, entre 9,6
milhes e 10 milhes, est aqum do que seria o desejvel, uma vez que a proporo
de jovens de 18 a 29 anos que havia concludo este nvel de ensino ainda baixa.
De acordo com a PNAD (IBGE, 2013), apenas 58% dos jovens nesta faixa etria
Educao
205
haviam concludo a ltima etapa da educao bsica. Portanto, cerca de 16 milhes

no se encontravam formalmente habilitados a pleitear uma vaga na educao
superior, pelo fato de no disporem do requisito legal, ou mesmo a buscar uma
melhor insero no mercado de trabalho.
Quando se comparam, por exemplo, as cinco macrorregies brasileiras, para
efeito desse indicador, duas constataes iniciais chamam ateno: i) a taxa de
concluso em todas elas est longe de alcanar a universalizao; e ii) h diferenas
inter-regionais significativas, tal como mostrado no grfico 3.
GRFICO 3
Proporo da populao de 18 a 29 anos com ensino mdio completo, segundo as

macrorregies (2013)
(Em %)
100
80
60
48,4
48,7
Nordeste
Norte
60,8
61,1
Centro-Oeste
Sul
65,6
40
20
0
Sudeste

Apesar de a regio Sudeste se encontrar em situao mais favorvel que as

demais, ela ainda abrigava, em 2013, 5,4 milhes de jovens sem o ensino mdio
concludo. Por sua vez, o Nordeste, alm de registrar a menor taxa de concluso,
tambm detinha o maior contingente de pessoas nesta situao, da ordem de 5,7
milhes de jovens.
Considerando que em 2009 houve mudana no marco legal, de modo que a
obrigatoriedade do ensino foi ampliada para toda a educao bsica, compreendida
pela faixa etria de 4 a 17 anos, conclui-se que um longo caminho h de ser
percorrido a fim de assegurar a todos os jovens o acesso e a concluso deste nvel
de escolaridade.
Com relao avaliao do desempenho escolar dos estudantes, realizada por
meio do IDEB, verifica-se que o ensino mdio apresentou resultados preocupantes.
A avaliao de proficincia neste nvel de ensino, que compe este indicador,
dada pelo Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), que de natureza
amostral. Deste modo, podem-se calcular apenas os IDEBs por UFs e segundo as
redes estaduais e privada.
206
Conforme mostra a tabela 15, o ndice mdio nacional no sofreu alterao

entre 2011 e 2013, de modo que o resultado neste ltimo ano ficou abaixo da
meta estabelecida. Apesar de as redes estaduais terem mantido o ndice alcanado
em 2011, na rede privada houve reduo de 0,3 ponto percentual (p.p.).
TABELA 15
Brasil: IDEB do ensino mdio, segundo a rede de ensino (2011 e 2013)

2011
2013
Meta 2013
Brasil
3,7
3,7
3,9
Estadual
3,4
3,4
3,6
Privada
5,7
5,4
6,0
Fonte: INEP/MEC.
A estagnao ocorrida no perodo 2011-2013 decorre do fato de a maioria

das UFs ter registrado reduo do ndice neste ltimo ano. Conforme mostra a
tabela 16, esta tendncia foi mais acentuada no mbito da rede privada.
TABELA 16
Brasil: evoluo do IDEB do ensino mdio nas UFs em relao a 2011, segundo a
rede de ensino (2013)
Rede de ensino
Desempenho nas unidades federadas

Evoluram (%)
Estagnaram (%)
Retrocederam (%)
Estadual
33,3
7,4
59,3
Privada
14,8
18,5
66,7
Fonte: INEP/MEC.
Os resultados do IDEB no ensino mdio no deixam dvida quanto necessidade de se repensar os processos pedaggicos neste nvel do ensino. Alm do ndice
atual alcanado pelas redes estaduais ser bastante baixo, no se atingiram as metas
estabelecidas para 2013. Tem-se, ainda, como agravante, que o alunado deste nvel
de ensino j teria passado por diversos processos de seleo, de carter excludente,
desde os anos iniciais do ensino fundamental, que supostamente o colocariam na
condio de elite estudantil. Porm, mesmo tendo superado diversos obstculos,
esses estudantes ainda evidenciam baixo rendimento nas provas do SAEB.
Alfabetizao e educao de jovens e adultos
Depois de ter ficado estagnada em 2012, a taxa de analfabetismo volta a cair em

2013, porm em ritmo lento. A queda de 2012 a 2013 foi de 0,1 p.p. Se comparada
com a taxa de 2011, dois anos antes, a queda de apenas 0,07 p.p. no perodo.
Para fins de ilustrao, se a tendncia de arrefecimento do ritmo de queda da taxa
Educao
207
de analfabetismo se confirmar, ou ao menos for mantido o ritmo atual, o Brasil

levaria ainda cerca de cinco dcadas para atingir uma taxa de analfabetismo similar
s hoje existentes em pases vizinhos do Cone Sul.9 A tabela 17 traz a taxa de
analfabetismo do Brasil, por grandes regies e grupos selecionados.
TABELA 17
Brasil e grandes regies: taxa de analfabetismo, segundo categorias selecionadas

(2011 a 2013)
(Em %)
Categorias
2011
2012
2013
8,58
8,66
8,52
Norte
10,2
10,0
9,5
Nordeste
16,8
17,4
16,9
Sudeste
4,8
4,8
4,8
Sul
4,9
4,4
4,6
Centro-Oeste
6,3
6,7
6,5
6,5
6,6
6,4
Metropolitano
3,8
3,7
3,8
No metropolitano
8,1
8,2
7,9
21,1
21,1
20,8
8,8
9,0
8,8
8,4
8,4
8,2
15 anos ou mais
Brasil
Localizao
Urbano
Rural
Sexo
Masculino
Feminino
Raa ou cor
Branca
5,3
5,3
5,2
Negra
11,8
11,8
11,5
Faixa etria
15 a 17 anos
1,2
1,0
0,8
18 a 24 anos
1,7
1,6
1,5
25 a 29 anos
2,9
2,7
2,3
30 a 39 anos
5,2
5,1
4,7
40 a 49 anos
8,1
8,2
7,7
50 a 59 anos
11,4
11,8
11,4
60 anos ou mais
24,8
24,4
24,3

9. Por exemplo, Argentina (2,1%) e Uruguai (1,9%) (UNDP, 2013).
208
Apenas a regio Norte do Brasil registra uma sequncia de quedas na taxa de

analfabetismo nos ltimos trs anos: de 10,2% em 2011, para 10,0% em 2012 e
9,5% em 2013. Na regio Sul se verifica uma queda da taxa de 2013 em relao
a 2011, 4,6% e 4,9% respectivamente, mas no binio 2012-2013 foi observado
aumento de 0,2 p.p. na taxa. Na regio Sudeste a taxa de analfabetismo ficou
estabilizada nestes trs anos, em 4,8%. No Centro-Oeste, apesar de registrada
queda de 0,2 p.p. no binio 2012-2013, a taxa mais recente, 6,5%, maior que
a de 2011, 6,3%. A regio Nordeste revela o quadro mais preocupante. Depois
de registrar um aumento considervel no binio 2011-2012, de 0,5 p.p., a taxa
volta a cair em 2013, mas ainda est no mesmo patamar de 2011, com 16,9%.
no Nordeste onde o analfabetismo um problema mais evidente e onde se
concentram 90% dos municpios brasileiros com taxa de analfabetismo maior
que 25%, elegidos como reas prioritrias do Programa Brasil Alfabetizado.
Por ter uma taxa maior e por receber ateno prioritria do governo federal na
rea, o analfabetismo deveria recuar no Nordeste com uma velocidade maior
que nas demais regies. Nos ltimos trs anos isso no ocorreu.
Chama ateno o analfabetismo se manter estvel no perodo tambm nas
reas urbanas metropolitanas. Com uma taxa de 3,8%, significativamente menor
que a das reas urbanas no metropolitanas e das reas rurais, o analfabetismo tende
a cair em um ritmo mais lento. A estabilizao, porm, mesmo neste patamar mais
baixo, no desejvel. Pode ser mais um indcio da baixa efetividade dos esforos
governamentais para alfabetizao de jovens e adultos pois, nas reas metropolitanas,
no h disperso de populao como nas reas rurais, e no se trata de pequenos
municpios ou comunidades longnquas, distante de equipamentos pblicos.
So reas em que mais fcil ter acesso aos analfabetos.
Mais do que essas pequenas flutuaes anuais, negativas ou positivas, os dados
revelam uma preocupante estabilizao na taxa de analfabetismo nos ltimos trs
anos, se comparadas com o ritmo de queda nas duas dcadas anteriores, que tambm
era considerado lento. O grfico 4 mostra a evoluo na taxa de analfabetismo
calculada pela PNAD no Brasil e grandes regies, de 1992 a 2013.
Percebe-se, no grfico 4, uma estabilizao na evoluo da taxa de analfabetismo
nos anos recentes, 2011, 2012 e 2013.
Em relao aos demais nveis da educao de jovens e adultos, continua a
queda de matrculas. Parte da diminuio advm de aspectos positivos relacionados
ampliao do acesso ao ensino fundamental e ao ensino mdio, correo de
fluxo e diminuio da distoro idade-srie, s oportunidades criadas no acesso
educao profissional e s expectativas de ingresso no ensino superior, o que
incentiva o grupo de 18 anos ou mais, especialmente os mais jovens, a conclurem
o ensino nas classes regulares, mesmo j estando na idade para acessar a EJA.
Educao
209
GRFICO 4
Brasil e grandes regies: evoluo da taxa de analfabetismo (1992-2013)

(Em %)
33
30
27
24
21
18
16,9
15
12
9
9,5
8,5
6,5
4,8
4,6
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Centro-Oeste
2013
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1999
1998
1997
1996
1995
1993
1992
Sul

Obs.: A taxa de analfabetismo de 1994, 2000 e 2010 no aparece no grfico, pois foi calculada pelo censo demogrfico.
Mas se verdade que a EJA tem sido impactada positivamente por medidas
bem-sucedidas do poder pblico em outras reas da educao, o que ocasiona
diminuio de demanda, especialmente entre os mais jovens, tambm verdade
que a EJA em si no tem conseguido ampliar sua abrangncia para outros grupos,
especialmente de faixas etrias no mais impactadas pelas polticas recentes de melhora
da educao bsica. A populao brasileira ainda possui baixa escolaridade e tem
dezenas de milhes de jovens e adultos que no concluram o ensino fundamental
e especialmente o mdio, o que faz com que o pblico-alvo da EJA seja muitas
vezes maior que o grupo que realmente acessa esta poltica pblica.
O grfico 5 apresenta a evoluo das matrculas na modalidade de EJA, nos
ensinos fundamental e mdio, no perodo 2011-2013.
A reduo do nmero de matrculas na EJA no trinio 2011-2013 foi de 8,7%
no ensino fundamental e de 2,9% no ensino mdio, uma queda total mdia de
6,8%. Em nmeros absolutos, houve diminuio de 273,5 mil matrculas, sendo
86% destas no ensino fundamental.
Tanto o arrefecimento da queda na taxa de analfabetismo, quanto a reduo
de matrculas na EJA vo de encontro s expectativas criadas com o novo Plano
Nacional de Educao (PNE), recentemente aprovado. A taxa de alfabetizao
210
da populao de 15 anos ou mais (meta 9) projetada j para 2015 era de 93,5%,

ou seja, 2 p.p. acima do ndice registrado em 2013, com o objetivo de chegar a
100% ao final da dcada; alm disso, a meta de aumentar a escolaridade mdia da
populao jovem para doze anos de estudo (meta 8) tem como uma de suas estratgias
a implementao de programas de educao de jovens e adultos, especialmente
para os que, nesta faixa etria, estejam fora da escola e com defasagem idade-srie.
GRFICO 5
Brasil: evoluo das matrculas na EJA, por nvel de ensino (2011-2013)

4.046.169
3.906.877
3.772.670
2.681.776
2.561.013
2.447.792
1.364.393
1.345.864
1.324.878
2011
2012
EJA - ensino fundamental
EJA - ensino mdio
2013
EJA - total
Fonte: INEP/MEC.
Sem recolocar o problema do enfrentamento do analfabetismo na agenda

governamental, nem a meta intermediria e tampouco a final sero atingidas.
Em 2015, a taxa de analfabetismo precisaria cair para 6,5%,10 ou seja, 2 p.p.
em relao a de 2013, que estava em 8,5%; um ritmo de queda muito superior
ao verificado nos ltimos anos, o que, mantidas as aes e as iniciativas atuais,
no se mostra factvel.
Por sua vez, a meta 10 do PNE trata especificamente da ampliao de vagas
da EJA integrada educao profissional. Neste caso, estabelece que um mnimo de
25% das matrculas nesta modalidade de ensino dever se dar na forma integrada
educao profissional.
Porm, a proporo de matrculas nessa modalidade de ensino integrado
ainda pouco significativa. Depois de um aumento expressivo entre 2008 e 2010,
o nmero de matrculas na EJA integrada educao profissional mantm-se
relativamente estvel, conforme fica evidenciado no grfico 6.
10. A meta da taxa de analfabetismo esperada no PNE para 2015 diz respeito a toda populao brasileira. Mas so profundas
as desigualdades. Conforme mostra a tabela 17, a populao branca (5,2%), os habitantes das regies Sul (4,6%) e
Sudeste (4,8%), bem como os moradores das regies metropolitanas (3,8%) j tm taxas melhores que a meta estipulada.
Educao
211
GRFICO 6
Brasil: evoluo das matrculas da EJA integrada educao profissional da rede

regular de ensino (2008-2013)
80.000
4
65.966
60.000
52.278
40.000
20.000
61.463
1,63
18.915
0,38
23.161
54.615
1,40
1,22
1,63
1
0,50
0
2008
2009
2010
Matrculas
2011
2012
2013
Fonte: INEP/MEC.
A proporo de 1,6% do total de matrculas bastante baixa e se encontra

muito aqum da meta de 25% estabelecida pelo PNE. Cabe ainda registrar que
cerca de dois teros das 61,5 mil matrculas existentes em 2013 concentravam-se
no ensino mdio e o restante no ensino fundamental.
Mesmo com dados que mostram que o programa Brasil Alfabetizado e
Educao de Jovens e Adultos tm resultados aqum do necessrio, a busca de
solues ou alteraes na atual poltica continua fora da agenda. Em que pese o
fato de o analfabetismo ser um problema estrutural da sociedade brasileira,
o programa Brasil Alfabetizado atua, no entanto, como se combatesse um problema
localizado, marginal.
H iniciativas importantes de aprimoramento da poltica feitas pela Secretaria
de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi), setor do
MEC responsvel pela rea. So aes como, por exemplo, a instituio, desde
2011, do Programa Nacional do Livro Didtico de Educao de Jovens e Adultos
(PNLD EJA); e a adoo de agendas territoriais de combate ao analfabetismo,
priorizando municpios nos quais a taxa maior que 25%.
Mas o combate ao analfabetismo e a educao de jovens e adultos como um
todo parecem fora da agenda prioritria do MEC e do governo federal. Uma poltica
com maior capacidade de enfrentar o problema demanda um nvel de articulao
para alm da Secadi, envolvendo as demais secretarias do MEC, outros ministrios
e entes federados; aumento de recursos oramentrios, infraestrutura; mobilizao
social e empenho do governo federal, em uma ao coordenada com envergadura
212
talvez similar aos esforos bem-sucedidos dos ltimos anos para o combate fome
e extrema pobreza; ou at mesmo, de mobilizao de recursos humanos, como o
esforo, tambm bem-sucedido, feito no programa Mais Mdicos, na rea de sade.
Uma estratgia de combate ao analfabetismo e a ampliao da educao de
jovens e adultos deveria considerar, em primeiro lugar, a necessidade de garantir
recursos humanos e estrutura para atender a este pblico. Os valores baixos da
remunerao e o vnculo precrio que se estabelece com educadores para o programa
Brasil Alfabetizado no tm se mostrado adequados. A recente definio da meta de
10% do PIB para a educao no PNE vai ao encontro desta necessidade. Em segundo
lugar, preciso considerar uma mobilizao nacional, inclusive com instrumentos
de mdia de massa, buscando motivar o pblico-alvo para retomar os estudos.
Tal esforo deve aliar-se promoo de busca ativa de jovens e adultos analfabetos
ou que no completaram os estudos, e esto fora das turmas de alfabetizao ou
da EJA. Alm dos sistemas de educao, a busca ativa poderia envolver as reas de
assistncia social, sade, trabalho.
De forma adicional, como motivao para o pblico-alvo e para garantir
a permanncia nos estudos, poderia se utilizar do Cadastro nico (Cadnico)
para desenvolver mecanismo de acompanhamento tambm dos adultos que esto
estudando e de concesso de bolsas ou de uma complementao financeira aos
benefcios j existentes para os que estudam. Esta ltima medida, para os que
esto neste programa nacional de transferncia de renda e frequentam classes de
alfabetizao, j est prevista como estratgia no PNE, que tambm prev aos
estudantes da educao de jovens e adultos programas suplementares de transporte,
alimentao e sade.
3.2 Educao profissional e tecnolgica
Conforme havia sido mostrado no incio da seo 3, a execuo oramentria no

mbito da educao profissional e tecnolgica foi a que teve o maior crescimento
entre os trs nveis de ensino. Em grande medida, esse desempenho foi devido
ao de apoio formao profissional e tecnolgica, que operacionaliza a concesso
de bolsas-formao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC), cujos dispndios em 2013 mais que duplicaram o montante
executado no ano anterior, conforme mostra a tabela 18.
Em que pese o fato de ter havido pequena reduo dos dispndios com a
expanso e a reestruturao da rede federal, assim como com o seu funcionamento,
estas duas aes responderam por cerca de R$ 2,6 bilhes em 2013, ou seja, 43,6%
do montante executado na rea da educao profissional e tecnolgica.
Educao
213
TABELA 18
Brasil: gastos realizados por aes do programa Educao Profissional e Tecnolgica

(2012-2013)
Aes
Expanso e reestruturao da Rede federal de educao profissional e tecnolgica
2012
2013
Variao (%)
869.495.100
825.039.222
-5,1
-48,1
Modernizao da rede pblica no federal de educao profissional e tecnolgica
371.616.366
192.941.086
Funcionamento das instituies federais de educao profissional e tecnolgica
1.786.902.539
1.762.636.860
-1,4
Apoio formao profissional e tecnolgica
1.311.798.924
2.753.473.656
109,9
Fomento ao desenvolvimento da educao profissional
112.888.234
101.594.691
-10,0
86.557.060
50.886.425
-41,2
166.221.568
236.834.194
42,5
12.762.233
16.902.496
32,4
4.718.242.026
5.940.308.630
25,9
Educao Profissional e Tecnolgica a Distncia (e-TEC Brasil)

Assistncia ao educando da educao profissional
Capacitao de recursos humanos da educao profissional
Total
Fonte: Siafi/Sidor.
O PRONATEC, criado em 2011, congrega seis grandes aes, entre as quais

algumas preexistentes. Entre estas, esto o Brasil Profissionalizado, a expanso da
rede federal de educao profissional cientfica e tecnolgica (EPCT) e o acordo de
gratuidade com o Sistema S. Por sua vez, as aes que surgiram a partir da criao
do PRONATEC so: Bolsa-Formao, Rede e-Tec Brasil e Fies Tcnico e Empresa.
Brasil profissionalizado
O programa Brasil Profissionalizado, institudo em 2007, transfere recursos s

UFs no intuito de expandir e modernizar suas redes de educao profissional e
tecnolgica, de modo a ampliar o acesso formao tcnica integrada ao ensino
mdio, por meio da articulao entre formao geral e educao profissional,
tendo-se por referncia os arranjos produtivos locais e regionais.
Em 2013, houve migrao de suas aes para o Plano de Aes Articuladas
(PAR) do MEC, extinguindo-se os convnios como instrumentos formais de
repasse de recursos aos estados e ao Distrito Federal. Com essa mudana, todas as
solicitaes necessrias expanso e modernizao das redes estaduais de educao
passaram a ser inseridas no Sistema de Monitoramento, Execuo e Controle do
Ministrio da Educao (SIMEC), propiciando um acompanhamento mais efetivo
das aes do programa.
O monitoramento do programa passou a ser realizado por meio do Sistema
Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC),
tendo como focos: i) a execuo fsica e financeira das aes de infraestrutura e
214
de aquisio de recursos pedaggicos; ii) a anlise da oferta de cursos e matrculas

previstos quando da celebrao da parceria; iii) lanamento das vagas ofertadas e
das matrculas realizadas; e iv) anlise das solicitaes de cursos de formao feitas
pelas unidades federativas em 2014.
Somente em 2013, ingressaram mais de 70 mil novos estudantes em cursos
tcnicos oferecidos pelas redes estaduais.
Expanso da rede federal de educao profissional
A expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica foi impulsionada pela criao dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
(IFETS). Os IFETS foram criados por meio da Lei no 11.892/2008, que viabilizou
a transformao de autarquias existentes, como os Centros Federais de Educao
Tecnolgica (CEFETs), as escolas tcnicas e as escolas agrotcnicas federais, nessas
novas instituies de ensino.
A meta de implantao de novas unidades de ensino, para o perodo 2011-2014,
era de 208 unidades escolares. Ao trmino de 2013, havia 116 novas escolas em funcionamento, sendo que somente neste ano quarenta unidades iniciaram suas atividades.
Portanto, o alcance da meta prevista implicar na entrega de outras 92 unidades ao
longo de 2014.
Acordo de gratuidade com o Sistema S
Em junho de 2008 foram firmados protocolos de compromisso entre o MEC,

o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio da Fazenda (MF),
a Confederao Nacional do Comrcio (CNC) e a Confederao Nacional da
Indstria (CNI). Estabeleceu-se, por meio de tais protocolos, a aplicao de
dois teros da receita compulsria lquida do Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (Senai) e do Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC)
na oferta de vagas gratuitas em cursos tcnicos e de formao inicial e continuada
para estudantes de baixa renda ou trabalhadores, at 2014. Alm disso, um tero dos
recursos destinados a servios sociais pelo Servio Social da Indstria (Sesi) e pelo
Servio Social do Comrcio (SESC) deveria ser aplicado em atividades de educao,
sendo que metade deles deveria ser destinado a financiar atividades gratuitas.
Em grande medida, a implementao do acordo com o Sistema S permitiu que,
no perodo 2011-2013, fosse atingido o patamar de 2 milhes de vagas ofertadas no
ensino tcnico-profissional.
Educao
215
Bolsa-Formao
A Bolsa-Formao se destina a dois tipos de cursos: i) os de formao inicial e

continuada (FIC) ou de qualificao profissional, cuja carga horria varia de cento
e sessenta a quatrocentas horas; e ii) os cursos tcnicos de nvel mdio, com carga
horria de oitocentas a mil e quatrocentas horas. De acordo com o Guia Pronatec
de Cursos FIC (4a edio), havia 646 cursos em 2013, enquanto que o Catlogo
Nacional de Cursos Tcnicos registrava outros 220 cursos.
Essas duas modalidades de cursos totalizaram cerca de 1,5 milho de matrculas em 2013, sendo 1,2 milho em cursos FIC e 291 mil em cursos tcnicos.
Deste modo, foram abrangidos 3,2 mil municpios, o que corresponde a cerca
de 57% do total. O quadro 2 apresenta os dez cursos, em cada modalidade,
com maior nmero de matrculas.
QUADRO 2
Brasil: cursos do Bolsa-Formao com maior nmero de matrculas (2013)

Tcnicos
FIC
Tcnico em Segurana do Trabalho
Auxiliar Administrativo
Tcnico em Informtica
Operador de Computador
Tcnico em Administrao
Eletricista Instalador Predial de Baixa Tenso
Tcnico em Logstica
Auxiliar de Recursos Humanos
Tcnico em Enfermagem
Recepcionista
Tcnico em Mecnica
Ingls Bsico
Tcnico em Eletrotcnica
Auxiliar de Pessoal
Tcnico em Redes de Computadores
Almoxarife
Tcnico em Contabilidade
Manicure e Pedicure
Tcnico em Edificaes
Costureiro
Fonte: Relatrio de Gesto do MEC (Brasil, 2014b).

Elaborao: SETEC/MEC.
Em 2013 participaram do PRONATEC/Bolsa-Formao, na condio de

ofertantes, os IFETS, 24 escolas tcnicas vinculadas s universidades federais,
dezessete escolas tcnicas estaduais, uma escola vinculada universidade estadual
e trs fundaes pblicas vinculadas administrao indireta de estados ou
municpios, alm do Senai, do SENAC, do Servio Nacional de Aprendizagem
Rural (Senar) e do Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT)
e de instituies privadas de ensino superior e de ensino tcnico habilitadas pelo
Sistema de Seleo Unificada da Educao Profissional e Tecnolgica (SISUTEC).
A participao de cada rede ofertante, em relao s matrculas realizadas,
apresentada na tabela 19.
216
TABELA 19
Brasil: participao das redes ofertantes no total de matrculas nos cursos do

Bolsa-Formao (2013)
(Em %)
Ofertante
Total
Senai
36,8
SENAC
26,1
Rede federal
14,7
Rede privada
9,6
Redes estaduais
5,3
SENAT
5,2
Senar
2,4
Por sua vez, os demandantes dos cursos so rgos pblicos estaduais (secretarias
de educao) e federais (ministrios). Em 2013, os demandantes totalizaram quarenta
instituies, das quais 27 so secretarias estaduais. Cabem a eles apresentar suas
demandas especficas, mobilizar potenciais beneficirios, realizar processos seletivos,
assim como a pr-matrcula dos beneficirios nos cursos ofertados.
TABELA 20
Brasil: participao dos demandantes no total de matrculas nos cursos do

Bolsa-Formao (2013)
(Em %)
Demandante
Total
MDS
40,9
Inscrio online
23,6
SEDUC
20,2
SISUTEC
7,2
MTE
5,1
Outros
3,0
De acordo com o MEC, a definio dos cursos e do montante de vagas a

serem ofertadas, no mbito da Bolsa-Formao, segue dois procedimentos bsicos.
Para os cursos FIC e tcnicos na modalidade concomitante, h pactuao entre
instituies ofertantes e os demandantes, tendo-se em conta o perfil socioeconmico
do pblico-alvo e as demandas de profissionais segundo a atividade econmica ou
o segmento profissional. Neste caso, o meio utilizado para a ocupao das vagas
o SISTEC, pelo qual os demandantes realizam a pr-matrcula dos estudantes por
Educao
217
eles selecionados. Por sua vez, para os cursos tcnicos subsequentes, as propostas
so encaminhadas pelos ofertantes e aprovadas pela SETEC/MEC, em consonncia com o estabelecido em edital especfico do SISUTEC e pelo qual tambm
realizado o preenchimento das vagas ofertadas.
Em ambos os casos, o procedimento para o preenchimento das vagas remanescentes realizado diretamente pelo interessado, via internet, por meio de
inscrio direta nos cursos.
No segundo semestre de 2013, foram ofertadas, por meio do SISUTEC,
cerca de 240 mil vagas. No entanto, o nmero de matrculas efetivas foi de pouco
mais de 185 mil. Portanto, observa-se que h certa ociosidade em relao oferta,
o que sugere a investigao de suas causas, especialmente pelo fato de ser notria
a baixa qualificao mdia do trabalhador brasileiro. No total, 561 instituies de
ensino, localizadas em 296 municpios brasileiros, ofereceram cursos.
Alm de incorporar instituies privadas de ensino superior e de educao profissional tcnica de nvel mdio como parceiras ofertantes do
PRONATEC/Bolsa-Formao, a Lei no 12.816/2013 tambm ampliou as oportunidades de acesso aos cursos tcnicos de nvel mdio queles que haviam concludo
o ensino mdio por meio do SISUTEC, utilizando, prioritariamente, resultados
do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem).
O SISUTEC confere prioridade de atendimento aos estudantes que cursaram
o ensino mdio na rede pblica ou na rede privada na condio de bolsista integral.
Para tanto, 85% das vagas ofertadas se destinam a este pblico-alvo. No que se
refere s instituies federais, aplica-se, ainda, a Lei de Cotas Lei no 12.711/2012,
que reserva metade das vagas destinadas a este pblico para candidatos oriundos de
escolas pblicas, sendo 50% destes com renda per capita de at 1,5 salrio mnimo,
respeitando-se, ainda, os percentuais de composio da populao segundo a
raa/cor em cada UF.
Rede e-Tec
A Rede e-Tec Brasil tem por finalidade a ampliao da oferta nacional de

educao profissional e tecnolgica, na modalidade a distncia. Para tanto,
so desenvolvidas aes voltadas formao de recursos humanos, produo
de material didtico, aquisio de equipamentos e laboratrios e ao apoio
realizao dos cursos. O programa executado em regime de colaborao entre
Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Em 2013, a Rede e-Tec foi ampliada com a insero dos servios nacionais
de aprendizagem, o que dever concorrer para o aumento das vagas ofertadas.
218
No intuito de aprimorar os processos de monitoramento e avaliao do

programa, foi criado o mdulo da Rede e-Tec no SISTEC, de modo a viabilizar o
registro de dados acerca dos polos de apoio presencial e das matrculas.
Em 2013, foram ofertadas 137 mil novas vagas na Rede e-Tec, por intermdio
de 45 instituies federais e treze estaduais. A tabela 21 apresenta a distribuio
desses dados pelas macrorregies brasileiras.
TABELA 21
Brasil e macrorregies: vagas ofertadas e polos presenciais da Rede e-Tec (2013)

Rede e-Tec
Regio
Vagas
Polos
Vagas (%)
Polos (%)
Norte
13.037
86
9,5
6,1
Nordeste
41.882
268
30,6
19,0
Sudeste
36.030
577
26,3
41,0
Sul
11.057
291
8,1
20,7
35.006
187
25,5
13,3
137.012
1.409
Centro-Oeste
Brasil

Elaborao Disoc/Ipea.
Apesar do nmero de vagas ofertadas em 2013 no ter sido substancialmente

ampliado em relao a 2012, o mesmo no se aplica aos polos presenciais. Neste caso,
houve aumento de quase 70% no binio 2012-2013, passando de 841 para 1.409 polos.
Outros dois programas ou linhas de ao relacionadas com a educao
profissional so o Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional
com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja),
institudo em 2006, e o programa Mulheres Mil. No primeiro caso, trata-se de
uma iniciativa de integrao entre o aumento da escolaridade formal e a formao
profissional especfica. Por sua vez, o programa Mulheres Mil se destina ao segmento
feminino em situao de vulnerabilidade social.
Em que pese sua importncia, o Proeja atendia, em 2013, apenas 61,5 mil
estudantes. Ou seja, contingente bastante pequeno se comparado ao universo de
estudantes matriculados na modalidade de EJA. J em relao ao Mulheres Mil,
os registros administrativos do MEC atestam que no perodo 2011-2013 foram
qualificadas 37,2 mil mulheres, sendo que no ltimo ano do trinio estavam
matriculadas 19,4 mil alunas. Por sua vez, tambm foi ampliado para 241 o total
de campi que ofertavam esse tipo de curso, o que tambm contribui para aumentar
as oportunidades de acesso sob a tica do territrio. A partir de 2013, o programa
Mulheres Mil passou a integrar as modalidades da Bolsa-Formao Trabalhador,
objeto de anlise a seguir.
Educao
219
De acordo com os dados do censo escolar da educao bsica (Inep, [s.d.]a), houve
crescimento de 5,8% no total de matrculas na educao profissional no binio
2012-2013. Deste modo, atingiu-se o patamar de 1,4 milho de matrculas nas
modalidades subsequente, concomitante e integrada ao ensino mdio.
Deve-se ressaltar que a participao das redes pblicas sofreu leve retrao nesse perodo, passando de 53,6% para 52,0% do total de matrculas. Isto se deve ao crescimento mais acentuado das matrculas em cursos
subsequentes/concomitantes, da ordem de 9,5%, predominantemente ofertados
por instituies no pblicas. Ao mesmo tempo, houve queda das matrculas nestes
cursos, no mbito das redes estaduais.
Por outro lado, ampliaram-se de forma bastante expressiva as matrculas na
modalidade integrada ao ensino mdio. Nas redes estaduais, o crescimento foi de
16%, enquanto na esfera federal atingiu o ndice de 12%. Cabe ressaltar que estas
duas dependncias administrativas respondiam, em 2013, por 89% do total de
matrculas nesta modalidade de ensino.
Em primeiro lugar, essa predominncia pode ser explicada pelo fato de a oferta
de ensino mdio ser uma responsabilidade dos governos estaduais. Alm disso,
deve-se ter em conta que a modalidade de ensino integrado mais dispendiosa e,
portanto, menos atrativa para a iniciativa privada.
A distribuio das matrculas entre os setores pblico e privado tambm alterada
em funo da localizao geogrfica. Via de regra, nas regies Norte e Nordeste a
participao das redes pblicas majoritria. Em situao oposta encontrava-se o
Sudeste, no qual o setor privado detinha 58% das matrculas. A tabela 22 apresenta a
participao das redes pblica e privada no total de matrculas pelas cinco macrorregies.
TABELA 22
Brasil e macrorregies: participao dos setores pblico e privado no total de

matrculas da educao profissional (2013)
(Em %)
2013
Regio
Privada
Pblica
Norte
41,7
58,3
Nordeste
28,0
72,0
Sudeste
58,4
41,6
Sul
41,4
58,6
Centro-Oeste
49,5
50,5
Brasil
48,0
52,0
Fonte: Censo da educao bsica INEP/MEC.

220
Chama ateno a participao majoritria das redes pblicas no Nordeste.

Trata-se da nica regio em que h predominncia das redes pblicas em todas as
UFs. Em duas delas11 este setor respondia por cerca de 87% do total de matrculas.
No que concerne modalidade integrada ao ensino mdio, verifica-se que
a participao do setor pblico hegemnica, com cerca de 92% do total de
matrculas. Quando se desagregam os dados pelas macrorregies, constata-se
que somente no Sudeste h presena significativa do setor privado, conforme
mostrado no grfico 7.
GRFICO 7
Brasil e macrorregies: participao das redes de ensino pblicas e privada no total

de matrculas da educao profissional integrada ao ensino mdio (2013)
(Em %)
100
97,9
97,9
96,0
93,1
92,2
90
78,3
80
70
60
50
40
30
21,7
20
10
4,0
2,1
2,1
6,9
7,8
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Privada
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Pblicas
Fonte: Censo da educao bsica INEP/MEC.

3.3 Educao superior

A educao superior tambm registrou aumento de dispndios no binio 2012-2013.

Assim como se observa em relao educao profissional e tecnolgica, os investimentos
que tm sido realizados com vistas expanso da rede federal tm implicado em aumento
de gastos com a manuteno das novas unidades de ensino. A tabela 23 mostra os
dispndios realizados neste perodo.
Pode-se observar, por intermdio da tabela 23, que o aumento dos gastos
ocorrido no binio 2012-2013 foi devido, sobretudo, ampliao da concesso
11. Bahia e Piau.
Educao
221
de bolsas de estudo, com destaque para o programa Cincia sem Fronteiras.

Em segundo lugar, destaca-se a ao reestruturao e expanso das universidades
federais, que agregou cerca de meio bilho de reais ao oramento de 2013.
TABELA 23
Brasil: gastos realizados por aes do programa Educao Superior (2012-2013)

Aes
2012
Implantao, construo, reestruturao e expanso
Reestruturao e expanso das universidades federais
Variao
(%)
2013
2.843.077.872 3.146.361.822
Reestruturao dos hospitais universitrios federais
431.097.715
262.839.404
Implantao e construo
315.115.905
289.005.397
Funcionamento e manuteno
Funcionamento das universidades federais
Complementao para o funcionamento das instituies federais de ensino superior
4.599.293.070 4.907.268.456
65.534.729
Fomento s aes de ensino, pesquisa e extenso
220.240.792
474.060.036
Fomento ps-graduao
197.461.816
269.907.390
Apoio a entidades de ensino superior no federais
55.938.950
34.926.039
Concesso de bolsas de permanncia no ensino superior
25.149.663
60.339.200
5.117.126
12.247.858
Universidade aberta e a distncia

Concesso de bolsas
Concesso de bolsas de estudos no pas e exterior
Apoio residncia em sade
Outras aes
2.576.988.849 3.688.615.629
281.748.373
345.810.258
835.494.754
916.501.278
543.120.473
637.604.349
Avaliao da educao superior e da ps-graduao
103.052.871
80.774.496
3.521.812
4.060.190
835.907
2.235.299
184.963.691
191.826.944
Censo da educao superior

Acesso informao cientfica e tecnolgica
Total
43,1
2.295.240.475 3.342.805.371
Assistncia ao estudante de ensino superior
Regulao e superviso dos cursos de graduao e de instituies pblicas e

privadas de ensino superior
6,7
3.887.873.898 4.055.787.933
141.976.097
Funcionamento dos hospitais de ensino federais
10,7
2.096.864.251 2.594.517.021
10.854.854.545 12.658.747.185
9,7
16,6
Fonte: Siafi/Sidor.

Ensino de graduao
A educao superior corresponde ao nvel de ensino que tem registrado crescimento

contnuo das matrculas, desde 1993. H ao menos duas explicaes para este fato.
222
Em primeiro lugar, o aumento da demanda por este nvel de ensino decorrente

da quase universalizao do ensino fundamental e da expanso do ensino mdio.
Alm disso, houve um retorno de parcela da populao que j estava fora do sistema
de ensino e que reingressou para cursar a educao superior.
Alm do aumento da demanda por educao superior, iniciativas governamentais
importantes foram implementadas a partir da segunda metade da dcada de 1990,
com objetivo de ampliar a oferta de vagas e facilitar o acesso universidade. So elas:
i) estmulo expanso do setor privado; ii) Fundo de Financiamento Estudantil
(Fies); iii) Programa Universidade para Todos (ProUni); e iv) expanso da rede federal.
As duas primeiras iniciativas remontam segunda metade dos anos de 1990, enquanto
que as demais foram institudas neste sculo. Sero analisadas a seguir trs destas
iniciativas, que constituem aes programticas do PPA 2012-2015.
Fies e ProUni
Considerando que as oportunidades de acesso educao superior eram

e ainda so restritas, em se tratando de ensino pblico, ou onerosas, no que diz
respeito s instituies privadas, tornou-se necessria a implementao de aes
que promovessem a ampliao das oportunidades de acesso a este nvel de ensino.
O primeiro programa de financiamento a estudantes da educao foi o Crdito
Educativo (CREDUC), institudo em 1975 e implantado no primeiro semestre
do ano seguinte. Por razes diversas, entre as quais a inadimplncia, o CREDUC
se tornou insustentvel e veio a ser substitudo, em 1999, pelo Fies.
Inicialmente, o Fies tinha como requisito a apresentao de fiadores pelos
contratantes. Alm disso, estipulava um patamar mnimo de renda, o que tambm
contribua para restringir o acesso a este tipo de financiamento. Portanto, a cobertura
desta linha de financiamento ficou aqum da capacidade de expanso do setor
privado e, de certo modo, suas regras de acesso se mostraram inadequadas ao perfil
socioeconmico dos novos demandantes.
Em virtude do Fies no dar conta de atender demanda por acesso educao
superior e pelo fato de a oferta de vagas ter crescido em ritmo mais acelerado que
a demanda no perodo 1995-2004, foi institudo, neste ltimo ano, o ProUni.
Porm, nos ltimos anos, foram introduzidas mudanas nas regras de
concesso de financiamentos do Fies, entre as quais a reduo da taxa de juros,
que se tornou negativa, e a iseno de amortizao da dvida para aqueles que
optassem por determinados cursos.12
12. A Resoluo no 33.842, do Banco Central do Brasil, de 10 de maro de 2010, aprimorou as condies de financiamento
para os estudantes, ao estipular a taxa efetiva de juros de 3,4% ao ano para os contratos celebrados a partir de sua entrada
em vigor e a aplicao deste mesmo percentual de juros ao saldo devedor dos contratos anteriormente formalizados.
Educao
223
Desde ento, tem sido crescente a proporo de estudantes beneficiados por

um desses dois programas, tanto em relao ao contingente de ingressantes anuais,
quanto em referncia ao estoque de matrculas no setor privado, tal como pode
ser observado na tabela 24.
TABELA 24
Brasil: bolsas ofertadas pelo ProUni, contratos do Fies e ingressos de alunos em

cursos de graduao presenciais nas IES privadas (2010-2013)
Ano
ProUni
Fies
Total (a)
Ingressos (b)
(a)/(b)
2010
240.441
75.392
315.833
1.181.650
26,7
2011
254.598
153.570
408.168
1.260.257
32,4
2012
284.622
368.841
653.463
1.508.295
43,3
2013
252.374
557.192
809.566
1.494.490
54,2
Fontes: Sisprouni/MEC; Relatrio de Gesto do Fies/MEC; Censo da educao superior INEP/MEC.

Obs.: Ingressos apenas por processos seletivos.
De acordo com a tabela 24, a proporo de estudantes contemplados com

subsdio pblico para acesso educao superior, entre os ingressantes por processos
seletivos, ampliou-se de 27% para 54% do total de ingressantes por processo seletivo,
no perodo 2010-2013. Em 2005, quando foi implantado o ProUni, o somatrio das
bolsas ofertadas e de contratos do Fies correspondia a apenas 17% do contingente
de ingressantes naquele ano. Portanto, estes dados evidenciam que houve ampliao
substancial do subsdio pblico ao ensino privado.
O alcance desta elevada proporo foi devido ao crescimento em ritmo acelerado do volume de bolsas ofertadas pelo ProUni e, principalmente, de contratos de
financiamento firmados por meio do Fies. Neste caso, chama ateno o aumento
verificado no perodo 2010-2013 de cerca de 640%. Neste mesmo perodo,
os ingressos foram ampliados em apenas 26%.
Deve-se ressalvar, no entanto, que o total de bolsas ofertadas por intermdio
do ProUni no corresponde ao contingente de beneficirios. De acordo com dados
apresentados pelo MEC, a taxa de ocupao das bolsas no perodo 2005-2013
foi de 85,4%. Somente em 2013, cerca de 30% das bolsas ofertadas no foram
ocupadas. Deste modo, 75 mil estudantes deixaram de ser beneficiados.
De qualquer modo, crescente a proporo de contratos ativos do Fies e de
bolsas ativas do ProUni em relao ao contingente de matriculados. No ano inicial
de implantao deste programa, o somatrio dos dois benefcios correspondia a
cerca de 15% do total de matrculas em cursos de graduao presenciais do setor
privado. Por sua vez, em 2012, a proporo chegava ao pico de um tero destas
matrculas, conforme mostra a tabela 25.
224
TABELA 25
Brasil: bolsas ativas do ProUni, contratos ativos do Fies e matrculas em cursos de

graduao presenciais nas IES privadas (2005, 2011, 2012 e 2013)
Ano
ProUni
Fies
Total (a)
Matrculas (b)
(a)/(b)
2005
112.275
372.038
484.313
3.260.967
14,9
2011
460.000
623.241
1.083.241
4.151.371
26,1
2012
491.336
914.195
1.405.531
4.208.086
33,4
2013
489.093
928.715
1.417.808
4.374.431
32,4
Fontes: Sisprouni/MEC; Relatrio de Gesto do Fies/MEC; Censo da educao superior INEP/MEC.

Apesar de as IES pblicas terem respondido por apenas 29% das matrculas
em cursos de graduao presenciais em 2013, proporo significativa dos estudantes
matriculados no setor privado beneficiava-se de algum tipo de subsdio pblico.
Grosso modo, poder-se-ia afirmar que apenas 47,3% das matrculas nestes cursos
eram de natureza genuinamente privada.
A despeito das crticas endereadas, sobretudo ao ProUni, sob o argumento de
que este programa estaria financiando instituies privadas que ofertam cursos de
qualidade duvidosa, deve-se reconhecer, em primeiro lugar, que a capacidade do setor
pblico de ampliar a oferta no seria suficiente para dar conta da demanda existente.
Alm disso, no seria possvel ampliar a oferta na mesma proporo que esta realizada
por meio do ProUni, mediante a utilizao de recursos financeiros equivalentes
renncia tributria a ele vinculada. A ttulo de ilustrao, o montante de R$ 680
milhes, que deixou de ser recolhido em 2012, representou um gasto por bolsista
inferior a R$ 1,4 mil. Portanto, valor per capita bastante aqum do que investido
na educao superior pblica, assim como do que despendido pelos estudantes
pagantes nas IES privadas.
Reuni
O Reuni constitui o principal programa de investimentos do MEC nas universidades

federais implantado nas trs ltimas dcadas. Esta iniciativa sucedeu a um perodo de
desinvestimento durante a segunda metade dos anos 1990 (Corbucci, 2000), que teve
como implicaes o baixo crescimento da oferta de vagas e das matrculas. A ttulo
de comparao, no perodo 1995-1999 houve aumento de 20% das matrculas nas
Ifes, mas entre 2009 e 2013 registrou-se crescimento de 39%. De modo inverso, o
crescimento das demais redes de ensino, que havia sido de 38% naquele perodo,
limitou-se a 11% neste ltimo.
Alm do aumento absoluto das matrculas, deve-se salientar que o Reuni
ampliou o nmero de municpios com estudantes matriculados em cursos
de graduao presenciais. Se, em 2007, ano que antecedeu sua implantao,
Educao
225
havia 292 municpios nesta situao, em 2013 o quantitativo foi ampliado

para 432, ou seja, aumento de 48% no perodo em referncia.
Do mesmo modo, houve crescimento de 130% das matrculas nos municpios
do interior, contra apenas 36% nas capitais. Com isso, a participao dos primeiros
no total de matrculas em cursos de graduao presenciais ampliou-se de 36% para
48% do total. Nesse sentido, pode-se afirmar que o processo de interiorizao das
Ifes teve grande impulso desde o incio da implantao do Reuni.
A ampliao das matrculas no perodo noturno constitui outro objetivo do
Reuni. Neste caso, os resultados no foram to favorveis quanto os anteriores.
Alm das matrculas em cursos noturnos serem minoritrias, o crescimento registrado
no perodo 2007-2013 foi tmido. Se no incio desse perodo os cursos noturnos
respondiam por cerca de 26% das matrculas nas Ifes, a proporo alcanada no
ltimo ano foi de apenas 30%. Ou seja, crescimento inferior ao da interiorizao das
IES federais, o que sugere haver limitaes de maior vulto para efeito da expanso
de vagas no perodo noturno.
Ensino de graduao
Apesar do crescimento das matrculas da ordem de 4% no binio 2012-2013 ser

considerado modesto, houve ampliao significativa da taxa de frequncia lquida
na educao superior, que passou de 15,3% para 16,6%. Portanto, aumento de
8,4% no mesmo perodo. possvel que este aumento esteja relacionado com o
ingresso de maior nmero de estudantes na faixa etria considerada adequada.
Se, em 2012, estes representavam 50,7% do total de pessoas que frequentavam
educao superior, no ano seguinte a proporo atingia 51,5%.
Mesmo tendo sido um crescimento proporcional modesto, este reitera a
inflexo, ocorrida em 2012, na tendncia delineada nos ltimos anos, pela qual
crescia a proporo de estudantes na educao superior com 25 anos ou mais.
A ttulo de comparao, o grfico 8 apresenta a evoluo deste indicador no
perodo 2007- 2013.
Apesar de o ano de 2009 ter sido um ponto fora da tendncia de decrscimo no perodo 2007-2011, o grfico 8 mostra que estes foram os anos com,
respectivamente, o maior e o menor ndice, e que entre 2011 e 2013 foi delineada
tendncia de crescimento contnuo.
De modo geral, as aes institudas ao longo da primeira dcada dos anos 2000
promoveram avanos em prol da democratizao do acesso educao superior.
Dados coletados pelos censos demogrficos mostram que houve ampliao do acesso
a este nvel de ensino entre aqueles que se encontram na base da pirmide de renda.
226
GRFICO 8
Brasil: proporo da populao que frequentava educao superior com at 24 anos

de idade (2007-2013)
(Em %)
100
80
60
52,4
51,5
51,9
50,1
50,7
51,5
2007
2008
2009
2010
2011
2012
40
20

Por exemplo, quando se tem por referncia o perodo 2000-2010, verifica-se

que houve ampliao significativa da taxa de frequncia lquida de jovens de
18 a 24 anos com renda domiciliar per capita de at 1,5 salrio mnimo (teto para
obteno de bolsa integral do ProUni), conforme mostra a tabela 26.
TABELA 26
Brasil: taxa de frequncia lquida na educao superior, por faixas de renda

domiciliar per capita (2000 e 2010)
Faixas de renda
At 1,5 SM
> 1,5 SM at 3 SM
2000
2010
Variao (%)
1,4
7,6
453,6
9,0
28,3
214,1
> 3 SM at 5 SM
23,5
44,9
91,4
> 5 SM
44,6
53,0
18,7
Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010).

Vista sob outro ngulo, a participao dos jovens com renda de at 1,5 salrio
mnimo no universo da populao de 18 a 24 anos que frequentava educao
superior elevou-se de 11,9% para 40,8% do total, no mesmo perodo.13 Portanto,
estes dados no deixam dvida de que houve ampliao do acesso deste segmento
de menor renda a este nvel de ensino.
13. Ao longo deste perodo, houve aumento de 14% da participao dos jovens pertencentes a esta faixa de renda no
universo da populao de 18 a 24 anos.
Educao
227
Cabe ainda ressaltar que quanto mais baixo o estrato de renda, maior a
proporo de jovens que frequentam educao superior em IES pblicas. Portanto,
ao contrrio do que propalado pelo senso comum, estas instituies concentram
maior proporo de jovens de baixa renda.
TABELA 27
Brasil: distribuio da populao de 18 a 24 anos que frequenta educao superior,

segundo a faixa de renda e a categoria institucional (2005, 2012 e 2013)
(Em %)
2005
Faixas de renda
At meio SM
2012
Variao
(2005-2013)
2013
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
5,3
2,0
10,0
4,7
9,8
5,6
84,6
176,8
Mais de meio at 1 SM
16,3
9,3
23,1
17,5
23,5
19,1
44,2
105,3
Mais de 1 at 2 SM
30,5
27,7
33,6
37,6
33,3
39,5
9,2
42,4
Mais de 2 at 3 SM
17,6
20,4
14,8
18,5
14,5
16,8
- 17,8
- 17,5
Mais de 3 SM
30,3
40,5
18,5
21,6
18,9
19,0
- 37,6
- 53,2

Conforme se observa na tabela 27, houve aumento expressivo da participao

dos jovens pertencentes s duas primeiras faixas de renda e, de modo contrrio,
reduo da participao dos que se situavam nos dois ltimos estratos de renda.
Tais tendncias foram mais evidentes no setor privado que, no incio do perodo
sob anlise, concentrava cerca de 40% dos estudantes na faixa de renda superior
e apenas 2% entre os mais pobres.
Esse aumento da participao dos jovens de baixa renda na educao superior est intimamente associado s aes afirmativas implementadas ao longo da
primeira dcada dos anos 2000, entre as quais se inserem as cotas e o ProUni.
No entanto, conforme afirma Corbucci (2014, p. 10 e 11), as polticas e programas
com foco no que aqui foi denominado de porta de entrada tm seus limites no
fato de no alterarem a trajetria escolar de parcela significativa das crianas e dos
jovens brasileiros. Nesse sentido, para que seja ampliada a incluso de jovens em
situao socioeconmica desfavorvel, ser necessrio regularizar o fluxo escolar na
educao bsica, de modo a assegurar sua concluso na idade considerada adequada
a um contingente muito maior do que o atual.
Isso no significa que as polticas afirmativas sejam incuas. Pelo contrrio,
sem elas o processo de democratizao do acesso se tornaria ainda mais lento e
menos inclusivo. Em contextos sociais marcados por elevado ndice de desigualdade,
como ainda o caso brasileiro, polticas compensatrias se tornam absolutamente
228
necessrias se o propsito o de democratizar o acesso. No entanto, quando se

tem em perspectiva o desenvolvimento do pas, com a erradicao da misria e a
pobreza se tornando residual, seria esperado que algumas dessas aes sofressem
reduo ao longo do tempo. Acontecendo isso, poder-se-ia afirmar que tanto as
polticas estruturantes, quanto as compensatrias teriam cumprido o seu papel.
4 DESAFIOS
Uma constatao de base a de que o Brasil fez um considervel esforo de

reduo nos contingentes de famlias de baixa renda e nos nveis de desigualdades
sociais decorrentes. Remanesce, malgrado isso, ao lado da melhoria nas condies
materiais de vida, um quadro por vezes preocupante de carncias e desigualdades
nas dotaes de capital cultural, que se traduzem em desnveis na apropriao e
exerccio de direitos sociais, na qualidade da participao poltica, nos padres
de solidariedade e convivncia social pacfica e, de igual modo, nas condies de
acesso e usufruto das melhores oportunidades educativas.
Mesmo onde as polticas socioeducativas procuram estimular a incluso social
e suplantar as deficincias infraestruturais e pedaggicas das escolas, encontram-se
limitaes para alcanar melhores ndices de progresso e de proficincia nas
aprendizagens; parte disso se expressando claramente nas desigualdades reveladas
pelo IDEB, pela Prova Brasil e pelo Enem. De um lado, por ainda prevalecerem
as constries do entorno social e da precariedade do capital cultural da famlia,
fatores indispensveis para catalisar os processos de aprendizagem e, de outro,
porque nesse entorno nem sempre esto disponveis os recursos especialmente
docentes requeridos para a efetividade desses processos.
Os efeitos da baixa qualidade educativa so evidentes no ensino fundamental
exigindo at mesmo polticas que permitam obter, no final do ciclo inicial, os nveis de
letramento que deveriam estar consolidados em seu incio e se projetam na chamada
crise do ensino mdio e nos preocupantes nveis de desempenho dos estudantes no
expandido ensino superior.
Esse quadro impe especialmente ante os desafios postos pelo estilo de desenvolvimento econmico e social que se almeja no futuro prximo um complexo desafio
de construir estratgias para compor polticas pblicas que assegurem, ao mesmo
tempo e de modo sinrgico, ganhos substanciais de qualidade educativa e de equidade
no acesso a seus benefcios.
Leve-se em conta que, de modo algum, se trata de reiterar mais do mesmo.
Multiplicam-se pelo mundo concepes inovadoras algumas inditas no Brasil
de design e gesto de sistemas educativos, de planejamento curricular e de estratgias
de aprendizagem (inclusive apropriando avanos muito recentes da neurocincia) e,
Educao
229
sobretudo, de aprendizagem em rede que desbordam os ambientes intramuros das

instituies escolares herdadas dos sculos XIX e XX.
4.1 Educao infantil e ensino fundamental
Avanadas as conquistas em cobertura e incluso social, um dos desafios ingentes da

educao bsica nos eixos de qualidade/equalizao situa-se em duas dimenses
educativas. De uma parte, em seu escopo tradicional, o domnio de competncias
cognitivas construdas a partir do letramento e dos passos iniciais da numeracy14
e do raciocnio lgico, que se desdobram ao largo dos ciclos primrios. De outra,
o que desde o Relatrio Faure15 se vem predicando: o aprender a aprender. Estas
so misses a serem recompostas na segunda etapa da educao infantil e nos
segmentos da educao fundamental at os 10 anos de idade, de tal modo que
possam se consolidar, em harmonia com as competncias afetivas e sociais a serem
desenvolvidas nos segmentos de ateno aos pr-adolescentes.
Da ser de suma importncia redobrar os esforos dos ltimos anos na
expanso da educao infantil, integrando-os a medidas de fortalecimento das
estruturas pedaggicas dos ciclos iniciais do ensino fundamental. Adensar a meta
de consolidao do letramento at a idade de 8 anos seria um bom comeo.
E isso requer, na sequncia, aes robustas para estimular as escolas a desenhar e
desenvolver inovaes em suas estratgias de aprendizagem e capacitar continuamente seus gestores e docentes para implement-las com crescente efetividade,
tal como se prope no Programa Nacional de Formao de Professores para a
Educao Infantil (Capes/DEB).
Se essa linha for bem-sucedida, de se esperar que ponha em xeque outro
grande bice qualidade da educao bsica: a persistncia dos formatos e mtodos
de atividades escolares do antigo ginsio que ainda dominam os anos finais
do ensino fundamental. Romper as estruturas que fragmentam a aprendizagem
em disciplinas estanques incomunicveis seria imprescindvel, assim como
exige um slido programa de capacitao docente que aproveite, em escala muito
ampliada, as experincias mais inovadoras e ousadas de experincias em curso,
como as do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia (PIBID),
e ainda as do Programa de Residncia Docente. Alm disso, constituiria este propsito um novo foco de atuao para os programas Mais Escola e Escola Integral.
14. Numeramento, numeracia, literacia matemtica ou letramento matemtico em portugus. De acordo com Ponte
(2002), h vrias acepes para este termo, entre as quais trs so citadas: i) competncias ligadas ao uso de conceitos
numricos ou incluindo igualmente outras reas da matemtica; ii) utilizao expedita dos conceitos ou envolvendo
tambm a capacidade crtica relativamente sua utilizao; e iii) conhecimentos e procedimentos bsicos ou envolvendo
a capacidade de usar conhecimentos e procedimentos em contextos reais.
15. O Relatrio Faure, intitulado Aprender a ser, foi publicado pela Unesco em 1972. Tendo como princpio o
ideal da educao permanente, descartava a aquisio de conhecimentos definitivos, mediante a preparao para
elaborar ao longo de toda a vida um saber em constante evoluo. Alm disso, incorporou preocupaes e propostas
relativas ao crescimento econmico e modernizao dos pases, mediante a formao de mo de obra mais competente.
230
4.2 Ensino mdio
Vrios estudos e pesquisas recentes tm constatado as diferentes dimenses da chamada

crise do ensino mdio. Duas delas merecem destaque como componentes dos desafios
para super-la: i) as dificuldades de aprendizagem e de permanncia decorrentes da
baixa qualidade da educao fundamental pregressa dos estudantes; e ii) a reconhecida
irrelevncia de seus objetivos curriculares para a quase totalidade de seus demandantes.
Entre as propostas em curso, a mais intensamente mencionada a da diversificao
curricular malgrado seja, usualmente, demasiado genrica em seus termos.
Ante os avanos recentes da educao profissional e tecnolgica e o
encaminhamento das demandas sociais neste campo, os desafios se concentram
nas estruturas gerais do ensino mdio.
Novamente, a concepo de leque de disciplinas remete fragmentao dos
processos de aprendizagem, sem que se tenham os ganhos esperados do aprendizado
metdico dos fundamentos de cada campo do conhecimento cientfico e humanstico.
Assim, proporcionar diversos leques escolha do educando apenas uma proposta
formalista. O desafio comea por compreender que o adolescente contemporneo,
apesar das diversidades/disparidades de capital cultural que tem podido acumular,
tem potenciais de aprendizagem e de desenvolvimento cognitivo muito diversos
daqueles do sculo XX quando vicejaram muitas das reformas do ensino mdio ,
e requer, por isso, diversificadas modalidades de conquista das competncias de que
necessita para seguir sua trajetria imediata de vida jovem e adulta.
Contudo, a quase totalidade dos cursos mdios continua confinada em espaos
originalmente destinados a escolas fundamentais, e a prpria expanso recente dos
institutos federais mostra que vivel, necessrio e bem-sucedido dar-lhes abrigo
em espaos prprios, arquitetonicamente especificados para seus escopos. Escala e
localizao tornam vivel a diversificao e, mais importante, factvel economicamente
sua manuteno. Esta autonomizao da escola mdia ajuda a alocar e capacitar,
de modo pertinente, seus recursos docentes, ao tempo em que proporciona condies
para uma utilizao mais racional do tempo docente disponvel em uma mesma escola.
4.3 Educao de jovens e adultos
Um importante e negligenciado desafio est posto pelas carncias educacionais

das geraes hoje na faixa dos 30 anos e mais de idade que passaram pelo sistema
escolar dos anos 1970-2000, quando as expectativas de escolaridade eram muito
inferiores s atuais, j de si insatisfatrias. Elas so expressas nos dados do INAF
(IPM, 2015) relativos condio de alfabetizao rudimentar que afeta dois teros
ou mais desses contingentes 18%, 30% e 52%, respectivamente, das pessoas com
25 a 34, 35 a 49 e 50 a 64 anos, assim como ainda so parte dos 12,3 milhes de
analfabetos registrados na ltima PNAD (2013).
Educao
231
Essas pessoas, ainda por muitos anos, constituiro parte importante da fora
de trabalho, do eleitorado e dos movimentos sociais, e encontraro dificuldades
significativas para exercerem plenamente seus papis sociais e para usufruir de seus
direitos sociais e polticos.
Conquanto se reconhea a relevncia e a premncia de alocar os recursos
pblicos no atendimento das novas geraes e o bom xito de grande parte dos
programas resultantes, difcil compreender o acanhamento das polticas educativas
destinadas a essas geraes; e mais, o fato de que ano a ano estas vm minguando
em importncia e em resultados.
Frequentemente se alega que tais programas costumam dar poucos resultados
e que os mtodos e os instrumentos se mostram ineficientes e custosos, mas quase
nada se tem feito para mudar esse quadro. E os prognsticos so de que certamente
no plano econmico parte da fora de trabalho constituda por essas pessoas com
idade mais elevada e baixa escolaridade tender a se tornar um limitante aos ganhos
de produtividade. Outra parte tender a se manter mais tempo desempregada
at para dar lugar aos mais jovens e mais escolarizados e/ou cativa de programas
assistenciais e de seguro-desemprego. Ou seja, o custo social de mant-los tal qual,
no mdio e longo prazos, tender a ser maior que os investimentos necessrios
para retir-los dessa condio.
4.4 Educao superior
As mudanas ocorridas na educao superior tanto no Brasil, como internacionalmente magnificam os desafios que ela deve enfrentar para atender s
demandas de novos padres que esto sendo exigidos para o desenvolvimento
econmico e social brasileiro.
Vrias instituies pblicas procuram corresponder s funes universitrias
que efetivamente integrem a formao de recursos humanos de alto nvel com
produo cientfica e tecnolgica relevante e pertinente para conferir robustez ao
sistema nacional de inovaes; e isso vem exigindo mudanas em suas estruturas
curriculares que permitam superar sua tradio de meros aglomerados de escolas
profissionais. Outras so instadas justamente para fortalecer este propsito de
educao vocacional, ofertando-a em diversificados nveis formativos e segmentos
de especializao. Ao mesmo tempo, tanto no setor pblico quanto no privado
multiplicam-se, na escala de vrios milhes de estudantes, as demandas por
educao terciria diversa daquela proporcionada nos estamentos anteriores.
Esse quadro alimentado por crescente fluxo de candidatos provenientes da
universalizao da educao bsica pe desde logo exigncias de complexidade
no experimentada anteriormente s funes reguladoras do Estado. Ao contrrio
de dcadas passadas, as iniciativas mais vigorosas de expanso e de especificao
232
da oferta j no so do governo, mas de entidades empresariais de grande porte,

em no poucos casos articuladas a centros decisrios globalizados.
Ao mesmo tempo, os fundos pblicos esto sendo fortemente pressionados
para atender demandas mais complexas de recursos para formao avanada de
pessoal tcnico-cientfico como o caso do Cincia sem Fronteiras , e para
investimentos infraestruturais para a produo de cincia, tecnologia e inovao
(C,T&I). Alm disso, tem-se firmado papel do setor pblico de fomentar a
interiorizao da oferta de educao terciria nas regies menos desenvolvidas em
que o mercado no se mostra atrativo iniciativa privada.
4.5 A questo federativa e o regime de colaborao
Sobretudo em uma viso prospectiva, to importante quanto definir os objetivos

a perseguir e eleger as aes estrategicamente mais relevantes para alcan-los,
suprir-se de capacidades institucionais e de organizao para implementar tais
aes. Reconhece-se que o Brasil ainda sofre carncias notveis neste campo.
A luta pela aprovao do PNE teve um de seus focos principais no objetivo
de assegurar maior espao fiscal para viabilizar a mobilizao de mais e melhores
recursos humanos, materiais e tcnicos. Em contrapartida, coloca-se um desafio
importante: adotar padres mais eficientes de gesto do sistema educacional para
usufruir dessa vantagem e, com isso, obter resultados bem melhores do que esse
sistema tem podido mostrar.
Um bice de monta reside na distribuio dos encargos educacionais que
veio se estruturando desde a Constituio de 1988, fundado na crena de que a
descentralizao corrigiria as iniquidades e as inconsistncias mais gerais do sistema
de proteo social herdado do passado.
A realidade vem mostrando que boa parte dessas expectativas tem se frustrado,
traduzindo-se em uma alastrada crise federativa. Malgrado a elevada carga fiscal, h
uma disparidade de capacidade de manuteno e desenvolvimento de servios de
proteo social entre os entes federados. Enquanto a receita pblica total flui em dois
teros para a Unio e 10% e 2% para estados e municpios os gastos com educao,
por exemplo, se distribuem em 17% para a Unio, 43% para os estados e outros
40% para os municpios. Ou seja, o sistema fica manietado pelas limitaes desse regime
para minimamente atenuar as largas desigualdades de capacidade fiscal entre as regies
do pas em especial dos municpios para atender s demandas por proteo social e,
no caso, por educao, mesmo com os avanos obtidos a partir da criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (FUNDEF)/FUNDEB e de programas como PDE e Mais Educao.
A isso se adicionam, no interior do sistema educativo, conhecidas carncias
(e diferenciais) de qualificao dos sistemas de gesto. Poucas administraes
Educao
233
estaduais e municipais dispem de estruturas organizacionais, processos de gesto

com persistncia, resilincia e inovatividade, ou de quadros funcionais suficientes
e adequadamente qualificados para apoiar os processos decisrios no planejamento
de mdio e longo prazos imprescindveis em um sistema em que a concepo,
a implantao e a maturao de estratgias demandam dcadas para ocorrer, e ainda,
na instncia dos estabelecimentos educativos tm, em geral, escasso domnio de
conhecimentos e experincias com mtodos e procedimentos de gesto orientados
para padres mais apurados de eficincia que liberem a gesto pedaggica das
agruras logsticas e tenham foco no enriquecimento dos ambientes de aprendizagem.
Isso demanda, no mdio e longo prazos, estratgias para a inovao de normas,
orientaes institucionais e mtodos de trabalho que rompam o travamento dos
atuais mecanismos com que se pretende conduzir o regime de colaborao entre
os entes federados sonhado na legislao educacional.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 11.502, de 11 de julho de 2007. Modifica as competncias e a

estrutura organizacional da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior Capes, de que trata a Lei no 8.405, de 9 de janeiro de 1992;
e altera as Leis no 8.405, de 9 de janeiro de 1992, e 11.273, de 6 de fevereiro de
2006, que autoriza a concesso de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes
de programas de formao inicial e continuada de professores para a educao
bsica. Braslia: MEC, jul. 2007.
______. Decreto no 6.755, de 29 de janeiro de 2009. Institui a poltica nacional
de formao de profissionais do magistrio da educao bsica, disciplina a atuao
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes no
fomento inicial e continuada, e d outras providncias. Braslia: MEC, jan. 2009.
______. Lei no 13.005, de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educao
PNE e d outras providncias. Braslia: MEC, jun. 2014a.
______. Ministrio da Educao. Relatrio de gesto exerccio 2013. Braslia:
MEC, 2014b.
CAMPOS, M. M. Educao infantil: o debate e a pesquisa. Cadernos de Pesquisa,
n. 101, p. 113-127, jul. 1997.
CGI COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL. TIC domiclios e
empresas 2013. So Paulo: CGI, 2014.
CORBUCCI, P. R. As universidades federais: gastos, desempenho, eficincia e
produtividade. Braslia: Ipea, 2000. (Texto para Discusso, n. 752).
234
______. Evoluo do acesso de jovens educao superior no Brasil. Braslia:

Ipea, 2014. (Texto para Discusso, n. 1950).
FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO.
Relatrio de Gesto. Braslia: FNDE, 2013.
______. Relatrio de Gesto. Braslia: FNDE, 2014.
GUIMARES, R. The effect of teacher qualifications on student achievement gains:
evidence from the Fundescola schools in Brazil, 1999-2003. In: REUNIO DA
ASSOCIAO BRASILEIRA DE AVALIAO EDUCACIONAL, 7., 2013,
Braslia. Anais... Braslia: Abave, 2013.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censos
demogrficos 1991, 2000, 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 1991; 2000; 2010.
______. Pesquisa nacional por amostra de domiclios 2013. Rio de Janeiro:
IBGE, 2013.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS ANSIO
TEIXEIRA. Censo escolar (vrios anos). Braslia: INEP, [s.d.]a.
______. Indicadores financeiros educacionais. Braslia: MEC/INEP, [s.d.]b.
Disponvel em: <http://goo.gl/laOFno>. Acesso em: 23 mar. 2015.
IPM INSTITUTO PAULO MONTEIRO. Indicador de analfabetismo
funcional (INAF). So Paulo: IPM, 2015.
IRB INSTITUTO RUI BARBOSA; TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO. Auditoria coordenada educao: ensino mdio. Braslia: TCU, 2014. 32 p.
KHAN, S. Um mundo, uma escola: a educao reinventada. Rio de Janeiro:
Editora Intrnseca, 2013.
PONTE, J. P. Litercia matemtica. Portugal: Universidade vora, 2002. Disponvel
em: <http://goo.gl/3dm3rk>. Acesso em: 9 fev. de 2015.
QUEIROZ, E. Royalties: recursos para educao e outros fins. In: Dilogos
Legislativos. Braslia: Senado Federal, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/0K2N63>.
UNDP UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Adult
literacy rate, both sexes (% ages 15 and older). [S.l.], 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/CAMwMF>.
CAPTULO 5
CULTURA
1 APRESENTAO
Como todo conceito, o conceito de desenvolvimento flutuante e indexado s configuraes sociais e histricas. O conceito j se referiu a fenmenos culturais, quando
apontava para o desenvolvimento da cultura humanista, depois para a cincia e,
em seguida, para a tecnologia. Tambm sustentou a organizao de projetos polticos,
culturais e econmicos em pases que recm se descolonizavam nos fins do sculo
XIX e incio do sculo XX. Os processos de independncia no Brasil, por exemplo,
representaram a consolidao de uma ampla poltica cultural com a criao de escolas,
academias, museus, institutos histricos etc. Intensos movimentos artsticos se seguiram
a partir dos anos 1910 e 1920, tendo como objetivos a pesquisa e o reconhecimento
das tradies culturais brasileiras. Era imprescindvel a atualizao do conhecimento do
Brasil, sua natureza, clima, culturas formadoras, seus modos de fazer, viver e produzir
artisticamente. O modernismo foi um movimento central que deixou rica produo
narrativa e estudos etnogrficos, histricos, folclricos, estticos etc., alm do fato
de que os intelectuais e artistas protagonizaram a criao de inmeras polticas culturais
que se desdobraram na constituio de instituies pblicas de cultura.
A modernizao das instituies culturais, inclusive com a criao de departamentos e universidades, teve como efeito a complexificao da diviso do trabalho
intelectual. A ideia de desenvolvimento teve seu campo semntico reduzido nos
perodos posteriores dimenso econmica, mas reconhecvel a preocupao
inicial, tanto no que se refere ao seu carter integral, quanto s relaes analticas
internas entre desenvolvimento cultural e desenvolvimento.
Assim, pode-se definir o desenvolvimento como o conjunto de transformaes
socioeconmicas, polticas e culturais que possibilitam o bem-estar social, a sua
expresso em diferentes modos de vida e formas participativas de organizao poltica
(Barbosa da Silva, 2010, p. 11). Refere-se, portanto, ideia de desenvolvimento
integral. A Constituio de 1988 indica a responsabilidade do poder pblico
na garantia dos direitos culturais. Seu conceito de cultura amplo: reconhece a
existncia de uma cultura nacional e, simultaneamente, da diversidade de grupos
formadores da sociedade brasileira, para os quais se dirigem aes do Estado para
garantir o direito criao, fruio, difuso de bens culturais, memria e
participao nas decises das polticas culturais.
236
Para o caso brasileiro, redesenhar a ideia do desenvolvimento cultural exige,

por um lado, a reinterpretao conceitual das relaes entre os processos de produo
simblica e material e, por outro, a reflexo a respeito dos princpios, dos objetivos,
das metas e dos instrumentos a serem utilizados pelas polticas pblicas. Tambm
fundamental reintroduzir o tema do desenvolvimento cultural na agenda pblica,
dando-lhe tratamento institucional mais preciso.
Para tratar dos limites e das contradies nas formas de institucionalizao das
polticas culturais, se traz os conceitos de multiculturalismo e da interculturalidade.
O primeiro uma doutrina heterognea, uma metanarrativa ou, ainda, uma srie
de estratgias e polticas inacabadas, adotadas para administrar problemas das
sociedades pluri/multiculturais que surgem das lutas das minorias tnicas, de gnero
ou raciais pelo reconhecimento de direitos e identidades a partir dos anos 1990.
Enquanto no multiculturalismo, construdo em torno da diversidade, ou seja,
no reconhecimento emprico das mltiplas culturas, a palavra-chave tolerncia, na
proposta intercultural, cujo componente diacrtico a diferena, a palavra-chave
o dilogo, pelo seu papel de conhecimento e reconhecimento. Contudo, o dilogo
dialtico no um mtodo suficiente, uma vez que pressupe a existncia de uma
racionalidade, uma lgica compartilhada e aceita mutuamente como um juzo que est
por cima das partes envolvidas. Esta uma perspectiva multicultural que, apesar de
todos os avanos, continua marcada pela sndrome cientificista ou intelectualista ou,
ainda de forma mais ampla, colonialista. O dialgico, por sua vez, pressupe o
relacional, estabelecendo regras de um dilogo vlido nele mesmo, sem suposies
a priori, sem a postura distanciada e objetivante do discurso analtico, por um
lado, mas tambm sem a recusa das regras da dialogia. Nesta ltima abordagem,
o dilogo exige a presena e a participao do outro para a sua sustentao.
Alm disso, a necessidade de abertura ao outro exige a construo ou a internalizao
da ideia de que no h critrios absolutos e que o dilogo mobiliza conceitos,
mas tambm o pensamento simblico. Este reconhecimento permite a abertura
para a construo de referenciais, de projetos e de polticas de forma a reconhecer a
presena de diferentes atores em diferentes registros culturais, interesses e ideologias.
A discusso a respeito de uso dos dois conceitos, dos limites da institucionalizao da diferena e da distribuio dos recursos no campo das polticas culturais
desenvolvida na primeira parte deste texto e retomada nas consideraes finais
estabelecendo, assim, uma espinha dorsal para todas as questes levantadas e
anlises tecidas.
Na seo 2, o destaque recai sobre o primeiro Congresso Intercultural da
Resistncia dos Povos Indgenas e Tradicionais do Marakn (Coirem), realizado
em junho de 2014, como o evento representativo das novas formas de mobilizao
contra os ataques sofridos pelos indgenas, pelos quilombolas e por outros povos
Cultura
237
tradicionais aos seus direitos. Alm disso, a seo traz fatos a respeito da sade
indgena, dos conflitos ambientais e por terra, que servem de exemplos empricos
para uma crtica sobre o descompasso entre as polticas de reconhecimento e as
de redistribuio.
A seo 3 dividida em duas partes: i) o acompanhamento do Conselho
Nacional das Polticas Culturais, realizado com o mtodo antropolgico da etnografia
institucional, que aborda as problemticas originadas nas reunies do Plenrio ao
longo de 2014, dando uma ateno especial capacidade representativa, forma
e qualidade da participao; e ii) a discusso sobre as polticas de financiamento
cultural no Brasil de 1995 a 2013, que foca em dois modelos existentes e suas
interdependncias: a) financiamento pblico direto Fundo Nacional de Cultura
(FNC); e b) financiamento pblico indireto ou via mercado Lei Rouanet.
A ltima seo deste captulo dedica-se a demarcar o conceito de interculturalidade como parte de um novo lxico poltico. Essa discusso, no entanto,
precedida de um conjunto de consideraes analticas sobre o significado das
polticas pblicas culturais luz do conceito de desenvolvimento cultural.
1.1 Na direo da diferena a interculturalidade como parte de um novo
lxico poltico
As polticas pblicas so definidas pela coexistncia de um nvel discursivo e de

elementos operacionais interdependentes. Os componentes instrumentais constituem-se em limites para as polticas pblicas; recursos institucionais, entre eles
os cognitivos, ideolgicos, financeiros, humanos, tecnolgicos, de gesto e a
forma dos instrumentos jurdicos condicionam o fazer poltico e os seus alcances.
Os constituintes simblicos configuram os horizontes por onde se movimentam
os consensos e os conflitos prprios de cada poltica. A sincronicidade contraditria entre os significados e os instrumentos concretos para o fazer prprio da
poltica pblica oferece um espao de opacidade para a delimitao das orientaes
normativas, tais quais diretrizes, objetivos, metas, ritmos, alianas e clculos de
convenincia. Nesta situao no incomum que o jogo posicional, ou a guerra
de posies como valor em si mesmo, prprio de determinadas formas operativas
da ao poltica, tome, muitas vezes, o campo de ao por inteiro. Neste sentido,
a poltica pblica ganha a forma da disputa entre ideias gerais em uma fantasmtica
e abstrata guerra de posies, em detrimento de sua institucionalizao, da realizao
de objetivos e da dialogia entre posies ideolgicas e vises de mundo diferentes.
Estado contra a sociedade, mercado contra a Repblica, desenvolvimento contra
a diversidade, por exemplo, so disjuntivas conceituais importantes que nem
sempre se traduzem em um conjunto de assertivas passveis de discusso racional
e transformao em normas de ao compartilhada.
238
As polticas culturais se constituem em sistemas de ao que mobilizam inmeros

atores e recursos que, em geral, no correspondem exatamente ao que realizado nas
formas do financiamento pblico (a mobilizao de recursos muito mais ampla,
abrangendo bens e meios muito variados dos atores envolvidos) e nem se limita ao
campo das artes humanistas (artes e letras). Configuram-se como parte da agenda
pblica, portanto, organizada como problema poltico e como objeto de discusso e
debate. Estas polticas ultrapassam os limites dos domnios tradicionais (patrimnio,
museus, artes plsticas, msica, dana e bal, teatro, cinema etc.), atravessando as
culturas populares (com suas demandas de identidade e reconhecimento) e atingem
as inmeras polticas setoriais do domnio social, como educao, assistncia, criana
e adolescente, juventude, pesquisa, economia, relaes exteriores. Tais polticas no
apenas contm uma dimenso cultural, mas so elas mesmas polticas culturais
ao produzirem significaes, ao criarem valores e tambm ao se referirem a tratar
com igual respeito grupos tnicos que demandam reconhecimento e participao
social e poltica. Entre estes esto os indgenas, os quilombolas, as matrizes culturais
africanas, as comunidades tradicionais e, em um registro diferente, os afro-brasileiros,
as mulheres, os grupos de lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgneros
(LGBTT), os loucos, os prisioneiros etc.
Portanto, de uma categoria de ao ligada administrao do Estado
desloca-se progressivamente para fenmenos identitrios e societrios mais
generalizados, exigindo linguagem, vocabulrio e tratamento poltico diferenciado.
At o momento, as demandas nascentes conseguiram ser contidas no quadro
das ideias gerais dos direitos culturais, com a releitura de traos semnticos do
pluralismo cultural, do multiculturalismo, da diversidade, da interculturalidade,
da participao, enfim, da democratizao e da democracia cultural. Mesmo com
estes processos, a estrutura institucional que, inclusive, comporta um complexo
sistema participativo, tambm criou uma srie de contrapesos e contenes para
a gesto participativa e compartilhada.
H outras questes que envolvem no apenas as relaes entre o poder
pblico e a sociedade, mas a institucionalizao das polticas pblicas do ponto de
vista local e territorial. Os processos de descentralizao e do federalismo cultural
ainda so incipientes, mas correspondem a um forte desafio ao processo de institucionalizao das polticas culturais. A descentralizao e o federalismo so parte
do inconsciente poltico e conduzem ampliao do nmero de atores pblicos
e sociais que se inscrevem no registro dos sistemas de ao cultural. Entretanto,
estes processos vm acompanhados da conscincia a respeito da limitao dos recursos
institucionais e da necessidade de melhor e mais fina articulao institucional das
complexas relaes interestatais, tanto em relao s conexes necessrias entre os
nveis federativos, em um contexto no qual os papis dos entes federados ainda se
estabilizam, quanto nas relaes entre Estado e sociedade na realizao dos direitos
Cultura
239
culturais, especialmente quando a realizao destes envolve recursos financeiros

locais, mas tambm conflitos territoriais e debate poltico em espaos pblicos.
Assim, a poltica cultural um espao pblico em que se movimentam ideias
gerais, mas tambm recursos e instrumentos objetivos. Seus significados gravitam ao
redor de vetores polticos do presente, mas tambm implicam uma reinterpretao
do passado e a produo de valores para o futuro. As representaes surgidas dessa
negociao das memrias e de projetos coletivos implicam a visibilizao de mltiplos
fatores de tenso e conflito e o reconhecimento dos atores que so interpelados no
quadro de negociao de sentidos. Se a poltica pblica tem uma tenso constitutiva
com a poltica, tambm pode ser caracterizada pelas dissonncias internas.
A poltica cultural constituda por uma pluralidade de polticas pblicas.
Bons argumentos poderiam ser desenvolvidos para apresent-la em relao a um
conjunto hegemnico de valores e diretrizes: o sentido antropolgico de cultura,
a dimenso cidad e a econmica, associadas a certa noo de equidade,
de respeito diversidade, uma orientao republicana e participativa na ao pblica.
Estes contedos facilitam o debate, conferindo um sentido coerente ao conjunto
das polticas culturais. Assim, poltica cultural seria o gnero com muitas espcies
de polticas culturais.
Da mesma forma, poder-se-ia descrever a multiplicidade de agentes,
as orientaes ideolgicas e estratgicas, os interesses plurais e a traduo diferencial
das ideias ou dos princpios gerais em cada segmento das polticas para apontar a
existncia de mltiplas polticas na poltica setorial de cultura e em outras polticas
setoriais (educao, indgena, igualdade racial e de gnero, para citar alguns exemplos)
que constroem representaes especiais em torno de referncias globais de poltica.
Assim como esses conceitos, a poltica cultural e as polticas setoriais (polticas
pblicas) de cultura esto enredadas nos discursos; no resta muito mais a se fazer,
alm de continuar utilizando-as e interrogando-as analtica e empiricamente.
A realidade institucional no apenas discursiva ou narrativa. Os dispositivos
institucionais e tecnolgicos tm densidades especficas e acionam jogos de linguagem bem diversos das formas e dos gneros narrativos. Se a funo semntica da
linguagem j foi questionada, o mesmo pode ser feito em relao s suas funes
pragmticas. O momento formal, tempo da distino analtica e conceitual,
constitui-se em momento importante no dilogo intra e interinstitucional, embora
se deva descrev-lo em suas relaes dialticas, no vai e vem com os campos lexicais
e semnticos indexados histrica e socialmente. Ou seja, o raciocnio formal deve
ser indexado nos quadros do raciocnio natural, isto , do raciocnio prtico,
indexado social e historicamente.
Dessa forma, pode-se dizer que as polticas culturais mobilizam sistemas de
ao diversos em cada rea temtica, elaborando redes semnticas, vocabulrios,
240
dispositivos tcnicos, estratgias e instituies sociais muito diferenciadas. H reas

das polticas culturais nas quais encontram-se comunidades e povos; h ainda os
indivduos que, reconhecidos pela trajetria artstica, tornam-se demandantes
de recursos; algumas reas tm campos estruturados de luta simblica, enquanto
outras tm grupos ou redes mobilizados em torno de projetos.
Por outro lado, tm-se as instituies pblicas que atuam em torno do
patrimnio material e imaterial das artes e das culturas populares, dos objetos e
das narrativas, da tradio e dos movimentos sociais portadores de futuros, da ao
cultural e da estrutura institucional. Neste contexto de forte heterogeneidade social,
o problema mais agudo de serem, os vrios tipos de recursos, escassos. Portanto,
resolver o problema do uso do plural para reconhecer mltiplas polticas culturais,
ou do singular para indexar a realidade da presena de uma arquitetura de princpios
e ideias gerais que d unidade s polticas, no tarefa que possa prescindir da
descrio emprica e do estabelecimento de relaes de sentido entre as experincias
concretas e o conjunto de ideias gerais, por meio do qual as instituies pensam.
As narrativas a respeito dos benefcios ou dos malefcios do mercado, bem como
a adjetivao da poltica como republicanas ou democrticas, protetivas dos direitos e
universalistas, ocupam um lugar destacado, evidentemente se no forem confundidas
com as relaes objetivas das polticas setoriais, dos campos, das redes, dos grupos e
dos indivduos que se relacionam com o Estado ou, mais precisamente, com o fundo
pblico, disputando ateno e recursos concretos.
Como categoria de interveno, as polticas pblicas culturais engajam
a administrao pblica e devem responder aos seus critrios e tica prpria.
Envolvem a institucionalizao da ao e relaes com a realizao de objetivos.
Para tal devem pr em ordem, classificar, decidir, enfim, estabelecer hierarquias de
prioridades e sequncia de aes. Em muitas situaes possvel encontrar um rgo
setorial se movimentando para afirmar o monoplio sobre as polticas culturais.
No caso do Ministrio da Cultura (MinC) brasileiro, constitudo pela separao
do Ministrio da Educao (MEC), que manteve a formao artstica e a educao
para a diversidade (educao indgena e educao com contedos relacionados
a outras culturas e grupos formadores), pelo rearranjo, juno e reformulao
de rgos mais tradicionais1 do que o prprio ministrio, a luta concorrencial
mais do que uma metfora; trata-se de uma poltica de reorganizao, proteo e
ampliao de recursos financeiros, humanos e organizacionais. Os cismas ordenados
tambm no so incomuns, a exemplo da criao da Agncia Nacional do Cinema
(Ancine) e do Instituto Brasileiro de Museus (Ibram) e de inmeras secretarias
que conduziram programas e um conjunto de aes com recursos diminutos,
1. Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), Fundao Nacional de Arte (Funarte), Fundao Casa de Rui
Barbosa (FCRB), Fundao Cultural Palmares (FCP), Fundao Biblioteca Nacional (BN), Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilme).
Cultura
241
mas com alcances nacionais, a exemplo do Programa Arte Cultura e Cidadania

Cultura Viva, Brasil Plural, Economia Criativa, Monumenta, Mais Cultura,
Vale Cultura, Sistema Nacional de Cultura (SNC), entre outros.
No primeiro momento, o MinC, sem recursos ou estruturao administrativa adequada, sofreu com as descontinuidades polticas; no segundo
momento, caracterizou-se pelo insulamento burocrtico e pela pluralizao
das fontes de recursos. Foi quando, mesmo tendo ampliado seus recursos
financeiros oramentrios, atuou a partir da aprovao de projetos que seriam
depois beneficiados pelos recursos prprios das empresas ou de gasto tributrio
indireto, ou seja, recursos de impostos que o Estado brasileiro deixava de
arrecadar em prol de projetos culturais. No terceiro momento, o Estado passou
a construir uma rede de mobilizao de atores em funo da consolidao de
polticas culturais mais amplas e nacionalmente estruturadas.
Esse ltimo momento corresponde constituio do Sistema Nacional de
Cultura (SNC), do Plano Nacional de Cultura (PNC) e das propostas de vinculao
de recursos para a cultura, que se alonga de 2004 em diante com as descontinuidades e os ritmos prprios dos processos institucionais de grandes complexidades.
Simultaneamente, como caractersticas deste perodo, tambm surgem programas
de reconhecimento, valorizao e estmulo s aes culturais (Cultura Viva),
de reconhecimento e respeito diversidade (Brasil Plural), de economia da
cultura e depois da Economia Criativa, para citar alguns exemplos. Um ltimo
exemplo convm para lembrar e iluminar as orientaes do MinC na direo de
aes nacionais e articuladas com o espao poltico do federalismo, o Programa
Mais Cultura. A hiptese prtica do programa era a de se constituir em agenciador de aes de programas que compunham as demais instituies do MinC.
Ou, dito de outra forma, o objetivo era dar uma ordem e uma orientao a um
conjunto de aes aparentemente dispersas, garantindo-lhes e at aumentando
recursos oramentrios e financeiros. O mesmo objetivo articulava o Mais Cultura
ao SNC. Mesmo que partes das estratgias sejam concorrentes, qualidade dos
mediadores exercerem o papel de agncia, ou seja, articular a heterogeneidade das
aes, dos atores e dos objetivos em uma lgica coerente de conjunto. Certamente,
mesmo que o papel de agncia possa ser atribudo ao agente pblico, este raramente o responsvel solitrio pelas aes. As prticas polticas envolvem uma
composio de agentes, de financiamento, de implementao e de base territorial
estratificada (federal, estadual e municipal, ou ainda em temos administrativos:
regional, mesorregional, microrregional ou metropolitano, mas tambm na forma
de territrios em escala nacional, internacional e local). indispensvel lembrar que
a produo de documentos e protocolos formais no elimina o carter compsito
e fracamente integrado das polticas culturais. A descrio emprica no deve ser
confundida com os discursos oficiais, embora com ele guardem relaes, e mesmo
242
que os prprios documentos sirvam para fazer poltica. Com isso, chegamos a um
ponto crucial: quais so os objetivos das polticas culturais?
As polticas pblicas criam significaes que so agenciadas para produzir
a coeso e a integrao social em torno de valores comuns. No caso das polticas
culturais, na nossa interpretao no pretendemos a neutralidade nesta questo ,
os eixos so dados pela ideia de desenvolvimento cultural, ideia esta que se ancora na
estruturao de uma viso de mundo que implica o respeito pelas liberdades polticas,
o respeito por modos de vida escolhidos (diversidade) e da oportunidade institucionalmente estruturada de dilogo e enriquecimento mtuo (interculturalidade).
O desenvolvimento cultural associa tudo isto gesto poltica do patrimnio
coletivo, dos recursos simblicos e materiais (incluindo o meio ambiente), de forma
a deix-los como herana enriquecida para as futuras geraes. Evidentemente,
este conceito lida com problemas da ao pblica, com capacidade organizada de
transformao das realidades, mas tambm com o reconhecimento das diferenas
como posies polticas, da diferena posicional culturalmente substantiva e
coletiva dos atores uns em relao aos outros e de suas adeses existenciais;
este reconhecimento prprio do exerccio democrtico e da construo de
espaos pblicos dialgicos. A questo da governabilidade e da distribuio
de recursos sociais toma toda sua fora e, idealmente, a tica do discurso pressupe
o reconhecimento franco e aberto daquele que diverge.
Antes de seguir, propomo-nos a uma rpida sntese que no abarca de forma
sistemtica a questo, mas nos posicionar em relao necessidade de ampliao
do conceito de poltica cultural para abranger, de forma mais firme, a questo
multicultural no Brasil. O multiculturalismo possui diferentes correntes internas.
possvel consider-lo como um ponto de vista poltico amplo, quando se define
o desenvolvimento na forma anterior. Entretanto, o conceito se refere a problemas
histricos muito variados e com mltiplos usos. Em primeiro lugar, necessrio dizer
que a cultura poltica ocidental tambm muito variada. Entretanto, em geral, se
demarca algumas das suas caractersticas recorrentes relacionando-as aos processos
de representao do indivduo como indivduo autnomo, da contnua e lenta
centralizao do Estado, da inveno da cincia, do desenvolvimento tecnolgico
e econmico. Como resultados apontam-se a racionalizao, a secularizao e a
gradual especializao das esferas de atividade humana. A cultura seria configurada
de forma densa por estes processos mltiplos e interdependentes. A histria cultural
seria ento marcada pela tenso permanente entre a cultura europeia dominante e
a colonizao permanente de outros modos de vida. Assim, o etnocentrismo marca
a relao entre as culturas do centro e as perifricas. O prprio reconhecimento da
diversidade pode significar a ordenao das culturas perifricas em um eixo de aproximao e distncia do centro, o que caracteriza o evolucionismo em vrias formas,
inclusive cientificistas. Neste captulo se descrever o multiculturalismo como
Cultura
243
parte da reflexo a respeito da governabilidade da diversidade cultural e

como parte dos movimentos de descolonizao da cultura.
As polticas pblicas ocupam um lugar desconfortvel no quadro do multiculturalismo por uma razo simples. Elas descentram o foco da administrao
Estatal para as relaes Estado-sociedade, mas mantm o Estado e seus instrumentos, inclusive o jurdico, no centro da referncia poltica. Muitas formas de
multiculturalismo tm como objetivo descentralizar radicalmente a poltica em
relao ao Estado e os conhecimentos em relao cincia. Ou seja, este descentramento remete descolonizao do imaginrio cultural e a uma abertura do
inconsciente poltico a novas formulaes e prticas. Em trabalho simultneo de
mediao entre administrao pblica e sociedade, planejamento e avaliao
de um programa na rea cultural, a tenso entre multiculturalismo crtico e
multiculturalismo ficou bastante evidente. A ambiguidade do conceito se traduz
inteiramente na ausncia de distino entre uma viso poltica, um projeto global
de sociedade e de Estado, e de uma concepo da ao como poltica pblica,
falta de percepo de limites no apenas conceituais, mas tambm institucionais
e sociolgicos. No momento se faz uma caracterizao dos multiculturalismos
para assinalar, de forma concreta, as tenses poltico-ideolgicas que envolvem
as formas de multiculturalismo como desafio das polticas culturais.
2 FATOS RELEVANTES
Em junho de 2014 aconteceu o primeiro Congresso Intercultural da Resistncia dos

Povos Indgenas e Tradicionais do Marakn (Coirem).2 Realizado na Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), o evento teve participao de diversas
etnias e movimentos sociais, contando com a presena de representantes de ndios
Terena, Guarani-Nhadeva, Guarani-Kaiow, Guarani-Mby, Nhandeva, Guajajara,
Krikati, Kaiap, Potiguara, Puri, Ashaninka, Manauara, Maxakali, Xukuru Kariri,
Fulni, Xakriaba, professores, estudantes e representantes do movimento Liga dos
Camponeses Pobres (LPC), Movimento Sindical Docente (MSD), e Movimento
Estudantil (ME). Props-se, ento, a criao da Universidade Indgena, pautada na
ideia da descolonizao de saberes e no reconhecimento dos saberes e cincia das
populaes nativas. Foi reafirmada a necessidade de garantir direitos aos indgenas
em contexto urbano e o reconhecimento da sua identidade indgena. Uma questo
das mais importantes foi objeto de denncia: a criminalizao de lideranas da luta
pela terra, que tm se tornado vtimas de assassinatos cada vez mais frequentes.
A Carta do I Coirem (Seropdica, Rio de Janeiro, 8 jun. 2014) tambm se posiciona
em relao a algumas das mais controvertidas propostas de instrumentos legais:
2. Carta... (2014b).
244
Exigimos, mais uma vez, o arquivamento imediato da PEC 215, e revogao imediata
da Portaria 303 da AGU, projetos de lei e outras alternativas legais que atentam
contra as populaes indgenas e populaes pobres do meio rural, e a manuteno
na integra dos Artigos 231 e 232 da Constituio Federal de 1988. Reivindicamos,
tambm, a imediata aplicao da Conveno 169 da OIT e a Declarao Universal
dos Direitos dos Povos Indgenas, da qual o Brasil signatrio (Carta..., 2014b).
Como se v, no que se refere aos direitos dos povos indgenas, os riscos

so percebidos como significativos especialmente em torno da Portaria n o
303/2012, da Advocacia-Geral da Unio (AGU), da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) no 215 e do Projeto de Lei (PLP) no 227, ambos tramitando na Cmara dos Deputados.3 A PEC no 215 tem como contedo principal
a transferncia da atribuio da demarcao de terras indgenas (TIs), que
atualmente do governo federal, ao Congresso Nacional. O PLP no 227, por sua
vez, abre a possibilidade de explorao de recursos naturais em TIs a terceiros.
A Portaria no 303 se desdobra das condicionantes estabelecidas pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) no caso da TI Raposa-Serra do Sol (Roraima), de 2009.
Esse precedente judicial abriria possibilidade de interpretao no sentido
de permitir o desenvolvimento de projetos de infraestrutura na TI sem
autorizao das comunidades indgenas. Vrias so as formas de presso, mas
as reunies com representantes de rgos pblicos mostram a disposio e,
mais do que isso, a confiana no estabelecimento de alianas institucionais
no campo democrtico e no arco de defensores dos direitos humanos. Alguns
dos atores centrais so a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR), o Ministrio
Pblico (MPF) e o Congresso Nacional, mas o equilbrio dos antagonismos
sempre precrio e aparentemente desfavorvel aos grupos mais vulnerveis.
Em maro de 2014, lideranas indgenas e indigenistas se reuniram com o
procurador-geral da Repblica, Rodrigo Janot, e este afirmou que o MPF
havia encaminhado aos parlamentares notas tcnicas apontando inconstitucionalidades da PEC n o 215 e do PLP n o 227, a primeira, inclusive, anexada
ao mandado de segurana apresentado pela Frente Parlamentar de Defesa
dos Direitos Indgenas contra a tramitao da PEC em 2013.4
Esse fato em destaque, bem como outros exemplos apresentados em seguida,
pinta em tons fortes o quadro global de riscos e fragilizao enfrentados pelos
direitos dos povos indgenas, comunidades quilombolas e outras comunidades
tradicionais, que evocam situaes bastante conhecidas em sua recorrncia
histrica. Os ataques a estes direitos no so novos, nem inusitados. Estes vo
ganhando novas formas na medida em que os atores das comunidades tradicionais tornam-se capazes de mobilizar capacidades ou vo dando novos sentidos
3. Indgenas... (2014).
4. Ver o captulo Desenvolvimento rural, na edio nmero 22 deste peridico.
Cultura
245
mobilizao social e aos recursos institucionais disponveis para a resistncia

relativamente ao ataque a seus direitos.
Nesse sentido, representantes das organizaes indgenas e indigenistas,
das organizaes de quilombos e de comunidades tradicionais tm procurado sensibilizar representantes dos rgos pblicos para a questo da defesa
dos direitos. No entanto, necessrio assinalar que o quadro poltico global
traz muitos elementos desfavorveis consolidao e garantia desses direitos.
Entre os fatores desfavorveis esto as concepes desenvolvimentistas, as frentes
de expanso organizadas em torno do agronegcio, as novas necessidades energticas, a explorao madeireira e de minrios e, especialmente, o imaginrio
social, em que as representaes discriminatrias e preconceituosas ainda do a
tnica quando se trata daquelas comunidades.
Muitas das construes ideolgicas, polticas e econmicas associadas aos
recentes surtos de desenvolvimento e expanso econmica so contraditrias com
os direitos dos povos indgenas e de outras comunidades tradicionais. Mesmo nas
polticas pblicas, as generalizaes, as simplificaes da complexidade das realidades
socioculturais e do encontro de formas de vida relativamente incomensurveis entre
si produzem hierarquias entre culturas. Por exemplo, na organizao dos servios
de sade, o conhecimento baseado na biomedicina e em modelos especficos de
organizao administrativa impossibilitam o dilogo intercultural e o reconhecimento
de que as necessidades culturais so diferenciadas.
Muitas aes de mobilizao e resistncia salpicaram o cenrio nos ltimos
anos, enfrentando foras sociais adversas. Chamaremos a ateno para algumas
destas iniciativas, associadas defesa de direitos, presentes nos ltimos anos.
O objetivo visibilizar os atores envolvidos conjunturalmente nos processos de
defesa de direitos e, ao mesmo tempo, pensar nas ambiguidades, nos conflitos e nas
contradies presentes nas relaes entre Estado nacional e contextos multiculturais
e interculturais. O ponto central organizar uma narrativa em que, por um lado,
se tm discursos generalizantes e, por outro, se constroem representaes a respeito
de relaes singulares do cotidiano. Tambm apresentaremos dados quantitativos do
perodo a respeito das terras, de minerao em terras indgenas e da situao
da sade indgena. As ambiguidades bsicas referem-se aos discursos abstratos e
generalizantes das polticas pblicas e s realidades complexas ordenadas em torno
das diferenas.5 O conflito o elemento estruturante das narrativas e ocorre pelo
desacordo a respeito da distribuio de recursos materiais e simblicos, ou seja,
ocorre em torno de elementos ideolgicos, econmicos e polticos.
5. Segundo Motta (2005, p. 18), as narrativas so construes discursivas sobre a realidade humana. So representaes
mentais linguisticamente organizadas a partir de nossas experincias de vida. Sejam elas fictcias ou fticas, so sempre
construes de sentido sobre o mundo real ou imaginado.
246
2.1 A interculturalidade e o multiculturalismo nas polticas

pblicas territoriais
O objetivo desta subseo tecer uma narrativa a respeito dos problemas enfrentados por povos e comunidades tradicionais nos ltimos dois anos, com nfase
nos povos indgenas6. A questo que conduz a narrativa a da administrao
da diferena constituda a partir da legislao e de instrumentos tcnico-burocrticos da
administrao (relatrios, tabelas estatsticas, dados demogrficos, consolidados
de produo, distribuio de medicamentos, estatsticas de procedimentos, coleta de
materiais biolgicos, atividades de visitas, mapas etc).7 A produo de dados quantitativos e documentos de poltica tem como caracterstica os efeitos de padronizao e
generalizao, e apagam as profundas diferenas tnicas e sociolgicas de comunidade
a comunidade, de povo a povo. Procurar-se- argumentar de que modo prticas
narrativas que fazem uso de categorias naturalizantes de povos e comunidades
tradicionais procuram legitimar aes estatais, transformando identidades em prol
de macronarrativas estatais.8 Limitamo-nos ao encontro de dois eixos narrativos,
quais sejam, o uso de dados quantitativos como procedimentos especficos no
apenas de implementao, mas tambm de gesto da diferena, por um lado e,
por outro, a denncia dos ataques aos direitos dos povos e comunidades tradicionais.
Nesses termos, uma anlise mais substantiva de aes que se propem intervir
nas dinmicas identitrias s se completa se for realizada mediante descries
transversais que combinem aspectos de enunciados especficos elaborados por
instituies estatais e no estatais. Grosso modo, as narrativas administrativas
contextualizam as culturas e as etnias em diferentes esquemas e a partir de
diferentes estratgias, dentro de disputas de poder para determinar acesso
terra, acesso aos recursos estatais, assento em conselhos setoriais, entre outros.
Portanto, prticas e narrativas procuram governar a multiplicidade socioantropolgica.
a proficuidade do poder que funda nas narrativas sobre o multiculturalismo
um modo de governar o territrio.
6. A mdia impressa e digital cobriu eventos do tipo que nos interessa extensamente. Fazemos uso das narrativas
jornalsticas, mas tambm das notas e cartas elaboradas pelos movimentos sociais no perodo a respeito de temas,
propostas de polticas, polticas, seus resultados e problemas especficos. As narrativas foram, na medida do possvel,
trianguladas e cotejadas com atas e documentos oficiais governamentais e dos movimentos indgenas.
7. No so apenas a padronizao e o inqurito como formas de conhecimento objetivado que levantam obstculos
ao dilogo intercultural, mas tambm o estilo de raciocnio e investigao. Ramos (2013) chama a ateno para
as epistemologias transculturais e para o estilo de comunicao indgena, entre elas o uso da repetio e extrema
pacincia para ouvir.
8. Inspirado na concepo de inquritos de Michel Foucault (2000; 2003), a opo analisar prticas argumentativas em
torno de polticas pblicas ligadas a diferentes grupos tnicos no processo de administrar as diferenas de identidade.
Mas no s. importante lembrar que a produo de informaes epidemiolgicas, por exemplo, gera consolidados e
informaes que, em geral, no so discutidas e nem so apropriadas pelas comunidades indgenas. evidente tambm
que conhecimentos biomdicos e conhecimentos tradicionais entram em choque e conflito nas relaes cotidianas da
produo de sade indgena. Ver Dias da Silva (2010). O mesmo vale para o mbito da educao escolar indgena,
quando o conceito de interculturalidade usado, mas tambm considerado problemtico. Santos (2011, p. 259)
afirma que a ideia de interculturalidade bastante confusa, pouco clara e de difcil aplicao na prtica pedaggica
e consequentemente na vida das pessoas.
Cultura
247
Todo governo necessariamente estratgico e programtico, sendo um

domnio especfico de relaes de poder. 9 As padronizaes de vocbulos
e as operacionalizaes de normas se fazem em burocracias (instituies)
especializadas estatais e no estatais. Elas nomeiam e estabelecem prticas
para o territrio, inventando narrativas homogeneizantes de multiplicidades
sociais. Podemos encontrar elaboraes poltico-institucionais envolvidas no
espectro da gesto ambiental em terra indgena que constituem narrativas de
um governo da natureza, dando base institucional para as percepes de um
governo de populaes a partir de sua caracterizao tnica. A rede discursiva
desdobra-se de princpios, passando por regras e programas de ao pblica.
Estas acabam por se constiturem em referenciais de polticas pblicas, em
torno dos quais os atores organizam suas aes.
Dentro do contexto do pluralismo cultural e das polticas multiculturalistas
no Brasil, a Constituio Federal de 1988 o marco programtico (e regulatrio)
fundamental na definio de parmetros para aes com povos e comunidades
tradicionais (PCTs). Mesmo que no tenha se declarado um Estado plurinacional,
como fizeram as novas constituies da Bolvia e do Equador, no Brasil a
Constituio de 1988 (Brasil, 1988), em seu Captulo VIII (Dos ndios),
em seus Artigos 231 e 232, promoveu os direitos indgenas. Contudo, as garantias
programticas da Constituio no foram suficientes para efetivar os direitos
de povos indgenas e povos e comunidades tradicionais.
A questo da demarcao de terras indgenas se transformou no ponto
central dos direitos constitucionais dos ndios, pois, para eles, a terra tem valor
de sobrevivncia fsica e cultural. Dificilmente seus direitos sero amparados
se no se lhes assegurar a posse permanente e a riqueza das terras por eles
tradicionalmente ocupadas. Por isso, a aprovao da PEC no 416/201410 traria
prejuzo ao direito que o constituinte de 1988 procurou garantir aos povos
indgenas. A Constituio de 1988 d ateno especial diversidade e ao meio
ambiente, estabelecendo parmetros para a promoo de bens culturais e para
a preservao/conservao dos biomas brasileiros. nesse contexto que se
articulam o pluralismo cultural, a diversidade de valores de grupos tnicos e
o meio ambiente. Esses dispositivos constitucionais de eficcia limitada foram
regulamentados por decretos e projetos de leis. Alguns so destacados no quadro 1.
9. Medeiros (2012).
10. Proposta de emenda Constituio, apresentada pelo deputado Vilson Covatti Partido Progressista (PP)-Rio
Grande do Sul , probe a desapropriao de pequenas e mdias propriedades rurais e das que sejam produtivas para
a demarcao de terras indgenas e quilombolas.
248
QUADRO 1
Marcos legais da gesto ambiental de territrios de povos e comunidades

tradicionais
Legislao
Definies
Decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994.
Dispe sobre as aes de proteo ambiental, sade e apoio s atividades

produtivas para as comunidades indgenas.
Decreto no 3.156, de 27 de agosto de 1999.
Dispe sobre as condies para a prestao de assistncia sade dos

povos indgenas, no mbito do Sistema nico de Sade, pelo Ministrio da
Sade, altera dispositivos do Decreto no 564, de 8 de junho de 1992, e do
Decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994, e d outras providncias.
Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.

Regulamenta o Artigo 225, 1o, incisos I, II, III e VII
da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias.
Artigo 2o, inciso XII: extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta

e extrao, de modo sustentvel, de recursos naturais renovveis;
Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007.

Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais.
Artigo 3o: I Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente

diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas
prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos
naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa,
ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas
gerados e transmitidos pela tradio;
II Territrios Tradicionais: os espaos necessrios a reproduo cultural,
social e econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, observado, no que diz respeito
aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem o
Artigo 231 da Constituio e o Artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e demais regulamentaes; e
III Desenvolvimento Sustentvel: o uso equilibrado dos recursos naturais,
voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente gerao,
garantindo as mesmas possibilidades para as geraes futuras.
Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental

de Terras Indgenas (PNGATI)
Gesto ambiental em terras indgenas na Amaznia que deu origem ao

Decreto no 7.747, de 5 de junho de 2012.
Fonte: Brasil (1994; 1999; 2000; 2007; 2012).

A mquina estatal mobiliza ampla estrutura funcional para lidar com a

complexidade socioambiental de territrios indgenas; assim, realizar uma etnografia do aparato estatal inapropriado neste captulo e, por esta razo, se opta
circunstancialmente por fazer uma anlise de dados mais restritos das estatsticas
oficiais, dos documentos e dos textos legais. A inteno analisar as narrativas a
respeito das garantias de direitos territoriais e, depois, contrast-las com processos
de homogeneizao dos povos indgenas dentro de uma poltica nica. O contraste
entre a heterogeneidade dos povos indgenas e a homogeneidade das polticas
pblicas evidente. Damos um rpido exemplo com polticas de gesto ambiental,
mas ambiguidades e contradies homlogas podem ser encontradas em outras
polticas setoriais, a exemplo da sade e da educao, que tm fortes dificuldades
para o dilogo intercultural. A ideia contextualizar a questo nos quadros das
polticas indgenas, apontando para o fato de que as direes so semelhantes para
Cultura
249
outros grupos tnicos e sociais e para a descrio da rede de atores envolvida em

cada poltica, que vasta e diferenciada.11
Apesar de algumas controvrsias numricas, h no territrio nacional mais
de 230 povos indgenas com 180 lnguas diferentes. De acordo com os dados do
ltimo censo do IBGE (2010), existem aproximadamente 818 mil brasileiros que
se autoidentificam como indgenas: 315 mil vivem em cidades e 503 mil vivem em
terras indgenas. O total de ndios corresponde a 0,42% da populao total do pas.
H aproximadamente 687 terras indgenas, sob diferentes situaes jurdicas
no pas (em identificao, identificadas, declaradas e homologadas), e a Amaznia
brasileira registra 77 referncias a grupos indgenas isolados (sem contato permanente
com a sociedade nacional). De acordo com os manuais do projeto Gesto Ambiental
e Territorial Indgena (Gati), o objetivo da cooperao :
fortalecer as prticas indgenas de manejo, uso sustentvel e conservao dos recursos
naturais nas suas terras e a incluso social dos povos indgenas, consolidando a
contribuio das terras indgenas como reas essenciais para conservao da diversidade
biolgica e cultural nos biomas florestais brasileiros (Funai, [s.d.].
Disputas e lutas polticas que edificaram as garantias constitucionais dos povos

indgenas na Constituio Federal de 1988 tiveram que se realinhar para criar a
regulamentao das normas de eficcia contidas da Constituio. Em 1992, quatro
anos depois da promulgao da Constituio, a Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), a Eco-92, trouxe baila
a discusso sobre meios de conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a
conservao e a proteo dos ecossistemas da Terra. No que tange gesto ambiental
de terras indgenas, foram propostos o Projeto Integrado de Proteo s Populaes
e Terras Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL) e os Projetos Demonstrativos de
Povos Indgenas (PDPI), financiados por doaes da Repblica Federativa da
Alemanha. A ideia do desenvolvimento sustentvel colonizou o debate e as prticas
estatais e no estatais. Outro momento importante na regulamentao da gesto
ambiental em terras indgenas se concretizou em 2002, quando foi elaborado o
Plano de Ao de Conservao da Biodiversidade em Terras Indgenas, sendo
realizada, em 2003, a I Conferncia Nacional de Meio Ambiente, com intensa
participao indgena ver informativo do Projeto BRA 09/G32 (Funai, [s.d.]).
2.2 Polticas pblicas e referenciais hegemnicos e pluralidade de atores
Em 5 de junho de 2012, a presidente Dilma Rousseff publicou o Decreto no 7.747

(Brasil, 2012), criando a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental
de Terras Indgenas (PNGATI). Esse decreto foi elaborado a partir de minuta
encaminhada Presidncia da Repblica pelo Grupo de Trabalho Interministerial
11. Para a questo quilombola ver Leite (2000, p. 333-354); ODwyer (2010, p. 42-49); e Souza (2008).
250
(GTI paritrio), aps consultas regionais aos povos indgenas. Compunham o GTI
setores do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), da Fundao Nacional do
ndio (Funai) e lideranas da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB).
Nesse processo de articulao, a carteira indgena do MMA e o Projeto
Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) ajudaram a mobilizar povos indgenas
e redes de apoio. O GTI encabeou a construo da PNGATI junto a parceiros
como The Nature Conservancy (TNC), Instituto Socioambiental (ISA), Instituto
Internacional de Educao do Brasil (IEB), Conservation International (CI),
Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ), Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) e Fundo Mundial para o Meio Ambiente
(Global Environment Facility GEF, em ingls). dessa experincia poltico-institucional que se confeccionou os parmetros conceituais da PNGATI.
A poltica incorpora s prticas governamentais de terras indgenas conceitos
como etnodesenvolvimento, etnomapeamento, agroecologia, recursos naturais,
servio ambiental, preservao e recuperao de reas degradadas.12 Essas concepes
do a dimenso naturalizante dentro da produo de inquritos tcnico-burocrticos
da PNGATI. A gesto territorial e ambiental em terras indgenas ainda tem um
componente inconsistente do ponto de vista da relao entre cultura e natureza.
Mesmo que a cultura da modernidade implique a tradio de desvinculao de
aes e realizaes das redes de cooperaes sociais e naturais, apresentando o
produto final como artefatos individualizados e autorais, a alienao do processo
de cooperao contrasta com a constatao de que associaes entre indivduos,
grupos e instituies fazem nascer saberes, prticas, aes (estatais e no estatais) que compem governos territoriais. A constituio do territrio se percebe
12. 1) Etnodesenvolvimento: a tentativa de apropriao por parte dos povos indgenas da dinmica de mudanas que
se impe na interao com a sociedade nacional, dando nfase s crenas, aos direitos e aos anseios dos povos
indgenas. necessrio respeitar a autodeterminao indgena, garantindo a gesto de seus territrios, com a sua
participao na formulao de propostas referenciadas nas perspectivas especficas sobre o mundo. Outro ponto
crucial resguardar o direito ao consentimento prvio, livre e informado na execuo de quaisquer polticas que
possam afetar suas terras e sua qualidade de vida.
2) Etnomapeamento: o mapeamento participativo das reas de relevncia ambiental, sociocultural e produtiva para
os povos indgenas, com base nos conhecimentos e saberes indgenas (Brasil, 2012). O etnomapeamento pode
ainda ser feito com base em desenhos livres, uso de imagens de satlite, croquis, mapas e cartas geogrficas.
3) Agroecologia: estuda a atividade agrria sob uma perspectiva ecolgica, considerando as complexas relaes entre
as pessoas, os cultivos, o solo, a gua e os animais.
4) Recurso natural: tudo que est na natureza (vegetao, animais, gua, terra, minrio etc.); os recursos naturais
podem ser renovveis e no renovveis.
5) Servios ambientais: so os benefcios que a sociedade obtm dos ecossistemas por meio da regulao dos processos
ecolgicos, como qualidade do ar, regulao do clima, manuteno da qualidade da gua, controle da eroso,
polinizao de plantas e controle biolgico de pragas.
6) Preservao: a adoo de medidas de proteo de uma rea para evitar qualquer dano ou degradao ambiental
e garantir a manuteno de suas caractersticas prprias (enquanto a preservao prev que uma rea natural seja
intocada, a conservao prev o uso racional e sustentvel de um recurso natural).
7) Recuperao de reas degradadas: a tentativa de recomposio de solo, reflorestamento. No intuito de restaurar
a dinmica do ecossistema degradado, comum a formulao de Plano de Recuperao de reas Degradadas
(PRAD), instrumento que descreve as medidas que propiciaro rea degradada condies de estabelecer um novo
equilbrio dinmico.
Cultura
251
por meio de categorias historicamente formuladoras, que, no caso em foco,

correspondem a uma racionalidade homogeneizante de heterogeneidades sociais
e naturais, conduzindo operacionalizao de prticas institucionais. Categorias
utilizadas para governar a diversidade social e ambiental se tornam verdadeiros
regimes de sistematizao de procedimentos tcnico-burocrticos para relacionar
identidade, espao e poder em uma lgica de ressignificao constante do territrio.
As designaes atribudas s configuraes socioambientais e multiculturais que
hoje reconhecemos como polticas para povos e comunidades tradicionais foram
se moldando ao longo de disputas e s se pde defini-las, minimamente, com
uma preocupao administrativa, em suas mltiplas relacionalidades.
Isso , fluxos de relaes em que redes, objetos e smbolos captam diferentes
aspectos de suas peculiaridades em situaes-eventos especficos (Medeiros, 2012).13
Paul Little, comparando as regies de fronteiras de Aguarico, no Equador,
e Jar, no Brasil, em Amaznia: territorial struggles on perennial frontiers (2001),
argumenta que a Amaznia no singular como se fosse constituda de fronteiras
finitas, mas sim muitas Amaznias formadas por fragmentos de histrias sociais
e ambientais interconectadas. Little argumenta que a variedade de vozes, reivindicaes, litgios e cosmografias compe fronteiras territorializadas. As fronteiras
amaznicas, segundo o autor, foram moldadas por sries de ciclos exploratrios
de commodities em sucessivas ondas migratrias que levaram distintos grupos
sociais a habitar a regio.
Na anlise de Little, dois conceitos so centrais: territorialidade humana e
cosmografia. Por territorialidade humana entende-se o esforo coletivo de um
grupo social para se identificar, ocupar, usar e estabelecer controle sobre parcela
especfica de seu ambiente biofsico que serve como terra natal ou territrio
(Little, 2001, p. 4, traduo nossa)14. Essa definio nos d uma dimenso
13. Os fluxos de relaes em rede so frequentemente cortados em funo de relaes de enquadramento mtuo e poder.
Um exemplo simples e revelador retratado por Dias da Silva (2010, p. 213): Muitas mulheres [Mundukuru] quando
foram visitadas pela enfermeira para tratar da participao na coleta PCCU (Preveno do Cncer do Colo do tero)
argumentavam que j haviam feito aquele procedimento no ano anterior, ao que a enfermeira respondia que aquele
exame deveria ser feito todos os anos, informao considerada estranha num primeiro momento e que era agravada
pela falta de informaes posteriores, j que dificilmente os resultados chegavam ao conhecimento das mulheres.
Portanto, a formulao dos programas de sade da mulher e sua participao constante como <<paciente>> eram
partes do processo de composio da assistncia no mbito da execuo e administrao dos programas de sade
pelas enfermeiras. Assim, as enfermeiras estavam sempre muito preocupadas com a adeso aos exames e formas de
tratamento, mas no atravs do engajamento num dilogo aberto com os Mundukuru (...).
14. Cosmografia, conceito inicialmente elaborado por Franz Boas, em The study of geography (1887), que Little se
apropria para descrever etnograficamente as disputas territoriais nas fronteiras amaznicas: This concept, revived and
adapted, can serve as a guide for analyzing territorial disputes on Amazonian frontiers. Cosmography is defined here as
the collective, historically contingent identities, ideologies, and environmental knowledge systems developed by a social
group to establish and maintain human territory. Cosmographies encompass the symbolic and affective relationship
a group maintains with its biophysical environment, which creates bonds of identity between a social group and a
geographical area in what Bachelard calls topophilia: the human value given to occupied spaces, to spaces defended
from adverse forces, to loved spaces (Bachelard, 1989, p. 19; see also Tuan, 1974). Cosmographies are applied to
biophysical environments through the material and social appropriation of nature (Godelier, 1986), which in turn is
part of the broader process of the production of space (Lefebvre, 1991) (Little, 2001, p. 5).
252
produtora de territorialidades enquanto fragmentos territoriais de diversos

grupos sociais que estabelecem processos socionaturais de produo de significao de seus espaos vividos. nesse sentido que as polticas multiculturais
enquanto referenciadas territorialmente so produtos de narrativas institucionais.
As identidades so forjadas em disputas polticas. As identidades e territorialidades
socionaturais se configuram em ocupaes pr-colombianas (povos indgenas),
fluxos coloniais europeus (portugueses, espanhis, holandeses, franceses, ingleses),
estabelecimento das fronteiras dos Estados nacionais sul-americanos (tratados
internacionais e arbitragens), territorialidades brasileiras e transnacionais recentes
(caboclos, ribeirinhos, comunidades extrativistas, quilombolas, garimpeiros,
empreendimentos de infraestrutura, planejamento ambiental, entre outros).
No podemos esquecer que essas denominaes identitrias supem uma
homogeneidade interna e so utilizadas como instrumento de gesto territorial
por instituies estatais e no estatais. nesse contexto que ressoam diversas
vozes que compem as disputas por territrios, havendo bastante divergncia
nessas definies administrativas.
No se trata de aferir qual a eficcia do planejamento e da execuo
de programas estatais para a diversidade sociocultural do Brasil, mas sim de
perceber a dimenso administrativa de narrativas estatais para a diversidade e,
posteriormente, para os significados da gesto territorial em terras indgenas.
Percebemos que as enunciaes administrativas de diferentes matizes encontram
respaldos em convices em torno da consolidao da ocupao, demarcao das
fronteiras, integrao de infraestrutura, planos de desenvolvimento econmico,
de preservao ambiental, entre outros. nesse sentido que se revelam as bases de
uma cosmografia presente em prticas que se pretendem hegemnicas, isto ,
narrativas-prticas de atores-autores que esto a servio do Estado e de suas prticas
poltico-administrativas para o territrio. As assimetrias de poder, no processo
de impor um projeto de nao e de civilizao, geralmente se manifestam na
edificao de uma cosmografia especfica baseada tanto na construo de uma
nacionalidade, quanto em pressupostos jurdicos direcionados dominao
da natureza. 15 Pode-se afirmar que se deu desse modo a edificao de uma
territorialidade homogeneizante, por parte de polticas pblicas que propem
a gesto ambiental em territrios de povos e comunidades tradicionais.
O processo de simplificao das caractersticas mltiplas de identidades
socioambientais de ribeirinhos, quilombolas e indgenas faz parte da estratgia de
historicizar empreendida por grupos hegemnicos. A institucionalizao do territrio
15. James Scott observa que o Estado utilitarista moderno, que se constituiu mediante a padronizao do sistema mtrico,
na possibilidade de leitura de dados sobre o territrio e na deciso do soberano, transforma o vocabulrio usado para
lidar com a natureza. Passa-se a usar o termo recursos naturais no lugar de natureza justamente para pontuar o
aspecto de tornar a natureza til aos interesses humanos (Scott, 1998, p. 11-52).
Cultura
253
assegura, assim, legitimidade interna e externa para suas pretenses de poder.

As formulaes elaboradas em peas jurdicas, obras tcnico-burocrticas e literatura
so realizadas por agentes pblicos que se dedicam a operacionalizar um regime
de poder sobre o espao, a natureza e as pessoas, simplificando as percepes para
imprimir uma unidade ao territrio, a fim de efetivar uma administrao dos
chamados recursos naturais e humanos. No pretenso fazer, neste captulo,
qualquer reviso detalhada da historicidade das polticas pblicas para os povos
e as comunidades tradicionais no Brasil, mas sim apontar possveis correlaes
entre prticas intelectuais e institucionalizao de categorias que fundaram modos
hegemnicos de territorializar as identidades culturais. Categorias polissmicas e
porosas muitas vezes aproximam, em alianas pontuais, conservadores, progressistas,
liberais, na conjuno de prticas expressas em entendimentos formais de como
lidar com as identidades; em outras palavras, coadunam-se interesses para aquilo
que nomeamos de polticas multiculturais.
Artefatos tcnico-burocrticos, criados por atores institucionais estatais e no
estatais, podem, pois, definir identidades multiculturais. Mas as prticas narrativas
que padronizam a leitura de dados sobre diversidade socioambiental, transformando
o vocabulrio usado para lidar com as identidades, nem sempre conseguem compreender adequadamente as dinmicas socioambientais dos povos e das comunidades
tradicionais. Os inquritos administrativos inventam (e reinventam) narrativas
governamentais, empresariais, miditicas, ativistas, para equacionar prticas de poder
acerca das identidades. Nesses termos, uma anlise mais substantiva de aes que
propem intervir na dinmica identitria s se completaria se fossem realizadas descries transversais que combinassem aspectos de enunciados especficos elaborados
por instituies estatais e no estatais. Seja como for, a produo administrativa e
jurdica estatal dialoga com um interlocutor que a tradio poltica ocidental de
homogeneizao cultural e de colonizao das alteridades, por meio da imposio
de imagens e formas de vida das culturas hegemnicas. As ambiguidades surgem
quando os movimentos sociais multiculturais ou interculturais se veem na condio
de aceitar dilogos, uso de instrumentos de lutas e saberes, tecnologias e formas
institucionais que no lhes so prprios.
H resistncias e tensionamentos, mas h que se convir que os atores so
interpelados e constitudos nos quadros da poltica e das ideologias hegemnicas.
Os referenciais hegemnicos, inscritos nas instituies, configuram as possibilidades
de contranarrativas e de sistemas de ao alternativos. Uma justaposio dos enunciados da mdia com dados administrativos e levantamentos empricos de relatrios
pode mostrar que problemas genricos so objeto de mltiplas interpretaes e
perspectivas. A questo no apenas a padronizao das narrativas administrativas
e polticas, mas a dificuldade de contrast-la com a densidade malevel do real e
com as nervuras das diferenas.
254
A questo do aumento da violncia contra comunidades indgenas no perodo

recente oferece elementos para ilustrar esse ponto. Este aumento foi simultneo
incitao pblica ao uso de segurana armada por parte dos produtores rurais; estas
incitaes encontraram ressonncia nos meios de comunicao e potencializaram a
violncia e os processos de discriminao contra as populaes indgenas. Inclusive,
as reaes, tanto nos meios de comunicao quanto no territrio dos conflitos de
campo foram motivadas por declaraes de parlamentares da bancada ruralista.
Denncias a respeito de ataques foram apresentadas em inmeras ocasies, como
por aqueles sofridos pela aldeia Encanto de Patioba, em Itapebi, no Sul da Bahia,
rea reivindicada por ndios Tupinamb.
O mais recente relatrio da Cepal (2014) sobre povos indgenas na Amrica
Latina aponta para algumas caractersticas demogrficas e das condies de vida e
dos povos indgenas da regio.16 De acordo com o relatrio, a sade, a educao
e a participao poltica dos povos indgenas melhoraram na Amrica Latina na
ltima dcada. Entretanto, o que o relatrio da Cepal no capta o aumento dos
conflitos ambientais e o aumento da violncia contra povos indgenas no Brasil.
A Comisso Pastoral da Terra (CPT), que tem certa capilaridade na atuao
com povos indgenas, comunidades tradicionais e trabalhadores rurais em geral,
principalmente no que tange a conflitos agrrios, publica anualmente relatrio
sobre conflito no campo. H conflitos por terra, assassinatos e ameaas. Segundo
dados do Instituto Socioambiental (ISA, [s.d.]),17 hoje no Brasil tem-se 691
terras indgenas em diferentes estgios de identificao, delimitao, declarao,
demarcao e homologao. O relatrio da CPT identifica a ocorrncia de
conflitos ambientais em pelo menos cem terras indgenas no pas. Apesar
de toda a capilaridade da CPT, h muitas terras indgenas em que a comisso
ainda no atua.
Esses conflitos esto representados no aumento significativo dos assassinatos de ndios e lideranas indgenas no ano de 2013: foram assassinados
quinze ndios, mais que o dobro do registrado em 2012, quando houve seis
assassinatos de ndios em reas de conflitos no Brasil. H uma trajetria de
crescimento com relao aos conflitos ambientais envolvendo terras indgenas e
assassinatos de ndios. Ocorreram dois assassinatos em 2008; quatro em 2009;
um em 2010; quatro em 2011; seis em 2012; e quinze em 2013. A conjuntura
a de deteriorao de polticas pblicas voltadas para gesto territorial de terras
indgenas, momento de conflitos ambientais e violncia contra comunidades
indgenas que demonstra a situao de no efetividade de polticas pblicas
16. Segundo dados censitrios do relatrio (Cepal, 2014), apesar de ter a menor razo entre populao no indgena
e ndio da regio (0,5% da populao brasileira se declara ndio), o Brasil tem a maior diversidade lingustica e tnica
de povos indgenas.
17. Ver Terras... ([s.d]).
Cultura
255
promotoras do multiculturalismo e da interculturalidade. O Decreto no 7.747

(Brasil, 2012), que institui a PNGATI, devido ao processo de implementao
estar no incio, ainda no conseguiu ser efetivo na proteo territorial, cultural
e fsica dos povos indgenas.
A discusso se desdobra em diferentes direes. Em uma delas encontramos as
contradies das aes governamentais e os conflitos entre objetivos contraditrios.
Milanez e Shepard (2014) apontam que:
o advento do PAC, em 2007, trouxe novas presses, que foram ampliadas com o
PAC 2 em 2010. As frentes de proteo etnoambiental foram duplicadas.
Passaram de seis para as atuais 12 e a proteger 30 milhes de hectares. Em 2010,
foi feita uma proposta para ampliao do oramento da Coordenao-Geral
de ndios Isolados e de Recente Contato (CGIIRC) para 5 milhes de reais.
No entanto, no veio a resposta do governo. Agora em 2014 o oramento foi de
R$ 2,3 milhes, e grande parte foi gasto para as operaes de desintruso da Terra
Indgena Aw, no Maranho, onde o povo indgena Aw tambm vive risco de
genocdio. Na hora de realizar as operaes no Xinane para salvar os Xatanawa,
faltou recurso (Milanez e Shepard, 2014).
Tambm criticada a morosidade e at mesmo a paralisia dos processos

de homologao de TIs. Taravy Kayabi afirmou que precisamos da nossa terra
demarcada, melhorias na sade, na educao, no transporte. No precisamos
de cestas bsicas e hidreltricas (Indgenas..., 2014). ndios Munduruku e
Kayabi tambm pedem providncias contra a deciso liminar do STF que
suspendeu o decreto de homologao da TI Kayabi (MT/PA). Estes no so
casos isolados. O aumento das violncias e violaes de diretos humanos
creditado diretamente paralizao das demarcaes de terras indgenas.
Simultaneamente, as opes desenvolvimentistas, com apoios no agronegcio,
nos latifndios, nas empresas de minerao e nas empreiteiras, associadas
a movimentos de discriminao e estmulo s variadas formas de racismo,
intolerncia e criminalizao das comunidades e lideranas, reforam os
esteretipos e a opinio favorvel desconstruo de direitos.
A tabela 1 apresenta a situao das TIs no Brasil em cada um dos governos
ps-Constituio de 1988. A anlise no linear, as situaes polticas so
diferentes e as possibilidades de regularizao das terras indgenas mudam
tanto do ponto de vista institucional quanto poltico, inclusive porque alguns
processos so preparados em um governo e finalizados em outro. Entretanto,
evidente, pelos dados, a ntida desacelerao do processo de homologao
de TIs nos ltimos anos.
256
TABELA 1
Situao de terras indgenas por governo no Brasil (1985-2014)

Presidente (perodo)
TIs declaradas
Nmero de terras
TIs homologadas
Extenso (ha)
Nmero de terras
Extenso (ha)
Dilma Rousseff (jan. 2011 a jun. 2014)
10
1.094.276
11
2.025.406
Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2007 a

dez. 2010)
51
3.008.845
21
7.726.053
Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2003 a

dez. 2006)
30
10.282.816
66
11.059.713
Fernando Henrique Cardoso (jan. 1999

a dez. 2002)
60
9.033.678
31
9.699.936
Fernando Henrique Cardoso (jan. 1995

a dez. 1998)
58
26.922.172
114
31.526.966
Itamar Franco (out. 1992 a dez. 1994)
39
7.241.711
16
5.432.437
Fernando Collor (mar. 1990 a set. 1992)
58
25.794.263
112
26.405.219
Jos Sarney (abr. 1985 a mar. 1990)
39
9.786.170
67
14.370.486
Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

Notas: Inclui sete terras reservadas por decreto: uma no governo Sarney, trs no governo Collor, uma no primeiro mandato
de Lula e duas no segundo mandato de Lula.

As colunas nmero de terras e extenso no devem ser somadas, pois vrias terras indgenas homologadas em
um governo foram redefinidas e novamente homologadas (ltima atualizao em 2 jun. 2014). Desde ento, no
houve novos decretos e portarias.
TABELA 2
Situao de terras indgenas (2014)

Situao
Em identificao
Com restrio de uso a no ndios
Total
Nmero de terras indgenas
Extenso (ha)
119
8.004
1.079.412
125
1.087.416
Identificada
35
2.230.406
Declarada
67
4.287.037
Reservada
25
117.152
Homologada
18
2.083.670
Reservada ou homologada com registro no Cartrio de

Registro de Imveis (CRI) e/ou na Secretaria de Patrimnio da
Unio (SPU)
421
103.384.889
Total
464
105.585.711
Total geral
691
106.673.127
Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

As terras indgenas, que correspondem atualmente a 12,88% do territrio

nacional, se constituem em verdadeiras reas protegidas. Entretanto, o problema no
se resume apenas ao status jurdico das terras, embora a questo seja, sem dvida,
de grande importncia. O problema abrange os dinamismos sociais e econmicos
de cada territrio. Na Amaznia Legal elas abrangem 106 milhes de hectares (ha)
e representam 21,2% da rea. Dados do Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
(Inpe) revelam que as terras indgenas na Amaznia so as reas mais preservadas
Cultura
257
frente expanso da fronteira agrcola e ao desmatamento (Fearnside, 2005). nesse

sentido que os povos indgenas e seus territrios esto em posio privilegiada no
mbito das polticas pblicas de conservao e uso sustentvel da biodiversidade.
Apesar dos ltimos enunciados serem mobilizados politicamente, inclusive em
documentos oficiais, na defesa de territrios indgenas, isto no significa, evidentemente,
que os territrios em foco no sejam frequente e intensamente objeto do desejo e dos
interesses madeireiros, minerrio, da agricultura etc. e tambm de aes governamentais.18
A tabela 3 reveladora da incidncia de interesses minerrios em TIs em 2013.
TABELA 3
Principais terras indgenas ameaadas por requerimentos de processos minerrios

por faixas de tamanho
Faixas de tamanho (ha)
Menor que 10.000
De 10.001 a 50.000
De 50.001 a 250.000
De 250.001 a 500.000
De 500.001 a 1.500.000
Maior que 1.500.001
Principais terras indgenas afetadas
Incidncia total na TI (%)
Capivara
100,00
Guapenu
100,00
So Pedro
100,00
Ponta da Serra
99,99
Murutinga/Tracaj
99,60
Paquiamba (ampliao)
99,46
Araa
98,97
Rio Branco
83,74
Tenharim do Igarap Preto
81,54
Xicrin do Catet
98,98
Parakan
84,21
Uaca I e II
78,46
Waipi
79,40
Rio Paru dEste
77,37
Nhamund-Mapuera
65,91
Ba
92,54
Trincheira/Bacaj
70,16
Menkragnoti
68,64
Fonte: Rolla e Ricardo (2013).
Alm das questes territoriais, outro ponto de controvrsia no perodo foi

a proposta de criao do Instituto Nacional de Sade Indgena (Insi).19 O rgo
ficaria ligado ao Ministrio da Sade (MS), seria regido pelo direito privado e teria
18. Segundo o Instituto Socioambiental (ISA) muitos so os processos incidentes em TIs hoje somam 104 processos titulados
e 4.116 interesses minerrios, incidentes em 152 TIs nas diversas fases em que eles se encontram. Ver Rolla e Ricardo (2013).
19. A ateno sade indgena realizada no contexto dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs), onde se
distribuem Casas de Sade Indgena (Casais), postos de sade nas aldeias, polos-base e Equipes Multidisciplinares (EMSI).
Estes distritos, acoplados ao Sistema nico de Sade (SUS) formam o Subsistema de Sade Indgena (SSI) previsto na
Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas. A EMSI composta por agentes indgenas de sade (AIS),
agente indgena de saneamento (Aisan), agente de proteo ambiental indgena, agente de zoonoses, auxiliar de
apoio administrativo, auxiliar de sade bucal, auxiliares de enfermagem, auxiliar de servios gerais, cirurgio dentista,
enfermeiros, mdico, motorista farmacutico, porteiro e seguranas.
258
oramento prximo a R$ 1 bilho.20 As posies a respeito do instituto dividem o

campo das polticas pblicas voltadas aos povos indgenas (Cimi, 2014).
O Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) afirma uma posio vigorosa a
respeito do assunto:
Com o Insi, a nica instncia de controle social dos povos indgenas que ficaria
vinculada a rgo pblico, no caso Secretaria Especial de Sade Indgena,
seria exatamente o Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena
(FPCondisi). Todas as instncias locais e regionais (Conselhos Locais de Sade
Indgena e Conselhos Distritais de Sade Indgena Condisi) seriam desqualificadas
e ficariam sem nenhum instrumento legal para interferir nas aes do Insi, por ser
uma empresa paraestatal de direito privado, regida por um contrato de gesto assinado
com a Unio com abrangncia nacional (Cimi, 2014).
Diversos documentos foram redigidos para denunciar e contrapor as posies

das comunidades indgenas e de indigenistas em relao violao de direitos.
Segundo Renato Santana (2014), a proposta de criao do Insi foi elaborada
por tcnicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) com a
participao da Secretaria Especial de Sade Indgena (Sesai), rgo do MS, e tem
um sentido claro de privatizao. Ainda chama a ateno para a falta de dilogo
no apenas para estabelecer o desenho jurdico-institucional do novo rgo,
mas tambm nas aes de poltica pblica que so realizadas junto aos povos indgenas.21
O Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena (FPCondisi)
se ope de forma acirrada s crticas do Cimi. O secretrio especial de Sade Indgena do
MS, Antnio Alves de Souza, afirma que cada distrito nosso levou esse debate para as
aldeias, nos conselhos locais, nos conselhos distritais, e tivemos a aprovao de 29 dos 34.22
Vrios so os elementos da proposta que suscitam crticas. Nos atemos a dois
deles, relacionados ao problema da consulta aos povos indgenas. A proposta de
criao do Insi teria sido apresentada, segundo o Cimi, por meio de uma mensagem
de e-mail enviada pelo secretrio especial de Sade Indgena, Antnio Alves,
ao representante da entidade junto Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI), Saulo Ferreira Feitosa, em 1o de agosto de 2014. O carter restrito dessa
consulta foi o primeiro aspecto a ser criticado. Em seguida, o Cimi reagiu em nota
pblica acusando a proposta de significar a privatizao da ateno sade indgena.
Evidentemente, a ausncia de participao e escuta adequada dos povos indgenas
gera desconfiana. Outro ponto de controvrsia que a proposta foi discutida
apenas em fruns de acesso restrito aos representantes de povos indgenas.
20. Canuto (2014).
21. Assessoria de Comunicao do Cimi (Santana, 2014).
22. Ver Canuto (2014).
Cultura
259
A nota do Cimi citada acima foi seguida por outras: APIB nota pblica sobre
o novo modelo institucional proposto pelo governo para o atendimento sade dos
povos indgenas; Conselho Indgena de Roraima divulga nota crtica proposta de
privatizao da sade indgena no Brasil; Movimento de povos indgenas da Bahia repudia
proposta de privatizao da sade indgena; nota da COIAB sobre a criao do Instituto
Nacional de Sade Indgena; nota da Apoinme sobre o Insi; FOIRN: carta pblica
dos povos indgenas do Rio Negro sobre a sade indgena no Brasil (FOIRN, 2014);
Cimi documento final da XXXVIII Assembleia Regional do Cimi Sul.23 Vrios
pontos so objeto de discusso em reunies, encontros, conferncias, na mdia e
em diversos fruns de participao social. Assinalem-se algumas das controvrsias.
Em primeiro lugar, o instituto desconstruiria as caractersticas mais importantes da
ateno sade indgena, como a gesto descentralizada e autnoma. Em segundo, o
papel e o espao da participao do controle social, princpios cristalizados pelo Sistema
nico de Sade (SUS) e pela Constituio Federal de 1988, seriam descaracterizados.
No enredo de posies diferenciadas, sobressai a posio de que seria possvel o
esforo de estruturar os Distritos Especiais de Sade Indgena (DSEIs) por meio de
concursos pblicos. O fortalecimento da administrao pblica seria um caminho
vivel. Ou seja, o fortalecimento concreto das aes pblicas envolveria solues
incrementais, no sentido de ampliao de quadros tcnicos capazes de lidar com
os problemas sanitrios e epidemiolgicos, o que no significa uma contradio
inerente s culturas indgenas; muito pelo contrrio, envolveria a possibilidade de
dilogo e composies com os povos indgenas, de forma a enfrentar os problemas
a partir da escuta e do dilogo com o ponto de vista indgena.24
Em nota, o Ministrio Pblico tambm se posicionou em relao ao Insi.
Em sntese, os argumentos da nota afirmam o seguinte: O SUS est previsto na
Constituio Federal e deve ser executado pelo poder pblico, sendo a iniciativa privada
complementar (Artigo 199, 1o). Portanto, o esforo em sade deve ser realizado no quadro
do SUS (Artigo 198, 1o). Fora do SUS no h autorizao para atuar, segundo a nota.
23. Cimi Sul Passo Fundo, 11 de setembro de 2014. Participaram da reunio missionrios e missionrias dos estados do
Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e So Paulo e lideranas indgenas das terras Kandia (Rio Grande do Sul),
Campo do Meio (Rio Grande do Sul), Toldo Chimbang (Santa Catarina), Toldo Imbu (Santa Catarina), Morro do Osso
(Rio Grande do Sul), Canta Galo (Rio Grande do Sul).
24. Para uma abordagem a respeito das ambiguidades, dos conflitos e das contradies geradas pelo encontro intercultural
na rea das polticas de sade ver Dias da Silva (2010). A autora indica a tenso entre cuidados e administrao e aponta
as dificuldades inerentes ao encontro entre a viso biomdica da sade e a cosmoviso que contextualiza as representaes
do processo sade-doena entre os Mundukuru: Para os Mundukuru, a cura no era um domnio de conhecimento dos
brancos e se tornava muito cuidado na relao com o uso dos medicamentos porque eles potencializavam os efeitos
nocivos dos feitios enviados pelos pajs brabos. Esta forma de relao ambivalente com a assistncia sade oficial
est bem analisada na literatura antropolgica que trata das concepes de doena entre povos amerndios e na forma
como esses conhecimentos produzem modos prprios de articulao de modelos teraputicos distintos (...) (Dias da Silva,
2010, p. 207). A etnografia citada, entretanto, no se resume a apontar o encontro de horizontes culturais relativamente
incomensurveis, descreve as relaes de poder e a produo social da sade no contexto das relaes entre povos
indgenas e equipes de sade multidisciplinares nos Distritos Sanitrios de Sade Indgena (DSEI). Os processos de
negociao de decises, imposio de comportamentos e prticas descrito em sua complexidade e densidade simblica.
260
A sade indgena integra o SUS, como seu subsistema (Artigo 2o e pargrafo nico
do Decreto no 3.156, de 27 de agosto de 1999). A Smula no 516 do STF estabelece
entendimento jurisprudencial de que o modelo de servio autnomo no est sujeito
jurisdio da justia federal; sendo assim, o Insi no estaria sujeito fiscalizao
do Ministrio Pblico. Alm da desconformidade com a Constituio Federal,
no haveria regulamentao que compatibilizasse o modelo do Insi com as ideias
centrais do subsistema de sade indgena, especialmente os DSEIs e os Conselhos
Distritais de Sade Indgena (Artigo 8o e 4o e 5o do Decreto no 3.156/99). O mesmo
problema se estende participao social, j que o conselho deliberativo do Insi ser
composto por trs membros indicados pelas organizaes indgenas em um total de treze,
ferindo o princpio da paridade (Artigo 1o, 4o, da Lei no 8.142, de 28 de dezembro
de 1990). Alm disso, a realizao de consultas e a forma como as informaes foram
apresentadas aos representantes indgenas nos Conselhos Distritais de Sade Indgena
no se alinham aos princpios da Conveno 169 da OIT. Assim, segundo a nota,
[o] Instituto Nacional de Sade Indgena est na contramo desses princpios
constitucionais, porque transfere a execuo da sade indgena para pessoa jurdica
de direito privado, que se constitui sob a forma de servio social autnomo,
no fazendo parte da administrao pblica, direta ou indireta (MPF..., 2014).
A situao precria da rea de sade no territrio indgena concreto j foi apontada

em inmeros relatrios. A situao de alta mortalidade prematura, muitas vezes
causada por doenas de fcil tratamento. Diarreia, vmito e verminoses so doenas
que acometem com frequncia as crianas indgenas. A gua nem sempre boa.
Os deslocamentos constantes dos grupos e indivduos, motivados por razes culturais
e sociais ou em decorrncia das presses do processo de colonizao, os expem a
riscos naturais. As obras de saneamento nas aldeias nem sempre so as mais adequadas
ou so inexistentes. As dificuldades de assistncia sade so inmeras e os agentes
sanitrios no passam por processos de capacitao. A medicina tradicional tambm
no absorvida pelo sistema de sade indgena.
Warenco Ashaninka, do Acre, narra o seguinte: nem sempre tem gua boa.
O rio enche tambm e toma as cacimbas. Ento as crianas ficam com diarreia,
vmito, febre (Santana, 2014). Neste caso necessrio levar o enfermo ao posto
da Sesai, no municpio de Feij, sendo que das aldeias do povo Ashaninka da
parte alta do rio, perto da fronteira com o Peru, a viagem de barco pode durar
at oito dias indo a favor da correnteza. Os doentes enfrentam o clima quente
e as tempestades do bioma amaznico no percurso. Meu pai morreu assim.
Depois para subir de volta aldeia leva mais tempo, porque contra a correnteza.
O corpo comeou a cheirar mal. Tivemos que enterrar num barranco. Isso me di
muito, porque meu pai no cachorro. Depois o rio engoliu o barranco e levou o
corpo do meu pai. Isso di, conta Txate Ashaninka (Santana, 2014). Evidentemente,
a situao agravada pela ausncia de equipamentos de transportes e materiais
Cultura
261
adequados pelo DSEI, mas tambm pelas dificuldades de manter profissionais nas
localidades distantes em decorrncia da falta de remunerao, estrutura e incentivos
adequados. Estas narrativas carregam elementos de serialidades discursivas muito
diferentes: i) situaes territoriais especficas; ii) concepes morais a respeito dos
cuidados devidos aos vivos e aos mortos; iii) percepo a respeito do tratamento
adequado a ser dado aos indivduos doentes das comunidades.
Quanto ao territrio, pode-se represent-lo de diferentes formas. As figuras 1A e
1B mostram algumas das peculiaridades dos territrios Ashaninka.25 O que sobressai
so as distncias e a peculiaridade de cada uma das terras. Na figura 1A aparecem
36 TIs, sendo que sete so Ashaninka (Pimenta, 2013). Na figura 1B possvel
perceber algumas sobreposies com reas de preservao ambiental (linhas cor de
rosa e amarelas) e a proximidade com atividades de gerao eltrica.
FIGURA 1
Territrio ashnaninka do rio Envira

1A
25. Habitantes de um vasto e descontnuo territrio que se estende da regio da Selva Central no Peru bacia do
alto rio Juru no estado brasileiro do Acre, os Ashaninka so um dos principais povos indgenas da bacia amaznica.
Como muitos outros, eles foram separados pela formao dos Estados nacionais. Neste caso especfico, a diviso dessa
populao indgena entre o Brasil e o Peru ocorreu de modo muito desigual. Enquanto cerca de 100 mil ashaninkas
vivem no Peru, em territrio brasileiro, a populao limita-se a um pouco mais de mil indivduos, ou seja, somente 1%
da populao total. No Brasil, os Ashaninka so encontrados em sete terras indgenas, todas situadas no estado do Acre,
na regio do Alto Juru. Demarcada em 1992 pela Funai, a terra indgena Kampa do Rio Amnia faz fronteira com o
Peru e rene cerca da metade do contingente ashaninka situado no Brasil. A populao dessa terra indgena vive, em
sua grande maioria, na aldeia Apiwtxa, nas margens do rio Amnia, afluente do rio Juru. Subindo o rio Amnia, aps
algumas horas de viagem, imediatamente aps o marco fronteirio, j em territrio peruano, localiza-se a Comunidade
Nativa Sawawo Hito 40, uma comunidade ashaninka de cerca de duzentas pessoas (Pimenta, 2013).
262
1B
\Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Os oramentos destinados sade indgena aumentaram significativamente

nos ltimos anos26 (Pereira e Maquin, 2013), mas o que se observa ainda a
insuficincia dos recursos e uma grande precariedade na gesto da sade indgena
brasileira, com uma alta prevalncia de mortalidade infantil, inclusive por causas
evitveis. Em 2013, no Brasil, morreram 920 crianas indgenas de 0 a 5 anos, ou seja,
em mdia, morreram trs crianas indgenas por dia no pas em 2013. A taxa mdia de
mortalidade infantil do Brasil menor do que vinte crianas mortas por mil nascidas
vivas; entre os povos indgenas, a mdia foi de cinquenta mortes. A situao de alguns
DSEIS mais grave e as taxas de mortalidade so maiores: no DSEI Ianommi,
a taxa foi de 172 crianas mortas a cada mil; no DSEI Vale do Javari, foi de 138;
no DSEI Xavante, foi de 108; no DSEI Amap e Norte do Par, foi de 74,9; e no
DSEI Altamira (Par), foi de 68,5 crianas mortas a cada mil nascidas vivas.
26. Segundo o INESC, em 2013, o oramento indgena mobilizou R$ 1,66 bilho, mas foram efetivamente gastos/pagos
apenas R$ 1,03 bilho (ou 62%), o que representa um oramento reduzido se comparado s necessidades de implementao
de polticas pblicas indgenas e com baixa capacidade de execuo, tendo em vista que quase 40% dos recursos disponveis
(e escassos) no chegaram a ser pagos no ano de 2013 (Cardoso e Verdum, 2014).
Cultura
263
Na primeira parte desta seo, ser realizado o acompanhamento das atividades do

Conselho Nacional das Polticas Culturais. luz das teorias da decolonialidade dos
pensadores latino-americanos, ser descrita e analisada uma problemtica especfica tratada
pelo conselho neste ltimo ano a criao de novos assentos no Plenrio. Essa escolha foi
dirigida por trs razes principais: primeiro, porque esta questo se destacou no mar de
demandas e problemas tratados por todas as instncias do conselho em 2014; segundo,
porque seus desdobramentos nos permitem no apenas pr em evidncia limitaes
estruturais e conceituais do conselho, mas tambm pr em xeque a institucionalizao
da participao; por fim, porque acompanhar este pedido nos permitiu reconstruir o fluxo de
uma demanda, do seu comeo ao fim e, com isso, entender os processos e a efetividade das
decises do conselho. Uma anlise em profundidade e a descrio pormenorizada foram
possibilitadas pela escolha de uma metodologia especfica a etnografia institucional, que
tem seus recursos em observao participativa, entrevistas e anlise de documentos oficiais.
No segundo momento desta seo, sero discutidas as interdependncias entre
a esfera pblica e privada no financiamento cultural brasileiro entre 1995 e 2013.
No caso do financiamento pblico, o Fundo Nacional de Cultura (FNC) recebe maior
ateno, enquanto que na modalidade relativa ao mercado, d destaque aos incentivos
fiscais, mais especificamente Lei Rouanet. Como se ver mais adiante, o questionvel
modelo que estrutura, de modo dicotmico, o financiamento de cultura entre agentes
pblicos e privados j apresenta insuficincias na prpria formatao do FNC, que
parte do Sistema Nacional de Cultura (SNC),27 constitudo por recursos do Oramento
Geral da Unio, mas tambm por incentivos fiscais de empresas, ou seja, parte da
Lei Rouanet. Este fundo subsidia projetos culturais, sobretudo por meio de editais.
3.1 O Conselho Nacional de Polticas Culturais (CNPC)
Nesta subseo realizado o acompanhamento de atividades do Conselho Nacional

de Polticas Culturais (CNPC) no ltimo ano.28 O CNPC uma das instncias do
Sistema Nacional de Cultura, criado em 2005 pelo Decreto no 5.520/2005. Entre seus
rgos integrantes, encontram-se: Plenrio, Comit de Integrao de Polticas
Culturais, Colegiados Setoriais, Comisses Temticas ou Grupos de Trabalho e a
Conferncia Nacional de Cultura. O conselho tem papel de legitimao em pelo
menos duas direes. Por um lado, legitima as aes do Estado, suas polticas e
planos, que passam a ter a assinatura das discusses com a sociedade civil. Por outro
lado, legitima, d visibilidade e valoriza os setores representados da arte e a cultura.
27. O Sistema Nacional de Cultura um modelo de gesto e promoo de polticas pblicas de cultura, que envolve
entes da Federao e a sociedade civil, sob coordenao e gesto do Ministrio da Cultura (MinC) em mbito nacional,
e das secretarias estaduais/distrital e municipais de cultura ou equivalentes em outros mbitos de atuao.
28. Nossas descries e reflexes esto assentadas na observao presencial das reunies do Plenrio e da maior parte
dos colegiados setoriais realizadas ao longo do ano. Alm das reunies, os documentos produzidos pelo conselho, bem
como arquivos disponveis no seu site, sero a fonte de dados para este trabalho.
264
Para realizar o acompanhamento do CNPC escolhemos um dos temas que

provocaram maiores discusses e suscitaram desdobramentos significativos nas
reunies do conselho: o pedido da criao de novos assentos no Plenrio, algo que se
traduz em uma questo sensvel, que a da ampliao do conselho como um todo.
Alm disso, apresentado ao Plenrio pelo Colegiado Setorial das Culturas
Afro-brasileiras, o pedido trouxe consigo questes caras aos representantes negros
presentes no CNPC, tais como o racismo institucional, a dominao cultural,
a desigualdade representativa, a reparao histrica.
Os tensionamentos advindos dessa discusso no que se refere estrutura da
representao e ao papel do CNPC vo ao encontro das reflexes de um grupo de
pensadores latino-americanos (grupo da modernidade/colonialidade)29 que, fazendo
um paralelo noo da violncia epistmica de Foucault, constataram a existncia
de uma geopoltica do conhecimento, entendida como a naturalizao da produo
do conhecimento legtimo, das verdades universais em determinados lugares e lnguas,
assegurando esse privilgio e essa capacidade ao homem branco, heteroafetivo.
Parte desse diagnstico faz a constatao da existncia do ponto zero
(Castro-Gmez, 2005), isto , um ponto de partida de observao, supostamente
neutro e absoluto, no qual a linguagem cientfica desde o Iluminismo assume-se
como a mais perfeita de todas as linguagens humanas e que reflete a mais pura
estrutura universal da razo. A lgica do ponto zero , portanto, eurocentrada.
Enquanto funda, assim como sustenta, a razo imperial desqualifica e d por
irracionais, brutas, selvagens epistemologias outras, tirando-lhes a possibilidade de
existncia cientfica. Mais ainda, deslegitima outros modos e formas de perceber
e se relacionar com o mundo.
O que esses pensadores postulam como a sada desse monoplio do saber
no a busca da mudana de paradigma ou a negao da racionalidade europeia.
Trata-se da necessidade de um giro colonial, ou seja, uma virada para o outro,
a fim de descobrir e revalorizar teorias e epistemologias distintas e suas potencialidades
de contribuio local, visto que a universalidade global no existe.
O desafio, portanto, est no dilogo e na abertura ao novo, desconhecido,
como elemento criativo. Visto isso, o embate ocorrido no pode ser interpretado
diferentemente, a no ser como uma oportunidade para a reviso dos conceitos
formadores e das metodologias de encaminhamento das demandas. Ele deve servir
tambm para uma reflexo que transborda as estruturas do conselho a respeito da
democracia que o Brasil deseja.
29. Grupo composto pelos socilogos Anbal Quijano, Edgardo Lander, Ramn Grosfoguel e Agustn Lao-Montes, pelos
semilogos Walter Mignolo e Zulma Palermo, pela pedagoga Catherine Walsh, pelos antroplogos Arturo Escobar
e Fernando Coronil, pelo crtico literrio Javier Sanjins e pelos filsofos Enrique Dussel, Santiago Castro-Gmez,
Mara Lugones e Nelson Maldonado-Torres.
Cultura
265
A necessidade dessa definio era notvel durante a 23a Reunio do CNPC

que os autores acompanharam. Democracia, democrtico, democratizao
foram palavras que apareceram com muita frequncia tanto durante a discusso
quanto nas exposies de motivos que a originaram. Mas ser que todos os presentes
atribuem a esse conceito o mesmo significado?30 Ser que podemos chamar de
democrtico um espao no qual um grupo, para se sentir contemplado e empoderado o suficiente para fazer alianas e negociar com o Estado, precisa recorrer
linguagem e racionalidade de outras comunidades de crena, bem como negar
concepes e vises de mundo prprias? Enfim, qual seria o formato adequado do
CNPC para contemplar e honrar a diversidade brasileira?
3.1.1 Narrativas e etnografia das polticas pblicas
No debate contemporneo, as transformaes do espao pblico so objeto de grande

ateno. As polticas pblicas tm ganhado foco especial por absorverem, no contexto
atual, as energias da ao estatal e por se identificarem com a fabricao de respostas para os problemas polticos. O espao pblico contemporneo no composto
apenas por grupos, corporaes e representaes territoriais com base administrativa.
O nmero de atores crescente e se divide por inmeras clivagens temticas, territoriais
e organizacionais. Os temas e os problemas enfrentados tm grande complexidade e os
conhecimentos a seu respeito so crescentemente especializados. Estas complexidades e
a especializao dos conhecimentos colocam desafios inusitados para a participao nas
polticas pblicas. Conhecimentos especializados e saberes enfrentam-se nos espaos
pblicos. Como combinar representao, exigncias tcnicas e participao?
A resposta a essa pergunta no fcil. Em primeiro lugar, a participao social
desdobra-se em camadas de relaes. A pluralidade de atores desloca-se nos espaos
sociais, atravessando limites institucionais formais e informais, constituindo redes
mais ou menos extensas. Como delimitar estas relaes? Em segundo lugar, os saberes
trazidos para o espao institucionalizado da participao dialogam com procedimentos burocrticos e polticos. Alm de construrem a agenda da poltica pblica,
contrabandeando para o espao institucionalizado temas e questes, as representaes
da sociedade civil fazem dialogar no espao pblico as razes polticas e tcnicas.
Evidentemente, a etnografia das polticas pblicas enfrenta o problema de delimitao
das unidades de observao. Como as redes de polticas pblicas se estruturam e qual
o seu dinamismo? tambm desafio dessa etnografia a traduo dos problemas e
das tcnicas especficas das polticas pblicas em dispositivos analticos adequados
e suficiente e interpretativamente articulados s dinmicas da participao.
30. O texto Hermenetica de la democracia: el pensamiento de los lmites y la diferencia colonial (Mignolo, 2008), chama
ateno para o fato do conceito grego de democracia ter sido apropriado, de maneira autoritria, pelo Ocidente,
excluindo o restante dos povos dessa ideia da organizao social. O autor defende, contudo, que o horizonte de justia
e equidade nico e comum a todos os povos e apenas os caminhos para o seu alcance diferem.
266
A anlise de narrativas, por sua vez, no tem alcance adequado. As prticas

sociais tm tal complexidade que no se pode supor que a coerncia alcanada pelas
narrativas evidentemente artificial expressem as idas e vindas, as misturas e as
hibridizaes provocadas pela dinmica da prpria prtica. Se a clareza da escrita
etnogrfica deve ser uma meta, devemos tambm reconhecer nesta clareza uma
postura intelectualista (para no dizer professoral), uma reconstruo de sentidos
negociados socialmente. Em muitos trabalhos, os limites da descrio das narrativas
impem um limite densidade de reconstruo da prpria poltica pblica como
objeto. A clareza de algumas descries de polticas pblicas a partir de narrativas
se deve ao fato de no serem descries densas, mas trabalho de hermenutica
filosfica com precria construo emprica.31
Entretanto, a anlise da linguagem um recurso metodolgico importante
e poderoso desde que os diferentes jogos de linguagem sejam reconhecidos em
seu funcionamento institucional. Os conceitos de traduo e de inscrio so
interessantes neste sentido, pois permitem fazer com que as diferentes posies
sociais estruturais dos domnios das prticas especialmente das prticas, tcnicas
e instrumentos das polticas pblicas possam ser postos em relao. A traduo
expressa a transposio de sentido de uma posio a outra. O conceito de inscrio
permite seguir a conexo entre documentos produzidos nos sucessivos momentos dos
ciclos ou fluxos de produo de decises. Em geral, as decises geram documentos
que dialogam entre si e com as narrativas dos atores que se orientam por meio deles.
A observao etnogrfica convive com os limites impostos pela complexidade
das instituies estatais. Olhar o Estado a partir das teias de significaes e das
prticas mobilizadas por suas instituies no apenas uma premissa metodolgica,
mas desloca a anlise do quadro das intencionalidades e ideias gerais na direo
das relaes e dos dispositivos. Este deslocamento permite uma mudana de escala
na direo da descrio de mesas-redondas, mesas de negociao, encontros,
seminrios, grupos de trabalho e reunies em que se discute, argumenta, prope,
refuta ou apoia; nestes espaos, se vai negociando e produzindo significados.
O trabalho da linguagem e na linguagem une e divide, mobiliza e desarticula grupos
sociais, constri o real e muda o estado das coisas e pessoas. Mas no apenas isto.
A interpretao etnogrfica permite recompor contradies, ambiguidades,
deslizamentos, tores, dobras da linguagem. A rigor, a etnografia incita a desconfiana a respeito do achatamento analtico da linguagem e das narrativas; ao
invs de descrever as categorias a partir de dicotomias como forma e matria, ideia
e mundo, permanncia e mudana, pensamento e linguagem, razo e empiria,
teoria e prtica, Repblica e Democracia, Estado e sociedade, Direito e poltica
etc., tal interpretao busca revelar como estas categorias relacionais deixam traos,
31. Ver Barbosa da Silva e Abreu (2012).
Cultura
267
fundem-se, desdobram-se, estendem-se, tornam-se sombras, escondem-se nas

dobras das palavras, dialogam com interlocutores ocultos nas prticas culturais e
institucionais. Neste trabalho no se tentar fazer uma aluso clareza da linguagem
nem ao seu carter objetivo. O que existe para ser descrito no se separa do complexo
funcionamento da linguagem e do raciocnio natural. A descrio etnogrfica do
que acontece com a participao social no pode ser feita sem relao com nossos
objetivos. O que se pode prometer uma descrio densa, baseada na observao
de como funcionam e se relacionam as palavras e as coisas. Como a reflexo neste
captulo tem o carter de acompanhamento, a descrio se detm nas questes
selecionadas e consideradas mais relevantes do ltimo ano, que dizem respeito
exatamente relao entre representao, papis do conselho e o tipo de prtica de
participao que associa os dois aspectos. Toma-se o exemplo das questes globais
do CNPC focadas, porm, a partir do olhar dos representantes afro-brasileiros e
das teorias da interculturalidade e da decolonialidade.
3.1.2 O problema e os fatos
Para realizar o acompanhamento do CNPC, conforme foi dito, optou-se por

considerar como tema o pedido da criao de novos assentos no Plenrio.
O autor da proposta foi o Colegiado Setorial das Culturas Afro-brasileiras. Devido
especificidade do proponente a questo engloba uma srie de demandas relacionadas
s questes raciais que tm surgido nas pautas do Plenrio com fora e frequncia ,
a proposta provocou embates e conflitos no somente no eixo Estado-sociedade civil, mas
tambm dentro da sociedade civil. Embora esta ltima seja frequentemente percebida como
homognea e univocal, pode-se dizer que seus projetos no so idnticos nem se referem
da mesma forma ao que tange s competncias, composio e s atribuies do conselho.
O processo da solicitao de novos assentos para as representaes das comunidades culturais negras ressuscitou assuntos essenciais para o conselho, que h tempos
apareciam porta deste e se inviabilizavam por falta de sequenciamento de aes e
de atendimento. A questo a que nos referimos no trivial, isto , refere-se capacidade
do CNPC de acolher a diversidade e envolve os formatos desejados para o conselho.
Descrevemos, portanto, todo o processo da criao dos novos assentos, iniciado em
julho de 2013, como o pretexto para uma discusso maior a respeito do futuro do
conselho e do lugar das artes e da cultura nesse projeto que se prope plural e diverso.
Alm disso, acompanhar a tramitao de uma demanda dentro das estruturas do
conselho e, por consequncia, dentro do MinC, nos permitir refletir sobre a efetividade
do CNPC e do grau da compatibilidade do discurso da participao com a prtica.32
32. Para fins de informao, vale lembrar outros pontos de pauta sobre os quais os conselheiros debruaram-se nestes
ltimos meses, mas sobre os quais no nos deteremos: Teia Nacional da Diversidade de 2014, Sistema Nacional de
Participao Social e do portal Participa.br, Planos Setoriais de Cultura, III Conferncia Nacional de Cultura, Comit
Gestor de Museus, Plano de Trabalho Anual do Fundo Nacional de Cultura.
268
3.1.3 O Plenrio
Como a maior parte dos acontecimentos descritos tiveram lugar no Plenrio do conselho,
cumpre lembrar sua composio e as suas atribuies. Em linhas gerais, as atribuies
do Plenrio, definidas pelo regimento interno, repetem as competncias estabelecidas
pelo Decreto no 5.520/2005, segundo as quais cabe ao Plenrio estabelecer orientaes e diretrizes do Sistema Federal de Cultura, propor e aprovar as diretrizes gerais,
acompanhar e avaliar a execuo do Plano Nacional de Cultura. O trabalho referente
fiscalizao e avaliao da aplicao dos recursos provenientes do sistema federal de
financiamento da cultura e o apoio aos pactos entre entes federados, a fim de estabelecer
a efetiva cooperao federativa necessria consolidao do SNC, tambm ficam a cargo
do Plenrio, o qual tem a competncia de estabelecer cooperao com movimentos
sociais, ONGs e setor empresarial, incentivando a participao democrtica na gesto
das polticas e dos investimentos pblicos na rea da cultura. Por fim, a aprovao do
regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura e o estabelecimento do regimento
interno do CNPC, a ser aprovado pelo ministro de estado da Cultura, so atribuies
do Plenrio. O regimento tambm dispe sobre detalhes do funcionamento deste,
tais como a periodicidade e a estrutura das reunies e das atribuies dos membros do rgo.
No momento, o Plenrio do CNPC composto por 58 titulares, com direito
a voz e voto. A composio est dividida da seguinte maneira:
dezenove assentos do poder pblico federal, divididos entre MinC,
Casa Civil, Presidncia da Repblica e outros ministrios;
quatro assentos do poder pblico dos estados e Distrito Federal;
quatro assentos do poder pblico municipal;
vinte assentos para representantes das reas tcnico-artsticas e de
patrimnio cultural arquitetura e urbanismo, arquivos, arte digital, artes
visuais, artesanato; audiovisual; circo; culturas afro-brasileiras; culturas
dos povos indgenas, culturas populares, dana, design, literatura, livro
e leitura, moda, museus, msica erudita, msica popular, patrimnio
imaterial, patrimnio material e teatro;
oito assentos de entidades acadmicas, empresariais, fundaes e institutos;
trs assentos de personalidades com comprovado notrio saber na rea
cultural, escolhidos pelo ministro da Cultura.
Integram, ainda, o Plenrio, na condio de conselheiros convidados, sem direito
a voto, um representante da Academia Brasileira de Letras (ABL), da Academia
Brasileira de Msica, do Comit Gestor da Internet no Brasil, do Campo da TV Pblica,
do Ministrio Pblico Federal (MPF), da Comisso de Educao, Cultura e Esporte do
Senado Federal e da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados.
Cultura
269
A definio desta composio no foi um dado a priori, mas resultante de um

longo processo de construo, iniciado com quatro cmaras setoriais que tinham
desenvolvido seu trabalho junto Funarte. Funcionando como fruns de debate
e pactuao, as cmaras tinham a misso de subsidiar o ministro. Com isso, sua
misso era definir as prioridades do segmento, priorizando a elaborao do Plano
Nacional de Cultura e a implementao do Conselho Nacional. Ao longo do processo,
com o conselho j institudo, outros segmentos tcnico-artsticos, bem como culturais,
apresentaram sua vontade de integrar o rgo, o que levou a alterao do Decreto
no 5.520/2005 pelo Decreto no 6.973/2009. Enfim, em 2012 criaram-se mais assentos
e colegiados setoriais: Culturas Afro-brasileiras, Culturas Indgenas, Patrimnio
Imaterial, Arte Digital desmembrando-se das Artes Visuais, entre outros.
3.1.4 Tramitao de uma demanda
Como mencionado anteriormente, a solicitao dos novos assentos no

Plenrio foi uma iniciativa do Colegiado Setorial de Culturas Afro-brasileiras.
O seu representante no Plenrio, Arthur Leandro M. Maroja (Tta Kinamboji),
orientado pela coordenao-geral do conselho, apresentou uma carta com exposio
de motivos para submet-la votao do Plenrio durante a 19a Reunio Ordinria
(31 jul. 2013) em forma de recomendao:
Artigo 1o: recomenda a ampliao de representao das artes e manifestaes culturais
afro-brasileiras no Conselho Nacional de Poltica Cultural, nos Conselhos Estaduais e
Municipais de Cultura e demais instncias de controle social do Sistema Nacional de
Cultura com a criao de assentos para Conselheiros e outras formas de representao para:
a) Cultura Hip-Hop; b) Capoeira; c) Culturas Quilombolas; d) Cultura dos povos
e comunidades tradicionais de matriz africana.
Artigo 2o: transformar a cadeira de Culturas Afro-brasileiras em Expresses Artsticas
Culturais Afro-brasileiras.
Artigo 3o: recomenda a incluso de representante da Secretaria de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial Seppir/PR no Conselho Nacional de Poltica Cultural
(Brasil, 2013a, Ata 608-616).
Embora trs conselheiros tenham feito observaes desfavorveis recomendao, ela acabou sendo aprovada e encaminhada ao ministrio com dez
votos a favor, dois votos contrrios e oito abstenes. No dia da abertura da III
Conferncia Nacional de Cultura (2013), a ministra Marta Suplicy encontrou-se
com colegiados setoriais e, nessa ocasio, o colegiado de Culturas Afro-brasileiras
reforou o pedido, recebendo em resposta uma concordncia da ministra em
relao necessidade de ampliar o nmero das cadeiras e, com isso, uma resposta
positiva recomendao encaminhada. Entretanto, existe uma discordncia entre
o representante do ministrio e o representante do colegiado, ambos presentes na
reunio, em relao ao pronunciamento exato da ministra. Enquanto o primeiro
270
sustenta a verso da necessidade de averiguar se so exatamente estas as cadeiras

a serem criadas, o segundo defende que as cadeiras prometidas eram reservadas
comunidade negra, autora do pedido.
O nico documento que comprova este compromisso foi produzido logo
depois, durante a Reunio da Comisso Temtica de Finanas e Termos de Parceria
do CNPC (9 dez. 2013). No texto do relatrio da reunio lemos:
(...) considerando que os itens 1, 3 e 4 da referida Portaria no 156 esto consoantes s
64 propostas aprovadas na III Conferncia Nacional de Cultura, foi estabelecido que
os princpios e critrios estabelecidos na supramencionada portaria sero mantidos
para o prximo exerccio, acrescidos da incluso das seguintes categorias: Cultura
de povos e comunidades tradicionais, Cultura Alimentar, Hip Hop, Capoeira
e Cultura LGBT como segmentos a serem tambm contemplados com os recursos
do FNC no exerccio de 2014.
(...) Por oportuno, tambm foi aprovada a recomendao de encaminhar convites
a representantes dos segmentos Cultura de povos e comunidades tradicionais,
Cultura Alimentar, Hip Hop, Capoeira e Cultura LGBT para participar da
primeira reunio do Plenrio do CNPC em 2014 (Brasil, 2013b).
Dando encaminhamento ao assunto, a pauta da primeira reunio do ano de 2014,

que aconteceu em fevereiro, inclua o ponto D Debate sobre critrios de
indicao e sugesto de convidados dos setores que demandam assento no CNPC
para participar da prxima reunio Plenria (nos termos do Artigo 20, da Portaria
no 28 de 2010 Regimento Interno do CNPC).
A discusso a respeito desse ponto comeou com a exposio da representante
do Patrimnio Imaterial, Edna Maria da Costa e Silva, que reclamou a criao dos
assentos exclusivos para a comunidade afrodescendente, visto que o Decreto-Lei no
6.040/2007 da Presidncia da Repblica, que versa sobre comunidades tradicionais,
atribui direito igual a povos ciganos, afro-religiosos, quilombolas, povos de pasto,
ribeirinhos, extrativistas, povos pomeranos etc. A conselheira ainda apresentou sua
lista de critrios, fez duas indicaes para novos assentos e queixou-se da falta de
espao dentro do conselho para as reivindicaes e demandas dos povos tradicionais.
Aps mais duas intervenes, os cinco critrios finais foram estabelecidos33 e
estipulado o prazo de quarenta dias para a informao de nomes dos representantes.
No intervalo entre as reunies ordinrias do Plenrio, teve lugar a reunio
ordinria do Colegiado Setorial de Culturas Afro-brasileiras (13 e 14/ maio 2014),
durante a qual os conselheiros foram informados sobre a necessidade de fazer uma
33. Os critrios definidos para a indicao dos nomes de convidados so: (i) membros de colegiados que tenham
afinidades com os setores propostos; (ii) delegados da conferncia nacional que tenham afinidade com os setores;
(iii) rgos pblicos que devero ser consultados, incluindo as secretarias e instituies vinculadas ao Ministrio da
Cultura; (iv) entidades nacionais representativas desses setores que existirem; e (...) (v) rgos pblicos incluindo
conselhos e programas pblicos (CNPC, 2014, p. 13).
Cultura
271
defesa de sua postulao frente ao Plenrio. Tal exigncia suscitou uma grande
indignao da parte deles, uma vez que a meno palavra defesa por si s implicava
a possibilidade da criao dos novos assentos ou sua recusa, alm de significar a
realizao de uma defesa no mesmo Plenrio que anteriormente j havia apoiado
o projeto, votado e encaminhado uma recomendao a respeito para o ministrio.
Desta forma, os conselheiros produziram e leram durante a reunio um texto
denominado Carta Aberta a Ilma. Sra. Martha Suplicy ou palavra de ministra
no vale nada? que, em seguida, foi publicada em blogs e nos perfis pessoais dos
conselheiros em redes sociais.
Segue o trecho do documento produzido:
Ns, membros do Colegiado Setorial de Culturas Afro-Brasileira, reunidos em reunio
ordinria nos dias 13 e 14/05/2014 em Braslia fazemos a seguinte pergunta: palavra de
ministra vale? s vsperas da 23a reunio ordinria do CNPC MinC, nada foi resolvido.
O Ministrio da Cultura convidar representantes da Capoeira, do Hip Hop e dos
Povos Tradicionais de Matriz Africana para falarem no Plenrio. No foi isso que nos
garantiram. Nos garantiram a criao das cadeiras de Capoeira, Cultura Hip Hop e Povos
Tradicionais de Matriz Africana. O MinC justifica a no garantia da palavra da ministra
pela necessidade de estudo sobre a viabilidade econmica da criao das cadeiras, pela
construo de exposio de motivos, pelo crescimento do nmero de representaes no
CNPC, o que levaria ao seu inchao (Carta..., 2014a).
Atendendo aos pedidos do Colegiado das Culturas Afro-brasileiras e da

Fundao Cultural Palmares, mas tambm de alguns conselheiros que na ocasio
da primeira discusso a respeito das novas cadeiras para culturas afro-brasileiras
confessaram sua incapacidade para tomar a deciso por falta de informao a respeito
das polticas especficas para os negros e suas demandas, a pauta da 23a Reunio
Ordinria do Plenrio (maio/2014) teve como foco o debate sobre comunidades
negras seus postulados, dificuldades, avanos e projetos e contou com a presena
da ministrada Secretaria de Polticas de Promooda Igualdade Racial, LuizaBairros,
e do presidente da Fundao Cultural Palmares, Hilton Cobra. No primeiro dia,
o Plenrio retomou a questo dos assentos e a parte vespertina dos debates comeou
com uma oitiva da exposio da justificativa de necessidade de criao de mais
seis cadeiras e, com isso, da importncia da presena destes setoriais no conselho.
Nas suas exposies, os convidados recorreram ao marco legal, incluindo a
Constituio de 1988, convenes da Organizao das Naes Unidas (ONU),
documentos produzidos pelo Iphan etc., que define normas para tratamento
dos povos tradicionais, para salvaguarda dos bens culturais imateriais e para a
diversidade religiosa, entre outros. Recorrendo s citaes das experincias vividas
e dos acontecimentos passados, eles lanaram mo da autorrepresentao como
argumento-base. Em defesa dela, justificaram que somente as prprias comunidades,
sabendo das suas necessidades e possibilidades, com o conhecimento profundo da
272
sua histria, tinham legitimidade para tomar as decises polticas a seu respeito.
Postulou-se, portanto, a intransferibilidade da representao que por si s empodera
e visibiliza os territrios e as identidades sem voz:
Ns no queremos essa poltica pensada aqui e introduzida l. (...) Nunca pensaram
na gente como povo quilombola; nunca trouxe um quilombola para perguntar de que
forma ele quer essa cultura, de que forma ele quer preservar sua cultura. Inventaram
tal de APA [rea de proteo ambiental] para preservar a gente de ter estrada, de ter
infraestrutura de qualidade l dentro, mas eu no sei porqu! Perguntou para ns se
queria esse tal de APA? Perguntou no! Perguntou pra ns se ns queramos continuar
vivendo na misria? No! por isso que ns temos que ter espaos de direito nessas
cadeiras! (Representante dos Quilombolas, 23a Reunio Ordinria do Plenrio, 249).
Ainda foi lembrada a situao na qual o CNPC no atentou pauta das

polticas pblicas culturais e necessidade de apoio ao projeto de Lei de Mestre da
Cultura Popular (no 1176/2011), deixando de manifestar a sua posio, o que foi
avaliado com a seguinte concluso: Se a capoeira tivesse um representante, seria
diferente (Representante da Capoeira, 23a Reunio Ordinria do Plenrio, 224).
Desse modo, a participao e a atuao direta dos grupos postulantes no conselho
foram colocadas como condies necessrias para a construo de uma comunicao
eficaz entre os que pensam as polticas e os que se delas beneficiam, entre a base da
sociedade civil e o conselho como sua figura representativa. Alm disso, a ampliao
da participao no conselho foi considerada como nico caminho possvel para o
bom desempenho no uso das suas atribuies.
Tecemos um breve comentrio. Se de um lado, essas ponderaes sinalizam
para uma avaliao positiva e o contentamento entre os conselheiros com o sistema
de representao setorial, tambm indicam uma potencial fragmentao do conselho
e sugerem que a atuao da sociedade civil envolve a ocupao estratgica do espao
do CNPC. Esta estratgia traz o risco no s do uso das estruturas do CNPC para
a realizao de demandas muito fragmentadas, mesmo que legtimas, mas tambm
da esterilizao das possibilidades de atuao poltica na estruturao de polticas
pblicas amplas. Em outras palavras, o conselho pode passar a ser percebido, tanto
dentro quanto fora, como espao que tende a tomar as iniciativas e a opinar no
pela cultura como um todo, mas pelos setoriais nele presentes, faltando a ele a
elaborao de estratgias e de pensamento totalizante e sistmico, representativo do
Sistema Nacional de Cultura do qual o conselho faz parte.
3.1.5 Encontro dos desconhecidos
A percepo de que h uma fragmentao do conselho tem acontecido gradualmente.

A cada encontro algum conselheiro lanava uma observao ou reclamao, o que
pode ser tomado como indcio do surgimento da conscincia de fragmentao
excessiva do CNPC. Por ocasio da 23a Reunio esta questo tomou corpo e ganhou
Cultura
273
grande visibilidade. A discusso sobre a necessidade da maior representatividade dos

afrodescendentes no conselho e, com isso, a participao direta na formulao das
polticas culturais dos representantes de mais da metade da sociedade brasileira,34
segundo se disse, levaram aos questionamentos da estrutura/composio do conselho e de sua funo poltica e social. Mas antes de nos debruarmos sobre isso,
cabe fazer uma observao a respeito da diferena que explodiu nessa discusso.
Esta diferena foi vista por alguns como a crise do CNPC. Por ns ser denominada
para fins desta anlise como a diferena epistmica, ou seja, a diferena entre uma
episteme de origem europeia e uma de origem afro.
Durante exposies de defesa, repetindo o hbito de todas as reunies do
conselho e do setorial, os proponentes utilizaram-se das palavras dos mestres:
Capoeira tudo que a boca come (Mestre Pastinha), das expresses em lngua
iorub, dos costumes ancestrais, como o de pedir bno aos mais velhos antes de
comear a fala ou de evocar o nome do seu orix, das vestimentas tpicas. Portanto,
recorreram ao conjunto de referenciais comuns comunidade da matriz afro,
porm distante para a maior parte da sociedade. Essa maneira de viver sua prpria
cultura, de vivenciar a negritude, como diz um dos conselheiros, mas tambm
de testemunhar sua pertena religiosa ou cultural dentro do conselho constitui,
sem dvida, a diferena desse grupo em relao aos outros que raramente expem suas
especificidades. Entretanto, entre os elementos citados no se encontra nenhum que
pudesse invadir o espao do outro, ou mais, question-lo. Dessa vez, ao contrrio,
a confrontao epistemolgica ocorrida teve a ver com ambos.
Dentro de uma discusso fervorosa a respeito do formato desejado para a
introduo de mais representantes negros nas estruturas do conselho, o conselheiro
das Culturas Afro-brasileiras fez uma anlise caricatural da segmentao das artes,
comparando-a a quadradinhos colocados um ao lado do outro, sem conexo alguma.
Com essa colocao, ele no ilustrou apenas o processo que as artes sofreram ao
longo dos sculos, levando fragmentao e especializao da produo artstica
e do conhecimento refletidas na estrutura do conselho que contempla setoriais
de dana, teatro, circo, artes visuais, museus, arquivos, leitura etc. , mas indicou
tambm as origens europeias destas, alm de explicar que a arte negra, por oposio,
no realiza essa fragmentao, unindo todas as linguagens em uma expresso s.
Ou seja, os negros compreendem e exercitam sua arte de maneira holstica, o que
corresponde a sua maneira de se relacionar com o mundo. Bom resumo disso
uma frase pronunciada durante a discusso: O negro no dana, ele dana!.
O cume do conflito foi o lanamento da proposta provocativa de reduzir
todas as cadeiras do Plenrio ao nmero de trs, por critrio tnico-racial,
34. Diversas vezes o Colegiado Setorial das Culturas Afro-brasileiras lembrou que representa os 50,7% dos brasileiros
que, conforme dados do censo 2010 do IBGE (IBGE, 2010), declararam-se negros, isto , pretos ou pardos.
274
como verdadeiramente representativas da sociedade brasileira: uma para brancos, uma

para negros e uma para ndios, postulando, com isso, no apenas uma discusso sobre
a real importncia de cada uma das cadeiras existentes no conselho, mas tambm a
contestvel primazia das categorias hereditrias do pensamento e da cultura europeias.35
3.1.6 Conselho como espao independente e democrtico
Ao longo da discusso, a necessidade de repensar o formato do conselho tornou-se unnime.

As questes da representao e da legitimidade foram ampliadas progressivamente em
todas as direes. Os conselheiros debatiam a respeito dos limites do formato vigente
do conselho, suas atribuies desejadas, papel poltico, efetividade e finalidade social,
da possibilidade de dilogo etc., oscilando entre avaliao e planejamento. Com falas
pulsantes, linguagem dramtica e certa dose de ritualizao, o Plenrio virou um palco de
conflitos. Um palco no qual se apresentaram no apenas aprovaes, moes, diretrizes,
exposies de motivos, mas tambm descrena, culpa, angstia, insulto, vergonha, enfim,
uma mescla do fazer das polticas pblicas e do fazer poltico. No fim do primeiro dia,
em que debates excederam o tempo previsto por quase duas horas, muitos conselheiros
compartilhavam a exausto fsica e emocional.
Abaixo seguem citaes que pontuam algumas das questes levantadas. No identificamos os nomes porque no so as posies setoriais ou pessoais que buscamos enfatizar,
mas uma mensagem geral de descontentamento e certa falta de alternativas no horizonte:
No sei se o conselho est avanando tanto quanto foi na sua gnese. Quando nos
vamos aqui com ministro Gilberto Gil era um conselho que ouvia a sociedade e
realmente avanava e o que era dito aqui era atendido. Eu no sei se h um engessamento
e se essa luta vale a pena (129).
A verdade que no est funcionando. A gente vai, cresce, cresce crescendo e a
gente no consegue escolher cinco representantes, um de cada regio. (...) O que
a gente conseguiu at agora? (330).
Aqui a gente no governa nada. (...) Justificativa da paridade no cabe (338).
Precisamos de mais resolues e menos moes e recomendaes (414).
O papel do conselho envolver todo esse pas que maior do que ele. Porque esse
pas mais o que ele influencia, o que ele inspira para fora dele. Ns temos um pas
multi! (305).
Vamos experimentar, sem caretices, sem medo. Deixa explodir! (106, segundo dia
da reunio, fala referente ao pedido de ampliao do nmero de cadeiras).36
35. No momento da discusso, as culturas negras e as culturas indgenas possuam somente um assento no Plenrio
cada e um colegiado setorial respectivamente dentro do CNPC.
36. Todas as falas citadas foram pronunciadas durante a 23a Reunio Ordinria do Plenrio (maio/2014).
Cultura
275
Podemos sintetizar as preocupaes e demandas dos conselheiros em duas

questes: poder de deciso e formato/composio do CNPC.37 O poder de deciso
relaciona-se diretamente com atribuies do conselho que, no momento, constituem
uma mescla entre funes deliberativas, normativas, consultivas e fiscalizadoras.
Contudo, observamos que so muito poucas as resolues em comparao s
moes e s recomendaes que o CNPC fez tanto em 2014 quanto em outros anos.
Olhando por esse critrio e visto que as moes so atos mais de exortao do que
de normatizao, as atribuies mais exercidas so as consultivas.
No comeo do texto, vimos que a produo e o sequenciamento de uma
demanda institucional pode ser lenta. Percebemos que sua trajetria burocrtica,
ou melhor, sua negociao dentro das estruturas do ministrio pode durar um
longo perodo; no caso, a durao foi de dez meses. Essa trajetria era referida
pelos proponentes em termos de luta e a sua aprovao era celebrada como vitria.
Isso indica uma srie de questes. Uma delas que o processamento de uma
recomendao depende do tempo e da energia investidos pelos seus proponentes.
Ela no entra em um mero fluxo burocrtico mas, apesar de ter sido apoiada pelo
conselho, enfrenta posicionamentos polticos. Isso influencia no apenas na efetividade do rgo, mas tambm na sua credibilidade como proposta participativa.
Embora encaminhar uma recomendao e v-la tomando corpo jurdico seja
uma guerra, alguns conselheiros demonstram sua frustrao por no desempenharem
uma participao efetiva, ou seja, por no exercerem uma influncia forte nas polticas
pblicas, incluindo a tomada das decises referentes aos recursos aplicados. Os conselheiros
diziam que aqui a gente s conversa e quem decide de verdade a CNIC Comisso
Nacional de Incentivo Cultura. Para alm da frustrao aparente, estas falas podem
ilustrar a vontade latente ou explcita de ampliao das atribuies do conselho.
Vale lembrar que nos seus primrdios competia ao Plenrio:
Estabelecer as diretrizes gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de
Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso relativo dos setores e
modalidades do fazer cultural; (...) acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos
do Fundo Nacional de Cultura (Brasil, 2005).
Na atualizao do Decreto no 5.520/2005 pelo Decreto no 6.973/2009,

estas competncias foram substitudas por uma redao mais ampla e a nica competncia do CNPC relativa ao uso de recursos passou a vigorar de forma genrica,
despindo o rgo das atribuies de controle sobre o FNC.
37. Elas vo ao encontro das reflexes tecidas pelos pesquisadores da Universidade Federal da Bahia que, em uma
descrio e anlise dos conselhos estaduais e municipais de cultura, destacaram alguns fatores que influenciam na
independncia e na democracia de um conselho de cultura, sendo que dois deles so as mesmas questes indicadas
pelos conselheiros (Rubim et al., 2010, p. 143).
276
Essa perda de poder foi provocada, involuntariamente, pela redao imprecisa do

inciso IV do relatrio do Grupo de Trabalho sobre o Decreto no 5.520/2005, composto
por um grupo de conselheiros. Na poca, Barbosa da Silva e Telles interpretaram o
ocorrido da seguinte maneira: mas isso ocorreu precisamente porque o conselho no
se via como rgo gestor, tcnico e, principalmente, jurdico (Barbosa da Silva e Telles,
2010, p. 30). Quatro anos depois, notamos uma tendncia contrria. Embora o conselho
ainda seja visto como arena de discusso e participao em que assentos so cada vez mais
disputados devido ao inchao das suas estruturas, os sinais de vontade e de prontido
para assumir novas competncias esto vindo de vrios colegiados acompanhados de
relatos do cansao e da frustrao decorrentes de sua condio de meros observadores.
Quanto ao segundo fator, notamos vrias questes relacionadas ao tamanho
do conselho: onde que vai estancar?, qual a dimenso que a gente pretende?.
Logo no comeo da discusso, a coordenao-geral apresentou as opes disponveis,
previstas no regimento interno38 mas, ao fazer um debate intenso, os conselheiros entenderam sua insuficincia no que tange contemplao da diversidade.
Com isso, surgiram propostas extrarregimentais, inclusive cotas, mas no se chegou
a outra concluso a no ser a de que o formato presente limitante.
Em um dos seus textos, Bernardo Mata-Machado (2010) prope-se a
imaginar um tipo ideal de conselho e, ao debruar-se sobre a composio
deste, abandona a proposio vigente das representaes por setor em prol de
trs categorias: campo erudito, campo popular e da indstria cultural, com a
distino embasada no pelo tipo de produto, e nem tampouco pelo produtor,
mas pelo objetivo principal e pela espcie de pblico que suas respectivas obras
visam a alcanar (Mata-Machado, 2010, p. 261). Embora no satisfeitos por
completo com categorias propostas,39 concordamos plenamente com o autor de
que h necessidade de ousar e sair do formato setorial que tende a ser fragmentrio
e que tem limitaes para cumprir suas proposies especialmente a de acolher
a sociedade civil em toda a sua diversidade.
Os conselhos culturais em seu formato atual foram criados pela demanda da
sociedade por uma efetiva participao poltica, o que a nosso ver justifica tom-los
como espaos apropriados para experimentaes sociais e institucionais. As trocas
realizadas no dilogo intercultural podem ser fonte para cocriaes de espaos
participativos inovadores que no sejam extenses ou simulacros das instituies
38. As opes regimentais previstas para a incluso dos grupos solicitantes so:
para a criao do assento no Plenrio obrigao da alterao do decreto;
para a criao de mais um colegiado setorial obrigao da alterao do decreto;
para a criao de um assento com voz sem voto obrigao da alterao do decreto;
para a criao de um segmento dentro de um colegiado j existente obrigao da aprovao de uma portaria
a fim da mudana no regimento interno do CNPC.
39. Parece-nos um tanto complicado retornar a dualidade erudito e popular, bem como defender a segmentao do
pblico, levando em considerao prticas dissonantes dos consumidores brasileiros de cultura. Ver Barbosa da Silva (2014).
Cultura
277
pblicas existentes, nem repitam modelos de organizao praticados fora. O mesmo

aplica-se aos modos de elaborao das polticas pblicas e dos seus instrumentos que,
alimentados pelos pensamentos e pelas experincias diversas, podem trazer propostas
ou solues que no vislumbramos com o pensamento monocultural. No momento,
o conselho lida com uma srie de critrios incompatveis como comunidade produtora,
pblico, raa e etnia, criando impresso da necessidade de um pedido de licena dos
proponentes dos novos grupos da sociedade civil aos j contemplados.
Enfim, para que o CNPC, construdo como o conselho de participao, no se
torne o conselho de conteno, tendo que negar a entrada dos novos membros
por conta da insuficincia econmica, um novo formato e a mudana na sua
composio tm que ocupar o horizonte poltico prximo.40
Finalmente, possvel assinalar alguns pontos para finalizar o acompanhamento
das questes descritas. Pela deciso tomada durante a 23a Reunio Ordinria do
conselho, seis novos segmentos tero assento junto ao CNPC. O pedido vai tramitar
no ministrio e seguir para a apreciao da Presidncia da Repblica. Dependendo
do tempo que levar a alterao do Decreto no 5.520, os novos representantes podero
ser escolhidos j nas prximas eleies, marcadas para maro de 2015. A cadeira das
Culturas Afro-brasileiras ter o seu nome alterado para Expresses Artsticas Culturais
Afro-brasileiras. A questo da criao dos respectivos colegiados setoriais est em aberto.
Esse, em resumo, foi o resultado efetivo da iniciativa do colegiado das Culturas
Afro-brasileiras que visava ampliao da representao das culturas negras no
conselho. Outros, e no menos importantes, e que so efeito do encaminhamento
desse pedido, foram as discusses suscitadas ou, simplesmente, vocalizadas a
respeito de: i) fragmentao do conselho e falta do pensamento transversal;
e ii) incompreenso e inadequao da estrutura do rgo para atender s diferenas.
Postas essas questes, fica por entendida a necessidade de repensar, em 2015,
a forma em que se pretende estabelecer o dilogo e a pactuao entre o Estado e a
sociedade civil a respeito das polticas culturais. O conselho participativo um caminho
possvel para a realizao de um giro colonial e estabelecimento de uma interculturalidade institucional. Mas, para que isso acontea, repensar o formato e estabelecer os
40. Da mesma maneira, existe uma urgncia no aumento da transparncia do conselho como mais uma condio para
que ele seja reconhecido como rgo independente e democrtico. Indcios da fragilidade desta so as falas dos prprios
conselheiros que se queixam, repetidamente, dos atrasos na aprovao e na publicao das atas, da falta das suas falas
transcritas e da falta de acesso antecipado s pautas e aos documentos que sero objeto das discusses das prximas reunies.
Um simples procedimento da circulao antecipada destes qualificaria a participao, dando tempo para o estudo, o
preparo e a consulta com os representados. A desatualizao do site do CNPC, dificuldades de acesso s atas, ao histrico
do conselho e uma economia poltica das atas em que somente resumos descritivos de um observador e no as falas
transcritas por inteiro so publicadas observamos, por sua vez, durante a pesquisa documental. curioso perceber que
um rgo cultural, concebido para a participao e o dilogo, no presa pela memria da sua construo, da sua histria,
reduzindo as discusses ricas e importantes s meras constataes finais. Para gestores, pesquisadores, sociedade civil e para
os prximos membros que iro fazer uso deste espao, este material pode vir a ser uma fonte de aprendizado e memria
sobre a construo compartilhada das polticas pblicas que, queira-se ou no, acontece e avana por meio do conflito.
278
critrios iguais para a composio do rgo imprescindvel. Em um espao criterioso

e igualitrio, sem violncia epistmica e pedidos de licena para usufruir do seu direito,
possvel aos conselheiros criar um ambiente de unio e se pensarem como cocriadores
de projetos transversais, e no como jogadores polticos posicionados.
3.2 Liberdade, poltica e financiamento cultural no Brasil contemporneo
Esta parte do texto discute a dinmica do financiamento cultura no governo

federal desde 1995 a 2013, faz uma contextualizao histrica e enfrenta alguns
dos argumentos presentes na discusso pblica no que se refere aos princpios que
justificariam reformas na administrao da cultura e a reconfigurao do modelo
de financiamento de aes pblicas na rea (Lima e Ortellado, 2013). Em seguida,
discute estas ideias gerais luz da pluralidade de critrios e instrumentos utilizados
pela administrao pblica. A dialtica entre ideias gerais, instrumentos e prticas
permite a delimitao mais precisa entre paradigmas ou modelos de financiamento.
No h mais dvidas, aparentemente, ou em termos das ideias gerais,
de que dois so os modelos de financiamento cultural no Brasil. No primeiro
deles, o financiamento seria realizado central e preponderantemente pelo Estado e,
no segundo, pelo mercado. Tambm no restam dvidas de que todos os
brasileiros tm direitos cultura e que a no realizao desses direitos injusta ou,
pelo menos, imoral. As dvidas surgem quando a prtica poltica exige a seletividade,
o uso de critrios e de instrumentos de poltica pblica ou quando necessrio
estabilizar os sentidos dos direitos culturais a que se tem direito, sua eficcia e
suas condies de efetivao.
A reflexo presente parte de uma distino importante. As polticas culturais
envolvem escolhas e demarcao de princpios, mas so as polticas pblicas
que as realizam na forma de instituies setoriais (ministrio, secretarias,
fundaes, associaes, programas, projetos etc.) que acrescentam e mobilizam
recursos materiais e cognitivos. As reas de ao pblica so tambm extensas:
i) direitos autorais; ii) livro e leitura; iii) cinema e audiovisual; iv) patrimnio
material e imaterial; v) museus; vi) artes e espetculos, entre eles a dana,
o teatro e a msica; vii) culturas populares; viii) comunidades tradicionais;
ix) circo, entre outros. Considera-se que a institucionalizao de polticas
culturais envolve recursos de diferentes tipos e, apesar dos discursos agora
comuns sobre a dimenso simblica e o conceito antropolgico de cultura,
o financiamento ainda um dos componentes centrais que articula princpios
gerais com os direitos. No possvel imaginar uma forma nica de financiamento
que contemple a multiplicidade de problemas da rea. Da mesma forma,
impensvel simplificar a questo do financiamento a modelos genricos.41
41. Ver Saravia (1999).
Cultura
279
O grfico 1 mostra o comportamento dos recursos do Sistema Federal de

Cultura (SFC) em cada uma das suas unidades oramentrias. Destacam-se no
momento trs pontos:
1) O escopo do SFC abrange a pesquisa (Casa de Rui Barbosa), livro e
leitura (bibliotecas, ideia de sistema nacional de bibliotecas, inclusive
a Biblioteca Nacional), aes de promoo da igualdade tnica
(Fundao Palmares), patrimnio material e imaterial (Iphan), artes
cnicas, teatro, dana, circo, artes plsticas, msica (Funarte), cadeias
audiovisuais e cinema (Ancine), museus tradicionais e sociais (Ibram).
Ainda abrange (ou abrangeu) diversos programas no MinC (Arte,
Cultura e Cidadania Cultura Viva; Monumenta; Desenvolvimento
da Economia da Cultura PRODEC; Economia Criativa; Identidade
e Diversidade; Articulao Institucional do Sistema Nacional de
Cultura SNC etc.).
2) O crescimento dos recursos da unidade central do MinC est relacionado
com vrios elementos importantes, entre eles a redefinio dos papis
do MinC nas articulaes e no planejamento do Plano Nacional de
Cultura (PNC) e do SNC, mas tambm na conduo de programas
internamente e no apenas nas instituies vinculadas.
3) O fortalecimento do FNC responde a parte de premissas de
fortalecimento de oramentos pblicos para a rea, mas tambm
realizao de dispndios prioritrios para o MinC, a exemplo do cinema
e audiovisual voltar-se- a esta questo , do Mais Cultura e dos
pontos de cultura. No grfico 1, um ponto salta ateno: a perda de
posio relativa do Iphan nos recursos federais. Entretanto, deve-se
ressaltar que o Ibram teve nascimento por cissiparidade em relao ao
Iphan e que uma parte das polticas patrimonialistas foi realizada com
recursos externos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
com contrapartidas do governo federal, de estados e de municpios por
meio do programa Monumenta no perodo 1997-2010.42
42. O Monumenta foi um programa do MinC que tinha como objetivo conjugar a recuperao e a preservao do patrimnio
histrico com desenvolvimento econmico e social. Atuou em cidades histricas protegidas pelo Iphan e tinha como estratgia
a atuao integrada no mbito dos municpios, agindo por meio de obras de restaurao e recuperao dos bens tombados
e edificaes localizadas nas reas de projeto. Tambm desenvolveu atividades de capacitao de mo de obra especializada
em restauro, formao de agentes locais de cultura e turismo, promoo de atividades econmicas e programas educativos.
Tinha financiamento do BID, apoio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
e era orientado pela ideia de sustentabilidade do patrimnio. Era implementado a partir da assinatura de convnios entre MinC,
prefeituras e/ou estados, e para seu acompanhamento e conduo de aes foram formadas equipes compostas
por tcnicos do municpio ou do estado em conjunto com o Iphan, Unidades Executoras de Projeto (UEP) que eram,
por sua vez, coordenadas pela Unidade Central de Gerenciamento (UCG). Ver Giannecchini (2014).
280
GRFICO 1
Comportamento dos recursos executados pelo Sistema Federal de Cultura (1995-2013)

(Em R$ de 2013)1
900.000.000
800.000.000
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mininstrio da Cultura
Funarte
Casa de Rui Barbosa
Ancine
Biblioteca Nacional
Instituto Brasileiro de Museus
Fundao Cultural Palmares
Fundo Nacional de Cultura
Iphan
Fonte: Siafi/Sidor.
Nota: 1 Deflacionado pelo IPCA.
Dois so os conjuntos de ideias gerais associadas ao financiamento cultural.

O primeiro relaciona problemas de sustentabilidade das atividades e aes culturais
com o papel do Estado na induo, no apoio e na dinamizao de processos de
produo cultural. Os mercados dariam conta de uma parte, mesmo sendo a
mais potente em termos econmicos, mas excluem e minimizam a diversidade,
ao monopolizar e capturar parte do fundo pblico para financiar as indstrias culturais
e de comunicao de massas. Nesse conjunto aparecem ideias de sustentabilidade
relacionadas no apenas com parcerias, mas com retorno econmico, a exemplo do
Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), que funciona no mbito do FNC,
do Monumenta e mesmo dos pontos de cultura; neste ltimo caso, sobretudo, a ideia
de sustentabilidade associa-se com a ideia de redes, inclusive de economia solidria.
O segundo conjunto diz respeito definio dos direitos culturais. As descries
moral, poltica e ideolgica a respeito da sociedade e da democracia que se deseja
tambm reaparecem. Alm da democratizao, ou seja, da inteno de oferecer
oportunidades de acesso a bens e servios culturais, alia-se a democracia cultural,
isto , a possibilidade de exercer as atividades e de participar de forma central das
decises de polticas culturais. As ideias mais extremas associam o direito cultural
desmercadorizao do fazer cultural, isto , sendo a cultura um direito, suas mltiplas
formas de exerccio deveriam ser apoiadas pelo poder pblico. Na verdade, as reas
da cultura se ligam a estas ideias de formas muito densas e variadas.
Cultura
281
Essas ideias esto evidentemente emaranhadas a controvrsias carregadas

de problemas conceituais, tericos, polticos, morais, ideolgicos e prticos.
Mas elas devem ser encaradas, se no para diminuir o grau de tenso ideolgica
que as envolve, ao menos para abrir uma descrio sistemtica do que efetivamente
constitui o modelo de financiamento das polticas culturais brasileiras e a respeito
dos direitos que reivindicamos ou reconhecemos como direitos culturais. Esse
o objetivo nesta subseo, qual seja, o de caracterizar e tentar apontar a dinmica
do financiamento pblico nos ltimos anos.
No grfico 2 pode-se ver as mudanas nas participaes relativas das unidades
oramentrias do SFC desde 1995 at 2013 e constatar o aumento da participao
do FNC e da Unidade Oramentria MinC, bem como a perda da posio relativa
do Iphan, j referida acima, e a entrada em cena da Ancine e do Ibram.
GRFICO 2
Participao das unidades oramentrias nos recursos executados pelo Sistema

Federal de Cultura (1995-2013)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Funarte
Biblioteca Nacional
Instituto Brasileiro de Museus
Iphan
Casa de Rui Barbosa
Ancine
Fundao Cultural Palmares
Ministrio da Cultura
Fonte: Siafi/Sidor.
Obs.: O MinC composto por sete entidades vinculadas, sendo quatro fundaes (Cultural Palmares, Biblioteca Nacional, Nacional
das Artes, Casa de Rui Barbosa), dois institutos (Brasileiro de Museus, do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional) e uma
agncia (Nacional do Cinema).
O aumento da participao do FNC tem diferentes explicaes. A primeira delas

relaciona-se com o fato de que o fundo passou a ser mediador entre as prioridades
ministeriais (assinaladas pelos seus programas considerados mais importantes)
e a sociedade. Os editais tiveram um papel fundamental aqui. Antes, o fundo se
baseava na ideia de livre demanda, ou seja, os projetos chegavam ao MinC e ento
eram financiados por meio de recursos oramentrios, especialmente do FNC.
282
Depois de 2004, as crticas aos incentivos fiscais (genericamente Lei Rouanet,

como se o FNC no fizesse parte dela) eram acompanhadas da vontade de fortalecimento do FNC e dos seus oramentos. O prprio fundo e as regras que
orientariam a alocao de seus recursos deveriam ser resultado de discusses com a
sociedade por meio de rgos de participao. Embora as dinmicas participativas
e decisrias no estivessem e ainda no esto consolidadas, o FNC se fortaleceu
em termos de recursos, passou a ser a ncora de polticas ministeriais (no mais de
projetos de livre demanda), a exemplo do Programa Mais Cultura e do Programa
Cultura Viva, e ganhou novos recursos vinculados para o cinema e o audiovisual.
Portanto, operacionalmente, o financiamento pblico envolve desde o fundo
perdido, passando pelos incentivos liberais (que no se resumem a incentivos fiscais
e nem aos gastos tributrios indiretos), transferncias com contrapartidas privadas,
linhas de crdito com reembolso e diferentes formas de remunerao, fundos de
investimento, compras governamentais, entre outras modalidades e composies.
O financiamento privado, por sua vez, envolve um complexo sistema de
financiamento com recursos prprios das empresas ou de bancos, com incentivos
fiscais pblicos, com fontes pblicas e execuo privada. Tambm h muitas
composies e variantes.43
GRFICO 3
Recursos financeiros executados do SFC (MinC) e FNC (1995-2013)

(Em R$ milhes de 2013)1
2.279,0
1.787,4
1.532,5
1.964,6
1.841,1
1.292,2
814,3
490,6
42,2
544,5
59,0
537,7
63,7
493,5
53,4
555,8
46,3
616,0
677,2
105,0 137,0
543,8
85,0
952,4
1.145,1
639,5
469,9
78,9
137,3
198,8
198,9
202,0
379,0
543,0
561,4
478,3
587,8
625,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ministrio da Cultura
Fonte: Siafi/Sidor.
43. Ver Barbosa da Silva e Labrea (2014). So apontados os prmios, as concesso de bolsas, os convnios, os contratos,
o fomento de redes, o fomento a projetos etc. como modalidades de financiamento.
Cultura
283
Enfim, a delimitao tpico-ideal do modelo de financiamento cultural como

pblico ou privado tem uma funo heurstica, mas no descreve com preciso as
fortes inter-relaes entre Estado, mercados e fenmenos culturais. Para simplificar
a visualizao dos dispndios oramentrios do SFC foi construdo o grfico 3.
O grfico 3 apresenta a tendncia de crescimento e as oscilaes dos dispndios
do sistema federal no perodo. Enfatiza-se o crescimento dos recursos do FNC.
Como j se afirmou, o fortalecimento do FNC envolve a discusso participativa,
embora esta premissa ainda no esteja consolidada nas prticas operacionais e institucionais das diretrizes do fundo. Estas devem ser discutidas no mbito do CNPC.
A estratgia tambm significa o fortalecimento do FNC no apenas como meio
de alocao do oramento pblico, mas do estreitamento das relaes do Estado
(especialmente do SFC) com a sociedade civil a partir da discusso e da definio
de prioridades polticas. A tabela 4 apresenta o comportamento dos componentes
dos dispndios do governo federal (especialmente do SFC, com foco no FNC)
com cultura por grupo de natureza de despesa (GND).
TABELA 4
Dispndios do SFC (Minc) e do FNC por GND (2013)

MinC
Autorizado
Empenhado
Execuo (%)
Participao (%)
Pessoal e encargos sociais
505.650.472
481.179.799
95,2
21,1
Outras despesas correntes
1.157.578.310
742.937.918
64,2
32,6
Investimentos
1.078.491.055
654.779.628
60,7
28,7
615.482.525
400.058.650
65,0
17,6
30.568.253
Inverses financeiras
Reserva de contingncia
Total MinC
3.387.770.615
2.278.955.995
67,3
100,0
Outras despesas correntes
340.585.585
190.101.415
55,8
8,3
Investimentos
135.302.918
35.072.226
25,9
1,5
Inverses financeiras
615.392.525
400.000.000
65,0
17,6
FNC
Reserva de contingncia
Total FNC
Participao FNC (%)
30.568.253
1.121.849.281
625.173.641
33,1
27,4
55,7
27,4
Fonte: Siafi/Sidor.
Como se depreende da tabela 4, os gastos com pessoal e encargos so bastante reduzidos, aproximadamente 21% do total, sendo que as outras despesas
correntes, em que se alocam no apenas os gastos administrativos do dia a dia, mas
tambm as transferncias por convnios, bolsas, prmios, fomento a projetos etc.,
de 32,6%. Investimentos esto em 28,7% e as inverses financeiras so
284
realizadas integralmente pelas contribuies vinculadas ao audiovisual, pelo FSA,

como se pode ver pelo percentual 17,6% na parte de cima SFC/MinC e na
de baixo FNC da tabela.
Pode-se dizer que o FNC foi bastante fortalecido na poltica do perodo (tabela 4),
chegando a constituir 27,4% dos recursos totais em 2013. Esta tendncia se v na
participao dos seus recursos autorizados, que correspondiam a 33% do total.
Entretanto, embora a capacidade global de execuo do SFC tenha sido baixa,
de 67,3%, a do FNC foi ainda menor, 55,7%. Assinale-se que parte dos recursos do
FNC realizada por meio de editais conduzidos por secretarias finalsticas
do MinC, a exemplo da Secretaria de Articulao Institucional (SAI), da Secretaria da
Cidadania e da Diversidade Cultural (SCDC) e da Secretaria do Audiovisual (SAv).
Parte dos dispndios do MinC est fora do alcance da participao e das decises
alocativas da sociedade civil, pois engloba dispndios com atividades-meio e com
as prioridades polticas e administrativas de cada uma das instituies do setor.44
A composio do financiamento envolve uma estrutura de gastos variados, desde
os dispndios administrativos, gastos com pessoal e outros gastos de custeio, at
transferncias para estados e Distrito Federal, municpios, entidades privadas
com ou sem fins lucrativos e transferncias internacionais. Bastaria lembrar, por
exemplo, do papel das compras governamentais de livros nas regras do FSA45 e das
complexidades da execuo da preservao do patrimnio histrico e arquitetnico
urbano46 e mesmo da atuao dos editais da Funarte, para desfazer a simplicidade
dos modelos organizados em torno do Estado e do mercado. Exemplifiquemos
com o FSA, que parte do FNC.
O FSA composto pelos seguintes recursos vinculados, recolhidos da
atividade audiovisual: recursos de concesso e permisso, contribuio para
o desenvolvimento da indstria do cinema nacional, recursos prprios no
financeiros e recursos prprios financeiros, taxas e multas pelo poder de polcia e
fundo de fiscalizao das telecomunicaes. Estes recursos se prestam ao fomento
e administrao de recursos retornveis e equalizao de encargos financeiros
incidentes nas operaes de financiamento ao setor audiovisual Fundo Setorial
do Audiovisual (Lei no 11.437, de 2006).47
Portanto, evidente que o retorno econmico e a ideia de sustentabilidade
da indstria fazem as vezes de diretrizes estruturadoras das atividades do FSA.
Entretanto, deve-se apontar para mais um elemento aqui, ou seja, o fato dos recursos
44. Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio, operaes especiais: sentenas judiciais, operaes especiais: dvida
externa, gesto da poltica de cultura, promoo da pesquisa e do desenvolvimento em C&T, apoio administrativo.
45. Ver Coutinho e Barbosa da Silva (2014).
46. Giannecchini (2014).
47. Santos e Coutinho (2012).
Cultura
285
vinculados destinarem-se ao setor audiovisual e, certamente, a sua estrutura legal

indica a direo dos recursos para esta rea, e no para outras atividades culturais.
Estes no sero objeto de discusso por parte do CNPC e do seu pleno.
GRFICO 4
Composio do FNC por fonte (2013)

(Em %)
1,87
4,71
6,11
17,82
69,49
Recursos ordinrios
Contribuio sobre concursos de prognstico
Contribuio sobre o desenvolvimento da indstria cinematogrfica nacional
Recursos prprios no financeiros
Fundo de fiscalizao das telecomunicaes
Fonte: Siafi/Sidor.
Em outras reas de polticas pblicas, a definio dos modelos de financiamento

indica no apenas as fontes, mas tambm a presena de executores pblicos
ou privados. Em geral, a delimitao do mix pblico-privado muito complexa,
pois envolve agentes pblicos e privados, com recursos e capitais de diversos tipos,
com lgicas econmicas, institucionais e sociais variadas. Um exemplo deste
emaranhado so os pontos de cultura, em que os recursos do MinC podem ser
apenas uma frao dos recursos totais das associaes culturais; estas podem receber
recursos de empresas, doaes internacionais e de outros ministrios, alm de
poderem contar com recursos das comunidades onde esto inseridas.48
48. Ver Barbosa da Silva (2011).
286
TABELA 5
Dispndios do SFC (MinC) e do FNC por modalidade de aplicao (2013)

Modalidade de aplicao
FNC
SFC/MinC
FNC/ SFC
(%)
Composio
do FNC
(%)
Composio do
SFC/MinC
(%)
Transferncia aos estados e ao DF
29.003.000
61.281.680
47,3
4,6
2,7
Transferncia a municpios
44.613.444
632.931.291
7,0
7,1
27,8
Transferncia a instituies privadas
21.034.195
32.499.940
64,7
3,4
1,4
Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos.
34.441.520
45.530.390
75,6
5,5
2,0
2.600.000
12.313.725
21,1
0,4
0,5
493.481.482
1.434.735.768
34,4
78,9
63,0
2,6
Transferncias ao exterior
Aplicaes diretas
Aplicaes diretas (operaes entre
rgos da administrao direta)
Total
625.173.641
59.663.201
2.278.955.995
27,4
100,0
100,0
Fonte: Siafi/Sidor.
No existe um padro ou poltica de execuo do fundo na direo de estados

e Distrito Federal, municpios, instituies privadas etc.49 O que se pode dizer
que h uma regularidade no uso dos recursos na forma das aplicaes diretas.
Por parte do MinC, este padro decorre dos gastos administrativos, de pessoal
e aposentadorias e, no conjunto, isto , no que se refere tambm ao FNC,
as aplicaes diretas predominam na execuo de polticas, em decorrncia da sua
realizao por meio de editais federais e de algumas execues relativas ao fomento
direto de projetos e aes. Seja como for, pode-se verificar a importncia do FNC
nas relaes com outros nveis de governo e diretamente com a sociedade, mesmo
que por meio da mediao de editais que realizam diretrizes de aes prioritrias
do MinC, de suas agncias e rgos. Conforme se verifica na tabela 5, 47% das
transferncias para estado e Distrito Federal (R$ 29 milhes) vieram do FNC e,
do volume total de R$ 625,1 milhes deste fundo, R$ 44,6 milhes foram
para os municpios e R$ 55,4 milhes para a sociedade civil (somando aquelas
entidades com e sem fins lucrativos); isto significa que o FNC responsvel pela
quase totalidade de recursos transferidos para estes tipos de entidades culturais
(64,7% das transferncias globais para entidades privadas sem fins lucrativos e
75,6% para aquelas com fins lucrativos).
49. Por exemplo, em 2004 as transferncias para estados e Distrito Federal foram de 2%, em 2008 foi de 26% e,
em 2011, de 8,5%. O mesmo tipo de transferncia oscilou menos no ministrio ou SFC como um todo: 1,2%,
10,3% e 7,2% para os mesmos anos. As transferncias privadas eram de 38,6% em 2004 e passam para 3,9%
em 2011, sendo que os comportamentos das transferncias nos anos intermedirios oscilaram muito. Aparente
aleatoriedade segue o comportamento das transferncias para os municpios.
Cultura
287
Tambm possvel levantar a hiptese de que h um olhar direto do SFC para

os municpios no processo de descentralizao, haja vista o percentual de recursos
transferidos para esta esfera de governo (27,8%), algo prximo de R$ 633 milhes.
Como se v, o uso do critrio de compra de bens e servios culturais50 para
delimitar uma lgica de mercado e, por outro lado, associar o fundo pblico com
os recursos no reembolsveis na tentativa de definir um modelo com presena do
Estado muito simplista para descrever a estrutura de financiamento para a cultura.
Inclusive, preciso dizer, a seletividade estrutural da atuao estatal e as capturas
privadas de recursos pblicos no so to incomuns, nem sempre so ilegais ou
mesmo ilegtimas, muito menos injustas ou desnecessrias do ponto de vista do
fortalecimento da diversidade cultural.
Esse conjunto de elementos justificaria o uso de modelos de anlise que
reconheam as interdependncias entre fontes pblicas e privadas de recursos, quando
no pela simples motivao de gerar informaes prprias responsabilizao,
distribuio de riscos e accountability. No se trata apenas da necessidade
de defender certa forma ou modelo de financiamento luz de princpios, mas de
reconhecer-lhes a polimorfia. Apesar disso, o uso daquele critrio (compra de bens
e servios) associados s ideias de mercadorizao ou desmercadorizao
da cultura no deixa de ser uma estratgia particularmente habilidosa, pois permite
realizar uma operao ideolgica extrema, quer dizer, opor Estado ao mercado,
dividindo o campo entre defensores de certo uso republicano e democrtico do
fundo pblico (como se os conceitos tivessem um nico sentido) e os liberais,
supostamente sempre defensores das trocas fundadas no desejo de lucro, tendo como
consequncia a manuteno das distores na forma de falhas de mercado,
acmulo de recursos e eventuais monoplios (como se este fossem os objetivos
nicos das correntes liberais).
Todavia, pode-se dizer que a cultura guarda complexidades no redutveis s
imagens genricas de um Estado bom, justo e equitativo e um mercado equalizador,
homogeneizador e excludente. A cultura composta por cadeias de valor, circuitos,
eventos, equipamentos, aes culturais, redes, modos de vida etc. e guarda com as
instncias reguladoras (Estado, mercado e comunidades) relaes densas.
Outra dicotomia tem sido defendida e descontextualizada. A contraposio
entre produto e processo como eixo para a caracterizao do financiamento
ainda mais confusa do que a dicotomizao entre o fundo estatal e do mercado.
O argumento tem sido utilizado para justificar a simplificao do processo de
concorrncia para recursos e nas prestaes de contas. Entretanto, no caso da
separao entre produto e processo, bastante difcil afirmar uma contraposio
50. Ver Lima e Ortellado (2013).
288
absoluta entre um e outro na prtica social, seja do agente pblico, das empresas ou
de outros agentes culturais da sociedade civil. Alis, as prticas de democratizao e
preservao da memria tm-se mostrado bastante cuidadosas com o registro,
a classificao, a preservao e a patrimonializao mesmo de aes efmeras.
Afirmar a cultura como processo faz todo o sentido. Os modos de fazer e conhecer
so dinmicos e carregados de historicidade.
Seja como for, a nfase em um ou outro conceito produto ou processo
tem a finalidade na gesto pblica de estabelecer parmetros avaliativos e de controle
no uso de recursos pblicos ou privados. Evidentemente, todos os parmetros tm
alcances limitados e podem e devem ser questionados e criticados. Entretanto,
o mais comum que os gestores faam uso de elementos de ambos. Alm disso,
as atividades que, em geral, so vistas como processos, podem ser perfeitamente
consideradas como produtos. A resoluo dos problemas relacionados com a
prestao de contas e com a desburocratizao dos instrumentos e mtodos de
polticas pblicas no ganha muito com a confuso entre conceitos descritivos e
normativos (ou simplesmente ideologizados).
H, entretanto, um sentido interessante que se pode enfatizar. Ao acentuar
os processos, toma-se o saber-fazer como foco de anlise e de ao pblica.
Esta posio inteira e plausivelmente defensvel. Talvez esta seja a posio
mais prxima que se pode chegar, dado o nvel atual de reflexo, em relao
ideia de cultura como experincia social do cotidiano ou, como se queira,
do sentido antropolgico de cultura. O saber-fazer pode ser, por exemplo, em caso
extremo, o contar uma estria, danar, cantar, tocar um instrumento, jogar etc.
Estamos no mbito do vivido, do processual e do dinmico. No entanto, dada a
complexidade do objeto das polticas de cultura, difcil imaginar ou tomar
parte uma orientao particular pelo todo.
H ainda uma confuso entre modelos de financiamento e o uso de editais.
Tanto rgos pblicos quanto empresas usam de editais; alis, este recurso no
novo nem inusitado, mas prtica administrativa recorrente tanto no mbito
da cultura, quanto em outras polticas setoriais. Entretanto, estas distines
tm seus usos.
O primeiro dos argumentos, mais uma vez, concentra-se em afirmar a
fonte pblica oramentria como nica capaz de excluir a lgica do mercado.
O segundo afirma serem os processos o componente mais importante nas
atividades culturais; seria como se os bens, os espetculos, as composies,
os textos, os vdeos, os filmes, os DVDs, os CDs ou mesmo os roteiros no
fizessem conjunto com os processos culturais. O terceiro argumento defende
o uso de editais, como se estes fossem capazes, por si mesmos, de contornar
capturas e realizar uma justa distribuio em nome do pblico. A presena ou
Cultura
289
no de editais no diferencial lgico, mas ideolgico. Acreditou-se, nos ltimos

anos, que a sua presena permitia conferir s polticas um sentido republicano,
por contraposio s escolhas de preferidos ou a favor da lgica arbitrria do
balco. Vejamos de forma mais aproximada qual a gramtica dos incentivos
fiscais e algumas de suas caractersticas em 2013. 51 Tambm so necessrias
pequenas consideraes introdutrias.
Os projetos apresentados para os incentivos fiscais no so objeto de restries quanto ao mrito ou outras questes substantivas por parte do MinC
ou da Comisso Nacional de Incentivos Culturais (CNIC). Mesmo assim,
a estrutura administrativa mobiliza um grande esforo para a aprovao e a
anlise formal dos projetos. Em alguns anos do perodo, a taxa de projetos que
captam recursos depois da aprovao pelo MinC/CNIC sempre muito pequena
(menos de 30%). A crtica mais veemente aos incentivos de que eles beneficiariam apenas o mercado. A outra de que os recursos poderiam ser decididos a
partir de discusses polticas. A terceira a da concentrao de recursos, seja em
nvel territorial, de projetos ou financiadores beneficiados.52 Ver-se-, a partir da
anlise do comportamento dos projetos em 2013, que necessria uma abordagem
mais especfica a respeito das duas crticas. Provavelmente necessrio acompanhamento e avaliao que no leve em conta apenas ideias gerais. Enfrentar-se-,
em primeiro lugar, a crtica das trs concentraes; depois, no acompanhamento
de 2013, enfrentaremos, de forma exploratria e ainda insuficiente, a crtica
segundo a qual os incentivos beneficiam os mercados e que seria necessria uma
discusso poltica a respeito de critrios alocativos. Deve-se dizer, a princpio,
que concordamos com estas assertivas e com os princpios ali expressos, mas que
temos que encontrar melhores formulaes sobre elas.
Por mecenato, pode-se entender a prtica de apoio de aes culturais por intermdio de recursos advindos de doao ou patrocnio; por meio destes recursos econmicos, pessoas e empresas valorizam e enriquecem o patrimnio cultural coletivo.
A caracterstica do mecenato o aporte de recursos prprios em funo do valor do
bem cultural e econmico a ser apoiado ou em decorrncia da associao da imagem
pessoal ou da empresa cultura. possvel dizer que a cultura bom negcio no
sentido da construo de uma imagem para empresas que geram externalidades
negativas, por exemplo, ao meio ambiente e sade. O grfico 5 mostra que,
mesmo com as crticas veementes aos incentivos fiscais, estes proporcionaram
recursos crescentes ao fazer cultural do perodo analisado. verdade que h muitas
oscilaes com contrao de recursos, o que acontece em momentos de menor
dinamismo econmico ou de crises.
51. Barbosa da Silva e Freitas (2014).
52. Finageiv Filho (2014).
290
GRFICO 5
Comportamento dos incentivos fiscais (1995-2013)

(Em R$ de dez./2013)1
1.600.000.000
1.400.000.000
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Os grficos 6 e 7 trazem aspectos pouco enfatizados em relao ao comportamento

dos incentivos fiscais. Em primeiro lugar, cabe observar o comportamento de aprovao
de projetos pelo financiador. As empresas e pessoas foram se tornando sensveis aos
projetos na cultura. De 267 projetos financiados em 1995, salta-se para 2.490 projetos
no ano seguinte e o nmero no pra de crescer ano a ano, chegando ao pico, em 2010,
com mais de 27 mil projetos. O nmero cai para 16.875 em 2013, mas ainda bastante
significativo no quadro da dinamizao do campo cultural.
GRFICO 6
Comportamento dos projetos incentivados (1995-2013)

(Em nmero de projetos)
27.656
24.469
20.361
17.918
7.802
5.916
2.490
3.702
5.634
5.664
6.316
25.081
21.697
18.869
16.875
8.164
5.946
4.027
267
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Cultura
291
Dois fatores concorrem para o aumento do nmero de projetos apoiados.

Em primeiro lugar, evidentemente, a poltica do governo federal de no limitar
os gastos tributrios indiretos. O campo cultural, apesar dos critrios para
apresentao, uso de recursos e prestao de contas, aprendeu a utilizar os
incentivos fiscais e a responder aos controles burocrticos. Isso facilita o apoio
e descomprime a administrao, por ser seletiva em relao ao pblico que
apresenta tais projetos e pelos recursos de acompanhamento que os prprios
financiadores acabaram por desenvolver. Estes aspectos devem ser mais bem
avaliados tanto proponente quanto financiador so muito variados em perfil,
como veremos daqui a pouco , mas a hiptese levantada plausvel at que se
possa contar com melhores instrumentos de julgamento.
Outro aspecto refere-se ao que se apresenta no grfico 7 quando se v que,
para alm da generosidade do governo federal no que concerne aos tributos,
possvel considerar que o atendimento a um maior nmero de projetos possa
dar-se em funo de uma queda no seu tamanho mdio, em termos de recursos.
Eram de R$ 147 mil em 1998 e chegam a R$ 50 mil em 2010, com variaes
para cima nos anos seguintes.
GRFICO 7
Comportamento dos incentivos fiscais: mdia por projeto (1995-2013)

(Em R$ de dez./2013)1
1.800
133.585
74.710
54.050
60.589
56.637
67.165
67.559
123.894
105.198
50.342
200
138.228
116.974
147.310
400
68.673
600
107.007
800
86.909
1.000
147.856
1.200
126.260
1.400
157.576
1.600
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Essas hipteses devem ser mais bem avaliadas, inclusive com levantamentos
empricos de normas e orientaes (que fogem do escopo proposto) para saber se
a CNIC estabeleceu alguma normatizao ou se a reduo dos projetos resultou
de alguma estratgia dos editais das empresas ou simplesmente de um movimento
espontneo do campo cultural.
292
Seja como for, podemos considerar dois aspectos: i) os aumentos constantes

dos recursos incentivados indicam que as crticas genricas a respeito dos
contedos de mercado desta modalidade de financiamento no foram consideradas a ponto de dar ensejo a medidas contrrias importantes; ii) o nmero de
projetos aumentou de forma significativa no perodo, o que provavelmente
responde aos desejos de recursos de artistas e agentes culturais.
Mas podemos deduzir algo sobre desconcentrao e democratizao do
acesso aos recursos incentivados? Vamos devagar. Observemos as figuras 2 e
3 com a distribuio dos projetos pelos municpios em montantes e nmero.
Dos 5.565 municpios brasileiros, 823 receberam recursos para projetos culturais.
A iniciativa no foi, evidentemente, dos municpios mas, em geral, da sociedade civil.
H casos de projetos ajustados e negociados com o poder pblico, mesmo que
depois apresentados por associaes civis. So Paulo e Rio de Janeiro concentraram
65% dos recursos que, somados queles destinados a Belo Horizonte e Porto Alegre,
chegam a 75%. Vale ressaltar que muitos dos municpios nos quais se desenvolveram
projetos apresentam valores pequenos no perodo ou pequeno nmero de projetos.
FIGURA 2
Valores distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos fiscais (1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Cultura
293
FIGURA 3
Nmero de projetos distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos fiscais

(1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Entretanto, as mdias por projetos so menores nestas cidades, ao menos

relativamente aos projetos apresentados na maioria dos outros municpios.
Mesmo mostrando a concentrao de recursos em termos territoriais, estes
dados indicam as possibilidades, ainda que no existam polticas deliberadas,
mas em decorrncia da natureza dos projetos apresentados, da distributividade
dos recursos entre os projetos do mesmo municpio. Voltaremos a este ponto.
O Rio de Janeiro precedido por 108 municpios que possuem valores mdios
maiores por projeto, So Paulo o 195o e Belo Horizonte o 520o, o que mostra de
certa forma um padro de distribuio relativamente equitativo do financiamento
a atividades culturais via incentivos fiscais.
Apesar disso, a concentrao de recursos real, pelo menos em termos territoriais, e muitos municpios no foram beneficiados pelos recursos incentivados;
entretanto, o nmero de projetos apresentados nos municpios concentradores
de recursos mostra que h uma demanda estruturada por recursos. A presena
de muitos municpios fora do palco dos mercados dinmicos e que apresentaram
projetos vultosos mostra que a lgica dos incentivos fiscais no apenas uma
lgica de mercado, do contrrio, no teriam sido direcionados recursos mdios
294
significativos para projetos e municpios pequenos ou pouco populosos, como Arari,

Curionpolis, Ipia, Ituber, Marab, Quedas do Iguau, Rio Acima, Curvelo,
Lenis, Congonhas ou Paulnia, para citar os possuidores de projetos com os
maiores valores mdios.
FIGURA 4
Mdia de valor por projetos distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos

fiscais (1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Podemos lanar mais algumas hipteses parciais: os projetos aprovados e

financiados no se referem apenas aos grandes projetos do mercado; a mdia
dos projetos diminuiu e a distribuio dos recursos por um grande nmero de
projetos de pequeno porte e de projetos de grande vulto em municpios de baixo
dinamismo e visibilidade do financiamento em termos de retorno de imagem
corporativa e econmica mostra que, nos incentivos fiscais, convivem lgicas
polticas e culturais complementares.
Aproximemo-nos mais do perfil dos proponentes. A lista da tabela 6 contm
os trinta maiores proponentes do perodo, o que representa 21,47% do total.
Existe todo tipo de ator, de formato e insero no campo cultural e no mercado cultural.
A lista encabeada pelo Ita Cultural, seguido pela Fundao Roberto Marinho.
Nas posies subsequentes, verifica-se, entre outros, a presena da Orquestra
Sinfnica Brasileira, da T4F, do MAM, da TV Educativa, da Fundao Bienal de
Cultura
295
So Paulo, dos Amigos da Funarte, dos Amigos do Teatro Municipal do Rio de

Janeiro e do Grupo Corpo.
Para extremar o argumento pode-se assinalar que a T4F, empresa lder do
mercado de entretenimento em escala mundial, est lado a lado com a Associao
de Amigos da Funarte, que faz parte do SFC/MinC. Na lista completa, saltam aos
olhos inmeras surpresas do mesmo gnero, com fundaes, universidades, museus,
bibliotecas e institutos pblicos ao lado de iniciativas culturais de todos os tipos.
TABELA 6
Trinta maiores proponentes dos incentivos fiscais (1995-2013)

Trinta maiores proponentes
Participao (%)
Instituto Ita Cultural
2,91
Fundao Roberto Marinho
1,30
Fundao Orquestra Sinfnica Brasileira
1,22
T4F Entretenimento S.A.
1,01
Museu de Arte Moderna de So Paulo (MAM)
0,88
Fundao Padre Anchieta Centro Paulista de Rdio e TV Educativas
0,84
Fundao Bienal de So Paulo
0,83
Associao Orquestra Pr Msica do Rio de Janeiro
0,80
Fundao Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo
0,71
Associao Cultural da Funarte
0,69
Divina Comdia Produes Artsticas Ltda.
0,67
Museu de Arte de So Paulo Assis Chateaubriand
0,66
Danar Marketing Comunicaes Ltda.
0,57
Associao de Amigos do Teatro Municipal do Rio de Janeiro
0,56
Fundao Iber Camargo
0,56
Instituto Tomie Ohtake
0,56
Associao Sociedade de Cultura Artstica
0,54
Corpo Ltda.
0,53
Associao Pinacoteca Arte e Cultura (APAC)
0,49
Instituto Alfa de Cultura
0,46
Mozarteum Brasileiro Associao Cultural
0,44
Instituto Moreira Salles
0,43
Associao de Amigos do Centro Cultural Banco do Brasil
0,43
H Melillo Comunicao e Markenting Ltda.
0,40
Fundao Bienal de Artes Visuais do Mercosul
0,40
Aventura Entretenimento Ltda.
0,40
Dell Arte Solues Culturais Ltda.
0,40
Opus Assessoria e Promoes Artsticas Ltda.
0,38
Backstage Rio Empreendimentos e Produes Artsticas e Culturais Ltda.
0,38
Sociedade dos Amigos do Museu Oscar Niemeyer (MON)
0,34
Instituto Cultural Srgio Magnani
0,34
Instituto Baccarelli
Participao no total
Fonte: Salic/MinC.
0,33
21,47
296
Vejamos agora os trinta maiores financiadores do perodo. A Petrobras (Petrleo

Brasileiro e Petrobras Distribuidora) ocupa a dianteira, totalizando 14,08% dos
recursos; em seguida, destacam-se a Vale S.A., com 3,86% e o Banco do Brasil,
com 2,79%. Os bancos privados, englobando recursos das vrias empresas com o mesmo
nome e que atuam em segmentos diferenciados de mercado, a exemplo de agncias,
leasings, financiadoras, seguros previdencirios, seguradoras, corretoras, capitalizao etc.
tambm ocupam posies relevantes na lista, com destaque para o Ita, cujos recursos
financiados, somando todos os segmentos, chegam a 2,92% do total.
TABELA 7
Trinta maiores financiadores dos incentivos fiscais (1995-2013)

Trinta maiores financiadores
Petrleo Brasileiro S.A Petrobrs
Participao (%)
12,73
Vale S.A.
3,86
Banco do Brasil S.A.
2,79
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
2,53
Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras)
2,07
Petrobrs Distribuidora S.A.
1,35
Bradesco Vida e Previdncia S.A.
1,28
Cemig Distribuio S.A.
1,10
Souza Cruz S.A.
0,91
Telecomunicaes de So Paulo S.A.
0,86
Cielo S.A.
0,81
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
0,74
Banco Ita S.A.
0,70
Ita Vida e Previdncia S.A.
0,67
Banco Bradesco Financiamentos S.A.
0,63
Banco Bradesco S.A.
0,63
Fiat Automveis S.A.
0,61
Banco Itaucard S.A.
0,59
Banco Ita BBA S.A.
0,57
Redecard S.A.
0,53
Cia Brasileira de Distribuio (CBD)
0,51
Vivo S.A.
0,51
Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao
0,51
Companhia Siderrgica Nacional (CSN)
0,50
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP)
0,50
Unio de Bancos Brasileiros S.A. (Unibanco)
0,49
TNL PCS S.A.
0,43
Gerdau Aominas S.A.
0,42
Tractebel Energia S.A.
0,40
Volkswagen do Brasil Indstria de Veculos Automotores Ltda.
0,40
AES Tiet S.A.
0,39
Cia. Itauleasing de Arrendamento Mercantil

Participao no total
Fonte: Salic/MinC.
0,39
41,40
Cultura
297
Em todo caso, a anlise gera menor surpresa. Aparecem as grandes empresas

do petrleo, minerao, telefonia, bancos pblicos e privados, cigarros etc.
A melhoria da imagem corporativa d a cor e o tom. O que se gostaria de enfatizar
o grande nmero de pequenos financiadores, a grande maioria composta de
pessoas fsicas e de pequenas doaes que compem os recursos dos projetos
apresentados. Na verdade, o nmero de financiadores muito vasto e pulverizado,
como se ver em seguida.
Ao se reorganizarem os dados para apontar os alcances e a extenso das aes
apoiadas pelos instrumentos dos incentivos fiscais, temos as seguintes assertivas:
i) mais de 10 mil proponentes apoiados (muitos se repetem todos os anos,
especialmente os financiamentos de programaes anuais de instituies culturais);
ii) absoro de montantes significativos em poucos projetos de maior valor,
sendo que 2% dos proponentes absorveram 46% dos recursos incentivados;
iii) numerosos projetos pequenos, sendo que 20% deles so de at R$ 10 mil
e 62% de at R$ 60 mil.
Podemos acompanhar o perfil dos projetos em 2013 para estabelecer uma
fotografia e colorir a reflexo a respeito dos incentivos ficais. Em 2013 foram
apoiados 16.875 projetos por 11.296 financiadores. Na mdia, cada financiador
apoia 1,5 projetos, sendo que os recursos mdios so da ordem de R$ 74,7 mil
por projeto, como se pode perceber pela tabela 8, que apresenta as caractersticas
mais gerais da modalidade incentivos fiscais da Lei Rouanet.
Como mostra essa tabela, os projetos cujos valores esto situados a partir
da faixa de R$ 5 milhes absorveram 41% do total dos recursos advindos
dos gastos tributrios indiretos em 2013. Essa faixa abrange 41 financiadores
(0,3% deles em 2013), que apoiaram 1.250 projetos, ou seja, 7,5% do total de
projetos apoiados; isto significou o apoio de poucas empresas a muitos projetos
e mdias altas por projetos em termos de valor e, mais importante, 41% dos
recursos advindos dos gastos tributrios indiretos em 2013 referimo-nos
somente queles projetos de R$ 5 milhes ou mais. Do outro lado no caso
dos projetos que no ultrapassaram o valor de R$ 10 mil , tm-se 8.398
apoiadores (74,3%) que apoiaram 54,6% dos projetos, mas que significaram
1,4% dos gastos tributrios indiretos. Se tomarmos esta faixa (at R$ 10 mil)
e a seguinte (de R$ 10 mil a R$ 150 mil), temos 91% dos apoiadores, 72%
dos projetos apoiados e 8% dos recursos totais.
298
TABELA 8
Projetos financiados nos incentivos fiscais (2013)

Intervalo de
valores entre
projetos (R$)
Acima de 30
milhes
Nmero de
financiadores
Financiadores
(%)
Nmero de
projetos
apoiados
Projetos
apoiados
(%)
Mdia
projeto/
financiador
Valor total
dos projetos
(R$)
Participao por
faixa (%)
Mdia por
projeto
(R$)
0,03
211
1,3
70,3
103.387.970
8,2
489.990
De 10 milhes
a 30 milhes
16
0,14
702
4,2
43,9
265.942.563
21,1
378.836
De 5 milhes
a 10 milhes
22
0,19
337
2,0
15,3
154.961.681
12,3
459.827
De 1 milho a
5 milhes
175
1,55
1.287
7,6
7,4
369.703.933
29,3
287.260
De 300 mil a
1 milho
337
2,98
1.196
7,1
3,5
182.375.297
14,5
152.488
De 150 mil a
300 mil
384
3,40
892
5,3
2,3
79.796.762
6,3
89.458
De 10 mil a
150 mil
1.961
17,36
3.038
18,0
1,5
87.220.952
6,9
28.710
At 10 mil
8.398
74,34
9.212
54,6
1,1
17.342.794
1,4
1.883
11.296
100
16.875
100
1,5
1.260.731.952
100
74.710
Total
Fonte: Salic/MinC.
Esses argumentos e a tabela 8 apontam para sentidos complementares:

i) uma lgica de mercado, que faculta a poucas empresas o estmulo cultura,
o que positivo, mas tambm o uso concentrado e concentrador de recursos
pblicos para as estratgias de marketing, o que parece ser questionvel,
mesmo para as empresas pblicas ou estatais; e ii) uma lgica complementar que,
embora no possa rapidamente ser descartada como de mercado, certamente tem
que ser relativizada, dada a pulverizao e o impacto que gera na organizao da
cultura pelo simples fato de financiar pequenos projetos.
Por fim, algumas consideraes. Deve-se dizer que a contraposio entre os
modelos de financiamento tem uma forte justificativa em ideias gerais, em cuja
presena se podem organizar as escolhas pblicas. Nada a dizer sobre os valores
ltimos que organizam aquelas ideias gerais; por eles pode-se ter simpatias inegveis.
A questo se o sentido performtico e o uso social e poltico que se podem dar a
elas so seguidos por igual potncia descritiva e analtica. E, aparentemente,
a resposta no.
O primeiro conjunto de ideias afirma que o Estado deve financiar a cultura,
pois os mercados minimizam as possibilidades do exerccio da criatividade ao reduzir
a cultura a relaes de trocas monetrias, ou seja, os bens culturais so trocados por
Cultura
299
dinheiro e a cultura , assim, transformada em mercadoria. O mercado, portanto,

reduziria a cultura a conjuntos de bens que podem ser comprados. Contudo,
segundo essa posio, algo no bem cultural no pode ser reduzido ao mercado, pois
o prprio bem carrega ideologias e mesmo a identidade das comunidades nacionais
e locais que os produzem. Esta posio d margem, por exemplo, s polticas de
exceo cultural, como no caso francs, com sua defesa dos bens audiovisuais
nacionais contra a indstria cultural internacional. A outra posio mais radical.
Nesta, a diversidade cultural relaciona-se com processos sociais e polticos; portanto,
no se liga, a no ser muito indiretamente, a bens ou produtos. Assim, as vinculaes
da cultura com processos polticos identitrios, de reconhecimento cultural e ao
exerccio da prpria cultura impem admitir que a esta se solda a ideia de igual
respeito s estruturas valorativas, modos de vida ou linguagens, no sentido de
Wittgenstein, nas quais os grupos sociais escolheram viver ou trabalhar.
Mais ou menos radicais, as duas posies relativizam o papel dos mercados.
Na primeira abordagem, h uma recusa ideolgica global dos mercados e, no
segundo, h uma descrio do mundo onde no h lugar determinante para a
cultura material e para os bens. As duas descries so relativamente ingnuas,
no em um sentido qualquer vlido como o ideolgico, mas especialmente do
ponto de vista analtico, sobre as relaes entre Estado, mercado e modos de
vida (cultura). Tambm so simplificadoras a respeito das relaes do mundo
da vida, ou seja, do cotidiano, com a economia.
Reconhecidas as diferentes posies sobre a matria, pode-se dizer que o Estado,
ao financiar direta ou indiretamente a cultura, estimulando produtos ou processos,
sempre estar a incentivar a dinamizao de mercados de bens culturais, sejam eles
locais, regionais, nacionais ou transnacionais. Se se admite que o financiamento
pblico se orienta para estimular trocas horizontais ou processos, deve-se ter em
contar que, mesmo assim, estas trocas continuaro a ser, em grande parte, mediadas
por materialidades ou bens. Se se admite, por outro lado, que o financiamento
cultural direciona-se ao reconhecimento da diversidade, foroso concordar que
as expresses dessa diversidade tm lugar nos quadros da cultura material, e no
apenas nas relaes sociais fundadas em identidades descontextualizadas. Estas so
concretas, a uma s vez, materiais e simblicas.
Em geral, apela-se para o conceito antropolgico de cultura para justificar a
presena do Estado (j que os mercados so viles do achatamento, da homogeneizao e do empobrecimento cultural) e tambm o foco das polticas pblicas
na questo da diversidade cultural. Nada mais equivocado. J se mostrou que o
sentido do conceito antropolgico seu uso, que j serviu a processos da administrao colonial, para sedimentao de relaes de classe, para formulaes polticas
contra-hegemnicas, para defesa de mercados etc. As manifestaes culturais
300
populares produzidas a partir da urbanizao, da presena dos meios de comunicao

de massa, do cinema industrial, da msica pop, enfim, das indstrias culturais,
tambm so e geram culturas e, queira-se ou no, em sentido antropolgico.
O que o financiamento cultural brasileiro faz e, na verdade, o faz,
pelo menos nos ltimos anos, em nome dos direitos culturais e do conceito
antropolgico de cultura focar pblicos e delimitar um sentido de equidade.
Inmeros so os exemplos, a comear pelos programas Arte Cultura e Cidadania
Cultura Viva e Mais Cultura, ambos com aes no campo audiovisual, leitura,
cultura digital, artes, msica, cultura popular, pontos de memria etc. O que a
poltica de financiamento faz empiricamente, entretanto, no se reduz a este uso,
como se viu com os exemplos da compra de livros, FSA, patrimnio e dos editais
da Funarte embora, muitas vezes, a ideia de equidade se associe a esta, mas com
tores e adaptaes conceituais. Os incentivos fiscais, por sua vez, alm de apoiar
instituies pblicas, certamente apoiam inmeras aes e atividades culturais das
mais relevantes, podendo-se citar algumas das atividades financiadas pelo Banco
do Brasil entre 2013 e 2014.
1) Elles mulheres artistas na coleo do Centre Georges Pompidou.
2) Watch me move o show da animao.
3) Plano Anual do Instituto Tomie Ohtake.
4) Exposio Obras-primas do Renascimento Italiano.
5) Plano Anual de Atividades OSESP.
6) Exposio de Abraham Palatnik, o pioneiro da arte cintica no CCBB.
7) Seleo Brasil em Cena, que objetiva revelar autores e atores de teatro.
8) VI Edio do Programa Educativo Artes Visuais 2012-2013.
9) Todos os Sons domingo CCBB 2013.
10) Exposio de Artes Multimdia.
11) XII Mostra do Filme Livre (MFL).
12) Cinesul 2013 Festival Ibero-Americano de Cinema e Vdeo 20 anos.
Esses poucos exemplos poderiam ser acrescidos por outros, tais quais apoios ao
Instituto Inhotim, OSESP, Bienal de So Paulo, MAM, festivais de dana, teatro,
cinema etc., que so, sem sombra de dvidas, da mais alta relevncia cultural.
Antes, porm, de nos perguntarmos pelo direito cultural a que
temos direito, pode-se dizer que um uso possvel a ser dado ideia de que temos
direitos culturais poder justificar o direcionamento de recursos a grupos,
Cultura
301
a associaes e a comunidades que, sem a preocupao explcita por parte

do fundo pblico e, portanto, das polticas pblicas, no realizariam valores
como democratizao cultural, democracia cultural e, mais importante talvez,
democracia no sentido de exerccio da cidadania, quer dizer, de participao
social nas decises pblicas.
Enfim, essa ltima frase contm parte dos sentidos do que se quer dizer.
A poltica cultural, para ser democrtica e em conformidade com as geraes
de direitos civis, sociais e polticos, deve corresponder a uma ampla institucionalizao da participao, que tenha como objetivo desenvolver, distribuir e
transmitir cultura s geraes futuras. Portanto, a construo de uma cultura
poltica democrtica uma das peas das polticas culturais. Mas o que dizer
das polticas pblicas de cultura? Quais so seus instrumentos? Quais so seus
recursos? Como delimit-las, se assim for possvel, em relao a outras polticas
com contedos culturais, possivelmente evidentes luz do difano, impreciso
e incomensurvel conceito antropolgico, tais como habitao, transporte,
educao, sade, proteo da criana e do adolescente, polticas tnicas,
de gnero, ambiental etc., para citar apenas alguns poucos exemplos de uma
lista extensa? Finalmente, uma derradeira questo: como elas se relacionam
com as polticas culturais?
Uma sociedade moderna, que tenha como objetivo a realizao dos
direitos cultura, dificilmente ser capaz de excluir mercados dos processos
alocativos, produtivos e distributivos. Nestas sociedades, h uma grande variedade de princpios morais, muitos dos quais em concordncia ou, pelo menos,
com tolerncia das maiorias, e outros aos quais se impem discordncias mais
ou menos radicais, mais ou menos razoveis. A homofobia, as formas de racismo
e discriminao de gnero so exemplos de crenas particulares com as quais
no se deve desejar conviver.
Muitas prticas culturais, entretanto, inclusive desenvolvidas na forma das artes
e da criao esttica, convivem com aquelas crenas e as estimulam como corretas e
naturais. Esses so exemplos de prticas que podem ser incentivadas caso os critrios
de poltica e de financiamento pblico se concentrem em conceitos de equidade
funcionais, ou seja, de renda, educao e excluso de acesso a recursos pblicos.
Todos tm o direito cultura, mas as instituies devem poder utilizar instrumentos
e sanes para fazer cumprir tais direitos. Assim como os instrumentos de poltica
devem salvaguardar valores essenciais, devem tambm impedir as violncias,
a corrupo e o florescimento de crenas culturais particulares contraditrias
com aqueles valores. No se afirma, com esses argumentos, o direito de punir ou
a adeso a instrumentos legais reconhecidamente imprecisos e mesmo injustos,
mas a necessidade de admitir a importncia de alguns princpios restritivos como
302
parte das polticas pblicas. Algumas prticas das instituies pblicas podem e
devem ser restringidas, assim como prticas culturais de uso comum podem ser
questionadas, a exemplo da misoginia, da homofobia, do racismo e de todo tipo
de chauvinismo. De qualquer forma, o direito de sancionar e punir imoralidades
deve ser usado com prudncia, sobretudo na distribuio de recursos para a
criatividade e para as atividades crticas.
O leitor deve estar a se perguntar que papel esses elementos tm nas decises de
estruturao de polticas pblicas culturais. primeira vista, estamos questionando
o papel do Estado como instncia organizadora central dos fenmenos culturais
e da realizao dos direitos. Em segundo lugar, expondo a complexidade dos
objetos de ao das polticas culturais e dizendo que a tipificao dos modelos de
financiamento entre pblico e privado uma jogada poltico-ideolgica interessante,
mas incapaz de descrever os instrumentos tais como se estruturam. Em terceiro lugar,
concorda-se com a interpretao do direito da cultura como parte da cultura poltica
democrtica, mas se discorda em dissoci-la do acesso a bens e produtos. A cultura
pode ser um conjunto de processos, mas estes so mediados por bens; portanto,
no h como separar materialidades do elemento simblico.
Evidentemente, no se quer incorrer neste trabalho em petio de princpios.
Reconhecemos a presena de prticas culturais cujo objetivo no gerar um bem.
Todavia, no possvel dizer que as distribuies materiais e o acesso a bens no se
constituem, por um lado, em parte da cultura material e, por outro, em parte dos
direitos mais amplos da cultura, especialmente relacionada ao acesso a contedos,
j que estes se cristalizam em suportes materiais.
Finalmente, afirma-se indiretamente que os princpios de equidade so
importantes, mas insuficientes para desenhar polticas, e que necessrio se
pensar em critrios concretos e regras capazes de estimular o que se deseja fazer
politicamente, amplificando a riqueza das produes simblicas. Tambm necessrio
limitar as possibilidades de usar critrios particularistas como se universais fossem,
e necessrio fazer com que as polticas sigam critrios restritivos a comportamentos
equvocos, especialmente do ponto de vista moral (a exemplo da homofobia e do
racismo, como j se viu) e limitadores do pluralismo democrtico.
4 DESAFIOS DE UMA POLTICA CULTURAL INTERCULTURAL
Durante o captulo se viu que as polticas culturais so formadas por representaes e valores em disputa, ou seja, esto presentes no jogo poltico projetos
globais de sociedade, isto , representaes a respeito do desenvolvimento,
de como se devem configurar as relaes polticas, e mesmo o prprio Estado,
e qual deve ser o objeto de ao das polticas pblicas culturais. Em muitos casos,
estas polticas setoriais constroem referenciais baseados no multiculturalismo e
Cultura
303
no objetivo de oferecer amplos recursos de acesso e exerccio no apenas aos bens

simblicos, mas ao conhecimento, proteo, valorizao e ao respeito aos
modos de vida diferenciados. Entretanto, estas so polticas fortemente ligadas
administrao pblica e, por esta razo, ganham formas muito especficas,
atuando sobre temas (artes e cultura), como j se viu, a partir dos limites dos
instrumentos da administrao pblica. Algo excede a prpria atuao social,
mas seus sentidos so indexados ao desdobramento das polticas pblicas.
A Constituio de 1988 (Brasil, 1988) indica ser o desenvolvimento um
direito fundamental, elege a diminuio das desigualdades regionais entre
os objetivos fundamentais da repblica (Artigo 30) e trata a cultura como
parte integrada a esses elementos. Embora a abertura semntica do conceito
no permita imaginar uma direo nica para processos concretos, afinal a
historicidade das instituies e dos movimentos sociais se refere a processos
indeterminados, possvel imaginar ideias que se tornem pontos de convergncia
possveis na coordenao das aes pblicas. Entre estas, esto as instncias de
mediao ideolgica, de interesses e de decises, ou seja, os fruns e as agncias
de participao. Neste sentido, a complexificao das redes de participao que
permitam a democratizao das instituies central. Como j se escreveu,
se defende a participao social como parte do desenvolvimento, no se est em
uma posio simplesmente estratgica, para ganhar adeses. Inclusive porque
a prpria idia de participao parte dos direitos fundamentais e relaciona-se
criao de capacidades reflexivas e institucionais, ou seja, refere-se a processos
de aprendizagem social para lidar com questes polticas em um ambiente de
contradies e conflitos. Por contraste, a uma viso meramente instrumental
da participao, esta deve ser tomada como parte da experincia de democratizao dos
Estados e como indicador do grau de legitimao de processos de desenvolvimento.
Por outro lado, a elaborao de uma agenda pblica com vis participativo
acrescenta complexidades aos processos de desenvolvimento, pois implica estabelecer
consensos mais ou menos amplos em meio a um campo de possibilidades muito
aberto. Tambm implica alinhar polticas com tradies e culturas institucionais
diferentes e estabelecer interaes entre atores individuais e institucionais
guiados por concepes diversas. (...) Nesse ponto, acrescente-se que o debate
poltico sistemtico a respeito das relaes entre desenvolvimento e cultura
pode oferecer recursos conceituais para desbloquear obstculos epistemolgicos
e institucionais, possibilitando o repensar de um desenvolvimento integrado
(Barbosa da Silva, 2010, p. 12-13).
A prpria Constituio de 1988 elencou os direitos culturais como parte

dos direitos fundamentais, relacionando-os ao desenvolvimento, ao respeito
diversidade e valorizao das culturas formadoras da sociedade brasileira,
portanto, do patrimnio simblico que confere lastro criatividade e ao desenvolvimento nacional. Tal Constituio fez referncia cultura em vrios dos seus
304
artigos e reconheceu a pluralidade e a diversidade de formas de vida. O Estado

tem o dever de agir e desenvolver polticas pblicas que garantam a realizao
dos direitos culturais, permitindo o acesso aos recursos simblicos produzidos
pela coletividade, e tambm o enriquecimento material e simblico permanente
pelo contato com a diversidade dos repertrios culturais e formas de vida, mas
tambm pela criatividade individual e coletiva.
A cultura est presente em vrios captulos da Constituio de 1988.
Comea com os direitos fundamentais, passa pela organizao do Estado,
percorre a grande rea da cincia e tecnologia, atravessa a comunicao social
e questo da famlia e chega s polticas direcionadas aos indgenas e aos
quilombolas. O quadro 2 oferece uma sntese dos elementos presentes no texto
constitucional, a partir dos quais se pode inferir ser a cultura um conjunto
amplo de questes que vo das artes humanistas ao patrimnio material e
imaterial, s indstrias culturais e de comunicao de massas, aos modos de
vida (incluindo formas saber e modos de fazer), que constituem um complexo
conjunto de instrumentos jurdicos e de polticas pblicas que garantam o
desenvolvimento e a diversidade cultural.
QUADRO 2
Sntese dos elementos presentes na Constituio de 1988

Captulo
Artigo
Contedo
Direitos e
garantias
fundamentais
Artigo 5 : IX,
XXVII, XXVIII
e LXXII
Livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena. Direitos do autor.
Artigo 23: III,

IV e V
Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; impedir a evaso, a destruio
e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.
Artigo 24: IX
Compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educao,
cultura, ensino e desporto. A Unio estabelece normas gerais.
Artigo 219
O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o

desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do pas, nos termos de lei federal.
Artigo 220:
2o e 3o
A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma,

processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto na Constituio.
Artigo 221
A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso atendero aos seguintes princpios:
I preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente que objetive sua
divulgao;
III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei;
IV respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.
Artigo 227
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta

prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e
opresso
Organizao
do Estado
Da cincia e
tecnologia
Da comunicao social
Da famlia,
da criana,
do adolescente, do
jovem e do
idoso
(Continua)
Cultura
305
(Continuao)
Captulo
Artigo
Contedo
Artigo 231
So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies e os
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
Artigo 215
O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura
nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
1o O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e
das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
2o A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os diferentes segmentos tnicos nacionais.
Artigo 216
Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados

individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I as formas de expresso;
II os modos de criar, fazer e viver;
III as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes
artstico-culturais;
V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico;
5o Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas
dos antigos quilombos.
Artigo 216A
(Emenda
Constitucional
no 71, de
2012)
O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gesto e promoo conjunta de polticas pblicas
de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e a sociedade,
tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econmico com pleno
exerccio dos direitos culturais.
1o O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na poltica nacional de cultura e nas suas
diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princpios:
I diversidade das expresses culturais;
II universalizao do acesso aos bens e servios culturais;
III fomento produo, difuso e circulao de conhecimento e bens culturais;
IV cooperao entre os entes federados, os agentes pblicos e privados atuantes na rea
cultural;
V integrao e interao na execuo das polticas, programas, projetos e aes
desenvolvidas;
VI complementaridade nos papis dos agentes culturais;
VII transversalidade das polticas culturais;
VIII autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil
IX transparncia e compartilhamento das informaes;
X democratizao dos processos decisrios com participao e controle social;
XI descentralizao articulada e pactuada da gesto, dos recursos e das aes;
XII ampliao progressiva dos recursos contidos nos oramentos pblicos para a cultura.
2o Constitui a estrutura do Sistema Nacional de Cultura, nas respectivas esferas da Federao:
I rgos gestores da cultura;
II conselhos de poltica cultural;
III conferncias de cultura;
IV comisses intergestores;
V planos de cultura
VI sistemas de financiamento cultura
VII sistemas de informaes e indicadores culturais;
VIII programas de formao na rea da cultura;
IX sistemas setoriais de cultura.
3o Lei federal dispor sobre a regulamentao do Sistema Nacional de Cultura, bem como de
sua articulao com os demais sistemas nacionais ou polticas setoriais de governo.
4o Os Estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro seus respectivos sistemas de
cultura em leis prprias.
Dos ndios
Fonte: Brasil (1998).

306
A presena da cultura no arcabouo jurdico constitucional relaciona-a a valores

e princpio ali presentes; entretanto, as polticas pblicas institucionalizadas tecem
discursos interessantes do ponto de vista da articulao de ideias gerais, especialmente
do reconhecimento da diversidade e do desenvolvimento, articulam aes culturais
no amplo espectro das artes, mas atuam de forma contraditria em relao ao
multiculturalismo e, especialmente, em relao interculturalidade. Esta ltima
no toma a cultura como um conjunto de componentes independentes tais quais
modos de saber, fazer, rituais, mitos etc. que configuram modos de vida; tambm
no tomam a cultura como processos simblicos reificados em obras, costumes,
objetos, livros e mesmo em prticas que devem ser valorizadas. A interculturalidade
se refere a processos historicamente abertos e politicamente dialgicos.
possvel imaginar polticas culturais e polticas pblicas ancoradas na
ideia de interculturalidade, mas certamente o modus operandi da administrao
pblica oferece ao conceito o desafio das aporias intelectuais. Como descolonizar
o imaginrio a respeito do desenvolvimento e das formas de poltica se ambas
esto ancoradas na instituio por excelncia da dominao (e da colonialidade),
o Estado? Estas so ideias que colonizam e configuram de forma muito densa as
relaes entre formas de saber e fazer.
Fez-se anteriormente o exerccio de relacionar o desenvolvimento com o respeito
diferena, diversidade e interculturalidade. O mesmo se fez na interpretao da
Constituio de 1988 no contexto do pluralismo e da multiculturalidade. Este duplo
movimento permite construir um referencial comum para todas as polticas setoriais
que constituem as polticas culturais: i) a melhoria das capacidades sociais impe o
respeito pelas formas de vida alternativas; portanto, a complementariedade entre
redistributivismo e diferena cultural; ii) o Estado deve ser radicalmente democratizado,
o que impe a necessidade de repensar a democracia estruturalmente (e no apenas a
desverticalizao do aparato poltico) como experincia aberta, plural e com mltiplas
instncias de legitimao e reconhecimento; e iii) a cultura deve ser vista em sua fluidez,
dinamismo e mltiplos enraizamentos sociais e histricos.
So necessrios esclarecimentos adicionais a respeito do conceito de multiculturalismo e da interculturalidade. Como j se viu, o multiculturalismo envolve uma
srie de conceitos, tais como pluricultural, multicultural, diversidade, diferena e
interculturalidade, mas tambm a recolocao destes conceitos no quadro das
relaes de poder. Usamos a ideia de descolonizao para referenciar a liberao
do imaginrio, excessivamente centrado em formas unilaterais de pensamento a
respeito do desenvolvimento e das relaes de poder.
Pluricultural e multicultural so termos descritivos de uso sinonmico que
servem para caracterizar a situao da coexistncia das culturas diversas dentro
das sociedades modernas, vista como uma realidade do mundo globalizado.
Cultura
307
Enquanto o pluri indica a convivncia de vrias culturas no mesmo espao

sem nenhuma preocupao nem relao de equidade e amplamente utilizado
pelos pases latino-americanos, o multi, marcado por suas razes ocidentais e
embasado no relativismo cultural, aponta para um conjunto de culturas singulares
sem relao e sob o guarda-chuva da cultura dominante. Alm disso, ele d nfase
na dimenso relacional, embora omita a permanncia das desigualdades sociais.
Multiculturalismo, como dito anteriormente, uma doutrina heterognea,53
uma metanarrativa ou ainda uma srie de estratgias e polticas inacabadas,
adotadas para administrar problemas das sociedades multiculturais que surgem das
lutas das minorias tnicas, de gnero ou raciais pelo reconhecimento de direitos
e identidades a partir dos anos 1990. Como signo, suscetvel a interpretaes,
tradues e alteraes distintas que dependem das lutas e tenses sociais de
cada sociedade que dele se apropria, lhe d significado e o instrumentaliza.
O mainstream multiculturalism est inspirado no ideal iluminista da tolerncia como o
princpio da convivncia em respeito autonomia dos indivduos e dos povos,
colocando no centro da discusso questes do respeito da diversidade cultural
e do reconhecimento social como vnculo fundamental entre os indivduos e
comunidades. As polticas da diferena do multiculturalismo tm sido recheadas de
denncias contra a discriminao implcita do liberalismo. Uma parte importante
do liberalismo pressupe a neutralidade dos Estados-naes em relao a formas de
vida e opes de vida particulares. Outra parte dos liberais, assim como os adeptos
da poltica da diferena, se preocupa com a igualdade e tm atuado com o objetivo
de incorporar, incluir, dar acesso aos anteriormente excludos ou marginalizados.
O centro semntico o Estado e sua capacidade de juntar politicamente o que
social e culturalmente diferente.
As estratgias do multiculturalismo e as polticas da diferena sofrem mltiplas
crticas e questionamentos. So acusadas de: i) neutralizar e esvaziar de significado
efetivo a diferena cultural na medida em que a incorporam matriz dominante;
ii) deixar intocadas as estruturas de classe que esto por trs do no reconhecimento
das minorias; iii) inviabilizar a justia social por privilegiar o paradigma do reconhecimento em oposio ao da distribuio de renda, enquanto os dois deveriam
estar alinhados e em uma relao intrnseca; iv) evitar tocar nas questes de poder,
privilgios e hierarquia das opresses; e v) ignorar a colonialidade do poder, isto ,
uma dominao criada na base de dois processos histricos convergentes: a codificao das
diferenas entre conquistadores e conquistados na ideia de raa e a articulao
de todas as formas de controle de trabalho, de recursos e de produo em torno do
capital e mantida at os dias atuais (Quijano, 1999).
53. Existem diversos tipos de multiculturalismo. Neste trabalho, alm do chamado mainstream multiculturalism, isto ,
multiculturalismo original, analisa-se o multiculturalismo redistributivo e multiculturalismo crtico por serem movimentos
de maior importncia para a configurao da interculturalidade.
308
Portanto, do ponto de vista analtico, a diversidade cultural um conceito

que expressa a cultura como um objeto do conhecimento emprico, reconhecendo
contedos e costumes integrados em conjuntos de elementos interdependentes.
A diferena cultural refere-se a uma construo enunciativa, a um processo de
significao atravs do qual as afirmaes da cultura e sobre a cultura diferenciam,
discriminam e autorizam a produo de campos de fora, referncia, aplicabilidade
e capacidade (Bhabha, 1998, p. 63). Sendo assim, as abordagens que focalizam na
diversidade proporcionam uma compreenso estereotpica, rgida, hierarquizante,
normalizadora da realidade social em oposio ao campo hbrido, fluido, polissmico,
criativo e promissor da diferena.
Lembrando, no multiculturalismo, a palavra-chave tolerncia, na proposta
intercultural, cujo componente diacrtico a diferena, a palavra-chave dilogo.
Mas, mais que um conceito de inter-relao e intercomunicao, a interculturalidade significa potncia, quer dizer, indica o potencial das relaes de dialogia em
construir e fazer incidir pensamentos, vozes, conhecimentos, prticas distintas,
deslocando as prticas polticas das normas dominantes, do naturalizado, do absoluto,
do interesse estratgico, das posies de sujeito abstratas que escondem o monlogo
por baixo dos discursos de mudana. Assim, mesmo que em sentido ainda utpico
e crtico, pois difcil imaginar a diferena brotando das prticas dos aparelhos e
de movimentos marcados pela cultura poltica tradicional, possvel imaginar a
descolonizao das prticas.54 Enfim, a interculturalidade um horizonte, uma meta
que busca implodir as desigualdades e multiplicar as formas de cultura legtimas,
abafadas e escondidas pelas estruturas coloniais do poder. A interculturalidade
no momento pode ser vista como provocao, proposta, processo e projeto.
Trata-se de confrontar e transformar as relaes de poder, as estruturas e as instituies que as mantm, que naturalizam as assimetrias e as desigualdades sociais.
Por isso, a interculturalidade no um fato dado, mas algo em permanente caminho
e construo. O desafio seja, talvez, imaginar polticas culturais amplas ancoradas
na diferena, e para tal no nos bastam polticas setoriais e nem a instrumentalizao
do fundo pblico para uma guerra de posies incapaz de instaurar a dialogia como
mtodo de construo poltica.
REFERNCIAS
BARBOSA DA SILVA, F. A. Indicador de desenvolvimento da economia da

cultura. Braslia: Ipea, 2010.
______. Cultura viva as prticas de pontos e pontes. Braslia: Ipea, 2011.
54. A descolonialidade significa uma confrontao com as hierarquias de raa, gnero e sexualidade que foram criadas
e naturalizadas pela modernidade, paralelamente ao processo de conquista e escravizao.
Cultura
309
______. Sociologia pluralista: dissonncias e prticas culturais. Braslia: Ipea,

2014. Mimeografado.
BARBOSA DA SILVA, F. A.; ABREU, L. E. (Orgs.) As polticas pblicas e suas
narrativas o estranho caso entre o Mais Cultura e o Sistema Nacional de
Cultura. Braslia: Ipea, 2012.
BARBOSA DA SILVA, F. A; FREITAS, R. Financiamento cultural: uma viso
de princpios. Braslia: Ipea, 2014.
BARBOSA DA SILVA, F. A.; LABREA, V. V. Linhas gerais de um planejamento
participativo para o programa Cultura Viva. Braslia: Ipea, 2014.
BARBOSA DA SILVA, F. A.; TELLES, E. Pacto federativo nas polticas culturais
e seus instrumentos. Braslia: Ipea, 2010.
BHABHA, H. O local da cultura. Belo Horizonte: UFMG, 1998.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Senado Federal, 1988.
______. Decreto no 1.141, de 5 de maio de 1994. Dispe sobre as aes de proteo
ambiental, sade e apoio s atividades produtivas para as comunidades indgenas.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 1994.
______. Decreto no 3.156, de 27 de agosto de 1999. Dispe sobre as condies
para a prestao de assistncia sade dos povos indgenas, no mbito do Sistema
nico de Sade, pelo Ministrio da Sade, altera dispositivos dos Decretos no 564,
de 8 de junho de 1992, e no 1.141, de 19 de maio de 1994, e d outras providncias.
______. Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o Artigo 225, 1o,
incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2000.
______. Decreto no 5.520, de 24 de agosto de 2005. Institui o Sistema Federal de
Cultura SFC e dispe sobre a composio e o funcionamento do Conselho Nacional
de Poltica Cultural CNPC do Ministrio da Cultura, e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago. 2005.
______. Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007. Institui a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 2007.
______. Decreto no 7.747, de 5 de junho de 2012. Institui a Poltica Nacional
de Gesto Territorial e Ambiental de Terras Indgenas (PNGATI), e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2012.
310
______. Ministrio da Cultura. Ata da 19a Reunio Ordinria. Braslia: CNPC,

31 jul. 2013a.
______. ______. Relatrio da Reunio da Comisso Tcnica de Finanas e
Termos de Parceria. Braslia: CNPC, 9 dez. 2013b.
CANUTO, L. C. Criao de instituto de sade indgena causa polmica em audincia.
Agncia Cmara Notcias, 6 nov. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/SwLdHE>.
CARDOSO, A.; VERDUM, R. Oramento indgena 2013 e perspectivas
para 2014. Braslia: INESC, jun. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/CSvaLp>.
(Nota Tcnica, n. 181).
CARTA aberta a Ilma. Sra. Martha Suplicy ou palavra de ministra no vale nada?
Etetuba arte e resistncia cultural, 14 maio 2014a.
CARTA aberta do primeiro Coirem Congresso Intercultural da Resistncia
dos Povos Indgenas e Tradicionais do Marakn. Autogesto, 10 jun. 2014b.
Disponvel em: <http://autogestao.org/carta-aberta-do-primeiro-coirem-congressointercultural-da-resistencia-dos-povos-indigenas-e-tradicionais-do-marakana/>.
CASTRO-GMEZ, S. La hybris del punto cero. Ciencia, raza e ilustracin en
la Nueva Granada (1750-1816). Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, 2005.
CEPAL COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O
CARIBE. Los pueblos indgenas en Amrica Latina. Avances en el ltimo decenio
y retos pendientes para la garanta de sus derechos. Santiago: ECLAC, 2014. 128 p.
(Coleccin de Proyectos e Investigaciones).
CIMI CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO. Consideraes do
Cimi acerca de Carta Circular nmero 04 do FPCondisi. Nota. Braslia: Cimi,
27 ago. 2014.
CNPC CONSELHO NACIONAL DE POLTICA CULTURAL. Ata da 22a
Reunio Ordinria. Braslia: CNPC, 19-20 fev. 2014. p.13.
COUTINHO, E.; BARBOSA DA SILVA, F. A. Cultura. Braslia: Ipea, 2014.
c. 5, p. 287-331. (Polticas Setoriais: acompanhamento e anlise, n. 22).
DIAS DA SILVA, C. Cotidiano, sade e poltica uma etnografia dos profissionais
da sade indgena. 2010. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2010.
FEARNSIDE, P. M. Desmatamento na Amaznia brasileira: histria, ndices e
consequncias. Megadiversidade, v. 1, n. 1, jul. 2005.
FINAGEIV FILHO, V. Lei Rouanet 23 anos de incentivo cultura. 2014.
Monografia (ps-Graduao em Gesto Pblica). Braslia: ENAP, 2014.
Cultura
311
FOIRN FEDERAO DAS ORGANIZAES INDGENAS DO RIO

NEGRO. Carta pblica dos povos indgenas do Rio Negro sobre a sade
indgena no Brasil. Amazonas, So Gabriel da Cachoeira: FOIRN, 6 ago. 2014.
Disponvel em: <http://www.cimi.org.br/pub/cartapublicapovosindigenas.pdf>.
FOUCAULT, M. As palavras e as coisas: uma arqueologia das cincias humanas.
So Paulo: Martins Fontes, 2007.
______. A verdade e as formas jurdicas. Rio de Janeiro: NAU Editora, 2003.
FUNAI FUNDAO NACIONAL DO NDIO. Projeto BRA 09/G32. Gesto
Ambiental e Territorial Indgena (Gati). [S.l.]: CGGAM/Funai, [s.d.]. Disponvel
em: <http://goo.gl/E0DGOQ>.
GIANNECCHINI, A. C. O Iphan e o programa Monumenta: lies para a gesto
do patrimnio cultural. 2014. Monografia (ps-Graduao em Gesto Pblica).
Braslia: ENAP, 2014.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo
2010. Brasil: IBGE, 2010. Disponvel em: <http://censo2010.ibge.gov.br/>.
INDGENAS e indigenistas reforam pedido de investigao contra ruralistas
a procurador-geral. Instituto Socioambiental, 12 mar. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/CamLQZ>.
ISA INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. De olho nas terras indgenas. [S.l.:
s.d.]. Disponvel em: <http://ti.socioambiental.org/>.
LEITE, I. B. Os quilombos no Brasil: questes conceituais e normativas. Etnogrfica,
v. 4, n. 2, 2000. p. 333-354.
LIMA, L.; ORTELLADO, P. Da compra de produtos e servios culturais ao direito
de produzir cultura: anlise de paradigma emergente. Rio de Janeiro, Revista de
Cincias Sociais, v. 56, n. 2, p. 351-382, 2013.
LITTLE, P. E. Amazonia: territorial struggles on perennial frontiers. Baltimore;
London: The Johns Hopkins University Press, 2001.
MATA-MACHADO, B. Participao poltica e conselhos de cultura: uma proposta.
In: CANELAS RUBIM, A. A. et al. (Orgs.). Polticas culturais, democracia &
conselhos de cultura. Salvador: EDUFBA, 2010.
MEDEIROS, R. A. L. Decodificando a internacionalizao da Amaznia em
narrativas e prticas institucionais: governos da natureza no Brasil e nos EUA.
2012. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2012.
MIGNOLO, W. Hermenutica de la democracia: el pensamiento de los lmites y la
diferencia colonial. Revista Tabula Rasa, n. 9, p. 39-60, jul.-dez. 2008. Disponvel em:
<http://www.revistatabularasa.org/numero-9/03mignolo.pdf>.
312
MILANEZ, F.; SHEPARD, G. Esquea mitos coloniais: o contato dos Xatanawa

no Acre pe fim a uma resistncia centenria. Carta Capital, Blog do Milanez,
7 ago. 2014.
MOTTA, L. G. Narratologia: teoria e anlise da narrativa jornalstica. Braslia:
Editora Casa das Musas, 2007.
MPF divulga nota pblica sobre a criao do Insi. Cimi, 9 set. 2014.
ODWYER, E. C. Terras de quilombo no Brasil: direitos territoriais em construo.
In: Territrios quilombolas e conflitos. Manaus: UEA Edies, Caderno de Debates
Nova Cartografia Social, v. 1, n. 2, p. 42-49, 2010.
PEREIRA, M. L. G.; MAQUIN, A. L. Financiamento do subsistema de sade
indgena nos Planos Plurianuais (PPA) no Brasil. Manaus: PRONEX; FAPEAM;
CNPq, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/2pH7b9>.
PIMENTA, J. Parentes diferentes. Anurio Antropolgico, 1 out. 2013. Disponvel
em: <http://aa.revues.org/270>. Acesso em: 20 nov, 2013.
QUIJANO, A. Colonialidad del poder, cultura y conocimiento en Amrica Latina.
In: CASTRO-GOMES, S. Pensar en(los) intersticios. Santa F de Bogot, 1999.
(Coleccin Pensar).
RAMOS, A. R. Mentes indgenas e ecmeno antropolgico. Braslia: UnB, Srie
Antropologia, v. 439, 2013.
ROLLA, A.; RICARDO, F. Minerao em terras indgenas na Amaznia
brasileira. So Paulo: ISA, mar. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/3lIXER>.
RUBIM, I.; BRIZUELA, J.; LEAHY, R. Polticas culturais, democracia e conselhos
de cultura. In: CANELAS RUBIM et al. (Orgs.). Polticas culturais, democracia
& conselhos de cultura. Salvador: EDUFBA, 2010.
SANTANA, R. Gesto incompetente e distritos sanitrios sucateados: o descontrole
social da sade indgena no Brasil. Cemi, 26 ago. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/FhAiGN>.
SANTOS, L. G. J. Educao para manejo e domesticao do mundo entre
a escola ideal e a escola real: os dilemas da educao escolar indgena no Alto
Rio Negro. 2011. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2011.
SANTOS, R.; COUTINHO, A. Polticas pblicas e regulao do audiovisual.
Curitiba: Editora CRV, 2012.
SARAVIA, E. Que financiamento para que cultura? O apoio do setor pblico
atividade cultural. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 33, n. 1,
p. 89-119, jan.-fev. 1999
Cultura
313
SCOTT, J. Seeing like a State: how certain schemes to improve the human
condition have failed. New Haven; London: Yale University Press, 1998.
SOUZA, B. O. Aquilombar-se: panorama histrico, identitrio e poltico do
movimento quilombola brasileiro. Braslia: UnB, 2008.
TERRAS indgenas. Funai, [s.d.]. Disponvel em: <http://goo.gl/AOSCY7>.
ALBERT, B. O ouro canibal e a queda do cu: uma crtica xamanstica da economia

poltica da natureza (Ianommi). In: ALBERT, B.; RAMOS, A. (Orgs.). Pacificando
o branco: cosmologias do contato no norte-amaznico. So Paulo: Editora UNESP,
2002. p. 239-274.
BANDEIRA, M. O expansionismo brasileiro e a formao dos Estados na Bacia
do Prata: da colonizao Guerra da Trplice Aliana. 3. ed. Rio de Janeiro e
Braslia: Revan e Editora da UnB, 1998.
BARBOSA DA SILVA, F. A. O redesenho do Programa Arte Cultura e Cidadania
Cultura Viva: o ltimo ato e a racionalidade dos processos decisrios nas polticas
pblicas. Braslia: Ipea, 2013.
DUMONT, L. O individualismo: uma perspectiva antropolgica da ideologia
moderna. Rio de Janeiro: Rocco, 2000.
FARAGE, N. As muralhas dos sertes: os povos indgenas no rio Branco e a
colonizao. Rio de Janeiro: Paz e Terra; ANPOCS, 1991.
FOUCAULT, M. Sobre a arqueologia das cincias (resposta ao crculo epistemolgico).
In: FOUCAULT, M. et al. (Orgs.) Estruturalismo e teoria da linguagem. Petrpolis:
Editora Vozes, 1971.
______. A ordem do discurso. So Paulo: Edies Loyola, 1996.
______. Vigiar e punir: nascimento da priso. 18. ed. Petrpolis: Editora Vozes, 1998.
GROSFOGUEL, R. Descolonizando los universalismos occidentales: el pluriversalismo transmoderno decolonial desde Aim Csaire hasta los zapatistas.
In: CASTRO-GMEZ, S.; GROSFOGUEL, R. (Orgs.). El giro decolonial:
reflexiones para uma diversidad epistmica ms all del capitalismo global. Bogot:
Siglo del Hombre Editores; Universidad Central; Instituto de Estudios Sociales
Contemporneos; Pontificia Universidad Javeriana; Instituto Pensar, 2007.
JULLIAN, F. O dilogo entre as culturas: do universal ao multiculturalismo.
Rio de Janeiro: Zahar, 2010.
314
MASSEY, D. Pelo espao: uma nova poltica da espacialidade. Rio de Janeiro:

Bertrand Brasil, 2008.
MIGNOLO, W. The geopolitics of knowledge and the colonial difference.
The South Atlantic Quarterly, v. 101, n. 1, p. 57-95, 2002.
MORSE, R. O espelho de prspero: cultura e ideias nas Amricas. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000.
PICKLES, J. A history of spaces: cartographic reason, mapping and the geo-coded
world. London; New York: Routledge, 2004.
SOUZA LIMA, A. C. Um grande cerco de paz: poder tutelar, indianidade e
formao do Estado no Brasil. Petrpolis: Editora Vozes, 1995.
TODOROV, T. Ns e os outros: a reflexo francesa sobre a diversidade humana.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1995.
TUBINO, F. Entre el multiculturalismo y la interculturalidad: ms all de la
discriminacin positiva. In: FULLER, N. (Org.). Interculturalidad y poltica.
Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per, 2003.
TURNER, V. Dramas, fields, and metaphors: symbolic action in human society.
Ithaca: Cornell University Press, 1974.
WALSH, C. Interculturalidad, plurinacionalidad y decolonialidad: las insurgencias
poltico-epistmicas de refundar el Estado. Revista Tabula Rasa, Bogot, n. 9, p.
131-152, jul.-dic 2008.
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA
1 APRESENTAO
A economia brasileira em 2013 apresentou um bom desempenho no seu mercado

de trabalho, ainda que a intensidade da melhora em diversos indicadores tenha
sido menor em relao aos anos anteriores. Em que pese o crescimento moderado
da economia ao longo dos trs primeiros trimestres de 2014, o mercado de
trabalho registrou, por um lado, a manuteno de nveis historicamente baixos
do desemprego e informalidade no perodo. Por outro lado, houve, alm de uma
queda significativa na taxa de participao, uma reduo da populao ocupada.
O comportamento desse ltimo indicador sugere que o baixo nvel de atividade
vem afetando o mercado de trabalho de forma significativa e que o principal
motivo da manuteno de baixos patamares na taxa de desemprego se deve ao
recuo na taxa de participao.
Alm da discusso da conjuntura do mercado de trabalho brasileiro, que
ter como base os dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a seo 2 deste captulo trata
tambm da entrada do Supremo Tribunal Federal (STF) no debate sobre
a terceirizao do trabalho, que objeto de litgio entre empregadores e
trabalhadores h bastante tempo. De forma sumarizada, o conflito trata do
alcance objetivo da terceirizao no mercado de trabalho (se ela deve ser
admitida apenas nas atividades-meio dos empregadores, ou tambm em suas
atividades-fim). Apesar de ainda no haver posio do STF, o tribunal tem
o poder de redefinir inteiramente os termos desse debate, o que torna sua
entrada em cena um fato relevante, ao menos em alguma medida.
Outro tema concernente legislao trabalhista mencionado na prxima seo
trata de um anteprojeto de lei que comeou a circular em 2014, de iniciativa do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), criando o Sistema nico de Trabalho
(SUT) com a finalidade de superar problemas histricos das polticas de trabalho e
renda no Brasil. Entre eles, mencionem-se o precrio relacionamento entre os atores
federativos, a deficiente articulao de aes, a fraca integrao territrio adentro, a
evidente despadronizao de aes, a difcil participao de atores coletivos e o custeio
reduzido de certas aes como os servios de trabalho.
316
Quanto s principais polticas do MTE, o captulo aponta as tendncias de

financiamento, alm do desempenho recente dos programas de seguro-desemprego,
de abono-salarial, de intermediao de mo de obra e de qualificao profissional.
Por fim, a ltima seo discute brevemente os principais desafios para o prximo
governo na rea de mercado de trabalho. O mercado de trabalho brasileiro apresentou
mudanas significativas nas ltimas dcadas. A reduo significativa do grau de informalidade, a tambm expressiva queda do desemprego, alm da trajetria de crescimento
contnuo no rendimento real do trabalhador, so ganhos inestimveis em relao
proteo do trabalhador que merecem destaque. No entanto, h que se ressaltar a evoluo
recente de alguns indicadores importantes do mercado de trabalho, como a estabilidade
da ocupao total e a queda na taxa de participao agregada.
Alm de iniciativas para a retomada do crescimento econmico e de medidas
que resolvam o esgotamento de recursos financeiros do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), torna-se importante, em um futuro imediato, que as polticas
pblicas sejam direcionadas, de um lado, para incentivos a determinados grupos
populacionais entrada ou permanncia na fora do trabalho. De outro, h que
se investir em educao, ainda que o nvel de escolarizao tenha aumentado de
forma impressionante na ltima dcada. O investimento na qualidade da educao
est entre as principais garantias para o fomento da produtividade da populao
em idade ativa e, consequentemente, em sua fora de trabalho.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Conjuntura do mercado de trabalho 2013/2014
O desempenho do mercado de trabalho metropolitano em 2013 que ser

descrito com base nos dados da PME/IBGE apresentou bons resultados,
ainda que a intensidade do mesmo tenha sido menor em relao observada
nos anos anteriores. A evoluo da taxa de participao mostra que esta taxa foi
de 57,1%, o que representa um valor levemente inferior mdia observada em
2012 (57,3%). J em 2014, o cenrio econmico no muito favorvel parece
ter afetado o comportamento dos agentes do mercado de trabalho, tanto pelo
lado da demanda quanto pelo lado da oferta. Nesse ano, a taxa de participao
apresentou um valor abaixo dos registrados nos ltimos anos (56%).
O nvel de ocupao, um dos indicadores mais sintomticos da conexo
entre mercado de trabalho e o nvel de atividade, tem apresentado resultados
preocupantes no passado recente. O ano de 2013 apresentou um aumento menor
do que aquele registrado para os anos anteriores e o ano de 2014 revela uma
reduo no nvel ocupacional. No agregado das seis regies metropolitanas cobertas
Trabalho e Renda
317
pela PME,1 a populao ocupada cresceu no ano de 2013 em mdia 0,7% em relao
a 2012, o que correspondeu gerao de 159 mil postos de trabalho, enquanto
no ano de 2014 houve uma reduo de cerca de 29 mil postos de trabalho em
relao ao ano anterior. Esse desempenho bem inferior ao que foi registrado nos
ltimos anos. Tais movimentos podem ser interpretados como um sinal de alerta
em relao ao ritmo de gerao de empregos no Brasil metropolitano, alm de
deixar claro que a reduo na taxa de desemprego verificada nos ltimos anos tem
sido fruto da diminuio da presso da oferta.
O comportamento da taxa de desemprego em 2013 e 2014 deu continuidade tendncia de queda registrada nos anos anteriores, registrando no
perodo marcas histricas desde a implementao da metodologia atual da
PME em 2002. A mdia anual em 2013 foi de 5,4%, enquanto a de 2014 foi
de 4,8%. Como j mencionado, esse aparente bom desempenho da taxa de
desemprego deve ser relativizado, tendo em vista a trajetria de queda da taxa
de participao nos ltimos anos. H menos pessoas no mercado ofertando
sua fora de trabalho e isso contribui para a manuteno do desemprego em
patamares relativamente baixos.
Tal como a taxa de desemprego, a taxa de informalidade, em 2013 e 2014,
tambm apresentou continuidade a uma tendncia de queda vinda dos anos
anteriores, chegando s marcas histricas de 27,4% e 26%, respectivamente.
A taxa de 2014 representa a menor mdia anual desde 2002.
O rendimento do trabalhador um indicador que aponta para uma
performance satisfatria no mercado de trabalho no perodo de anlise.
O valor mdio do rendimento habitualmente recebido em 2013 representou
um ganho de 1,8% em relao mdia de 2012, um crescimento bastante
inferior ao ano anterior, que registrou 4,1% de ganho real. No ano de 2014,
por sua vez, houve um ganho mdio de 2,7% em comparao ao mesmo
perodo de 2013, ficando em torno de R$ 2.104.
A conjuno do desempenho da evoluo da populao ocupada com a
do rendimento molda a evoluo da massa salarial. O crescimento mdio desta
massa, tanto no perodo 2012-2013 quanto no perodo 2013-2014, foi de 2,6%.
Se entendermos a massa salarial como uma proxy de demanda agregada esse
nmero retrata uma restrio na retomada de crescimento econmico. De fato,
os indicadores de atividade econmica apontam para um quadro de estagnao
ao longo de 2014.2
1. A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) abrange as regies metropolitanas de Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife,
Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
2. Ver Carta de Conjuntura n. 25, de dezembro de 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/j5vqgW>.
318
TABELA 1
Evoluo da participao, do desemprego, da informalidade e do rendimento mdio

no Brasil (2004-2014)
(Em %)
Anos
Taxa de
participao
Taxa de desemprego
aberto1
Taxa de
informalidade2
Rendimento
mdio (R$)
2004
57,1
11,5
40,6
1.537,45
2005
56,6
9,8
39,2
1.561,04
2006
56,8
10,0
38,0
1.622,79
2007
56,9
9,3
37,2
1.674,58
2008
57,0
7,9
35,9
1.731,43
2009
56,7
8,1
35,1
1.786,38
2010
57,1
6,7
33,9
1.853,42
2011
57,1
6,0
32,3
1.903,73
2012
57,3
5,5
31,5
1.981,64
2013
57,1
5,4
30,8
2.018,27
20144
55,9
4,9
30,4
2.059,37
Fonte: PME/IBGE.
Notas: 1 Razo entre os empregados sem carteira assinada, os trabalhadores conta-prpria e os no remunerados sobre o total
de ocupados.
2
Razo entre a populao ocupada e a populao em idade ativa.
3
Valores habitualmente recebidos, com base em junho de 2014, corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).
A elevao dos rendimentos reais no perodo de anlise torna o comportamento

do mercado de trabalho um tanto intrigante. Por um lado, observa-se um arrefecimento
na participao das pessoas em idade de trabalhar, o que torna lcito conjecturar que
o mercado de trabalho est menos atrativo; por outro, o aumento das remuneraes
justifica defender exatamente o oposto. A resposta a essa contradio irreconcilivel em
termos agregados parece passar pela avaliao da relativa estabilidade no contingente
de ocupados nos ltimos meses e pela inspeo do perfil das pessoas que esto se
retirando do mercado. De fato, com referncia a esta ltima questo e como pode ser
observado na tabela 2, observa-se que os indivduos entre 15 e 24 anos foram os que
apresentaram maior queda na taxa de participao nos ltimos dez anos. Os jovens
de 18 a 24 anos apresentaram uma queda de quase 6 pontos percentuais (p.p.)
no perodo entre 2004 e 2014. Para os mais jovens (entre 15 e 17 anos), houve uma
reduo ainda maior na taxa de participao (mais de 9 p.p.) ao longo do mesmo
perodo. A evidncia emprica existente sugere que grande parte desses jovens faz parte
do j conhecido fenmeno dos nem-nem, associado populao jovem que no
estuda nem trabalha. Como j observado em Costa e Ulyssea (2014) e Camarano,
Kanso e Fernandes (2014), ser mulher, ter filho, possuir baixa escolaridade e baixa
renda domiciliar so caractersticas fortemente atreladas propenso de fazer parte
desse grupo. Com relao aos adultos (grupo de pessoas entre 25 e 49 anos), estes,
por outro lado, apresentaram um aumento de mais de 2 p.p. em sua taxa de participao
entre 2004 e 2014.
Trabalho e Renda
319
TABELA 2
Taxa de participao por faixa etria no Brasil (2004-2014)

(Em %)
Anos
10 a 14 anos
25 a 49 anos
Mais de 50 anos
2004
3,3
15 a 17 anos
25,8
18 a 24 anos
70,7
78,7
38,1
2005
1,8
22,6
69,4
78,6
37,9
2006
2,0
23,6
70,3
79,0
38,1
2007
1,7
22,4
70,9
79,6
38,2
2008
1,7
21,8
70,4
79,6
39,0
2009
1,4
19,2
69,8
79,9
39,4
2010
1,4
18,7
70,0
80,8
39,9
2011
1,3
20,0
69,6
81,0
40,0
2012
1,2
19,3
69,2
81,4
39,8
2013
1,1
19,2
67,9
81,6
40,5
2014
1,0
16,7
64,9
81,1
39,4
Fonte: PME/IBGE.
A tabela 3, por sua vez, mostra a evoluo da taxa de participao por sexo no Brasil
ao longo do perodo 2004-2014. Observa-se uma estabilidade nas taxas de participao
dos homens e das mulheres ao longo da dcada de 2000. Entre 2013 e 2014, houve queda
em ambas as taxas, sendo esta reduo mais significativa entre as mulheres.
TABELA 3
Taxa de participao por sexo no Brasil (2004-2014)

(Em %)
Anos
Mulheres
Homens
2004
48,3
67,2
2005
47,7
66,7
2006
48,2
66,8
2007
48,5
66,5
2008
48,6
66,6
2009
48,6
66,0
2010
49,0
66,5
2011
49,0
66,5
2012
49,3
66,6
2013
49,3
66,2
2014
48,1
65,3
Fonte: PME/IBGE.
320
A evoluo da taxa de participao desses grupos (jovens e mulheres) coloca-se,

ento, como ponto importante a se levar em conta na agenda pblica do futuro imediato.
A seo 4 deste captulo apresenta uma discusso mais detalhada sobre esta questo.
2.2 Terceirizao do trabalho: qual o papel do STF?
Em um futuro muito prximo, o STF vai entrar no debate sobre a terceirizao do

trabalho, tema que desperta muita discusso entre empregadores e trabalhadores.
O litgio a ser julgado pelo tribunal est pautado pela seguinte pergunta: a terceirizao deve ser admitida apenas nas atividades-meio dos empregadores ou, tambm,
em suas atividades-fim? Como a resposta desse tribunal pode redefinir os termos
dessa discusso, considera-se que a sua entrada em cena um fato relevante para o
futuro da rea de trabalho.3
De incio, diga-se que a terceirizao uma situao que se denota por
uma disjuntiva entre a dimenso econmica e a jurdica da relao de trabalho.4
O trabalhador labora em um empreendimento, mas o direito decorrente desse
labor est vinculado a outro (que um empreendimento intermedirio).
Como regra, a relao de trabalho se constitui como bilateral, conectando
o ofertante de trabalho e o tomador. Esse o caso clssico, por exemplo, da
relao assalariada. Mas, com a terceirizao, a relao de trabalho se transforma
em trilateral, pois entre o ofertante e o tomador surge o intermediador de
trabalho (Barros, 2006; Delgado, 2006).
Note-se que a terceirizao pode ocorrer por meio da relao assalariada sem
quaisquer problemas. O trabalhador continua sendo um empregado, com todas
as caractersticas que o subordinam a um empregador.5 O nico detalhe que ele
se transforma em um empregado de um empreendimento distinto daquele em
que realmente trabalha.
No obstante, a terceirizao traz desafios para os direitos constitudos em
torno da relao assalariada. Ainda que sua situao esteja em conformidade com
3. Para entender como o STF vai entrar no debate sobre a terceirizao do trabalho, preciso utilizar a linguagem que
ser usada por seus membros para descrever tal fenmeno. Trata-se da linguagem jurdica (e, mais especificamente,
jurdico-constitucional), cuja articulao balizar a eventual deciso a respeito do alcance objetivo da terceirizao.
Para compreender a eventual deciso do STF, ser necessrio recorrer aqui a essa linguagem.
4. Esta seo parcialmente baseada em Campos (2009).
5. De acordo com os artigos 2o e 3o da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT Lei n o 5.452/43), o trabalho
prprio de um empregado (assalariado) quando cumula cinco elementos: i) realizado por um trabalhador (ou seja,
uma pessoa fsica); ii) com pessoalidade (o trabalhador no se pode fazer substituir sem prejuzo para o andamento
dos servios exceto esporadicamente e, mesmo assim, com prvia autorizao da empresa); iii) com habitualidade
(a atividade profissional desempenhada pelo trabalhador essencial para ou integra de maneira fundamental
o desenvolvimento da atividade econmica da empresa); iv) com onerosidade (a atividade profissional desempenhada
pelo trabalhador com a perspectiva de obter, como contraprestao da empresa, um determinado valor em dinheiro
ou em combinao com outros bens/servios); v) com subordinao (o trabalhador submete-se ao poder de direo da
empresa ao longo do desenvolvimento de sua atividade profissional).
Trabalho e Renda
321
a regulao vigente, na prtica comum o empregado terceirizado apresentar

condies de trabalho bastante inferiores s de outro no terceirizado (Dau,
Rodrigues e Conceio, 2009; Dieese e CUT, 2011). 6
Isso ocorre no tanto por conta de diferenas nos direitos oriundos das leis
(como a Consolidao das Leis do Trabalho CLT), mas devido a diferenas nos
direitos que advm das negociaes coletivas, que fazem com que terceirizados e
no terceirizados sejam titulares de direitos distintos, resultando em condies de
trabalho inferiores para os primeiros.
No que concerne CLT, esta trouxe poucas referncias sobre a terceirizao,
pois o seu objeto sempre foi a relao bilateral entre empregado e empregador.
Essas referncias acerca da terceirizao s surgiram no Brasil com o Decreto-Lei
no 200/1967 e a Lei no 5.645/1970, que normatizaram as relaes de trabalho na
esfera estatal (Barros, 2006; Nascimento, 2005).
Segundo tais normas, quando possvel, o Estado deveria contratar servios
instrumentais (que se caracterizassem como atividade-meio) junto a empreendimentos
do mbito privado.7 Assim, a terceirizao despontou a partir de uma induo do
prprio Estado (ainda que uma induo restrita a atividades que no correspondiam
propriamente s suas finalidades).
Outras referncias sobre a terceirizao surgiram com as Leis no 6.019/1974,
no 7.102/1983 e no 8.863/1994, que normatizaram relaes de trabalho na esfera privada.
A primeira norma referiu-se ao trabalho temporrio, contratado por empreendimento
interposto, para atuar em empreendimento demandante, em caso de acrscimo
extraordinrio de servios ou de substituio transitria de funcionrios. J a segunda
e a terceira normas referiram-se ao trabalho permanente de vigilncia, que podia ser
contratado por empreendimento interposto, inicialmente, para atuar em empreendimento demandante do setor bancrio e, posteriormente, para atuar naquele de
qualquer setor econmico.
O curioso que, enquanto os elaboradores de leis incentivaram a terceirizao
desde o final dos anos 1960, os seus aplicadores seguiram um caminho inverso,
restringindo-a significativamente a partir da metade dos anos 1980 (Artur, 2007;
Biavaschi, 2013; Delgado, 2006)
6. Por estranho que parea, somente quando sua situao no est de acordo com a legislao existente que
o empregado terceirizado pode contar com as mesmas condies de trabalho que seu semelhante. Isso porque,
nessa situao, ele tem reconhecido seu vnculo jurdico laboral com o empreendimento em que concretamente
presta seus servios. E, consequentemente, com o reconhecimento de vnculo, cabe (em princpio) a equiparao
de condies entre ele e seu semelhante.
7. Exemplos desses servios eram os de limpeza de instalaes, conservao de equipamentos, transporte de funcionrios
e custdia de materiais.
322
Nesse momento, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) editou a Smula

n 256/1986, considerando ilegal a relao trilateral de trabalho, exceto nas hipteses
da Lei no 6.019/1974 e da Lei no 7.102/1983. Caso se constatasse essa relao
trilateral, o trabalhador terceirizado teria o reconhecimento de seu vnculo jurdico
direto com o empreendimento em que prestava seus servios.
o
Depois o mesmo tribunal editou a Smula no 331/1993, que substituiu a

de no 256/1986. De acordo com esse novo dispositivo jurisprudencial, haveria tal
reconhecimento de vnculo direto sempre que se configurasse a relao trilateral
de trabalho, com exceo dos seguintes casos:
a) contratao de trabalho temporrio (no molde da Lei no 6.019/1974);
b) contratao de trabalho permanente de vigilncia (no figurino das Leis
no 7.102/1983 e no 8.863/1994);
c) contratao de trabalho permanente de conservao, limpeza e de realizao
de servios especializados (que no estivessem relacionados a atividades
finalsticas do empreendimento receptor do trabalho e que, tambm,
no configurassem pessoalidade e subordinao direta).
Afora essas hipteses, o TST restringiu as possibilidades de terceirizao do
trabalho e, mesmo nas hipteses mencionadas, determinou que haveria responsabilidade subsidiria do empreendimento receptor do trabalho sempre que o
interposto no pagasse quaisquer parcelas devidas aos trabalhadores.
At na administrao pblica, em que no poderia ocorrer reconhecimento
de vnculo laboral direto,8 o TST estabeleceu o pagamento de todas as parcelas
devidas aos trabalhadores (tomando como referncia as que seriam pagas queles
que executassem as mesmas funes no aparelho estatal). E, na eventualidade do
empreendimento interposto no arcar com essas parcelas, haveria a responsabilidade
subsidiria da prpria administrao pblica (exatamente o contrrio do que
afirmava a Lei no 8.666/1993 a Lei de Licitaes).
Enfim, desde o final dos anos 1960 o Estado brasileiro assumiu posies
contraditrias diante do fenmeno da terceirizao. Inicialmente, os poderes
Executivo e Legislativo estimularam a contratao interposta de trabalhadores,
sendo o Decreto-Lei n o 200/1967 e as Leis n o 5.645/1970, no 6.019/1974,
n o 7.102/1983 e n o 8.863/1994 exemplos disso. Posteriormente, o Poder
8. Especificamente a respeito do trabalho na administrao pblica, a Smula no 331/1993 dispe que a

contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos
da administrao pblica direta, indireta ou fundacional. Isso por conta da exigncia de concurso pblico
para trabalhar na administrao, como determinam o inciso II e o pargrafo 2 o do Artigo 37 da Constituio
Federal de 1988.
Trabalho e Renda
323
Judicirio limitou as possibilidades de contratao terceirizada. Exemplos a

foram as Smulas no 256/1983 e no 331/1993.9
Mencione-se que essas posturas ambivalentes do Estado frente terceirizao
tiveram continuidade no perodo mais recente. Por um lado, o Poder Legislativo
aprovou a Lei no 12.690/2012, que trouxe uma nova regulao para as cooperativas
de trabalho, que representavam um dos meios mais comuns de promoo da
terceirizao desde a dcada de 1990.10 Ainda que sujeita a controvrsia, essa nova
lei procurou estimular os formatos virtuosos de trabalho cooperativado, de modo
a evitar quaisquer episdios de terceirizao degradante.11
Por outro lado, ainda no Poder Legislativo h uma srie de projetos de lei
em discusso, almejando regular a terceirizao, de modo diferente do da Smula
no 331/1993 do TST. Tais projetos so iniciativas de atores distintos, contam
com abordagens variadas e incidem sobre pontos diversos do fenmeno, como
mostram os projetos no 4.302/1998, no 4.330/2004, no 5.439/2005, no 6.975/2006,
no 1.621/2007, no 6.832/2010, no 3.257/2012 e no 7.892/2014.12 E uma discusso
que surge quase sempre nesses projetos sobre o alcance objetivo da terceirizao:
se ela deve ser admitida apenas nas atividades instrumentais dos empreendimentos,
ou, adicionalmente, em suas atividades finalsticas.
Essa discusso sobre o alcance objetivo, alis, surge com fora tambm
no Poder Judicirio mais exatamente no rgo mximo desse poder: o STF.
Desde 2010, esse tribunal vem emitindo, sob a forma de liminares, decises a
9. Acrescente-se que essa postura ambivalente do Estado no se restringiu terceirizao stricto sensu, j analisada acima,
mas prosseguiu com a terceirizao via cooperativas de trabalho e via pessoas jurdicas (PJs), no estudadas aqui. Para uma
anlise da terceirizao por meio de cooperativas de trabalho e de pessoas jurdicas, ver Campos (2009).
10. Para entender por que as cooperativas se tornaram um mecanismo de terceirizao do trabalho, importante lembrar
que a Lei no 8.949/1994 introduziu um pargrafo nico ao Artigo 442 da CLT, dispondo que, qualquer que fosse a atividade
econmica desenvolvida, no haveria vnculo de assalariamento entre as cooperativas e seus associados, bem como entre
estes e terceiros tomadores de servios cooperados. Ou seja, a ttulo de incentivar o cooperativismo no Brasil, essa lei
instituiu a presuno legal de que, sempre que esse se fizesse presente, no haveria que cogitar o assalariamento dos
trabalhadores envolvidos. Ocorre que a Lei no 8.949/1994 instigou o surgimento de inmeras cooperativas de mo de obra
em que no se evidenciavam os princpios prprios do cooperativismo laboral (como os da dupla qualidade e da retribuio
diferenciada). Tais cooperativas no surgiam para prestar servios aos seus associados, mas to somente para terceiros. Alm
de que elas no serviam aos trabalhadores autnomos, para que pudessem exponenciar as capacidades e qualidades de seu
trabalho em conjunto. Pelo contrrio, essas cooperativas apenas reuniam trabalhadores caracterizados pela pessoalidade
e pela subordinao elementos caracterizadores de trabalhadores empregados. Ilustrando uma vez mais a ambivalncia
do Estado brasileiro, desde a dcada de 1990, o Poder Judicirio vem julgando aes em que justamente se discute a
natureza cooperativa desses arranjos econmicos. Em vrias aes individuais, plrimas ou coletivas lato sensu (movidas
pelo Ministrio Pblico), os juzes, desembargadores e ministros tm reconhecido o contrrio da presuno estabelecida
pela Lei no 8.949/1994: os trabalhadores que prestam servios a empreendimentos por meio de cooperativas de mo de
obra so, na verdade, empregados (sem carteira) desses empreendimentos. Isso porque, tirando o estrito pagamento pelos
servios prestados, no h nada nesses arranjos que indique que os trabalhadores so os destinatrios (nem principais nem
secundrios) dos esforos das cooperativas. Em paralelo, nada h nesses arranjos que mostre que os trabalhadores obtm
benefcios que no conseguiriam se no estivessem associados (pelo contrrio, os benefcios obtidos so os mesmos de
qualquer trabalhador meramente empregado). Para mais detalhes, ver Campos (2009).
11. Para uma anlise da Lei no 12.690/2012, ver Ipea (2013).
12. Nessa srie de projetos de lei, o que mais debate gerou no Poder Legislativo (como indica o nmero de outros
projetos a ele apensados) o de no 4.330/2004, de autoria do deputado federal Sandro Mabel (PMDB/GO).
324
respeito do assunto.13 E, com frequncia, os casos em julgamento versam sobre a

terceirizao de atividades finalsticas (e no s instrumentais), em setores como
o de gua, esgoto, energia, transporte e comunicaes. As liminares afirmam que
nesses setores, que contam com regulaes prprias (de tipo administrativo e
empresarial),14 admitida a terceirizao de atividades finalsticas, ao contrrio
do que dispe a Smula no 331/1993 do TST.
Mais recentemente, um caso especfico, oriundo do setor de papel e celulose,
que no conta com regulao prpria (e que, portanto, deveria ser regulado pela
smula do TST), tambm chegou para julgamento no STF. O assunto basicamente
o mesmo: a terceirizao de atividades finalsticas dos empreendimentos. verdade
que ainda no h posicionamento coletivo do tribunal, mas os relatos acerca de
alguns posicionamentos individuais dos ministros afirmam que:
A proibio genrica de terceirizao, baseada apenas na interpretao jurisprudencial dos
tribunais trabalhistas do que seria atividade-fim pode interferir no direito fundamental
de livre-iniciativa, capaz de esvaziar a liberdade do empreendedor de organizar sua
atividade empresarial de forma lcita e da maneira que entenda ser mais eficiente
(Aguiar e Baeta, 2014).
Enfim, ser preciso aguardar o posicionamento coletivo do STF sobre o assunto.

Seja como for, a ttulo de concluso, talvez se possa dizer que as posturas ambivalentes do
Estado frente terceirizao tiveram continuidade no perodo mais recente. Alm disso,
talvez se possa afirmar tambm que tais posturas mostraram uma disputa entre diferentes
tipos de direitos (que, em sentido literal, constituem a prpria linguagem do Estado).
Em certa extenso, o direito do trabalho vem sendo desalojado de seus espaos histricos,
tanto pelo direito administrativo quanto pelo direito empresarial. Ser necessrio aguardar
para ver at onde ir esse movimento, que deve ser regulado pelo direito constitucional
(que a linguagem especfica do STF).
2.3 Sistema nico de trabalho
Mesmo em um contexto de trmino de governo, comeou a circular em 2014 um

anteprojeto de lei, de iniciativa do MTE, criando o Sistema nico de Trabalho (SUT).
Em uma perspectiva histrica, os temas presentes no anteprojeto j podiam ser identificados nas discusses dos congressos do sistema pblico de emprego, ocorridos em
mbito regional e nacional ao longo de 2004 e 2005 (Brasil, 2004 e 2005; Todeschini,
Ligiro e Matos, 2005). Ademais, os assuntos tematizados tambm j podiam ser
localizados nos debates das conferncias de emprego e trabalho decente, ocorridas nas
esferas regional e nacional entre 2010 e 2012 (Brasil, 2011a; 2011b).
13. Para uma anlise dessas decises do STF (e de outras mais, tambm relacionadas ao tema da terceirizao),
ver a edio nmero 20 deste peridico.
14. Essas regulaes prprias correspondem, essencialmente, Lei no 8.987/1995 Lei Geral de Concesses e Permisses
Pblicas e Lei no 9.472/1997 Lei Geral de Telecomunicaes.
Trabalho e Renda
325
Apoiando-se nesse acmulo de discusses, um grupo de trabalho elaborou o

anteprojeto de lei criando o SUT.15 A ideia desse grupo era reorganizar as polticas
de trabalho e renda existentes, inspirando-se em outras polticas como as de sade
(que possuem o Sistema nico de Sade SUS) e de assistncia (que contam com
o Sistema nico de Assistncia Social Suas).
A ideia era superar problemas histricos das polticas de trabalho e renda no
Brasil, tais como a dificuldade de entrosamento dos atores federativos, a articulao
insuficiente de aes, a integrao inadequada no territrio, a ausncia de padronizao de aes, a participao insuficiente de atores coletivos, o subfinanciamento
em algumas aes (especialmente os servios) etc. (Azeredo, 1998; Barbosa e
Moretto, 1998; Cardoso Jr., 2005; Cardoso Jr. et al., 2006; Moretto, 2007).
Com o intuito de colaborar para a superao de tais problemas, o anteprojeto
define que o SUT:
[] organizado sob a forma de sistema nico, de carter nacional, descentralizado e
cofinanciado, gerido pelos entes federados, com a coordenao da Unio, garantida a
participao de representantes dos trabalhadores e empregadores na sua gesto (Brasil, 2014).
Os princpios a orientar o SUT so os mesmos previstos na Constituio

de 1988, que devem balizar quaisquer polticas da rea social: universalidade,
integralidade, equidade, gratuidade, dilogo, unicidade, integrao, descentralizao e regionalizao. Mas um princpio adicional pode ser mencionado: o
da promoo do trabalho decente, que possibilita a vida digna, por meio da
liberdade, da igualdade, da segurana e do dilogo (Brasil, 2006; 2010; Cepal,
Pnud e OIT, 2008; OIT, 2006; 2009).
Segundo o anteprojeto, o SUT no prev novas polticas de trabalho e renda,
mas sim a reorganizao das existentes, no mbito de um sistema reestruturado.
Essas polticas incluem as transferncias monetrias (com destaque para o pagamento
do seguro-desemprego e do abono salarial e a concesso de crdito), bem como as
prestaes de servios (destacando-se a intermediao e a qualificao ocupacional,
alm da mediao de conflitos).16
15. Esse grupo de trabalho foi designado pela Portaria MTE no 1.879/2013.
16. Segundo o anteprojeto, as seguintes polticas estaro sob a ateno do SUT: i) concesso do seguro-desemprego
e do abono salarial; ii) intermediao de mo de obra; iii) certificao profissional; iv) orientao profissional;
v) qualificao profissional; vi) identificao do trabalhador; vii) registro profissional de profisses regulamentadas que
no possuem entidades fiscalizadoras do exerccio profissional; viii) aprendizagem profissional e estgio; ix) fomento ao
empreendedorismo e ao crdito para a gerao de trabalho, emprego e renda; x) fomento e concesso de microcrdito
produtivo orientado; xi) fomento e assessoramento tcnico ao trabalho autnomo, autogestionrio e associado;
xii) classificao de ocupaes; xiii) gerao e divulgao de informaes sobre o trabalho; xiv) assistncia homologao
da resciso do contrato de trabalho; xv) negociao coletiva e mediao pblica de conflitos trabalhistas; xvi) registro e
arquivamento de convenes e acordos coletivos de trabalho; xvii) orientao trabalhista; xviii) assistncia aos trabalhadores
resgatados de situao anloga de escravo; xix) atendimento preliminar de crianas e adolescentes afastados do trabalho
infantil e encaminhamento aos rgos competentes; xx) registro de empresas de trabalho temporrio; xxi) concesso
de autorizao de trabalho para o migrante; e xxii) organizao e manuteno de cadastros pblicos na rea trabalho.
326
A gesto dessas polticas, no mbito do SUT, deve se dar de forma a

valorizar a descentralizao, compartilhamento, articulao, participao,
cofinanciamento e cooperao tcnica entre os entes federados (Brasil, 2014).
O anteprojeto prev que, no mbito nacional, a gesto deve ser coordenada pelo
MTE; no mbito estadual e municipal, pelas respectivas secretarias estaduais e
municipais de trabalho (ou rgos equivalentes).
Para alm desses rgos, o SUT deve contar, na gesto das polticas, com
conselhos de trabalho (nacional, estaduais e municipais), de natureza deliberativa,
permanente, participativa e paritria (com a presena de representantes de governos, trabalhadores e empresrios). Vale dizer que esses conselhos devem ter, entre
suas atribuies, a de discutir e aprovar polticas de trabalho (polticas nacional,
estaduais e municipais), bem como planos para sua viabilizao (planos nacional,
estaduais e municipais de aes e servios do SUT).
Enfim, na gesto do SUT, todos esses rgos devem contar com competncias comuns, concorrentes e tambm privativas, de maneira a possibilitar
que as polticas de trabalho e renda contem com uma gesto caracterizada pela
descentralizao, compartilhamento, articulao, participao, cofinanciamento
e cooperao tcnica entre os entes federados (Brasil, 2014).
Os servios oferecidos pelo SUT devem ser integrados e (importante dizer)
padronizados, podendo ser prestados diretamente por rgos pblicos ou, ento,
por entidades privadas. Como gestor nacional do sistema, o MTE definir a melhor
forma de efetuar a integrao e a padronizao dos servios.
Um aspecto interessante (e similar s experincias nas reas de sade e assistncia)
que as unidades de atendimento do SUT, em todo o territrio nacional, devero
ser organizadas de maneira hierarquizada, de acordo com os nveis de complexidade
dos servios por elas disponibilizados.
Alm disso, a operacionalizao dessas unidades de atendimento ser realizada
por meio de conjunto de sistemas informatizados, integrados, desenvolvidos e mantidos
sob a responsabilidade da Unio, com a cooperao dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Brasil, 2014).
No que se refere ao custeio do SUT, o FAT deve ser transformado no Fundo
Nacional do Trabalho (FNT), mantendo sua natureza contbil e financeira,
permanecendo ligado ao MTE e continuando a custear os benefcios e servios
laborais. Nessa mesma linha, a estrutura de receitas do FNT deve se manter idntica do FAT: receitas primrias (Programa de Integrao Social PIS/Programa
Trabalho e Renda
327
de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP), secundrias (financeiras)17

e adicionais.18
No obstante, ao comparar o FNT e o FAT, h novidades. O anteprojeto
estabelece que a quota-parte dos recursos arrecadados a ttulo de contribuio
sindical, bem como as multas e os demais encargos trabalhistas, apurados ou no
por ao de fiscalizao,
sero utilizados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego nas despesas de manuteno
e modernizao das suas unidades de atendimento e no financiamento de programas
de modernizao e incentivo da inspeo do trabalho e de outros programas inseridos
no mbito da competncia do ministrio (Brasil, 2014).
Alm disso, o anteprojeto prev que a Unio compensar o FNT,

no valor correspondente estimativa de renncia sobre quaisquer das suas
receitas, decorrente de desonerao tributria, de forma a no afetar a apurao
do resultado financeiro do fundo (Brasil, 2014). Isso algo importante no
atual contexto de proliferao de iniciativas de desoneraes tributrias.
Seja como for, no que se refere s despesas do SUT, deve se manter o envio de
40% das receitas primrias (PIS/PASEP) para o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), com o intuito de possibilitar a gerao de trabalho
e renda nos empreendimentos beneficiados por seus emprstimos.19
Acrescente-se que os estados e os municpios sero obrigados a constituir
fundos prprios, para receber repasses de recursos do SUT e para financiar os
benefcios e servios laborais. Para tanto, devero constituir seus respectivos
conselhos de trabalho, planos de aes e servios e assim por diante.
Alm disso, o cofinanciamento no mbito do SUT ser realizado por meio
de repasse fundo a fundo pactuado entre os entes federados, assim como:
[o] cofinanciamento dos programas, projetos, aes e servios, e o aprimoramento da
gesto da poltica do trabalho no SUT se efetuam por meio de repasses automticos
entre os fundos do trabalho e mediante alocao de recursos prprios nesses fundos
nas 3 (trs) esferas de governo (Brasil, 2014).
17. Receitas como a atualizao financeira e os juros devidos pelos agentes aplicadores dos recursos do fundo, bem
como pelos agentes pagadores dos benefcios, incidentes sobre o saldo dos repasses recebidos; e os superavit financeiros
apurados no balano patrimonial de cada exerccio.
18. Receitas como o produto da arrecadao da contribuio adicional pelo ndice de rotatividade, de que trata o
4o do Artigo 239 da Constituio Federal; a quota-parte dos recursos arrecadados a ttulo de contribuio sindical
de que trata o inciso IV do Artigo 589 do Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943; as multas e os demais
encargos trabalhistas, apurados ou no por ao de fiscalizao, exceto aqueles de que tratam a Lei no 8.036,
de 11 de maio de 1990, e a Lei no 8.844, de 20 de dezembro de 1994; os recursos do Tesouro Nacional correspondentes
s dotaes que lhe forem consignadas no oramento anual; as alienaes patrimoniais e os rendimentos de
capital; as taxas, as multas, os emolumentos e os preos pblicos arrecadados no mbito do SUT; as ajudas,
as contribuies, as doaes e os donativos; as rendas eventuais; e os outros recursos que lhe sejam destinados.
19. Esses recursos constituiro parcela do patrimnio do FNT.
328
A ttulo de consideraes finais, o anteprojeto de lei que institui o SUT

uma tentativa de superar problemas histricos das polticas de trabalho e renda
no Brasil, j descritos acima, assim como tambm uma tentativa de sobrepujar
problemas que surgiram no perodo recente, como aqueles derivados das iniciativas
de desonerao tributria. O anteprojeto prev que o FNT deve ser ressarcido pelo
Tesouro Nacional por quaisquer desoneraes que venham a incidir sobre suas
fontes primrias de receitas (PIS/PASEP). Isso pode ser importante para mitigar a
atual insuficincia de recursos para as polticas de trabalho e renda no pas.
Em paralelo, o SUT uma tentativa de resolver problemas decorrentes do esgotamento do FAT, como mecanismo de custeio de determinadas aes, tais como os servios
de trabalho. O anteprojeto determina que certas receitas (contribuio sindical, multas e
encargos trabalhistas etc.) sejam vinculadas a despesas com servios (por exemplo, com a
modernizao de postos de atendimento aos trabalhadores). Isso pode ajudar a amenizar
a escassez de recursos para as polticas de trabalho e renda em particular para aquelas
que consistem em prestao de servios.
Como sumrio, no anteprojeto que estabelece o SUT, talvez seja importante
destacar os seguintes aspectos: i) a repactuao das atribuies e das responsabilidades dos atores federados frente s polticas de trabalho e renda; ii) no bojo dessa
repactuao, a facilitao da transferncia de recursos financeiros entre esses atores
(substituio do modelo de convnio pelo de fundo a fundo); iii) a preservao do
FNT perante as iniciativas de desonerao tributria (que afetam as suas receitas
primrias PIS/PASEP); iv) a vinculao de receitas para a prestao de servios
(intermediao, inspeo etc.); e v) a articulao, a integrao e a padronizao das
transferncias e dos servios de trabalho e renda (inclusive com sua disposio no
territrio segundo seus nveis de complexidade). Dentro do anteprojeto, estes
aspectos parecem ser bastante relevantes.
Enfim, em que pese a demora de quase uma dcada para sua proposio
(dado que vrios dos temas presentes no anteprojeto j foram debatidos nos
congressos de 2004 e 2005), o SUT pode representar um avano no processo
de constituio de um sistema pblico de trabalho e renda, sanando problemas histricos (e outros recentes) das tentativas de erigir tal sistema no Brasil.
Seja como for, a proposio do SUT se d em um momento de trmino de
governo, sendo que o prximo j desenhou um cenrio de inmeras restries
para o avano das polticas de trabalho, a comear pelos recursos oramentrios.
Assim, surge a dvida ainda mais quando se leva em conta o passado de
dificuldades do MTE para se afirmar em meio disputa por recursos entre os
vrios ministrios: quais as reais e efetivas possibilidades de implantao do SUT
no futuro prximo?
Trabalho e Renda
329

3.1 Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e execuo oramentria
do MTE
A edio anterior deste peridico mostrou que o resultado nominal do FAT20

em 2012, em valores atualizados, no s havia sido positivo como tambm foi maior
do que em 2011, chegando a cerca de R$ 3,4 bilhes em valores reais.21 Contudo,
este resultado se apoiou, em sua maior parte, no aumento da participao dos recursos
do Tesouro no financiamento do FAT de 0,18%, em 2011, para cerca de 9%,
em 2012, e tambm em uma rentabilidade muito alta obtida pelos investimentos
do FAT no extramercado, fazendo com que a receita obtida pelo fundo com este
item tivesse se elevado em 67% em termos reais. J em 2013, o resultado nominal
do fundo foi negativo em R$ 10,4 bilhes, o pior resultado da histria.
Para comear a entender o resultado de 2013, sero examinadas as receitas do
fundo, cujo quadro resumido dado pela tabela 4. De acordo com ela, alm de a receita
primria22 do fundo ter diminudo pelo segundo ano consecutivo (1,2%), houve uma
grande queda nas receitas financeiras causada, principalmente, pela rentabilidade
negativa das aplicaes do FAT no extramercado. Por isso, o ano de 2013 marcou a maior
taxa negativa de crescimento real das receitas do FAT em toda a sua histria: 13,51%.
E isso aconteceu mesmo com um aumento do repasse do Tesouro para o fundo de
R$ 5,6 bilhes para R$ 6,5 bilhes, em valores reais.
TABELA 4
Receitas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) (2011-2013)

(Em R$ milhes)
Entradas
2011
2012
2013
1. Receita primria (PIS-PASEP)
40.921,54
40.101,95
37.983,73
2. Receitas financeiras
12.766,56
15.312,03
8.289,31
1.048,09
6.561,85
7.329,22
98,76
5.607,56
6.582,26
3. Outras receitas
3.1 Transferncia de recursos ordinrios do Tesouro
3.2 Outras
Total (1 + 2 + 3)
949,33
954,30
746,96
54.736,19
61.975,83
53.602,26
Fonte: CGFAT/MTE, Siafi/Sidor.

Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA de 2013.
20. O resultado nominal do FAT definido pela diferena entre o total das receitas do FAT (que incluem aquelas advindas
da arrecadao do PIS/PASEP, as receitas financeiras e outras entradas de recursos) e o montante da soma das despesas
correntes do fundo que incluem os gastos obrigatrios com o seguro-desemprego e o abono salarial, mais aqueles
com os programas de qualificao profissional e de intermediao de mo de obra com o valor dos repasses do FAT
ao BNDES, no mbito do determinado pelo Artigo 239 da Constituio Federal de 1988.
21. Nesta subseo o deflator utilizado para calcular os valores reais foi o IPCA.
22. A receita primria aquela advinda da arrecadao do PIS/PASEP, que repassada ao FAT aps a deduo da
Desvinculao de Recursos da Unio (DRU).
330
Ocorre que, como j era esperado, o repasse de recursos do Tesouro

determinado pelo oramento foi, de fato, menor do que as necessidades do
FAT, o que exigiu que se recorresse aos recursos do patrimnio do fundo para
cobrir as despesas obrigatrias, em um montante que chegou a R$ 4,98 bilhes.
Alm disso, segue o mesmo quadro descrito antes em que a arrecadao do
PIS/PASEP se torna cada vez mais a ncora da sustentao, com uma participao de quase 71% nas receitas em 2013, enquanto os repasses para os
depsitos especiais para gastos com programas de gerao de emprego e
renda se reduziram em 25% em termos reais em 2013.
Em 2014,23 diante da expectativa de receitas de cerca de R$ 57,91 bilhes e
de obrigaes de R$ 70,65 bilhes, havia uma previso de necessidade de recursos
do Tesouro Nacional da ordem de R$ 12,66 bilhes. Contudo, o valor previsto
na Lei Oramentria Anual (LOA) 2014 foi de apenas R$ 86,7 milhes. Por isso
a Programao de Depsitos Especiais (PDE) feita para 2014 seguiu a proposta
feita pelo MTE de usar recursos provenientes de antecipao das amortizaes dos
depsitos especiais feitos anteriormente. Na Resoluo do CODEFAT no 727,
de 10 de abril de 2014, foram previstos R$ 3,5 bilhes para serem destinados aos
depsitos especiais, mas estes recursos no viriam dos excedentes da reserva mnima
de liquidez, como ocorre normalmente, mas sim da antecipao das amortizaes
vindas do BNDES referentes aos programas FAT-Fomentar24 e FAT-Exportar.25
A distribuio desses recursos seria a seguinte: 60,9% para as pequenas empresas
(incluindo o FAT-Turismo), 8% para as mdias empresas, 17,1% para a agricultura
familiar, 8,6% para o microcrdito e 5,4% para o financiamento de txis (FAT-Taxista).
Como mencionado na edio anterior, o Tribunal de Contas da Unio (TCU),
por meio do Acrdo no 4.380/2013 TCU-1a Cmara, havia determinado que
o Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT) apresentasse medidas efetivas para
a reverso da situao de desequilbrio financeiro do fundo. Assim, na reunio
realizada em 18 de dezembro de 2013, o CODEFAT decidiu elaborar um ofcio
para os ministros da rea econmica com duas solicitaes: i) restituio ao FAT dos
recursos descontados, no mbito da Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU),
da arrecadao do PIS/PASEP; e ii) restituio ao FAT do valor apurado pela
Receita Federal pelas desoneraes tributrias da contribuio PIS/PASEP.
Alm disso, decidiu-se apresentar uma proposta de Projeto de Lei para regulamentar o pargrafo 4o do Artigo 239 da Constituio Federal de 1988, criando
a contribuio adicional (CA) da empresa cujo ndice de rotatividade da fora de
23. Ver Ata da 124a. Reunio Ordinria do CODEFAT.
24. O programa FAT-Fomentar, criado pela Resoluo no 345, de 10 de julho de 2003, pretende gerar emprego e renda
por meio do financiamento dos investimentos produtivos das pequenas e mdias empresas.
25. O programa FAT-Exportar, criado pela Resoluo do CODEFAT no 344, de 10 de julho de 2003, determinou a
concesso de financiamentos destinados a fomentar as exportaes brasileiras.
Trabalho e Renda
331
trabalho excede o ndice mdio de rotatividade do setor (contribuio comumente

chamada de adicional de rotatividade). Contudo, a proposta, no seu Artigo 5o, prev
uma iseno dessa contribuio para as entidades classificadas como micros e pequenas
empresas, (...) e as empresas em situao de recuperao extrajudicial, judicial ou de
falncia decretada pelo poder pblico.26 Dentro das propostas do MTE, a criao
deste tributo pode ser vista como a nica que pode ter repercusso sobre o problema
essencial de financiamento do FAT: o descompasso entre o crescimento das despesas
obrigatrias (seguro e abono) e o crescimento das receitas.
Contudo, depois das eleies de 2014, com a inteno de controlar as
contas pblicas, o governo tomou medidas mais duras para reduzir os gastos
com o seguro-desemprego e com o abono. As medidas tornaram mais rigorosos
os requisitos de acesso ao seguro-desemprego formal (em particular para aqueles
que pedem o benefcio pela primeira vez) e ao do pescador artesanal. No caso
do abono, visou-se tornar o valor do benefcio mais vinculado ao tempo que o
trabalhador formal esteve empregado no perodo de referncia, gerando benefcios
pagos em um montante menor do que o salrio mnimo. Essas medidas e seus
possveis impactos sero discutidas na prxima seo.
Quanto execuo oramentria de programas e aes selecionados dentro
do MTE, sua sntese consta da tabela 5. Em 2013, apesar de se estar sob a vigncia do
Plano Plurianual (PPA) do perodo 2012-2015, houve vrias alteraes na configurao
das aes no oramento do MTE. Na prtica, vrios programas que existiam no
oramento em 2012 deixaram de existir, restando apenas, entre os mais importantes,
o programa de Economia Solidria (Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel
e Economia Solidria), o Autonomia e Emancipao da Juventude e o grande programa,
em termos de oramento, Trabalho, Emprego e Renda, que continua a incluir as aes
concernentes ao Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), mas tambm
passou a incluir uma ao de fiscalizao do trabalho. Entre as poucas aes que no
foram alteradas se destacam aquelas que se referem ao pagamento dos benefcios referentes
s vrias modalidades do seguro-desemprego, alm da que se refere ao pagamento do
abono salarial.
Por tudo isso os dados do oramento do MTE mostrados na tabela 5 dizem
respeito apenas a 2013. No caso dos gastos com o pagamento de benefcios das diversas
modalidades do seguro-desemprego houve continuidade do crescimento, em termos
reais, das modalidades formal (10% em termos reais) e trabalhador domstico
(12,3% em termos reais). Contudo, houve uma pequena queda nos gastos com o
seguro-desemprego para o trabalhador libertado da condio de escravo (0,65%)
e uma queda de 4,7% nos gastos com o seguro-desemprego do pescador artesanal.
Este ltimo movimento ser discutido mais frente.
26. Ver MTE (2013b).
332
TABELA 5
Volume e nvel de execuo oramentria do MTE em 2013, segundo programas e

aes selecionados do PPA (2012-2015)
2013
Programas e aes selecionados PPA 2012-2015
Ministrio do Trabalho e Emprego
Liquidado (R$)
Nvel de execuo
(%)
66.954.859.381
94,80
72.653.590
75,50
Fomento e fortalecimento de empreendimento econmicos solidrios e suas redes

de cooperao
56.764.592
73,40
Fortalecimento da institucionalizao da Poltica Nacional de Economia Solidria
15.888.998
85,89
Desenvolvimento regional, territorial sustentvel e economia solidria
Autonomia e emancipao da juventude
69.705.894
52,03
Concesso de auxlio financeiro
22.000.000
73,80
Elevao da escolaridade e qualificao profissional ProJovem Urbano e Campo
47.705.894
45,80
Trabalho, emprego e renda
46.892.661.880
98,98
Pagamento do benefcio abono salarial
14.658.749.888
99,27
Pagamento do seguro-desemprego
29.940.187.738
100,00
1.891.732.661
96,56
Pagamento do seguro-desemprego ao pescador artesanal

Pagamento do seguro-desemprego ao trabalhador domstico
32.342.416
98,14
Pagamento do seguro-desemprego ao trabalhador resgatado de condio anloga

de escravo
3.918.694
61,61
Manuteno, modernizao e ampliao da rede de atendimento do programa do

seguro-desemprego no mbito do Sistema Nacional de Emprego (Sine)
117.168.248
59,87
27.098.423
82,85
846.950
51,61
4.404.706
93,73
32.062.495
70,59
5.772.426
34,81
Fiscalizao de obrigaes trabalhistas e inspeo em segurana e sade no

trabalho
Democratizao das relaes de trabalho
Produo e difuso de conhecimentos para a promoo de polticas pblicas em
segurana e sade no trabalho
Cadastros pblicos na rea de trabalho e emprego
Estudos, pesquisas e gerao de informaes sobre trabalho, emprego e renda
Qualificao social e profissional de trabalhadores
Outras aes
Outros programas finalsticos
Programas no finalsticos
6.616.461
5,04
171.760.774
70,76
52.515.417
96,00
19.867.322.600
86,50
Fonte: Execuo Oramentria e Financeira da Unio/Cmara dos Deputados.

3.2 Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial
Em 2013, foram gastos cerca de R$ 31,9 bilhes com o pagamento dos benefcios
do Programa do Seguro-Desemprego em todas as suas modalidades, um montante
cerca de 9% superior em termos reais ao resultado de 2012. J o nmero de
Trabalho e Renda
333
segurados atendidos pelo programa em todas as suas modalidades passou de cerca

de 8,8 milhes, em 2012, para 9,1 milhes, em 2013.27
Esse aumento foi, basicamente, motivado pelo comportamento da principal
modalidade do programa, o seguro-desemprego formal. Depois de ter apresentado
estabilidade em 2012, o nmero de segurados cresceu em 2013 de 7,8 milhes
para 8,3 milhes (alterao de 6,35%). A segunda modalidade com maior nmero
de segurados no programa, o seguro do pescador artesanal, apresentou uma queda
depois de vrios anos de aumento e ser examinada mais frente.
Quanto aos fatores que podem influenciar o nmero de segurados da modalidade formal, a questo da rotatividade continua fundamental para se entender
os gastos com o seguro. Mais especificamente, como mostra o Dieese (2014),
o crescimento do nmero de beneficirios do seguro-desemprego determinado
sobretudo pelo aumento da formalizao em condies de contrataes precrias, no
que se refere durao do vnculo de trabalho. Em tese, o aumento do nmero de
segurados pode ser explicado pelo fato de o nmero de demitidos sem justa causa ter
crescido em 2013 a uma taxa maior do que a do ano anterior (4,5% contra 1,3%).
Outro dado interessante a tendncia de desacelerao do crescimento do estoque
de trabalhadores formais28 na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), que
caiu de 6,9%, em 2010, para 2,5%, em 2012, e chegou a 3,1%, em 2013. Se os
dados da Rais para 2013 continuarem a mostrar uma relativa estabilidade na taxa
de rotatividade dos trabalhadores celetistas como vem acontecendo desde 2002,29
pode-se ter um quadro de desacelerao da elevao do nmero de segurados.
Outro fator importante para entender o crescimento dos gastos com o seguro
o salrio mnimo (SM). A razo fundamental para isso que o SM o valor
mnimo do benefcio do seguro e o indexador para definir as faixas de benefcios
acima dele. Mas provvel que seu peso seja menor do que o da rotatividade.
Diante disso, o governo tomou uma medida de impacto para conter o
aumento dos gastos com o seguro-desemprego, editando a Medida Provisria
no 665, em 30 de dezembro de 2014. Quanto modalidade formal, a mudana
mais relevante diz respeito ao nmero de meses necessrios de recebimento
de salrio no setor formal para o recebimento do benefcio. Antes, bastava o
trabalhador ter recebido salrios nos seis meses anteriores dispensa. Com a
medida provisria, o recebimento de salrios dever ocorrer nos dezoito meses
anteriores dispensa na primeira solicitao do seguro; doze meses na segunda
solicitao; e seis meses nas solicitaes seguintes.
27. Todos os dados fsicos do seguro-desemprego citados nesta subseo foram extrados em outubro e novembro de 2014.
J os dados financeiros citados usaram como fonte os Relatrios Financeiros do FAT.
28. Nmero de vnculos ativos em 31/12.
29. Ver MTE (2014a).
334
A inteno do governo economizar R$ 9 bilhes e tambm dificultar as fraudes.30

Embora a medida provisria provavelmente seja bastante efetiva na economia de
recursos, ela vai atingir fortemente aqueles trabalhadores formais com vnculos mais
precrios, em particular quanto ao tempo de emprego. Mais especificamente, esta
medida atinge fortemente as pessoas que esto ingressando no mercado de trabalho
formal, principalmente os jovens e aqueles egressos do setor informal.31 H uma
possibilidade de que a medida provisria possa diminuir a rotatividade, uma vez que
ela tende a diminuir o incentivo ao conhecido acordo entre patres e empregados
para que os ltimos sejam demitidos sem justa causa e possam ter direito ao seguro.
Mas isto ainda incerto e ser interessante ver o que vai acontecer. O fato que esta
medida diminui consideravelmente o acesso ao direito para aqueles trabalhadores
formais com vnculos mais precrios, o que no o ideal. Alm disso, sero mostradas abaixo medidas importantes que visam melhorar a gesto do programa, cujos
resultados poderiam diminuir a necessidade das aes drsticas que foram tomadas.
Sobre essas medidas, pelo lado da legislao, por exemplo, ser interessante
analisar os efeitos das mudanas recentes nas normas do seguro-desemprego,
que condicionaram o seu recebimento para aqueles que fazem o segundo
requerimento em menos de dez anos participao em um curso de qualificao
profissional no mbito do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego (PRONATEC).
Pelo lado da gesto, deve-se ressaltar que o MTE est em vias de implementar
uma srie de mudanas na gesto do seguro-desemprego,32 a fim de melhorar os
mecanismos de controle e, por conseguinte, combater as fraudes. Entre a srie de
modificaes previstas possvel destacar a implementao da validao prvia
e autorizao para uso de computadores que possibilitam: i) a identificao e a
localizao de cada computador; ii) as aes de seguro-desemprego efetuadas por
cada agente credenciado; iii) os registros de IP utilizados (internos e externos);
e iv) consequentes processos de trilha de auditoria.
A gesto do seguro tambm seguir recomendaes de controle feitas pela
Polcia Federal que envolvero, entre outras: i) incluso de mecanismo captcha
para telas especficas do sistema seguro-desemprego, como medida de combate a
robs que buscam a captura de dados do sistema; ii) execuo de processos de
capacitao de agentes de seguro-desemprego; iii) aprimoramento na habilitao
do seguro-desemprego, com aprimoramento do empregador web destinado ao
uso dos empregadores, com exigncia de certificado digital; e iv) novas rotinas
previstas com a Caixa, que envolvero o acesso a informaes de base de dados
30. Ver Cucolo e Borba (2015).
31. Por exemplo, ver a anlise feita pelo economista Ricardo Paes de Barros em Carneiro (2015).
32. Ver MTE (2014c).
Trabalho e Renda
335
de Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), melhoria em processos de

notificaes de recursos de seguro-desemprego e aprimoramento de mecanismos
de combate fraude no seguro.
O nmero de segurados na modalidade pescador artesanal, pela primeira
vez em anos, apresentou uma queda, passando de 948 mil pessoas, em 2012,
para 810 mil, em 2013. Provavelmente, o principal motivo por trs dessa reduo foi
o fato de uma das causas que havia provocado o grande aumento de 2013 o forte
aumento do nmero de pagamento de benefcios por ordem judicial ter deixado
de ter influncia. Deve-se acrescentar que o resultado de 2013 ainda o segundo
maior da histria do programa do seguro do pescador artesanal.
O seguro-defeso, assim como a modalidade formal, tambm sofreu impactos
da Medida Provisria no 665. Quanto aos requisitos para a obteno do referido
benefcio, as mudanas mais importantes foram:
a) o pescador artesanal no far jus a mais de um benefcio de seguro-desemprego
no mesmo ano decorrente de defesos relativos a espcies distintas;
b) a concesso do benefcio no ser mais extensvel s atividades de apoio
pesca nem aos familiares do pescador profissional;
c) no ser permitida a acumulao do benefcio do seguro-defeso com
nenhum outro benefcio decorrente de programa de transferncia de renda
com condicionalidades ou de benefcio previdencirio ou assistencial de
natureza continuada, exceto penso por morte e auxlio-acidente;
d) exigncia de registro como pescador profissional, categoria artesanal e
com pelo menos trs anos de durao at a data de requerimento do
benefcio (antes o prazo era de um ano); e
e) verificao, por parte do INSS, no ato da habilitao, do pagamento da
contribuio previdenciria por parte do pescador artesanal h pelo menos
um ano, ou pelo menos desde o ltimo perodo de defeso, o que for menor.
As medidas tomadas para o seguro-defeso, principalmente no caso das modificaes a e b, acima descritas, devem contribuir para dificultar as fraudes, tocando
em aspectos que eram frgeis no que diz respeito ao cadastramento do pescador
artesanal como, por exemplo, a questo do direito ser extensvel a atividades de
apoio pesca e aos familiares do pescador artesanal.
Mas, antes da promulgao da medida provisria, o governo j estava reagindo
s fortes evidncias de desvios na concesso do seguro-defeso. Alm da experincia
do Cear, j mencionada no nmero anterior desse peridico, esto em andamento
aes do Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) para estabelecer o controle de
336
acesso ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP),33 cuja exigncia foi reforada
na Medida Provisria no 665. Uma delas foi a Instruo Normativa MPA no 13,
de 21 de dezembro de 2012, que determinou: i) o estabelecimento de critrios e
procedimentos para a atualizao de dados e substituio de licenas de pescador
profissional; ii) a determinao do prazo de at trinta dias contados da data do
aniversrio de cada pescador profissional para proceder atualizao dos dados
e requerer a substituio da licena; iii) determinao de que o requerimento de
substituio da licena de pescador profissional ser efetuado por meio de acesso ao
mdulo do pescador profissional no Sistema Informatizado do Registro Geral da
Atividade Pesqueira (SIsRGP). Alm disso, foi criado um novo modelo da licena,
em formato de carto, confeccionado em polietileno, com QR-Code, o qual permitia
o acesso das informaes de forma online. Para no prejudicar os pescadores que
moram em locais de difcil acesso, o Artigo 17 da referida Instruo Normativa,
determinou que as licenas seriam canceladas se o registro for suspenso por mais
de 6 (seis) meses, sem que seja apresentado recurso ou justificativa pelo interessado.
Os resultados disso foram a suspenso de 271.146 licenas de pescador profissional, representando 39,87% do total de RGP ativos (680.002). As Unidades da
Federao (UFs) que apresentaram maior nmero de suspenso de licenas foram
Par, Maranho, Bahia e Amazonas. Deve-se notar que essas UFs tambm eram, na
mesma ordem, as que apresentavam maior nmero de RGP. Alm disso, gerou-se
uma reduo no total de pescadores cadastrados no MPA, que saiu de 1.041.000,
ao final de 2012, para 965.000 em novembro de 2013. Essas medidas tocam em um
dos principais problemas na gesto do programa do seguro-defeso, que justamente
o quo comum haver beneficirios que no so pescadores artesanais, ou nem
mesmo pescadores.34 A ideia, depois disso, seria iniciar o processo de manuteno das
licenas de pescador profissional, em que todos os pescadores teriam de preencher o
relatrio de atividade em sistema que estava em desenvolvimento, ressaltando que
para a efetivao da manuteno da licena seria requisitada a declarao do INSS
como segurado especial.
Quanto aos possveis impactos da Medida Provisria no 665 sobre o seguro-defeso,
h o mrito de ela dificultar mais a ocorrncia de fraudes. A determinao do prazo
mnimo de um ano, entretanto, de contribuio para o INSS pode se revelar restritiva
para a natureza do trabalho do pescador artesanal, que algo a que se deve prestar ateno.
No que se refere ao seguro-desemprego das trabalhadoras domsticas h uma
expectativa quanto ao impacto da Emenda Constitucional no 72/2013, que ampliou
os direitos trabalhistas devidos categoria. Porm, no houve uma mudana grande no
33. Ver MTE (2014b).
34. Uma discusso aprofundada sobre isso foi feita em Campos e Chaves (2014).
Trabalho e Renda
337
nmero de segurados deste programa, que passou de 14.967, em 2012, para 15.380,
em 2013 (um aumento de 2,8%, prximo ao verificado em 2012). Mas um resultado
interessante nessa modalidade de seguro foi o notvel aumento de 9% no nmero de
requerentes. Aparentemente, houve uma grande procura pelo benefcio, mas que no
foi bem-sucedida, pelo menos at o final do referido ano. Talvez, com a regulamentao
da Emenda Constitucional e, por conseguinte, a instituio da obrigatoriedade da
contribuio dos empregadores para o FGTS (que hoje facultativa) dos trabalhadores
domsticos, pode haver um impulso para o crescimento do nmero de beneficirios
dessa modalidade.
Portanto, na histria do seguro-desemprego do trabalhador domstico, os
anos de maior crescimento no nmero de segurados continuaram a ser os de 2003
(mais de 14,5%, em um momento em que esta modalidade do seguro estava sendo
implementada) e os anos de 2008 e 2010, nos quais as taxas de crescimento dos
segurados foram superiores a 11,5%, talvez resultantes da crise internacional.
Assim, o aumento dos gastos do seguro-desemprego do trabalhador domstico
apurado no oramento pode estar mais ligado ao aumento do salrio mnimo.
Espera-se que a regulamentao da Emenda Constitucional no 72/2013 possa
impulsionar o nmero de empregados domsticos com acesso ao benefcio.
Quanto ao seguro-desemprego do trabalhador resgatado da condio
anloga de escravo, j foi mencionado que os gastos com os benefcios caram
em cerca de 0,65% em termos reais. J o nmero de segurados, entre 2008 e 2013,
caiu 65,7% e s apresentou uma taxa positiva de crescimento em 2012. Claro que
em parte isto pode se dever s consequncias do trabalho da fiscalizao, mas isso
algo que precisa ser mais bem analisado.
Por fim, quanto ao programa do abono salarial, o gasto do FAT com o pagamento
do benefcio em 2013 foi de R$ 14,7 bilhes, o que representou um aumento real
de 12,2% em relao a 2012. No exerccio de 2013, receberam abono salarial pouco
mais de 21 milhes de trabalhadores, representando um crescimento de 7,7% em
relao ao exerccio anterior (19,8 milhes), com percentual de cobertura de 94,88%
(nmero de beneficirios dividido pelo nmero de identificados na Rais), maior que
os 93,82% do exerccio de 2012. O padro de cobertura do abono tem seguido o
padro dos ltimos dez anos. Ainda assim, por mais que tenham se observado muitos
avanos na divulgao do direito ao benefcio, existe algo a se fazer para que os cerca
de 1 milho de trabalhadores que teriam direito ao benefcio possam receb-lo.
O fator que mais influencia o aumento dos gastos com o benefcio do
abono o aumento do salrio mnimo. O nmero de trabalhadores com vnculos
ativos em 31/12, com base na Rais, que ganham at 2 salrios mnimos, foi de
26,8 milhes em 2013, o que representou uma desacelerao na sua taxa
de crescimento mdia de 3% ao ano (a.a.) no perodo 2011-2013 contra
338
10% a.a. no perodo 2003-2010. J o nmero de desligados durante o ano,

na Rais, com remunerao at 2 salrios mnimos, tambm apresentou uma
desacelerao, com sua taxa de crescimento mdia anual passando de 8% a.a.
no perodo 2003-2010 a 5% a.a. entre 2011 e 2013. Como as propores de
trabalhadores com remunerao de at 2 salrios mnimos, em ambos os casos,
tm se mantido estveis, h a perspectiva de que a desacelerao do crescimento
da formalizao do mercado de trabalho brasileiro possa repercutir em uma
demanda menor pelo abono salarial.
Ainda assim, o benefcio do abono salarial foi outro a ser impactado pela Medida
Provisria no 665. Antes, o benefcio do abono salarial, no valor de 1 salrio mnimo,
era pago a quem tivesse exercido atividade remunerada por, no mnimo, trinta dias
consecutivos ou no, no ano. Agora se exige que a atividade remunerada tenha
durado, no mnimo, 180 dias ininterruptos. Alm disso, o valor do benefcio ser
proporcional ao nmero de meses trabalhados no ano e o salrio mnimo representar
apenas o valor mximo do benefcio, o que visa tratar melhor quem trabalhou por
mais tempo durante o perodo aquisitivo.
As normativas da Medida Provisria no 665 no tocante ao abono salarial
certamente restringiro consideravelmente o acesso ao benefcio. Mas elas seguem
uma discusso que existe h algum tempo sobre a necessidade da existncia do
prprio benefcio. Uma das maiores crticas quanto ao seu grau de focalizao
sobre os mais pobres, em um contexto em que h outros programas de transferncia
de renda, como o Bolsa Famlia, que atendem melhor esse critrio. Em Barros,
Carvalho, Franco e Mendona (2010), por exemplo, verifica-se que, enquanto cerca
de 75% dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia esto entre os 40% mais pobres,
o mesmo ocorre para apenas 20% dos beneficirios do abono.
Em sntese, os dados para 2013 continuaram a mostrar uma ascenso nos
gastos com o pagamento do seguro-desemprego e com o abono salarial em
um ritmo superior ao do crescimento das receitas. Ainda assim, os dados do
mercado de trabalho formal apresentados acima mostraram uma perspectiva
de desacelerao da formalizao e, portanto, do ritmo de crescimento dos
gastos mencionados.
Diante desse quadro, o CODEFAT j havia proposto a restituio dos
valores descontados por conta da DRU e a criao do adicional de rotatividade para viabilizar o pagamento dos benefcios no mdio e longo prazo.
Alm disso, o MTE j havia comeado a tomar medidas de melhoria da gesto
desses programas, principalmente no caso do seguro. No entanto, o governo
resolveu agir mais incisivamente para controlar os gastos com o seguro e
o abono por meio da Medida Provisria no 665. Considerou-se aqui que a
medida provisria pode ter sido muito restritiva, em particular no caso do
Trabalho e Renda
339
seguro-desemprego formal, em que os trabalhadores com vnculos mais frgeis

tero seu acesso ao benefcio ainda mais dificultado. Mas deve-se pontuar que
os impactos dessa nova legislao s devero se fazer sentir em 2016, uma vez
que os trabalhadores que adquiriram o direito aos referidos benefcios em 2014
no sero atingidos pelas modificaes.
3.3 Programas que ofertam servios
3.3.1 Intermediao de mo de obra
Historicamente o sistema pblico de trabalho tem, em seu centro, a figura do

desempregado que, de forma temporria e involuntria, no consegue auferir
sua subsistncia por meio de seu trabalho. Esse sistema oferece transferncias
monetrias que suprem a ausncia de rendimentos, bem como oferece servios,
que possibilitam ao desempregado obter uma nova ocupao especialmente
como assalariado registrado (Azeredo, 1998; Barbosa e Moretto, 1998; Cardoso Jr.,
2005; Cardoso Jr. et al., 2006; Moretto, 2007; Silva et al., 2013).
A respeito dos servios, que incluem os de intermediao e de qualificao,
eles permitem lidar com dois tipos de desemprego. O primeiro o que decorre da falta
de encontro entre o ofertante e o demandante por trabalho, por conta da informao
insuficiente manejada por ambos. J o segundo o que deriva da falta de encontro
entre a qualificao do ofertante e aquela requerida pelo demandante de trabalho.
Pela ordem, um tipo de desemprego foco da intermediao de trabalho, ao passo que
o outro objeto da qualificao.
Esses servios tm dificuldades para lidar com o desemprego resultante do ciclo
econmico, que o principal vetor desse fenmeno em economias como a brasileira.
Em um ciclo de baixa, o espao para a intermediao pode ser estreito, diante das
poucas oportunidades de ocupao para os desempregados. J em um ciclo de alta
da economia, at pode haver espao para a intermediao, mas a qualificao pode
enfrentar desafios, pois o perfil dos desempregados pode ser distinto daquele requerido
pelas oportunidades de trabalho.
Como resumo, pode-se dizer que os servios do sistema pblico de trabalho,
juntamente com as transferncias monetrias, centram-se na figura do desempregado.
Mas, no caso dos servios, centram-se no desempregado por problemas de ausncia
de informao, assim como naquele com insuficincia de qualificao.
No que se refere especificamente aos servios de intermediao, durante
os anos 2000, eles teriam espao para se ampliar, dado o ciclo experimentado
pela economia, que se traduziu em crescimento do produto e das oportunidades
de trabalho (Baltar et al., 2010; Barbosa e Souza, 2010; Berg, 2011; Berg e
Tobin, 2011; Cardoso Jr., 2007; Marinakis, 2011; OIT, 2011). Apesar desse
340
ciclo bastante positivo, tais servios encontraram vrias dificuldades para se

expandir nesse perodo.
Aparentemente isso ocorreu devido a problemas diversos, no relacionados ao
ciclo econmico. De acordo com alguns estudos realizados a respeito, atualmente
no pas os principais meios pelos quais os desempregados procuram ocupaes
no so os institucionais, mas sim os pessoais (Guimares, 2004). Entre estes
ltimos esto as indicaes de amigos e de parentes, alm de contatos diretos com
os empregadores. J entre os primeiros esto os servios prestados pelas agncias
de intermediao, pblicas ou mesmo privadas.35
H outros problemas mencionados por tais estudos, como os que se referem
s dificuldades enfrentadas pelas agncias pblicas para mapear as oportunidades
de trabalho (vagas), em que pesem suas facilidades para identificar os ofertantes
de trabalho (desempregados), especialmente aqueles com menor qualificao.
Outros problemas dizem respeito s dificuldades das agncias pblicas para atuar
em segmentos da intermediao com forte presena das agncias privadas, especializadas em desempregados com maior qualificao (e renda suficiente para pagar
por seus servios) (Dieese, 2010; Guimares, 2004; Ipea, 2011; MTE, 2013a).
Defrontando-se com todos esses problemas, os servios pblicos de intermediao demonstram importncia algo reduzida no mercado de trabalho. A anlise da
taxa de admisso do perodo mais recente (anos de 2012 e 2013)36 indica que, do
conjunto de admisses de assalariados registrados no pas, apenas algo entre 3,5%
e 4,0% resultou, de modo direto e imediato, da intermediao promovida pelas
agncias pblicas. Os dados das tabelas 6 e 7 mostram isso com alguma clareza.37
No obstante esse papel reduzido dos servios pblicos de intermediao no
conjunto do mercado de trabalho, ressalte-se que ele pode ser bastante importante
para segmentos especficos, tais como aqueles compostos por desempregados com
pouca qualificao e poucos recursos (financeiros ou sociais), necessrios tanto para
se qualificarem quanto para procurarem uma nova ocupao. Ou seja, h um papel
relevante a ser desempenhado pela intermediao das agncias pblicas, que o
de promotora de equidade no mercado de trabalho.
35. As agncias pblicas funcionam no mbito do Sine, em nmero aproximado de 1,6 mil em todo o Brasil, funcionando
por meio de colaborao entre os entes federados e atuando como porta de entrada ou como ponto de articulao
das polticas de trabalho, tanto transferncias quanto servios, como j mencionado acima.
36. Nesta anlise somente se apresentam nmeros e indicadores relativos aos anos de 2012 e 2013. Isso porque
tais anos so posteriores implantao do sistema Mais Emprego, que reorganizou a estrutura e o funcionamento
dos servios pblicos de intermediao (inclusive no que se refere aos dados gerados no mbito de tais servios).
Sobre isso, ver Campos (2012) e Ipea (2011; 2013).
37. Essa reduzida taxa de admisso no uma caracterstica exclusiva dos servios pblicos de intermediao no
Brasil, pois os servios de outros pases apresentam caracterstica semelhante (at mesmo de pases com servios bem
estruturados, como Alemanha, Reino Unido e outros da Europa). A este respeito, ver Ipea (2011).
Trabalho e Renda
341
Para alm da taxa de admisso, possvel analisar outros aspectos dos

servios pblicos de intermediao com os dados das tabelas 6 e 7. A taxa
de efetividade mensura o sucesso de tais servios em conseguir inserir os
desempregados em vagas disponveis. No pas como um todo, a efetividade da
intermediao passou de 11,2% para 13,9% (em outras palavras, aumentou
um pouco a proporo de desempregados inscritos nas agncias pblicas que
conseguiu trabalho). J a taxa de aproveitamento dimensiona o sucesso dos
servios de intermediao em preencher as vagas disposio. Em todo o pas,
o aproveitamento oscilou de 23,6% para 23,3% (em outros termos, diminuiu
ligeiramente ou ficou quase estvel a proporo de vagas aproveitadas
pelas agncias pblicas).
Um aspecto a ser destacado que essa anlise do Brasil como um conjunto nem sempre adequada para verificar o que ocorre em cada uma de suas
regies. Isso porque h uma grande variabilidade regional, no s no que se
refere taxa de efetividade e taxa de aproveitamento, mas tambm no que
concerne taxa de admisso. Como pode ser visto na tabela 7, o Nordeste se
destaca com os melhores indicadores para os servios de intermediao pblica,
ao passo que o Sudeste se sobressai pelos piores indicadores. Ainda que no se
aprofunde em tal assunto neste texto, h estudos que aventam razes para essa
variabilidade regional, como a maior ou menor dimenso do mercado laboral,
a melhor ou pior organizao desse mercado, a maior ou a menor competio
com a intermediao privada nesse mercado etc. (Dieese, 2010; Guimares, 2004;
MTE, 2013a; Sabia e Falvo, 2010; Silva et al., 2013).
TABELA 6
Nmeros nacionais e regionais da intermediao pblica de trabalho, realizada no

mbito do Sine
(Em nmeros absolutos)
Brasil
2012
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Trabalhadores inscritos
6.457.591
361.643
1.147.270
533.391
3.357.603
1.057.684
Vagas
3.072.787
103.275
432.445
274.539
1.673.491
589.037
Trabalhadores colocados
724.608
40.557
183.765
66.774
268.950
164.562
Trabalhadores admitidos
20.432.039
834.330
2.740.119
1.754.575
10.917.098
4.185.917
Brasil
2013
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Trabalhadores inscritos
6.055.420
352.493
1.090.288
503.091
3.067.276
1.042.272
Vagas
3.596.506
105.941
454.114
299.195
2.093.073
644.183
Trabalhadores colocados
838.754
40.893
221.994
80.796
292.803
202.268
Trabalhadores admitidos
20.942.051
870.464
2.825.170
1.837.793
11.043.707
4.364.917
Fonte: MTE.
342
TABELA 7
Indicadores nacionais e regionais da intermediao pblica de trabalho, realizada

no mbito do Sine
(Em nmeros relativos %)
Sul
Desvio
padro4
Coeficiente de
variao5
8,0
15,6
2,9
23,3
24,3
16,1
27,9
9,7
32,4
3,8
2,5
3,9
1,4
32,2
Sul
Desvio
padro4
Coeficiente
de variao5
9,5
19,4
4,2
27,5
27,0
14,0
31,4
11,6
36,4
4,4
2,7
4,6
1,7
34,7
2012
Brasil
Norte
Taxa de efetividade1
11,2
11,2
16,0
12,5
Taxa de aprovao nas vagas2
23,6
39,3
42,5
3,5
4,9
6,7
Brasil
Norte
13,9
11,6
20,4
16,1
23,3
38,6
48,9
4,0
4,7
7,9
Taxa de admisso3
2013
Taxa de efetividade1
Taxa de aprovao nas vagas
Taxa de admisso
Nordeste Centro-Oeste Sudeste
Nordeste Centro-Oeste Sudeste
Fonte: MTE.
Notas: Razo entre nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores inscritos.

Razo entre nmero de trabalhadores colocados e o nmero de vagas captadas.

Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores admitidos (segundo o Caged/MTE).
4

Desvio padro entre os indicadores das cinco regies (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul).
5

Coeficiente de variao entre os indicadores das cinco regies (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul).
Para encerrar essa anlise dos servios pblicos de intermediao em 2012

e 2013, reitere-se que as agncias responsveis por tais servios, que integram o
Sine, esto passando por uma reorganizao importante em sua estrutura e em seu
funcionamento. Essas agncias, constitudas e geridas em regime de colaborao
pelos diversos entes federados, so locus de articulao das polticas de trabalho,
sejam elas transferncias ou servios. E esse atributo articulao est sendo
reforado, de modo a possibilitar que os desempregados, ao solicitar transferncias
monetrias (seguro-desemprego), imediatamente sejam direcionados a servios de
intermediao e qualificao.38
Nessa reorganizao, desempenha papel relevante o sistema informatizado
Mais Emprego, que teve sua implantao finalizada em todo o pas em setembro
de 2011. Esse sistema permite que as agncias pblicas de intermediao, geridas
por quaisquer entes federados e situadas em quaisquer pontos do territrio,
tenham acesso s mesmas informaes. Essas informaes versam sobre as transferncias e os servios oferecidos nas agncias, possibilitando uma articulao do
seguro-desemprego, da intermediao e da qualificao e de modo instantneo
38. O Decreto no 7.721/2012, regulamentando a Lei no 12.513/2011, j prev a possibilidade de vinculao do
recebimento do seguro-desemprego frequncia a cursos de qualificao profissional, oferecidos pelo PRONATEC.
Para mais detalhes, ver Brasil (2011c; 2012).
Trabalho e Renda
343
e relativamente prtico, a ponto dos desempregados poderem acompanhar suas

solicitaes a distncia, sem se deslocarem s agncias do Sine.39
4 DESAFIOS
4.1 A oferta de trabalho
Nas ltimas dcadas o pas apresentou profundas alteraes na estrutura de seu

mercado de trabalho com o alcance de marcos notveis no perodo. A anlise dos
indicadores apresentados neste captulo mostra resultados bastante promissores no
que diz respeito ao aumento significativo dos empregos protegidos, queda expressiva
do desemprego e a uma trajetria de crescimento contnuo no rendimento real do
trabalhador. H tambm uma nova dinmica no perfil da qualificao e na faixa etria
da mo de obra. Os avanos obtidos na escolaridade do trabalhador brasileiro tiveram
papel fundamental na reduo da desigualdade da renda do trabalho e na consequente
reduo no retorno do capital humano dos mais qualificados.
Ainda que a transio demogrfica que o pas est atravessando contribua
para o bom desempenho de alguns indicadores, esse cenrio extremamente positivo
no mercado de trabalho brasileiro estar em xeque caso no haja uma retomada
do crescimento econmico. Alm da recuperao de uma trajetria estvel de
crescimento, os principais desafios para o prximo governo na rea de mercado
de trabalho esto diretamente vinculados ao novo regime demogrfico do pas.
A dinmica demogrfica brasileira dos ltimos sessenta anos, traduzida pela
diminuio do ritmo de crescimento da populao e mudanas na sua estrutura
etria, tem desempenhado um impacto significativo no mercado de trabalho.
Os efeitos dessa transio tm afetado diretamente o tamanho e a composio
da populao em idade ativa (PIA), que, por sua vez, tem refletido de forma
significativa na disponibilidade da mo de obra brasileira.
De fato, o momento demogrfico brasileiro atual est calcado em uma
mudana na composio etria da populao na direo do seu envelhecimento.
O perfil da oferta da fora de trabalho brasileira, refletida pela PIA (entre 15 e
64 anos), tem crescido a taxas relativamente menores do que a populao com
mais de 65 anos de idade desde meados dos anos 1990. Essa tendncia, presente
no s no Brasil como tambm em grande parte dos pases, deve se intensificar
nas prximas dcadas.
A anlise dos dados mais recentes mostrados neste captulo sugere que,
apesar do crescimento moderado da economia brasileira ao longo dos trs
39. Para informaes adicionais sobre o sistema Mais Emprego, ver Ipea (2011; 2012; 2013), bem como o Portal do MTE,
disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/spetr/portal-mais-emprego/> e o Portal do Mais Emprego/MTE, disponvel em:
<http://maisemprego.mte.gov.br/portal/pages/home.xhtml>.
344
primeiros trimestres de 2014, o mercado de trabalho registrou, por um lado,

a manuteno dos nveis historicamente baixos do desemprego e informalidade
alcanados na ltima dcada e, por outro, um crescimento da renda real em um
ritmo mais lento em relao aos anos anteriores, alm de uma queda significativa
na taxa de participao e estagnao na populao ocupada. O comportamento
desse ltimo indicador (ocupao) sugere que o baixo nvel de atividade vem
afetando o mercado de trabalho de forma significativa e que o principal motivo
da manuteno de baixos patamares na taxa de desemprego se deve ao recuo na
taxa de participao.
A evoluo da fora de trabalho de alguns grupos demogrficos tem contribudo, em alguma medida, para a reduo na taxa de participao agregada. O j
conhecido fenmeno dos nem-nem, observado entre a populao jovem que no
estuda e nem trabalha, tem se intensificado de forma significativa nos ltimos anos
(Costa e Ulyssea, 2014).40 A partir de 2005, houve uma queda expressiva da taxa de
participao dos jovens de 15 a 24 anos, queda essa que ficou mais acentuada entre
2009 e 2012 (Barbosa, 2014a). Nesse grupo de jovens predominam as mulheres,
mas tem se observado um aumento no nmero de homens de 15 a 29 anos e uma
reduo no nmero de mulheres (Camarano e Fernandes, 2014).
No que diz respeito ao grupo de faixa etria mais alta, Camarano e Fernandes
(2014) mostram o surgimento de outro fenmeno nem-nem associado ao fato
de que uma parcela expressiva da populao de 50 anos ou mais j est fazendo
a transio da atividade econmica para a inatividade, que nem sempre ocorre
via aposentadoria. As autoras chamam a ateno para o fato de que a proporo
de homens de 50 a 69 anos que no trabalham cresceu nos ltimos vinte anos.
O que tem se observado entre os homens brasileiros, alm de uma aposentadoria
precoce, que uma parcela crescente deixa o mercado de trabalho sem se aposentar.
Esse aumento foi mais expressivo entre os homens de 50 a 59 anos, o que pode
sinalizar uma dificuldade do mercado de trabalho em absorv-los.
A elevao da participao da populao idosa nas atividades econmicas uma
alternativa a se considerar para minimizar o impacto do novo regime demogrfico
vigente, que est calcado na reduo da oferta de trabalho e no envelhecimento.
Neste caso, incentivos para uma sada mais tarde do mercado de trabalho seriam
importantes requisitos para contrabalanar os desafios trazidos pela reduo da
oferta de trabalho e pelo envelhecimento populacional e para atenuar a tendncia
evidenciada acima em relao ao grupo de homens que no trabalham e no
esto aposentados.
40. Cabe ressaltar que entre 1992 e 2009 houve uma queda expressiva na proporo de nem-nem, reduo essa que
ficou fortemente concentrada entre as mulheres, especialmente as com filhos. Tal fato refletiu a melhora da insero
destas mulheres tanto no mercado de trabalho quanto na escola observada no perodo de anlise (Costa e Ulyssea, 2014).
Trabalho e Renda
345
A maior insero feminina no mercado de trabalho outra possibilidade

para uma elevao da oferta de trabalho agregada. Ainda que no passado recente
tenha havido uma elevao da participao das mulheres na fora de trabalho,
a taxa de participao feminina continua bastante abaixo da dos homens no Brasil
e em vrios pases (Barbosa, 2014b).
De fato, considerando as diferenas por sexo, a relativa estabilidade da taxa
de participao pode ser vista como o resultado de uma tendncia de queda na
taxa de participao dos homens e de elevao entre as mulheres, fenmeno este
que ocorre na maior parte dos pases no mundo. So vrios os fatores que podem
explicar a crescente participao das mulheres no mercado de trabalho. A reduo
de obstculos de natureza no econmica, como a queda da taxa de fecundidade,
o aumento da escolaridade feminina, a necessidade de complementao de renda
no domiclio, alm de mudanas culturais e nas relaes de gnero, para citar
apenas alguns fatores, pode ter contribudo para a maior entrada de mulheres
no mercado de trabalho brasileiro. A ampla evidncia existente aponta que
entre os principais determinantes para a oferta de trabalho feminina no Brasil
encontram-se o nvel de escolaridade, a idade, a presena de filhos (e idosos)
no domiclio e o estado conjugal. Tais resultados, em especial os associados
composio familiar, sugerem a existncia de barreiras que dificultam a escolha
das mulheres de ingressar no mercado de trabalho.
Apesar dos avanos significativos de insero da mulher no mercado de
trabalho, difcil avaliar as perspectivas em relao ao espao para a continuao
desses avanos no futuro prximo para o Brasil. Entender os determinantes um
tema central para a agenda pblica, em especial para as polticas direcionadas
educao e legislao previdenciria, no sentido de postergar a sada das mulheres
no mercado de trabalho. Alm disso, sugere-se a anlise criteriosa para a criao
ou ampliao de arranjos formais e informais de cuidado das crianas e idosos,
bem como de recursos e servios coletivos que auxiliem as mulheres na dupla
jornada de trabalho.41 No contexto da oferta de creches, por exemplo, a tarefa do
ente pblico ao atender a demanda crescente por vagas em creches no trivial.
Berlingeri e Santos (2014) chamam a ateno para duas tendncias distintas,
associadas transio demogrfica, que podem influenciar a demanda de creches.
Por um lado, a maior participao da mulher no mercado de trabalho aumenta
a propenso das famlias matricularem seus filhos em creches. Por outro lado,
o novo regime demogrfico traduzido pela queda da fecundidade j resulta em
menor nmero de crianas de 0 a 3 anos, tendncia esta que ir se acentuar nos
prximos anos (Berlingeri e Santos, 2014, p. 446).
41. Arranjos formais de cuidados podem ser entendidos como creches, escolas ou quaisquer instituies de cuidados
que so reguladas pelo governo. Arranjos informais so definidos como servios de cuidados no regulados e so,
em geral, aprovisionados por parentes, vizinhos, amigos dos pais das crianas ou por empregadas domsticas.
346
O desafio no qual o pas se defronta para os prximos anos, portanto, o

de manter a fora de trabalho em um tamanho suficiente para prover, de forma
eficiente, os bens e os servios necessrios para a populao como um todo.
As perspectivas para que o desenvolvimento econmico e social brasileiro se harmonize com a nova realidade demogrfica brasileira so as de que se tenham polticas
pblicas direcionadas para incentivos a determinados grupos populacionais entrada
ou permanncia na fora do trabalho. Apesar dessas mudanas no alterarem a
tendncia subjacente de diminuio da populao ativa, impactam a magnitude
e a velocidade com que ela ocorre (Camarano e Fernandes, 2014). Alm disso,
h que se investir em educao, ainda que o nvel de escolarizao da populao
em geral tenha aumentado de forma impressionante na ltima dcada e que a
poltica de qualificao do trabalhador, analisada neste captulo, se configure entre
as principais polticas ativas para proteo do emprego. O investimento na qualidade
da educao est entre as principais garantias para o fomento da produtividade da
populao em idade ativa e, consequentemente, em sua fora de trabalho.
4.2 O financiamento do FAT
Os desafios tratados at aqui enfatizam as polticas ativas de proteo aos trabalhadores que buscam promover aes com a finalidade de prolongar o seu tempo na
condio de empregados, reduzir o tempo para (re)alocao dos desempregados,
aumentar a probabilidade de obteno de emprego e fomentar a participao em
processos de gerao de oportunidades de trabalho e renda.
Alm de financiar essas polticas ativas, o FAT o principal responsvel no
financiamento de polticas passivas que buscam oferecer algum tipo de assistncia
financeira temporria aos trabalhadores que se encontram em situao de vulnerabilidade, causada majoritariamente por desemprego involuntrio ou por baixos
salrios. O seguro-desemprego e o abono salarial representam a maior parte do
oramento do FAT. Dados disponveis para o ano de 2013 indicam que os dois
programas corresponderam a mais de 73% do oramento anual desse fundo.
Nos ltimos anos, as despesas com seguro-desemprego tm apresentado
um expressivo aumento, em que pese o mercado de trabalho se encontrar em
uma condio bastante favorvel no que diz respeito s taxas de desemprego
extremamente baixas em nveis histricos. A literatura (e as edies mais
recentes deste boletim) j apontou uma srie de fatores que podem explicar
esse crescimento: i) a poltica de valorizao de salrio mnimo; ii) a crescente
formalizao da economia; e iii) a elevada taxa de rotatividade, principalmente
daqueles inseridos no mercado de trabalho formal.
As polticas de proteo ao trabalhador e desenvolvimento econmico exigem
um montante crescente de recursos e, por sua vez, a disponibilidade de recursos
Trabalho e Renda
347
no est se expandindo na mesma velocidade dessas exigncias. O descompasso

entre receitas e despesas do FAT bastante complexo na medida em que o mesmo
pode comprometer direitos histricos dos trabalhadores brasileiros. A conciliao
entre esses fatores disponibilidade de recursos e financiamento de polticas de
proteo ao trabalhador torna-se um dos principais desafios do atual governo.
As alternativas recomendveis para resolver o problema do esgotamento de
recursos do FAT e, com isso, viabilizar a continuidade do fundo na realizao
de suas atribuies (custeio de polticas de proteo social e de desenvolvimento
econmico) se direcionam para medidas que reduzam a rotatividade do trabalhador e para o fortalecimento do vnculo empregatcio, tornando-se necessrias
alteraes na modelagem do abono salarial, seguro-desemprego e seguro-defeso.
As regras incorporadas na recente Medida Provisria no 665/2014 j sugerem uma
preocupao nesse sentido.
REFERNCIAS
AGUIAR, A.; BAETA, Z. Empresas esperam reverter no STF entendimento sobre

terceirizao. Valor Econmico, caderno E, p. 1, 23 jul. 2014.
ARTUR, K. O TST frente terceirizao. 1. ed. So Carlos: UFSCar, 2007.
AZEREDO, B. Polticas pblicas de emprego: a experincia brasileira. 1. ed.
So Paulo: Abet, 1998.
BALTAR, P. A. et al. Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente
experincia brasileira. Berlin: Global Labour University, 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/Cuks93>. Acesso em: 10 out. 2013.
BARBOSA, A. DE F.; MORETTO, A. J. Polticas de emprego e proteo social.
1. ed. So Paulo: Abet, 1998.
BARBOSA, A. L. Participao feminina na fora de trabalho brasileira: evoluo e
determinantes. In: CAMARANO, A. A (Org.). Novo regime demogrfico uma
nova relao entre populao e desenvolvimento? Rio de Janeiro: Ipea, 2014a.
______. Um retrato de duas dcadas do mercado de trabalho brasileiro.
In: CAMARANO, A. A (Org.). Novo regime demogrfico uma nova relao
entre populao e desenvolvimento? Rio de Janeiro: Ipea, 2014b.
BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
crescimento e distribuio de renda. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. (Orgs.).
Brasil: entre o passado e o futuro. 1. ed. So Paulo: Boitempo, 2010.
BARROS, A. M. Curso de direito do trabalho. 3. ed. So Paulo: LTr Editora, 2006.
348
BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S.; MENDONA, R. A focalizao do

Programa Bolsa-Famlia em perspectiva comparada. In: CASTRO, J. A.; MODESTO, L.
(Orgs.). Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010.
BERG, J. Laws or luck? Understanding rising formality in Brazil in the 2000s.
In: LEE, S.; McCANN, D. (Eds.). Regulating for decent work: new directions
in labour market regulation. London/Geneve: Palgrave-Macmillan/ILO, 2011.
BERG, J.; TOBIN, S. Income-led growth as a crisis response: lessons from Brazil.
In: INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO). The global crisis:
causes, responses and challenges. 1st ed. Geneve: ILO, 2011.
BERLINGERI, M. M.; SANTOS, D. D. Projeo da demanda por creche
incorporando tendncias econmicas e demogrficas recentes. In: CAMARANO,
A. A (Org.). Novo regime demogrfico uma nova relao entre populao e
desenvolvimento? Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
BIAVASCHI, M. B. O capitalismo contemporneo e as novas formas de contratao
da fora de trabalho: a terceirizao. In: KREIN, J. D.; CARDOSO JUNIOR, J.
C. P.; BIAVASCHI, M. B.; TEIXEIRA, M. O. (Orgs.). Regulao do trabalho e
instituies pblicas. 1. ed. So Paulo: Perseu Abramo, 2013. p. 141-166.
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. I Congresso Nacional: sistema
pblico de emprego, trabalho e renda. MTE; Codefat; Fonset, 2004.
______. ______. II Congresso Nacional: sistema pblico de emprego, trabalho
e renda. MTE; Codefat; Fonset, 2005.
______. ______. Agenda nacional de trabalho decente. MTE, 2006.
______. ______. Plano nacional de trabalho decente: gerar trabalho decente
para combater a pobreza e as desigualdades sociais. MTE, 2010.
______. ______. Texto base da I Conferncia Nacional de Emprego e Trabalho
Decente. MTE; OIT, 2011a.
______. ______. Texto-subsdio da I Conferncia Nacional de Emprego e
Trabalho Decente. MTE; OIT, 2011b.
______. Lei no 12.513, de 26 de outubro de 2011. Institui o Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as Leis no 7.998, de
11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono
Salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), no 8.212, de 24 de
julho de 1991, que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui
Plano de Custeio, no 10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de
Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, e no 11.129, de 30 de junho
de 2005, que institui o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem);
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2011c.
Trabalho e Renda
349
______. Decreto no 7.721, de 16 de abril de 2012. Dispe sobre o condicionamento

do recebimento da assistncia financeira do Programa de Seguro-Desemprego
comprovao de matrcula e frequncia em curso de formao inicial e continuada
ou de qualificao profissional, com carga horria mnima de cento e sessenta horas.
______. Ministrio do Trabalho e Emprego. Anteprojeto de lei, instituindo o
Sistema nico do Trabalho. MTE, 2014.
CAMARANO, A. A.; FERNANDES, D. O que esto fazendo os homens
maduros que no trabalham, no procuram trabalho e no so aposentados?
Braslia: Ipea, 2014. (Boletim Mercado de Trabalho, n. 57).
CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; FERNANDES, D. Menos jovens e mais
idosos no mercado de trabalho? In: CAMARANO, A. A (Org.). Novo regime
demogrfico uma nova relao entre populao e desenvolvimento? Rio de
Janeiro: Ipea, 2014.
CAMPOS, A. G. Novos aspectos da regulao do trabalho no Brasil: qual o
papel do Estado? Braslia: Ipea, 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/B1rk9s>.
Acesso em: 20 ago. 2014.
CAMPOS, A. G.; CHAVES, J. V. Seguro-defeso: diagnstico dos problemas
enfrentados pelo programa. Braslia: Ipea, 2014. (Textos para Discusso, n. 1956).
CARDOSO JR., J. C. A questo do trabalho urbano e o sistema pblico de
emprego no Brasil contemporneo: dcadas de 1980 e 1990. In: JACCOUD,
L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. 1. ed.
Braslia: Ipea, 2005. p. 435.
______. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego formal
no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal. Braslia: Ipea, 2007.
Disponvel em: <http://agencia.ipea.gov.br/images/stories/PDFs/TDs/td_1310.pdf>.
CARDOSO JR., J. C. et al. Polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil:
desafios montagem de um sistema pblico, integrado e participativo. Braslia: Ipea,
2006. (Texto para Discusso, n. 1237). Disponvel em: <http://goo.gl/IyV16L>.
CARNEIRO, M. Novas regras de benefcios vo afetar jovens informais, diz
economista. Folha de So Paulo, So Paulo, 5 de janeiro de 2015. Disponvel em:
<http://goo.gl/GfTrqT>.
CEPAL COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O
CARIBE; PNUD PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA A AMRICA
LATINA E O CARIBE; OIT ORGANIZAO INTERNACIONAL DO
350
TRABALHO. Emprego, desenvolvimento humano e trabalho decente:

a experincia brasileira recente. [S.l.]: Cepal; Pnud; OIT, 2008. Disponvel em:
<http://goo.gl/XKxkQa>. Acesso em: 19 ago. 2014
COSTA, J.; ULYSSEA, G. O fenmeno dos jovens nem-nem. In: CORSEUIL,
C. H.; BOTELHO, R. U. (Orgs.) Desafios trajetria profissional dos jovens
brasileiros. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
CUCOLO, E.; BORBA, J. Mudana no seguro-desemprego representa economia
de R$ 9 bi, diz ministro. Folha de So Paulo, So Paulo, 1 de janeiro de 2015.
Disponvel em: <http://goo.gl/hXviYh>.
DAU, D. M.; RODRIGUES, I. J.; CONCEIO, J. J. (Orgs.). Terceirizao no
Brasil: do discurso da inovao precarizao do trabalho (atualizao do debate
e perspectivas). 1. ed. So Paulo: Annablume; CUT, 2009.
DELGADO, M. G. Curso de direito do trabalho. 5. ed. So Paulo: LTr Editora, 2006.
DIEESE DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA
E ESTUDOS SOCIOECONMICOS. Intermediao de mo de obra.
So Paulo: Dieese, 2010. Disponvel em: <http://www.dieese.org.br/
notatecnica/2010/notatec92IMO.pdf>. Acesso em: 26 ago. 2014.
______. Rotatividade e polticas pblicas para o mercado de trabalho.
So Paulo: Dieese, 2014. Disponvel em: <http://www.dieese.org.br/livro/2014/
livroRotatividade.pdf>. Acesso em: 5 dez. 2014.
DIEESE DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA
E ESTUDOS SOCIOECONMICOS; CUT CENTRAL NICA DOS
TRABALHADORES. Terceirizao e desenvolvimento: uma conta que no
fecha. So Paulo: Dieese; CUT, 2011. Disponvel em: <http://www.cut.org.br/
sistema/ck/files/terceirizacao.PDF>. Acesso em: 21 ago. 2014.
GARCIA, R. C.; CASSIOLATO, M. M. Pronatec: mltiplos arranjos e aes
para ampliar o acesso educao profissional. Braslia: Ipea, 2014. Disponvel em:
<http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2406/1/TD_1919.pdf>. Acesso
em: 29 ago. 2014.
GUIMARES, N. O sistema de intermediao de empregos: um outro olhar
sobre o mercado de trabalho em So Paulo. So Paulo: Cebrap, 2004. Disponvel em:
<http://www.fflch.usp.br/sociologia/nadya/sistema_intermediacao.pdf>. Acesso em:
26 ago. 2014.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Fundo
de amparo ao trabalhador: uma soluo de financiamento esgotada? Brasil em
Desenvolvimento 2011: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, v. 2,
c. 9, p. 241-283, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/TVr39F>.
Trabalho e Renda
351
______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 20, p. 197-246, 2012.

______. Trabalho e renda. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 21,
p. 265-322, 2013.
MARINAKIS, A. Explaining Latin Americas robust recovery from the crisis. In:
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO). The global crisis:
causes, responses and challenges. 1st ed. Geneve: ILO, 2011.
MORETTO, A. J. O sistema pblico de emprego no Brasil: uma construo
inacabada. Campinas: Unicamp, 2007.
MTE MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. O funcionamento do
Sine como poltica pblica de intermediao de mo de obra. Braslia: MTE,
2013a. Disponvel em: <http://goo.gl/0nq9c1>. Acesso em: 26 ago. 2014.
______. Ata da 122a Reunio Ordinria do Codefat. Braslia: MTE, dez. 2013b.
(CD-ROM).
______. Relatrio de Gesto do FAT 2013. Braslia: MTE, 2014a.
______. Ata da 123a Reunio Ordinria do Codefat. Braslia: MTE, fev. 2014b.
(CD-ROM).
______. Ata da 127a Reunio Ordinria do Codefat. Braslia: MTE, out. 2014c.
Disponvel em: <http://goo.gl/Kvnkrb>.
NASCIMENTO, A. M. Curso de direito do trabalho. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 2005.
OIT ORGANIZAO DO TRABALHO E EMPREGO. Trabalho decente
nas Amricas: uma agenda hemisfrica (2006-2015). 1. ed. Braslia: OIT, 2006.
______. Trabalho decente e juventude: Brasil. Braslia: OIT, 2009. Disponvel em:
<http://goo.gl/XK202X>. Acesso em: 18 mar. 2014.
______. Brasil: uma estratgia inovadora alavancada pela renda. 1. ed. Braslia:
OIT, 2011.
SABIA, J.; FALVO, J. F. O papel do Sine na intermediao de mo-de-obra
no Brasil: Nordeste e Sudeste. In: MORETTO, A. et al. (Orgs.). Economia,
Desenvolvimento regional e mercado de trabalho do Brasil. 1. ed. Fortaleza:
IDT; BNB; Cesit, 2010.
SILVA, C. A. T. et al. Estudo de custos do Sistema Nacional de Emprego Sine. Braslia:
MTE; UnB, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/RJNd9S>. Acesso em: 27 ago. 2013.
TODESCHINI, R.; LIGIRO, A.; MATOS, F. Processo e principais resultados
da construo de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda integrado e
participativo. Revista da Abet, v. 5, n. 2, p. 220230, dez. 2005.
352
ALMEIDA, M. L. DE. Da formulao implementao: anlise das polticas

governamentais de educao profissional no Brasil. Campinas: Unicamp, 2003.
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Conselho Deliberativo do Fundo
de Amparo ao Trabalhador. Resoluo Codefat no 333, de 14 de julho de 2003.
Institui o Plano Nacional de Qualificao PNQ no mbito do Programa do
Seguro-Desemprego, para a execuo de aes de qualificao social e profissional
(QSP), cujas transferncias de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador
FAT, sero efetuadas pelo Departamento de Qualificao da Secretaria de Polticas
Pblicas de Emprego (DEQ/SPPE/MTE), com base em convnios plurianuais e
outros instrumentos firmados nos termos da legislao vigente, conforme especifica
e orienta, e revoga as Resolues nos 194/1998, 223/1999, 234/2000 e 258/ 2000.
CORSEUIL, C. H. L. Boletim de Mercado de Trabalho. Braslia: Ipea, fev.
2014a. n. 56.
______. Boletim de Mercado de Trabalho. Braslia: Ipea, ago. 2014b. n. 57.
PEIXOTO, P. E. Do Planfor ao PNQ: uma anlise comparativa sobre os planos
de qualificao no Brasil. Vitria: Universidade Federal do Esprito Santo, 2008.
PEREIRA, M. E. F. D. Anlise do processo de implementao do Plano Nacional
de Formao do Trabalhador Planfor. Campinas: Unicamp, 2006.
PIRES, M.; LIMA JR., A. Anlise econmica do programa seguro-desemprego:
uma reflexo sobre o espao disponvel para ajuste das despesas do FAT. Poltica
em Foco. Braslia: Ipea, 2014. (Boletim Mercado de Trabalho, n. 56).
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL
1 APRESENTAO
A batalha por justia social no campo, pela efetivao de uma reforma agrria
ampla e definitiva, e a defesa dos povos indgenas, de seus territrios e de sua
cultura, perderam, em 2014, dois grandes combatentes: Dom Toms Balduino e
Plnio de Arruda Sampaio.
Bispo da reforma agrria, Dom Toms teve papel fundamental na criao
do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), em 1972, e da Comisso Pastoral
da Terra (CPT), em 1975. Bispo emrito da cidade de Gois e frade dominicano,
ele lutou durante toda a vida pelos direitos dos pobres da terra. Alguns movimentos
nacionais, como o Movimento do Custo de Vida e a Campanha Nacional pela
Reforma Agrria, encontraram apoio e guarida de Dom Toms e nasceram na
Diocese de Gois.
Plnio de Arruda Sampaio deixou sua marca como homem pblico atuante
na vanguarda das lutas sociais. A militncia pela reforma agrria integrou sua vida
pblica desde seu primeiro mandato como deputado federal, no incio dos anos 1960.
Foi promotor pblico, deputado federal constituinte e presidiu a Associao Brasileira
de Reforma Agrria (Abra). Como deputado constituinte, teve atuao destacada
na defesa de um novo marco legal para a reforma agrria. Em 2003, foi chamado a
coordenar a elaborao do II Plano Nacional de Reforma Agrria, cujo documento
final acabou no sendo levado em conta pelo governo, embora apenas buscasse
dar efetividade aos princpios constitucionais da funo social da terra e respeitasse
integralmente os parmetros legais vigentes.
Tais perdas agravam um contexto em que os rumos da poltica para o campo
tm se distanciado da reforma agrria. Novos mandamentos legais vm expor o
patrimnio fundirio formado pelos projetos de assentamentos rurais a srios riscos.
Tambm os programas de apoio aos assentados e agricultura familiar apresentaram
importantes mudanas de foco recentemente.
Em 2014, o principal marco legal da reforma agrria, o Estatuto da terra,
completa cinquenta anos de sua promulgao. Muitos de seus dispositivos foram
reformulados, sobretudo a partir da Constituio de 1988 e da Lei no 8.629,
a chamada Lei da Terra, de 1993, que redefiniu critrios e parmetros para a poltica
354
de reforma agrria, mas o Estatuto permaneceu como referncia importante por

ter firmado como princpio o carter da terra enquanto bem pblico e, portanto,
passvel de interveno pblica.
Tambm em 2014 celebram-se os cinquenta anos da Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e os trinta anos do Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).
A trajetria da Contag advm da organizao, da articulao e da mobilizao
de mais de 4 mil Sindicatos de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (STTRs)
e das 27 Federaes de Trabalhadores na Agricultura (FETAGs) filiadas, que compem
o Movimento Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (MSTTR).1
Surgida em 1964, no momento das discusses sobre as reformas de base do
governo Joo Goulart, a Contag foi alvo de interveno com a instalao
do regime militar. Aps dois anos de luta, que culminaram na retirada do interventor, o processo de organizao sindical foi intensificado, conseguindo abarcar
todo territrio nacional e permitindo que a Contag tivesse uma longa e profcua
existncia como organizao defensora dos trabalhadores rurais. Mas o que explica a
longevidade da Contag especialmente a permanente atualizao de suas bandeiras
e lutas. Se, de incio, ela incorporava basicamente os interesses dos trabalhadores
rurais assalariados, logo assumiu a defesa de pequenos produtores rurais, mais
tarde identificados como agricultores familiares. Em anos recentes, incorporou na
agenda a luta das mulheres rurais, reconhecidas como categoria com demandas
especficas, e abriu espao para que a juventude rural, filhas e filhos de agricultores
familiares e assentados da reforma agrria, dispusesse de espao prprio para pautar
suas reivindicaes.
O MST, resultado da resistncia de trabalhadores rurais em luta pela terra,
veio, em certa medida, em resposta ao desaparecimento (forado pela represso
do governo militar) das Ligas Camponesas. Nos documentos comemorativos de
seus trinta anos, o MST manifesta preocupao com os desafios que se colocam
para a continuidade da reforma agrria no Brasil, apontando para a necessidade de
atualizar as formas de mobilizao, em virtude das mudanas ocorridas no campo
nos ltimos anos. O movimento vem postulando um novo projeto de reforma
agrria a reforma agrria popular , cujos parmetros englobam, entre outros
princpios e prticas, a agroecologia, a democratizao da educao, a reorganizao
dos modos de uso dos bens da natureza com vistas produo de alimentos sadios
e a constituio de cooperativas de produo agroindustrial para beneficiar os
produtos da terra e aumentar a renda dos trabalhadores do campo. O MST admite
que a questo agrria atravessa uma fase difcil em virtude da insero frgil da
1. Foi reconhecida pelo Ministrio do Trabalho e Emprego em 31 de janeiro de 1964, tornando-se a primeira entidade
sindical do campo de carter nacional.
Desenvolvimento Rural
355
pauta no debate pblico, da crescente despolitizao acerca do tema e da pouca

ateno dada pelo governo a ele, mas adverte que a luta pela terra segue presente
nos movimentos dos indgenas, dos quilombolas, dos pescadores, dos sem-terra.
Este captulo retoma tais assuntos em diferentes espaos. A retrospectiva histrica
do contexto em que foi elaborado o Estatuto da terra e em que nasceram, mais adiante,
como movimentos sociais rurais, a Contag e o MST, objeto da seo 2 deste captulo;
nesta ainda se procede anlise dos potenciais efeitos da Lei no 13.001, de 2014,
que lana as bases para uma poltica ampla de titulao privada dos lotes de assentamentos de reforma agrria. Este tema demarca uma nova orientao programtica
da poltica de reforma agrria e contribui para revelar as razes do baixo desempenho
recente dessa poltica, examinado na seo 3. Tais mudanas repercutem, em certa
medida, sobre as polticas de incentivo produo e de insero produtiva destinadas
aos agricultores familiares de modo geral, como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
cujos respectivos resultados so estudados em outros tpicos. A seo 4, que d fim
ao captulo, reagrupa esses assuntos em um curto esboo das perspectivas imediatas
que se colocam questo agrria brasileira.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Cinquenta anos do Estatuto da terra
Promulgado em 30 de novembro de 1964, o Estatuto da terra (Lei no 4.504/1964)

visava regular os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais, para os
fins de execuo da reforma agrria e promoo da poltica agrcola, como consta
em seu Artigo 1o. Os pargrafos integrantes desse artigo estabeleciam a definio
legal de tais conceitos: a reforma agrria abrangia o conjunto de medidas voltadas
a promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime de
sua posse e uso, a fim de atender aos princpios da justia social e ao aumento da
produtividade (Lei no 4.504/1964, Artigo 1o, 1o), e a poltica agrcola era entendida
como conjunto de aes de amparo propriedade da terra, destinadas a orientar
as atividades agropecurias, seja no sentido de garantir-lhes pleno emprego, seja no
sentido de harmoniz-las com o processo de industrializao do pas (Ibid, 2o).
Essas metas inscreviam uma lgica dual no Estatuto:2 de uma parte, conferiam-lhe
carter distributivista ao apontar para a democratizao do acesso terra, tendo a
empresa familiar como modelo ideal de propriedade e sancionando o latifndio;
de outra, adotavam uma perspectiva produtivista ao projetar a consolidao do
capitalismo no campo como uma nova racionalidade econmica que importava
em novo regime de relaes de trabalho e de explorao da terra.
2. Ver Bruno (1995).
356
O Estatuto da terra foi lanado pouco mais de seis meses aps o Golpe Militar
de 1964, e as contradies que vieram a desaguar nele acabaram por dot-lo de
uma imagem ambgua, em que princpios progressistas, postulando maior equanimidade e justia social na distribuio do patrimnio fundirio, se projetaram por
sobre o pano de fundo de um regime autoritrio. As lutas populares por reforma
agrria, agregadas nas Ligas Camponesas cujo lder Francisco Julio se elegera
deputado federal em 1962 , ganhavam crescente destaque na cena nacional; o
tema, includo entre as reformas de base do governo Goulart, ocupava o centro
dos debates parlamentares.3 A proposta de Jango era promover uma mudana
constitucional que autorizasse a desapropriao de terras mediante pagamento,
a longo prazo, em ttulos da dvida agrria. Para tanto, porm, era necessrio o
apoio de trs quintos do Congresso aprovao de uma emenda constitucional,
o que nunca aconteceu.
Da populao total de cerca de 80 milhes de pessoas em 1964, 33 milhes
viviam no campo. No contexto fundirio dominado pelo latifndio, com uma
produo agrcola que no se revelava capaz de atender plenamente ao mercado
interno e dar impulso industrializao, e com uma massa explorada de trabalhadores
rurais sem-terra a viver em situao de penria, discutia-se a necessidade de integrar
o Brasil rural, reconhecido como espao de relaes sociais arcaicas, ao projeto de
modernizao do pas. Duas posies sobressaam nesse debate.4 A posio desenvolvimentista, sintetizada por Celso Furtado ou pela Escola Cepalina e incorporada
ao Plano Trienal 1963-1965, sustentava que a oferta de alimentos e matrias-primas
rurais, no podendo fazer frente crescente demanda urbano-industrial, acabaria
por gerar crise de abastecimento e presso inflacionria. Seria, pois, necessrio
promover mudanas na malha fundiria, com a reforma agrria, e nas relaes de
trabalho no campo, com a formalizao dos trabalhadores, para superar os limites
ao desenvolvimento impostos pelo binmio latifndio-monocultura de exportao.
A posio funcionalista defendida, entre outros, por Delfim Neto, apontava, em
repdio a essa tese, que o produto agrcola crescia a taxas adequadas ao aumento
do produto industrial e era capaz de responder s presses da demanda. Em vez de
propor a questo agrria em termos sociais e fundirios, tal viso postulava to-s
a existncia de uma questo agrcola em termos econmicos. A estrutura fundiria
no poderia ser considerada ineficiente exceto se, de fato, impedisse a agricultura
de atender s funes que lhe eram assinaladas no projeto de desenvolvimento:
liberar mo de obra e suprir matrias-primas indstria, e gerar oferta suficiente
de alimentos para a cidade e saldos comerciais para compensar as importaes.
3. Ver Gonalves Junior (2014).

4. Para um panorama crtico completo do debate em torno da questo agrria nas dcadas de 1950 e 1960,
ver Delgado (2013).
357
De certa forma, a concepo do Estatuto da terra tentava conciliar as posies

desenvolvimentista e funcionalista. A agricultura teria, por certo, desempenho
aqum do necessrio para servir indstria e ampliar o comrcio exterior,
e registrava, em virtude da disponibilidade de terras gerada pela contnua expanso
da fronteira agrcola, baixo grau de incorporao tecnolgica. O diagnstico que
recomendava a mudana da estrutura fundiria ia, alis, ao encontro da maioria
da opinio pblica, que j se manifestara a favor dessa iniciativa: com efeito,
uma pesquisa do Ibope, realizada s vsperas do Golpe, indicava que 70% da
populao apoiavam a reforma agrria.5 Se, por um lado, a determinao do
governo Goulart de empreender a reforma, confrontando os interesses da velha
oligarquia agrria fortemente representada no parlamento, esteve, de fato, na
raiz do Golpe o presidente anunciara, no comcio da Central do Brasil de
13 de maro de 1964, a desapropriao de terras s margens de rodovias, ferrovias,
audes federais e de reas beneficiadas por obras de saneamento da Unio ,
por outro lado a iniciativa do governo Castelo Branco de se apropriar da bandeira
da reforma agrria, desvinculando-a das lutas sociais para revesti-la do carter
de uma concesso, significou o reconhecimento da existncia de uma questo
agrria brasileira a merecer uma resposta da nova institucionalidade. Foi nesse
contexto que se constituiu o Grupo de Trabalho sobre o Estatuto da terra (GRET),
ao qual foi dada a tarefa de elaborar o documento que embasaria a formulao do
Anteprojeto do Estatuto da terra e das Emendas Constitucionais.6
A despeito do quadro poltico autoritrio sob o qual veio luz, o Estatuto da
terra estabeleceu explicitamente uma definio de reforma agrria que presumia
uma modificao do regime de posse e uso da terra, e props princpios legais
que superavam a regra mercantil fixada pela Lei de Terras de 1850 pela qual a
compra era a via exclusiva de acesso terra e confrontavam a tradio privatista,
adotada no Cdigo Civil de 1916, que concebia a existncia do Estado a partir
da necessidade de proteger a propriedade privada, entendida como direito fundamental da pessoa. Em outros termos, o estatuto acentuou o carter da terra como
bem pblico cuja distribuio passvel de interveno pblica. A definio dos
objetivos da reforma agrria, contida no seu Artigo 16, exprime tal interpretao:
a reforma deveria estabelecer um sistema de relaes entre homem, propriedade
5. A pesquisa cobria apenas os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco e Rio Grande do Sul. Ver Paula,
Starling e Guimares (2006).
6. O GRET tinha por objetivo apresentar ao presidente uma primeira verso da lei de reforma agrria. Faziam parte do
GRET a vertente reformista do Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais (Ipes), coordenada por Paulo Assis Ribeiro, alguns
remanescentes da experincia de reviso agrria do governo Carvalho Pinto em So Paulo em 1959, entre os quais se
destacava Jos Gomes da Silva, representantes dos principais ministrios e dois ministros de Estado, Roberto Campos e
Oscar Thompson. Havia divergncias internas no grupo sobre o qual seria o instrumento prioritrio da reforma agrria:
a tributao ou a desapropriao. Os grandes proprietrios recusaram-se a participar das reunies com o governo, mas
apresentaram substitutivos e emendas ao projeto. O principal argumento desse grupo era o de que no havia problema
agrrio no pas, mas um problema rural, ligado falta de adequada poltica econmica, no necessariamente resultante
da estrutura de propriedade ou do fato do trabalhador rural no ser proprietrio da terra que cultivava. Ver Bruno (1995).
358
rural e uso da terra, capaz de promover a justia social, o progresso e o bem-estar

do trabalhador rural e desenvolvimento econmico do pas, tendo como meio
de ao a gradual extino do minifndio e do latifndio.
Os conceitos legais de minifndio e latifndio esto entre as diversas
categorias normativas que o Estatuto da terra cunhou para dar alcance e concretude s formas de interveno fundiria de que poderia dispor o Estado.
O minifndio foi definido como o imvel cuja rea fosse inferior a uma unidade
de mdulo rural ou de possibilidades inferiores s da propriedade familiar
(Artigo 4o, inciso IV); em outras palavras, o mdulo rural designava a rea mnima
capaz de, em um imvel rural de propriedade familiar, direta e pessoalmente
explorado pelo agricultor e sua famlia, garantir-lhes a subsistncia e o progresso
social e econmico (Artigo 4o, inciso II). Esses dois elementos descritivos a fora
de trabalho familiar e a considerao da rea segundo sua viabilidade econmica ,
introduzidos pelo Estatuto, viriam a integrar o conceito legal de agricultura
familiar na Lei no 11.326, de 2006 e, assim, servir para qualificar a diferenciao
estratgica de polticas pblicas voltadas a grupos especficos da populao rural.7
Contudo, no Estatuto, o conceito de mdulo rural integrava a definio
de uma noo posteriormente excluda do ordenamento jurdico brasileiro: a de
latifndio por extenso. Era considerado como tal o imvel cuja rea excedesse
a dimenso de seiscentos mdulos rurais no seu municpio ou fosse seiscentas
vezes superior rea mdia dos imveis da mesma localidade (Lei no 4.504/1964,
Artigo 46, 1o, alnea b, referido no Artigo 4o, inciso IV, alnea a). Esses ndices
delimitavam o limite mximo permitido para a rea dos imveis rurais, isto ,
fixavam um limite mximo de propriedade. O fato de tal parmetro ter deixado
de existir na lei significa que, a rigor, no impende qualquer obstruo legal a que
um nico proprietrio possa adquirir toda a terra agricultvel de um municpio.
Alm desta, porm, o estatuto oferecia outra caracterizao do latifndio, o chamado
latifndio por explorao, correspondente ao imvel que, tendo rea inferior do
latifndio por extenso, era mantido inexplorado em relao s possibilidades
fsicas, econmicas ou sociais, com fins especulativos (Ibid., Artigo 4o, inciso IV,
alnea b). Essa modalidade de latifndio equiparvel noo de grande propriedade
improdutiva, que compreende, na legislao atual, os imveis cujas reas excedem a
quinze mdulos fiscais e que, no registrando os nveis mnimos de produtividade
7. O conceito de mdulo rural foi posteriormente substitudo pelo de mdulo fiscal (MF) (pela Lei no 6.746, de 1979),
e esta medida se tornou um dos critrios da definio da propriedade familiar, cuja rea mxima fixada pela Lei no
11.326/2006 em quatro MFs. Hoje estabelecida pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a
medida do mdulo fiscal, expressa em hectares, delimita, para cada municpio, a unidade de rea mnima considerada
economicamente vivel, levando em conta a explorao local predominante e a renda mdia obtida.
359
fixados por uma parametrizao tcnica,8 se tornam suscetveis desapropriao,

por interesse social, para fins de reforma agrria.9
A diferena entre essas duas formas de latifndio, das quais apenas a segunda
se conserva na ordem normativa, reside em que, ao estipular, na figura do latifndio
por extenso, um limite mximo de propriedade independentemente de outros
critrios, o Estatuto da terra reconhecia que a concentrao fundiria intrinsecamente antissocial ou, em outras palavras, que a funo social fundamental
que se deve esperar de um imvel rural que sua rea exprima uma distribuio
socialmente equnime do patrimnio fundirio do pas. Esse carter equitativo,
de que se imbua o projeto de reforma agrria do estatuto reivindicava, pois, como
dever do Estado, no apenas a extino do latifndio, mas ainda a do minifndio
(Artigo 11, 2o), mediante uma distribuio de terras pblicas devolutas
ou no destinadas ou uma redistribuio de terras sob domnio privado
que proporcionasse aos trabalhadores rurais acesso a reas de tamanho suficiente
e economicamente teis. Tambm os minifundirios, alm dos sem-terra, seriam
beneficiados pela reforma agrria.
O princpio legal que distingue a concepo de propriedade rural afirmada pelo
Estatuto e que deveria balizar as aes fundirias do Estado o princpio da funo
social da terra. O Artigo 2o da lei oferecia clara orientao a respeito: assegurada a
todos oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo
social (Lei no 4.504/1964, Artigo 2o, grifo nosso). Esse condicionamento no
implicaria uma restrio ao direito de propriedade: com o Estatuto, a funo social
passava a integrar o contedo mesmo desse direito e a constituir o fundamento de
sua garantia. Dito de outro modo, a propriedade que no cumprisse sua funo
social deixaria de fazer jus proteo jurdica e seria suscetvel desapropriao.
no Estatuto da terra que se encontram listados, pela primeira vez na lei brasileira,
os critrios integrantes da funo social da propriedade: i) favorecimento do
bem-estar dos proprietrios e trabalhadores e de suas famlias; ii) manuteno
de nveis satisfatrios de produtividade; iii) conservao dos recursos naturais;
iv) observncia das disposies legais que regulam as relaes de trabalho. Em essncia,
esses critrios foram reafirmados pelo Artigo 186 da Constituio de 1988 e so
ainda atualmente empregados como parmetros para as aes de desapropriao.10
8. A definio dos ndices de produtividade grau de eficincia de explorao (GEE) e grau de utilizao da
terra (GUT) pertence alada do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Os ndices ainda vigentes foram fixados em 1980, com base no Censo
Agropecurio de 1975 quando as caractersticas produtivas e tecnolgicas da agricultura eram muito diferentes
das atuais. Para uma anlise mais detalhada do assunto, ver Castro et al. (2010).
9. Ver os Artigos 4o e 5o da Lei no 8.629, de 1993. As pequenas com rea inferior a quatro MFs , e as mdias
propriedades com rea entre quatro e quinze MFs so insuscetveis desapropriao.
10. Na Constituio Federal de 1988, tais critrios so enunciados nos seguintes termos: aproveitamento racional e adequado;
utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que
regulam as relaes de trabalho; e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
360
Nos anos seguintes promulgao do Estatuto e edio da EC no 10,

de 9 de novembro de 1964, que o preparou, reservando Unio o domnio de
terras devolutas sem indenizao aos ocupantes, e abolindo o pagamento prvio
para fins de desapropriao , seguiu-se o lanamento de um conjunto de leis
ordinrias e dispositivos normativos concernentes a variadas dimenses do problema fundirio. Com o Decreto-Lei no 554/1969, regulado pela Lei no 5.672,
de 1971, o valor declarado pelo proprietrio a ttulo de pagamento do imposto
territorial rural (ITR) passou a indicar o valor de referncia para pagamento de
indenizao em caso de desapropriao. Concebido como imposto progressivo
sobre a propriedade improdutiva, de funo extrafiscal, o ITR tinha por objetivo
sancionar o proprietrio, induzir explorao racional da terra e, por meio de sua
arrecadao, formar um fundo para a reforma agrria; tais atribuies, porm, viriam
a se perder no correr do tempo, notadamente nos anos 1990.11 Ainda na dcada
de 1970, outras questes atinentes ao problema fundirio receberam regulao
especfica: a autorizao aquisio de imveis rurais por estrangeiro (Lei no 5.709,
de 1971) cuja regra, submetida em 1995 a uma interpretao mais permissiva,
foi restaurada no seu esprito original em 2010 ,12 a constituio do sistema
nacional de cadastro rural (Lei no 5.954, de 1972) e do procedimento de registro da
propriedade de bens imveis discriminados e arrecadados em nome da Unio
(Lei no 6.383, de 1976), a definio do estatuto jurdico das faixas de fronteira
(Lei no 6.634/1979), a aquisio por usucapio especial de imveis rurais (Lei
no 6.969/1981), entre outros assuntos. No campo institucional, destaca-se a
criao do Incra, em 1970 (Decreto-Lei no 1.110), que absorveu competncias
e atribuies do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra) e do Instituto
Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda), os primeiros rgos a dar institucionalidade poltica de reforma agrria, ambos previstos pelo Estatuto da terra.
Assumindo, ento, o legado dessas instituies precedentes, o Incra acumulou
11. Embora a diferenciao de alquotas, variando de 0,03% a 20% segundo graus de utilizao e tamanho da terra,
seja mantida, pode-se dizer que hoje o ITR deixou de servir reforma agrria. Sua arrecadao tem sido irrisria, e a
vinculao entre valores declarados pelo proprietrio no ITR e indenizaes por desapropriao tem sido sistematicamente
invalidada por sentenas judiciais, que, a pretexto de garantir aos desapropriados um preo justo pela terra, arbitram
indenizaes bem superiores s cifras apuradas nos laudos tcnicos do Incra. A discrepncia foi respaldada pela MP
2.183-56, de 2001, que modificou a redao do Artigo 12, da Lei no 8.629, de 1993, estabelecendo como justa
a indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade, a includas as terras e acesses naturais,
matas e florestas e as benfeitorias indenizveis. A Lei no 11.250/2005 vem promovendo a gradativa municipalizao do
ITR, delegando s prefeituras, mediante convnio com a Unio, a capacidade tributria de cobr-lo. A mudana atesta o
esvaziamento do carter estratgico do ITR na poltica fundiria e sua converso em imposto de carter basicamente fiscal.
12. Os Pareceres no GQ-22, de 1994, e no GQ-181, de 1998, da Advocacia-Geral da Unio (AGU), sustentaram que o
Artigo 1o, 1o, da Lei no 5.709, de 1971, no havia sido recepcionado pela Constituio Federal, dado que esta, alterada
pela EC no 6, de 1995, revogara as distines entre pessoas jurdicas brasileiras e estrangeiras fixadas na citada lei;
com isto, praticamente desapareceram as restries quanto proporo de rea adquirida segundo a rea total do
municpio, por exemplo compra de imveis rurais por empresas estrangeiras. O Parecer AGU/LA 01-2010 reverteu tal
entendimento e, considerando que o Artigo 1o, 1o, da Lei no 5.709/1971 foi recepcionado pela Constituio, equiparou
pessoa jurdica de estrangeira qualquer pessoa jurdica brasileira (isto , registrada no pas) em que a qualquer ttulo
houvesse participao dirigente de pessoa ou capital estrangeiro que residam ou tenham sede no exterior. Para mais
informaes sobre esse assunto, ver a edio nmero 19 deste peridico.
361
todas as incumbncias relativas ao ordenamento da malha fundiria do territrio

nacional, tendo o poder de emitir ttulos sobre as terras, de tribut-las e de mover
aes pblicas de desapropriao.
Apesar dessas iniciativas no mbito normativo, a pauta da reforma agrria
foi camuflada pelos programas de colonizao de terras pblicas na Amaznia. De
outra parte, o duplo carter do Estatuto da terra, como lei de reforma agrria e lei
de poltica agrcola, no conseguiu fazer valer o regime de complementariedade
entre essas dimenses. O movimento de reao reforma agrria fortaleceu-se a
partir de 1967,13 com a preponderncia da posio funcionalista; esta, recusando-se
a admitir que a reforma respondesse a uma demanda social, restringia seu foco
sobre a questo agrria aferio das condies sob as quais a agricultura cumpria
as funes econmicas a que estava destinada no projeto de modernizao do pas.
Com isso, o plano de realizar uma redistribuio equitativa da terra ficou adstrito
bem-intencionada retrica do Estatuto, e logo o campo foi dominado pelo amplo
patrocnio estatal a um modelo de produo que preconizava o aumento do grau
de mecanizao,14 a intensificao do uso de insumos qumicos e a integrao com
a indstria. Organizaram-se, ento, os grandes blocos de capital agroindustrial
o sucroalcooleiro, os setores de fumo e papel-celulose etc. que conformaram
a matriz do agronegcio brasileiro.15 Para servir a esse projeto, foi constitudo o
Sistema Nacional de Crdito Rural (1967), cuja poltica de emprstimos se voltava
primordialmente a grandes reas e produo de commodities,16 condicionando a
concesso dos recursos adoo, pelos produtores, de novas tecnologias de produo, e induzindo incorporao de novas reas. Os crditos,17 sistematizados nos
planos-safra, e as subvenes pblicas a estratgias de reduo de riscos de produo
e oscilao de preos (seguro, garantia de preo mnimo etc.) configuraram, ento,
um modelo de poltica agrcola que ainda caracteriza as aes do Estado no setor.
Tal processo, conhecido como modernizao conservadora, conciliou a mudana
na base tcnica da produo com a manuteno da estrutura fundiria concentrada.
Os ganhos de produtividade advindos com a tecnificao e a expanso da rea
plantada foram celebrados sob o signo da revoluo verde, um processo que,
ao manter a concentrao da propriedade e expulsar a populao do campo, teve
historicamente o efeito de uma contrarreforma agrria.
Embora, no contexto subsequente ao Golpe de 1964, os instrumentos
de governana fundiria do Estatuto da terra tenham sido, em grande medida,
13. Ano da nomeao de Delfim Neto para o Ministrio da Fazenda (MF).
14. O nmero de tratores, por exemplo, aumenta de 61,3 mil, em 1969, para 545,2 mil em 1980.
15. Para uma ampla anlise das transformaes da agricultura brasileira nesse perodo, ver Delgado (2013).
16. O sistema agrupava polticas agrcolas antes vinculadas a setores ou produtos especficos, como as que eram
desenvolvidas pelo Instituto do Acar e do lcool (IAA), pelo Instituto Brasileiro do Caf (IBC) e pela Comisso do
Trigo Nacional do Banco do Brasil e Departamento do Trigo (Ctrin-DTRIG) etc.
17. Tambm fizeram parte da poltica medidas de desonerao do ITR e do IR em favor dos produtores.
362
abandonados foram criados apenas 67 assentamentos at 1985 , os princpios

legais nele contidos persistiram como referncia fundamental para a construo de
todas as leis voltadas temtica agrria posteriormente promulgadas. Cumpre reconhecer, porm, que, em relao ao Estatuto, essas leis, notadamente a Constituio
de 1988, significaram um retrocesso nessa matria. Em depoimento revista da
Abra,18 Jos Gomes da Silva, um dos responsveis, como foi visto, pela elaborao
do Estatuto, e participante do processo constituinte, consignou essas perdas,
citando a imposio de novos limites para a interveno redistributiva do Estado
sobre a terra privada no meio rural, a omisso acerca da regra que limitava o valor
das indenizaes ao que era declarado a ttulo de ITR, o enfraquecimento do
instituto da desapropriao em virtude da excluso de seus efeitos da propriedade
produtiva, definida segundo parmetros de difcil compatibilizao legal, operacional
e agronmica. A Constituio de 1988 suprimiu, ainda, a figura do latifndio por
extenso e estatuiu uma paridade entre a reforma agrria e a poltica agrcola, no
raro chancelando a subordinao da primeira, de carter estrutural, segunda, de
carter conjuntural. De positivo, contudo, vale mencionar que a Carta Constitucional
deu, pela primeira vez na histria, destaque reforma agrria ao reservar-lhe um
captulo especial, alm de acolher explicitamente no texto o princpio de funo
social e de assegurar, a indgenas e remanescentes de quilombos, o direito demarcao e regularizao de suas terras.
A despeito dos esforos que, sobretudo nos ltimos trinta anos, permitiram
ao Estado assentar mais de 1 milho de famlias em cerca de 9 mil projetos, o Brasil
segue sendo talvez o nico pas no mundo que mantm um programa de reforma
agrria h cinquenta anos sem a ter concludo. Os nmeros relativos concentrao
fundiria na dcada de 1960 e na dcada de 2000 no poderiam oferecer imagem
mais desapontadora do resultado das aes empreendidas nesses cinquenta anos
de Estatuto da terra. Em 1960, os estabelecimentos agropecurios de mais de 1 mil
hectares correspondiam a apenas 0,97% do nmero total e concentravam 44,15%
da rea, dominando uma estrutura de distribuio da propriedade da terra cujo
ndice de Gini19 chegava a 0,84; em 2006, os estabelecimentos com mais de 1 mil
hectares somavam 0,92% do total e concentravam 45% da rea, e a desigualdade
da distribuio se expressava em um ndice de Gini de 0,85. Os dados mostram
que o campo brasileiro, cujos atuais indicadores socioeconmicos de pobreza,
analfabetismo, acesso a servios etc. so acentuadamente mais baixos que os
da mdia nacional, tambm lugar de uma estarrecedora iniquidade quanto ao
acesso terra e, portanto, quanto s condies de moradia e trabalho da populao
que nele vive. Se so inegveis as importantes conquistas obtidas na esfera social,
18. Ver Gomes da Silva (1988).
19. O ndice de Gini mede o grau de concentrao de uma distribuio, variando de 0 (igualdade perfeita) a 1
(desigualdade mxima).
363
econmica, poltica e institucional ao longo desses anos, com reflexos na reduo das
desigualdades, no seria errneo sustentar que a reforma agrria foi a grande pauta
sacrificada nesses avanos civilizatrios duramente arrancados, em enfrentamentos
e concesses, de uma elite que segue sendo estreitamente vinculada ao latifndio e
para a qual a terra , ainda, instrumento de poder.
2.2 Cinquenta anos da Contag: os trabalhadores rurais na luta por direitos
No Brasil, poucas organizaes sociais defensoras dos direitos dos trabalhadores

e comprometidas com o processo de transformao social conseguem percorrer
cinco dcadas ininterruptas em atuao. O caso da Contag emblemtico
no somente pela extenso, fora e resultados da sua ao, mas pela cultura de
participao propositiva que esta instituio, com todos os percalos, consolidou
na cena poltica brasileira.
Aps o fim da Segunda Grande Guerra, em 1945, o Partido Comunista do
Brasil, posteriormente brasileiro, inicia um processo de organizao junto aos
trabalhadores rurais com o intuito de promover uma aliana operrio-camponesa
que levasse conquista do poder e construo do socialismo no pas. Em 1947,
entretanto, no cenrio da Guerra Fria, o partido posto na ilegalidade, tendo seu
registro cassado, passando a agir na clandestinidade. No contexto das dcadas de
1950 e 1960, outras instituies se sobressaem na tarefa de auxiliar a organizao
dos trabalhadores rurais na luta pela reforma agrria e por direitos sociais, como
as Ligas Camponesas, o Movimento dos Agricultores Sem Terra (Master), a Ao
Popular (AP) vinculada a alas progressistas da Igreja Catlica e a Unio dos
Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Brasil (ULTAB) (Contag, 2004).20
A Contag foi fundada na 1a Conveno Brasileira de Sindicatos Rurais,
convocada pela ULTAB em 1963, em pleno perodo de efervescncia poltica
no pas, quando as reformas de base estavam no centro do debate pblico. Desta
conveno saram como encaminhamentos para a ao poltica a reforma agrria,
a regulamentao do Estatuto do Trabalhador Rural, o acesso aos benefcios da
Previdncia Social e a participao no desenvolvimento do pas, com acesso integral
educao, orientao tcnica e ao crdito.21
A Contag teve como primeiro presidente Lindolpho Silva, integrante do
Partido Comunista Brasileiro (PCB). Com o Golpe de 1964, toda a diretoria
da Contag foi deposta e presa; em lugar dela, restou um interventor, a exemplo do
que ocorreu com as federaes estaduais e alguns sindicatos. A rigor, a interveno
se dava com a instalao de juntas governativas, cujos membros eram indicados
20. No possvel, dados os limites do texto, abordar a trajetria das organizaes dos trabalhadores rurais citadas.
Para tal, ver Medeiros (2002).
21. Ver Contag (2004).
364
pelo governo; em seguida, para legitimar esse processo, promovia-se uma eleio.
Na Contag, os interventores assumiram em 1964 e realizaram eleies pr-forma
em 1965, com vitria dos indicados pela ditadura, pertencentes aos crculos operrios cristos, vinculados Igreja Catlica e de clara orientao anticomunista.22
A interveno na Contag s foi revertida em 1967, no Congresso Intersindical,
quando, por apenas um voto, a chapa composta pelos trabalhadores urbanos e
rurais retomou o controle da confederao.23
Durante os anos de chumbo a Contag intensificou seu processo de organizao com a fundao de novos sindicatos e consequente aumento do quadro de
filiados. Tambm investiu na formao poltica, com constante trabalho de base
e construo de estratgias de comunicao, como o peridico O trabalhador
rural. Entretanto, as dificuldades eram muitas. As perseguies a lideranas e as
intervenes que se abateram sobre os sindicatos ps-Ditadura desferiram um forte
golpe sobre as iniciativas da organizao. Sobressaam-se apenas aes pontuais
em determinados sindicatos, nada que se comparasse a uma orientao nacional
para o desenvolvimento de uma prtica sindical. Para Medeiros (2002), a maior
parte dos sindicatos existentes no pas na segunda metade dos anos [19]60 no se
constitua em um referencial para as demandas dos trabalhadores.
O cenrio agravou-se com a instituio do Funrural e a instrumentalizao
dos sindicatos que, antes espao de luta e mobilizao, foram, em muitos casos,
reduzidos a prestadores de servios, passando a ofertar em suas sedes atendimento
nas reas de sade, previdncia e assistncia social.
A Contag buscava imprimir uma orientao nacional para o movimento
sindical, embora a heterogeneidade de situaes vividas nos sindicatos constitusse um grande obstculo. De um lado, havia a coero exercida pela ditadura,
materializada em desaparecimentos de lideranas e ameaas diversas; de outro, um
processo de instrumentalizao dos sindicatos, com vistas a deturpar sua misso
original e sepultar a sua combatividade. Os trabalhadores rurais, apesar disso,
persistiram na construo de sua organizao, e os congressos da categoria so
marcos importantes desse processo. Entre 1973 e 1979, perodo entre o II e o III
Congressos da Contag (Contag, 1973; 1979), observam-se alteraes substantivas
na pauta de reivindicao do movimento sindical, fruto da alterao na conjuntura
poltica. Se no II Congresso, sob vigncia do AI 5, buscava-se debater os temas
de interesse dos trabalhadores sem confrontar diretamente o poder dos militares,
22. Ver Medeiros (2002) e Ramos (2011).
23. A ideia de retomada da Contag relativizada por autores como Tavares (1992), para quem a estratgia utilizada
por Jos Francisco da Silva (eleito presidente) foi de penetrao na estrutura da confederao, dado que desde 1965
ele compunha sua diretoria como membro da chapa do interventor. Refora essa relativizao o fato de a chapa de
oposio ter incorporado o tesoureiro da gesto anterior, vinculado aos crculos operrios cristos do Rio de Janeiro.
Para mais informaes, ver Medeiros (2002) e Teixeira (2009).
365
no III Congresso, em uma conjuntura mais prxima abertura poltica, observa-se

a presena de temas pujantes, como a autonomia e a liberdade sindical, o direito
de greve, alm da crtica contundente reforma agrria conduzida pelo governo.
De acordo com os trabalhadores rurais, o governo, para no realizar a reforma
agrria verdadeira (via desapropriao do latifndio), investia na constituio de
projetos integrados de colonizao em terras pblicas no Norte do pas,24 alm
de favorecer, com iseno fiscal, a apropriao destas terras por grandes grupos
internacionais. Os documentos do III Congresso, incluindo suas deliberaes,
exprimem essa posio firme em prol de um sindicalismo livre e atuante, em uma
postura de independncia em relao aos poderes constitudos.25 Tal posio veio a
se consolidar no IV Congresso, j no perodo da redemocratizao: neste, alm das
pautas j tradicionais, aparece em destaque o tema da democracia e da participao
poltica. Como exemplo da cultura poltica desejada para o pas, os trabalhadores
aprofundaram a democracia interna do movimento ao realizar a primeira eleio
da Contag via congresso, conferindo a cada congressista um voto.26
Mesmo em uma conjuntura poltica e econmica adversa, a Contag ingressou
na dcada de 1980 como uma das maiores foras polticas do Brasil, possuindo
cerca de 6 milhes de trabalhadores filiados, organizados em 21 federaes e 2.346
sindicatos. O crescimento traduziu-se em fora poltica, obrigando o governo
ditatorial a formular polticas sociais que abrandassem as tenses decorrentes da
ausncia de direitos. Registram-se como principais vitrias do movimento sindical
no perodo a criao da Previdncia Rural, ainda que com benefcios de menor
cobertura e valor em comparao urbana, e a manuteno da prescrio bienal
prevista no Artigo 175 do Estatuto do Trabalhador Rural, assegurando ao trabalhador
a possibilidade de reivindicar direitos trabalhistas sonegados pelo empregador.
A longa luta pela extenso dos direitos trabalhistas e de organizao aos trabalhadores rurais consolidar-se- apenas na Constituio de 1988. Na Constituinte,
a Contag contribuiu para incorporar na carta magna, por meio de um intenso
processo de articulao, temas como a reforma agrria27 e a Previdncia Social
rural, com a insero dos trabalhadores rurais no regime geral da previdncia com
uniformidade e equivalncia entre benefcios rurais e urbanos.28
24. O slogan levar os homens sem-terra para a terra sem homens, usado pela Ditadura, justificava a colonizao da
Amaznia, deslocando trabalhadores envolvidos em conflitos fundirios em suas regies para o Norte do pas, rea em
que mais tarde nova onda de conflitos se levantaria. Ver Contag (1979).
25. O governo buscou impedir de muitas formas a realizao do III Congresso, tentando mesmo dificultar a chegada
de delegaes de trabalhadores a Braslia (Contag, 2004).
26. Antes as eleies eram realizadas no conselho deliberativo, composto por um representante de cada federao
(Contag, 1985).
27. A Contag produziu, na Constituinte, uma emenda popular a favor da reforma agrria com 1,2 milho de assinaturas.
28. A regulamentao viria trs anos depois, com a Lei no 8.213/1991.
366
Os trabalhadores rurais e suas organizaes, entretanto, logo perceberiam que,

entre a conquista do direito e sua real efetivao, havia um espao a ser preenchido
por uma nova etapa de luta. Contraditoriamente, o Brasil, ao ingressar na democracia,
adotava o receiturio neoliberal nas polticas de Estado, em favor dos interesses do
grande capital internacional e em prejuzo da classe trabalhadora. Ao cenrio de
grave crise econmica e social, somaram-se as insistentes tentativas governamentais
de criminalizao e desarticulao dos movimentos sociais, denunciadas pela Contag
em seu V Congresso, em 1991.
Como reao, a Contag iniciou a construo do Projeto Alternativo de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (PADRSS), de carter permanente,
orientador da sua ao poltica, e que viria a ser tema norteador do VII Congresso,
em 1998 (Contag, 1998). No centro do debate estavam as lutas dos trabalhadores
e trabalhadoras rurais pela terra, poltica agrcola diferenciada, polticas sociais e
direitos trabalhistas. Em paralelo construo do PADRSS, vrias aes de massa,
tendo por estratgia a constituio de alianas com outros movimentos sociais rurais
e urbanos, foram realizadas como forma de pressionar o poder pblico a avanar
nas polticas para o campo. Entre estas aes, destacam-se o Grito da Terra Brasil,
nascido em 1994, e a Marcha das Margaridas, iniciada em 2000.
O Grito da Terra Brasil, realizado anualmente, constitui um instrumento
importante de presso e negociao de pautas previamente construdas pelo
movimento sindical. A ao, alm de reivindicatria, possui carter formativo,
haja vista que milhares de trabalhadores e dirigentes sindicais participam dela,
aprofundando seu entendimento e conscincia sobre os problemas enfrentados
pela categoria. A Contag aponta, como resultados positivos dessa ao, a conquista
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
a desapropriao de milhares de hectares em favor da reforma agrria, a concesso
de milhares de benefcios previdencirios, por meio da melhoria da forma como os
segurados especiais so atendidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
e da melhoria das condies de trabalho dos assalariados e das assalariadas rurais.
J em sua quarta edio, a Marcha das Margaridas constitui um espao de
articulao das mulheres em prol da construo de polticas pblicas. A marcha
denuncia a violncia qual as mulheres esto cotidianamente submetidas, seja
no plano privado, seja na vida pblica, e deixa como mensagem a necessidade da
construo de uma sociedade justa em que homens e mulheres tenham direitos
iguais. A marcha carregada de simbolismo e recebe o nome da lder sindical
Margarida Alves, assassinada brutalmente por latifundirios por defender os direitos
dos trabalhadores rurais. Os assassinos e mandantes deste crime, como o de muitos
outros contra lideranas sindicais, jamais foram condenados, o que confirma a
atualidade da tese da Contag sobre a violncia no campo.
367
A violncia no campo caracteriza-se por ser seletiva, organizada e institucional.

Seletiva porque ataca especialmente as lideranas sindicais e seus assessores, buscando
destruir as organizaes dos trabalhadores; organizada porque os latifundirios
possuem verdadeiros exrcitos de jagunos, listas de vtimas e atividades para
financiar a paga de assassinos, sem que nada seja feito para det-los; e institucional
porque conta com a cumplicidade e a omisso de autoridades locais, estaduais e
federais, que asseguram a impunidade dos assassinos e dos mandantes.29
Ao longo do governo de Fernando Henrique Cardoso, a Contag manteve
uma postura crtica em relao s polticas neoliberais e ao processo de privatizao.
No plano interno, aprimorou o processo de organizao do movimento sindical,
investindo na capacitao de dirigentes e trabalhadores rurais e nas aes de massa.
No plano das polticas pblicas, o saldo foi positivo com conquistas importantes
como o j citado PRONAF, e a criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), rgo voltado para a agricultura familiar.
Uma ampla aliana de diferentes setores da sociedade, em especial os vinculados s lutas sociais, elegeu Lula como presidente em 2002. Embora a relao
entre a Contag e o campo poltico vitorioso nessa eleio seja antiga perpassa
o perodo em que a confederao prestou solidariedade aos dirigentes destitudos nas primeiras greves do ABC e participou das articulaes para a criao
do Partido dos Trabalhadores (PT) e da Central nica dos Trabalhadores ,
os governos petistas que se seguiram desde ento tm sido marcados por avanos
e retrocessos em relao agricultura familiar e luta por direitos. Segundo a
avaliao da Contag, ao passo que demonstraram sensibilidade social para atender
parte das reivindicaes dos trabalhadores rurais e agricultores familiares (com
valorizao do salrio mnimo, aumento considervel dos recursos do PRONAF e
a obrigatoriedade da aquisio de produtos da agricultura familiar com recursos do
Programa Nacional de Alimentao Escolar, entre outras polticas), tais governos
insistiram na velha receita de apoio ao agronegcio, matriz da excluso social de
parcelas significativas da populao. O contexto poltico dos ltimos doze anos
revelou-se como processo dinmico e entrecortado por uma variedade de foras
sociais, defensoras de distintas concepes de desenvolvimento: com efeito, a opo
pelo agronegcio, apoiada por setores da sociedade, do judicirio, da academia e
da mdia, responde s exigncias de partidos polticos e de um nmero expressivo
de parlamentares que compem a bancada ruralista no Congresso Nacional e fazem
parte da base de sustentao do governo (Contag, 2013, p. 21).
diante desse quadro complexo, marcado por contradies, que a Contag
completa cinquenta anos de histria. Sua tarefa atual tem sido fazer um balano
29. Ver Contag (1991, p. 26-27).
368
das conquistas e extrair, das vitrias e derrotas, lies para aprimorar sua prtica
sindical e suas estratgias de luta.
2.3 Trinta anos do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)
Entre os dias 10 e 14 de fevereiro de 2014 ocorreu, em Braslia, o VI Congresso

Nacional do MST em comemorao aos trinta anos de vida do movimento. Vindos
de todas as regies do pas, seus 16 mil participantes percorreram as ruas da capital
federal, ao final do encontro, com a Marcha pela Reforma Agrria Popular.
O MST um dos mais longevos movimentos camponeses do pas. Aps
o Golpe de 1964, as Ligas Camponesas foram desarticuladas, e suas principais
lideranas Gregrio Bezerra e Francisco Julio , presas. As reivindicaes dos
trabalhadores rurais por acesso terra foram desde logo reprimidas e apenas
no final dos anos 1970, com o incio da distenso do regime, voltaram a se
constituir grupos organizados em torno desse objetivo. O movimento comea
a se estruturar entre 1978 e 1979, nas lutas de resistncia do acampamento de
famlias sem-terra Encruzilhada Natalino.30 Outras mobilizaes e enfrentamentos
se sucederam at a realizao de um primeiro encontro, marco de sua fundao,
em janeiro de 1984, na cidade de Cascavel (PR). O episdio reuniu centenas de
trabalhadores rurais posseiros, migrantes, atingidos por barragens, pequenos
agricultores sem terra prpria , cujas famlias haviam sido expulsas ou foradas
a migrar das terras em que viviam pelo chamado processo de modernizao
da agricultura, ento em curso.
Tal processo esteve ligado ao esvaziamento da pauta reformista do Estatuto
da terra em proveito da orientao funcionalista, que subordinava a poltica agrria poltica agrcola e no reservava ao campesinato outro destino
se no abandonar o campo e integrar-se massa de trabalhadores assalariados urbanos. O movimento nasceu com o objetivo de criar uma organizao
autnoma que lutasse por reforma agrria e que afirmasse, contra o fatalismo
da urbanizao que convertia o xodo rural em liberao de mo de obra para
a cidade, o direito das famlias camponesas de construrem projetos de vida e
estratgias de subsistncia ligados ao trabalho na terra.
No perodo da Nova Repblica, a pauta da reforma agrria torna a ganhar
destaque com a reascenso das lutas sociais. As ocupaes de terras, como meio
de presso em favor da democratizao da propriedade rural e da ampliao
dos direitos, vo se tornando, apesar dos seus conflitos intrnsecos, a principal
estratgia poltica de ao dos movimentos sociais do campo. De outra parte, a
classe agrria patronal tambm se une em organizaes de defesa da propriedade
30. Para uma cronologia completa dos acontecimentos que precederam a criao do MST, ver <www.mst.org.br/
node/16225>. Acesso em: nov. 2014.
369
privada, como a Unio Democrtica Ruralista (UDR), propagando a necessidade

dos fazendeiros se armarem31 contra qualquer iniciativa de interveno fundiria por parte do governo. O acirramento das tenses marca a elaborao do I
Plano Nacional de Reforma Agrria, de 1985, que resgatava, do Estatuto da terra,
como instrumento prioritrio da reforma agrria, o instituto da desapropriao.32
Essa disputa ir deflagrar-se com mais intensidade na Constituinte de 1988, em
cujo processo a reforma agrria, a despeito de alguns avanos como a consolidao
do princpio da funo social , sofrer importantes derrotas.33
Nos anos 1990, com crescente adeso de trabalhadores despossudos no campo
e na cidade, com acampamentos e numerosas ocupaes de propriedades rurais,
o MST ala-se condio de protagonista da luta pela terra no pas. O movimento
recoloca a reforma agrria na ordem do dia. A escalada da represso policial,
que caracterizou as respostas do Estado a essas mobilizaes, culminou, em meados
da dcada, com os massacres de Corumbiara e de Eldorado dos Carajs.
Em Corumbiara,34 no sul de Rondnia, um acampamento de 532 famlias
sem-terra ocupava, em fins de julho de 1995, uma rea da Fazenda Santa Elina,
de 20 mil hectares. Aps a expedio judicial de um mandado de reintegrao de
posse, tropas de Porto Velho, Vilhena e Colorado do Oeste, somando quase duzentos
homens, se deslocaram para a zona de conflito. Na madrugada de 9 de agosto,
foras policiais marcharam contra o acampamento e, aps um confronto com os
sem-terra cujo grupo de segurana dispunha de quarenta homens armados,
segundo os relatos , dominaram a situao. Conforme dados oficiais, morreram
nove sem-terra, entre eles uma criana, e dois policiais; conta-se em 125 o total
de sem-terra feridos. Os trabalhadores contestam os nmeros, afirmando que as
perdas entre eles foram maiores. O que configurou o episdio como massacre foi a
deteno de 355 sem-terra e a tortura fsica e psicolgica de dezenas deles, alm das
execues sumrias ao menos seis entre as mortes oficiais. Nos meses seguintes,
o Incra assentou as famlias.
Os sem-terra de Corumbiara no eram ligados ao MST, mas a cobertura da
imprensa ao episdio no fez essa distino e, de certo modo, os acontecimentos
acabaram por se incorporar histria do movimento, sobretudo por terem servido
de prenncio ao massacre ocorrido em Eldorado dos Carajs, no Sudeste do Par,
31. Ver, por exemplo, em edio da revista Veja, de 20 de junho de 1985, matria intitulada Reforma agrria: os
fazendeiros se armam (p. 20-25).
32. Ver Bruno e Carvalho ([s.d.]).
33. Alguns dos prejuzos sofridos pela reforma agrria no processo constituinte so citados rapidamente no item 2.1
desta seo 2. Para uma retrospectiva detalhada e crtica deste processo, ver edio n. 17 deste peridico.
34. Para uma descrio completa e atualizada dos fatos, endossada pela Comisso Pastoral da Terra (CPT), ver Peres
(2013). Dois sem-terra e trs dos dez policiais, levados a jri popular sob a acusao de homicdio, foram considerados
culpados. Outros desdobramentos do massacre de Corumbiara a luta pela indenizao s famlias, por exemplo
podem ser vistos na mesma referncia.
370
em 1996. Na tarde de 17 de abril daquele ano, cerca de 190 policiais militares,

vindos de Parauapebas e Marab, cercaram 1.500 trabalhadores rurais acampados
nas margens da rodovia PA-50. Oriundos de uma ocupao na Fazenda Macaxeira,
de 42,5 mil hectares, eles marchavam em direo a Belm para reivindicar a desapropriao do imvel. As mobilizaes em torno da rea haviam comeado um ano
antes: aps a criao do acampamento junto fazenda, o Incra comprometeu-se a
fazer uma vistoria na rea para aferir sua produtividade, desde que os sem-terra no
a ocupassem. Os trabalhadores cumpririam sua parte no acordo mas, depois de a
fazenda ter sido vistoriada e declarada produtiva, ocuparam a rea, j em maro de
1996. Em 10 de abril comearam a marcha para a capital. Na altura de Eldorado
de Carajs, uma rpida ofensiva policial, visando desobstruo da estrada, matou
dezenove sem-terra e deixou mais de sessenta feridos. O massacre causou grande
comoo nacional e teve ampla repercusso na imprensa estrangeira.35
Em 1997, para relembrar a data do massacre de Eldorado dos Carajs e protestar
contra a excluso social, o MST realizou a Marcha Nacional por Reforma Agrria,
Emprego e Justia que, partindo de trs pontos diferentes, cruzou a p por dois
meses as estradas do pas para chegar a Braslia exatamente no dia 17 de abril. Entre
30 mil e 40 mil trabalhadores rurais ocuparam a Esplanada dos Ministrios. Esse
ato marcou o momento em que a luta do movimento ganhou maior visibilidade e
a reforma agrria voltou a ser considerada uma pauta legtima pela maior parte da
populao: uma pesquisa do Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica
(Ibope) divulgada na poca revelava que 83% dos brasileiros apoiavam a reforma
agrria e 40% se declaravam favorveis mesmo ocupao de terras.36
Pode-se dizer que a presso social gerada a partir das mobilizaes do MST
impulsionou a poltica de reforma agrria na segunda metade dos anos 1990.
No trinio de 1997 a 1999, foram criados 2.145 projetos de assentamentos,
a grande maioria por desapropriao, abrangendo uma rea total de 9,4 milhes
de hectares e com capacidade para instalar at 232 mil famlias. Esse perodo
compreendeu o auge da poltica de reforma agrria no governo FHC. 37 No
trinio subsequente, o nmero de projetos criados cai em 40% e, embora o
movimento siga mantendo a ttica de ocupaes para exigir o cumprimento das
metas assumidas pelo governo, comea a verificar-se uma mudana de enfoque
na cobertura miditica das aes do MST, cada vez mais associadas imagem de
um perigo vermelho, capaz de levar o pas instabilidade poltica. Recrudesce o
discurso das entidades patronais agropecurias por uma represso mais severa s
ocupaes de terra e, em 2001, o governo edita a MP no 2.183-56 que, alterando
35. Para informaes a respeito e um relato completo do episdio, ver Dezessete... (2011).
36. Segundo a reportagem da Veja (A longa..., 1997).
37. O acompanhamento peridico dos resultados da poltica de reforma agrria pode ser visto no captulo 7 de todas
as edies deste peridico.
371
a Lei n o 8.629/1993, estabeleceu punies aos movimentos que empregassem a estratgia de ocupao de terras, alm de salvaguardas aos proprietrios.
O imvel rural objeto de invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de
carter coletivo ficava, desde ento, insuscetvel a ser vistoriado, avaliado ou
desapropriado nos dois anos seguintes desocupao. Alm disso, o beneficirio
de projeto de assentamento ou postulante inscrito nos cadastros de acesso terra
que fosse identificado como participante direto ou indireto em conflito fundirio,
caracterizado por invaso de imvel rural em fase de vistoria ou avaliao para
fins de reforma agrria, ficava excludo definitivamente do programa. Por fim,
a lei estabelecia que o movimento que, direta ou indiretamente, auxiliasse,
colaborasse, incentivasse, incitasse, induzisse ou participasse da invaso de
imveis rurais ou bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter
coletivo, no receberia, a qualquer ttulo, recursos pblicos.38
Nos anos 2000, com a ascenso do PT chefia do Executivo nacional,
o MST, um de seus mais destacados apoiadores polticos no campo popular, e os
movimentos sociais rurais de modo geral nutriam expectativas pela consecuo
de uma ampla reforma agrria. O trinio 2004-2006 do governo Lula registrou
nmeros expressivos com a criao de 1.985 projetos, abrangendo 27 milhes
de hectares, com capacidade para assentar 264,3 mil famlias , mas os anos
subsequentes apontaram para uma reduo paulatina e consistente das realizaes
governamentais no mbito da reforma agrria, que coincidiu com um relativo
descenso nas mobilizaes sociais no campo.
As razes para essa mudana, segundo a avaliao de alguns dirigentes do MST,39
passam por dois processos. Em primeiro lugar, a situao grave de desemprego nos
anos 1980 e 1990 quando participar de um acampamento podia significar uma
alternativa de vida foi, nos anos 2000, bastante minorada. Embora a demanda
social por reforma agrria no tenha diminudo, as possibilidades de obteno de
um emprego assalariado, ainda que precrio, aumentaram e, com isso, os trabalhadores pobres no recorrem aos acampamentos com a mesma perspectiva que os
motivava na dcada de 1990. Ao aumento da oferta de emprego sobrepuseram-se,
ainda, os programas sociais de transferncia de renda que, sob certo aspecto,
acabaram por prevalecer, no mbito da ao do Estado, como alternativa poltica
de combate pobreza no mundo rural. Em segundo lugar, j no final da dcada
de 1990, quando a produo de commodities agrcolas comea novamente a ter
papel estratgico no equilbrio macroeconmico do pas um papel que perdurou
e intensificou-se nos governos da dcada de 2000 e se estendeu aos atuais ,
ampliou-se, no campo poltico e jurdico, a ofensiva contra os movimentos sociais
38. Lei no 8.629, Artigo 2o, 6o, 7o, 8o, cuja redao foi dada pela MP no 2.183-56/2001.
39. Ver entrevista com Gilmar Mauro na edio de 10 de fevereiro de 2014 da revista Carta Capital. Disponvel em:
<http://goo.gl/6lWDyL>. Acesso: maro 2015.
372
rurais. Alm disso, a crescente aproximao dos dois ltimos governos a cuja
identidade partidria o MST historicamente ligado com o agronegcio tanto
no nvel institucional das relaes do Poder Executivo com a bancada ruralista no
Legislativo, quanto no nvel econmico, com ampliao dos crditos e subsdios
destinados ao setor acabou por restringir fortemente os avanos na poltica de
reforma agrria e na legislao agrria.40
As reflexes e as crticas do movimento ante as mudanas de conjuntura dos
ltimos anos sobretudo no setor agropecurio e nas formas de apropriao e controle
da terra tm caminhado no sentido de requalificar o significado e o objetivo da
luta pela reforma agrria. No se perdeu de vista a perspectiva da reforma agrria,
mas esta, hoje, tem se colocado em outro plano. Em suas manifestaes pblicas
recentes, o MST avalia que a reforma agrria de tipo clssico, que, tal como inscrita
no Estatuto da terra, previa a diviso da propriedade da terra entre os camponeses
segundo um projeto de desenvolvimento que os converteria em fornecedores de
matrias-primas e alimentos para a sociedade urbano-industrial, j no se afigura
suficiente ou adequada atualidade. O diagnstico geral que o movimento faz
dessa conjuntura aponta para a mudana de natureza do latifndio. Ao domnio
cartorial da propriedade se sobrepem agora estratgias de controle sobre a terra
e sua produo por parte do capital internacional ligado ao setor agropecurio:
multinacionais cuja atuao abrange todos os elos da cadeia produtiva, desde
o fornecimento de insumos sementes modificadas, agrotxicos, fertilizantes
etc. , at a comercializao com a compra da produo e seu beneficiamento
para subsequente exportao. Tal cenrio refora no movimento a necessidade de
dirigir sua luta no apenas ao latifndio cuja disputa se trava entre os movimentos
sociais e as grandes empresas do agronegcio , mas a um modelo de agricultura
no qual o latifndio, ou o controle sobre amplas extenses de terra, segue sendo
importante, mas agora mais fortemente articulado commoditizao da produo
e crescente internacionalizao do setor. Ante esse novo contexto do seu campo
de atuao, o MST vem empenhando-se em construir um novo projeto de reforma
agrria: a reforma agrria popular.
Segundo se pode depreender da leitura dos documentos do MST, a pauta da
reforma agrria popular abarca, em primeiro lugar, a disputa por terras e territrios,
o combate mercantilizao dos bens da natureza das sementes, das guas e das
florestas , e pe na ordem do dia, para o movimento, a redefinio das bases de
luta pela terra a partir de uma aliana com outros movimentos camponeses, com
povos e comunidades tradicionais, indgenas e quilombolas. Em segundo lugar,
a reforma agrria popular tem em vista garantir as condies para a produo de
40. Demanda do movimento, a no atualizao dos ndices de produtividade, que servem de parmetro tcnico para as
desapropriaes de imveis improdutivos, um exemplo dessa estagnao. Ver, a propsito, a edio nmero 19 deste peridico.
Para uma reviso crtica dos trinta anos do MST, ver Jungmann (2014).
373
alimentos saudveis populao. Tal objetivo expressa-se na opo do movimento

de no tomar parte no modelo definido pelo agronegcio, que se caracteriza,
em linhas gerais, pela monocultura base de uso intensivo de insumos qumicos e
uso de transgnicos. Cumpre dizer que essa uma posio poltica do movimento,
o que no impede que famlias ligadas a ele estejam inseridas no sistema de produo
do agronegcio;41 alm disso, em pocas anteriores, quando esta orientao ainda
no se fazia presente, muitas iniciativas, no mbito da produo, de trabalhadores
rurais assentados e vinculados ao movimento reproduziam o modelo do agronegcio, combinando-o, entretanto, a outras estratgias de produo que envolviam a
coletivizao do trabalho, dos usos da terra e das prticas de comercializao.
As mudanas recentes na orientao do movimento explicam-se pela percepo
do carter intrinsecamente desigual tanto da relao entre campesinato e agronegcio relao de subordinao quanto da relao entre a produo camponesa,
coletivizada ou no, e o capital relao de dependncia. Essa crtica o fez engajar-se
na construo de outro modelo de produo, a agroecologia, e a associar cada vez
mais a luta pela terra luta pela comida, no apenas disputando, assim, as formas
de produo de alimentos e de seu beneficiamento pelas agroindstrias , mas
ainda reafirmando uma identidade camponesa que se tem valido historicamente
da diversidade produtiva, da produo familiar em pequena escala e da adoo
de tecnologias e estratgias de cultivo e criao adequadas s suas condies de
produo e a um modelo social e equitativo de desenvolvimento para o campo.
Uma das crticas dirigidas ao projeto da reforma agrria popular d conta de que
ele parece destinar-se mais aos assentados que aos sem-terra, deixando em aberto a
necessidade de atualizar os mtodos de luta do movimento que, em certa medida,
se atm ainda ao formato clssico.
Pode-se dizer que, desde o incio da trajetria do MST, duas dimenses se
articularam s suas aes por reforma agrria e se mostraram essenciais ao fortalecimento poltico, social e econmico do movimento: a dimenso produtiva e
a dimenso formativa. De acordo com o movimento, as lutas e as mobilizaes
empreendidas ao longo de seus trinta anos de existncia conquistaram o acesso
terra para mais de 350 mil famlias. No que diz respeito dimenso produtiva,
o MST aponta que, hoje, mais de cem cooperativas e de 1,9 mil associaes,
compostas por famlias ligadas ao movimento nos assentamentos, tm se dedicado
produo de alimentos e que, com sua contribuio, 96 agroindstrias vm
operando no campo e gerando a melhoria da renda e das condies de trabalho
dos produtores.
41. Manano (2014).
374
As realizaes do MST na dimenso formativa-educacional so bastante

reconhecidas.42 Segundo as informaes do movimento,43 foram criadas 2.250 escolas
pblicas em acampamentos e assentamentos ao longo de sua histria, mais de
4 mil professores foram formados no movimento e mais de 100 mil sem-terra foram
alfabetizados. Os projetos de alfabetizao do movimento envolvem, atualmente,
por ano, cerca de 28 mil educandos e 2 mil professores. Parcerias com cinquenta
instituies pblicas de ensino permitiram, nos ltimos anos, a formao de
mais de 5 mil educandos em cursos tcnicos de nvel mdio, cursos superiores
e especializaes. Registram-se, ainda, inovaes importantes, como as escolas
itinerantes, que acompanham os acampamentos.44 Atualmente, o movimento
noticia a existncia de 32 escolas desse tipo, nas quais estudam 2.984 educandos
e atuam 277 educadores. Deve-se fazer especial meno, no conjunto dessas aes,
Escola Nacional Florestan Fernandes, fundada pelo movimento em Guararema
(So Paulo), pela qual passaram, nos ltimos cinco anos, 16 mil membros de
movimentos sociais rurais e urbanos do pas.45
O fato de, a despeito das conquistas, se manter quase inalterada a estrutura
acentuadamente desigual da distribuio fundiria brasileira respalda por si s a
necessidade de se fazer avanar a reforma agrria. Com efeito, apesar do aumento
da renda e do emprego, sobretudo na cidade, os dados de conflito fundirio
permanecem altos. Uma leitura das pautas recentes do MST revela que o movimento
vem se empenhando em qualificar essa demanda histrica em conformidade com
as transformaes de ordem poltica e econmica que o espao rural brasileiro
e o setor agropecurio tm sofrido nos ltimos anos. Isto significa, entre outras
tarefas polticas, o esforo de abarcar, em uma frente comum de luta, os povos
tradicionais que reivindicam terra indgenas, quilombolas, ribeirinhos mas
que tm em relao terra concepes de uso e de apropriao marcadamente
identitrias. Sem dvida, as realizaes do movimento, construdas no mbito da
educao e da produo, em perspectiva crtica a modelos hegemnicos, oferecem,
somadas permanente luta por reforma agrria, um de seus maiores legados:
a transformao, na sua luta por terra, de trabalhadores vulnerveis e despossudos
em sujeitos de direito.
42. Entre os prmios com que o MST j foi agraciado na rea de educao, destacam-se: o Prmio Educao e Participao
Ita & UNICEF Por uma Escola de Qualidade no Meio Rural, concedido pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF) em dezembro de 1995; o Prmio Alceu Amoroso Lima de Direitos Humanos, concedido em agosto de 1999
pela Fundao Alceu Amoroso Lima; o Prmio Pena Libertria pela Escola Itinerante, concedido em outubro de 1999 pelo
Sindicato dos Professores do Rio Grande do Sul (Sinpro/RS; o Prmio Ita & UNICEF Por uma Educao Bsica do Campo,
concedido, em novembro de 1999, pelo UNICEF; o Prmio Pena Libertria Educao no RS 2000, concedido, em outubro
de 2000, pela Escola Josu de Castro, do Instituto Tcnico de Capacitao e Pesquisa da Reforma Agrria.
43. Informaes retiradas da pgina online do MST, disponvel em: <www.mst.org.br>.
44. Tais escolas j foram legalmente reconhecidas pelos conselhos estaduais de educao do Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, Paran, Gois, Alagoas, Pernambuco e Piau.
45. Contando com o apoio de cerca de quinhentos professores voluntrios, a escola oferece cursos superiores e de
especializao como em Direito e Comunicao e mestrado em Questo Agrria.
375
2.4 A promulgao da Lei no 13.001/2014 e a poltica de titulao dos lotes

de assentamentos
Efeito da converso da Medida Provisria (MP) no 636/2013, a Lei no 13.001/2014

trata, em sua maior parte, das condies de liquidao e remisso de crditos de
instalao e habitao concedidos aos assentados da reforma agrria46 e, secundariamente, de alternativas de negociao de outras dvidas relativas a pequenos e mdios
produtores.47 parte, porm, as disposies relativas aos crditos, a lei introduz
importantes instrues referentes ao estatuto jurdico dos lotes de reforma agrria e
condio dos assentados em relao s terras. O conjunto dos dispositivos que tratam
desse assunto na lei coloca em evidncia um tema capaz de engendrar consequncias
de grande impacto sobre a poltica agrria: a titulao. este aspecto especfico,
e menos evidente, da lei a criao de condies para uma ampla poltica de titulao
privada de lotes de reforma agrria que esta subseo pretende abordar.48
A primeira meno titulao, no Artigo 2o da lei, refere que a propriedade da
habitao construda com crditos da poltica de reforma agrria somente ser transmitida
famlia assentada no ato de transferncia da titularidade do lote. A interposio dessa
exigncia, objeto de controvrsia entre parlamentares e movimentos sociais,49 foi criticada
por instituir uma relao de dependncia entre dois direitos dissociados, condicionando
o direito real sobre a moradia, cujos crditos foram quitados, ao pagamento pela
terra em que ela se situa. Alm disso, sob uma perspectiva mais ampla, a exigncia da
titularidade da terra como condio de efetivao do direito moradia revela que a lei
se imbui de uma viso da questo fundiria brasileira em que predomina o parmetro
da regularizao fundiria, com alienao de terras pblicas a domnio particular,
sobre uma concepo da reforma agrria que reconhea a poltica de assentamentos
como resultado de um processo de lutas sociais e de investimento pblico voltado ao
enfrentamento da concentrao da propriedade.
46. Os crditos de instalao se referem a valores transferidos s famlias assentadas com objetivo de assegurar a
subsistncia delas e a estruturao preliminar de suas atividades. Os crditos de habitao transferem recursos para
aquisio de material de construo e reforma de suas moradias. A lei estende aos assentados que receberam crditos
de habitao as mesmas condies de quitao praticadas no mbito do Programa Nacional de Habitao Rural (Minha
Casa, Minha Vida), e autoriza, em favor dos assentados no perodo de 10 de outubro de 1985 a 27 de dezembro de
2013, a anistia das dvidas relativas aos crditos de instalao cujo valor por beneficirio no ultrapasse R$ 10 mil
(os crditos que excedam esse valor podem ser liquidados mediante um rebate de 80% sobre o saldo devedor total).
47. So remitidas as dvidas de produtores rurais que, de 2003 a 2004, receberam crdito pelo PAA, desde que o valor
contratado no exceda a R$ 2,5 mil, e prorrogada para dezembro de 2019 a quitao de operaes contratadas at o
fim de 2012, vencidas e no pagas, sob a modalidade formao de estoque. A lei ainda concede descontos e autoriza
a rolagem de dvidas inscritas na Dvida Ativa da Unio (DAU) e contradas no mbito dos programas Cdula da Terra
e Cooperao Nipo-brasileira para Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer), e prev amplos descontos em dvidas
que no cabem necessariamente nem a assentados nem a pequenos produtores: exemplos disso so a autorizao
concesso de rebates sobre operaes de crdito rural contratadas at dezembro de 2006 no valor de at R$ 100 mil e
relativas a empreendimentos situados na rea de abrangncia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene) e a autorizao criao de uma linha de crdito rural com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento
do Nordeste (FNE) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e risco compartilhado ou integral do
Tesouro Nacional de at R$ 200 mil por muturio.
48. Uma discusso mais detalhada dos artigos referente s polticas de crdito pode ser encontrada em Ferreira et al. (2014).
49. Ver, por exemplo, Titularidade... (2014) e Movimento... (2014).
376
Em linhas gerais, os dispositivos legais que regem a poltica de regularizao

autorizam a outorga do ttulo sobre terra pblica em favor do produtor que resida
e trabalhe no lote e no detenha outros imveis; aos assentados, a legislao j
estatui condies para que eles, mediante quitao do valor da terra, com prazo
de carncia fixado em dez anos, baixas alquotas de juros e longo parcelamento,
possam adquirir a titularidade de seu lote. A diferena especfica da poltica proposta
na Lei no 13.001 est no lanamento, por ela, das bases para um processo massivo
de titulao, ou de transferncia a domnio privado das terras da reforma agrria.
A tornar-se hegemnica como poltica fundiria para os assentados, a titulao
pode implicar a perda de controle pblico sobre as terras hoje registradas em
nome da Unio e que, como tais, constituem a base a partir da qual o Estado pode
empreender aes redistributivas do patrimnio fundirio do pas.
Conquanto possa ser vista como garantia de acesso terra aos atuais possuintes
ou mesmo como forma de libertao dos assentados da tutela do Estado, segundo
os termos em que a define a Confederao Nacional da Agricultura (CNA)
entidade representante do agronegcio que postulou a incluso dessa poltica na
pauta do Incra e do MDA ,50 a titulao pode vir a agravar o carter excludente da
estrutura fundiria: se, por um lado, gera benefcios imediatos aos atuais possuintes,
ela significa, por outro, a transferncia de parte expressiva das terras pblicas ao
domnio privado, expondo-as, a partir disso, aos mecanismos de funcionamento
de um mercado altamente concentrador, capaz de recolocar o problema do acesso
terra em reas nas quais as lutas sociais camponesas, conjugadas poltica pblica
de reforma agrria, haviam ao menos atenuado a concentrao da propriedade.
Em um contexto de altas sucessivas dos preos da terra,51 a titulao de domnio
abre, sobre terras que eram pblicas, a possibilidade de venda generalizada de lotes,
especialmente tendo em conta as difceis condies de subsistncia das famlias
nos assentamentos52 em razo da assistncia, muitas vezes precria e intempestiva,
que lhes prestada pelo Estado.
Contrariando de certa forma os objetivos que presidem execuo da poltica de
reforma agrria, segundo os quais a titulao dos assentados, bem como a emancipao
dos projetos, vem concluir todo o processo de estruturao produtiva das famlias,
a transferncia de titularidade prevista na lei leva em considerao to somente o
tempo decorrido desde a entrega do primeiro documento da terra ao beneficirio
50. Ver notcia em CNA... (2012).
51. Estudo recente da Informa Economics FNP, consultoria especializada em agronegcios, afirma, por exemplo, que o
preo mdio por hectare no pas subiu 227,6% entre o primeiro bimestre de 2003 e o ltimo bimestre de 2012 (Preo,
2013). Estudos anteriores mostram que, de 2000 a 2006, os preos reais de terra no Brasil cresceram a taxas anuais
de 10,61% (pastagem) e 10,16% (lavoura). Ver Gasques, Bastos e Valdes (2008).
52. Entre outros problemas, a Pesquisa sobre a qualidade de vida dos assentamentos da reforma agrria, realizada
pelo Incra, em 2010, mostra que 21% das famlias afirmavam no ter gua suficiente para consumo ao longo do ano
e que apenas 43% delas tinham acesso energia eltrica (Incra, 2010).
377
a concesso de uso , sem fazer referncia ao estgio de consolidao dos lotes como
unidades produtivas. Com isso, possvel que a titulao venha a ser uma poltica
dirigida no s famlias assentadas mais estruturadas economicamente, mas precisamente s mais vulnerveis: a permisso de proceder alienao gratuita de lotes de
menor dimenso de at 1 mdulo fiscal (MF)53 em assentamentos criados em
terras pblicas federais refora a hiptese de que a titulao pode significar,
em vez de emancipao da famlia em relao tutela do Estado, a emancipao
da terra em relao ao patrimnio pblico.
Nas discusses que precederam a promulgao da Lei no 13.001, foi ventilada,
por parlamentares e representantes de movimentos sociais rurais, a preocupao de
evitar que a comercializao de lotes de reforma agrria, subsequente titulao,
engendrasse outro ciclo de concentrao fundiria. Algumas medidas formais foram
includas na lei, visando remediar essa consequncia. Antes de traz-las baila,
convm esclarecer as diferenas entre os trs instrumentos legais de concesso de
domnio e usufruto por meio dos quais se tem regulado a relao dos assentados
com a terra:54 o contrato de concesso de uso (CCU), o ttulo de domnio (TD) e a
concesso de direito real de uso (CDRU).
A concesso de uso configura-se, no mbito da reforma agrria, como contrato administrativo, de carter temporrio e gratuito, que atribui a utilizao
exclusiva de um bem a um particular, autorizando-o a explor-lo segundo
sua destinao especfica, isto , para que ele, residindo e produzindo na
terra, d cumprimento funo social desse bem. O Estado mantm-se na
condio de titular do domnio, transferindo a posse direta ao beneficirio.
Conquanto o CCU valorize a posse agrria em sua dimenso social e produtiva,
a natureza jurdica desse instrumento reveste-o de carter precrio, destitudo da
estabilidade e da proteo que deve presidir relao do assentado com a terra.
O CCU vlido por cinco anos, prorrogveis por mais cinco,55 perfazendo o
prazo de dez anos que, presumindo a plena e tempestiva prestao dos deveres
do Estado na estruturao dos projetos com construo de estradas, abastecimento de gua e energia eltrica etc., um desempenho raramente verificado ,
autorizaria a converso desse instrumento provisrio em ttulo de domnio (TD).
este prazo decenal que referencia, na Lei no 13.001, os dispositivos relativos
titulao e eventual venda das terras por parte dos assentados. Mas, alm do
decurso do prazo mnimo de cinco anos de vigncia do CCU, a outorga de TD
53. Institudo pelo Artigo 50 do Estatuto da terra (Brasil, 1964), o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria
para o sustento de uma famlia de trabalhadores rurais. Definida, pelo Incra, para cada municpio, a unidade de MF
varia de um mnimo de 5 hectares a um mximo de 110 hectares.
54. Para uma sucinta e excelente exposio desses conceitos, ver Nesi (2011).
55. Ver o 2o do Artigo 3o da Instruo Normativa no 30, de 24 de fevereiro de 2006, do Incra (Incra, 2006).
378
aos assentados em regra, pela compra deve obedecer a outros requisitos:56

a rea do projeto deve estar transcrita em nome do Incra, bem como a rea das
parcelas deve ter sido demarcada e georreferenciada.57
O ttulo de domnio (TD) concedido de forma individual, em nome da
unidade familiar, indicando como seu objeto a rea do lote ou, em projetos de
explorao coletiva, a frao ideal. Ao estabelecer a inalienabilidade da terra pelo
perodo de dez anos, a regulamentao do Incra adenda que a contagem desse
prazo no se inicia a partir da emisso do TD, e sim a partir da data, bem mais
recuada, de celebrao do CCU, isto , do primeiro documento da terra recebido
pelo assentado. Em termos prticos, isto significa que, havendo completado dez
anos de assentamento em regime de concesso de uso, o assentado que obtiver
o ttulo de domnio pode negoci-lo imediatamente, sem necessidade de abrir
contagem a novo prazo de carncia.
A legislao probe outorga de TD a beneficirios assentados em projetos ambientalmente diferenciados Projetos Agroextrativistas (PAEs),
de Desenvolvimento Sustentvel (PDS) e congneres; nestes, a relao dos assentados com a terra regulada por um terceiro instrumento: o contrato de concesso
de direito real de uso (CDRU). Originalmente institudo no Decreto-Lei no 271,
de 1967, que dispunha sobre loteamento urbano, esse instrumento teve sua
aplicao estendida, por meio do Artigo 7o da Lei no 11.481, de 2007, para criar
a modalidade de concesso de uso de terras pblicas, como direito real resolvel,
visando aos objetivos especficos de cultivo, aproveitamento sustentvel das
vrzeas e preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia.
O carter resolvel da CDRU toca ao compromisso que o concessionrio assume
de no conferir ao imvel destinao diversa da ajustada no termo. O usufruto
pleno da terra concedida sob CDRU nos projetos ambientalmente diferenciados
est condicionado ao cumprimento da funo socioambiental da terra, cujos
princpios incluem o respeito aos modos tradicionais de explorao do solo e o
desempenho de atividades produtivas de baixo impacto ecolgico.
A regulamentao58 que institui a CDRU como instrumento que protege
a condio das comunidades tradicionais em relao s terras como no caso
dos PAEs e que disciplina a adoo de prticas sustentveis em assentamentos
criados em reas preservadas como no caso dos PDS no restringe sua
aplicao apenas aos projetos ambientalmente diferenciados. Ela faculta ao Incra
a possibilidade de estender a CDRU a outros tipos de assentamento. E, com
efeito, uma vez que obriga o beneficirio a manter a utilizao do bem segundo o
56. Ver o Artigo 4o da Instruo Normativa no 30, de 24 de fevereiro de 2006, do Incra (Incra, 2006).
57. Conforme dispe a Lei no 10.267, de 2001.
58. Ver Incra (2006).
379
termo que originou sua posse e veda a transmisso da propriedade, a CDRU tem
sido considerada o meio mais adequado para conservar o patrimnio fundirio
sob domnio da Unio e promover o acesso terra sem incorrer em risco de
reconcentrar reas reformadas. Parecer de uma Procuradoria Especializada do
Incra59 chancela a adequao desse contrato ao interesse pblico, salientando
que ele confere destinao de terras pblicas para fins de reforma agrria um
instrumento seguro, que protege o patrimnio pblico com vistas a dar terra
uma funo socioambiental.
Se o TD converte o beneficirio da reforma agrria em proprietrio
garantindo-lhe direito de se defender judicialmente contra ameaa de terceiros
sobre sua propriedade , por outro lado, ao converter a terra de bem pblico em
bem privado, ele retira do titular a proteo jurdica e o acesso a determinadas
polticas pblicas diferenciadas que a propriedade da terra em nome do Estado
lhe franqueava. Com a terra voltando ao mercado fundirio, o pequeno produtor, agora na condio de pequeno proprietrio, dificilmente dispor de meios
suficientes para fazer frente a presses imobilirias e a assdios especulativos
que podem no apenas rebaixar o valor de sua terra em uma eventual transao,
como ainda torn-la invivel economicamente. Se, inserido em um projeto de
reforma agrria, o pequeno produtor pode, como parte desse coletivo, contar
com a proteo do Estado contra danos advindos da vizinhana de grandes
propriedades como o avano forado das estremas, o represamento indevido
das guas que o abastecem, a pulverizao de veneno sobre as culturas etc. ,
por outro lado, como pequeno proprietrio, ele pode se ver isolado frente a
tais prejuzos e no obter para seu direito seno uma proteo relativa, cuja
efetividade, em certos contextos de disputa, talvez se revele apenas proporcional
ao tamanho de sua terra.
A CDRU, porm, ao conferir ao beneficirio um direito real, faculta-lhe os
meios de pleitear a proteo jurdica sobre sua posse. Isto significa que a CDRU
garante a seus beneficirios as mesmas dimenses protetivas do TD quanto
estabilidade na terra. A diferena essencial em relao ao TD que a CDRU,
embora transacionvel enquanto termo de garantia de posse de determinada
terra caso seu beneficirio decida, por exemplo, deixar o assentamento ,
no autoriza a venda dessa terra, conservando sempre o domnio pblico sobre ela.
Mas, conquanto a CDRU no possa ser objeto de uma relao de compra e venda,
ela pode ser objeto de sucesso hereditria: em outros termos, seu beneficirio
pode transmitir a seus descendentes a concesso de direito de uso sobre a terra e,
com ela, assegurar a eles a estabilidade na posse. Ora, as prerrogativas adicionais
59. Parecer da Procuradoria Regional de Santarm (SR-30) no Processo Administrativo no 54501.022270/2007-34,
relativamente aos contratos de concesso de direito real de uso com beneficirios do PAE Juriti Velho (apud Nesi,
2011, p. 81).
380
que o TD oferece ao proprietrio esto ligadas dimenso mercantil da terra

como valor de troca, como reserva de valor ou como bem dado em garantia a
uma dvida e no tm relao objetiva com os propsitos da reforma agrria,
que dizem respeito equidade e justia na distribuio fundiria, segurana
para as famlias na posse da terra em que vivem e produzem e, sobretudo, a uma
concepo da terra como fator de socializao, e no de poder.
Voltemos Lei no 13.001. Ela assegura aos beneficirios da reforma agrria
o direito futuro de adquirir o TD ou a CDRU ao fim do contrato de concesso
de uso;60 contudo, alguns dos dispositivos da lei indicam que a poltica fundiria
que nela se esboa tendente titulao privada dos lotes dos assentamentos
de reforma agrria e potencialmente subsidiria de um processo de expanso do
mercado de terras.
Um desses dispositivos consta no j citado Artigo 2 o, que condiciona
a transmisso da propriedade da moradia transferncia da titularidade do
lote, isto , adeso do beneficirio da reforma agrria titulao. Ainda que
a lei garanta alienao gratuita do lote para famlias assentadas em reas de
at 1 MF em projetos criados em terras pblicas federais, a subordinao do
direito moradia transferncia, onerosa ou no onerosa, de titularidade
do lote deve operar como fator de incentivo, ou constrangimento, adeso
dos assentados titulao, tornando incuo o direito, que a mesma lei lhes
faculta,61 de optar pela concesso de direito real de uso em lugar do ttulo de
domnio. Outra restrio coloca-se aos optantes pela CDRU: o falecimento
de um concessionrio implica a transferncia da posse do imvel a seus herdeiros ou legatrios,62 mas estes no podero fracion-lo. Tal limitao pode
conferir CDRU carter excludente no que tange ao problema da sucesso
familiar. Convm no perder de vista que, em virtude da forte concentrao
da propriedade no pas, os pequenos produtores dispem de reas muito
reduzidas, que, fracionadas, deixam de ter viabilidade econmica. Seria certamente infrutfero para a reforma agrria que a repartio dos lotes familiares
engendrasse uma proliferao de minifndios. A questo, porm, que se
a poltica no dispe de meios que assegurem a terra para descendentes de
seus beneficirios muitos acampados e novos assentados so filhos e filhas
de assentados , a Lei no 13.001 tampouco prope tal objetivo. Ao proibir
fracionamentos, ela se limita a dar uma regulao restritiva a tais efeitos,
60. Essa previso consta no Artigo 10, que estabelece nova redao ao Artigo 18 da Lei no 8.629, de 1993.
61. Essa opo inscrita no 4o, do Artigo 18, da Lei no 8.629, com nova redao dada pelo Artigo 10 da Lei no 13.001.
62. Ver os 9o e 10 do Artigo 18 includo, pela Lei no 13.001, na Lei no 8.269.
381
ainda que reconhea, sob condies especficas,63 as reas em que j tenham

ocorrido desmembramentos e remembramentos.
Uma dessas condies reitera uma diretriz introduzida pela Lei no 13.001:
os lotes a serem distribudos pelo Programa Nacional de Reforma Agrria no
podero ter rea superior a 2 MF ou inferior frao mnima de parcelamento
(FMP).64 Essa regra, cumpre notar, no diverge dos fatos: em cerca de 80% dos
9,1 mil projetos de reforma agrria cadastrados no Sistema de Informaes de Projetos
de Reforma Agrria (Sipra), a rea mdia dos lotes familiares est abaixo de 1 MF.
No seria adequado afirmar que o dispositivo inserido pela Lei no 13.001 agrava
tal cenrio cujas causas devem ser atribudas s dinmicas polticas e econmicas
que reproduzem a concentrao fundiria mas, ao estipular tal limitao, a lei
relega o problema da sucesso a um impasse definitivo e constrange ainda mais os
horizontes da poltica de reforma agrria.
Conquanto a regra de limitao da rea dos lotes a 2 MF abranja tanto as
terras sob o regime de CDRU quanto aquelas a serem tituladas, fica claro que,
para efeitos de sucesso e fracionamento das reas, a opo pelo TD se prope mais
uma vez ao beneficirio como uma vantagem: em caso de desacordo na famlia,
a venda do lote e a consequente converso do patrimnio em valor monetrio
facilitariam sua partilha entre os descendentes, determinando-os a abandonar no
apenas a terra familiar, mas o campo. Se esse movimento tornar-se regra entre as
famlias, no ser surpresa se a Lei no 13.001 vier a impulsionar novo ciclo concentracionista da propriedade fundiria com a generalizao dos TDs. Embora a
proibio do fracionamento de reas em regime de CDRU para efeito de sucesso
hereditria atenda ao aparato legal, visto que o concessionrio no pode transmitir
um direito real de uso que, a rigor, compete ao ente que detm domnio real da
rea Unio , no estaria previamente vedada na legislao geral a criao de
uma regulamentao que autorizasse o eventual parcelamento de uma rea sob
CDRU, definindo beneficirios, limites e contrapartidas. Mas a Lei no 13.001
no abre essa possibilidade.
A regra que fixa o limite de 2 MF para os lotes de reforma agrria comparece
ainda em outro dispositivo65 da Lei no 13.001, cuja redao consiste na tentativa
de oferecer resposta s preocupaes dos movimentos sociais rurais quanto ao
risco de haver, a partir da poltica de titulao, a reconcentrao da terra. A lei
prev que, ao trmino do prazo de dez anos de inegociabilidade, o imvel objeto
63. Tais condies constam nos incisos do 1o do Artigo 18-A da Lei no 8.629, com nova redao dada pelo Artigo 10o
da Lei no 13.001: o beneficirio no pode possuir outro imvel e deve preencher os requisitos legais que definem o
perfil de assentado; alm disso, o parcelamento ou o reagrupamento deve ser anterior a 27 de dezembro de 2013 e
no pode ter resultado em uma rea de extenso superior a 2 MF.
64. Ver caput do Artigo 18-A da Lei no 8629, com nova redao dada pelo Artigo 10o da Lei no 13.001.
65. Trata-se do 1o do Artigo 22 da Lei no 8.629, cuja redao foi estabelecia pelo Artigo 10o da Lei no 13.001.
382
de ttulo de domnio somente poder ser alienado se sua rea no vier a integrar
imvel rural de extenso superior a 2 MF. O propsito contido nessa delimitao
decerto o de impedir que reas recm-tituladas, oriundas de projetos de reforma
agrria, sejam rapidamente absorvidas por grandes propriedades e, desta forma,
precipitem os efeitos concentracionistas de que a poltica de titulao parece estar
imbuda. No entanto, alm do fato de, definindo o limite mximo de 2 MF, a
regra valer-se do padro fundirio dominante nos assentamentos, ela se atm a
regular apenas a primeira transao na qual o imvel titulado negociado. Isto
significa que no h qualquer impedimento explcito na lei para que a mesma
rea titulada, uma vez integrada por meio da venda a um imvel de at 2 MF,
venha a ser, na transao seguinte que pode ocorrer, por exemplo, um dia aps a
primeira , adquirida por uma grande propriedade. As insuficincias do texto legal
do margem a considerar que tal restrio no apenas tmida, mas inofensiva.
A Lei no 13.001 no especifica as condies de aquisio dos TDs pelos
beneficirios de reforma agrria que aderiram a essa alternativa, mas prev que o
valor da alienao66 ser definido com base em um preo mnimo estabelecido em
planilha referencial do Incra, sobre o qual uma regulao subsequente dever fixar
redutores, rebates ou bnus de adimplncia, em condies de pagamento e carncia
que no podero ser superiores s j praticadas no mbito do programa Banco da
Terra e revistas por Lei Complementar promulgada em maio de 2014.67 Que as
regras para concesso e aquisio de ttulo de domnio, inscritas na Lei no 13.001,
sejam parte de uma poltica de titulao, isto fica demonstrado pela redao do
6o, do Artigo 18, da Lei no 8.629, alterado pela Lei no 13.001, segundo a qual
as condies de pagamento nela previstas se estendero aos ttulos de domnio
cujos prazos de carncia no expiraram. Isto quer dizer que as clusulas referentes
titulao inseridas na Lei no 13.001 exprimem efetivamente uma orientao
poltica que no s se projeta para alm do curto prazo, como ainda contm um
dispositivo de universalizao.
Pode-se, pois, concluir que a Lei no 13.001/2014 lana as bases preliminares
para uma poltica de ampla titulao privada das terras dos assentamentos rurais.
Em estudo do Ipea68 elaborado para a anlise dessa lei, propuseram-se duas estimativas de seus efeitos. A primeira delas, considerando as disposies gerais da
lei aplicveis a todo o universo dos assentamentos e tomando como critrio
apenas o prazo de dez anos (a contar da entrada da famlia no projeto) exigido
66. Ver 5o e 6o do Artigo 18-A da Lei no 8.629, com nova redao introduzida pelo Artigo 10o da Lei no 13.001.
67. O Banco da Terra oferece crdito a produtores que desejam adquirir terra prpria sob mais facilitadas condies de
pagamento, elencadas no Artigo 7o, da Lei Complementar no 93, de 1998, que criou o programa. A Lei Complementar
no 145 redefiniu tais condies, estabelecendo prazo de amortizao de 35 anos (incluindo carncia mnima de 36
meses), juros limitados a 12% ao ano, com redutores de at 50% sobre as parcelas de amortizao do principal e
sobre os encargos financeiros.
68. Ver Ferreira et al. (2014).
383
para converter a posse em domnio via titulao, mostra que o total da rea a ser
titulada e, assim, tornada potencialmente comercializvel poderia chegar, em fins
de 2014,69 a 46,6 milhes de hectares, 53% de toda a terra obtida ao longo da
histria da reforma agrria. Se, deste total, forem excludas as reas dos projetos
federais ambientalmente diferenciados (PAEs, PDS e outros) que, em virtude
da Instruo Normativa no 30/2006 (Artigo 4o, pargrafo 1o) do Incra (2006),
so insuscetveis titulao, o total chegaria a 36,4 milhes de hectares. Mantendo
a restrio para projetos ambientalmente diferenciados e subtraindo, ainda, desses
valores, os dados referentes a projetos cadastrados como estaduais pois a lei se
refere a assentamentos criados em terras da Unio , ter-se-ia por resultado potencial
a titulao de 33,8 milhes de hectares.
Uma segunda estimativa, mais pontual, concerniria aos efeitos imediatos do
pargrafo 7o, do Artigo 18, da Lei no 8.629/93, cuja redao nova estabelecida
pela Lei no 13.001/14: esse dispositivo prev a titulao no onerosa de lotes
de at 1 MF situados em projetos de assentamentos criados em terras devolutas
discriminadas e registradas em nome da Unio.70 Considerando como base de
clculo a soma global das reas de todos os projetos cujo tamanho mdio do lote por
famlia seja igual ou inferior unidade de mdulo fiscal do respectivo municpio,
e excluindo desse total as reas de todos os projetos criados em imveis de presumido
domnio particular anterior e as situadas em projetos estaduais e/ou ambientalmente
diferenciados, o resultado em termos de alienao gratuita de terras pblicas para
livre disposio de seus atuais possuintes monta a 7 milhes de hectares. Cumpre notar
que esse total, do qual esto debitadas todas as restries virtualmente aplicveis,
corresponde to somente ao efeito mnimo e imediato do dispositivo legal, e que este
mnimo, em termos fundirios, representaria 84% de toda a terra pblica federal
destinada a projetos de reforma agrria nos ltimos vinte anos. Resta ver, para o
futuro prximo, como tais dispositivos sero efetivamente regulamentados, a fim
de oferecer uma estimativa precisa da potencial perda do patrimnio fundirio
pblico que a Lei no 13.001 enseja.
3.1 Execuo oramentria do MDA em 2013
Em 2013 o MDA teve autorizao para aplicar R$ 9,7 bilhes para a implementao
de seus programas e aes, dos quais foram pagos cerca de R$ 8,2 bilhes, ou seja,
apresentou um nvel de execuo de 84,5%. O que chama ateno a diferena,
69. Projeo feita de acordo com os dados do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Incra
de dezembro de 2013.
70. Ficariam, pois, excludos todos os projetos criados em terras estaduais (identificados por tipo de projeto) e os projetos
cujas terras pertenciam a imveis de anterior propriedade particular obtidos via adjudicao, compra e venda, confisco,
dao, doao e desapropriao.
384
para mais de 80%, entre os valores da dotao inicial e os valores autorizados.

Esta atribuio suplementar de recursos R$ 4,3 bilhes foi apropriada majoritariamente pelo programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e
Economia Solidria (R$ 3,2 bilhes), que destinou tais recursos para a aquisio
de mquinas e equipamentos para recuperao de estradas vicinais para municpios
com at 50 mil habitantes (R$ 1,86 bilho) e para apoio ao desenvolvimento
sustentvel de territrios rurais (R$ 1,30 bilho).
Em anos anteriores o aumento dos recursos disponibilizados em relao
dotao oramentria inicial apresentava ndices de variao mais modestos: 12,5%
em 2010, 8,0% em 2011; em 2012, j com variao diferenciada, cresceu 38,8%.
Em 2012 a maior parte dos recursos dispendidos com os programas finalsticos do MDA tinha sido apropriada pelo programa Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentvel e Economia Solidria, que avanou de 40% para 59% entre
2012 e 2013.
TABELA 1
Execuo oramentria dos programas finalsticos

Programas finalsticos
2012
2013
4.044.391.640
6.504.025.320
32
24
40
59
Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial (%)
Proteo e Promoo dos Direitos dos Povos Indgenas (%)
Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria (%)
26
16
0,003
Liquidado: valores correntes total (R$)

Agricultura Familiar (%)
Biodiversidade (%)
Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria (%)
Segurana Alimentar e Nutricional (%)

Fonte: MDA 2012 e 2013.
Os programas finalsticos que deveriam estar no centro da atuao do Incra

Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria; Enfrentamento ao
Racismo e Promoo da Igualdade Racial; e Segurana Alimentar e Nutricional
continuaram a perder protagonismo no conjunto das aes do Incra e do MDA.
Por outro lado, os dispndios com o programa Desenvolvimento Regional, Territorial
Sustentvel e Economia Solidria vm aumentando: se, em 2012, representou
40% do total gasto com os programas finalsticos do MDA/Incra, em 2013 ele
avanou para quase 60%.
385
Em 2013, o Incra desembolsou com o programa Reforma Agrria e

Ordenamento da Estrutura Fundiria valores da mesma magnitude que em 2012,
pouco mais de R$ 1,0 bilho em cada ano. Mas, em 2013, houve queda da participao no total do montante liquidado: baixou de 26%, em 2012, para 16%;
mais um indicador da perda de importncia da reforma agrria na agenda poltica.
3.2 Reforma agrria
No perodo 2011-2013 a reforma agrria praticamente desapareceu da agenda

governamental, aprofundando uma desconstruo que se acelera a partir de 2007.
Os discursos oficiais passaram a enfatizar que as aes no mbito da poltica agrria
passariam a priorizar a regularizao fundiria e a dotao de infraestrutura aos assentamentos estabelecidos. No que isso seja irrelevante ou desnecessrio. A regularizao
fundiria cumpre um importante papel na promoo da segurana jurdica das posses
legtimas. A necessidade de melhorias na infraestrutura dos projetos de assentamento
tem sido recorrente em todos os estudos e pesquisas sobre esta questo. O cerne
da citada desconstruo est na queda da criao de novos assentamentos e na no
fixao de metas que possam atender (assentar) ao menos as famlias que vivem em
acampamentos. A questo da meta no irrelevante, pois alimenta as esperanas e
pauta a luta dos que aguardam o acesso terra.
Em 2013 foram assentadas 30,3 mil famlias, das quais 7,3 mil (24,8%) em
projetos criados no ano, configurando um resultado pouco melhor em relao ao
binio anterior, mas ainda muito aqum da mdia anual de assentamentos observada
na dcada anterior (2003 a 2012) de 65,5 mil famlias assentadas/ano. Foram
criados ou reconhecidos 136 projetos de assentamentos, totalizando a incorporao
de 319,9 mil hectares reforma agrria, dos quais 52% obtidos de forma no
onerosa (arrecadao, reconhecimento e outros). Os projetos criados em 2013 de
forma onerosa (48%) foram obtidos com o oramento de 2012. Isso ocorre devido
ao processo judicial inerente desapropriao, que autoriza a criao do projeto
de assentamento somente aps o ato de imisso na posse expedido pela justia.71
Nos primeiros seis meses de 2014 foram assentadas 7.133 famlias. Com este
desempenho o nmero de famlias registradas em projetos em execuo passou de
943.534, em 30 de junho de 2013, para 957.348, em 30 de junho de 2014; uma
variao de apenas 1,5%. Este desempenho em nada altera a distribuio e as caractersticas gerais dos assentamentos j apresentados em edies anteriores deste boletim.72
71. possvel que os projetos de assentamento sejam criados imediatamente aps a obteno do ato de imisso na
posse, enquanto o processo judicial de desapropriao se estende na esfera judicial, mas a autorizao para a transcrio
do imvel, em nome do Incra, somente ocorre aps a finalizao do processo judicial.
72. O Sistema de Informaes de Projetos da Reforma Agrria (Sipra), do Incra, nos possibilita acesso a dois tipos de
arquivos: o primeiro contm informaes sobre todos os projetos em execuo, identificando as caractersticas gerais
de cada projeto: nome, localizao municipal, rea, capacidade, nmero de famlias assentadas, fases dos projetos,
data de criao, forma de obteno da terra.
386
Com correes apenas na margem dos nmeros apresentados nas tabelas e anexos
estatsticos j publicados,73 a percepo daquilo que expressam no se modificou.
3.2.1 Balano geral dos assentamentos
Assentamentos em 2013
Os projetos estabelecidos em terras obtidas de forma onerosa, ou seja, com custos

financeiros e emisso de ttulos da dvida agrria (TDAs) embora em nmero
bastante superior queles estabelecidos basicamente em terras pblicas , agregam
pouco menos de 50% das reas que em 2013 foram incorporadas ao programa de
reforma agrria (tabela 2).
A regio Nordeste concentrou a maior parte das terras obtidas via desapropriao: 32% do total. Nas regies Sul e Sudeste, em que o processo de ocupao
rural est mais consolidado, somente cerca de 5% da rea destinada aos sem-terra
foi obtida de forma onerosa, basicamente via desapropriao. Alis, foram tambm
baixos os assentamentos nestas regies em 2013: juntas, somavam 11% do total
de famlias assentadas, considerando as terras obtidas por via onerosa.
TABELA 2
Famlias assentadas em projetos criados em 2013, por regio e segundo a forma de

obteno da terra
Capacidade criada
Famlias assentadas
Nmero
(%)
Hectares
(%)
Nmero
(%)
Nmero
Onerosa
101
74
157.019,4913
49
5.557
59
4.778
61
Norte
12
24.200,1816
857
753
10
Origem da
terra/regio
Projetos criados em 2013
rea obtida
(%)
Nordeste
67
49
103.711,0252
32
3.344
35
2.843
36
Sudeste
13
10
11.346,7174
680
607
Sul
3.817,3601
237
212
Centro-Oeste
13.944,2070
439
363
No onerosa
35
26
162.830,7361
51
3.914
41
3.041
39
Norte
16
12
84.848,3523
27
1.298
14
837
11
Nordeste
15
11
21.067,0821
1.887
20
1.786
23
Sudeste
56.647,5897
18
715
404
Sul
267,7120
14
14
Centro-Oeste
Total
0,0000
136
100
319.850,2274
100
9.471
100
7.819
100
Fonte: DT/Sipra.
Nota: Em execuo em 3 de julho de 2014.
73. Edies anteriores deste peridico, especialmente os imediatamente anteriores: nos 20 a 22.
387
As operaes de compra e venda de terras para a constituio de assentamentos

rurais, representando em conjunto menos de 1,5% do total de terras destinadas
reforma agrria em 2013, concentraram-se nas regies Sul (71%), Norte (22%)
e Nordeste (7%). Basicamente constituem operaes pontuais para resoluo de
conflitos ou mesmo demandas de proprietrios. O significativo que deram origem
a apenas quatro projetos novos, em que foram assentadas 204 famlias. Apenas
um projeto, localizado em Rio Branco do Iva, com 169 famlias j assentadas,
representa dois teros da rea obtida por compra e venda.
A desapropriao continuou como modalidade mais importante para a obteno
de terras. Em 2013, deu origem a mais de 70% dos projetos criados, em que foram
assentadas 4.574 famlias (58% do total). Como mostra a tabela 2, estas reas foram
obtidas majoritariamente na regio Nordeste (49% do total).
Uma nova regulao do MDA, a Portaria no 5, publicada em 31 de janeiro
de 2013 (Brasil, 2013a), introduziu mudanas nas normas a serem observadas pelo
Incra para a constituio de novos projetos de assentamento. Estas, embora possam
ser tecnicamente defensveis, funcionaram na prtica como entraves aos processos
de obteno de terra j em andamento.74 Declaraes infelizes de membros do alto
escalo do governo, talvez como estratgia de justificativa da baixa execuo do
programa de reforma agrria, imputavam aos assentados responsabilidade pelos
nveis prevalecentes de pobreza, designando-os como favelas rurais, evidenciando
desconhecimento e mesmo desconsiderao para com os pobres do campo e da cidade.
As novas regras fixadas na portaria estabelecem que a terra a ser objeto de
desapropriao deve, alm de estar improdutiva e ter preo considerado aceitvel,
ser potencialmente produtiva e possibilitar o sustento de seus ocupantes. As condicionalidades aparentemente vo de encontro ao que vinha sendo executado com
frequncia. As terras desapropriadas nem sempre eram frteis ou tinham gua em
quantidade suficiente.75 A racionalidade na conduo da poltica de reforma agrria
nem sempre prevaleceu, da muitas das reas de assentamentos no possurem adequado potencial produtivo. A regulao recente instituiu tambm que o preo a ser
pago pela terra desapropriada no poderia exceder limites definidos de acordo com a
regio e o bioma, variando entre R$ 40 mil e R$ 140 mil76 por famlia beneficiria.
74. Cerca de cem processos de desapropriao espera da assinatura presidencial (promulgao dos respectivos
decretos) foram devolvidos s Superintendncias Regionais do Incra para se adequarem s novas regras.
75. A respeito ver o relatrio de pesquisa Avaliao da situao de assentamentos da reforma agrria no estado de
So Paulo: fatores de sucesso ou insucesso (Ipea, 2013).
76. A Portaria MDA no 7, de 31 de janeiro de 2013, estabelece: Artigo 1o Para efeito de obteno de imveis rurais para
fins de reforma agrria, o valor mximo do imvel, por famlia beneficiria, no poder exceder os seguintes valores
de referncia, por regio geogrfica e bioma incidente: i) R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) nos biomas Cerrado e
Caatinga, na Regio Nordeste; ii) R$ 80 mil nos biomas Amaznia e Mata Atlntica, na Regio Nordeste, e bioma
Cerrado, no estado de Tocantins; iii) R$ 90 mil no bioma Amaznia, nas Regies Centro-Oeste, Norte e bioma Pampa;
e iv) R$ 140 mil nas demais regies.
388
Outras condicionalidades introduzidas devem ser observadas conjuntamente.

Todos os beneficirios tm de estar inscritos no Cadastro nico de programas sociais
(que agrupa os beneficirios do Bolsa Famlia, por exemplo). A rea deve atender
combinao dos seguintes fatores: i) estar situada em regio com alta densidade
de populao em situao de pobreza extrema; ii) estar situada em regio com alta
concentrao fundiria; iii) estar situada em regio com alta incidncia de minifndios;
iv) estar situada em regio com alta disponibilidade de terras pblicas no destinadas;
v) apresentar demanda social fundamentada; e vi) ser objeto de aes do Poder Pblico
no mbito do Plano Brasil Sem Misria e do Programa Territrios da Cidadania
ou outras iniciativas que facilitem o acesso das famlias assentadas s polticas de
incluso social e produtiva. Tais modificaes, conquanto possam representar uma
adaptao da poltica agenda governamental de combate misria, inscrevendo a
reforma agrria entre as estratgias de enfrentamento das condies de reproduo
da pobreza, colocam, todavia, questes importantes ao fundiria do Estado e que
no podem ser negligenciadas. Ao ligar a reforma agrria s polticas sociais de vis
compensatrio, a nova regulao altera, de certo modo, o contrato social que rege essa
poltica, dotando-o de carter essencialmente assistencial ainda que proponha uma
incluso pela via do trabalho e retirando o peso do carter estratgico da reforma
agrria como poltica estrutural de democratizao do acesso terra.77
QUADRO 1
Novas regras para a reforma agrria

Normativos
Produtividade
Prioridades
Gnero
Teto
Normativos
anteriores
Desapropriao: constatao/laudo tcnico atestando

a improdutividade da terra.
Nada estabelecido.
Nada estabelecido.
Sem definio de
gastos/custos para obteno
de terra por famlia.
Normativo atual
Desapropriao: alm do
cumprimento do j estabelecido, acrescenta-se como
condicionante que a terra
tenha condies naturais de
gerar renda e se enquadre
nos limites de preo estabelecidos pelo governo.
Atendimento
populao mais pobre
e estabelecimento de
cotas para produtores
jovens de at 29 anos;
exclui quem abandonou o programa.
Reconhecer o
direito de casais
homoafetivos
no processo de
assentamento.
Limita os valores a serem

dispendidos por famlia a ser
assentada em processos de
desapropriao ou compra e
venda de reas destinadas
reforma agrria. Os valores
variam conforme a localizao (biomas).
Fonte: Portarias nos 5, 6 e 7/2013, do MDA.
A necessidade de atendimento simultneo aos novos condicionantes desacelerou ainda mais o processo de obteno de terras e de criao de assentamentos
ao longo de 2013. Somente em outubro foram assinados, pela presidente, os
primeiros oito decretos com vistas desapropriao de terras, graas edio,
77. Algumas novidades normativas procuram atualizar outras demandas sociais at ento desconsideradas ou no
normatizadas. A primeira foi o acolhimento do direito de casais homoafetivos no processo de assentamento. Outra foi
o estabelecimento de destinao de 5% dos lotes para atendimento de jovens com at 29 anos.
389
pelo MDA, da Portaria n o 86, de 10 de outubro de 2013 (Brasil, 2013b),

que flexibilizou as exigncias estabelecidas anteriormente. Esta flexibilizao, porm,
tem data marcada para se encerrar: 31 de maro de 2015. Ficaram excludos das
atuais exigncias os procedimentos de obteno de imveis rurais para fins de
reforma agrria com laudo agronmico de fiscalizao finalizado at a data de sua
publicao, se assegurados aos respectivos proprietrios o contraditrio e a ampla
defesa a respeito; em outros termos, aqueles processos que j aguardavam emisso
de respectivos decretos de desapropriao e que, com os novos normativos, foram
devolvidos para as Superintendncias Regionais para serem refeitos, puderam
retornar para a considerao presidencial.
O congelamento temporrio das novas regras foi uma resposta aos que vinham
criticando a paralizao do processo de criao de novos assentamentos. Tal crtica
ganhou repercusso com a Nota Pblica do Sindicato dos Peritos Federais Agrrios
que, manifestando a preocupao da categoria com os rumos da reforma agrria
lanou, nos seguintes termos, uma campanha intitulada Falecimento da reforma agrria:
Caminhamos para o estabelecimento de um novo recorde em 2013. At o momento,
a trs meses para encerrar o ano,nenhum decreto foi assinadopela presidente da
Repblica declarando algum imvel rural de interesse social para fins de reforma
agrria. Se confirmar este ndice, ser o pior de todo o perodo democrtico, que at
agora tem no governo Collor, no ano de 1992, o resultado mais baixo: de apenas
4 decretos para esse fim [outubro/2013] (Borba, 2013).
A temporria flexibilizao das normas, embora tenha permitido a publicao de alguns decretos desapropriatrios em 2013, ficou distante de prover um
desempenho melhor no atendimento s famlias sem-terra, mesmo por que o lapso
temporal entre a publicao e a imisso na posse da terra em nome do Incra pode
estender-se alm de um ano.
At o final de setembro de 2013, apenas cerca de 11 mil famlias (37% do total
no ano) haviam sido assentadas. Como em anos anteriores, os assentamentos em
2013 foram concentrados no ltimo trimestre (63%). Em termos de distribuio
regional, mais de 70% ficaram nas regies Norte e Nordeste. A maior parte dessas
famlias ocupou lotes em projetos preexistentes: projetos recm-criados receberam
menos da tera parte delas.
O fluxo trimestral de famlias assentadas a cada ano, desde 2003, revela os
mesmos ritmos e disfunes. A poltica de reforma agrria, que deveria formar
projetos e absorver famlias regularmente, sofre interrupes e adiamentos e desconecta-se das necessidades de sua populao-alvo: comeando muito lentamente no
primeiro semestre, concentra quase toda sua execuo nos ltimos meses do ano.
Uma primeira explicao para isso poderia estar nas dificuldades de obteno de
novas reas. Mas grande parte das famlias beneficirias a cada ano assentada em
390
projetos criados em anos anteriores. Em 2013, observou-se a seguinte distribuio

delas: 8,3% foram assentadas em projetos criados antes de 1994; 29,5% em projetos
criados entre 1995 e 2002 (governo FHC); 30% em projetos criados entre 2003 e
2010 (governo Lula); e 30% em projetos criados entre 2011 e 2013 (atual governo).
Ou seja, outros fatores esto impactando tanto a diminuio geral dos assentamentos
rurais, quanto a desigual distribuio dos que ainda acontecem ao longo de cada ano.
GRFICO 1
Brasil: famlias assentadas por trimestre (2003-2013)

(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2003
2004
2005
2006
1 trimestre
o
2007
2 trimestre
o
2008
2009
3 trimestre
o
2010
2011
2012
2013
4 trimestre
o
Fonte: Sipra/SDM/Relatrios: Rel_0229.

Nota: Em execuo em 13 de fevereiro de 2014.
Famlias assentadas entre 2003 e 30 de junho de 2014
Esto disponveis informaes anuais apenas para os assentamentos realizados

entre 2003 e junho de 2014. Estes dados registram somente o realizado a cada
ano, no levando em conta o estoque existente, apresentado com mais detalhes
nas tabelas do tpico seguinte, que trata dos projetos em execuo e informa a
situao geral dos assentamentos sob a governabilidade do Incra no momento da
extrao dos dados do Sipra.
Os dados anualizados informam o realizado no ano civil com a seguinte
abertura: ano de criao do projeto que est recebendo novas famlias, capacidade
do projeto (estimativa inicial da quantidade de famlias que podem ser assentadas),
e nmero de famlias assentadas por trimestre. Ambos os arquivos do Sipra so
alimentados por registros administrativos e passveis de alteraes permanentes
no decorrer de cada trimestre at o fechamento do ano ou sempre que houver um
fato novo para registro ou correo.
391
Os grficos 2 e 3 mostram que a distribuio percentual das famlias assentadas

por grandes regies nos dados referentes s famlias assentadas em 2013 semelhante
encontrada nos dados relativos ao estoque total dos projetos em execuo at o
primeiro semestre de 2014. Em ambos os registros a maior concentrao de famlias
assentadas na regio Norte decorre tanto da maior disponibilidade de terras pblicas
(via no onerosa), quanto dos menores preos da terra (via onerosa).
GRFICO 2
Famlias assentadas por grandes regies (2013)

(Em %)
50
40
30
20
10
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: Sipra/SDM/Relatrios: Rel_0227 e Rel_0229.

Nota: Em execuo em 3 de junho de 2014.
GRFICO 3
Famlias assentadas em projetos em execuo em 30 de junho de 2014

(Em %)
50
40
30
20
10
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: Sipra/SDM/Relatrios: Rel_0227 e Rel_0229.

No Nordeste, embora com crescente dificuldade para obteno de terras

adequadas criao de assentamentos, a demanda social por acesso terra deve
seguir elevada, seja pela concentrao demogrfica rural, seja pelos baixos ndices
de renda e trabalho decente.
Os projetos de reforma agrria em execuo em 30 de junho de 2014
Os 9.154 projetos de assentamento em execuo em 30 de junho de 2014 ocupavam

rea total de 88 milhes de hectares e abrigavam quase 960 mil famlias. A dimenso
considervel da rea total pode induzir concluso falsa de que os lotes dos assentados
392
possuam reas superiores s dos demais agricultores familiares,78 mas essa extenso
deve-se, na verdade, rea dos projetos agroambientais que, desenvolvendo prticas
ambientalmente sustentveis, abrangem grandes espaos de florestas preservadas.79
A regio Norte congrega a maior parte das reas destinadas a assentamentos rurais
(76%) e, desde 2006, tem abrigado a maior parcela de famlias assentadas (44%).
Apenas dois estados Par e Maranho, este na regio Nordeste concentram 37%
das famlias assentadas. Os projetos de assentamento dos estados do Par e Amazonas
somam 57% da rea total. A utilizao de terras pblicas para a constituio de
assentamentos rurais est prevista na Constituio Federal de 1988 (Artigo 188).
TABELA 3
Brasil e grandes regies: distribuio das reas dos projetos em execuo, das
famlias assentadas e reas mdias dos lotes (histrico at 30 jun. 2014)
Regies
rea (%)
Famlias assentadas (%)
rea mdia (hectares)
Norte
76
44
159,49
Nordeste
12
33
33,47
Sudeste
33,93
Sul
22,78
Centro-Oeste
Brasil
14
57,9
100
100
92,02
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel_0227.

Notas: Em execuo em 3 de julho de 2014.

rea mdia = rea/nmero de famlias assentadas.
As caractersticas gerais dos projetos em execuo repetem as anotadas em

edies recentes deste peridico. A lgica de desacelerao que vem comandando
as aes do Incra no ltimo quadrinio no tem, com efeito, produzido resultados
que impactem o conjunto dos assentamentos existentes. Alteram-se pouco, pois,
os registros anteriores: 17% das famlias assentadas ocupam projetos criados antes
de 1994, 43% esto em projetos criados entre 1995 e 2002, 38% em projetos
criados entre 2003 e 2010 e 2% remanescentes em projetos criados a partir de 2011.
Se o programa ainda tiver espao na futura agenda governamental, a designao
de novas famlias para antigos projetos deve continuar, dado que, entre a capacidade
estimada dos projetos e o nmero de famlias assentadas, existe em tese pouco mais
de 200 mil lotes ainda vagos, a maior parte (72%) em projetos criados antes de 2002.
Alm disso, a regio Norte possui 62% do total de lotes ainda vagos. A estimativa
78. Segundo o Censo Agropecurio 2006, os estabelecimentos familiares teriam rea mdia de 18 hectares.
79. Englobam os seguintes tipos de projetos: Floresta Estadual (Floe); Floresta Nacional (Flona); Projeto de Assentamento
Agroextrativista (PAE); Projeto de Assentamento Florestal (PAF); Projeto de Desenvolvimento Sustentvel (PDS); Projeto de
Assentamento Estadual Agroextrativista (Peaex); Projeto Estadual de Assentamento Sustentvel (Peas); Polo Agroflorestal
(Polo); Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS); e Reserva Extrativista (Resex).
393
preliminar que define a capacidade dos projetos de reforma agrria para receber certo
nmero de famlias nem sempre se confirma nos processos prticos de instalao
e, ao longo do tempo, diferentes ocorrncias podem levar ocupao de um lote
em projetos antigos, seja por sucesso, desistncia e mesmo incorporao de reas.
Ainda tendo como parmetro os diferentes perodos de atuao da poltica
de reforma agrria, nota-se que as reas que conformam os diferentes projetos de
assentamento tiveram um incremento significativo no perodo de 2003 a 2010,
ainda hoje configurando 55% da rea total. Essas reas, majoritariamente situadas na
regio Norte, resultaram da incorporao de terras pblicas j ocupadas na Amaznia
(ribeirinhos, extrativista, quilombolas) e transformadas em projetos socioambientais,
reconhecendo o direito terra das famlias que j moravam e trabalhavam no local e
sem alterar significativamente o modo tradicional de produo existente. O reconhecimento do direito dessas populaes como integrantes de um projeto de assentamento
rural possibilita-lhes ter acesso a um rol de polticas que visam propiciar elevao da
qualidade de vida e modernizao e/ou adequao das prticas produtivas.
A Lei no 13.001/2014, como visto em seo anterior deste captulo, deve
impactar profundamente os assentamentos rurais. Aqui, deve-se novamente destacar
que grande parte dos projetos de assentamento ainda deveria passar por vrias etapas
de amadurecimento at que, devidamente estruturada produtiva e socialmente,
pudesse estar em nvel de consolidao: o prprio Incra aponta que somente 6%
dos projetos esto consolidados e somente 12% estariam prximos de atingir esta
qualificao. Os demais (82%) ainda teriam de percorrer outros estgios, receber
ateno tcnica e recursos financeiros para se qualificarem, de acordo com os
princpios da reforma agrria, estabelecidos pelo menos desde o Estatuto da terra e
referendado pelos I e II Planos Nacionais de Reforma Agrria.
TABELA 4
Brasil: fases dos projetos de reforma agrria em execuo

(histrico at 30 jun. 2014)
Projetos
Fase
rea
Famlias assentadas
Nmero
(%)
Hectares
(%)
Nmero
(%)
100
Total geral
9.109
100
88.001.622,9722
100
957.615
Assentamento criado
3.314
36
26.120.490,2353
30
349.351
36
Assentamento em instalao
1.636
18
33.127.147,0082
38
165.656
17
Assentamento em estruturao
2.553
28
11.598.309,8971
13
224.258
23
Assentamento em consolidao
1.099
12
8.531.003,3929
10
134.238
14
507
8.624.672,4387
10
84.112
Assentamento consolidado
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel_0227.

394
Como mostra a tabela 4, embora a titulao e a emancipao dos assentados

seja atualmente um tema recorrente na agenda governamental, a maior parte ainda
no teria a necessria consolidao socioeconmica para se defrontar e defender
das presses dos setores mais capitalizados em disputa pela terra. O Relatrio de
Gesto do Incra relativo a 2013 traduz como meta fundamental de sua atuao
constituir os assentamentos como comunidades de agricultura familiar autnomas
econmica e socialmente, construindo a imagem da reforma agrria que produz,
no desmata e gera riquezas (MDA; Incra, 2014, p. 21). Seria adequado concluir
que as tarefas do governo em relao aos assentamentos ainda tm vrias etapas a
serem cumpridas.
BOX 1
Estratgias definidas pelo MDA/Incra para atendimento do pblico-alvo da

reforma agrria
1) Priorizao de regies em extrema pobreza, com demanda social fundamentada pelos indicadores de censos
demogrficos, amostras, bem como identificao de famlias caracterizadas de baixa renda.
2) Ordem de preferncia de acesso terra, de acordo com a Lei no 8.629/93 e Portaria MDA no 6/2013
(suspensa temporariamente).
3) Para incluso e/ou permanncia no PNRA, ser imprescindvel o cadastramento concomitantemente no Sipra
e no Cadastro nico (Cadnico), a validao para identificao do pblico do meio rural e o acesso a outros
programas sociais.
4) Documentao dos integrantes da unidade familiar.
5) Transparncia no processo seletivo.
6) Incluso no Cadnico das famlias candidatas ao PNRA como condio obrigatria para concluso do processo
seletivo.
7) obrigatrio na inscrio o nmero de identificao social (NIS).
8) Seleo diferenciada para famlias candidatas a projetos novos e a projetos em desenvolvimento.
9) Incra desempenhar aes com o objetivo de apoiar o cadastramento das famlias candidatas ao Cadnico, por
meio de busca ativa pblico especfico.
10) Nos assentamentos com vinte lotes vagos ou mais, havendo demanda, devero ser reservadas at 5% das suas
parcelas para jovens trabalhadores rurais solteiros, com idade no superior a 29 anos, residentes ou oriundos
no meio rural.
11) Havendo lotes do tipo para-rural no assentamento, tero prioridade as famlias cujos representantes possuam
menor fora de trabalho e se proponham a exercer atividades hortigranjeiras.
Fonte: MDA; Incra (2014).
3.3 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
O PRONAF Crdito atingiu, em 2013, 2,1 milhes de contratos, ultrapassando

a marca de 2 milhes depois de seis anos e alcanando sua terceira melhor
performance nesse quesito desde sua criao. J o valor emprestado ultrapassou
395
a marca de R$ 20 bilhes, o maior volume financiado. Em comparao com

2012, o crescimento do montante financiado foi, em termos reais, de 18%, com
performances expressivas tanto no custeio como no investimento 15% e 20%
superiores ao ano anterior, respectivamente.
Na realidade, dois processos parecem se consolidar: i) a concentrao dos
emprstimos de custeio, com a diminuio no nmero de contratos e a ampliao
do volume emprestado; e ii) o crescimento do pblico beneficiado pelos emprstimos de investimento, sem crescimento proporcional no montante financiado.
Tem-se, por um lado, o maior volume de recursos destinados ao custeio e, por outro,
a menor quantidade de contratos de custeio desde 1999. Assim, enquanto o valor mdio
dos emprstimos de custeio aumentou, entre 2009 e 2013, 62%, o valor mdio dos
emprstimos de investimento diminuiu 12%. Nesse contexto, a participao
dos contratos de investimento no total de contratos foi superior a dois teros,
abrangendo cerca de 40% do total de estabelecimentos que, segundo o Censo
Agropecurio de 2006, atendem aos critrios de elegibilidade ao programa.
No que concerne ao Plano Safra 2013-2014, no se verificam mudanas
substanciais, preservando-se, na quase totalidade, as regras de enquadramento
dos beneficirios, os encargos incidentes sobre os emprstimos e os limites de
financiamento. Deu-se, alm disso, continuidade s medidas de fortalecimento
das linhas alternativas do programa, voltadas ao pblico feminino e jovem, bem
como aos sistemas de produo agroecolgicos. Houve, tambm, a destinao
de um maior volume de recursos para o PRONAF, como vem ocorrendo desde
sua criao, em especial nas ltimas oito safras. Ampliou-se o valor limite do
financiamento de investimento do grupo B de R$ 3,5 mil para R$ 4 mil e deu-se
tratamento ao endividamento dos assentados da reforma agrria. Criou-se, ainda,
uma nova sistemtica de crdito para famlias da reforma agrria, em que se prev
ciclos progressivos e orientados de estruturao produtiva.80 Pela apresentao
dessa nova sistemtica, fica evidente o pressuposto de que o agricultor assentado
trilhar um caminho ascendente: inicia pela instalao, com crditos de apoio
inicial e fomento produtivo da ordem de R$ 10 mil, passa em seguida ao ciclo
da incluso produtiva, que contempla financiamentos por trs anos no valor de
R$ 4 mil ao ano, chegando, assim, ao ltimo ciclo antes de acessar as demais
linhas do PRONAF. Esse ltimo ciclo, denominado de estruturao produtiva,
abrange um crdito investimento de R$ 25 mil e trs operaes de custeio no
valor de R$ 7,5 mil cada.
Esse desenho est em sintonia com as diretrizes do programa de conceder
aos agricultores familiares financiamento em volume suficiente e oportuno
dentro do calendrio agrcola, permitindo, assim, seu acesso e permanncia
80. Brasil (2014).
396
no mercado, em condies competitivas, bem como o aumento da produtividade do trabalho agrcola.81 Vale, nesse sentido, recordar uma das primeiras
anlises do PRONAF, desenvolvida por Maria Jos Carneiro em artigo de 1997,
que acertadamente observa que o programa no explicita, no contexto da heterogeneidade prpria da agricultura brasileira, qual forma de produo familiar
teria a capacidade de realizar a absoro da mo de obra, mantendo ao mesmo
tempo a competitividade na economia. Para a autora, contraditrio atribuir
ao produtor a meta de aumentar a produtividade, esperando, simultaneamente,
que ele amplie a oferta de emprego.82
Dado que, em relao avaliao realizada na edio anterior deste peridico,
no se observaram alteraes na distribuio regional e por culturas fato que
corrobora o perfil do programa, notadamente na modalidade crdito de custeio, de
beneficiar os agricultores integrados aos mercados e com densidade tecnolgica ,
busca-se, neste texto, aprofundar a discusso sobre as dificuldades do programa em atender ao conjunto heterogneo da pequena agricultura familiar.
Sabe-se que a parcela dos pequenos agricultores excludos do programa abrange
aqueles que no contam com oportunidades de ampliar a produtividade do trabalho
e de se integrarem competitivamente aos mercados, o que se reflete em barreiras
ao acesso poltica de crdito. Vale sublinhar que esse enorme contingente de
agricultores, para os quais usualmente se afirma serem mais adequadas as polticas
de corte assistencial, tem suas oportunidades produtivas bloqueadas pelo acesso
precrio e insuficiente terra e gua. Como grupo social, tais agricultores se
caracterizam, de um lado, por relaes subordinadas grande propriedade e ao
capital comercial e, de outro, por serem ofertantes de trabalho para a agricultura
e para o meio urbano. Nesse sentido, no se pode perder de vista a centralidade
que as polticas agrrias devem ter para esse pblico, bem como a necessidade
de adotar, em favor deles, medidas voltadas para as relaes trabalhistas. Essas
lacunas na poltica de desenvolvimento agrrio esto longe de serem preenchidas
por polticas de corte assistencial. Com maior e melhor acesso terra e gua e
com aes no mercado de trabalho agrcola, esses pequenos agricultores teriam
ampliadas suas capacidades de buscar oportunidades produtivas.
3.3.1 Cobertura dos contratos por regies e microrregies
A ampliao do nmero de contratos de investimento em 2013 significou um

crescimento de participao da regio Nordeste, mas sem alterao na distribuio regional no que concerne ao montante dos recursos. Nos contratos de
investimento, o Nordeste preservou sua elevada participao da ordem de dois
81. Decreto no 1.946/1996, Artigo 2o, 2o, alneas b e c.
82. Ver Carneiro (1997).
397
teros que, associada ao maior peso dessa modalidade no total de contratos,

implicou um aumento de 45% para 49% na participao sobre o total de contratos.
Tal movimento no se refletiu, no entanto, no aumento de sua participao no
montante financiado, que continuou ao redor de 15%.
Observa-se clara distino regional entre os perfis distributivos dos emprstimos de custeio e investimento. No Nordeste, destacam-se emprstimos de
investimento de menor valor, da ordem de R$ 3 mil, o que representa pouco
menos da metade do valor mdio dos financiamentos de custeio observados na
regio. A tabela 5, que apresenta as distribuies regionais do total de contratos e
do volume financiado, bem como os valores mdios, por regio, dos contratos de
custeio e investimento, deixa claro que, no Nordeste, alm dos valores mdios dos
contratos serem bem inferiores aos praticados nas demais regies, os valores
dos contratos de custeio superam em muito os de investimento, diferentemente do
observado nas outras regies que registram valores mdios semelhantes em ambas
as modalidades. Pode-se inferir que, enquanto no Nordeste h uma clara distino
entre os pblicos beneficiados pelas duas modalidades de financiamento, nas
outras regies estes tm perfis bastante semelhantes.
TABELA 5
Distribuio regional do PRONAF Crdito e valores mdios dos contratos, segundo

modalidades (2013)
Investimento
Distribuio regional
Regio
Nordeste
Distribuio regional
11
13.745
15.378
1,1
65
25
2.923
11
6.696
2,3
Contratos (%)
Valor (%)
Valor
mdio
(R$)
Relao de
valores mdios
(custeio/investimento)
Valor (%)
Contratos (%)
Norte
Custeio
Valor
mdio
(R$)
Sudeste
12
21
13.445
19
20
15.079
1,1
Sul
15
37
19.387
63
66
14.715
0,8
27.599
19.066
0,7
100
100
7.734
100
100
14.091
1,8
Centro-Oeste
Brasil
Fonte: Banco Central do Brasil.

A distino entre os perfis de beneficirios do PRONAF Crdito segundo

modalidade do emprstimo aponta para a necessidade de analisar a cobertura
a relao entre pblico beneficiado e potencial por modalidade. A proxy da
taxa de cobertura considera a razo entre o nmero de contratos e o nmero
de estabelecimentos agropecurios que atendem aos critrios de elegibilidade
ao programa, tendo por base os dados do Censo Agropecurio 2006. o que
apresenta a tabela 6: expressivo grau de cobertura dos contratos de investimento
na regio Nordeste, associado a um reduzido patamar no caso dos de custeio.
398
TABELA 6
Razo entre nmero de contratos, segundo modalidade, e nmero de

estabelecimentos pronafianos (2013 e 2006)
(Em %)
Regies
Custeio
Investimento
Norte
22
Nordeste
46
Sudeste
19
28
Sul
52
28
Centro-Oeste
15
13
Brasil
16
36
Fontes: Banco Central e IBGE.

Concretamente, considerando que cada contrato de custeio ou investimento

foi firmado por somente um agricultor, a cobertura do PRONAF Crdito no
investimento 46%, e no PRONAF Custeio, de to somente 4%. Tal quadro
assemelha-se ao que observado na regio Norte, em que a cobertura do crdito
investimento bem inferior, da ordem de um quinto. Na regio Sul, observa-se
situao bastante diversa: a cobertura dos emprstimos de custeio atende a pouco
mais de metade dos agricultores potencialmente beneficirios, ao passo que o
total de contratos de crdito investimento cobre pouco mais de um quarto dos
agricultores elegveis. Esse cenrio corrobora a interpretao segundo a qual o
PRONAF Crdito parece ter dois pblicos no Nordeste, enquanto que, nas demais
regies, os agricultores beneficiados pelos emprstimos de custeio e investimento
tm o mesmo perfil.
3.3.2 Determinantes da concesso dos crditos de custeio e investimento do PRONAF
Para a avaliao dos determinantes da distribuio territorial dos crditos do

PRONAF, utilizou-se, como variveis de interesse, o nmero de contratos e a taxa
de cobertura dos contratos frente ao nmero de estabelecimentos pronafianos,
por microrregio. Como se observou uma distino bem acentuada dos perfis
dos contratos de investimento e custeio, considerou-se mais apropriado avaliar
separadamente, por modalidade, a contratao e a cobertura do programa. Essas
informaes contratos do PRONAF e nmero de estabelecimentos agropecurios
elegveis ao PRONAF so oriundas do Anurio Estatstico do Credito Rural de
2013 e do Censo Agropecurio 2006.
O modelo usado foi o de mnimos quadrados ponderados pelo total de
estabelecimentos no caso da proxy da taxa de cobertura , e de mnimos quadrados
ordinrios no caso do volume de contratos. As variveis construdas do produto
interno bruto (PIB) da agricultura por pessoa ocupada, do PIB da agricultura
399
por estabelecimento e de pessoas ocupadas na agricultura por estabelecimentos

completam a lista.83 Vale notar que estas ltimas esto expressas em logaritmo
natural (ln) e que a primeira delas, o ln do PIB da agricultura por pessoa ocupada,
pode ser considerada como proxy da produtividade do trabalho, ao passo que as
outras duas como proxies do tamanho econmico do estabelecimento medido pelo
PIB e pelo pessoal ocupado. Essas trs variveis derivadas ln PIB agricultura por
populao ocupada, ln PIB agricultura por estabelecimento e ln populao ocupada
por estabelecimento foram empregadas para a regresso dos ln de contratos sempre
com coeficientes sem significncia estatstica. O quadro 2 apresenta as covariveis
para cada varivel dependente.
QUADRO 2
Variveis explanatrias empregadas para a proxy da taxa de cobertura do programa

e do nmero de contratos log natural1
Razo entre nmero de contratos e nmero de
estabelecimentos
Log natural do nmero de contratos
Variveis explanatrias
a) % populao rural;
a) log natural do PIB agricultura;
b) % PIB agropecurio;
b) log natural do total de estabelecimentos;
c) % estabelecimentos da agricultura familiar (sobre o total de

estabelecimentos);
c) log natural do total de estabelecimentos da agricultura

familiar;
d) % estabelecimentos pronafianos (sobre o total de

estabelecimentos);
d) log natural do total de estabelecimentos pronafianos;
e) % estabelecimentos PRONAF B (sobre o total de estabelecimentos pronafianos);
e) log natural do total de estabelecimentos pronafianos de

tipo B;
f) % populao ocupada na agricultura;
f) log natural da populao rural;
g) PIB agricultura por populao ocupada agricultura (ln);
g) log natural da populao ocupada na agricultura;
h) PIB agricultura por estabelecimento (ln);
h) grande regio.
i) pessoas ocupadas por estabelecimento;

j) grande regio.
Nota: 1 As estimativas foram desenvolvidas por modalidade, com o emprego desse mesmo conjunto de variveis.
No caso dos contratos de custeio, fica patente o vis plutocrtico distribuio

dos emprstimos entre os estabelecimentos de menor rea e com emprego de mo
de obra familiar e contratada.
Observando os resultados da regresso por mnimos quadrados ponderados,
com base nos dados microrregionais, pode-se dizer, grosso modo, que variveis de
recorte demogrfico democrtico apresentam coeficientes negativos, enquanto
as variveis econmicas plutocrticas coeficientes positivos. Concretamente,
83. Com base em informaes do PIB dos municpios de 2012, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
400
a participao da populao rural e as participaes dos estabelecimentos pronafianos

e de estabelecimentos pobres (PRONAF tipo B) tm efeitos negativos na taxa de
cobertura do PRONAF, enquanto a proxy da produtividade do trabalho agrcola (ln PIB
agricultura por populao ocupada) apresenta efeito positivo. A participao do PIB da
agricultura no apresenta efeito, pois seu coeficiente no tem significncia estatstica.
H, na verdade, efeito pr-pobre, como mostram os coeficientes das variveis PIB da
agricultura por estabelecimento e o percentual de participao da populao ocupada
na agricultura. J o efeito positivo da participao da agricultura familiar associado aos
resultados anteriores indica que o pblico beneficiado so os estabelecimentos menores,
absorvedores de mo de obra, com maior produtividade e no pobres. Ou seja, a
agricultura familiar consolidada e parcela dos chamados em transio. Tal resultado
evoca a contradio apontada por Carneiro (1997), segundo a qual seria impossvel
esperar que o programa, buscando incrementar a produtividade em estabelecimentos
marcados pelo uso intensivo de mo de obra, tivesse por objetivo, tambm, o aumento
da populao ocupada. Fica patente, pelo processo de concentrao dos recursos do
custeio e pelo perfil da concesso, que o aumento da produtividade deve estar gerando
menor absoro de mo de obra. De outra parte, o coeficiente negativo para o PIB por
estabelecimento mostra que o programa se dirige prioritariamente aos estabelecimentos
de tamanho econmico mdio e pequeno, o que vem ao encontro dos objetivos do
programa de apoiar os agricultores de pequeno porte.
TABELA 7
Microrregies: parmetros estimados para taxa de cobertura do PRONAF Crdito de

Custeio (2013)
Varivel
Coeficiente
Desvio padro
Intercepto
-0,74027
0,19139*
% populao rural
-0,67604
0,11536*
% PIB agropecurio
0.03885
0,11546
% estabelecimentos PRONAF (sobre o total de estabelecimentos)
-3,99451
0,34470*
% estabelecimentos PRONAF B (sobre total de estabelecimentos pronafianos)
-0,65094
0,04599*
% estabelecimentos da agricultura familiar (sobre o total de estabelecimentos)
4,86548
0,38261*
% populao ocupada na agricultura
0,76959
0.11806*
PIB agricultura por populao ocupada agricultura (ln)
0,24774
0,03522*
PIB agricultura por estabelecimento (ln)
-0,20090
0,03336*
Pessoas ocupadas por estabelecimento
0,01281
R2
0,00843
0,5822
Nmero de observaes
Teste F
553
86,63
Fonte: Bacen e IBGE.

Nota: * Significante a 1%.
401
TABELA 8
Microrregies: parmetros estimados para o nmero de contratos do PRONAF

Crdito de Custeio (2013)
Varivel
Coeficiente
Desvio padro
Intercepto
0,58362
0,89835
0,16039*
Log natural da populao rural
-1,04619
Log natural do PIB agropecurio
0,48504
0,08142*
Log natural do nmero de estabelecimentos
-2,55282
0,56191*
Log natural do nmero de estabelecimentos da agricultura familiar
16,75185
1,78470*
Log natural do nmero de estabelecimentos pronafianos
-11,65693
1,40442*
Log natural do nmero de estabelecimentos pronafianos do grupo B
-0,93721
0,14373*
Log natural da populao ocupada na agricultura
-0,12109
0,20751
R2
0,5818
Nmero de observaes
Teste F
553
110,92

Os resultados do modelo de regresso para o ln do nmero de contratos de

custeio do PRONAF, presentes na tabela 8, apontam para concluses semelhantes ao
apurado para a taxa de cobertura do custeio: coeficientes negativos para as covariveis
de carter demogrfico-social (populao rural, nmero de estabelecimentos, nmero
de estabelecimentos pronafianos, nmero de estabelecimentos pobres grupo B
e populao ocupada na agricultura)84 e positivo para o indicador econmico
(PIB da agricultura). No h dvida, por outro lado, que os crditos de custeio do
PRONAF se dirigem s microrregies cuja participao da agricultura familiar
mais expressiva, o que, associado aos outros resultados, mostra que maior parcela
dos contratos se dirige para a agricultura familiar de corte empresarial.
Pode-se, pois, concluir que o crdito custeio dirige-se mais fortemente para as
microrregies com maiores participaes dos estabelecimentos familiares, da populao ocupada na agricultura e com maior produtividade do trabalho agropecurio.
Por outro lado, rareiam os emprstimos de custeio quanto menor a populao rural,
o total de estabelecimentos de agricultores pronafianos e do tipo B, e o PIB da
agricultura por estabelecimento na microrregio. Quando se inserem as variveis
regionais, verifica-se que a distribuio do custeio pr-Sul, com a manuteno da
magnitude e significncia dos coeficientes para as demais variveis. o que mostra
a tabela 9, tendo por varivel de referncia (para comparao inter-regional) a taxa
de cobertura do PRONAF Custeio na regio Sul (microrregies).
84. H que se ter presente que o coeficiente da populao ocupada na agricultura no significante.
402
TABELA 9

Custeio 2013 (2010; 2006; 2012)
Varivel
Coeficiente
Desvio padro
Intercepto
0,14198
% populao rural
-0,35183
0,099200
% PIB agropecurio
0.11558
0,099077*
-1,26148
0,355605
% estabelecimentos PRONAF B (sobre estabelecimentos)
-0,54184
0,048878
1,75649
0,391835
0,46157
0.101309
PIB agricultura por populao ocupada agricultura (ln)
0,10058
0,031489
-0,09427
0,029393
0,00808
0,007085*
Norte
-0,38529
0,026451
Nordeste
-0,24324
0,026191
Sudeste
-0,15259
0,021821
Centro-Oeste
-0,26161
R2
0,174684*
0,029306
0,7130
Nmero de observaes
Teste F
553
103,17

Obs.: A varivel de referncia utilizada para a comparao inter-regional a taxa de cobertura do PRONAF Custeio na regio
Sul (microrregies).
3.3.3 Contratos de investimento: distribuio pr-Nordeste
No investimento, poucas variveis contam com coeficientes estaticamente significativos.

Aquelas com efeitos estimados apontam para um paradoxo na determinao da distribuio regional do nmero de contratos de investimento, dado que o nmero de contratos
de investimento cresce quanto menor o nmero de estabelecimentos do grupo B e
mais presente na regio Nordeste comparativamente regio Sul (varivel de referncia).
Retirando-se a varivel regional, o efeito da varivel percentual de estabelecimentos
do grupo B mostra-se positivo quando se exclui o intercepto da estimao. Como na
estimao das determinantes da distribuio regional dos contratos de investimento,
so muitas, como dito, as variveis cujos coeficientes no so significantes, coloca-se
em xeque a robustez do modelo estimado.
O fato do crdito investimento ser pr-Nordeste e ao mesmo tempo contrrio
participao de estabelecimentos pobres do tipo B , ainda que estranho,
parece indicar que a poltica voltada para a agricultura pobre teve por eixo a
concentrao no Nordeste, mas no se voltou para os mais pobres. Parece, assim,
403
que os estabelecimentos tipo B em outras regies e os mais pobres no Nordeste

so discriminados na distribuio dos contratos de investimento.
Isso se verifica, tambm, no coeficiente de correlao entre o percentual
de participao dos estabelecimentos do tipo B sobre o total de pronafianos
e a proxy da cobertura dos contratos de investimento nas microrregies
nordestinas, que de -0,332. fato, todavia, que dada a elevada participao
dos agricultores de subsistncia no Nordeste, o perfil distributivo sem a varivel
regio acompanha a participao dos estabelecimentos do tipo B.
TABELA 10

Investimento 2013 (2010; 2006; 2012)
Varivel
Coeficiente
Desvio padro
Intercepto
0,36714
0,300995
% populao rural
0,18952
0,170768
% PIB agropecurio
-0,13428
0,170696
0,25218
0,613674
% estabelecimentos PRONAF B (sobre estabelecimentos pronafianos)
-0,31307
0,083477***
-0,11151
0,676212
0,10155
0.174468
PIB agricultura por pop ocupada agricultura (ln)
0,05881
0,053959
0,04609
0,050414
0,00595
0,011996
Norte
-0,07987
0,045588*
Nordeste
0,26501
0,045072***
Sudeste
0,07357
0,037664*
Centro-Oeste
-0,10243
0,005058**
R2
0,2479
Nmero de observaes
Teste F
556
13,74

Notas: * Significante a 1%.
** Significante a 5%.
*** Significante a 10%.
Obs.: A varivel de referncia utilizada, para a comparao inter-regional, a taxa de cobertura do PRONAF Investimento na
regio Sul (microrregies).
Quando se faz a anlise com base no log natural do nmero de contratos de

investimento, as variveis (em log natural) nmero de estabelecimentos pronafianos
e populao ocupada na agricultura apresentam coeficientes positivos e significativos. E a regio Nordeste, na varivel categrica regio tendo como parmetro
a regio Sul , apresenta, tambm, coeficiente positivo. Por outro lado, o nmero
de estabelecimento do tipo B, a populao rural e a regio Centro-Oeste (frente
404
regio Sul) exibem coeficientes negativos. Ou seja, confirma-se que a modalidade

investimento o caminho para a concesso de crdito para a agricultura de subsistncia,
mas se realiza via concentrao das operaes no Nordeste, o que evidente pela
predominncia do FNE no montante de contratos de investimentos. Efetivamente,
cerca de dois teros dos contratos de investimento tm como origem os recursos do
FNE, representando pouco menos de um quarto do valor emprestado, dada, como
dito, a segmentao entre os agricultores beneficiados por essa modalidade. Mas se
nota que, no Nordeste e nas outras regies, a ruralidade e a presena de agricultores
pobres influenciam negativamente a taxa de cobertura do crdito investimento, ainda
que essa modalidade de contrato dirija-se s microrregies com maior participao de
pronafianos e de trabalhadores agrcolas na populao ocupada. Conclui-se, como no
custeio, pela discriminao dos mais pobres e, nesse caso, dos mais pobres dos pobres.
TABELA 11
Microrregies: parmetros estimados para o nmero de contratos do PRONAF

Crdito de Investimento (2013)
Varivel
Coeficiente
Intercepto
-1,54680
Desvio padro
0,566958**
Log natural da populao rural
-0,33841
0,101039**
Log natural do PIB agropecurio
0,00853
0,053440*
Log natural do nmero de estabelecimentos
-0,41501
0,408552
Log natural do nmero de estabelecimentos da agricultura familiar
-1,97918
1,346943*
Log natural do nmero de estabelecimentos pronafianos
3,64404
1.059328
Log natural do nmero de estabelecimentos pronafianos do grupo B
-0,30121
0,104061
Log natural da populao ocupada na agricultura
0,39144
0,127791
Norte
-0,01157
0,138922*
Nordeste
1,09666
0,135364
Sudeste
-0,17381
0,113666*
Centro-Oeste
-0,55924
R2
0,152388
0,8027
Nmero de observaes
Teste F
556
201,25

Notas: * Significante a 1%.
** Significante a 10%.
Obs.: A varivel de referncia utilizada, para a comparao inter-regional, a taxa de cobertura do PRONAF Investimento na
regio Sul (microrregies).
3.3.4 A distribuio plutocrtica do PRONAF
A presente avaliao do programa tratou de trs aspectos: o plano safra 20142015; o desempenho recente do programa em termos de contratos e volume
emprestado; e uma avaliao dos determinantes da distribuio territorial do
programa. Os resultados dessa avaliao mostram claramente que a distribuio
405
dos contratos mais influenciada pelos indicadores de desempenho econmico que pelos sociodemogrficos. Fica, portanto, patente que a distribuio
territorial dos contratos do PRONAF no democrtica (no se dirige onde
se tem mais agricultores e maior ruralidade) e sim plutocrtica (dirige-se onde
o PIB agropecurio maior e onde se conta com mais agricultores familiares
consolidados). Essa concluso j era conhecida e, por vezes, justificada sob
o argumento de que os agricultores familiares pobres devem ser objeto de
polticas de corte assistencial.
Observa-se, por outro lado, que esses agricultores pobres que representam
a maior parte da agricultura familiar e respondem pela maior parte da mo
de obra no campo so contemplados pela modalidade do investimento, mas
essa boa cobertura tem vis eminentemente regional, e no especificamente
determinado para atendimento aos agricultores do tipo B. Pode-se, portanto,
concluir que os crditos do PRONAF investimento, notadamente o chamado
microcrdito, dirigem-se pequena agricultura de subsistncia, com resultados
que apontam para um alijamento dos mais pobres entre os pobres. Ou seja,
mesmo na modalidade de investimento, observa-se uma diferenciao entre
os beneficiados, privilegiando-se os menos pobres.
Convm lembrar que parcela importante da mo de obra assalariada, notadamente
agrcola, provm desse segmento preterido. Efetivamente, segundo dados da PNAD
2012, metade da mo de obra assalariada agrcola originria do meio urbano e um
sexto da mo de obra assalariada agrcola provm de domiclios de conta prprias
agrcolas. A pobreza rural ou agrcola repartida entre os conta-prprias agrcolas
com pouca terra e os assalariados, e sobrerrepresentada frente sua importncia
populacional. Fica, assim, bastante claro que as precariedades de acesso terra e do
mercado de trabalho so entraves para o aumento da produtividade do trabalho da
agricultura de subsistncia e ressentem, ainda, a falta de resposta satisfatria do Estado
s mesmas demandas de dcadas atrs: reforma agrria e formalizao do trabalho
assalariado na agricultura.
3.4 Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
De 2012 para 2013, o PAA85 sofreu um acentuado decrscimo: considerando

todas as suas modalidades, foi verificada uma diminuio de 42,15% no nmero
total de produtores familiares que participam como beneficirios fornecedores
85. A plataforma PAA Data unifica, organiza e divulga informaes sobre as modalidades e os executores do PAA. Ela permite
consultar dados desagregados por estados e municpios, apresentando informaes sobre agricultores fornecedores, tipo de
produtos, recursos, entidades beneficiadas, volume de produtos comercializados, entre outras. Cumpre indicar, porm, que as
informaes disponveis sobre as modalidades que a CONAB opera no so necessariamente idnticas s apresentadas no
sumrio executivo anual divulgado pela companhia. Em alguns casos, as diferenas so explicadas pela utilizao de distintos
critrios de consolidao; em outros, detectam-se inconsistncias no sistema. Pequenas lacunas de informaes so observadas
mesmo nos dados relativos ao PAA estadual e PAA municipal operados pelo MDS , em especial na desagregao por UF.
406
do programa de 228,4 mil, em 2012, para 132,1 mil, em 2013 e uma baixa
de 41,95% dos recursos nele investidos de R$ 954,1 milhes para R$ 553,8
milhes no mesmo perodo. Esta queda, no entanto, no ocorreu da mesma forma
em todas as modalidades do PAA: conforme mostra a tabela 12, ela concentrou-se
fortemente nas modalidades operadas pela Companhia Nacional de Abastecimento
(CONAB), cujos recursos caram 62% em relao a 2012 de R$ 586,5 milhes
para R$ 224,5 milhes , com concomitante reduo do nmero de fornecedores
a apenas 40,8 mil, menos de um tero do total de 128,2 mil, registrado em 2012.
TABELA 12
Nmero de agricultores fornecedores e total de recursos investidos no PAA (2012 e 2013)

2012
Modalidades
Agricultores-fornecedores
2013
Total de recursos
(R$)
Agricultores-fornecedores
Total de recursos
(R$)
PAA CONAB
128.294
586.567.130,50
40.866
224.517.124,45
PAA estadual
18.753
55.318.656,43
21.406
70.995.107,08
PAA municipal
17.192
59.627.492,48
14.210
40.146.871,09
PAA estadual + municipal
35.945
114.946.149,00
35.616
111.141.978,00
PAA Leite
Total
28.254
137.704.717,97
20.051
107.044.299,23
192.493
839.217.997,00
96.533
442.703.402,00
Fonte: PAA Data.

As demais modalidades do programa apresentaram, em 2013, ligeiras oscilaes de alta e baixa em relao execuo de 2012: o PAA estadual aumentou
em 14% o nmero de fornecedores e em 28% os recursos investidos chegando
a R$ 70,9 milhes , ao passo que o PAA municipal sofreu diminuio de 17%
no total de agricultores participantes e de 33% nos recursos anotando a soma
de R$ 40,1 milhes. A modalidade PAA Leite, por sua vez, reduziu-se em 29%
no total de fornecedores e em 22% no volume de recursos.
A anlise do baixo desempenho do PAA em 2013 no pode deixar de considerar o processo de redefinio de estratgias de atuao do MDS no programa.
Em linhas gerais, tal processo vem ultimando a substituio do modelo de convnio pelo modelo centrado nos termos de adeso, celebrados entre o ministrio e
administraes estaduais e municipais. As consequncias dessa mudana ainda no
esto suficientemente sedimentadas para embasar um prognstico sobre o futuro do
programa. Pode-se, porm, considerar que, se por um lado elas tendem a promover
formas de participao individualizada dos beneficirios fornecedores e retirar o
407
protagonismo de cooperativas e associaes,86 por outro podem mostrar-se eficazes

no alcance a agricultores isolados e no cooperativados em municpios pequenos
e afastados das capitais. Cumpre ter em conta que esse alargamento do modelo
da adeso, pelo qual o programa ganha em capilaridade mediante a articulao
com as prefeituras, decorre das diretrizes estratgicas do Plano Brasil Sem Misria.
A subseo 3.4.1 aborda mais detalhadamente estas mudanas e os nmeros gerais
de execuo da poltica.
3.4.1 PAA CONAB
As operaes da Conab, como unidade executora do PAA, contam com recursos

do MDS e do MDA, mas, considerando-se a trajetria do programa nos ltimos
anos, pode-se admitir que a participao do MDA tornou-se praticamente residual,
adstrita modalidade formao de estoque:87 em 2013, esta representou apenas
9% do volume de recursos executados e 7% do nmero total de beneficirios
fornecedores do PAA CONAB (ou 3,6% dos recursos e 2% dos agricultores
participantes do PAA em sua totalidade). Mesmo nessa extenso do programa,
foi registrada uma forte reduo: de 2012 a 2013, o nmero de fornecedores da
modalidade formao de estoque financiada pelo MDA caiu de 8,9 mil para
2,7mil. Os dados da execuo oramentria, apresentados em outra seo, indicam
que esse rebaixamento no se explica pela falta recursos financeiros: com efeito,
dos R$ 88,4 milhes autorizados para despesas do MDA com aes relacionadas
ao PAA, apenas R$ 20,2 milhes 23% do total foram executados.
Alm de cofinanciar, com o MDA, tambm a modalidade formao de
estoque, o MDS realiza, por meio da CONAB, as modalidades compra direta
da agricultura familiar e compra direta com doao simultnea. Esta ltima
responde pela maior parte do PAA CONAB: em 2013, ela abrangeu 81% dos
agricultores participantes e 78% dos recursos de todas as modalidades do programa
operadas pela CONAB. Tambm nesta modalidade, contudo, foi constatada uma
abrupta diminuio das aes: de 2012 a 2013, o nmero de agricultores participantes baixou de 95,1 mil para apenas 33,7 mil, queda de 65%. Esse desempenho
revela-se especialmente preocupante, na medida em que se tem em conta que a
doao simultnea, operada pela CONAB, a modalidade que, em regra, agrupa
86. A modalidade compra institucional, introduzida pela Resoluo no 50, de 2012, do Grupo Gestor do PAA, que prev
a aquisio, por chamada pblica, da produo da agricultura familiar para abastecimento de instituies que fornecem
alimentao como quartis, hospitais, presdios e outras no ser objeto de anlise deste captulo. Os dados referentes
a essa modalidade, disponveis at o momento de redao deste texto, dizem respeito apenas a valores contratados (ou
em execuo): R$ 11,9 milhes em chamadas pblicas da Unio (criadas no mbito do MDS, do MEC, do Ministrio da
Sade e do Ministrio da Defesa); R$ 521,5 mil no mbito estadual (valor relativo apenas chamada pblica aberta pela
Superintendncia dos Servios Penitencirios no Rio Grande do Sul para abastecimento de seis presdios); e R$ 497,4 mil
no mbito municipal (valor que agrega chamadas pblicas abertas pelo municpio gacho de Erechim e pelo municpio
alagoano de Viosa). Como no constam informaes consolidadas do nmero de beneficirios fornecedores, a anlise
da modalidade compra institucional ser feita apenas na prxima edio deste peridico.
87. Para uma descrio das modalidades do PAA, ver as duas ltimas edies deste peridico.
408
o segmento mais pobre e menos estruturado da agricultura familiar, considerando

o universo dos produtores participantes do PAA.
A mediao da CONAB, secundada pelo Incra entre os assentados da reforma
agrria, vinha se mostrando essencial expanso da modalidade compra com doao
simultnea como canal de incluso dos produtores mais pobres no programa.
Atuando junto s esferas locais de poder governos estaduais e prefeituras , essas
instituies no apenas divulgam os objetivos do PAA, como ainda funcionam
como instncias organizadoras do programa. As cooperativas e associaes de
produtores, absorvendo, como ente coletivo, as tarefas relativas aos requisitos
burocrticos de entrada no programa e construo das propostas de participao
junto s unidades recebedoras, desoneram os produtores do cumprimento individual dessas exigncias, que no raro demandam informaes e condies como
acesso internet de que muitos no podem dispor. Alm disso, a vinculao a
cooperativas e associaes tem se revelado fundamental para assegurar a participao
dos pequenos produtores, visto que, para a constituio dessas organizaes, todos
os membros so contemplados na medida de suas capacidades de oferta. Por fim,
a doao simultnea no PAA CONAB, ao absorver a produo de agricultores
mais vulnerveis e estimular sua diversidade, contribui para garantir a segurana
alimentar dos prprios agricultores.
A descontinuidade observada em 2013 pode comprometer parte dos esforos
j realizados pelo PAA no sentido de promover a organizao dos agricultores em
associaes, induzir estruturao produtiva das unidades familiares, ampliar a
capacidade de oferta e conferir escala e diversidade produo, alm de todo o
trabalho realizado na articulao local entre produtores e unidades recebedoras
beneficiadas com entrega dos alimentos.
As demais modalidades executadas pela CONAB com recursos do MDS
compra direta e formao de estoque tambm decaram severamente. Entre
2012 e 2013, o nmero de produtores participantes da compra direta reduziu de
13,1 mil para 3,2 mil, com perda de 80% dos recursos investidos na modalidade
no perodo. A formao de estoque operada sob termo de cooperao MDSCONAB teve queda vertiginosa: de 11,4 mil fornecedores, em 2012, passou para
apenas 1,4 mil em 2013, reduo de 88%.
O relatrio executivo das aes da CONAB no PAA88 oferece esclarecimentos
gerais a respeito dessas redues. No que concerne formao de estoque,
indica uma razo pertinente: o cancelamento da formao de estoque com
88. Ver Conab (2014). Alguns elementos explicativos para essas diminuies, indicados no relatrio mas no detalhados
neste texto, merecem ser citados: o impacto da seca na regio Nordeste; bons preos praticados pelo mercado e a
consequente absoro por este dos potenciais fornecedores do programa; e as operaes de avaliao do PAA por
rgos federais de controle, um processo que ocupou as equipes de trabalho e do qual resultaram as novas regras
emitidas desde setembro de 2013.
409
liquidao fsica.89 A possibilidade de quitar o apoio financeiro formao de estoque

mediante a destinao da produo aos estoques pblicos liquidao fsica ou por
entrega de produto foi excluda da legislao do PAA, por alterao do Artigo 17
do Decreto no 7.775, de 2012. No entanto, como o Decreto no 8.293, que modifica
a redao do anterior, foi promulgado apenas em 2014, pode-se supor que a liquidao fsica j vinha sendo preterida na avaliao das propostas de participao do
programa no ano anterior e que a nova lei to somente conferiu institucionalidade
a essa orientao da prtica administrativa. provvel, pois, que a impossibilidade
de fazer a quitao do apoio financeiro formao de estoque por meio da entrega
fsica de produtos aos estoques pblicos tenha afastado dessa modalidade os produtores rurais, para os quais o ingresso nela significaria a contrao de uma dvida.
Tal alterao, empreendida por iniciativa da CONAB, teve por objetivo definir com
mais preciso a identidade e o papel estratgico dessa modalidade no mbito do PAA.
A possibilidade de liquidao fsica do dbito decorrente do apoio financeiro
formao de estoque fazia com que tal modalidade funcionasse como uma espcie
de doao simultnea com pagamento adiantado entrega, o que introduzia uma
indesejvel concorrncia ou sobreposio entre modalidades.
Quanto aos baixos resultados da compra direta em 2013, o relatrio executivo da CONAB menciona uma reduo da demanda por parte dos potenciais beneficirios fornecedores da modalidade. Essa queda tende a acentuar-se:
o Decreto no 8.293, de 2014, modificou tambm a funo estratgica da compra
direta, atribuindo-lhe o papel especfico de servir como poltica de sustentao de
preos.90 Isto significa, em termos gerais, que essa modalidade dever ter funo
secundria na poltica, sendo acionada quando os nveis de preos do mercado se
rebaixam aqum de certo patamar. Tal realinhamento permite explicar o desempenho da modalidade no binio 2012-2013: em 2013, o mercado sustentou preos,
tornando a modalidade menos necessria que em 2012, quando o preo do leite se
reduziu a patamares abaixo do mnimo e a compra direta foi acionada de maneira
a complementar os rendimentos dos produtores.
Surpreende, por outro lado, que no conste no relatrio uma notcia especfica
sobre a reduo da doao simultnea, justamente a modalidade que agrupa o
maior nmero de beneficirios fornecedores. A rigor, mesmo a referncia seca
no Nordeste, como uma das causas gerais dos baixos resultados, no plenamente
respaldada nos dados: considerando as trs modalidades do PAA CONAB, observa-se
que em todas as regies do pas o programa registrou avassaladora diminuio,
em termos de nmero de produtores participantes e de recursos investidos, entre
os anos de 2012 e 2013. No Sul, o total de agricultores que fornecem alimentos ao
89. A formao de estoque via CONAB com recursos do MDA somente admitia a liquidao financeira.
90. Por modificao na redao do inciso II, do Artigo 16, do Decreto no 7.775, de 2012.
410
PAA caiu, no perodo, 82%; no Nordeste, a queda foi de 63%; no Sudeste, de 60%;
mesmo no Norte e no Centro-Oeste, regies em que o programa conta com menor
nmero de participantes, registraram-se redues de 47% e 52%, respectivamente.
Em conjunto, tais informaes fazem crer que as causas relativas reduo do PAA
CONAB decorrem menos de questes de queda de demanda de fornecedores
ou de dificuldades pontuais de execuo do que de um processo de adaptao
s mudanas de estratgia do programa, em sua concepo e operacionalizao.
A centralidade desse processo reside no MDS, principal fonte de recursos e
instncia normatizadora do programa, mas a CONAB, como unidade executora,
vem buscando conferir s suas aes no mbito do PAA um lastro mais rigoroso em
termos procedimentais e legais, iniciativa que, em certa medida, tambm explica a
reduo dos resultados. O programa, sob comando da CONAB, conheceu expressivo
e consistente crescimento nos ltimos anos, chegando, em 2012, aos nmeros mais
altos de sua trajetria. Estimulado em boa medida pela atuao das superintendncias
estaduais, que promoveram diferentes estratgias locais de incluso de participantes
e diversificao da cesta de alimentos adquiridos, tal crescimento evoluiu no tempo
sob relativa ausncia de uniformizao de procedimentos administrativos. A lacuna
mostrou-se parcialmente problemtica no caso das regras fiscais e dos instrumentos
de formalizao dos convnios e parcerias com os entes pblicos e as associaes
e entidades participantes do programa nas esferas locais.
A necessidade de aperfeioar e padronizar os controles administrativos
determinou a CONAB a aplicar um freio de arrumao em suas aes no PAA.
Pode-se considerar que, se a forte expanso do PAA nos ltimos anos teve efeito
fundamental para sua consolidao, a iniciativa de repactuar os processos internos
para oferecer condies administrativas e legais que sustentem o crescimento
do programa tem sido reconhecida pela CONAB como igualmente essencial, a
despeito das restries que tal medida acarretou execuo de 2013. Alm das
modificaes introduzidas nas modalidades formao de estoque e compra direta,
citadas acima e que so parte j desse movimento de redesenho do modelo PAA
CONAB , outra questo tem sido enfrentada: a adequao da produo familiar
legislao fitossanitria. No se trata de propor uma flexibilizao generalizada
das regras fitossanitrias em favor do pequeno produtor, mas de distinguir nessas
regras pontos que carecem de reavaliao, na medida em que exigncias secundrias
ou prescindveis podem constituir um verdadeiro embargo comercializao dos
produtos da pequena agricultura familiar: se, para certos produtos, as exigncias
da legislao fitossanitria podem ser revistas luz das caractersticas da pequena
agricultura familiar, para outros produtos necessrio promover a adequao da
pequena agricultura familiar s regras daquela legislao.
411
A reduo do nmero de beneficirios fornecedores entre 2012 e 2013 atingiu

em propores similares todos os grupos do PRONAF. O grupo V, o mais estruturado da agricultura familiar, que rene produtores com renda anual bruta de at
R$ 360 mil, segue sendo o mais representativo entre os agricultores que participam
do PAA CONAB 51% do total em 2013, recebendo 53% dos recursos mas,
em termos absolutos, reduziu-se em 69% no binio de referncia. Os grupos A
e A/C, que abrangem assentados de reforma agrria, e o grupo B, formado pelos
agricultores mais pobres (com renda anual bruta de at R$ 20 mil), tiveram baixas
de 62%, 59% e 64%, respectivamente. A despeito da reduo geral do nmero
de fornecedores, a proporo de assentados de reforma agrria participantes do
PAA CONAB, considerando em conjunto as aes do MDS e do MDA, foi, em
2013, de cerca de 30%; povos e comunidades tradicionais (extrativistas, quilombolas, indgenas e pescadores artesanais) representam cerca de 6% desse total.
Os participantes que se identificam como agricultores familiares formam a maioria
dos fornecedores do PAA CONAB: 63%.91
Uma mudana importante no perfil dos beneficirios fornecedores est na
ampliao da participao relativa de mulheres no PAA. Embora o nmero de
produtoras tenha cado praticamente pela metade entre 2012 e 2013, a representao
delas sobre o total de beneficirios cresceu de menos de um tero para 47% no binio.
O aumento pode significar que tm sido efetivas as diretrizes, reiteradas em normas
de regulao do PAA como o 3o do Artigo 4o, do Decreto no 7.775/2012
que recomendam o incentivo e a priorizao da participao de mulheres no
programa.92 De qualquer forma, a forte diminuio em nmeros absolutos da
participao de mulheres e homens no programa no permite comemorar como
um xito essa ampliao relativa.
Do ponto de vista da segurana alimentar, a retrao do PAA trouxe srios
prejuzos. A reduo de 62% no total de recursos, devida antes a problemas de execuo
que a cortes oramentrios, implicou queda de 56% no nmero de beneficirios
consumidores de 18,2 milhes para 7,9 milhes e de 72% no nmero total de
entidades beneficiadas. Entre estas, por exemplo, verificou-se uma reduo de 72%
no nmero de creches e pr-escolas e de 70% no nmero de escolas beneficiadas com
o recebimento de alimentos adquiridos por meio do programa. Isto no significa,
certamente, que os estabelecimentos escolares deixaram de receber alimentos, mas
que estes passaram a ser fornecidos a eles por outros programas, como o PNAE.
Mas outras entidades como asilos, instituies de amparo a crianas, a deficientes,
abrigos, albergues podem ter sido desassistidas em algum grau. Em todo caso,
91. Atingidos por barragens respondem por cerca de 1% desse total (PAA Data).
92. Mais recentemente, o 3o do Artigo 3o, da Resoluo no 59/2013, disps que nas operaes da modalidade
compra com doao simultnea, deve ser respeitado o percentual mnimo de 40% de mulheres do total de
beneficirios fornecedores.
412
foroso admitir que o drstico encolhimento do PAA CONAB teve por efeito
no apenas a presumvel desestruturao de cooperativas de pequenos agricultores
em virtude da reduo da doao simultnea mas, ainda, a restrio dos meios
de garantir a segurana alimentar dos produtores mais pobres e dos beneficirios
consumidores a que se destinavam os alimentos cultivados por eles.93
As mudanas observadas no PAA CONAB, porm, conjugam-se com as reorientaes normativas e administrativas,94 a partir das quais se vem conferindo nfase
crescente ao PAA estadual e ao PAA municipal, que operam a doao simultnea
sob a coordenao do MDS. Trata-se de outra linha de operao da modalidade de
doao simultnea, executada no pela CONAB, mas por prefeituras e governos
estaduais que aderem ao programa. A anlise dos dados do PAA municipal e estadual,
exposta na prxima subseo, lana alguma luz sobre esse processo.
3.4.2 PAAs estadual e municipal
Em 2013, uma nova estratgia de execuo do PAA foi conduzida pelo MDS.
Se, at 2012, Distrito Federal, estados e municpios operavam no programa por meio
de convnios com o ministrio,95 a partir de 2013 a execuo do programa se deu,
em grande medida, pela celebrao de termos de adeso. Do total de recursos
alocados no PAA municipal, quase 80% se referiram ao novo modelo de operao.
No que diz respeito ao PAA estadual, a transio se revelou mais lenta: os termos
de adeso foram responsveis por 25% do total de recursos aplicado em 2013.
Tal mudana autorizada pela Lei no 12.512/2011 e regulamentada pelo
Decreto no 7.775/2012 objetivou, em primeiro lugar, a ampliao do programa
e do nmero de beneficirios, orientada para priorizar o atendimento ao pblico
do plano Brasil Sem Misria96 e povos e comunidades tradicionais. O diagnstico
era que a obrigao do MDS de celebrar e gerir convnios com cada unidade
executora do PAA estabelecia um teto expanso do programa, dados os limites
da estrutura operacional e administrativa do rgo. Convnios disciplinam a
transferncia de recursos financeiros e sobre eles recaem uma srie de controles
relativos ao acompanhamento da execuo fsico-financeira, s contrapartidas
previstas, ao cronograma de desembolso, prestao de contas. O termo de adeso,
93. Pode-se, no obstante, afirmar que, se o PAA diminuiu sua colaborao na superao da insegurana alimentar,
programas como o Ater Fomento e as aes da rede Suas cresceram e chegaram a esse pblico.
94. Essas resolues so tomadas pelo Grupo Gestor do PAA, do qual a CONAB faz parte, representando o Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), juntamente com representantes do MDS, do MDA, do Ministrio da
Fazenda (MF), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e do MEC.
95. O processo de transio para o novo modelo de execuo foi iniciado em 2012, mas o nmero de termos de adeso
celebrados naquele ano foi pequeno envolveu apenas R$ 757,5 mil e 492 agricultores familiares. A transio tem
sido realizada apenas quando os convnios em andamento chegam ao fim da vigncia prevista; nessa ocasio, para
dar sequncia execuo do PAA, o estado ou municpio formaliza o termo de adeso.
96. Extremamente pobres, com renda per capita de at R$ 70. Sobre o objetivo de expandir o PAA para incluir o pblico
do Brasil Sem Misria, ver Governo... (2012).
413
por seu turno, tem carter geral de pactuao (no trata de repasse de recurso
financeiro), o que reduz significativamente os trmites burocrticos.
A transferncia de recursos pelo MDS, nesta nova forma de operao,
se d via instituio financeira oficial, diretamente a cada agricultor familiar,
por meio de carto bancrio prprio para o recebimento dos recursos do PAA.
responsabilidade dos estados e das prefeituras participantes fazer o registro
correto e tempestivo no sistema informatizado (SIS-PAA) de todas as informaes
necessrias para que o MDS autorize esse pagamento. , tambm, responsabilidade
exclusiva das unidades executoras emitir e guardar toda a documentao fiscal
referente operacionalizao do programa, acompanhar, apoiar, supervisionar e
fiscalizar a aquisio dos produtos, sua qualidade, sua guarda (at o momento da
destinao ao pblico definido) e sua destinao.
Em outras palavras, o novo desenho operacional no desburocratizou o
programa, apenas aprofundou o processo de descentralizao, transferindo para
as unidades executoras no somente a responsabilidade pela execuo da poltica,
mas tambm por seu planejamento, administrao e fiscalizao. Ao MDS cabe,
essencialmente, enviar ordem bancria para que a instituio financeira efetue o
pagamento diretamente a cada agricultor, desde que as informaes alimentadas
no sistema pela unidade executora estejam em conformidade com valores e metas
definidos nos planos operacionais anuais.97 Segundo a ministra do MDS, Tereza
Campello, alm de promover a expanso do programa, o novo formato diminui
a viagem do dinheiro, aumenta o controle pblico e a transparncia.98
Dado seu carter recente, ainda parece cedo para avaliar as importantes
mudanas que o novo modelo operacional implicar poltica. De todo modo,
convm apresentar os dados de execuo do programa, na tentativa de identificar
as principais tendncias.
Em primeiro lugar, importa ressaltar que os PAAs estadual e municipal no se
expandiram. Se era esta a primeira inteno das mudanas, o resultado ainda no
pode ser observado, conforme aponta, no incio desta seo, a tabela 12. O PAA
estadual apresentou, em 2013, incremento de 28% no total de recursos aplicados
em relao a 2012, mas de apenas 14% no total de agricultores fornecedores. J o
PAA municipal, no mesmo perodo, sofreu uma reduo de 33% no total de recursos
e de 17% no total de agricultores fornecedores. Esses dois movimentos quando
somados foram responsveis por uma pequena contrao no total de recursos
97. Os planos operacionais anuais definem valores e metas de execuo do PAA por modalidade. Eles so
propostos pelo MDS aps publicao dos termos de adeso e ratificados pelas unidades executoras. Eles levam
em considerao a proposta de participao das unidades executoras (fichas de levantamento de demanda) e a
dotao oramentria disponvel.
98. Ver Governo... (2012).
414
destinados aos PAAs estadual e municipal (-3,3%), com relativa estabilidade no

nmero total de agricultores beneficiados (-0,9%).
Com relao ao perfil dos agricultores beneficiados, os resultados sugerem
que o objetivo de incluir, prioritariamente, famlias de agricultores extremamente
pobres tem surtido efeito. A meta estipulada nos termos de adeso que, no mnimo,
40% dos agricultores familiares beneficiados estejam cadastrados no Cadnico.
Aparentemente, esta meta tem sido superada. Conforme apresenta a tabela 13,
no caso do PAA estadual, o percentual de beneficirios enquadrados nos grupos A,
A/C e B do PRONAF (assentados da reforma agrria e agricultores familiares
de mais baixa renda) subiu de 41% e 42%, em 2011 e 2012, respectivamente,
para 50% em 2013. No mbito do PAA municipal, esta participao era de 43%,
em 2011; subiu para 50%, em 2012; e para 53%, em 2013.
TABELA 13
Brasil: participao dos agricultores fornecedores nos PAAs estadual e municipal,

segundo enquadramento nos grupos PRONAF (2011-2013)
(Em %)
Grupo PRONAF
PAA estadual
2011
PAA municipal
2012
2013
2011
2012
2013
12
A/C
30
33
34
40
43
45
No informado
V
Total
59
58
50
53
50
47
100
100
100
100
100
100
Fonte: PAA Data.

A desagregao das informaes de execuo dos PAAs estadual e municipal

por grandes regies (tabela 14) refora a constatao de que o programa tem
priorizado a incluso dos agricultores mais pobres. Em ambos, a distribuio de
recursos tem privilegiado, de forma crescente, a regio Nordeste. No PAA estadual,
entre 2011 e 2013 o percentual de recursos direcionados regio elevou-se de 35%
para 42%. J no PAA municipal, verificou-se uma elevao de 44% para 55%.
Com relao regio Norte, entretanto, o resultado ambguo. No mbito do
PAA estadual, observa-se um acentuado decrescimento do percentual de recursos
alocado na regio de 25%, em 2011, para 16%, em 2013. No mbito do PAA
municipal, se verifica tendncia oposta o percentual de recursos direcionado
regio cresceu de 3% para 6% no mesmo perodo.
415
Ainda sobre a distribuio geogrfica dos recursos, parece relevante frisar que a
fragmentao permanece como um trao caracterstico dos PAAs estadual e municipal.
Na regio Centro-Oeste, por exemplo, no h praticamente execuo do programa.
Quando analisamos a aplicao intrarregional dos recursos, o que se nota, tambm,
que ambos PAAs estadual e municipal operam muito concentrados em determinadas localidades. O PAA estadual na regio Sul, por exemplo, contemplou apenas
o estado do Paran em 2013. Isso significa que 41% dos recursos do PAA estadual
(tabela 14) foram apenas para esse estado. A regio Nordeste, que recebeu 42% do
total de recursos de 2013, concentrou 84% desse valor em trs estados: Piau, Rio
Grande do Norte e Pernambuco. No mbito do PAA municipal, os quatro estados
que mais receberam recursos em 2013 Cear, Bahia, Minas Gerais e So Paulo,
nesta ordem responderam por 54% do total.
TABELA 14
Brasil: distribuio dos recursos dos PAAs estadual e municipal, segundo grandes
regies (2011-2013)
(Em %)
Grandes regies
Centro-Oeste
PAA estadual
2011
2012
PAA municipal
2013
2011
2012
2013
Nordeste
35
38
42
44
48
55
Norte
25
18
16
Sudeste
Sul
Total
40
36
25
41
38
41
11
12
11
100
100
100
100
100
100
Fonte: PAA Data.

Uma tendncia animadora verificada nos resultados recentes do programa

diz respeito ao crescimento da participao das mulheres nos PAAs estadual e
municipal. Entre 2011 e 2013, esta participao foi elevada em 4 pontos percentuais (p.p.) no PAA estadual (de 33% para 37%), e em 8 p.p. no PAA municipal
(de 31% para 38%). Aparentemente, o j mencionado 3o do Artigo 4o, do Decreto
no 7.775/2012 que recomenda o incentivo e a priorizao da participao de
mulheres no programa tem produzido resultados satisfatrios no mbito dos
PAAs estadual e municipal, ainda que, como foi visto acima, no PAA CONAB o
avano neste quesito tenha sido significativamente maior.
416
TABELA 15
Brasil: participao dos agricultores fornecedores nos PAAs estadual e municipal,

segundo sexo (2011-2013)
(Em %)
PAA estadual
Sexo
PAA municipal
2011
2012
2013
2011
2012
2013
Feminino
33
32
37
30
31
38
Masculino
67
60
63
70
69
62
100
100
100
100
100
100
No informado
Total
Fonte: PAA Data.
Se, por um lado, famlias de agricultores extremamente pobres e mulheres

tm recebido ateno prioritria no programa, por outro lado no se observa
qualquer avano na incluso de assentados da reforma agrria, acampados,
indgenas, quilombolas, entre outros povos e comunidades tradicionais que tambm
deveriam receber tratamento prioritrio. Na verdade, tanto PAA estadual como
PAA municipal operam basicamente com agricultores familiares (90% do pblico
em 2013, nas duas modalidades). Apenas 5% dos agricultores beneficiados so
assentados da reforma agrria, e os demais 5% esto distribudos entre povos e
comunidades tradicionais. A comparao desses resultados com aqueles alcanados
pelo PAA CONAB revela que estados e prefeituras tm maiores dificuldades em
assegurar a participao desse pblico, em especial dos assentados da reforma
agrria. Em 2013, por exemplo, quase 30% dos agricultores beneficiados pelo
PAA CONAB eram assentados.
Por fim, destaca-se que no h informaes pblicas disponveis sobre
entidades e pessoas beneficiadas como consumidoras dos produtos adquiridos
pelo PAA via termos de adeso em 2013. Consta no PAA Data, contudo,
que o PAA municipal adquiriu, em 2013, uma cesta que inclui 339 variedades
de produtos via termos de adeso. J no PAA estadual, essa cesta contemplou
204 tipos de produtos. Quando se compara esse resultado com os alcanados pelo
PAA CONAB, observa-se que a cesta adquirida por estados e prefeituras tende
a ser mais restrita. Em 2013, mesmo com a significativa reduo da execuo
do programa pela CONAB, a cesta de aquisies contemplou 424 variedades de
produtos, 25% a mais do que o PAA Municipal Termos de Adeso e 109% a
mais do que o PAA Estadual Termos de Adeso. Em 2012, quando a CONAB
executou o PAA como habitualmente vinha operando no passado, a lista de
produtos atingiu 604 variedades (tabela 16).
417
TABELA 16
Brasil: nmero de tipos de produtos adquiridos pelo PAA por rgo executor
(2012-2013)
Produtos
Nmero de produtos na lista

2012
2013
PAA CONAB MDS
604
424
PAA CONAB MDA
83
34
383
200
PAA Municipal Convnios

PAA Municipal Termos de Adeso
PAA Estadual Convnios
PAA Estadual Termos de Adeso
91
338
367
332
36
203
Fonte: PAA Data.

Em outras palavras, embora o PAA Data no disponibilize dados sobre as

entidades e pessoas beneficiadas como consumidoras, sabe-se quais produtos foram
entregues a elas. Essa informao relevante, pois est diretamente associada
promoo da segurana alimentar e nutricional dos beneficirios, ao incentivo de
hbitos alimentares saudveis em nveis local e regional, valorizao da biodiversidade e ao respeito de aspectos culturais e ambientais relacionados alimentao
das comunidades atendidas. Sob essa perspectiva, portanto, o modelo de execuo
dos PAAs estadual e municipal tem se revelado menos capaz de assegurar essa
virtuosa diversidade produtiva.
3.4.3 PAA Leite
O PAA Leite programa de incentivo produo e ao consumo de leite ,

criado para atender, principalmente, famlias em situao de insegurana alimentar
e nutricional, operado integralmente com financiamento do MDS que, por meio
de convnios, repassa recursos aos governos estaduais, executores da modalidade.
O programa cobre apenas a regio Nordeste e os municpios do Norte de Minas
Gerais. Os estados conveniados com o MDS so encarregados de contratar os
laticnios que realizam o recebimento, a coleta, a pasteurizao, o acondicionamento
e o transporte do leite, entregue pelos agricultores participantes do programa, at
pontos de distribuio predefinidos, em que as famlias de cada localidade podem
retirar sua cota diria de consumo.
Podem participar, como fornecedores do programa, os agricultores familiares
com capacidade mxima de produo de at 150 litros/dia, desde que os animais
418
estejam com a vacinao em dia.99 Para se cadastrarem junto s prefeituras como

beneficirias consumidoras do programa, as famlias que recebem o leite devem
atender a alguns critrios, como ter renda per capita de at meio salrio mnimo e ter
entre seus membros crianas de 2 a 7 anos, nutrizes ou idosos de mais de 60 anos.
Como mostra a tabela 17, os dados de execuo do PAA Leite em 2013 sofreram
significativa baixa em relao aos resultados de 2012. O nmero de fornecedores
reduziu-se em 29%, caindo de 28,2 mil, em 2012, para 20,0 mil, em 2013; a
quantidade em litros de leite adquirido teve perda de 35% 60,7 milhes de litros
a menos; e os recursos investidos no programa rebaixaram-se em 22,2%.
TABELA 17
Execuo do PAA Leite por UFs (2012 e 2013)

2012
2013
UFs
Nmero de
fornecedores
AL
3.240
27.082.026
20.844.902,63
3.877
25.831.762
25.785.755,91
BA
2.211
13.092.938
11.399.859,68
1.535
8.027.335
7.352.836,35
CE
3.970
22.939.763
17.406.934,25
2.566
12.113.288
11.215.452,50
MA
2.282
8.972.526
7.178.027,20
MG
6.016
44.781.983
33.580.708,93
5.051
30.731.258
PB
4.499
15.900.954
14.551.064,58
1.092
4.028.187
4.820.305,65
PE
5.225
35.741.979
29.064.485,70
5.244
28.112.681
28.053.796,77
RN
811
4.087.425
3.678.735,00
686
3.013.754
3.026.599,91
SE
28.254
172.599.593
137.704.717,97
20.051
111.858.265
107.044.299,23
Total
Quantidade
(litros)
Recursos (R$)
Nmero de
fornecedores
Quantidade
(litros)
Recursos (R$)
26.789.552,14
Fonte: PAA Data.

Parte dessa diminuio na execuo do PAA Leite pode ser atribuda longa
seca que assolou o Semirido no ltimo binio, e parte pode ter ainda como
explicao as adaptaes normativas e administrativas implantadas na modalidade
em virtude do processo de adequao dos convnios a novas regras entre o segundo
semestre de 2012 e o primeiro de 2013. No Maranho,100 por exemplo, onde
no se registra execuo do programa em 2013, as aes foram interrompidas
em vista da realizao de novas chamadas pblicas e licitaes para os laticnios,
alm do recadastramento dos beneficirios. Nesse estado, no qual os recursos e
as aes do PAA Leite se fundem com os do programa Leite Vida, financiado
99. O programa adquire leite de vaca e leite de cabra. Cada produtor pode receber at R$ 4 mil por semestre; o valor
do litro de leite prefixado pelo Grupo Gestor do PAA segundo a mdia semestral dos preos praticados no mercado.
O laticnio contratado recebe 40% do valor do leite, e os 60% restantes so repassados ao agricultor.
100. Ver notcia em: <http://goo.gl/dEEy3X>. Acesso em: 20 out. 2014.
419
pelo governo local, outras correes foram feitas no perodo, como o reajuste da
subveno compensatria pela qual os valores pagos no programa estadual so
nivelados com os praticados no mbito do PAA.101 No Sergipe,102 o programa foi
interrompido em fevereiro de 2012, com a extino do convnio do estado com
o MDS, e permaneceu paralisado no ano seguinte. Inicialmente, essa interrupo
se deu em razo da defasagem do valor pago por litro ao produtor local definido pelo governo federal em comparao com o pago por indstrias locais
de laticnio: essa diferena gerou riscos de desabastecimento do programa. Alm
disso, por determinao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), o governo local
precisou proceder ao recadastramento de produtores e consumidores para ajustar
o perfil dos beneficirios prioridade de incluso da populao em situao de
extrema pobreza, conforme regra fixada pelo programa Brasil sem Misria. Por fim,
a execuo local do PAA Leite teve tambm de ser reformulada, a fim de se adequar
mudana do regime de convnios para o termo de adeso.
Quanto s diferenas de execuo entre os outros estados, pode-se verificar que,
de 2012 a 2013, apenas em Pernambuco e Alagoas se registrou crescimento bastante
modesto no nmero de beneficirios; a mais acentuada reduo no contingente
de produtores participantes ocorreu na Paraba, em razo da conjuno de fatores
apontada mais acima. Nos demais estados, a queda no foi to expressiva, de maneira
que possvel afirmar atribuir ao menos 70% da reduo total das aes do PAA
Leite aos baixos desempenhos do Maranho e da Paraba entre 2012 e 2013.
3.4.4 Os atuais impasses do PAA
O ano de 2013 foi um ano de transio para o PAA. Na CONAB, uma srie de
ajustes internos acarretou acentuada queda em sua execuo. No MDS, a transio
do modelo de convnios para o de termos de adeso tambm comprometeu a
implementao do programa. Nesse contexto, a desejada ampliao do PAA no
se efetivou. Pelo contrrio, o programa sofreu um importante enxugamento.
Diante desse cenrio, parece difcil prever como se comportaro modalidades
e unidades executoras do PAA assim que o novo desenho estiver consolidado.
Apenas uma tendncia parece se desenhar: a estratgia de governo para promover
a expanso do PAA foi fortalecer e priorizar a execuo do programa via estados
e municpios. Mantida essa estratgia, a participao do PAA estadual e do PAA
municipal tende a se ampliar, acarretando uma provvel reduo (relativa ou at
mesmo absoluta) do PAA CONAB. Esse movimento foi verificado no perodo
2012-2013 quando a execuo da CONAB caiu de 70% para 51% do total
executado no programa.
101. Ver, por exemplo, o Artigo 2o da Lei estadual no 9.902, de 27 de agosto de 2013.
102. Ver a Nota Oficial do governo do Sergipe a esse respeito, disponvel em: <http://goo.gl/UZ6Z6r>. Acesso em: 20 out. 2014.
420
Se essa , realmente, uma tendncia, cumpre analisar como se diferem os

modelos de execuo dos PAAs estadual e municipal e da CONAB, pois essas
diferenas revelam as novas diretrizes do programa. Sobre esse ponto, uma questo
fundamental salta aos olhos: enquanto a CONAB opera necessariamente por meio
da articulao com associaes e cooperativas de agricultores familiares, o modelo
arquitetado pelo MDS via termos de adeso promove formas de participao
individualizada dos beneficirios fornecedores. Em outras palavras, se no PAA
CONAB as associaes e as cooperativas so os atores principais, nos PAAs estadual
e municipal os indivduos ocupam essa posio.
Essa distino pode acarretar mudanas substantivas na forma como o programa opera. As organizaes associativas induzidas pelo PAA, ou preexistentes a
ele, funcionam como veculo importante de organizao das comunidades. Como
foi dito, elas absorvem, como entes coletivos, as obrigaes relativas aos requisitos
burocrticos de entrada no programa e construo das propostas de participao
junto s entidades socioassistenciais. O cumprimento individual dessa tarefa por
cada produtor poderia esbarrar em grandes dificuldades, alm de comprometer a
desejvel simplificao do processo de operacionalizao do programa. No modelo
incentivado pelo MDS, por seu turno, toda a operao passa a ser de responsabilidade do produtor beneficirio, que isoladamente recebe seu benefcio via
carto individual ao entregar a produo no local combinado.
Sabe-se que a aposta nos PAAs estadual e municipal est fundamentalmente
associada meta de incluir o pblico do Cadnico no programa. Talvez seja, de fato,
mais fcil atingir esse pblico especfico via atuao dos estados e das prefeituras.
Os nmeros de 2013 sugerem isso, embora o desempenho da CONAB no fique
muito aqum. Entretanto, quando se coloca em questo a incluso dos assentados
da reforma agrria, dos acampados e dos povos e comunidades tradicionais, que
so igualmente pblico prioritrio do programa, isto no verdade, ao menos
no que diz respeito aos dados atuais do programa. Nestes casos, o PAA CONAB
tem apresentado resultados mais favorveis, apesar de ainda ser um desafio para o
programa de forma geral.
Alm disso, importante ressaltar que, apesar da determinao de metas
para a incluso dos agricultores extremamente pobres parecer justa e adequada aos
objetivos do programa, a preocupao em inclu-los no garante que eles transitaro
de uma economia de subsistncia rural para uma agricultura familiar produtora de
excedentes monetrios. Esta transio depende de um trabalho mais estruturado,
de organizao dos produtores em bases associativas, exatamente como a CONAB
vinha construindo ao longo dos ltimos anos. Se essa preocupao deixar de existir,
o PAA pode passar de instrumento de uma estratgia de desenvolvimento rural
para instrumento de administrao da extrema pobreza rural, tal qual uma poltica
focalizada e individualizada de transferncia de renda (Delgado, 2013, p. 12).
421
Sobre esse risco, convm ainda lembrar que o termo de adeso assinado com
o MDS no exige que estados e municpios apresentem contrapartidas formais.
Alm disso, sublinha-se que, embora exista previso da Unio conceder apoio
financeiro aos executores, com a finalidade de contribuir com as despesas de
operacionalizao, este apoio no tem acontecido. Neste contexto, parece difcil
que municpios pobres, principalmente, consigam desempenhar todas as funes
esperadas a contento. Na verdade, parece difcil que os municpios pobres consigam
participar do programa.
Concluindo, o PAA est, aparentemente, caminhando para se restringir ao
fomento econmico, mediante a garantia estrita de comercializao e de preos.
A dimenso social que incentiva a estruturao da agricultura familiar como produtora
de alimentos, fortalece suas organizaes associativas, estimula a diversidade produtiva,
garante a segurana alimentar tanto dos agricultores produtores quanto dos beneficirios
consumidores tem sido relegada a segundo plano. Importante destacar que essas
dimenses no so estanques. O avano de uma produz resultados benficos a outra,
ou o contrrio. Em sntese, conforme ressalta Delgado (2013, p. 8), parecemos ainda
mais distantes de um projeto ambicioso de desenvolvimento da agricultura familiar
e dos assentamentos de reforma agrria. O exitoso programa que sempre ocupou
um espao residual da poltica agrria est ameaado a reduzir ainda mais seu papel.
4 DESAFIOS
Direitos humanos no se pede de joelhos; exige-se de p.
Dom Toms Balduino (1922-2014)
A minha histria no foi triste, embora tenha havido tristeza, nem frustrante, apesar
das frustraes, nem perdedora, embora tenha havido derrotas. Pelo contrrio, foi uma
histria vencedora, rica de encontro humano, de fruio da vida, de deslumbramento
diante do milagre da Histria Humana, de ternura pela compreenso e solidariedade
dos filhos, de gratido pelo apoio dos parentes, dos amigos, dos companheiros de luta.
Plnio de Arruda Sampaio (1930-2014)
O ano de 2014 marcou o cinquentenrio de promulgao do Estatuto da terra

(Lei no 4.504/1964) e de criao da Contag, e os trinta anos de fundao do MST.
O simbolismo dessas datas, ao mesmo tempo em que assinala a longevidade da questo
agrria brasileira, convida a refletir sobre as configuraes recentes que ela adquiriu
no campo poltico, social e institucional. As mortes, neste ano, de duas lideranas
histricas da reforma agrria Dom Toms Balduino, fundador da Comisso Pastoral
da Terra (CPT) e do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), e Plnio de Arruda
Sampaio, relator do projeto de reforma agrria do governo Goulart (1962), deputado
constituinte (1987) e coordenador do II Plano Nacional de Reforma Agrria (2003)
torna essa reflexo ainda mais imperiosa, sobretudo vista dos preocupantes sinais
de retrocesso que vm pairando sobre as conquistas da luta pela terra no pas.
422
Um desses sinais, de desfecho ainda incerto, foi abordado na seo 2.4: trata-se
da Lei no 13.001/2014 que, a par de oferecer um necessrio e benfico programa de
anistia e liquidao das dvidas que os assentados assumiram ao receberem os crditos
de instalao e habitao, lana subliminarmente as bases preliminares para uma
ampla poltica de titulao privada das terras dos assentamentos rurais. Conforme
foi discutido, essa medida especfica poderia, em termos imediatos, representar
um benefcio aos atuais possuintes de lotes de reforma agrria que, gratuitamente
ou a preos bastante reduzidos, obteriam o ttulo de propriedade das terras em
que vivem. Mas, do ponto de vista legal e da poltica de reforma agrria em sua
globalidade, e no de seus beneficirios atuais, a titulao constituiria um processo
de ampla alienao do patrimnio fundirio pblico. Se, sob as condies que a
Lei no 13.001 estipula, uma proporo expressiva de terras dos assentamentos em
reas da Unio pode ser gratuitamente transferida a domnio privado, um conjunto
fundirio maior, englobando reas de todos os projetos criados antes de 2004, pode
ser subtrado da reforma agrria, em curto prazo, a partir da regulamentao dos
artigos referentes titulao de domnio por via onerosa. A considerar o modelo
adotado na regularizao fundiria do programa Terra Legal, segundo o qual o preo
da terra, fixado na Planilha de Preos Referencial de Terra (PPRT) do Incra, pode,
pela incidncia de deflatores,103 ser rebaixado a valores inferiores a 10% do inicial,
no surpreenderia se, no caso da titulao onerosa de terras de reforma agrria,
o estabelecimento de uma sistemtica semelhante de definio de preos promovesse,
por valores irrisrios, a ampla transferncia de terras pblicas a domnio privado.
Esse efeito da Lei no 13.001 pode significar retrocesso poltico e prejuzo econmico a todo investimento histrico j feito pelo poder pblico na reforma agrria,
retirando da alada da ao redistributiva do Estado um grande estoque de terras,
suscetvel de ser absorvido por um mercado fundirio cuja dinmica de funcionamento
fortemente concentracionista. Uma vez que, em sua quase totalidade que toca
poltica de crditos em favor dos assentados , a lei oferece importantes ganhos,
o desafio que se coloca tange fundamentalmente regulamentao dos dispositivos
dela que dizem respeito s condies de titulao. Duas frentes de ao propem-se aos
movimentos sociais e aos parlamentares comprometidos com a luta pela democratizao
do acesso terra. Em termos imediatos, empenhar-se, na esfera da regulamentao
da lei, por uma estratgia de reduo de danos, que reivindique a observncia dos
normativos que probem a titulao em assentamentos ambientalmente diferenciados
e salvaguardas mais seguras quanto aos valores da alienao, quanto dimenso
das reas etc. para evitar que as terras tituladas possam ser anexadas por grandes
propriedades. A segunda frente corresponderia possibilidade de ampliar a esfera
de aplicao da CDRU aos assentamentos, de maneira a construir uma poltica de
103. Ver Artigo 5o da Portaria Serfal 1o, de 19 de maio de 2010 (publicada no DOU em 20 de maio de 2010).
423
reforma agrria que garanta a seus beneficirios e descendentes a estabilidade na

posse, o acesso continuado a polticas pblicas de melhoria de infraestrutura (casas,
estradas, acesso gua e luz) e incentivo produo, preservando ao mesmo tempo
o carter pblico da terra como base para a ao redistributiva do Estado.
Outro sinal digno de apreenso quanto aos destinos da luta pela terra no
pas manifesta-se na forma do baixo desempenho da poltica de reforma agrria
nos ltimos anos. Os dados relativos ao nmero de projetos criados e de famlias
assentadas, a par da ausncia de metas de execuo da poltica, atestam um processo
de estagnao da reforma agrria no pas. Essa tendncia mostra-se especialmente
preocupante em um contexto em que iniciativas como a Lei no 13.001 e outros
projetos legislativos apontam para a privatizao de terras pblicas e para a restrio
dos direitos fundirios constitucionalmente assegurados s populaes indgenas
e quilombolas. Com efeito, em 2013 foram assentadas apenas 30,3 mil famlias,
das quais somente 25% em projetos criados no ano, um resultado ligeiramente
superior ao do ano anterior, mas, ainda assim, entre os piores desde o incio da
dcada de 1990. O primado recente das formas no onerosas de obteno de terras
arrecadao e, principalmente, reconhecimento sobre as formas onerosas como
a desapropriao tem, a despeito de evitar os elevados custos das indenizaes
arbitradas em favor dos proprietrios, contribudo muito pouco para alterar o
quadro de concentrao caracterstico da estrutura fundiria no pas.
Tambm as polticas de estruturao produtiva que servem agricultura familiar
registraram um desempenho preocupante nos ltimos anos, por diferentes motivos.
No caso do PRONAF, como foi visto, os crditos tm-se concentrado cada vez mais
nos segmentos economicamente mais estruturados da agricultura familiar, excluindo
de seu raio de ao os produtores mais pobres. Tal direcionamento no apenas tende
a reproduzir as respectivas posies desses grupos, mas ainda a instituir uma clivagem
nas polticas pblicas que deixe de reconhecer os agricultores familiares empobrecidos
como destinatrios de polticas econmicas de incentivo produo de incluso
pelo trabalho para convert-los ao papel mais restrito de beneficirios de polticas
assistenciais de alvio da pobreza. Alm disso, essa concentrao do PRONAF
nos produtores familiares de maior renda deveria suscitar questionamentos sobre
a adequao de uma poltica de crdito ao pblico majoritariamente amplo dos
pequenos produtores pobres que no tem acesso ao sistema bancrio.
Quanto ao PAA, sem dvida prematuro supor que o retraimento, em termos
de nmero de produtores participantes e recursos investidos, das aes em 2013
representa o incio de uma tendncia de decrescimento na sua execuo futura
como visto, o programa est em processo de transio a novos modelos administrativos
e institucionais de operao, a partir dos quais poder entrar em novo e mais sustentvel
ciclo de expanso. Por outro lado, porm, alguns efeitos presumveis dessa transio
424
sobretudo no que toca relativa perda de protagonismo das associaes e cooperativas

em virtude de uma estratgia institucional que tende a favorecer insero individual
dos produtores podem acabar por reduzir a capacidade do PAA de promover a
estruturao produtiva de agricultores mais pobres e, assim, por retirar do programa
parte de seu poder de contribuir para a segurana alimentar e nutricional desses produtores. Cumpre ressalvar, no obstante, que tal estratgia, na medida em que refora
o papel das prefeituras no PAA, pretende favorecer uma mais densa interiorizao do
programa, capaz de torn-lo acessvel aos produtores no vinculados a associaes e
domiciliados em municpios de menor porte. As consequncias dessas modificaes
sero analisadas nos nmeros seguintes deste peridico.
Diante dessa conjuntura pouco promissora, a pauta de desafios prximos que
devem ser enfrentados pelas polticas de reforma agrria e pelos programas mais
diretamente voltados agricultura familiar uma pauta eminentemente defensiva.
Isto significa que tal pauta deve primar pela preservao das conquistas obtidas e dos
dispositivos legais que asseguram condies para que o Estado siga empreendendo aes
de democratizao do acesso terra, de incluso produtiva de pequenos agricultores
e de proteo e reconhecimento aos territrios dos povos e comunidades tradicionais.
Em termos gerais, o desafio que se ope poltica de reforma agrria consiste
precisamente na necessidade de sua retomada, na expanso das aes de obteno
de terras para criao de projetos e assentamento de um nmero maior de famlias.
O discurso oficial, apregoando a prioridade das melhorias qualitativas nos assentamentos, tem implicado uma reduo das aes que efetivamente impactam na inqua
distribuio de terras do pas. Cumpre no perder de vista que a reforma agrria ,
alm de uma poltica de acesso terra, moradia e trabalho, tambm um dos mecanismos pelos quais se realiza a reproduo social da pequena agricultura familiar; em
diversos municpios do pas, sobretudo naqueles em que a estrutura fundiria mais
concentrada, o que resta de agricultura familiar est nos assentamentos de reforma
agrria. Ademais, sendo em regra diminutas as terras da agricultura familiar e da
reforma agrria, os filhos dos pequenos produtores, assentados ou no, encontram,
na criao de novos assentamentos, a possibilidade de construir projetos de futuro
ligados ao campo. Por fim, as polticas orientadas agricultura familiar, como o PAA
e o PRONAF dependem, para ampliar-se, do crescimento da prpria reforma agrria.
Para tanto, a luta pela reforma agrria no deve continuar invisvel. Ela s
avanou quando os movimentos sociais a apoiaram ativamente. E grandes embates
se anunciam em todas as frentes. No plano governamental, a reforma agrria
perdeu relevncia e recursos, pelas crescentes iniciativas com vistas a desobrigar o
governo de seus compromissos com as famlias assentadas e a alienar o patrimnio
pblico fundirio em proveito do mercado de terras. Assim, a luta dos povos da
terra assentados, agricultores familiares, quilombolas, indgenas, entre outros
segmentos que compem os povos tradicionais precisa ser reativada, seno as
perdas podero ser inevitveis e irreversveis.
425
REFERNCIAS
A LONGA marcha: diante da caminhada dos sem-terra, a pior escolha ficar de

braos cruzados. Veja, 16 abr. 1997. Disponvel em: <http://goo.gl/2Oy6kv>.
BORBA, K. A. Falecimento da reforma agrria: campanha do SindPFA pela
reestruturao da poltica agrria brasileira. Braslia: SINDPFA, 2 out. 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/8nDhwV>.
BRASIL. Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispe sobre o Estatuto da
Terra, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 nov. 1964.
______. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1988.
______. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Portaria no 5, de janeiro de
2013. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jan. 2013a.
______. ______. Portaria no 86, de 10 de outubro de 2013. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, 10 out. 2013b. Disponvel em: <http://goo.gl/lbLaEr>.
______. ______. Alimentos para o Brasil: plano safra da agricultura familiar
2014/2015. Braslia: MDA, 2014.
BRUNO, R. O Estatuto da terra: entre a conciliao e o confronto. Revista
Estudos Sociedade e Agricultura, Rio Janeiro, n. 5, nov. 1995. Disponvel em:
<http://goo.gl/a1QqUj>.
BRUNO, R.; CARVALHO, A. V. I Plano Nacional de Reforma Agrria:
embates, atores e processos histricos. Rio de Janeiro: UFF, [s.d.]. Disponvel em:
<http://goo.gl/kdvXdX>. Acesso: 15 set. 2014
CARNEIRO, M. J. Poltica pblica e agricultura familiar: uma leitura do PRONAF.
Estudos Sociedade e Agricultura, n.8, p.70-82, abr. 1997. Disponvel em:
<http://goo.gl/yaYKxF>.
CASTRO, J. A. et al. (Orgs.). Perspectivas da poltica social no Brasil: reforma
agrria e concentrao fundiria. Braslia: Ipea, 2010. v. 8, p. 253-254. Disponvel em:
<http://goo.gl/t0kieS>.
CNA negocia com MDA e Incra solues para a regularizao fundiria no Brasil.
Notcias CNA, Braslia, 14 dez. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/UlxktP>.
Acesso em: 20 jul. 2014.
CONAB COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO. Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA): resultado das aes da Conab em 2013. Braslia:
Conab, 2014. Acesso em: 9 out. 2014.
426
CONTAG CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA

AGRICULTURA. 2o Congresso Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.
Braslia: Contag, maio 1973.
______. 3o Congresso Nacional dos Trabalhadores na Agricultura. Braslia:
Contag, maio 1979.
Contag, maio 1985.
Contag, nov. 1991.
Contag, abr. 1998.
______. CONTAG 40 anos. Revista comemorativa dos 40 anos da entidade.
Braslia: Contag, 2004. Disponvel em: <http://goo.gl/o7wMcY>. Acesso em: 19
set. 2014.
______. 11o Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais: fortalecendo o
movimento sindical para melhorar a qualidade de vida no campo. Braslia: Contag,
4-8 mar. 2013.
DELGADO, G. C. Pesquisa de avaliao da concepo e implementao do
Programa Aquisio de Alimentos PAA. (Sntese). Relatrio de Avaliao do
PAA. Braslia: Projeto BRA 03/034; Conab/Pnud Brasil, fev. 2013.
DEZESSETE de abril de 1996. Memorial de um massacre Memorial Massacre
de Eldorado do Carajs. Unisinos, So Leopoldo, 17 abr. 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/d9CldG>. Acesso em: 15 set. 2014.
FERREIRA, B. et al. O trabalho de Ssifo da reforma agrria: a estratgia da
titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014. Brasil em
Desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e polticas pblicas, Braslia, v. 1,
c. 13, p. 275-294, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/HNrc2n>.
GASQUES, J.; BASTOS, E.; VALDES, C. Preos da terra no Brasil. In:
CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E
SOCIOLOGIA RURAL, 46., 2008, Washington. Anais... Washington: Sober, 2008.
Disponvel em: <http://goo.gl/DaxxL5>. Acesso em: 21 jul. 2014.
GOMES DA SILVA, J. Reforma agrria na Constituio Federal de 1988: uma
avaliao crtica. Revista Reforma Agrria, So Paulo, n. 2, ago./nov. 1988.
GONALVES JUNIOR, V. 1964: pouco antes do golpe, reforma agrria esteve no
centro dos debates no Senado. Senado Notcias, Braslia, 25 mar. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/ZNy0eS>.
427
GOVERNO amplia programa de alimentos e cria carto bancrio para produtor.

Portal Planalto, 5 jul. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/cnyrQG>. Acesso em:
13 out. 2014.
INCRA INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA
AGRRIA. Instruo Normativa no 30, de 24 de fevereiro de 2006. Braslia: Incra,
fev. 2006. Disponvel em: <http://goo.gl/8eXuHs>.
______. Pesquisa sobre a qualidade de vida, produo e renda dos assentamentos
da reforma agrria. Braslia: Incra, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/0s1Y2K>.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Avaliao da
situao de assentamentos da reforma agrria no estado de So Paulo: fatores
de sucesso ou insucesso. Braslia: Ipea, 2013. Relatrio de pesquisa. Disponvel
em: <http://goo.gl/QDHZmW>.
JUNGMANN, R. MST 30 anos: vida, paixo e delrio. Carta Capital, 10 fev.
2014. Disponvel em: <http://goo.gl/PpMmAL>.
MANANO, B. MST 30 anos: da terra comida. Carta Capital, 10 fev. 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/rTKXNf>.
MDA MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO; INCRA
INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA.
Relatrio de gesto do exerccio de 2013. Porto Alegre: Incra, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/ynvTw4>.
MEDEIROS, L. S. Os trabalhadores do campo e os desencontros da luta por direitos.
In: CHEVITARESE, A. L. (Org.). O campesinato na histria. Rio de Janeiro:
Relume-Dumar, 2002. v. 1, p. 151-181. Disponvel em: <http://goo.gl/wdZdk4>.
Acesso em: 19 set. 2014.
MOVIMENTO social e parlamentares defendem mudanas na MP 636. Senado
Notcias, Braslia, 18 mar. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/Te56AI>. Acesso em:
15 jul. 2014.
NESI, P. P. Titulao de domnio e concesso de uso: os direitos reais nos
assentamentos destinados reforma agrria. 2011. Graduao (Monografia)
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/oK42Gq>.
PAULA, D. G.; STARLING, H. M.; GUIMARES, J. Sentimento de reforma
agrria, sentimento de repblica. Belo Horizonte: UFMG Editora, 2006.
PERES, J. No interior de Rondnia, pontas soltas na ex-floresta. Rede Brasil
Atual, n. 88, out. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/Hz81pD>.
428
PREO da terra agrcola subiu 227% em dez anos, quase o dobro da inflao.
FNP, 4 mar. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/ObSzYi>.
RAMOS, C. Contag: distantes abordagens e base social. In: SIMPSIO NACIONAL
DE HISTRIA, 26., So Paulo. Anais... So Paulo: ANPUH, jul. 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/Rkbe5A>. Acesso em: 3 jan. 2015.
TAVARES, R. CONTAG, da ditadura transio: memria social e construo
poltica do campesinato. 1992. Dissertao (Mestrado) Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1992.
TEIXEIRA, M. A. S. Sindicalismo rural e conflitos de terra na Baixada: 1967-1979.
In: SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA, 25., Fortaleza. Anais... Fortaleza:
ANPUH, 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/jH4fZq>. Acesso em: 3 jan. 2015.
TITULARIDADE da terra exigida pela MP 636 no consenso entre deputados.
Senado Notcias, Braslia, 1 abr. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/7nbmZ0>.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Programa

de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar: renda para quem produz e
comida na mesa de quem precisa! Braslia: MDS, nov. 2012.
CONTAG CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA
AGRICULTURA. 6o Congresso Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.
Braslia: Contag, abr. 1995.
FERREIRA, B. et al. Constituio vinte anos: caminhos e descaminhos da reforma
agrria embates (permanentes), avanos (poucos), e derrotas (muitas). Polticas
sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 17, v. 2, p. 155-223, 2009.
CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL
1 APRESENTAO
Este captulo tem o objetivo de identificar questes importantes para a poltica de

igualdade racial e para a situao social da populao negra entre 2013 e 2014.
A tarefa de seleo dessas questes no simples, pois, por um lado, a poltica
em questo tem apresentado diversos progressos, aprofundado sua abrangncia e
conquistado mais repercusso social. Por outro lado, o racismo e a intolerncia
tambm tm tomado maior vulto nos ltimos tempos. As explicaes para essa
situao dividem-se em argumentos no excludentes: maior visibilidade e o crescimento do racismo.
Para a primeira linha, o racismo, que sempre esteve presente de modo
determinante, especialmente na pele de quem vtima, toma outras propores
medida que aumenta a visibilidade social ao problema. Esta visibilidade pode
ser atribuda ao maior alcance das redes sociais e acesso informao, de forma
geral, que permite difundir com maior rapidez esses fatos, alm de viabilizar a
pblicos menos influentes a possibilidade de produo e reproduo das notcias,
sob suas perspectivas particulares. H tambm maior permeabilidade do tema na
pauta da grande mdia, em um processo de crescente debate pblico sobre racismo
estabelecido, especialmente, com o tema das cotas nas universidades. E h um
genuno empoderamento da populao, que tem cada vez mais se reconhecido
como negra e cada vez menos tolerado ser subjugada por seu pertencimento racial.
A segunda linha explicativa constata que o crescimento do racismo ocorre
ao passo que se testemunha um fluxo de ascenso social e econmica de negros
que conduz a mudanas no nvel e na natureza de suas demandas medida que
passam a frequentar e ocupar, em maior nmero, espaos que no eram (ou no so)
socialmente identificados como seus. Estes espaos no so apenas presenciais,
como aqueles intensificados pelas cotas em universidades ou concursos pblicos ou
pelo maior acesso ao consumo de parte deste segmento, mas so tambm espaos
simblicos, de formao de polticas pblicas, de preferncias na alocao de recursos,
de construo de imaginrios. O racismo emerge como arma de confrontao.
Diante deste cenrio, o racismo e suas recentes manifestaes so abordados na
seo de Fatos Relevantes a partir dessas duas perspectivas. A primeira parte da seo
430
oferece uma anlise sobre a questo racial, tomando o contexto dos grandes eventos
que o pas abrigou recentemente como pano de fundo. Para tanto, o imaginrio e a
ao em relao ao negro so analisados dentro do campo, na construo do mito
do pas do futebol, e fora de campo, nas dinmicas de ordenamento territorial e
gerenciamento de conflitos. O reflexo do racismo na dimenso religiosa tema da
segunda parte desta seo 2.
Por fim, a seo Fatos relevantes apresenta dois elementos de progresso da
poltica, que tambm explicitam suas fragilidades. A incluso do quesito sobre
cor ou raa dos candidatos a cargos pblicos possibilita novo patamar no exame
sobre eleies, desde a formao de candidaturas at as preferncias eleitorais.
No entanto, tambm desvela a baixa chance eleitoral de candidatos negros, ainda
que sua participao no processo eleitoral no seja diminuta. Finalmente, a seo 2
termina com o tema da III Conferncia Nacional de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial, culminncia de um perodo de 10 anos de criao da Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, mas que tambm ilustra, nesta
trajetria, limites para efetivao da poltica.
A seo 3, Acompanhamento da poltica e dos programas, trata de aes
afirmativas para a populao negra e, de forma mais especfica, da sua modalidade
de cotas, tanto no ensino superior como na administrao pblica. Para ambos
os espaos de aplicao das medidas, o perodo 2013-2014 foi decisivo. Ao final,
a execuo oramentria da Seppir e o debate sobre o oramento da poltica de
igualdade racial e seu monitoramento, em sentido amplo, so retomados.
Por fim, em face desse breve percurso sobre a poltica e o cenrio da questo
racial, apresentam-se alguns desafios a serem enfrentados pelos novos governos.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Mito fundador, racismo e futebol na terra da copa das copas
Desde os primeiros dias de invaso desses costados por sotaques portugueses

comeou-se a esboar os contornos de uma terra guardi de futuro grandioso, de
natureza e recursos fartos, ddiva divina, livre de todas as intempries e catstrofes
que abundam noutros continentes. Pas do futuro, guardio das bnos divinas;
um povo acolhedor que celebra a ordem e a paz, que abraa os estrangeiros e lhes
oferece todas as oportunidades; uma democracia racial concretizada na mestiagem;
uma miscigenao que nos legou a ginga e a magia alegre do futebol moleque, a
malandragem e o improviso; um pas que repudia a vagabundagem, sustentculo
da violncia, e cujos contrastes regionais so facilmente traduzidos em diversidade
cultural e econmica (Chau, 2000). Esta amlgama de elementos refora a ideia
suposta de identidade e pertencimento a uma nao.
Igualdade Racial
431
Nessas narrativas clssicas, trazidas de tempos em tempos por oradores argutos,

toma forma um povo, uma unidade constituda da miscigenao de trs raas:
os ndios, os negros e os portugueses, acompanhados sculos depois por uma leva de
imigrantes europeus que, trazidos com o propsito de embranquecer a populao,
foram beneficiados pela mais ampla e eficiente poltica de cotas que este paraso
terrestre j ofereceu. A ideia da mestiagem enquanto contedo essencial daquilo
que compreendemos sob o termo nao, teria, segundo esses mesmos narradores,
esmaecido preconceitos de cor e etnia, dando origem fina flor da elegncia ordeira
e pacfica que estampa a bandeira nacional e o comportamento dos indivduos
inscritos numa suposta formao social homognea. As divises sociais e polticas
internas neste modelo de representao s poderiam ser explicadas a partir da
eleio de amigos e inimigos internos, consubstanciada em nossa quadra histrica
na mxima Brasil, ame-o ou deixe-o. Em suma, este o pano de fundo de nosso
mito fundador, soluo imaginria para conflitos e tenses que no encontram
resoluo no plano do real concretamente vivido (Chau, 2000).
Todos os dias este mito revisitado, reconstrudo e confrontado por sucessivas
geraes de negras e negros socializados para no tolerar. Prises ilegais, casos de
tortura, linchamentos, ofensas racistas nos gramados e nas arquibancadas saram
das pginas policiais para ocupar as sees principais de grandes jornais e programas
de televiso. As intempries reiteradas de um perodo turbulento tm colocado
em questo este mito, sua roupagem e significao. Afinal de contas, de que
forma podemos compreender o mito da democracia racial luz das configuraes
atualmente assumidas por um racismo cada vez menos isento de sua pretensa
cordialidade clssica?
A conjuntura atual vem revelando prticas racistas fora do represamento
poltico que o mito da democracia racial tendeu a alicerar ao longo da histria.
Aparentemente, mltiplos fatores vm contribuindo para isto, dentre os quais
alguns merecem destaque: aumento da visibilidade da reao de mulheres e homens
negros aos racismos cotidianamente sofridos; reao conservadora ascenso, ainda
que marginal, de fraes do povo negro, sobretudo em face da sua presena em
espaos antes exclusivos dos brancos.
Esta anlise de conjuntura pretende se debruar sobre diferentes fatos ocorridos
entre junho de 2013 e agosto de 2014, tendo por eixo central a pauta racial e suas
diferentes formas de expresso na arena pblica. Num primeiro momento, analisaremos os casos de racismo oriundos dos gramados e arquibancadas atualizando
o debate sobre as relaes histricas entre o futebol e a raa, sobretudo em face da
realizao de uma Copa do Mundo no Brasil; num segundo momento, analisaremos
o entrelaamento da questo racial e a militarizao da questo urbana, problema
vivido cotidianamente pela populao negra, que j vinha sendo apontado por
432
inmeras organizaes e que ganhou eco nas manifestaes de junho de 2013.

Estes dois eixos de anlise da conjuntura atual, embora estejam aparentemente
separados, possuem um elemento em comum: a manipulao do discurso da
violncia como eixo legitimador de um conjunto de polticas e medidas concretas
de controle social que ter no corpo negro o seu cliente preferencial.
2.1.1 A Copa do Mundo, o racismo nos estdios e o negro escondido nas flmulas da nao
No dia 28 de agosto de 2014, Mario Lucio Duarte Costa1 entra em campo para
jogar apenas mais uma dentre as inmeras partidas que houvera disputado ao longo
da carreira. Este dia, porm, tornou-se o emblema de um perodo, o smbolo dos
enfrentamentos cotidianos de uma gerao de negras e negros que veem o racismo
emergir dos alicerces de uma sociedade pretensamente cordial. Ironicamente o
futebol, lugar em que os negros teriam sido supostamente integrados, um dos
palcos desta emergncia. Aranha fora chamado de macaco por parte da torcida do
Grmio. No dia 18 de setembro, aps denncia que culminou com a eliminao
do time dos ofensores, Aranha foi vaiado durante os noventa minutos de partida.
Uma vaia diferente daquelas que todos os jogadores esto acostumados a enfrentar.
Repentinamente aquela arquibancada, vestgio de um coliseu romano, invertia os
polos da relao, transformando ofendido em ofensor. Um dia antes fora hostilizado
pelo tcnico do time adversrio, que lhe atribuiu indiretamente a velha pecha da
armao e da malandragem; aps o jogo fora ironizado pela reprter de uma rede de
televiso, que sugeria em suas perguntas a imputao do exagero e da vitimizao.
Em suma, Aranha viveu nestes dias, por diferentes formas, aquilo que Barbosa,
Juvenal e Bigode,2 jogadores negros vilanizados pela derrota da seleo brasileira
na Copa de 1950, tiveram de suportar durante toda a sua vida: o peso enorme do
racismo numa sociedade fundada sobre os escombros da escravido.
At ento, o racismo nos estdios de futebol era tratado como uma espcie de
problema estrangeiro. Enquanto a Europa viu se multiplicarem torcidas organizadas
ligadas a grandes clubes com ntida conotao fascista e xenfoba as ultras ,
o futebol brasileiro parecia j ter superado fenmenos desse matiz. Mesmo quando
ocorria nos gramados locais, ofensas racistas pareciam recair sobre os brasileiros
apenas como vtimas, tal como ocorria nas incurses nos campos europeus ou
1. Aranha j havia vivido um caso tpico de racismo poucos anos atrs. Em 2005, quando levava uma criana branca
para o ambulatrio de um hospital em Campinas, fora abordado por policiais, detido e algemado, sob a suspeita de
t-la sequestrado. A este respeito ver Resende (2014).
2. No dia 17 de julho de 1950, uma manchete do Jornal dos Sports, de propriedade de Mario Filho, estampava em
matria de capa o ttulo Bofetada de Obdlio Varela em Bigode deu o ttulo mundial ao Uruguai. A suposta bofetada
de Obdulio, jamais comprovada, fora utilizada como o clmax de uma narrativa que compunha o famoso Maracanazzo
(Soares, 1999). Os ecos de 1950 ganharam manchetes e crnicas de um pas que se reencontrava com os traumas
de uma Copa perdida pela sndrome de vira-latas e pelas fragilidades da raa, representadas nas figuras de Bigode,
Juvenal e Barbosa, escolhidos como viles numa espcie de roteiro folhetinesco reproduzido de forma rotineira pela
imprensa esportiva (Costa, [s.d.]).
Igualdade Racial
433
sul-americanos. Esta percepo socialmente disseminada supunha que o futebol

brasileiro houvera se transformado, de fato, em lugar de inverso social, de suspenso
da ordem cotidiana. Ideia que comparece nos discursos rotineiros que defendem
a prtica esportiva como paradigma civilizatrio, soluo para conflitos entre
povos, naes, classes e raas, soluo para a criminalidade juvenil, oportunidade
de trabalho e mobilidade social para a juventude negra empobrecida, entre outros
mitos (Vieira, 2003). A explicitao destes casos3 s vsperas da Copa do Mundo,
sediada pelo maior pas negro fora da frica, colocou em xeque estas percepes.
A histria do futebol4 est intimamente relacionada com a histria do negro
no Brasil e a sua insero congruente a uma sociedade de matriz escravocrata.
A narrativa consolidada em obras como a de Mario Filho (2010) costuma represent-la
como uma espcie de histria linear e mtica dividida em atos: o primeiro ato
marcado pelo surgimento do esporte no pas, de matiz explicitamente elitista.
Aqui o negro tivera o acesso bloqueado tanto aos campos quanto s arquibancadas:
seguiu-se um perodo de popularizao5 do esporte entre 1910 e 1920 e a crise
institucional que isso gerou, sobretudo quanto contratao de jogadores negros
por alguns times e o conflito estabelecido entre defensores do amadorismo e da
profissionalizao; a partir de 1933, a profissionalizao teria construdo as bases para
o incremento da insero dos jogadores negros, que tinham o futebol no apenas
como esporte, mas como profisso. Neste perodo os negros foram integrados aos
clubes e seleo brasileira; mais tarde a derrota na copa de 1950 teria reacendido
as chagas do racismo, com a eleio de trs jogadores negros como responsveis
3. Na Espanha torcedores jogaram uma banana para Daniel Alves; no Peru, Paulo Csar Tinga foi recebido com os
sons de um macaco durante uma partida; no interior de So Paulo, a vtima foi Arouca, durante partida contra o Mogi
Mirim; no interior de Minas, Assis, lateral do Uberlndia, foi vtima de racismo praticado por um membro da torcida do
Mamor; no Rio Grande do Sul, o juiz Mrcio Chagas foi chamado de macaco safado e encontrou seu carro repleto de
bananas ao fim do jogo, tendo decidido se aposentar aps o ocorrido.
4. O futebol, quando surgiu, fora uma resposta s demandas de seu tempo. Normatizado atravs de leis, regras e
estatutos, cumpria com os desgnios para os quais diversos esportes foram tambm criados: manuteno da ordem
estabelecida mediante disciplinamento do corpo e a criao de hierarquias e instncias de representao (capito do
time, presidente do clube, federao etc.). Sistemas de jogo eram definidos tomando por inspirao a conjuntura poltica
e militar e suas estratgias. Sua transposio para outros pases resultou de uma hegemonia geopoltica britnica que
exportava prticas sociais e culturais utilizadas por elites locais como pea de um projeto civilizatrio que unia pessoas
da mesma classe social e racial. Num pas fundado sob um regime escravocrata, o futebol expressaria, por seu turno,
as ambivalncias e as contradies do racismo socialmente produzido por indivduos, grupos e instituies e resistncias a
ele produzidas. Assim, embora em sua origem este esporte esteja intimamente ligado tradio aristocrtica inglesa,
suas significaes sociais e representaes sero, ao longo do tempo, resultado do processo de apropriao efetuado por
setores sociais diversos, principais responsveis pela sua transformao num fenmeno de massas (Franco Junior, 2007).
5. A popularizao do futebol tem forte relao com o crescimento das cidades e a industrializao, que conduziu
grandes levas de trabalhadores a migrarem do campo para a cidade. Subtradas de seu local de origem, muitos
trabalhadores recorriam ao futebol como forma de construir identidade num novo lugar de vida e trabalho. A adeso
de negros, brancos pobres e imigrantes europeus a esta prtica esportiva garantiu a difuso acelerada de jogadores e
espectadores. Acomodaes foram construdas e o pblico ampliou-se a tal ponto que os clubes passaram a apostar na
cobrana de ingressos como forma de angariar receita (Santos, 2014). A consolidao do processo de profissionalizao
na dcada de 30 provocou ampliao dos custos de manuteno dos clubes, obrigando-os a buscarem novos torcedores
e associados capazes de pagar pelos ingressos. Iniciou-se assim uma demanda por construo de estdios e ampliao
de praas desportivas que tiveram no Estado seu maior financiador (Santos, 2014),
434
pela derrota; por fim, a redeno do negro, depositada simbolicamente nas figuras
de Garrincha e, sobretudo, Pel (Filho, 2010).
A narrativa clssica do futebol ainda em voga na atualidade reproduz as teses
que sustentavam uma espcie de atenuao das tenses e conflitos raciais atravs
de sua prtica. Desde o perodo autoritrio varguista o futebol foi, junto com o
carnaval, alado condio de principal produto popular, instrumento atravs do
qual fora forjado um forte sentimento de identidade nacional e apelo nacionalista.
O Brasil se entendia e descrevia desde ento a partir do futebol, descobria nele sua
brasilidade, expressa num jeito prprio de ser e jogar (Franco Junior, 2007). E aqui
o elemento racial aparece como elemento revelador da brasilidade: o futebol arte
era resultado de uma subjetividade negra malandra, cuja flexibilidade e capacidade
de improviso diante das adversidades desmontavam esquemas rgidos de ataque e
defesa; a capoeira projetava sobre o ludopdio o uso desinibido do corpo, misturando
dana, luta e diverso (Franco Junior, 2007).
Estudos elaborados na Europa desde os anos 70 apontam a forte correlao
existente entre o perfil racial dos jogadores e padres subjetivos requeridos para
a ocupao de diferentes posies. Enquanto brancos so usualmente associados a
posies de liderana, inteligncia e controle emocional, os negros so associados
fora, velocidade, emotividade, instinto, rapidez (Vieira, 2003). Esta associao
reproduz as clivagens racistas que apareceram nos estdios associando a negritude
ao corpo animal. O corpo basicamente o territrio do negro, enquanto os brancos
so associados razo e ttica. Em uma leitura aparentemente potica do futebol
brasileiro, Gilberto Freyre (1938) apontava para a superioridade da forma brasileira
de jogo a partir da reproduo destes padres subjetivos: enquanto os europeus
praticavam um futebol apolneo, cerebral, calculado, ordenado, matemtico,
o mulatismo brasileiro construiu as bases de um futebol dionisaco, criativo,
inventivo, impulsivo.
Assim, se no sculo XIX a presena do negro na formao da sociedade brasileira
era vista como algo negativo, a partir dos anos 30 esta relao se inverte, sintetizada
nos defensores da miscigenao positiva. Este aparente elogio da contribuio do
negro era expresso da ideia de que o futebol era um espao onde a democracia
racial ganhava expresso; a transformao da Copa de 1950 num rito de morte
coletiva e as fragilidades da raa como explicao da derrota eram a antessala da
produo futura de heris negros, que compareciam a esse discurso como elemento
probatrio de um processo histrico redentor; por fim, a miscigenao, ao fim
e ao cabo, era o eixo central de sustentao dessa sociabilidade harmoniosa que
permitiu a integrao plena do negro e a sua vitria mtica. Pel surgia aqui como
figura que simboliza a superao do racismo e o apagamento de sua identificao
racial via ascenso econmica (Basthi, 2014). Com isso, a narrativa futebolstica,
Igualdade Racial
435
ao pretender contar a histria do negro nestes termos, reproduziu grandes mitos

produtores e reprodutores de racismo que perduram at os dias atuais.
As arenas e o controle social das torcidas como motor do embranquecimento das
arquibancadas
Enquanto metfora social, redeno de um povo, realizao de um projeto de

nao, o futebol era tambm condicionado pelas relaes que o poder poltico
econmico estabelecera com sua prtica e disseminao. Em tempos ditatoriais,
a propaganda a servio do futebol foi extremamente til defesa de bandeiras
nacionalistas. Tanto na ditadura militar quanto na era Vargas foi utilizado como
bandeira de unificao nacional e ilustrao da realizao de um pas desenvolvido.
No Estado Novo foi conduzido condio de smbolo de brasilidade e integrao
nacional. O Estado passava ento a construir superestdios, feito repetido pela
ditadura militar nos anos 70.
Esse repertrio que relaciona futebol e poltica tem sido, embora antigo,
constantemente renovado. Os estdios foram, antes como agora, utilizados como
cones de uma nao moderna, demonstrao da capacidade de realizao de um
evento mundial, eixos estruturantes da identidade nacional. Porm, a despeito
das similitudes discursivas, o contexto em que o processo de modernizao dos
estdios surge bem diferente. Os primeiros estdios brasileiros eram setorizados
por estratos de renda, tal como os modelos europeus. Os melhores setores eram
destinados aos dirigentes e classe mdia, enquanto atrs dos gols, com pior
ngulo de viso, eram destinados os ingressos mais baratos. A distribuio espacial
e setorizada dos espectadores foi o esteio do desenvolvimento de diferentes culturas
torcedoras (Santos, 2014).
Na atualidade, por sua vez, a reforma dos estdios e sua transformao em
arenas integra o processo de gentrificao do espao pblico esportivo (Hollanda,
2014) que tem em seus alicerces alguns fenmenos antigos e outros novos:
espetacularizao da prtica desportiva que passa a se adequar aos critrios televisivos,
tornando prescindvel ou colocando em segundo plano a presena do pblico nos
estdios; a mobilizao do discurso da violncia para alterar o perfil de torcedor
que frequenta as praas esportivas, substituindo o torcedor organizado e de baixa
renda pela famlia consumidora de espetculo. As arenas tm por princpio alterar
o quadro de massificao que herdara dos padres construtivos da dcada de 1950,
organizando a separao, hierarquizao e atomizao das torcidas, processo
bem observado por Bernardo Buarque de Hollanda na ltima grande reforma do
Maracan (Hollanda, 2014).
Esse projeto tem como pano de fundo a eleio das torcidas organizadas como
grupo social criminalizado, inimigo pblico interno que precisa ser controlado para
dar lugar ressignificao do torcedor e do ato de torcer que as novas arenas trazem
436
embutidas em seus padres construtivos. Este processo, porm, no absolutamente

recente. No futebol a conteno das torcidas e controle das organizadas fora a
reao oficial do governo britnico ao hooliganismo na Inglaterra nos anos 1990,6
que influenciou no s a esttica dos estdios como instituiu um conjunto de
instrumentos normativos que abriu espao para a difuso paulatina de uma poltica
de controle social como via para a conteno da violncia nos estdios. No Brasil,
a imprensa esportiva difundiu este modelo promovendo a mesma estratgia inglesa:
vilanizao das torcidas organizadas7 que comparecem ao debate pblico sobre a
violncia sem qualquer poder de fala, como o outro a ser eliminado (Lopes, 2013).
Concretamente, estes processos vm causando o embranquecimento paulatino das
arquibancadas, algo j apontado nos anos 1980 em face do encarecimento dos
ingressos num pas de maioria negra empobrecida.
As manifestaes de racismo integram, pois, as transformaes que atingem
tanto o futebol como o conjunto da sociedade brasileira. luz da institucionalidade
que vem sendo hegemonicamente construda, o futebol, um dos principais espaos
de lazer popular, precisa ser controlado pela polcia; as torcidas organizadas precisam ser disciplinadas ou at mesmo extintas; a arquitetura dos estdios engendra
a transformao cultural do ato de torcer; por fim, a converso do torcedor em
consumidor exclui tacitamente grande parte da populao negra.
As transformaes aqui tratadas esto intimamente relacionadas com o debate
geral sobre violncia, cuja lgica se ancora na eleio de inimigos internos; na
classificao dos sujeitos a serem eliminados apenas a partir de seu comportamento
desviante; na adoo de uma retrica estigmatizante e belicista que induz pensar os
estdios como lugar de perigo e desordem; na animalizao do torcedor organizado,
metfora de uma natureza que precisa ser civilizada (Lopes, 2013).
Todos estes elementos integram um processo ampliado de incremento do
controle social e de securitizao da vida e da poltica nos territrios urbanos, que
tem no corpo negro o seu alvo preferencial. A segurana dos estdios propugnada
6. Em 15 de abril de 1989, a superlotao de um estdio em Sheffield vitimou 96 torcedores do Liverpool, fato conhecido
como tragdia de Hillsborough. O Relatrio Taylor, elaborado para dar fundamento ao conjunto de medidas de segurana
subsequentes tragdia, desresponsabilizava autoridades locais, ao mesmo tempo que autoridades pblicas apontavam a
torcida do Liverpool como principal causadora das mortes. Este relatrio tornou-se uma espcie de manual com as diretrizes
centrais para transformar o futebol ingls, sendo estas seguidas em todo o mundo: reformulao estrutural dos estdios,
mudana do perfil do pblico torcedor e transformao dos clubes em empresas (Santos, 2014). Em 2012, porm, aps
o vazamento de documentos referentes ao episdio, o Estado britnico reconheceu o erro ao apontar equivocadamente
os hooligans como responsveis pelas mortes em Hillsborough. A este respeito ver: <http://goo.gl/Qwsyid>.
7. At os anos 1940, cada clube tinha apenas uma torcida organizada, comandada por um chefe, que tinha por funo
precpua uniformizar e organizar o ato de torcer. Estas torcidas integravam um projeto pedaggico que pretendia enquadrar
moralmente as massas presentes nos estdios, num modelo festivo assemelhado s escolas de samba. Na dcada de
1960 comeam a surgir as torcidas jovens, demarcando um novo modo de torcer, vaiando jogadores, dirigentes e chefes
de torcida. Nos anos 1980 estas torcidas crescem de forma vertiginosa, sendo associadas comumente delinquncia e
a violncia (Hollanda, 2014). As torcidas jovens constituem hoje uma das poucas experincias de organizao coletiva
da juventude negra periferizada nas grandes cidades.
Igualdade Racial
437
pelas formas arquitetnicas da excluso nada mais que segurana para consumo ou,
em outros termos, a promoo de espaos seguros para consumo (Campos, 2014a).
Estas formas polticas de controle vm redefinindo os usos do espao urbano,
no qual o estdio apenas mais um equipamento, alterando o panorama a partir do
qual as tenses e conflitos raciais se reproduzem e intensificando as manifestaes
de racismo na conjuntura recente.
2.1.2 A questo urbana e os dilemas da raa na era dos grandes eventos
A Copa do Mundo deixou legados. Quanto a isto parece haver consenso entre crticos
e entusiastas dos grandes eventos. De acordo com o governo brasileiro, obras de
mobilidade urbana e infraestrutura garantiriam melhoria substancial do bem-estar
da populao citadina. As manifestaes de junho de 2013, porm, revelaram um
profundo dissenso com relao aos rumos das polticas urbanas e suas tendncias
recentes. Revelou ainda um profundo mal estar vivido cotidianamente, o qual, se no
resultado dos grandes eventos, deve a estes a sua intensificao nos ltimos anos.
E nesse mal estar que a questo racial apareceu articulada com a questo urbana e
as polticas de controle social que se disseminaram ao longo desse perodo.
Enquanto parte das manifestaes apontavam para os dilemas de uma cidade
privatizada pelo automvel, a morte de Amarildo e as incurses policiais na periferia
das grandes cidades colocava em evidncia a constituio de uma cidade de exceo,
escorada na escalada repressiva, na segregao espacial e na vigilncia. A realizao
dos jogos olmpicos e da Copa a desembocadura desta concepo de urbe e de
poltica urbana que vem ganhando espao entre as administraes municipais ao
longo dos ltimos anos.
Os grandes eventos esportivos amplificam tendncias em curso na medida
em que se sustentam numa autonomia poltica e jurdica construda h mais de
um sculo pelos organismos internacionais que o promovem, fato que lhes permite
construir institucionalidades prprias, formas de exerccios de poder que radicalizam
o carter autoritrio das polticas urbanas, dando forma mais definida ao que alguns
autores chamam cidade de exceo (Vainer, 2011; Oliveira, 2013). A agilidade e
a eficcia exigidas para uma cidade competir so obtidas a partir de um consenso
forjado num patriotismo cvico e na honra aos compromissos assumidos. O contrato
substitui a poltica e o espao pblico em que ela se realiza.
As medidas institucionais construdas para viabilizar esses eventos so inmeras.
Indicaremos aqui apenas as mais importantes para o tema em debate: instrumentos e
medidas de controle do espao pblico foram construdos para proteger os interesses
das marcas relacionadas aos grandes eventos Lei no 12.035/2009 (Brasil, 2009);
Unio fora atribuda a responsabilidade civil por quaisquer danos provocados Fifa
e seus funcionrios, relacionados a incidente ou acidente que envolva a segurana
dos eventos Artigo 23 da Lei no 12.663/2012, lei geral da Copa (Brasil, 2012a);
438
crimes especficos foram criados para coibir a pirataria Artigos 30 a 36 da Lei

no 12.663/2012 (op. cit.); inmeras condies para o acesso e a permanncia
nos locais de competio e suas imediaes foram impostas, fato que motivou a
represso policial durante os protestos de rua de 2013. Alm disso, o projeto de lei
que tramitava no Senado PLS no 728/2011 (Brasil, 2011a), conhecido como o
AI-5 da Copa, definia crimes e infraes administrativas com vistas a incrementar
a segurana na Copa do Mundo 2014, estabelecia a limitao ao direito de greve de
categorias consideradas essenciais e a criao de oito novos tipos penais, incluindo-se
o crime de terrorismo (Oliveira, 2013).
Em suma, estas iniciativas so expresso de uma forma j consolidada de
fazer poltica, em que a exceo surge, a um s tempo, como paradigma e tcnica
de governo, como veremos de forma mais detida adiante. A adoo de medidas de
exceo como paradigma de governo, por sua vez, cria as condies para transformar
os megaeventos esportivos em estratgia de desenvolvimento (Oliveira, 2013).
Exemplos concretos surgiram na conjuntura recente e podem ajudar a ilustrar
melhor esse fenmeno. Um expediente utilizado largamente pelas prefeituras neste
perodo foram as aes de higienizao social.8 Em pelo menos seis cidades-sede da
Copa do Mundo, moradores de rua foram expulsos e/ou impedidos de transitar e
permanecer em locais prximos dos estdios. Embora as remoes compulsrias
no sejam fatos inditos, a promoo de megaeventos esportivos tem intensificado
estas medidas, legitimadas oficialmente na associao entre corpos negros, desordem
urbana e insegurana pblica. A presena de indesejveis surge como motivo para
a desocupao das ruas e reduo das atividades econmicas. A degenerao das
ruas tem cor, em termos prticos.
O caso do morador de rua Rafael Braga Vieira bem emblemtico da violncia
institucionalizada e consentida por parte do Estado nesse processo de higienizao das cidades. Em junho de 2013, Rafael, negro, pobre, 28 anos, catador de
latinha, foi condenado a 5 anos de priso por carregar na mochila duas garrafas
com desinfetante e gua sanitria. Preso em flagrante durante uma das grandes
manifestaes de rua de junho de 2013, a acusao feita contra Rafael foi baseada
no artigo 16, inciso III da Lei no 10.826/03 (Brasil, 2003), que versa sobre porte
de material explosivo. Ele foi, at hoje, a nica pessoa presa e condenada em decorrncia das manifestaes de junho de 2013. A denncia elaborada pelo Ministrio
Pblico dizia que Rafael portava duas garrafas de coquetel molotov, fato negado
pelo laudo tcnico do Esquadro Antibombas da Polcia Civil do Rio de Janeiro,
8. Os casos mais graves de higienizao social so de Salvador. Desde os preparativos para a Copa das Confederaes
o Movimento Nacional de Populao de Rua (MNPR) tem denunciado remoes foradas e subtrao de pertences
de moradores de rua. A Defensoria Pblica ajuizou ao na Justia requerendo a absteno da prefeitura de Salvador de
praticar as aes higienistas em curso na cidade, por meio de medidas como lanamento de jatos dgua, remoo para
comunidades teraputicas ou para municpios vizinhos. A este respeito ver Azevedo (2014).
Igualdade Racial
439
que considerou ser nfima a possibilidade de os objetos encontrados em sua mochila

funcionarem como explosivo.
A manuteno de uma sentena condenatria, mesmo diante da total impossibilidade de praticar um crime pela ausncia do elemento central que o configura
os explosivos , expe as chagas de um sistema penal explicitamente seletivo, racista,
classista, ilegal e ilegtimo. Rafael fora punido por ser negro, pobre, reincidente.
E fora preso, sobretudo, para dar exemplo, num contexto em que a represso tinha
ntido sentido intimidatrio.
Porm, Rafael Braga no foi o nico a viver na pele o recrudescimento
do Estado penal. No dia 24 de junho de 2013, o complexo de favelas da Mar,
habitado por 130 mil pessoas, fora invadido por policiais do BOPE em reao
a supostos roubos praticados por moradores da comunidade, segundo a verso
oficial. Durante a ao, um sargento do Bope morreu, fato que gerou uma reao
violenta da polcia que, em 24 horas, j havia assassinado nove pessoas. Naquela
incurso casas foram invadidas enquanto tiroteios habitavam as ruas desertas. Aps
manifestao que reuniu quinhentas pessoas da comunidade e a presso de rgos
de direitos humanos, a operao policial findou, deixando para trs no s os nove
mortos, mas a memria viva do medo e do terror.
Em fevereiro deste ano, a Mar volta a aparecer no noticrio nacional. Policiais
militares e Unidades da Polcia Pacificadora (UPPs) eram atacados, segundo a verso
oficial, por uma faco do Comando Vermelho. Em virtude da realizao da Copa,
o governador do Estado solicita o envio de tropas das Foras Armadas at o fim
do torneio, quando as UPPs seriam definitivamente implantadas no complexo.
Em atendimento ao pedido, a Presidncia da Repblica assina decreto de Garantia
da Lei e da Ordem,9 autorizando o envio das foras armadas, reeditando roteiro
bem definido desde os anos 90 nas operaes militares no Rio.10
Nos 15 dias anteriores ocupao pelos militares, 16 pessoas haviam morrido
em supostos confrontos com a polcia. Ironicamente, dois dias aps a ocupao
militar do territrio, o golpe de 64 faria 50 anos, com tanques e soldados tomando as
ruas da Mar. Na paz armada construda para devolver a segurana comunidade
as denncias de agresses e violaes de direitos so inmeras, conforme veiculado
em diversas reportagens efetuadas in loco11 por diferentes veculos de comunicao.
Mas, alm das violaes ilegais, h as legalizadas, caso do juiz da 39a Vara Criminal
da capital, que expediu mandado de busca e apreenso coletivo que autorizou a
9. Em 19 de dezembro de 2013 o Ministrio da Defesa publica a Portaria Normativa no 3.461/MD (Brasil, 2013),
que disciplina o uso das foras armadas em operaes de garantia da lei e da ordem nos casos em que a sua preservao
esteja sob ameaa, esgotadas as vias previstas no Artigo 144 da Constituio Federal (Brasil, 1988).
10. Em abril, 200 fuzileiros navais e 2050 militares da Brigada de Infantaria Paraquedista do Exrcito entraram em
ao no complexo.
11. A este respeito ver Araujo (2013) e Merlino e Castor (2014).
440
polcia do Rio a entrar em todas as residncias das favelas Nova Holanda e Parque
Unio. Em resumo, na favela todos so suspeitos. A Mar a demonstrao ntida de
que o sistema penal atualmente compreende no s o crcere, mas as tecnologias
de controle e vigilncia e uma gesto policial da vida (Batista, 2012).
Para as comunidades 12 destitudas da chance de participar do evento,
sua realizao traduziu-se em convivncia com a militarizao do espao urbano,
o Apartheid racial que impe limites aos direitos de ir e vir e ao direito vida, pois
no h outra consequncia possvel diante de uma narrativa que d forma a uma
guerra civil oficialmente declarada e que tem virado rotina em comunidades e
morros em todos os Estados que vm adotando polticas de segurana e ocupao
de territrio inspiradas no modelo fluminense. O recurso s foras armadas, embora
traduzido como medida de carter excepcional, tem sido a regra nestes espaos.
E o terrorismo internacional passou a figurar como justificativa para a transformao
da exceo em regra.
No contexto da geopoltica urbana tm sido muito utilizados pela mdia
termos como reconquista do territrio, guerra contra o trfico, retomada do Estado etc.
O aparato estatal desenvolve suas polticas de segurana atravs da localizao
dos territrios a serem reconquistados, instaurando uma geografia do avano das
foras da ordem. As metforas blicas escondem, porm, um detalhe relevante:
os considerados territrios inimigos, controlados por milcias e traficantes, so territrios negros. A mdia constri aqui o enredo pico e maniquesta das operaes, suporte
ideolgico que as tticas de guerra necessitam para serem legitimadas (Souza, 2012).
E toda guerra, para se legitimar, necessita da eleio de um inimigo interno, que
opera na legitimao da demanda por represso e ordem e nos golpes de Estado.
Com uma diferena precpua: os comunistas de ontem so os bandidos de hoje.
Modelos de segurana pblica como as UPPs, por outro lado, possuem uma
geograficidade que os interliga a uma poltica de valorizao de territrios urbanos.
Como seu custo demasiadamente alto para ser reproduzido em larga escala,
na interlocuo da lgica econmica com o racismo e o classismo que ela ganha
renovado sentido. As reas residenciais da Zona Sul carioca perceberam o maior
nmero de intervenes, abrindo espao para o incremento exponencial da renda
da terra urbana e a gentrificao da populao originria.13
12. A Mar est prxima de trs importantes vias que ligam as zonas Oeste, Norte e Sul do Rio ao Aeroporto Internacional
Tom Jobim: a Linha Vermelha, Linha Amarela e Avenida Brasil. Sua localizao estratgica explica, portanto, a sua
ocupao s vsperas da Copa do Mundo. Aps a efetivao da ocupao, 850 homens fariam patrulha nos territrios
negros da Mar, garantindo assim a segurana daqueles que transitariam pelas imediaes da comunidade durante
a Copa do Mundo.
13. Estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas utilizando dados da PNAD 2009 e do censo de favelas realizado pelo
Estado do Rio de Janeiro em 2008, mostram que o preo dos aluguis nas comunidades atendidas pelas Unidades de
Polcia Pacificadora (UPPs) foi superior expanso dos aluguis em bairros tradicionais. A este respeito ver FGV (2012).
Igualdade Racial
441
A tentativa de oferecer segurana populao integra, pois, uma geopoltica

urbana que expressa um conflito complexo de territorialidades e uma distino entre
os que devem ser protegidos e os que devem ser vigiados, mediada por uma tecnologia
de poder que vem servindo como argamassa para a legitimao da militarizao da
questo urbana. Assim, j no podemos mais falar de priso nos moldes em que
ela foi classicamente pensada. A priso dos tempos atuais se funde com as periferias
negras dos grandes centros urbanos, subproduto da indstria de controle do crime,
numa economia que articula medo, cmeras, vigilncias e arquiteturas.
As arquiteturas do medo, a subjetividade paranoica e o racismo institucional
Entre dezembro de 2013 e janeiro de 2014, a juventude perifrica, majoritariamente

negra, pobre, entoando msicas do funk ostentao, resolveu cruzar as fronteiras
da segregao e foi parar na delegacia. Sem cometer qualquer crime, os jovens
foram revistados, impedidos de entrar, convidados a se retirar dos estabelecimentos,
recebidos com bombas de gs e bala de borracha. A polcia foi mais uma vez
acionada como mediadora entre a classe alta e as classes perigosas, pois o racismo
brasileiro s admite a presena do elemento negro quando ele mediado ora pela
polcia14 ora pela relao servil.
A disseminao da vigilncia e a segregao espacial reforam a violncia entranhada
nas prprias formas urbanas que rejeitam os indesejveis (Melgao, 2010). O medo
fornece o princpio do shopping center, repositrio das sociabilidades contemporneas,
que representa o estabelecimento de fronteiras. No shopping no cabem as classes
perigosas, cuja segregao essencial para que a sua lgica exclusivista torne-se eficaz.
Sua essncia segregadora. No basta, porm, ter poder de compra para se socializar neste
espao onipresente nos centros urbanos, como os rolezinhos apontaram neste perodo.
O funk ostentao que inspira essa juventude reclama consumo e luxo como
fonte de prazer. Porm, essa juventude no quer apenas se apropriar simbolicamente
dos valores que o shopping representa. Ela quer o seu espao fsico. E esta pretenso
foi lida pela polcia, governos estaduais, clientes de classe mdia e administradores de
shopping como uma violncia. Os rolezeiros, logo taxados de vndalos, roubavam
da elite o direito exclusivo de consumir.
Os rolezinhos retomam a imagem do arrasto, fobia social que provoca medo
e repulsa movidos pelo receio de que ocorra uma espcie de vingana da histria,
protagonizada por uma negritude identificada como ser selvagem e incivilizado.
A defesa incondicional da propriedade contra ladres em potencial tem raiz na histria.
Foi a disseminao do medo, o receio de uma radicalizao negra que conduziu a
14. Pesquisa Datafolha realizada em janeiro de 2014 apontou que 82% dos paulistanos eram contra os rolezinhos; 80%
eram favorveis s liminares obtidas pelos shoppings e 72% eram favorveis ao da polcia militar para impedi-los
de acontecer. A este respeito ver Leite (2015).
442
classe senhorial produo de imagens e representaes hiperblicas do popular

em geral e do negro em particular. O medo do abolicionismo e do haitianismo
como possibilidade histrica permitiu que esta classe senhorial monopolizasse a
violncia legtima em seu favor15 (Batista, 2003).
Na esteira do proibicionismo, da securitizao da vida, do reforo produo
de estigmas sociais que conduzem disseminao de prticas racistas, outras medidas
foram tomadas, as quais enumeraremos em rpida sntese: i) o cercamento de
morros e favelas ao longo dos ltimos anos; ii) a aprovao no Rio de Janeiro da
Lei no 6.717/2014 (Rio de Janeiro, 2014a), que probe o uso de qualquer acessrio
que esconda ou inviabilize a exposio do rosto em estabelecimentos comerciais,
pblicos ou abertos ao pblico; e iii) por fim, aprovao da Lei no 13.022/2014
(Brasil, 2014b), que autoriza guardas municipais a portarem armas de fogo.
Numa sociedade neurotizada pela incerteza e insegurana, o medo tem sido,
portanto, o principal fundamento subjetivo institudo para amplificar os inmeros
dispositivos de controle social, convertendo o afastamento do elemento selvagem
em princpio ordenador de toda a sociedade. Assim, embora o ordenamento jurdico
cvel considerasse o negro como coisa, o sistema penal o identificava como sujeito.
A histria da vigilncia e do sistema policial tem nessa relao aparentemente
ambgua a sua matriz histrica (Batista, 2003).
Esse medo, portanto, produz vtimas, pois demanda castigo, punio exemplar
e penas mais severas, constituindo aquilo que Vera Malaguti Batista denomina
adeso subjetiva barbrie (Batista, 2012). Contudo, no se trata apenas de uma
adeso construda de forma difusa e descontrolada. H uma economia que gira em
torno dessa subjetividade paranoica que interliga mercado de segurana, espaos
exclusivos e o sistema poltico-eleitoral. Todos estes elementos esto ancorados na
poltica do medo (Souza, 2012).
A inculcao do desejo de punir tem produzido uma subjetividade disciplinar
e moralista, que solicita publicamente o encarceramento e a punio (Batista,
2012). De acordo com pesquisa realizada pelo Ibope mais de 70% da populao
brasileira mostra-se favorvel reduo da maioridade penal. O assunto voltou
pauta institucional em razo do apelo popular por punio, do papel da mdia,
de projetos de lei apresentados no Congresso16 e da sua incorporao em programas
15. Em 1825, um decreto que criou cargos de comissrio dava forma arquitetura do sistema policial contemporneo:
impedia ajuntamentos, reprimia a vadiagem, cadastrava capites do mato, enunciava a erradicao de quilombos e
institua aoites em locais pblicos (Batista, 2003).
16. Em fevereiro de 2014, a PEC 31/2011 (Brasil, 2011b), de autoria do senador Aloisio Nunes Ferreira, entrou na pauta
de votao da Comisso de Constituio e Justia do Senado. A PEC propunha reduzir a maioridade penal de 18 para
16 anos para certos tipos penais ou em alguns casos de reincidncia. A maioria dos senadores, porm, votou contra a
proposta por considerarem clusula ptrea o dispositivo constitucional que estabelece a maioridade no Brasil, alm de
a PEC violar direitos das crianas e dos adolescentes. A despeito da votao, a medida tem forte apoio no Congresso.
Em 2011, foi criada a Frente Parlamentar pela reduo da maioridade penal, com o apoio de mais de 200 congressistas.
Igualdade Racial
443
de candidatos em perodo eleitoral. A maioridade penal fora reduzida em 54 pases

no mundo e em todos eles no h registro de reduo da violncia. Espanha e
Alemanha optaram pela reduo da maioridade, mas seus efeitos incuos e deletrios
os fizeram voltar atrs. Atualmente 70% dos pases no mundo estabelecem 18 anos
como idade penal mnima (Betto, 2014).
Ante a possibilidade de no encarcerar, h o clssico recurso ao justiamento
privado,17 em que o corpo o lugar onde se realiza o rito sacrificial punitivo.
Foram registrados no ano de 2014 mais de 1.950 casos de linchamento que tm,
entre uma de suas causas, o racismo. Dados do Ncleo de Estudos sobre Violncia
(NEV/USP) levantados a partir de dados da imprensa apontam para 1.179 casos
de linchamento verificados entre 1980 e 2006. Como pondera Jos de Souza
Martins, linchamentos, saques e quebra-quebras so comportamentos sociais
coletivos desprovidos de organizao e que tm no corpo negro sua vtima predileta.
Ainda que no se possa revelar com preciso se as causas dos linchamentos so
circunstanciais ou estruturais, fato que, mesmo neste ltimo caso, as causas
imediatas do justiamento privado j esto, em regra, presentes no cotidiano das
relaes sociais (Martins, 1995).
Foi como denncia e contraposio ao Estado penal que confina, mata e
desestrutura famlias negras que entidades do movimento negro e movimentos
sociais realizaram a II Marcha (Inter)nacional contra o genocdio da populao
negra. Iniciada na Bahia em 2012 pela Campanha Reaja ou ser morto, reaja ou
ser morta, em sua segunda edio, a Marcha foi realizada no dia 22 de agosto
de 2014 em 18 Estados brasileiros e 15 pases, reunindo aproximadamente 60 mil
pessoas, segundo a organizao. Esta campanha vem denunciando desde 2005 a
gesto policial da vida naquilo que ela tem de central: o genocdio do povo negro,
sobretudo sua juventude, conduzido por um Estado supremacista branco.
De acordo com o Mapa da Violncia 2014, no perodo 2002-2012 houve
queda da taxa de homicdios da populao branca e incremento da vitimizao
da populao negra. Enquanto entre os brancos houve queda de 24,8% na taxa
de vitimizao, entre os negros houve aumento de 38,7% no perodo supracitado.
Como a taxa nacional de homicdios permaneceu estvel no perodo (passou de
28,9/100 mil habitantes para 29/100 mil), pode-se falar que a lgica da violncia
socialmente produzida teve um elevado incremento do seu carter seletivo (Waiselfisz,
2014). Traduzindo em nmeros, no perodo 2002-2012 morreram 72% mais
negros que brancos.
17. Em So Paulo, caso emblemtico envolveu Andr Luiz Ribeiro, professor negro de histria que, acusado de roubo,
foi acorrentado num poste e cercado por 20 pessoas que comearam a agredi-lo. Bombeiros que passaram pelo local
impediram que o ato continuasse, obrigando o agredido a dar aula sobre revoluo francesa como prova de sua profisso.
Como fora apontado pelo dono do estabelecimento como autor do roubo, Andr Luiz Ribeiro foi preso em flagrante,
permanecendo encarcerado por dois dias. A este respeito ver Granjeia (2014).
444
Parte significativa das mortes produto de uma espcie de pena de morte

socialmente consentida e legalizada desde a ditadura militar, quando fora institudo oficialmente o auto de resistncia nas rotinas operacionais da fora policial
(Souza, 2010). Os autos de resistncia constituem uma espcie de licena legtima
para matar e, embora j existissem como prtica desde o sculo XIX, foram legalizados
pela ordem de servio no 803, de 2 outubro de 1969.18 A sua regulamentao fez parte
de um conjunto de medidas autoritrias e excepcionais, da mesma natureza da lei de
segurana nacional Decreto-lei no 898/1969 (Brasil, 1969), da legalizao
da pena de morte, priso perptua e da prtica clandestina de extermnio. Em suma,
os autos de resistncia serviram historicamente para mascarar execues sumrias,
chegando a ser utilizados, entre os anos 1995 e 1999, no Rio de Janeiro, como
critrio para obteno de gratificao de desempenho (Souza, 2010).
As estratgias de defesa dos policiais que conseguiram inmeras absolvies
do Tribunal do Jri consistiam na comprovao de que a vtima era criminosa.
Assim, implicitamente, subsiste a ideia de que bandido bom bandido morto.
Em outros termos, estamos diante de um dispositivo biopoltico, produto de um
Estado de exceo erigido para eliminar os descartveis da sociedade.
Iniciativa que tramita na Cmara dos Deputados, o PL 4471/2012,19 tenta
pr fim aos autos de resistncia, prevendo a investigao das mortes e leses
corporais provocadas por policiais em atividade. Dados do Frum Brasileiro de
Segurana Pblica (FBSP, 2013), que rene dados oficiais de rgos estaduais e
federais, apontam que 1890 pessoas morreram em confronto com a polcia no ano
de 2012, mdia de cinco pessoas por dia.
Estudo feito pelo Grupo de Estudos sobre violncia e administrao
de conflitos (GEVAC/UFSCAR) sobre mortes provocadas por policiais do Estado de
So Paulo entre 2009 e 2011 aponta que 61% das vtimas so negras e jovens,
entre 15 e 29 anos. Em outras palavras, morrem trs vezes mais negros que brancos.
Os policiais autores das mortes so majoritariamente brancos (79%) e, dos inquritos
instaurados, nada menos que 94% foram concludos sem indiciamento. Entre
os argumentos inscritos nos inquritos, 73% consideraram no haver homicdio
cometido por policiais. Este mesmo estudo aponta que sobre a populao negra
que recai a maior vigilncia policial, em consonncia com a associao do corpo
negro criminalidade. No Estado de So Paulo, no ano de 2012, para cada 100 mil
18. A Ordem de Servio no 803, de 2 de outubro de 1969, foi expedida pela Superintendncia da Polcia Judiciria do
antigo Estado da Guanabara. Este dispositivo instituiu legalmente os autos de resistncia, nome dado s ocorrncias
que tenham dado resultado a mortes e ferimentos oriundos de confronto com a polcia.
19. O PL no 4471/2012, de autoria do Deputado Paulo Teixeira (PT-SP), tem por objeto a alterao dos Artigos 161,
162, 164, 165, 169 e 292 do Cdigo de Processo Penal. Estes dispositivos regulam a apurao de casos envolvendo
letalidade no emprego de fora policial.
Igualdade Racial
445
negros, 35 foram presos em flagrante. De outro lado, para cada 100 mil brancos,
14 foram presos em flagrante (Sinhoretto, Silvestre e Schilittler, 2014).
A populao carcerria brasileira, segundo o Conselho Nacional de Justia
(CNJ), atingiu 711.463 presos, dos quais 147.937 esto em priso domiciliar.
Deste total, o nmero de presos provisrios aqueles que aguardam julgamento
definitivo de 32% (CNJ, 2014b). Estes nmeros colocam o Brasil em terceiro
lugar no ranking de pases com maior populao prisional, atrs apenas de Estados
Unidos e China. Se considerarmos ainda o nmero de mandados de priso em
aberto, este nmero pode saltar para 1.085.454 pessoas em crcere e/ou passveis
de encarceramento (op cit.). Em 9 Estados da federao h mais presos provisrios
do que condenados, submetidos a condies degradantes e sem direito a ampla
defesa, dado que 95,4% das comarcas no Brasil no possuem defensor pblico
ou o possuem em nmero insuficiente (Moura et al., 2013). A exceo, mais uma
vez, vira regra.
Num contexto de arrefecimento dos conflitos raciais, do incremento
da exposio pblica dos racismos de sempre, o mito da democracia racial se
reconfigura em duas direes: de um lado, o crescimento do racismo institucional
permite que a ideia de um pas onde haja racismo sem racistas ganhe expresso;
de outro, os fatos aqui narrados vo na contramo do elogio aparente participao da raa na construo da sociedade brasileira. Trata-se, na prtica, de
uma retomada da perspectiva negativa em relao participao do negro na
sociedade, resposta ao avano marginal da negritude nos espaos antes exclusivos
dos brancos. Esta perspectiva desnuda a construo do nacional que se ancora
na necessidade de absorver e integrar os negros sem contaminar a imagem de
uma nacionalidade ocidental branca (Arruti, 1997). Para tanto, o nacional
se serve de polticas de segurana pblica e privada que isolam, fragmentam,
incriminam e exterminam negros em massa, sob os auspcios da prpria lei.
2.2 Intolerncia religiosa
O racismo, que se expressa de diversas formas na sociedade brasileira, ganha um

contorno diferente no que se refere manifestao da f. O tema da intolerncia
religiosa ganhou destaque em 2013 e incio de 2014, tanto no plano estatal
(legislativo, judicirio e executivo), como na sociedade brasileira. Historicamente,
as religies de matriz africana, como a umbanda, candombl e jurema, estiveram
associadas a coisas ruins, demonizadas, ligadas ao diabo ou mesmo colocadas
no plano da ilegalidade.
O enfrentamento s religies de matriz africana no foi apenas simblico e,
sim, uma poltica de Estado, especialmente na primeira metade do sculo XX,
quando a perseguio foi ainda mais intensa e violenta. Os praticantes dessas
446
religies eram perseguidos e criminalizados pelo Estado brasileiro e por religies

hegemnicas.20 Apesar de no ter uma legislao especfica proibindo a religio,
a prtica era considerada crime contra a sade pblica, j que, segundo esse raciocnio,
prejudicava a sade mental da populao. Os terreiros eram considerados
ambientes propcios loucura (Silva, 2012). A criminalizao ocorre de forma
mais sistematizada especialmente a partir do Estado Novo, com a criao de Seo
de Txicos e Mistificaes, em 1934, com o objetivo especfico de investigar esse
tipo de crime. Os terreiros (considerados templos religiosos dessas religies)
eram obrigados a se registrar junto s Delegacias de Jogos e Costumes, vinculadas
Secretaria de Segurana pblica. Em Porto Alegre, por exemplo, esta exigncia
de registro perdurou at a dcada de 1990.
nos anos 2000 que a pauta da intolerncia comea a adquirir novos
contornos e somente em 2007 esse tema passa a ser tratado como poltica de
Estado, especialmente com a promulgao da Lei Contra a Intolerncia Religiosa
Lei no 11.635/07 (Brasil, 2007a), instituindo o dia 21 de janeiro como o dia de
Combate a Intolerncia. Apesar desse primeiro passo, esse tema ainda encontra
muitos empecilhos para efetivao, especialmente em relao ao racismo presente
nos imaginrios construdos sobre estas religies.
Nesse sentido, em 2013 dois projetos de lei (PL) tramitados no Congresso
Nacional chamaram a ateno sobre o tema da intolerncia religiosa. O primeiro
deles o PLS no 114/1997, de autoria do ex-senador Abdias do Nascimento, que
altera a Lei de Ao Civil Pblica (Brasil, 1985), incluindo o Ministrio Pblico
e/ou organizaes da sociedade civil (com agenda racial) como legitimadas para ajuizar
ao de fazer ou no fazer, para a preservao da honra e dignidade de grupos raciais,
tnicos e religiosos. Na prtica, o PLS no 114/1997 inclui a intolerncia religiosa
como passvel de ser combatida via Ao Civil Pblica. O outro PLS se refere
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 99/2011 (Brasil, 2011c), de autoria
do deputado federal Joo Campos membro da Frente Parlamentar Evanglica no
Congresso Nacional que prope a incluso de associaes religiosas de mbito
nacional como legitimadas para propor Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADin), alterando o Artigo 103,21 da Constituio Federal de 1988.
20. Em 1952, a Igreja Catlica criou a Secretaria Nacional em Defesa da F com a finalidade precpua de enfrentar ao
crescimento da umbanda e demais religies medinicas, fazendo uma associao entre essas religies com a misria
moral e espiritual da populao negra, a proliferao de doenas, herdando a ignorncia trazida pelos negros escravizados
oriundos do continente africano (Isaia, [s.d.]).
21. Artigo 103 podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade:
i) o Presidente da Repblica; ii) a Mesa do Senado Federal; iii) a Mesa da Cmara dos Deputados; iv) a Mesa de Assembleia
Legislativa; v) a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; vi) o Governador de Estado;
vii) o Governador de Estado ou do Distrito Federal; viii) o Procurador-Geral da Repblica; ix) o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); x) partido poltico com representao no Congresso Nacional; e xi)confederao
sindical ou entidade de classe de mbito nacional (Brasil, 2004).
Igualdade Racial
447
As duas propostas legislativas tm em comum o fato de instituies religiosas

poderem apresentar, junto ao judicirio, aes referentes s demandas cujos interesses estejam relacionados a elas. Porm, diferem exatamente na legitimidade da
propositura. Enquanto o PLS no 114/1997 prev a possibilidade de a intolerncia
religiosa ser combatida via Ao Civil Pblica, o que permitiria proteo e garantia
constitucional da liberdade de manifestao da f, por outro lado, a PEC 99/2011
prope que instituies religiosas possam determinar a constitucionalidade de
ato legislativo, o que fere a laicidade do Estado, preconizada no Artigo 19, da
Constituio Federal de 1988. A possibilidade de interveno por parte de instituies religiosas representaria a quebra do processo de secularizao e separao
histrica entre Estado e religio.
A laicidade do Estado no significa uma postura de indiferena ou omisso
por parte dos agentes estatais em relao s instituies religiosas. A laicidade
representa a impossibilidade de se estabelecer uma relao de dependncia ou aliana
em relao s mesmas. Porm, tambm obrigao do Estado garantir o direito
constitucional de que cada pessoa possa praticar ou professar sua f. Justamente o
objetivo preconizado no PLS no 114/1997.
Outro ponto levantado pela PEC no 99/2011 a limitao ao direito de
entidades religiosas de pleitear Aes Diretas de inconstitucionalidade (Adin).
Conforme se depreende da proposta, esse direito fica restrito s entidades de carter
nacional, cujo conceito no se encontra definido nem em doutrina especfica,
nem em marcos legais. Levando em considerao as mais diversas formas de
violncia que as religies de matriz africana sofrem, o reconhecimento destas
como de carter nacional fica a critrio de uma discricionariedade circunscrita em
sociedade marcadamente racista, cujos valores afro-religiosos ficam relegados ou
ignorncia ou ao preconceito.
A PEC no 99/2011 continua em tramitao no Congresso Nacional, tendo
recebido em 27 de maro de 2013 parecer favorvel na Comisso de Constituio
e Justia; em 11 de junho de 2013, foi criada uma Comisso Especial destinada a
proferir parecer proposta. O PLS de Abdias do Nascimento j foi incorporado
ao ordenamento jurdico brasileiro em 25 de abril de 2014.22
No mbito jurdico, j no incio de 2014, o Ministrio Pblico Federal do
Rio de Janeiro ingressou com uma Ao Civil Pblica contra a Google Brasil
Internet Ltda. (Rio de Janeiro, 2014b), solicitando a retirada de contedos ilcitos
hospedados na internet (intolerncia e discriminao por motivos fundados na
religiosidade de matrizes africanas). Em 24 de abril 2014, o juiz da 17a vara do
22. Pgina agravo de instrumento com pedido de antecipao de tutela recursal (Brasil, 2014a, p. 3).
448
Tribunal Regional Federal da 2a Regio indeferiu o pedido, argumentando pelo

direito liberdade de expresso, de reunio e de religio.
Em 9 de maio 2014, o MPF/RJ interps recurso sintetizando os argumentos
presentes na deciso do magistrado do TRF/RJ. Em sntese, o magistrado alega
que: i) cultos afro-brasileiros no constituem religio; ii) as manifestaes
religiosas no contm traos necessrios de uma religio, a saber, um texto base
(coro, bblia etc.), estrutura hierrquica e um Deus a ser venerado; e iii) no h
malferimento de um sistema de f, posto que, na sua viso, no h colidncia, mas
sim concorrncia de alguns direitos fundamentais.23 Em tempo, cumpre mencionar
que as religies de matriz africana so consideradas comunidades tradicionais,24
portanto compartilham de valores civilizatrios e de uma cosmoviso a partir da
tradio trazida de pases do continente africano. Entendidas como patrimnio
cultural legado pelo povo negro escravizado, as prticas religiosas com ancestralidade
africana ao longo dos sculos no Brasil estiveram em posio de subalternidade ou
sub-representao em relao a outras manifestaes religiosas. O direito crena,
apesar de estar resguardado em diversos estatutos legais, mostra como essa faceta do
racismo perpetua uma historiografia que associa os valores civilizatrios africanos
a prticas rudimentares.
Apesar de o magistrado posteriormente retificar sua deciso, reconhecendo
as religies de matriz africana como religies propriamente ditas, ele manteve
inalterada a deciso no que se refere permanncia de vdeos que promovem
manifestamente a intolerncia religiosa. O juiz fundamentou sua deciso no direito
a liberdade de expresso, de crena e no direito de reunio. A despeito de todos os
instrumentos legais25 que protegem o direito a manifestao de f, a sentena de
primeira instncia revela traos de como o tema da intolerncia religiosa tem sido
negligenciado pelo poder judicirio.
A livre manifestao da f, como um direito inviolvel,26 tem sido sistematicamente desrespeitada no Brasil, especialmente com as religies de matriz
africana. A incitao violncia, depredao e queima dos templos de umbanda e
candombl, bem como de suas imagens sagradas, tem sido recorrente no cotidiano
23. A este respeito ver (Rio de Janeiro, 2014b).
24. Decreto 6.040/2007, Artigo 3o: (...)Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se
reconhecem como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos
naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos,
inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio (Brasil, 2007b).
25. Artigo 5o, inciso VI; Artigo 19, I, da CF/88; Artigo 24; Artigo 26, do Estatuto da Igualdade Racial (Brasil, 2010a);
Artigo 209, Cdigo Penal (Artigo 209); Lei 9.459, de 1997; Pacto Internacional Sobre os Direitos Civis e Polticos
(PIDCP) adotado e aberto assinatura, ratificao e adeso pela Assembleia Geral na sua Resoluo 2200a (XXI) de
16 de dezembro de 1966; Pacto de So Jos da Costa Rica (Conveno Americana de Direitos Humanos), ratificado
pelo Brasil em 25 de abril de 1992.
26. Artigo 5o, VI, da CF/88: inviolvel a liberdade de conscincia e de crena, sendo assegurado o livre exerccio dos
cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteo aos locais de culto e a suas liturgias (Brasil, 1988).
Igualdade Racial
449
das pessoas que professam sua religiosidade. Na Secretaria de Direitos Humanos da

Presidncia da Repblica (SDH) houve um salto no nmero de denncias de
intolerncia religiosa, que saiu de 109 em 2012, para 149 em 2014. A prpria SDH
reconhece que estes dados esto subestimados, levando em considerao diversos
fatores como a ausncia de um canal especfico para as denncias, que podem ser
feitas diretamente nas delegacias, em rgo estaduais e municipais de proteo aos
direitos humanos. Essas informaes no esto centralizadas em uma nica instncia
de modo a conseguir criar um panorama nacional sobre esse tema.
O ano de 2013 foi o primeiro de funcionamento do I Plano Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana,27
cujo vigncia vai at 2015. Esse plano foi elaborado por um grupo de trabalho
interministerial, institudo pela Portaria no 138/2012 da Seppir. A elaborao
desse primeiro Plano representa a concretizao do Decreto no 6.040/2007,
que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e
Comunidades Tradicionais (Brasil, 2007b). O plano dividido em trs eixos, quais
sejam: i) garantia de direitos; ii) territorialidade e cultura; e iii) incluso social e
desenvolvimento sustentvel. No eixo 2), localizam-se as aes previstas para as
religies de matriz africana, sendo delineados trs objetivos: i) mapear os povos e
comunidades tradicionais de matriz africana; ii) promover a regularizao fundiria
e a institucionalizao dos espaos necessrios manuteno das tradies de matriz
africana; e iii) promover, preservar e difundir o patrimnio e as expresses culturais
dos povos e comunidades tradicionais de matriz africana.
No que tange temtica da intolerncia religiosa, a responsabilidade pela implementao desse plano da Secretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais
(Secomt), que tem atribuio para elaborar e monitorar as polticas desenvolvidas.
Segundo o relatrio de gesto da Seppir de 2013,28 para o cumprimento do plano,
foram realizadas as seguintes atividades:
realizao de duas oficinas de SICONV (em janeiro de 2013 e maro 2013);
realizao da Plenria do povos e comunidades tradicionais com
160 lideranas dos 27 estados e DF (julho de 2013);
desenvolvimento do programa de segurana alimentar que em 2013
distribuiu 92.490 cestas bsicas para comunidades de terreiro, beneficiando
17.200 famlias; e
estabelecimento de dois acordos de cooperao:
27. Disponvel em <http://goo.gl/hRkHNV>.

28. Informaes em Seppir (2013).
450
a) Brasil-Espanha29 (continuidade de acordo anterior, que possibilitou

em 2013 os subsdios necessrios para continuidade do programa de
segurana alimentar e desenvolvimento de estudos); e
b) Seppir-PNUD, que destina R$ 5.526.650,15 ao apoio ao
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais
para a execuo entre 2013-2015.
O que se percebe que, apesar de 2013 ter sido o primeiro ano de implementao do Plano, pouco se tem feito para atingir as metas previstas. Entre as
iniciativas propostas cumpre mencionar a previso de realizao de campanhas e
produo de material que valorizem e promovam a no discriminao para com
as comunidades tradicionais. A concretizao das iniciativas previstas torna-se
central na temtica do enfrentamento intolerncia religiosa. A invisibilizao
histrica em relao a esta pauta tem significado a permisso, ainda que silente,
da violncia contra as religies de matriz africana. Neste sentido, a educao,
como fator de formao de identidades socioculturais, se torna essencial para
impulsionar a cultura da alteridade e do respeito mtuo.
2.3 Eleies 2014 e dados por cor ou raa
Em resposta a demandas sociais, pela primeira vez, o Tribunal Superior Eleitoral

(TSE) passou a coletar informaes sobre a cor ou raa dos candidatos s eleies.
Em 2014, foram disputados os cargos de presidente da repblica, senador, deputado
federal, governador e deputado estadual e distrital. Do conjunto de mais de 22
mil candidatos, 43,7% eram negros, percentual significativo, mas ainda abaixo
da participao de pretos e pardos na composio nacional. Segundo a PNAD
(2012), negros correspondem a 53% da populao. Neste caso, dos 32 partidos que
concorrem s eleies de 2014, apenas cinco apresentaram igual ou maior percentual
de negros entre seus candidatos, em geral, partidos com menor representao.30
Em seguida, outros quatro possuam mais de 50% de candidatos negros.31 O partido
com menor participao de negros entre as candidaturas apresentadas foi o PMDB
(27,2%), seguido pelo PTB (31,8%), PSDB (32,6%), PSD (33,3%) e PP (34,5%).
O Acre foi o nico estado em que a participao de negros entre os candidatos
foi superior sua participao na populao (negros correspondiam a 70,6% da
populao e 80,6% dos candidatos). A maior desigualdade entre participao
na populao e percentual de candidaturas foi encontrada na regio sul. Nesta regio,
os estados apresentam menor coeficiente entre as participaes percentuais de
29. Cooperao Tcnica Brasil-Espanha de Combate ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial Seppir e a Agncia
Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (AECID).
30. PCB, PCdoB, PCO, PTN; e PSOL.
31. PMN, PPL, PSL; e PSDC.
Igualdade Racial
451
candidaturas negras e percentuais de negros na populao. No Rio Grande do Sul,

Paran e Santa Catarina, o percentual de candidaturas negras correspondeu, respectivamente, a 43,1%, 57% e 55% da participao de negros na populao total.32
A participao de candidaturas negras no se altera muito nas diferentes faixas
etrias. Entre candidato em faixas de 18 a 59 anos, variou de 43,4% a 46,5% do
total das candidaturas. Na faixa de mais de 60 anos, a participao negra foi inferior
mdia (36,3%). Em relao escolaridade, cabe destacar que 46,9% dos candidatos
tm ensino superior completo e apenas 35,2% destes so negros. Se a maior parte
dos parlamentares eleitos tem ensino superior, a populao negra est ainda em
maior desvantagem na faixa de escolaridade mais competitiva. Ademais, uma vez
que a renovao do Congresso Nacional costuma ser inferior metade das cadeiras,
a competio para os grupos historicamente alijados desses espaos ainda maior.33
Anlise realizada por Campos e Machado (2014) e Campos (2014b)
no refora pretensa clivagem esquerda/direita como vis de maior participao
de candidatos negros. Os autores destacam que h partidos cuja composio racial
das listas de candidaturas difere muito entre os nveis estadual e federal. Partidos
com maior representao branca no nvel federal apresentam graus diferentes de
participao no nvel estadual, o que robustece a avaliao de que a hierarquia dos
cargos aumenta a barreira de entrada.
A tabela 1 apresenta dados sobre candidaturas e resultados por cargo,
de acordo com o quesito cor ou raa. Pode-se verificar que a participao de
candidatos negros diminui com a importncia hierrquica do cargo. Enquanto
para presidncia apenas uma candidata negra, entre candidatos a governador
e senador, os negros representam cerca de 30% dos candidatos; por sua vez,
a participao se eleva para candidatos a deputados, com maior participao para
os estaduais e distritais. Sob outro prisma, pode-se verificar que a presena de
candidatos negros menor nos cargos majoritrios, mais disputados nos partidos,
do que nos proporcionais. Nestes, ainda que os candidatos negros no sejam
exitosos, sua participao pode captar votos para a legenda.
Neste cenrio, as condies de gnero e raa mais uma vez impelem as mulheres
negras para o fim da fila. Como destaca estudo do Inesc (2014, p. 3), as mulheres negras
so aquelas menos representadas nas candidaturas, com apenas 14,2% das
candidaturas, seguidas pelas mulheres brancas, com 16,5%, homens negros,
com 30%, e homens brancos, com 38,6%.
32. RS, PR e SC: participao de negros na populao total conforme PNAD 2012 (19,4%; 29,9%; 15,2% respectivamente)
e participao de negros no total de candidaturas (8,4%, 17,1%, 8,4% respectivamente).
33. Segundo a Diap (2010, p. 15), na bancada eleita na Cmara Federal em 2010, pelo menos 444 deputados
ingressaram num curso superior e quatrocentos deles concluram a graduao. 47 (9,1%) cursaram o ensino mdio e
22 (4,2%), o fundamental. A julgar pelo grau de instruo, a Cmara estar entre as de maior escolaridade no mundo.
Com taxas de renovao de Cmara 43,86% e Senado 45,68% (p. 21).
452
TABELA 1
Candidatos e eleitos por cor ou raa (2014)

Cargo/cor ou raa
Candidaturas (%)
Amarela
Branca
Indgena
Presidente
90,9
Governador
0,5
69,1
69,2
1,7
0,6
59,2
0,4
Senador
Deputado Federal
Eleitos (%)
Negra
Amarela
Branca
Indgena
Negra
9,1
100,0
30,4
3,7
74,1
22,2
29,1
81,5
18,5
39,9
79,9
20,1
Deputado Estadual/Distrital
0,4
53,6
0,3
45,6
0,2
73,3
0,2
26,3
Total
0,5
55,4
0,4
43,7
0,2
75,5
0,1
24,2
Fonte: TSE/Repositrios de dados eleitorais Candidatos 2014 (exclusive suplentes).

Para alm dos dados das candidaturas, importante analisar o potencial de

xito eleitoral dos aspirantes ao parlamento e ao executivo. Como destaca Campos
(2014b), a eleio de candidatos negros est relacionada no apenas com a escolha
dos eleitores, mas tambm com vis de recrutamento partidrio das candidaturas.
Conforme levantamento realizado pela Unegro (2011), apenas 43 negros foram
eleitos deputados federais em 2010, 8,3% da bancada (dentre os quais, apenas sete
mulheres).34 Destarte, como citado, as candidaturas negras so mais frequentes
em partidos menores,35 com menor potencial eleitoral. Com efeito, h partidos
com maiores chances eleitorais que recrutam seus candidatos em estratos mais
altos da sociedade, onde a populao negra ainda minoritria (Campos, 2014).
Mesmo em partidos mais competitivos, nem sempre negros e mulheres recebem
efetivo apoio para suas campanhas, tendo que enfrentar os efeitos do racismo e
discriminao dentro e fora de suas agremiaes. No caso das mulheres, em que
h cota legal,36 o dilema entre as candidaturas e xito eleitoral claro. O nmero
de candidaturas de mulheres subiu de 22,4% nas eleies de 2010 para 30,8% nas
eleies de 2014. No entanto, nas eleies de 2010, elas alcanaram apenas 8,8%
das vagas na Cmara dos Deputados e 14,8% no Senado (Inesc, 2014, p. 16).
Ainda que o resultado tenha sido melhor nas eleies de 2014, com efeito, no foi
muito diferente: 9,9% de mulheres na Cmara e 18,5% no Senado (Zigoni, 2014).
34. Na ausncia de dados oficiais sobre a cor ou raa dos parlamentares, a pesquisa desenvolvida pela Unegro utilizou
como mtodo de classificao a consulta direta a parlamentares, a suas assessorias ou a documentos dos mandatos
que registrassem a declarao racial dos polticos. As informaes sobre a metodologia foram colhidas, de forma mais
detalhada, em contato telefnico com o Sr. Alexandre Braga, da coordenao geral da pesquisa, em 18 set. 2014.
35. Estudo realizado por Campos (2014b) analisa candidaturas de vereadores em Rio de Janeiro e So Paulo nas eleies de
2012 e identifica que nos partidos menores, segundo nmero de filiados, havia maior participao de negros. A classificao
racial, nesta pesquisa, foi feita por heteroclassificao, com uso de fotografias.
36. Cotas para candidaturas negras o objeto da PEC no 116/2011, que determina reserva de vagas na Cmara dos
Deputados, nas assembleias legislativas e na Cmara Legislativa, por cinco legislaturas, para parlamentares oriundos da
populao negra. O tema tambm foi item descartado durante a tramitao do Estatuto da Igualdade Racial (Silva, 2012).
Igualdade Racial
453
Os dados dos eleitos (tabela 1) mostram que a chance eleitoral dos negros
muito menor. A participao dos negros se reduz de 30% a 50% entre os eleitos,
se comparados com as candidaturas com o mesmo perfil racial. A participao de
negros entre os eleitos em 2014 superior aos dados das eleies de 2010, apresentados pelo estudo na Unegro, citado anteriormente. Todavia, convm salientar
que os dados de cor ou raa foram coletados por metodologias diferentes, o que
contraindica comparao mais linear e menos cuidadosa. O que pode ser inferido
a existncia e a persistncia da alta sub-representao da populao negra nos
parlamentos nas duas ltimas bancadas eleitas.
A disponibilidade de dados sobre cor ou raa dos candidatos remete a outro
ponto fundamental no que tange s eleies: embora o aumento da participao
da populao negra nos cargos polticos seja muito importante, no suficiente
para que a questo racial conquiste mais espao nos parlamentos e na formulao e
execuo das polticas pblicas. Se a maior participao de negros nesse campo
direito de parte majoritria da populao, considerar, em sua atuao poltica,
o racismo e seus efeitos parte estruturante das desigualdades sociais , dever
dos representantes polticos, qualquer que seja sua cor ou sua raa.
No estudo da Unegro aponta-se que, dos 27 partidos polticos registrados
no TSE em 2010, apenas nove dispunham de secretarias dedicadas aos negros
ou de setorial afro (Unegro, 2011, p. 3).37 Alm da Frente Negra no Congresso
nacional, apenas quatro estados (MG, BA, SP e AP) e dois municpios (Salvador
e Belo Horizonte) dispunham de instncia similar em suas casas legislativas.
O tema do enfrentamento ao racismo ainda carece, pois, de fora nas plataformas eleitorais e, consequentemente, nos programas de governo. Levantamento
realizado pelo Laboratrio de Anlises Econmicas, Histricas, Sociais e Estatsticas
das relaes Raciais (Laeser) analisou os planos de governo dos onze candidatos
Presidncia da Repblica38 (Laeser, 2014). Por um lado, foram identificadas lacunas
significativas em temas relacionados pauta racial, como sade da populao
negra e intolerncia religiosa, inclusive nas candidaturas mais bem colocadas pelas
pesquisas de inteno de voto. Por outro lado, temas antes considerados polmicos
e conflitivos, como as polticas afirmativas e as cotas, receberam aprovao das
principais candidaturas.39 Para algumas candidaturas, no entanto, o tema racial
no foi sequer mencionado.
37. So eles: PHS, PT, PMDB, PDT, PTB, PRB, PSTU, PCO, PSDB (Unegro, 2011, p. 3).
38. Atualizados at 31/jul./2014.
39. Segundo o estudo, somente o PCO tratou do tema sade da populao negra e nenhuma candidatura tratou
de intolerncia religiosa. Por sua vez, PSDB, PT, PSTU e PSB trataram das polticas de ao afirmativa, afirmando a
continuidade das medidas.
454
Cabe anotar que os dados de classificao racial tendem a dar visibilidade

s trajetrias de negros e negras na poltica e na sociedade, caminho marcado por
lutas e conquistas nos passos de nomes como Minervino Oliveira, Antonieta de
Barros e Abdias do Nascimento.40
A expectativa agora que os dados disponibilizados pelo TSE permitam a
realizao de investigaes mais aprofundadas. Em uma primeira mirada, os dados
mostram a cor e a raa dos candidatos, mas no desvendam os mecanismos de
discriminao promovidos pelo racismo e pelo machismo, desde o recrutamento das
candidaturas at a escolha dos eleitores. Investigar e explicitar esses instrumentos de
reproduo das desigualdades pode permitir no apenas enfrent-los diretamente,
como tambm contribuir com a reflexo de que mudanas so necessrias para que
o sistema poltico consiga melhor representar a sociedade brasileira.
2.4 III Conferncia nacional de promoo da igualdade racial
A III Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir), ocorrida

entre 5 e 7 de novembro de 2013, foi realizada em meio aos dez anos de criao
da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). Com o tema
central A democracia e desenvolvimento sem racismo: por um Brasil afirmativo, esta
conferncia reafirmou os compromissos do Governo com a efetivao da referida
poltica e com o fortalecimento institucional da questo racial na agenda do
Estado brasileiro.
A concretizao de trs conferncias at ento contribuiu para que a pauta
racial passasse a compor um espao importante de proposies e deliberaes de
representao poltica, no mbito das aes de governo, em dilogo permanente
com a sociedade civil. As mediaes polticas decorrentes dessa fruio participativa
sinalizam a inteno de fortalecimento e aprofundamento do processo democrtico
brasileiro, promovendo uma nova dinmica para as polticas de enfrentamento
ao racismo.
Com efeito, os esforos decorrentes dessa insero temtica na agenda governamental tm demandado ampliao da capacidade de dilogo entre as diversas
instncias intersetoriais e entre o governo e as representaes da sociedade civil.
Neste sentido, a criao da Seppir representou uma inovao institucional que requer
continuadamente dos rgos e instituies permeabilidade para assimilar o carter
especfico dessa poltica que busca articular participao na poltica universalista e
focalizao no enfrentamento ao racismo institucionalizado.
40. Minervino Oliveira, o primeiro homem negro candidato ao posto mais alto do executivo, pelo PCdoB, em 1930.
Antonieta de Barros, eleita deputada estadual em Santa Catarina, em 1934. Abdias do Nascimento, referncia do
movimento negro brasileiro, foi deputado federal e primeiro senador negro em 1991.
Igualdade Racial
455
No entanto, a questo central para a consolidao da referida temtica tem

sido articular essa agenda ao conjunto das demais polticas. Se no mbito interno
de governo esses fatores so determinantes para uma maior sinergia interministerial,
na relao com a sociedade civil a fragmentao das polticas sugere uma dificuldade ainda maior de aliar as aes e programas de governo com as expectativas
expressas em um conjunto de propostas surgidas no interior dos diversos segmentos
organizados da populao negra.
Por outro lado, a quase inexistncia de avaliao dos processos ocorridos das
conferncias anteriores sinalizam uma descontinuidade das aes, promovendo uma
sensao de recomeo, o que em sntese dificulta o acompanhamento e controle
social das aes de governo.
Todas as conferncias (polticas de promoo de igualdade racial) foram
realizadas aps a elaborao do Plano Plurianual do governo federal, que estipula as
aes e oramentos a serem desenvolvidos nos quatro anos seguintes. Deste modo,
as deliberaes advindas desse frum teriam dificuldades adicionais a serem inseridas
no planejamento governamental, alm daquelas inerentes prpria poltica e aos
limites da burocracia.
Por sua vez, diferentemente de outras reas, no foi possvel a esta rea compor
um Plano Nacional para a poltica que envolvesse atores sociais e governamentais
na elaborao de metas e definio de recursos. O nico Plano Nacional elaborado
ao longo de dez anos e trs conferncias limita-se a elencar deliberaes para a
rea, com enunciados de nveis macro a operacional, sem explicitar os elementos
mnimos, como os citados, que pudessem oferecer possibilidade de acompanhamento
sistemtico de sua evoluo.
A despeito destas limitaes, o desenvolvimento da Conapir, em suas trs
verses, permitiu acompanhar, por sua vez, a trajetria de construo desse espao de
promoo da equidade poltica, que se traduz nas intenes e repertrios marcados
pelos temas centrais de cada uma delas. Na I Conapir, o tema central Estado e
Sociedade Promovendo a Igualdade Racial sedimentou a insero da questo racial
nos processos participativos de polticas governamentais, a partir da tentativa de
construo do Plano Nacional de Promoo da Igualdade racial.
Em seguida, a II Conapir, ao apresentar como tema central os Avanos, desafios
e perspectivas da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial, reafirmou a
instalao do tema entre os compromissos do governo federal, e procurou avaliar
os avanos e impasses para a consecuo da referida poltica. Nesse contexto,
o discurso que embasou a conferncia dava nfase adoo de mecanismos de
gesto que garantissem a efetividade da poltica, a exemplo do debate em torno
456
da institucionalizao da poltica com vistas implantao do Sistema Nacional de

Promoo da Igualdade Racial (Sinapir).41
Por fim, a III Conapir ocorreu em um momento bastante favorvel, em
que se verifica a ampliao do debate em torno da questo racial, bem como os
avanos no arcabouo institucional que trata da promoo da igualdade racial,
especialmente no que se refere s polticas de ao afirmativa. Nesse contexto,
o discurso de referncia da conferncia trazia a reflexo sobre como as desigualdades
sociais e econmicas em conjuno com o racismo se apresentam como um entrave
ao desenvolvimento.
A III Conapir inovou ao organizar plenrias temticas, com o objetivo de
ampliar a participao de determinados grupos nas conferncias, desde o nvel
municipal. Desta forma, ciganos, quilombolas e praticantes de religies de matriz
africana tiveram participao privilegiada.42
Essa conferncia ltima sinalizou uma mudana no processo de mobilizao
e estruturao do seu formato, ao adotar um sistema de monitoramento, ainda
que em fase experimental, criando mecanismos que possibilitassem uma melhor
institucionalidade do processo participativo.
Entretanto, interessante ressaltar que as discusses mais gerais nas conferncias
sinalizam para um modelo de participao em que no se percebe a inteno de
formular solues especificas para as reas temticas. Nesse sentido, parece ficar
distante a percepo de uma viso sistmica em torno da consolidao de um Plano
Nacional de Promoo da Igualdade Racial.
Na abertura da terceira Conapir, a Presidente da Repblica, Dilma Rousseff,
cumpriu um importante ato simblico ao anunciar entregas relevantes para a
populao negra. A que ganhou mais destaque foi, sem dvida, o anncio do
envio ao Congresso Nacional de Projeto de Lei (PL) que institua cotas de 20%
para negros em concursos pblicos. Os desdobramentos desse PL sero tratados
na seo 3.2.1.
Na ocasio, a presidenta tambm assinou o Decreto no 8.136/2013, que
regulamenta o Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial (SINAPIR),
41. Em 2010, com a instituio do Estatuto da Igualdade Racial a partir da Lei no 12.288 (20 de julho de 2010), em seu
Ttulo III (Cap. I, II e III), prev a criao do Sinapir, que tem como objetivo promover a gesto da Poltica de Promoo da
Igualdade Racial, de forma descentralizada e participativa. Operando na consolidao do modelo de gesto compartilhada,
o cofinanciamento e a cooperao tcnica entre os trs entes federativos, que de modo articulado e complementar
dever atender as demandas na promoo da igualdade racial bem como no combate as desigualdades scio raciais,
mediante aes afirmativas e o enfrentamento do racismo. Devendo ainda, participar da organizao, do desenvolvimento,
da avaliao e do monitoramento dos processos de formulao de polticas pblicas, de forma que a perspectiva da
igualdade racial seja incorporada em todas as polticas de Governo, em todos os seus nveis e em todas as suas fases.
42. No processo anterior realizao da terceira Conapir, ocorrem as trs plenrias nacionais especificas: Comunidades
Tradicionais, Comunidades de matrizes africanas e Comunidades ciganas.
Igualdade Racial
457
o que representou um passo significativo para normatizar as aes integradas da

poltica de promoo da igualdade racial, nos trs nveis federativos.
No entanto, cabe analisar em que dimenso essa articulao e integrao de
aes no mbito federal, estadual e municipal, dentro de uma perspectiva sistmica,
podem superar os obstculos e dificuldades de funcionamento das polticas com
caractersticas transversais. O desafio da intersetorialidade ainda reside nas limitaes
institucionais com que alguns organismos de governo operam, a exemplo da Seppir.
Por fim, resta mencionar o terceiro anncio presidencial, cujos desdobramentos sintetizam parte dos desafios que a poltica de igualdade racial enfrenta
no momento. Trata-se de uma nova instncia de articulao tcnico-poltica no
mbito do Ministrio da Sade (MS), para desenvolvimento da Poltica Nacional
de Sade Integral da Populao Negra (PNSIPN).43
Embora institucionalizada desde 2006, a PNSIPN passa por importantes
obstculos para sua plena implementao, denunciados notadamente pelo Comit
Tcnico que assessora o MS no desenvolvimento da poltica. O anncio presidencial
sobre uma nova instncia no MS criou a expectativa de que o tema voltasse ao
gabinete do Ministro, com maiores possibilidades de atuao para implementao
da poltica. Esta era a proposta do Comit Tcnico, que j havia pactuado a criao da
Coordenao de Sade Integral da Populao Negra (CSIPN), nesses termos.
No obstante a manifestao pblica de anncio de criao desta instncia,
sua efetivao nos moldes defendidos pelo Comit Tcnico no prosperou, estando
ainda em apreciao do Ministrio do Planejamento, desde maro de 2014.
A discrepncia entre o discurso e a ao, entre o arcabouo legal e a prtica
nas organizaes e na operao das polticas pblicas, permeada pelo racismo
institucional e pelo lugar que a ao de promoo da igualdade racial ocupa no
imaginrio social ilustram bem o desafio para institucionalizao das polticas
de combate ao racismo e promoo da igualdade racial, inclusive na sua via de
participao social.
43. A Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra (PNSIPN), aprovada pelo Conselho Nacional de
sade (CNS), em 2006, e oficializada pelo Ministrio da Sade (MS), em 2009, por meio da Portaria no 992/09,
e inserida na Lei n o 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial), estabelece a efetivao de procedimentos
necessrios ao reconhecimento do racismo institucional como determinantes sociais das condies de sade,
com vistas promoo da equidade em sade. A partir deste marco, foram construdos diferentes instrumentos
de gesto para a consolidao dessa poltica: em 2011, o Ministrio da Sade firmou com a Seppir, um protocolo de
intenes para a implementao de um programa de combate ao racismo institucional do Ministrio da Sade e do
Sistema nico de Sade e a institucionalizao de uma estratgia para a implementao da Poltica Nacional
de Sade Integral da Populao Negra.
A anlise e repactuao dos princpios e diretrizes

aprovadas na I Conapir e a avaliao da imple
mentao do Planapir compem os propsitos da
II Conapir.
1) Anlise da realidade brasileira a partir da Poltica

Nacional de Promoo da Igualdade Racial.
2) Impactos das polticas de igualdade racial
implementadas a partir da estruturao do Fipir em
estados e municpios.
3) Fortalecimento dos temas prioritrios da Seppir:
Quilombos (acesso terra), Educao, Trabalho e
Renda, Segurana Pblica e Sade.
4) Compartilhamento da Agenda Nacional com o
Plano de Ao de Durban.
5) Participao e controle social compartilhando o
poder de deciso.
Construo do Plano Nacional de Polticas de Promoo da

Igualdade Racial.
1) Reflexo sobre a realidade brasileira, do ponto de vista

da sociedade e da estrutura do Estado, considerando os
mecanismos de reproduo da discriminao, do racismo e
das desigualdades raciais.
2) Avaliao das aes e polticas pblicas desenvolvidas para
a promoo da igualdade nas trs instncias de governo
municipal estadual e federal bem como os compromissos
internacionais objeto de acordos, tratados e convenes,
formalmente assumidos pela Repblica Federativa do Brasil e.
3) Proposio de diretrizes para a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial e tnica, considerando a perspectiva
de gnero, cultura e religio.
Objetivos
Eixos
temticos
Elaborao dos autores a partir dos documentos das conferncias.
1) Reafirmar e ampliar o compromisso do Governo Federal e da sociedade

brasileira com polticas de enfrentamento ao racismo e de promoo da
igualdade como fatores essenciais democracia plena e ao desenvolvimento com justia social no Brasil.
2) Avaliar os avanos obtidos e os desafios a serem enfrentados aps dez
anos de implementao da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade
Racial.
3) Propor recomendaes para o enfrentamento ao racismo e o fortalecimento da promoo da igualdade racial no mbito do Poder Executivo
(federal, estadual e municipal) e de outros Poderes da Repblica.
4) Discutir os mecanismos de institucionalizao da promoo da
igualdade racial, tendo em vista a implantao do Sistema Nacional de
Promoo da Igualdade Racial (SINAPIR).
1) Estratgias para o desenvolvimento e o enfrentamento ao racismo.

2) Polticas de igualdade racial no Brasil: avanos e desafios.
3) Arranjos Institucionais para assegurar a sustentabilidade das polticas
de igualdade racial: Sinapir, rgos de promoo da igualdade racial,
frum de gestores, conselhos e ouvidorias.
4) Participao poltica e controle social: igualdade racial nos espaos de
deciso e mecanismos de participao da sociedade civil no monitoramento das polticas de igualdade racial.
Democracia e Desenvolvimento sem Racismo: por um Brasil Afirmativo
III Conapir/2013
Avanos, desafios e perspectivas da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial.
II Conapir/2008
Estado e Sociedade Promovendo a Igualdade Racial.
I Conapir/2005
Tema
central
Conferncia
Conferncias nacionais de promoo da igualdade racial
QUADRO 1
458
Igualdade Racial
459

3.1 Aes afirmativas no ensino superior no Brasil
As polticas de aes afirmativas (AA) no ensino superior no Brasil vm se consolidando ao longo da ltima dcada. Essas aes vo desde polticas de ingresso
em Instituio de Ensino Superior (IES) a polticas de permanncia estudantil,
fomento pesquisa, prioridade no acesso a financiamento e polticas que visem
corrigir distores histricas, entre outras.
Aes afirmativas, como medidas redistributivas, cumprem o papel de beneficiar
determinados grupos sociais desfavorecidos, ampliando a oportunidade de acesso destes
em diversas esferas, seja econmica, poltica, cultural, social. O retrato das desigualdades
atualmente vividas no Brasil marcado por uma profunda desigualdade racial, que
coloca a populao negra em situao de maior vulnerabilidade.44
Ao longo dos ltimos anos, as AAs de ingresso no ensino superior foram
progressivamente se estabelecendo em IES pblicas e se consolidando na jurisprudncia brasileira, culminando com a declarao de constitucionalidade do sistema
de cotas para negros da Universidade de Braslia (UnB), proclamada pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) em abril de 201245 e a aprovao da Lei no 12.711/2012,
que institui cotas em Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes).
At 2012 no existia uma poltica nacional de ao afirmativa no ensino
superior. At aquele momento, algumas IES pblicas haviam criado aes afirmativas de ingresso no Ensino Superior, de forma independente. Seja por meio de
resolues fruto da autonomia universitria, seja por meio de legislao estadual,
o fato que, a partir das IES, as aes afirmativas (ou o seu debate) passaram a
estar presentes em diversos setores da sociedade brasileira. Era este o panorama
das aes afirmativas nas IES, at 2012 (tabela 2).
TABELA 2
IES pblicas e aes afirmativas at 2012

Nvel
Federal
IES pblicas
IES com AA
(%)
59
49
83,0
Institutos federais
40
33
82,5
Universidades estaduais
38
34
89,4
Faculdades estaduais (faculdades, escolas universitrias, fundaes e

instituto estadual)
77
14
18,2
Faculdade federal
Estadual
Total
Universidades federais
(Continua)
44. Ver Ipea (2011).

45. O STF declarou constitucional a poltica de cotas para negros adotada na UnB ao ser provocado judicialmente pelo
Partido Democratas na Ao de Declarao de Descumprimento de Preceito Fundamental no 186.
460
(Continuao)
Nvel
Total
IES pblicas
Municipal
Centros universitrios
10
Faculdades municipais
Universidades municipais
Total
IES com AA
(%)
30,0
65
1,5
11
304
134
44,0
Fonte: Censo 2012/MEC e Carvalho (2012).

A partir dos dados apresentados, percebe-se que 44,0% das IES, at 2012,
adotaram algum tipo de AA, com maior participao de Ifes e universidades estaduais.
Das 134 IES que apresentaram algum tipo de ao afirmativa, apenas 51 faziam
um recorte racial. Isso significa que apenas 17% do total de IES pblicas no Brasil
faziam um recorte racial nas polticas afirmativas que desenvolviam.
Apesar de ser uma pauta apresentada e defendida inicialmente pelos movimentos
sociais negros, as aes afirmativas em IES acabaram contemplando um pblico
bastante heterogneo, com preponderncia das aes afirmativas para estudantes
de escola pblica.
No quadro abaixo foram consideradas todas as especificidades das AA identificadas, com base em levantamento do INCTI/UnB (Carvalho, 2012). A apresentao
dos dados obedece seguinte lgica: se uma instituio promove aes afirmativas
voltadas para estudantes de escola pblica e para indgenas, essas aes foram
registradas nas duas modalidades. Dessa forma, a percepo de como os diversos
sujeitos estavam contemplados nas polticas cotas existente at 2012 fica mais visvel.
TABELA 3
Mapa de aes afirmativas em IES pblicas por pblico contemplado

IES/regio
Sul
Sudeste
Total
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Total de IES pblicas
28
65
19
49
143
304
Com AA
17
37
13
33
34
134
109
Nmero de IES por tipo de AA

Escola pblica
33
13
24
32
Indgenas
11
14
21
13
68
Negros(as)
14
12
16
52
Deficiente fsico
Moradores(as) de determinadas das regies
16
2
32
27
15
Baixa renda
Quilombolas
Filhos de policiais militares
Agricultores (ou filho/a) e assentado(a)
Professores e servidores pblicos
Mulheres
Refugiados polticos
Fonte: Mapeamento INCTI/UnB (2012).

Igualdade Racial
461
Como se pode observar a partir do quadro apresentado, as AAs de ingresso em

IES pblicas no Brasil assumiram um carter bem heterogneo. A maioria agregava
dois ou mais critrios para o pblico beneficiado (56%). Existem medidas somente
para estudantes de escola pblica (29%), sem a necessidade de outro requisito, como
ser negro ou ter determinada renda. Assim como existem medidas somente para
estudantes negros (AA raciais), representando 5% (07 IES), nmero bem reduzido
em relao quelas destinadas exclusivamente a estudantes de escolas pblicas.
O que se observa que o critrio socioeconmico, especialmente de escola pblica,
se destaca entre os condicionantes para ter acesso AA.
O carter plural das AAs tambm pode ser observado nas diferentes regies do
pas. Apesar de dispor de um panorama nacional das medidas afirmativas, perceber
as especificidades regionais torna-se uma condio sine qua non para entender os
diferentes sujeitos contemplados, bem como o impacto das AAs.
3.1.1 Anlise regional
As aes afirmativas desenvolvidas na regio Norte do Brasil tm uma forte presena

de medidas para a incluso de populaes indgenas. Das 17 IES que tm aes
afirmativas, 65% tm um recorte para a populao indgena. Essa regio tambm
onde houve a menor presena de AAs com recorte racial para a populao negra (17%).
Em relao regio Nordeste, o que se observa das polticas de aes afirmativas
adotadas (at 2012) que a maioria optou por ao afirmativa com critrio socioeconmico (89%), ou seja, destinao de vagas a estudantes de escolas pblicas, combinada
ou no com outros critrios. Nenhuma universidade adotou cotas exclusivamente
raciais, sendo que AAs com critrio racial representam apenas 38% nesta regio.
Na regio Centro-Oeste todas as IES pblicas que adotaram AAs incluram o
critrio de escola pblica, isoladamente ou combinando com dois ou mais critrios.
a regio que, proporcionalmente, adotou o maior nmero de aes afirmativas,
sendo que, do total de IES pblicas, 68% adotaram algum tipo de AA de ingresso
no ensino superior. tambm nessa regio onde o recorte racial encontrava o
maior percentual, sendo que 54% das AAs tm um recorte para a populao negra.
A regio Sudeste onde se concentra o maior nmero de IES no Brasil (143),
representando 47% de todas as Instituies. Apesar de ter inaugurado a adoo
de AAs em IES, a regio onde, proporcionalmente, houve a menor adeso por
parte das Instituies Pblicas. Apenas 23% das IES pblicas do Sudeste adotaram
alguma poltica afirmativa de incluso. Esse percentual fica muito abaixo da 2a
regio com menor adeso de AAs, o Nordeste, com 57% at 2012.
No Sudeste, o critrio socioeconmico foi a principal caracterstica das AAs
adotadas, tendo em vista que 94% das IES optaram pelo critrio egresso de escola
462
pblica como poltica inclusiva. No que tange pauta da populao negra, cerca
de 47% das IES fizeram algum recorte racial, sendo que somente as IES fluminenses
incluram o critrio racial isolado de outros critrios. Levando em considerao que
16 IES pblicas adotam AAs com recorte racial, esse nmero representa apenas 11% das
IES de toda a regio, percentual equivalente ao encontrado na regio Norte (10,7%).
A regio Sul foi a segunda que mais adotou alguma modalidade de AA de
ingresso em IES pblicas, estando presente em 67% do total de instituies nela
localizadas. tambm a segunda na incluso da temtica racial (24%). Nos dois
critrios, fica atrs apenas do Centro-Oeste.
A presena de polticas para indgenas e populao negra foi observada em 21
das 33 IES com AA da regio Sul. Como as demais regies do pas, aes afirmativas
para estudantes de escolas pblicas tm uma forte presena nas IES, identificadas
em 72% das instituies que adotaram AAs.
No que se refere a essas diferenas, percebe-se que, proporcionalmente,
a regio Centro-Oeste foi a que mais adotou AAs, com 68% das IES, seguida da
regio Sul, com 67%, depois Regio Norte, com 60%, e regio Nordeste
com 57%. Por ltimo (e bem distante das demais regies) estava a regio
Sudeste, com apenas 23% de IES que adotaram alguma AA.
3.1.2 Aes afirmativas e a questo racial
O cenrio das desigualdades de acesso ao ensino superior no diz respeito apenas

situao socioeconmica, mas ao racismo como fator que estrutura as relaes
sociais no Brasil. Nesse sentido, o acesso educao parte desse contexto e visa
garantir maior representao da populao negra em todas as etapas de ensino,
representando elemento fundamental para o enfrentamento das desigualdades.
Seno, vejamos a tabela 4.
TABELA 4
IES pblicas e aes afirmativas com recorte racial at 2012

Nvel
IES pblicas
Federal
Municipal
IES com AA
AA com recorte racial
(%)
23
39,0
33
12,5
17
44,7
59
49
Institutos federais
40
Faculdade federal
Universidades estaduais
Estadual
Total IES
38
34
Faculdades estaduais (faculdades, escolas

universitrias, fundaes e instituto estadual)
77
14
0,5
Centros universitrios
10
20,0
Faculdades municipais
65
Universidades municipais
11
304
134
51
16,8
Total
Fonte: Mapeamento INCTI/UnB (2012)
Igualdade Racial
463
A partir da tabela 4, percebe-se que o recorte racial foi feito em apenas 17%
das IES pblicas, o que demonstra que a agenda racial ainda enfrenta dificuldade
de efetivao no Brasil. Mesmo nas IES que possuem AA, apenas 38% destas fazem
um recorte racial na poltica adotada. Percebe-se ainda uma maior presena de
medidas com recorte racial em universidades estaduais (45%) que em instituies
federais, especialmente entre os Institutos Federais, onde apenas cinco (de 40)
fizeram recorte racial na poltica adotada.
Com efeito, apesar de o debate pblico acerca das AAs estar marcado pela
discusso racial,46 o perfil do pblico contemplado por estas polticas diverso, tendo
caractersticas regionais singulares. O critrio racial, ao final, no o preponderante,
apesar de a maior resistncia e crtica ao processo de adoo das aes afirmativas
nas universidades estar relacionada incluso da populao negra.
De fato, esse cenrio parece ilustrar a persistente recusa em se admitir os
efeitos do racismo no pas, calcada no mito da democracia racial, que construiu um
imaginrio social que dificulta o reconhecimento do racismo como estruturante
na construo das relaes e oportunidades no Brasil.
3.1.3 Assistncia estudantil
Esse processo de democratizao do ensino superior no Brasil tornou ainda mais

presente a demanda por polticas de assistncia estudantil que j existia em IES,
porm com uma presena menor de estudantes de baixa renda. Uma poltica de
assistncia eficiente visa corrigir distoro nos ndices de evaso e/ou reteno
estudantil em IES.
O Plano Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES) criado em 2007,
por meio da Portaria normativa nmero 39, de 12 de dezembro de 2007, se tornou
poltica de Estado em 2010.47 Seu objetivo
diminuir as desigualdades sociais promovendo a incluso social de alunos
prioritariamente da rede pblica de educao bsica ou com renda familiar per
capita de at um salrio mnimo e meio nas Universidades Federais (Brasil, 2010b).
O PNAES tem como eixo de atuao as seguintes reas: i) moradia estudantil;

ii) alimentao; iii) transporte; iv) ateno sade; v) incluso digital; vi) cultura;
vii) esporte; viii) creche; ix) apoio pedaggico; e x) acesso, participao e aprendizagem de estudantes com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e
altas habilidades e superdotao.
Nesse sentido, o oramento destinado ao PNAES, que em 2008 era de
R$ 126,3 milhes, passou paraR$ 643 milhes em 2013. Apesar de, a priori, o valor
46. Mais informaes em Campos, Feres Jnior e Daflon (2013).
47. Decreto no 7.234, de 19 de julho de 2010 (Brasil, 2010b).
464
ter aumentado, este ainda considerado insuficiente para conseguir responder de

forma efetiva a demanda apresentada por essa nova realidade universitria. Segundo
a Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior
(Andifes) esse valor s atende 24% de estudantes em situao de vulnerabilidade
socioeconmica. Para a associao, seria necessrio pelo menos R$ 1,4 bilho para
poder dar efetividade ao PNAES.
Uma poltica de assistncia estudantil precisa ser pensada em uma perspectiva
ampla, no apenas sob o aspecto financeiro. Alm da transferncia de renda,
fundamental para a execuo da poltica, necessrio garantir o seu atrelamento
universalizao das informaes e, sobretudo, o acesso a processos formativos
educacionais, como a pesquisa e extenso, remunerada ou no, garantindo assim
a democratizao plena do ensino superior.
3.2 A Lei no 12.711/2012
A Lei no 12.711/2012 pode ser considerada um marco divisor nas polticas de ao

afirmativa de ingresso no ensino superior. Ainda que a chamada Lei de Cotas
abranja somente as Ifes, acaba por consolidar uma poltica afirmativa nacional,
com potencial de influenciar tanto a adoo como o perfil de AA nas demais IES
no Brasil.48
A mencionada lei estabelece reserva de vagas para estudantes de escolas
pblicas, com subcotas de renda e etnorracial. Apesar dos recortes previstos,
o principal critrio desta medida afirmativa procedncia de escola pblica, eixo
predominante nos programas de ao afirmativa para acesso ao ensino superior
em curso at o advento desta norma.
De acordo com a Lei, as Ifes devem, at 2016, gradativamente implantar cotas
para estudantes de escolas pblicas, atendendo reserva de vagas para estudantes
negros e indgenas. O disposto no Artigo 8o desta Lei faculta implementao
gradual da medida: 25% a cada ano, at a totalidade da reserva de vagas em 2016.49
Quando plenamente implementada, a reserva de vagas deve funcionar da
seguinte forma: 50% do total de vagas ofertadas por Ifes sero reservadas para
estudantes de escola pblica. Dentro dessas vagas, estabelecem-se duas subcotas:
i) 50% para estudantes com renda per capita inferior a 1,5 salrio mnimo e
ii) percentual de reserva para estudantes pretos, pardos e indgenas (PPI), conforme
proporo dessas populaes na UF, de acordo com o IBGE.
48. A Lei inclui instituies federais de ensino tcnico de nvel mdio (Artigo 4o, da Lei no 12.711/2012). Para mais
informaes sobre a Lei no 12.711/2012, sua tramitao e escopo, ver o nmero 21 deste peridico.
49. A medida tambm vale para o ensino tcnico/profissional. A lei foi regulamentada pelo Decreto no 7.824 e pela
Portaria Normativa no 18 do Ministrio da Educao (MEC). Para mais informaes, consultar o nmero 20 deste peridico.
Igualdade Racial
465
O Instituto Militar de Engenharia (IME) e o Instituto Tecnolgico de

Aeronutica (ITA) podem ser observados como casos especiais em relao Lei
de Cotas. Por estarem vinculados ao Ministrio da Defesa, no ao Ministrio da
Educao, esses Institutos federais no esto obrigados a cumprir a determinao
da Lei federal, por mera interpretao literal da lei50. Apesar de no estarem
obrigados, compete aos mesmos, por meio de sua autonomia, criar mecanismos
que os coloquem em sintonia com as demais Ifes.
A promulgao da Lei de Cotas sociais com recorte racial mostrou-se tmida,
diante de um panorama favorvel ao desafio que o enfrentamento s desigualdades
e a promoo da igualdade racial. Cotas raciais, a um s tempo, reconhecem o
papel que a discriminao racial exerce na vida das pessoas negras e a abissal distncia entre o percentual de pessoas negras e brancas cursando o ensino superior
no Brasil. Aes afirmativas raciais no precisam estar subordinadas a critrios
socioeconmicos, conforme reconheceu o STF, declarando a constitucionalidade
de cotas raciais independentes.
Apesar das limitaes, a Lei de Cotas reforou a importncia das especificidades
de grupos populacionais em maior situao de vulnerabilidade. A obrigatoriedade de
incluso de cotas para pretos/as, pardos/as e indgenas, fazendo ainda um recorte
de renda, fez com que as Ifes mais resistentes questo racial, por fora de lei,
adotassem polticas afirmativas para a populao negra.
Conforme editais divulgados em 2013 sobre seleo de alunos, identifica-se
que 67% das Ifes abdicaram da implantao gradual e j estabeleceram, em seus
certames, o percentual final de reserva de vagas apresentado pela lei federal (50%),
com cumprimento previsto para at 2016. Entre os Institutos Federais, 87,5% j
alcanaram a meta de 2016, ou seja, 35, dos quarenta existentes, j esto cumprindo
os 50% de reserva de vagas.
Nas universidades federais, esse nmero um pouco menor, j que 33 das 59
instituies cumprem os 50% previstos pela Lei de Cotas. Apesar de representar
percentual de adeso plena inferior quele referente aos institutos federais, 56%
das universidades federais j cumprem a meta de 2016.
At 2012 apenas quatro universidades federais adotaram ao afirmativa com
critrio racial sem a necessidade de outros condicionantes. Esse nmero significa
que apenas 9,75% de medidas afirmativas adotadas por essas instituies adotavam
cotas raciais independentes.
50. Artigo 1b. As instituies federais de educao superior vinculadas ao Ministrio da Educao reservaro, em cada
concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduao, por curso e turno, no mnimo 50% (cinquenta por cento) de
suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas. (Lei no 12.711/2012).
466
TABELA 5
Ifes com aes afirmativas com recorte racial antes e depois da Lei de Cotas (2012 e 2013)
2012
Ifes
2013
Total
Total com
AAs
AAs com
recorte racial
59
49
23
Institutos federais
40
33
Total
99
82
(%)
(%)
Total
Total com
AAs
AAs com
recorte racial
46,9
59
59
59
100,0
05
15,1
40
40
40
100,0
28
34,1
99
99
99
100,0
Fonte: Censo 2012/MEC e INCTI 2012.

O fato de apenas 34% das Ifes com AA incluir espontaneamente recorte

racial at 2012 ilustra a resistncia que ainda afeta esta temtica. A maioria dos
Institutos federais no trazia o recorte racial. Dentre esses institutos em todo o
pas, apenas 05 IF promoviam a incluso de pessoas negras.51 O perfil geral que
vinha sendo adotado por estes institutos era apenas o recorte socioeconmico com
base na origem de escola pblica.
Com a adoo da Lei de Cotas, o cenrio apresentado, por fora legal, mudou
significativamente. Esse um dos principais diagnsticos percebidos nos primeiros
dois anos de vigncia da Lei no 12.711/2012 (Brasil, 2012b). A tabela 6 ilustra as
alteraes na distribuio das vagas em Universidades Federais.
TABELA 6
Vagas reservadas pela Lei de Cotas em universidades federais (2012 a 2014)

2012
2013
2014
Vagas ofertadas
140.303
188.735
191.736
Vagas para ampla concorrncia
110.039
129.303
114.362
Vagas reservadas
30.264
59.432
77.374
Vagas reservadas para escola pblica e baixa renda
16.677
21.608
29.813
Vagas reservadas para PPIs (pretos, pardos e indgenas)
13.392
37.028
43.613
Fonte: Gemaa/UERJ (Daflon, Feres Jnior e Moratelli, 2014).

51. Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia Baiano/BA; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia
da Bahia/BA; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Paran/PR; Instituto Federal de Educao, Cincia
e Tecnologia de Santa Catarina/SC; Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia Farroupilha/RS.
Igualdade Racial
467
No que tange especificamente pauta racial, o que se percebe que houve um

incremento significativo no nmero de vagas reservadas para PPIs em universidades
federais. O aumento foi de 226%, mais que duplicando o nmero de vagas para
esse pblico.
Um dos desafios da Lei de Cotas conseguir fazer com que o cumprimento
da determinao legal no signifique um retrocesso no que tange adoo de
polticas de promoo da igualdade racial j adotada por algumas Ifes. No Instituto
Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Paran e na Universidade Federal
do Paran que adotavam cotas raciais independentes,52 no processo de adaptao,
foram abandonadas as cotas raciais sem recorte socioeconmico, passando a cumprir
estritamente a determinao da Lei de Cotas.
Por outro lado, em outras Ifes o processo de adequao tomou outra direo,
como o caso da UnB, que estabeleceu, alm do percentual mnimo exigido pela
Lei, a reserva de mais 5% para estudantes negros/as, sem a necessidade de outro
critrio. Assim tambm o caso do IFPB, que reserva, alm do percentual previsto
pela Lei, mais 5% para deficientes fsicos e 20%, no campus de Sousa (PB), para
pessoas que vivem em assentamentos de reforma agrria. Tambm foi o caminho
adotado pela Universidade Federal de Santa Catarina, que, alm das vagas reservadas
por lei, faz a reserva de 10% de vagas para estudantes negros, prioritria, mas no
exclusivamente, para estudantes de escola pblica.
Levando em considerao que 87,4% dos/as estudantes do ensino mdio no
Brasil so oriundos/as de escola pblica,53 a Lei de Cotas, garantindo a reserva de
50% das vagas em Ifes para esses estudantes, tem enorme potencial de democratizar
o ensino superior pblico.
Uma inovao neste campo foi implementada pelo Governo do Rio de Janeiro,
que, por meio da Lei no 6.914, de 6 de novembro de 2014, estabeleceu sistema
de cotas para ingresso nos cursos de ps-graduao em universidades estaduais
pblicas. Submetidas ao critrio socioeconmico, foram institudas cotas de 12%
para negros e indgenas, 12% para egressos da rede pblica e privada (neste caso,
ex-beneficirios de financiamento estudantil ou bolsas), e 6% para grupos diversos,54
limitadas a 20% do total de vagas de cada curso. Os cursos de sociologia da UnB e
de Antropologia da Biblioteca Nacional j tinham adotado medidas semelhantes.
52. IFET/PR 20% para candidatos de escolas pblicas; 20% para negros; 4% para indgenas e 4% para pessoas com
deficincia; UFPR: 20% para negros; 20% para candidatos de escolas pblicas; dez vagas para indgenas e uma vaga
para pessoa com deficincia.
53. IBGE, microdados do censo 2010.
54. Pessoas com deficincia, nos termos da legislao em vigor, filhos de policiais civis e militares, bombeiros militares
e inspetores de segurana e administrao penitenciria, mortos ou incapacitados em razo do servio.
468
No que tange ao ensino superior, alm das aes afirmativas nas IES, no se pode
olvidar da importncia que o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e Sistema de
Seleo Unificada (Sisu) adquiriram especialmente nos ltimos anos. Como poltica
do MEC, tanto Enem como o Sisu tm assumido carter central no que se refere ao
ingresso em IES, pblicas e privadas.
Criado em 1998, o Enem passou desde 2009 a ser utilizado como mecanismo
de seleo em IES, ganhando importncia na prpria construo do currculo
escolar da educao bsica. O Sisu, como plataforma virtual administrada pelo
MEC, tem se tornado a forma mais recorrente de ingresso em IES pblicas.
No momento de inscrio, o/a estudante pode fazer at duas opes de cursos e
IES a que deseja concorrer. Tambm no momento de inscrio que dever indicar
se concorrer s vagas da ampla concorrncia, optar pelas vagas reservadas pela Lei
no 12.711/2012 (Brasil, 2012b) ou alguma outra ao afirmativa adotada pela IES.
Em 2013 e 2014, o nmero de inscritos no Enem bateu todos os recordes
dos anos anteriores. Em 2013, o nmero de inscritos/as chegou a 7.173.574, um
aumento de 24% em relao ao ano de 2012. Em 2014 o nmero de inscritos/as
chegou a 8.721.946, um aumento de 21% em relao ao ano anterior.
Uma das explicaes para o aumento do nmero de inscries pode estar
relacionada dimenso que o Sisu assumiu nos ltimos anos. Das 134 IES pblicas
existentes no Brasil, 84 adotaram a nota do Enem e aderiram ao Sisu como forma
de ingresso. A adeso ao Sisu pode ser de maneira parcial (percentual de vagas)
ou total. O nmero de inscries ao Sisu em 2013 foi de 1.949.958, e, em 2014,
foi de2.004.110.
Uma poltica nacional de ao afirmativa conjugada com uma poltica
de seleo integrada pode representar uma democratizao mais profunda do
ensino superior na medida em que rompe com os limites geogrficos, permitindo
que os estudantes faam escolhas sem que isso represente grande dispndio de
recursos financeiros.
Esta primeira dcada de aes afirmativas para o ingresso no ensino superior
pblico no Brasil apresentou muitos avanos, como a incluso de indivduos cuja
participao no ensino superior, em especial na rede pblica, era bastante limitada,
residual ou inexistente em alguns espaos.
No que se refere especialmente populao negra, existe um elemento que
fundamental na discusso de acesso ao ensino superior: o escandaloso ndice de
mortalidade da juventude negra indica que a ampliao de oportunidades para esses
jovens negros condio de vida e existncia social, embora o acesso educao
no signifique que esses jovens negros no enfrentaro o racismo presente em todos
os setores da sociedade brasileira.
Igualdade Racial
469
Em suma, para alm das demandas iniciais de ingresso da populao negra,

o pblico atingido foi ampliado, com a incluso, entre os destinatrios das medidas
afirmativas, de pessoas com deficincia, pessoas com baixa renda, moradores de
determinadas regies, inclusive com atendimento de especificidades locais e regionais.
3.3 Reserva de vagas para negros no ingresso em quadros da
administrao pblica
O mundo do trabalho, por ser espao estruturante na vida social, um dos campos
em que a desigualdade racial se apresenta de modo mais intenso e com maior repercusso para as condies de vida dos indivduos. Os indicadores de desocupao,
renda, trabalho protegido, entre outros, colocam a populao negra sempre em
posio de maior vulnerabilidade. Mesmo na administrao pblica os mecanismos
pretensamente neutros de seleo de parte do quadro funcional no conseguem
superar adequadamente as diferenas experimentadas por brancos e negros.55
medida que o Estado passa a reconhecer os efeitos do racismo e a atuar por
meio de aes afirmativas, as contradies dos quadros da administrao tambm
passam a ser mais questionadas. As demandas sociais e o reconhecimento das
desigualdades raciais e desvantagens histricas acumulativas da populao negra no
mundo do trabalho propiciaram o desenvolvimento de aes afirmativas neste campo.
Os primeiros movimentos vieram na rbita do Programa Nacional de Aes
Afirmativas (PNAA), institudo, na administrao pblica federal, por meio do
Decreto no 4.228/2002. O PNAA previa a incluso de afrodescendentes, mulheres
e pessoas portadoras de deficincia em cargos em comisso e nas contrataes de
prestadores de servio,56 sem abordar, contudo, o tema dos concursos pblicos.
Em alguns ministrios, foi criado sistema de reserva de vagas para ingresso de
servidores e em contrataes por meio de prestadores de servio. Nesse perodo,
foi iniciado o Programa de Ao Afirmativa do Ministrio das Relaes Exteriores,
voltado para o apoio a negros para ingresso na diplomacia. Dessas aes, esta ltima
a nica que vige at hoje (Volpe e Silva, 2014).57
Nesse contexto, fora do mbito do governo federal, verificou-se, a partir de
2002, o surgimento de legislaes que tratavam de ao afirmativa para ingresso
de negros em administraes estaduais e municipais. A maior parte versava sobre
55. Para mais informaes sobre desigualdades raciais no mundo do trabalho e na administrao pblica, consultar
Silva e Silva (2014) e o nmero 20 deste peridico.
56. O PNAA foi institudo sob a coordenao da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia.
No entanto, o decreto nunca foi nem regulamentado, nem revogado. Em pesquisa junto a rgos da administrao
pblica federal, Osrio (2006) constatou que nove entre os 23 ministrios pesquisados no sabiam do que se tratava o
PNAA. Mesmo entre alguns que afirmaram conhec-lo, ficou patente o desconhecimento. Em apenas dois ministrios
seus representantes confirmaram conhecer o decreto, apesar de no aplic-lo.
57. Os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Justia, da Cultura e o Supremo Tribunal Federal implementaram
medidas. Para mais informaes, consultar o nmero 20 deste peridico e Silva e Silva (2014).
470
cotas, com percentuais que variavam de 5% a 44% das vagas ofertadas. Em menor
nmero, algumas experincias indicavam o estabelecimento de metas percentuais
para alcance de maior participao de negros, semelhana do proposto no PNAA.58
Levantamento realizado por Volpe e Silva (2014) identificou, at 2012,
a adoo de aes afirmativas em quatro estados e 46 municpios, algumas delas,
descontinuadas. A reserva de vagas tambm foi estipulada em outras esferas de atuao
do poder pblico, alm do concurso, como estgio, cargo em comisso, prestadores
de servio e publicidade. As referidas aes afirmativas concentravam-se nas regies
Sudeste e Sul, com respectivamente 50% e 42% das observaes at 2012.59
Entre 2013 e 2014, o quadro das reservas de vagas na administrao pblica
foi ganhando novos contornos. Dentre os fatos mais importantes, est, sem dvida,
a promulgao da Lei no 12.990/2014, que estabeleceu cotas para negros em
concursos da administrao pblica federal, direta e indireta.
3.3.1 Aprovao da Lei de Cotas federal (Lei no 12.990/2014)
Durante a III Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CONAPIR),

a presidente Dilma anunciou o envio ao Congresso Nacional, em carter de urgncia,
de Projeto de Lei (PL) que versava sobre reserva de 20% das vagas para negros em
concursos pblicos da administrao pblica federal (PL no 6738/2013).
O PL tramitou no Congresso entre novembro de 2013 e junho de 2014,
quando foi aprovado. Por meio de acordos, seguiu sem alteraes e com votaes
majoritariamente favorveis. Algumas emendas foram apresentadas e sistematicamente rejeitadas:
Na tramitao do PL na Cmara dos Deputados foram apresentadas seis emendas
matria: i) extenso da reserva de vagas aos cargos em comisso; ii) ampliao
do percentual de reserva de vagas para 30%, incluindo indgenas; iii) alterao da
vigncia da lei para prazo indeterminado; iv) preenchimento dos cargos em comisso
em percentuais paritrios aos pretos, pardos e brancos; v) ampliao do percentual
de reserva de vagas para 50%; e vi) extenso da reserva de vagas para os Poderes
Judicirio e Legislativo (Laeser, 2014, p. 3).
A lei prev que a cota seja aplicada em todo concurso pblico da administrao
pblica federal, direta e indireta, com nmero de vagas igual ou superior a trs;
estabelece o critrio da autodeclarao; define que os candidatos concorrero em
duas listas de vagas reservadas e na ampla concorrncia, evitando a formao de
teto; indica responsveis por avaliao anual e fixa em 10 anos a vigncia da norma.
58. Para mais informaes sobre a trajetria das aes afirmativas na administrao pblica, consultar Silva e Silva (2014)
e o nmero 20 deste peridico.
59. Anlise sobre o assunto foi realizada no nmero 20 deste peridico, no captulo Igualdade racial.
Igualdade Racial
471
Na ausncia de regulamentao ou outro nvel de orientaes, os rgos

promotores de concursos acabaram por introduzir algum grau de adequao e
aperfeioamento da norma. Os primeiros concursos realizados a partir da vigncia da lei foram promovidos pelo Instituto Federal de Braslia (editais n os 001
e 002/2014). 60 No edital dos certames, estabelece-se que documento de
autodeclarao tnico racial seja encaminhado por meio dos correios, como forma
de validao para concorrncia s vagas reservadas. A elaborao de um documento
parte para declarao racial tambm foi procedimento adotado em concursos
seguintes, como o da Anatel.61 O quadro 2 apresenta alguns procedimentos no
necessariamente disciplinados pela Lei, mas que foram adotados por rgos do
governo federal para implementao da reserva de vagas.
QUADRO 2
Procedimentos adotados para aplicao da Lei de Cotas62

Categoria
Procedimento
Concurso/processo
seletivo
Autodeclarao
Exige documento de autodeclararo tnico racial no momento da inscrio. A

declarao deve ser enviada por correios para validao da inscrio como negro.
IFB/Anatel
Cadastro de
reserva
Para os cargos/polos de trabalho em que no existe previso inicial de reserva de

vaga para pessoa preta ou parda, ser formado cadastro no quantitativo de 30%
(trinta por cento) do cadastro esperado para ampla concorrncia
Petrobras. Edital no 1,
de 11 de setembro de
2014. Item 3.2.1.2.1
Comisso
especfica
Estabelece comisso formada de empregados da empresa, distribudos por

gnero, cor e regio geogrfica, que ir avaliar a condio de preto e pardo
dos candidatos, considerando os seguintes aspectos: a informao prestada na
inscrio e a autodeclarao apresentada na fase de comprovao de requisitos
e o fentipo. O no enquadramento implica excluso do processo seletivo.
Petrobras. Edital no 1,
de 11 de setembro de
2014. Item 3.2.7.
Critrios de
preenchimento
das vagas reservadas para negros
e pessoas com
deficincia
Os candidatos negros aprovados dentro do nmero de vagas oferecido ampla

concorrncia no preenchero as vagas reservadas a candidatos negros.
Os candidatos negros aprovados dentro do nmero de vagas oferecido s vagas
reservadas a pessoa com deficincia no preenchero as vagas reservadas a
candidatos negros.
Os candidatos negros que perderam o direito de concorrer s vagas reservadas
s pessoas com deficincia figuraro na lista de candidatos negros.
Edital no 55/2014:
concurso pblico para
provimento de vagas
no cargo de agente de
polcia federal
Fonte: Editais dos concursos/processos seletivos do IFB, Anatel, Petrobras e Poltica Federal.
60. O primeiro teve como objetivo provimento de 158 vagas para tcnico administrativo, das quais 28 foram reservadas
para negros. No segundo, voltado para seleo de professores, trs das treze vagas foram objeto da cota. Disponvel
em: <http://www.ifb.edu.br/certames/concursos>.
61. A este respeito ver <http://www.cespe.unb.br/concursos/anatel_14/>. Esta exigncia no aparece no edital da
ANTAQ, disponvel em: <http://goo.gl/L7wgkU>.
62. Subordinado a Lei de Cotas especfica, o municpio de Salvador adotou critrio de convocao explcito a convocao
dos candidatos aprovados ser de acordo com a ordem de classificao geral no Processo Seletivo Simplificado mas,
a cada frao de 5 (cinco) candidatos, a quinta vaga fica destinada a candidato afrodescendente aprovado, de acordo
com a sua ordem de classificao na lista especfica (Salvador, 2014) e Edital de concurso pblico no 01/2014/SEMGE
de 15 de setembro de 2014.
472
O ponto de maior controvrsia, sem dvida, volta-se para a autodeclarao

e a criao de comisso especfica para sua verificao. Embora no seja critrio
definido pela lei, nem adotado por todos os rgos, a possibilidade de criao de
instncia para validar a declarao racial foi considerada adequada no julgamento
das cotas na UnB no STF.63
Ainda que o critrio de autodeclarao seja o prefervel, tendo em vista a
possibilidade de fraudes e a busca por garantir o melhor resultado da poltica, o
ministro relator da ADPF 186 validou as orientaes para comisso de avaliao
do critrio racial, apresentadas por Daniela Ikawa na obra Aes Afirmativas
em Universidades:
A identificao deve ocorrer primariamente pelo prprio indivduo, no intuito de
evitar identificaes externas voltadas discriminao negativa e de fortalecer o
reconhecimento da diferena. Contudo, tendo em vista o grau mediano de mestiagem
(por fentipo) e as incertezas por ela geradas h (...) um grau de consistncia entre
autoidentificao e identificao por terceiros no patamar de 79% , essa identificao
no precisa ser feita exclusivamente pelo prprio indivduo. Para se coibir possveis
fraudes na identificao no que se refere obteno de benefcios e no intuito
de delinear o direito redistribuio da forma mais estreita possvel (...), alguns
mecanismos adicionais podem ser utilizados como: (1) a elaborao de formulrios
com mltiplas questes sobre a raa (para se averiguar a coerncia da autoclassificao);
(2) o requerimento de declaraes assinadas; (3) o uso de entrevistas (...);
(4) a exigncia de fotos; e (5) a formao de comits posteriores autoidentificao pelo
candidato. A possibilidade de seleo por comits a alternativa mais controversa das
apresentadas (...). Essa classificao pode ser aceita respeitadas as seguintes condies:
(a) a classificao pelo comit deve ser feita posteriormente autoidentificao do
candidato como negro (preto ou pardo), para se coibir a predominncia de uma
classificao por terceiros; (b) o julgamento deve ser realizado por fentipo e no
por ascendncia; (c) o grupo de candidatos a concorrer por vagas separadas deve
ser composto por todos os que se tiverem classificado por uma banca tambm
(por foto ou entrevista) como pardos ou pretos, nas combinaes: pardo-pardo, pardopreto ou preto-preto; (d) o comit deve ser composto tomando-se em considerao
a diversidade de raa, de classe econmica, de orientao sexual e de gnero e deve
ter mandatos curtos (Ikawa apud Lewandowski, 2012, p. 39).
Por sua vez, a aplicao da Lei est restrita a cargos com trs ou mais vagas,
de modo que quadros funcionais pequenos ou nos quais a reposio seja feita de
forma fragmentada tero pouco impacto da normativa. Este o caso dos concursos
para docentes de ensino superior. Diferentemente do caso do IFB, em concursos
recentes para magistrio superior, as cotas no tiveram repercusso, haja vista o
nmero limitado de vagas64 (Silva e Silva, 2014). Desta forma, h que se analisar
63. Para mais informaes sobre a ADPF 186, consultar Silva e Silva (2013).
64. Exemplos de editais disponveis em <http://dgp.unb.br/concursos/docente-2014>.
Igualdade Racial
473
estratgias possveis para que o corpo docente das universidades, campo de formao do debate sobre cotas no Brasil, no passe ao largo dos avanos conquistados
pela recente legislao. Neste espao, uma forma de garantir maior nmero de
vagas por concurso que o certame seja realizado por rea de conhecimento e no
mais por disciplinas especficas.
A sistematizao das iniciativas mais exitosas na operacionalizao da reserva de
vagas tarefa premente para o governo federal, de modo que os executores
de concursos e processos seletivos tenham disposio conhecimento sobre
os procedimentos mais adequados para viabilizar melhor funcionamento da
ao afirmativa. O compartilhamento dessas experincias tende, por seu turno,
a minimizar eventuais questionamentos e consequentes obstculos consecuo dos
certames, alm de garantir melhor fruio do direito por parte da populao negra.
De fato, o prprio instrumento do concurso pblico precisa ser repensado,
no bojo de uma estratgia de maior democratizao dos quadros da administrao
pblica. Nesse sentido, as cotas no podem ser encaradas como uma panaceia, mas
antes como uma dentre outras medidas necessrias para este processo. Assim, cabe
destacar que, quando o Ministrio das Relaes Exteriores implementou o Programa
de Ao Afirmativa para negros, o fez em conjunto com uma reformulao mais
ampla do processo seletivo para admisso de diplomatas, eliminando contedos e
etapas que excluam, de partida, candidatos oriundos de classes populares,
a exemplo de questes pontuais sobre histria da arte e entrevistas em ingls.
Na mesma direo, concursos que exigem do candidato deslocamentos sua prpria
custa, como foi o ltimo certame do prprio Ipea, na sua fase de entrevistas, acabam
por restringir a participao dos candidatos em igualdade de oportunidades.
Por fim, a Lei no 12.990/2012 foi questionada no Supremo Tribunal Federal
por meio do Mandado de Segurana (MS no33.072), impetrado em julho de
2014. Na ao, o Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (Iara) requeria que,
alm do executivo, os demais poderes federais tambm obedecessem legislao
em seus certames. Conforme notcia do STF,
oprocesso ainda questiona a ausncia, na Lei 12.990/2014, de dispositivo que assegure
a igualdade de gnero para as mulheres, e pede liminarmente a incluso da cota racial
em um concurso pblico autorizado pelo Tribunal de Contas da Unio (MS..., 2014).
Por conta disso, alguns concursos aguardavam deciso para ser iniciados.65
No entanto, em agosto de 2014, o STF negou seguimento ao MS por avaliar que
no era a ao adequada para o pleito, entre outras razes aventadas na deciso
(Deciso..., 2014 e STF, 2014). O processo ainda vai para plenrio.
65. A este respeito ver <http://goo.gl/CcfdVb>.
474
3.3.2 Novas leis e perspectivas para reserva de vagas para negros na administrao pblica
Alm da Lei no 12.990/2014, outras normas recentes incrementaram o quadro

das iniciativas de ao afirmativa para negros na administrao pblica.
Em levantamento no exaustivo,66 o quadro atual de reserva de vagas para negros
pode ser ilustrado pelo apndice A.
Um levantamento anterior (Volpe e Silva, 2014) j informava que as normas
desta modalidade de ao afirmativa concentravam-se nas regies Sul e Sudeste.
No Norte-Nordeste, apenas a cidade de Sousa, na Paraba, havia implementado
uma poltica nesse sentido, aparentemente no mais vigente. Apenas em 2011,
o municpio de Salvador adotou a cota, mas, sem concursos pblicos no espao
de dois anos, a norma teve efeitos apenas em 2014.
Novas leis foram aprovadas entre 2013 e 2014. Dentre elas, pode-se destacar
a reserva de vagas no estado da Bahia, no estado e no municpio de So Paulo.
O governo da Bahia67 estabeleceu cota de 30% em concursos pblicos. Antes,
o estado de So Paulo havia tambm apresentado seu Programa Estadual de
Incluso, que tem como meta a participao proporcional de 35% de negros no
quadro de servidores ativos em cinco anos (0,19% para indgenas). De acordo
com o Programa, ser estabelecida pontuao diferenciada para pretos, pardos e
indgenas em concursos pblicos, seleo de estagirios, alm de bolsas de estudos
e vagas em cursos oferecidos pelo estado, semelhana da modalidade de ao
afirmativa adotada em IES paulistas.68 Por sua vez, o municpio de So Paulo
aprovou, em dezembro de 2013, lei que estabelece cotas de 20% para negros
na administrao direta e indireta, para cargos efetivos, em comisso e estgio
profissional, garantida a equidade de gnero. A norma estabelece a criao de uma
Comisso de Monitoramento e Avaliao e prev atualizao dos dados cadastrais
e ajustes em sistemas de RH e formulrios para possibilitar monitoramento.69
Durante a tramitao do PL das cotas no Senado, a Mesa Diretora anunciou
que o Senado Federal tambm adotaria reserva de 20% das vagas para negros em
concursos pblicos para cargos efetivos e nos contratos de prestao de servios
continuados e terceirizados (Mendes, 2014 e Senado, 2014c, seo II).70 A adoo
de sistema de cotas segue em discusso em outras localidades:71 em Rio Branco,
66. Foram relacionadas as leis captadas por meio de notcias, informao de sites governamentais e de gestores e ativistas.
67. A este respeito ver o Estatuto Da Igualdade Racial Da Bahia (Lei no 20785/2014).
68. Conforme Decreto no 59.900/2013. Em 15 de janeiro de 2015, foi aprovada a Lei Complementar no 1.259 do estado
de So Paulo, que autoriza o poder executivo a instituir sistema de pontuao diferenciada em concursos pblicos para
pretos, pardos e indgenas, detalha seus critrios e define prazo para regulamentao.
69. Lei 15.939/2013, Decreto no 54.949/14.
70. No foi especificado nmero mnimo de vagas para incidncia das cotas.
71. A exemplo dos municpios de Santos e Presidente Prudente. A este respeito ver <http://goo.gl/orjDLw> e <http://
goo.gl/WsCNIC>.
Igualdade Racial
475
por exemplo, foi aprovada uma legislao para garantir maior participao de negros
em peas publicitrias veiculadas pela administrao municipal.72
Uma nova fronteira para o debate de cotas para negros em concursos pblicos
foi aberta com os encaminhamentos ao Pedido de Providncias ao Conselho
Nacional de Justia (CNJ), sobre cotas para negros e indgenas no Judicirio.
Para analisar a questo, foi constitudo grupo de trabalho, formalizado pela Portaria
no 24, de 21 janeiro de 2013. Um dos resultados dessa mobilizao foi a realizao
do censo do Poder Judicirio. Por meio de questionrio eletrnico sigiloso, a coleta
de dados foi realizada no segundo semestre de 2013. O censo abordou, alm do
perfil de servidores e magistrados, outros temas, como motivao para o trabalho
e satisfao com polticas institucionais. Segundo o CNJ (2014a), 60% dos servidores e
64% dos magistrados em atividade responderam pesquisa (170.746 servidores
e 10.796 magistrados).
Entre os magistrados, a maioria formada por homens (64,1%) e por brancos
(82,8%).73 O maior ingresso percentual de negros ocorreu entre 2012 e 2013 (19,1%
dos ingressos). Entre 2002 e 2011, negros representaram 15,5% dos ingressos.
Como era esperado, a menor participao de magistrados negros est localizada
nos postos mais elevados da carreira, nos tribunais superiores (8,9%), e a maior,
na Justia Eleitoral (22,5%). Entre os demais servidores, 56,2% so mulheres e
69,1% so brancos.74 Neste segmento, desde 2002, 29% dos ingressantes foram
negros. No entanto, cabe destacar que o percentual de negros entre os ingressantes
efetivos de 1962 a 1971 era maior (37,6%). A partir desse perodo, o percentual
de negros ingressantes varia de 26 a 29%. Por sua vez, entre os servidores, a presena de
negros maior nos tribunais superiores (37,2%) e menor na justia federal (24,0%).
Os dados divulgados por cor ou raa s cobrem cruzamentos por ano de ingresso,
sexo e ramos da justia, no sendo possvel verificar as funes e vnculos destes
servidores pelo recorte racial. Assim, embora o censo tenha sido realizado para dar
conta da anlise do perfil racial do Judicirio, as poucas desagregaes com recorte
racial dificultam a visualizao das desigualdades raciais, especialmente no caso dos
servidores. Observa-se tambm que, ainda que a motivao da enquete tenha sido o
mote racial, outros temas acabaram ganhando mais destaque na pesquisa. H uma
seo especfica sobre as opinies das magistradas sobre desigualdade de gnero, mas o
mesmo enfoque no dado desigualdade racial.
Como se tratam de dados preliminares, como anuncia o documento,
a expectativa que futuras publicaes possam aprofundar o desenho do perfil
racial especialmente dos servidores, tendo em vista que, para os magistrados,
72. A este respeito ver <http://goo.gl/iYdnfj>.
73. 1,4% preto; 1,5% amarela; 14,2% pardo e 0,1% indgena. (CNJ, 2014a, p. 41).
74. 4,1% preto; 1,9% amarela; 24,7 % pardo e 0,3% indgena (CNJ, 2014a, p. 120).
476
a baixa participao de negros evidente. Tambm seria interessante se o CNJ

disponibilizasse a base de dados no identificada da pesquisa, possibilitando aos
interessados produzir suas prprias estatsticas.
Na mesma dinmica foi apresentado, pela ONG Educafro, o Pedido de providncias,75 referente implementao de cotas para negros no Ministrio Pblico
do Trabalho. Indeferido no rgo de origem, a anlise do pleito foi estendida a
todo Ministrio Pblico da Unio e Estados, ultimando em avaliao do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico (Comisso de Defesa dos Direitos Fundamentais).
Para subsidiar a anlise, foi realizada, em setembro de 2014, audincia pblica com
escuta de diversos atores sociais envolvidos com o tema,76 para melhor embasamento
dos conselheiros sobre o assunto.
3.3.3 Acompanhamento do quadro de leis j implementadas: dilemas e perspectivas
Contestaes
Muitas legislaes enfrentaram contestaes de ordem administrativa e/ou judicial,

embora diversas leis sequer tenham protagonizado maiores conflitos na ocasio de
sua aprovao (Volpe e Silva, 2014). Para alm dos questionamentos individuais,
algumas leis foram suspensas ou declaradas inconstitucionais, outras ainda passam
por interminveis batalhas, como o caso da Lei de cotas de Vitria.
Aes afirmativas derrubadas por ao de inconstitucionalidade, como em
Cachoeira do Sul, Rio de Janeiro e Vitria, foram substitudas por outras legislaes.
No caso de Vitria, tambm a segunda lei se encontra em apreciao do Tribunal
de Justia do Estado.
No conjunto das aes impetradas, o vcio material foi aventado, especialmente,
na alegao de atentado isonomia e justificativas assemelhadas. O problema do
vcio de iniciativa igualmente embasou alguns processos. Nestes, afirmou-se a tese
de que a iniciativa de lei que versa sobre o regime jurdico dos servidores deve ser de
iniciativa do Poder Executivo, de modo que algumas leis de iniciativa do Legislativo
foram suspensas. No entanto, esse entendimento no pacfico, visto que outras
tantas leis que seguiram o mesmo processo legislativo no foram questionadas ou
que essa hiptese foi afastada em alguns julgamentos. Entende-se a ao afirmativa
foi considerada como meio de concretizao de direito fundamental, sem afetar
o regime jurdico dos servidores, apenas sua forma de ingresso (Esprito Santo,
2010, p. 29-30).
A expectativa que, com a Lei de Cotas no governo federal e a disseminao
das experincias vigentes, formulem-se ou reformulem-se as iniciativas de ao
75. Pedido de Providncias no 543/2013-50, disponvel em: <http://goo.gl/2ZEz5q>.
76. Para mais informaes, consultar o edital da audincia pblica, disponvel em: <http://goo.gl/EnbnLN>.
Igualdade Racial
477
afirmativa dentro de consensos mnimos que reduzam as controvrsias, pelo menos

no campo formal e nas alegaes de inconstitucionalidade.
Monitoramento e avaliao dos sistemas de reserva de vagas
Com a implementao de uma poltica de reserva de vagas em concursos, alm do

aumento da participao de negros nos cargos pblicos de maior poder e prestgio,
esperam-se outros efeitos positivos experimentados, por exemplo, na trajetria das
Instituies de Ensino Superior (IES): ampliao do debate pblico e institucional
sobre racismo, desenvolvimento de estratgias institucionais de enfrentamento ao
racismo, incorporao de outras lgicas de ao a compor as equipes e processos
decisrios. Todavia, para formular, acompanhar e avaliar essas polticas incidentes
sobre o quadro de pessoal, necessrio ter informao de qualidade, bem como
promover sistemas pblicos e transparentes de monitoramento das referidas
medidas afirmativas.
Nesse sentido, verificam-se limites importantes para esse intento. Quando
acessveis, relatrios baseados em registros administrativos de pessoal geralmente
no so divulgados com a incluso da varivel cor ou raa (por inexistncia do
quesito, incerteza sobre o processo de coleta, alta subnotificao ou falta de interesse da gesto). O Ministrio do Planejamento (MPOG) divulga mensalmente
boletim sobre a composio do quadro de pessoal, em que apresenta recorte do
funcionalismo por sexo, escolaridade do cargo, rgo de lotao, idade mdia dos
servidores, entre outros, sem exibir nenhuma informao sobre o perfil racial.77
Ademais, os prprios dados do funcionalismo federal apresentam percentual de
subnotificao ainda na casa de 15% para os servidores ingressos de 2007 a 2012
(Volpe e Silva, 2014).
Na pesquisa realizada pelo Ipea (2014) entre 2011 e 2012, foram mapeadas
cinquenta localidades, dentre as quais quatro estados com medidas de ao afirmativa
para ingresso de negros nos quadros de pessoal. Questionrios foram encaminhados
para as reas de recursos humanos e de igualdade racial ou reas correspondentes
de 41 localidades (nove foram descobertas aps esta fase da pesquisa). Apenas nove
localidades responderam ao questionrio dirigido para a rea de recursos humanos,
especificamente para o setor responsvel pela gesto de concursos pblicos. Dessas
nove localidades, sete informaram existir, no quadro da administrao direta,
algum registro da cor ou raa dos servidores; destas, apenas cinco confirmaram que
o campo cor ou raa preenchido com regularidade, sendo possvel extrair um perfil
atualizado da cor ou raa dos servidores. Ou seja, mesmo entre administraes que
j implementam polticas de cotas raciais, a informao atualizada sobre o perfil
77. Boletim estatstico de pessoal. Disponvel em: <http://www.servidor.gov.br/index.asp?index=65&ler=s712>. Acesso
em: 21 nov. 2013.
478
dos servidores nem sempre est disponvel. Alm disso, na pesquisa, no houve
relatos da existncia de sistemas de monitoramento contnuo da legislao sobre
reserva de vagas. Em alguns casos, o respondente informou que a sistemtica de
monitoramento estava em implementao; em outros, a administrao declarou
que os dados sobre resultados da poltica somente foram sistematizados para atender
a demanda da pesquisa.78
Por sua vez, pesquisas domiciliares nacionais, ainda que contenham, em sua
maioria, a varivel cor ou raa em bons nveis de notificao e confiabilidade,
nem sempre permitem anlise mais acurada das ocupaes pblicas, que forneam
elementos para anlise dos quadros de pessoal de uma determinada localidade,
tanto no que se refere ao ingresso, composio e carreiras, como em informaes
mais sofisticadas, como ascenso e desenvolvimento. Por outro lado, registros
administrativos nacionais, a exemplo dos dados do Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), apresentam limitaes no registro do quesito cor ou raa em
geral e para a administrao pblica, em particular, em que o dado praticamente
no captado pela RAIS (quadro 3).
QUADRO 3
Fontes de dados sobre ocupados por cor ou raa na administrao pblica

Fonte/
rgo
Periodicidade
Abrangncia geogrfica
Informaes relacionadas
disponveis
Observaes
Setor do emprego (pblico

ou privado)
rea do emprego (federal,
estadual, municipal).
No possvel desagregar administrao

direta ou indireta e diferentes poderes.
Pelo carter amostral, dados por tipo de
ocupao (CBO) no comportam muitas
desagregaes.
PNAD/
IBGE1
Anual
Nacional. No permite
desagregao por
municpio
Censo/
IBGE
Decenal
Nacional. Permite desagregao at nvel municipal
Posio na ocupao (funcionrio pblico); atividade

(administrao pblica)
S h informao sobre posio na

ocupao, sem variveis sobre setor e
rea do emprego, como na PNAD.
Rais/
MTE
Anual
Dados do empregado, tipo

de vnculo e empregador
23,41% de subnotificao para o

quesito cor ou raa.
91,08% dos ocupados em administrao
pblica em geral (CNAE 75116) no
informaram cor ou raa (Rais 2012).
Siape/
MP
Atualizao
contnua
Dados divulgados no
Boletim Estatstico de
Pessoal, sem qualquer
recorte por cor ou raa dos
servidores.
15,4% de subnotificao do quesito

racial para os ingressos entre 2007 e
2012 (Volpe e Silva, 2014).
Fonte: Documentao das bases. Brasil (2014d) e IBGE (2013), disponvel em: <http://goo.gl/l6PjKE>.
Nota: 1 PME usa as mesmas questes da PNAD para setor e rea de emprego.
Notadamente no atual processo de difuso de aes afirmativas para ingresso

de negros na administrao pblica, preciso que se avancem com as informaes
78. Volpe e Silva (2014).
Igualdade Racial
479
dos trabalhadores desse setor, incorporando com qualidade e abrangncia o quesito

cor ou raa, a fim de permitir efetivo monitoramento das leis algumas criadas
h mais de uma dcada , e avaliao de seus resultados.
Por fim, convm ressaltar que a reserva de vagas para ingresso de negros deve
tambm ser adotada como parte de um processo mais amplo de ao afirmativa,
no qual, alm do ingresso de profissionais negros, a questo racial e o enfrentamento ao racismo estejam presentes em outros aspectos da administrao pblica.
Formao dos servidores pblicos, instrumentos de participao social, critrios de formulao de programas, parmetros de avaliao das iniciativas governamentais, muitos outros campos carecem da incluso da perspectiva racial.
Ainda que o tema racial tenha conquistado maior espao na agenda governamental
nas ltimas dcadas, o advento das reservas de vagas para negros traz a oportunidade
de aprofundar a problematizao sobre o aspecto racial, muito alm da porta de
entrada da administrao pblica ou de instncias especficas. A experincia das
universidades ensina que as cotas so apenas o comeo.
3.4 Execuo oramentria
Obter um oramento da poltica de igualdade racial no governo federal um grande

desafio por algumas razes, entre as quais se destacam trs. A primeira diz respeito
ao fato de que as polticas de igualdade racial e enfrentamento ao racismo tm
natureza transversal, ou seja, devem ser executadas horizontalmente pelos rgos
setoriais, contando, em tese, com a coordenao da Seppir. O segundo motivo,
ainda relacionado natureza da poltica, que aes de promoo da igualdade
racial nem sempre so quantificveis. Por exemplo, uma iniciativa com recorte racial
pode envolver a equitativa participao de negros em publicidade, a produo de
indicadores desagregados por cor ou raa ou a incluso de contedo sobre o tema
em programas de formao. Na verdade, esse tipo de recorte racial muitas vezes
resultado de iniciativas governamentais para garantir transversalidade de polticas
pblicas de igualdade racial. Atribuir todo o custo de aes dessa natureza para
um oramento de igualdade racial parece refletir pouco a realidade do dispndio.
Igualmente atribuir a um oramento de igualdade racial montantes despendidos
em aes sem nenhuma preocupao com a questo racial, somente pelo fato de
atenderem negros, tambm no parece razovel.
A terceira razo diz respeito aos instrumentos disponveis para monitoramento
fsico e oramentrio. Mesmo em aes em que a perspectiva racial est posta,
nem sempre possvel identificar os recursos despendidos para este objetivo.
o caso de aes amplas, em que parte dos recursos direcionada para a questo
racial, mas no h registros disponveis sobre esta alocao. H tambm as aes
especficas aglutinadas, espcie que se tornou mais frequente neste ltimo PPA,
que procurou condensar aes e reduzir seu nmero no oramento. A aglutinao
480
de aes permite mais flexibilidade na execuo, ao passo que reduz a transparncia

e facilita maior fluidez de compromissos fixados. Por exemplo, na ao oramentria Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica nas Comunidades do Campo,
Indgenas, Tradicionais, remanescentes de Quilombo e das Temticas de Cidadania,
Direitos Humanos, Meio Ambiente e Polticas de Incluso dos Alunos com Deficincia
do programa Educao Bsica (MEC), no possvel verificar se foram despendidos recursos com comunidades quilombolas e em que montante.79 Alm dessas,
restam as aes que so especficas e restritas questo racial. O quadro 4 procura
sintetizar essas possibilidades.
QUADRO 4
Programas e aes governamentais com recorte racial PPA

Aes com
recorte racial
Caracterstica
Aes universais
sensveis promoo
da igualdade racial
Desenvolvem atividades universais, porm incorporam

iniciativas que incluem a temtica racial, em diferentes
nveis e profundidade, quer no contedo de projetos, em
linhas preferenciais em editais pblicos ou na sistemtica
de coleta e acompanhamento de dados desagregados,
por exemplo.
Aes universais
com projetos especficos de promoo
da igualdade racial
Desenvolvem atividades universais, combinadas com

aes especficas de combate desigualdade racial, com
recursos destacados, porm, por estarem no mbito
de uma determinada ao, sem discriminao, no
possvel identific-los nos instrumentos de planejamento
e oramento.
Aes especficas
aglutinadas
Desenvolvem atividades especficas de combate

desigualdade racial ou voltadas especialmente para a
populao negra. No entanto, como os recursos so
alocados de forma conjunta com outros pblicos, no
possvel separar os produtos nos instrumentos de planejamento e oramento.
Aes especficas
de promoo da
igualdade racial
Desenvolvem atividades especficas de combate desigualdade racial ou voltadas especialmente para a populao negra, com recursos destacados nos instrumentos de
planejamento e oramento.
Ao oramentria
PPA 2012-2015 (exemplos)
20RJ Apoio Capacitao e Formao

Inicial e Continuada de Professores,
Profissionais, Funcionrios e Gestores para a
Educao Bsica
20RS Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica nas Comunidades do Campo,
Indgenas, Tradicionais, remanescentes de
Quilombo e das Temticas de Cidadania,
Direitos Humanos, Meio Ambiente e Polticas
de Incluso dos Alunos com Deficincia.
8457 Apoio a Projetos de Segurana Alimentar e Nutricional para Povos Indgenas e
Povos e Comunidades Tradicionais
20KV Fomento Difuso e Pesquisas
sobre Cultura e Patrimnio Afro-Brasileiro
8215 Ateno Sade das Populaes
Quilombolas
Fonte: Adaptado de Silva et al. (2011).
No PPA 2012-2015, houve o desenvolvimento de um documento que

procurou agregar aes consideradas como transversais em 22 grupos de polticas
79. Iniciativa 02CO Prestao de assistncia financeira, tcnica e material as escolas, aos profissionais da educao
e aos estudantes das redes pblicas da educao bsica, incluindo programas de transporte, alimentao (inclusive
de professores e profissionais de educao bsica), assistncia sade, manuteno escolar, ampliao do tempo e
espaos educativos e reforo da autogesto, material didtico-escolar, paradidtico, peridicos e obras de referncia,
considerando, entre outras especificidades, o atendimento educacional especializado, a acessibilidade, a sustentabilidade
socioambiental, as populaes do campo, afrodescendentes, indgenas e a educao de jovens e adultos. A este
respeito, ver: <http://goo.gl/VKCU3m>.
Igualdade Racial
481
especficas: Agendas Transversais (Brasil, 2011d). Alm de um captulo dedicado

s aes que dialogassem com igualdade racial e comunidades quilombolas,
temas como meio ambiente, juventude, gua e povos indgenas estavam entre os
incorporados na publicao.
O documento, que no traz nenhuma orientao metodolgica geral, apresenta
no incio de cada captulo uma breve introduo, informando o total de programas,
objetivos e iniciativas relacionados com cada tema. Em 2012, foi lanado um
relatrio de monitoramento, que por sua vez inclua o acompanhamento descritivo
dos programas, objetivos e metas, ou seja, um relato sobre a execuo no perodo.
Cabe destacar que foram consideradas como metas diretrizes de ao sem necessariamente constar quantificao e prazo, o que permitiu incluir no monitoramento
amplo leque de informaes relevantes, mas assistemticas.
O relatrio ainda abarcou um acompanhamento oramentrio que, ao agregar
tanto aes oramentrias especficas, como programas universais com impacto
indireto sobre a populao negra, envolveu uma relao que extrapola o que se
pode considerar efetivamente aes afirmativas, de promoo da igualdade racial
ou de enfrentamento ao racismo, nos termos anteriormente discutidos.
Posteriormente, na seo inicialmente dirigida para a Igualdade Racial e
comunidades quilombolas, foram incorporados novos pblicos os povos
e as comunidades tradicionais , o que reduz a j comprometida anlise especfica
quanto ao tema racial.
Posteriormente, o Ministrio do Planejamento lanou sistema de acompanhamento do PPA em seu site (PPA mais Brasil), em que se pode visualizar o
relato dos gestores para as iniciativas e metas relacionadas a cada tema, conforme
a formulao inicial do documento Agendas Transversais. No entanto, embora em
um sistema relativamente amigvel, no se superam os limites de acompanhamento
ora enunciados. Podem-se verificar relatos importantes sobre a trajetria das
aes ligadas questo racial no perodo; mas, se de partida no se estabeleceram
compromissos, no h como avaliar o desenvolvimento da poltica a contento.
Ademais, nem em termos dos produtos das aes executadas os resultados aparecem
de forma clara e sistematizada. Por fim, no h, para o usurio, integrao com o
sistema de oramento.80
Na Lei Oramentria Anual (LOA) 2013, o nmero de aes oramentrias
j reduzidas que caracterizou o PPA atual foi ainda mais condensado. Por exemplo,
a ao Implantao de Equipamentos Culturais da Cultura Afro-Brasileira foi
absorvida por uma ao denominada Implantao de Equipamentos Culturais,
que serve a diferentes reas do MINC.
80. Ver outras crticas ao novo modelo de planejamento em Garcia (2012) e Ciconello (2012).
482
No entanto, foi introduzido novo elemento que pode contribuir para o

monitoramento do oramento: trata-se do Plano oramentrio (PO):
O PO uma identificao oramentria, de carter gerencial (no constante
na LOA), vinculada ao oramentria, que tem por finalidade permitir que tanto a
elaborao do oramento quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo
ocorram num nvel mais detalhado do que o do subttulo (localizador de gasto)
da ao (Brasil, 2013b, p. 43).
Com o PO, podem-se detalhar produtos intermedirios da ao; etapas de

projeto e aes prioritrias (chamadas de Mecanismo de acompanhamento intensivo).
No Manual para LOA 2015, consta uma outra finalidade, qual seja, a desagregao
de estruturas administrativas descentralizadas. Todo recurso da ao oramentria
no precisa estar necessariamente distribudo nos POs, ou seja, nem sempre a soma
dos POs corresponde ao total da ao oramentria.
No PO, devem ser apresentados os detalhamentos da ao oramentria,
prejudicados pelo processo de aglutinao. Nele, o gestor deve prever e atualizar
a execuo fsica e financeira desagregada. Procura-se nessa tentativa agregar a
facilidade de um oramento mais flexvel com o detalhamento e transparncia das
informaes. Contudo, como se trata de um controle gerencial, a possibilidade de
alterao nos compromissos assumidos bem maior do que aqueles consolidados
na pea oramentria, que exigem tramitao legislativa.
Diante desse novo recurso, para identificar outras aes oramentrias relacionadas com a promoo da igualdade racial, foi realizada uma busca no Sistema
Integrado de Planejamento e Oramento do Brasil (SIOP), nos campos ao
oramentria e plano oramentrio, usando palavras-chaves.81 A tabela 7 sintetiza
as aes oramentrias identificadas.
A tabela 7 demonstra o potencial de anlise que o Plano oramentrio pode
trazer, se for bem preenchido e bem controlado, a despeito da possibilidade de
maior flexibilizao dos compromissos.82 Nesse sentido, a ao do MDA Apoio
ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas, Povos Indgenas e
Povos e Comunidades Tradicionais , serve como exemplo ao distinguir metas para
cada grupo atendido. Por sua vez, as aes do MMA e do MEC no utilizam a
ferramenta para explicitar os recursos gastos com cada grupo de beneficirios,
mantendo o processo de aglutinao de aes, o que dificulta a transparncia.
O oramento da Seppir foi considerado separadamente na tabela 8.
81. Racial, afrodescendente, negro, afrodescendente, afirmativa, quilombo, africana.

82. H um recurso no cdigo identificador do PO (rea Temtica) indicado no MTO 2015, mas ainda no utilizado, que
pode servir como um filtro no mapeamento das aes voltadas a determinada rea.
1.011.624,00
894.000,00
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas

Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades
Tradicionais
Enfrentamento ao Racismo e Promoo

da Igualdade Racial

da Igualdade Racial

da Igualdade Racial
Agricultura Familiar

da Igualdade Racial

da Igualdade Racial
Poltica Externa
MDA
MDA
MDA
MDA
Incra
Incra
MRE
MDA
MDA
MDA
MDA
MDA
MDA
MRE
Concesso de Bolsas de Estudo a Candidatos Afrodescendentes Carreira Diplomtica
Reconhecimento e Indenizao de Territrios

Quilombolas
Assistncia Tcnica e Extenso Rural para

Agricultura Familiar
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das

Comunidades Quilombolas, Povos Indgenas
e Povos e Comunidades Tradicionais
Valor no detalhado
1.750.000,00
5.500.000,00
25.000.000,00
Regularizao fundiria Indenizao das Benfeitorias e de Terras

aos Ocupantes de Imveis em reas
Reconhecidas para as Comunidades
Quilombolas
Regularizao Fundiria Reconhecimento, Delimitao, Desintruso e
Titulao de Territrios Quilombolas
1.000.000,00
250.000,00
975.000,00
Assistncia Tcnica e Extenso Rural

para Comunidades Quilombolas
Valor no detalhado
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Indgenas
100.000,00

da Igualdade Racial
Apoiar s polticas de gnero,

juventude, comunidades tradicionais,
direitos humanos e igualdade racial
MDA
Articulao Implementao de Polticas
MDA
Dotao inicial
Licenciamento e Qualidade Ambiental
Plano oramentrio
MMA
Ao oramentria
MMA
Programa no PPA
UO
rgo
Aes oramentrias com recorte racial LOA 2013 (sem Seppir)
TABELA 7
1.750.000,00
5.500.000,00
42.600.000,00
1.000.000,00
250.000,00
975.000,00
894.000,00
1.011.624,00
100.000,00
Dotao atual
1.381.599,88
4.170.135,60
42.526.990,71
1.000.000,00
0,00
0,00
0,00
290.166,67
33.217,21
Liquidado
(Continua)
78,9
75,8
99,8
100,0
0,0
0,0
0,0
28,7
33,2
Execuo
(%)
Igualdade Racial
483
Transporte Rodovirio
DNIT
FCP
FCP
FCP
FCP
FCP
FCP
FCP
FCP
MT
MinC
MinC
MinC
MinC
MinC
MinC
MinC
MinC
Total
Fonte: SIOP/MPOG.
Cultura: Preservao, Promoo e Acesso
Educao Bsica
FNDE
MEC
Programa no PPA
UO
rgo
(Continuao)
Fomento Difuso e Pesquisas

sobre Cultura e Patrimnio
Afro-Brasileiro
Produo e Difuso de Conhecimento na

rea Cultural
2.000.000,00
Proteo e Promoo das Comunidades Quilombolas e de Terreiros
57.721.083,00
1.100.000,00
0,00
865.459,00
Promoo de Intercmbios Culturais

Afro-Brasileiros
Valor no detalhado
100.000,00
1.350.000,00
575.000,00
0,00
0,00
15.250.000,00
Dotao inicial
Assistncia Jurdica s Comunidades

Remanescentes de Quilombos
Fomento a Projetos da Cultura

Afro-Brasileira
Promoo e Fomento Cultura Brasileira
Implantao de Espaos Culturais da

Cultura Afro-Brasileira
Valor no detalhado
Valor no detalhado (Reabertura

de crdito)
Construo de Acesso Rodovirio Quilombo do Gaia - no Municpio de So

Gonalo do Par - na BR-262 - no Estado de
Minas Gerais
Implantao, Instalao e Modernizao de
Espaos e Equipamentos Culturais
Valor no detalhado
Plano oramentrio
Apoio ao Desenvolvimento da Educao

Bsica nas Comunidades do Campo,
Indgenas, Tradicionais, Remanescentes de
Quilombo e das Temticas de Cidadania,
Direitos Humanos, Meio Ambiente e Polticas
de Incluso dos Alunos com Deficincia.
Ao oramentria
70.502.297,06
82.925.446,00
85,0
89,5
100,0
3.450.000,00
985.000,00
77,7
95,4
100,0
102,9
1.554.000,00
825.992,00
100.000,00
1.389.467,00
80,0
100,0
1.600.000,00
460.000,00
0,0
67,9
Execuo
(%)
0,00
10.735.727,99
Liquidado
1.100.000,00
3.450.000,00
2.000.000,00
865.459,00
100.000,00
1.350.000,00
575.000,00
1.600.000,00
2.000.000,00
15.804.363,00
Dotao atual
484
Igualdade Racial
485
TABELA 8
Execuo oramentria da Seppir (2013)

(Em mil)
Dotao inicial
Autorizado
(lei + crditos)
Liquidado
Nvel de
execuo (%)
(A)
(B)
(C)
(D-C/B)
54.660
56.139
34.546
61,54
Enfrentamento ao racismo e promoo da igualdade racial
24.136
24.836
9.756
39,28
Fomento a aes afirmativas e outras iniciativas para

a promoo da igualdade racial1
11.811
11.811
4.491
38,03
Fomento ao desenvolvimento local para comunidades

remanescentes de quilombos e outras comunidades
tradicionais2
12.325
13.025
5.265
40,42
30.524
31.303
24.790
79,19
Programas e aes dos rgos selecionados
Secretaria de Polticas de Promoo

da Igualdade Racial total
Programa de gesto e manuteno
Fonte: Cmara dos Deputados.

Notas: 1 Formulao e implementao de polticas e/ou apoio a iniciativas governamentais e no-governamentais de formao
e capacitao de agentes pblicos e profissionais da iniciativa privada, levantamento e construo de cadastro de
programas de aes afirmativas, promoo de eventos, confeco e divulgao de contedos educativos e/ou
de comunicao de aes afirmativas e valorizao da pluralidade etnicorracial, visando promover a criao e implementao de programas de enfrentamento s desigualdades raciais e de aes afirmativas voltadas valorizao da
pluralidade etnicorracial e incluso socioeconmica, poltica e cultural da populao negra em especial, e de outros
grupos historicamente discriminados.
2
Apoio tcnico, estudos de viabilidade econmica, capacitao de agentes de apoio e da comunidade local e apoio a

projetos de fortalecimento institucional envolvendo as organizaes representativas das comunidades Quilombolas e
de outras comunidades tradicionais.
As atividades finalsticas da pasta foram agregadas em duas grandes aes

oramentrias. At mesmo a Seppir no utilizou o recurso dos POs para detalhar os
produtos intermedirios de suas aes finalsticas. Somente no Programa de Gesto
h este detalhamento, o que permitiu identificar duas atividades importantes e
voltadas para estruturao da poltica: monitoramento e avaliao de polticas
e programas de promoo da Igualdade Racial e apoio a conselhos e organismos
governamentais de promoo da Igualdade Racial, com dotaes iniciais respectivamente de R$ 164 mil e R$ 3,273 milhes.
No que tange execuo oramentria da Seppir para o perodo, embora
a execuo global seja de 61,5% dos recursos, verifica-se que as aes finalsticas
esto bem abaixo desta marca, ainda que no tenham sofrido contingenciamento,
como ocorreu em exerccios anteriores.83
Por fim, o grfico 1 apresenta a trajetria do oramento da Seppir e parece
sinalizar uma recuperao em relao aos ltimos dois anos, tanto em termos de
nvel de execuo, como de montante efetivamente liquidado.
83. Conforme relatrio de gesto da Seppir (2014), no houve contingenciamento das aes finalsticas nesse exerccio;
os limites oramentrios teriam se restringido ao Administrao da Unidade.
486
Espera-se que o uso intensivo e adequado do recurso PO possibilite maior

transparncia e sistematizao das informaes oramentrias mais atinentes
questo racial nos prximos exerccios.
GRFICO 1
Trajetria oramentria da Seppir

(Em %)
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
76,6
73,3
57,7
73,0
65,4
64,8
61,1
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
25,4
41,6
61,5
2011
2012
2013
0
Autorizado
Liquidado
Nvel de execuo (%)
Fonte: Siga Brasil e IPCA (2013).
4 DESAFIOS
O ano de 2014 encerra no apenas o ciclo de uma dcada de criao da Seppir,

em 2013, mas tambm o primeiro governo Dilma Rousseff. Nestes dois perodos
sobrepostos, houve muitos avanos para a poltica de igualdade racial. A promoo
da Igualdade racial foi declarada como uns dos objetivos prioritrios do governo
nos ltimos Planos Plurianuais. Medidas de grande relevncia para a populao
negra se concretizaram nos ltimos quatro anos, a exemplo das legislaes de cotas
no ensino superior e na administrao pblica. Porm, estes avanos so ainda
pequenos em relao s discrepncias abissais existentes no Brasil.
A aprovao da Lei no 12.711/12 (Lei de Cotas para ingresso em IES) e da
Lei no 12.990/14 (Lei de Cotas para negros em Concurso Pblico Federal) representa o incio de marcos legais fundamentais em direo promoo da equidade.
Porm, tambm representam um desafio na medida em que discursos racistas
como o da meritocracia, da miscigenao, entre outros se reinventam para garantir
a manuteno das disparidades raciais no Brasil.
O crescimento dos casos de racismo e de violncia generalizada contra a populao negra, sobretudo sua juventude, desafia toda a estrutura de funcionamento do
Estado brasileiro e suas formas clssicas de combate violncia. A tentativa de oferecer
segurana populao, como demonstrado neste captulo, integra uma geopoltica
Igualdade Racial
487
urbana que expressa um conflito complexo de territorialidades, distinguindo os que

devem ser protegidos e os que devem ser vigiados, mediada por uma tecnologia de
poder que vem servindo como argamassa para a legitimao da militarizao da
questo urbana. A formao de uma sociedade securitria dominada por uma fobia
paranica coloca o corpo negro em estado permanente de suspeio e controle.
Estes fatos corriqueiros, esta subjetividade do medo d forma e legitimao
ascenso do Estado penal no mundo contemporneo, em que cabe polcia coibir
a violncia que o sistema econmico, poltico e social engendra. A pena e a punio
funcionam nesse esquema como economia poltica que produz inquisio, programas,
discursos, polticas pblicas e estigmas sociais (Batista, 2012). Neste cenrio de recrudescimento da violncia sistmica, de militarizao de conflitos, o racismo ganha novo
escopo institucional, reproduzido como elemento intrnseco s principais polticas
urbanas atualmente em curso nas grandes metrpoles brasileiras, em que a segurana
mais uma mercadoria oferecida na prateleira de bens e servios a serem consumidos.
Enquanto a populao negra submetida escalada de violncia engendrada
pelos prprios aparelhos de Estado, a ideia de transversalidade que estrutura as
polticas raciais permanece apenas como discurso oficial. Uma dcada de poltica
de igualdade racial no foi suficiente para garantir a insero da pauta racial como
um dos elementos nucleadores das polticas universais, garantindo a ela a mesma
centralidade que o racismo exerce na produo das desigualdades sociais. Ainda que
o discurso de transversalidade da poltica esteja presente, inclusive nos documentos
oficiais e nos enunciados de diversos programas, sua efetividade carece de poder
efetivamente atribudo a quem pode torn-lo concreto.
Eis o cerne da mudana necessria para real insero da questo racial na
agenda governamental, superando o voluntarismo em compromisso poltico que
possibilite tornar eficazes os diversos marcos legais em vigor para o tema. E, para
ilustrar, podem-se citar polticas pactuadas e institucionalizadas que ainda esto
longe de estar plenamente implementadas, como a educao para as relaes
tnico-raciais, a regularizao fundiria de territrios quilombolas e a poltica
nacional de sade integral da populao negra.
Por sua vez, para a ampliao das aes afirmativas para a populao negra,
se faz necessrio dotar os rgos e instncias dedicadas a elas de mais autonomia
em termos decisrios e materiais. J passou o tempo dos projetos-piloto, de baixo
oramento e limitada capilaridade. As aes afirmativas precisam de outro escopo.
Por fim, essas mudanas de patamar no so exequveis sem a redefinio de
estruturas de governo que dialoguem com os processos de polticas pblicas,
da sua formulao at a avaliao dos programas governamentais, para implementar a igualdade racial em sua dinmica. Garantir que, em todas essas fases, a
questo racial se operacionalize um desafio tcnico e poltico de grande monta,
mas inescusvel para avanarmos nesta to importante agenda.
488
REFERNCIAS
ARAUJO, Marianna; CASTRO, Vitor. Mar de terror. APblica, 1o jul. 2013.

Disponvel em: <http://goo.gl/pgMT8l>.
ARRUTI, Jos Mauricio Andion. A emergncia dos remanescentes: notas para
o dilogo entre indgenas e quilombolas. Revista Mana,Rio de Janeiro,v. 3,n. 2,
out.1997. Disponvel em: <http://goo.gl/vhQ0SG>. Acesso em: 6 set. 2014.
AZEVEDO, Lena. Operao Limpeza. APblica, 15 jul. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/GpLoQh>.
BARROSO, Lus Roberto. Ao popular e ao civil pblica: aspectos comuns e distintivos.
Cadernos de direito constitucional e cincia poltica, n. 4, p. 233-241, 1993.
BASTHI, Anglica. Breve reflexo sobre Pel e a experincia negra no futebol
brasileiro. CAMPOS, Flavio; ALFONSI, Daniela (Orgs.). Futebol objeto das
cincias humanas. So Paulo: Leya, 2014.
BATISTA, Vera Malaguti. Na periferia do medo. In: ESTADOS GERAIS DA
PSICANLISE, 2., 2003, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: EGP, 2003.
Disponvel em: <http://goo.gl/8JjJ0d>. Acesso em: 7 ago. 2014.
______. Adeso subjetiva barbrie. In: ______. (Org.). Loic Wacquant e a
questo penal no capitalismo neoliberal. Rio de Janeiro: Revan, 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/x1g7dg>.
BETTO, Frei. Pases que reduziram a maioridade penal no diminuram a violncia.
Portal Frum, 16 abr. 2014. Acesso 10 maio 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/lCjeoz>.
BRASIL. Decreto-lei no 898, de 29 de setembro de 1969. Define os crimes contra a
segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e julgamento
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, set. 1969. Disponvel
em: <http://goo.gl/jOvKZS>.
______. Lei no 7347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil pblica de
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (vetado) e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 1985.
______. Senado Federal. PLS Projeto de lei do Senado, no 114 de 1997. Dispe
sobre a ao civil destinada ao cumprimento da obrigao de fazer ou de no fazer,
para a preservao da honra e dignidade de grupos raciais, tnicos e religiosos.
Braslia: Senado Federal, 1997.
______. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia:
Senado Federal, 1998.
Igualdade Racial
489
______. Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003.Dispe sobre registro, posse e

comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Sistema Nacional de Armas
Sinarm, define crimes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
dez. 2003. Disponvel em: <http://goo.gl/Vc0Shz>.
______. Emenda constitucional no 45, de 30 de dezembro de 2004. Altera
dispositivos dos Arts. 5o, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107,
109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio
Federal, e acrescenta os Arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e d outras providncias.
Braslia, Dirio Oficial da Unio, Braslia, dez. 2004.
______. Lei no 11635, de 27 de dezembro de 2007. Institui o Dia Nacional de
Combate Intolerncia Religiosa. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2007a.
Disponvel em: <http://goo.gl/mLgQhI>.
______. Decreto no 6040, de 7 de fevereiro de 2007. Institui a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, fev. 2007b. Disponvel em: <http://goo.gl/0qXbLf>.
______. Lei no 12.035, de 1o de outubro de 2009. Institui o Ato Olmpico, no mbito
da administrao pblica federal, com a finalidade de assegurar garantias candidatura
da cidade do Rio de Janeiro a sede dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016 e de
estabelecer regras especiais para a sua realizao, condicionada a aplicao desta Lei
confirmao da escolha da referida cidade pelo Comit Olmpico Internacional. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 1o out. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/9Z7ON4>.
______. Lei no 12288, de 20 de julho de 2010. Institui o Estatuto da Igualdade
Racial; altera as Leis nos 7716, de 5 de janeiro de 1989, 9029, de 13 de abril de
1995, 7347, de 24 de julho de 1985, e 10778, de 24 de novembro de 2003. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 2010a.
______. Decreto no 7.234, 19 de julho de 2010, que institui o Programa Nacional
de Assistncia Estudantil (Pnaes). Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 2010b.
Disponvel em: <http://goo.gl/2PZcRM>.
______. PLS Projeto de Lei do Senado, no 728, de 2011. Define crimes e infraes
administrativas com vistas a incrementar a segurana da Copa das Confederaes FIFA
de 2013 e da Copa do Mundo de Futebol de 2014, alm de prever o incidente de
celeridade processual e medidas cautelares especficas, bem como disciplinar o direito
de greve no perodo que antecede e durante a realizao dos eventos, entre outras
providncias. Braslia: Senado Federal, 2011a. Disponvel em: <http://goo.gl/TmAwpzu>.
______. PEC Proposta de emenda Constituio, no 31 de 2011. Acrescenta
o Art. 159-A Constituio Federal, para determinar a compensao financeira
490
pela Unio aos demais entes federados, e pelos Estados aos respectivos municpios,
nas hipteses que especifica. Braslia: Senado Federal, 2011b.
______. PEC Proposta de emenda Constituio, no 99 de 2011. Acrescenta
ao Art. 103, da Constituio Federal, o inciso X, que dispe sobre a capacidade
postulatria das Associaes Religiosas para propor ao de inconstitucionalidade e
ao declaratria de constitucionalidade de leis ou atos normativos, perante a
Constituio Federal. Braslia: Cmara dos Deputados, out. 2011c. (Em aprovao).
Disponvel em: <http://goo.gl/aR44kV>.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento
Federal; Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, Secretaria Nacional de
Articulao Social. Plano Mais Brasil, mais desenvolvimento, mais igualdade,
mais participao PPA: 2012-2015 agendas transversais. Braslia: MP/SPI,
2011d. Disponvel em: <http://goo.gl/qc1SBm>. Acesso em: 10 ago. 2014.
______. Lei no 12.663, de 5 de junho de 2012. Dispe sobre as medidas relativas
Copa das Confederaes FIFA 2013, Copa do Mundo FIFA 2014 e Jornada
Mundial da Juventude 2013. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jun. 2012a.
Disponvel em: <http://goo.gl/oiOuzZ>.
______. Lei no 12.711, de 29 de agosto de 2012. Dispe sobre o ingresso nas
universidades federais e nas instituies federais de ensino tcnico de nvel mdio e
d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago. 2012b. Disponvel
em: <http://goo.gl/BBs3tV>.
______. Ministrio da Defesa. Portaria Normativa no 3.461/MD, de 19 de dezembro
de 2013. Dispe sobre a publicao Garantia da Lei e da Ordem. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, dez. 2013a.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento
Federal. Manual tcnico de oramento. Braslia: MTO/SOF, 2013b. Disponvel em:
<http://goo.gl/bwHteF>.
______. Lei no 12.966, de 24 abril de 2014. Altera a Lei no 7.347, de 24 de julho
de 1985 (Lei da Ao Civil Pblica), para incluir a proteo honra e dignidade de
grupos raciais, tnicos ou religiosos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 2014a.
______. Lei no 13.022, de 8 de agosto de 2014. Dispe sobre o Estatuto Geral das
Guardas Municipais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago. 2014b. Disponvel em:
<http://goo.gl/TbAvSw>.
______. Senado Federal. Secretaria de Gesto de Informao e Documentao.
Ato da Comisso Diretora no 7, 2014. Braslia: Senado Federal, maio 2014c.
Disponvel em: <http://goo.gl/moHI7n>.
Igualdade Racial
491
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto

Pblica. Boletim estatstico de pessoal e informaes organizacionais, v. 19,
n. 219, jul. 2014d. Disponvel em: <http://goo.gl/Jw1A1F>.
CAMPOS, Flavio de. Arquitetura da excluso: apontamentos para a inquietao
com o conforto. In: CAMPOS, Flavio; ALFONSI, Daniela (Orgs.). Futebol objeto
das cincias humanas. So Paulo: Leya, 2014a.
CAMPOS, Luis Augusto. Socialismo moreno, conservadorismo plido? Cor e
recrutamento de candidaturas nas duas maiores cidades brasileiras. In: ENCONTRO
DA ABCP. REA TEMTICA: ELEIES E REPRESENTAO POLTICA, 9.,
2014b, Braslia. Anais... Braslia: ABCP, 2014b. Disponvel em: <http://goo.gl/rIJsTR>.
CAMPOS, Luiz Augusto; MACHADO, Carlos. A cor e o sexo da poltica:
composio das cmaras federais e estaduais. Rio de Janeiro: Gemaa, 2014.
p. 1-21. (Textos para Discusso Gemaa, n. 7).
CAMPOS, Luiz Augusto; FERES JNIOR, Joo; DAFLON, Vernica Toste.
Administrando o debate pblico: O Globo e a controvrsia em torno das cotas
raciais. Revista Brasileira de Cincia Poltica, Braslia, n. 11, maio/ago. 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/klzl0G>. Acesso em: 17 jul. 2014.
CARVALHO, Jos Jorge de. Mapa das aes afirmativas no Brasil. Jos Jorge de
Carvalho. Braslia: INCTI, maio 2012. Disponvel em: <www.inctinclusao.com.br>.
Acessado em: 09 out. 2013.
CHAU, Marilena. Brasil: mito fundador e sociedade autoritria. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 2000. Disponvel em: <http://goo.gl/Z0mF22>.
CICONELLO, Alexandre. O oramento das polticas federais de promoo
da igualdade racial e combate ao racismo: baixa prioridade e execuo. Braslia:
INESC, 2012. (Nota Tcnica, n. 179). Disponvel em: <http://goo.gl/fbS8gm>.
CNJ CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. Censo do Poder Judicirio:
Vide Vetores Iniciais e Dados Estatsticos. Braslia: CNJ, 2014a. Disponvel em:
<http://goo.gl/osulT8>.
______. Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio
e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas. Novo diagnstico
de pessoas presas no Brasil. Braslia: DMF, jun. 2014b. Disponvel em:
<http://goo.gl/194DUT>. Acesso em: 10 set. 2014.
COSTA, Leda Maria da. Alteridades imaginadas: as narrativas da derrota e os
viles da seleo brasileira em Copas do Mundo. Mdia e identidade nacional.
Disponvel em: <http://goo.gl/iXK3th>. Acesso em: 10 jul. 2014.
492
DAFLON, Vernica Toste, FERES JUNIOR, Joo, MORATELLI, Gabriela.

Levantamento das polticas de ao afirmativa 2014: evoluo temporal e
impacto da Lei no 12.711 sobre as universidades federais. So Paulo; Rio de
Janeiro: IESP-UERJ, 2014. n. 4, p. 1-10. Disponvel em: <http://goo.gl/9fxYPT>.
DECISO considera MS via inadequada para discutir cotas em concursos.
STF Notcias, 14 ago. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/SrBDmk>.
DIAP DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA PARLAMENTAR.
Radiografia do novo Congresso: legislatura 2011-2015. Braslia: Diap, dez. 2010.
(Srie Estudos Polticos, a. 5). Disponvel em: <http://goo.gl/h0sJmW>.
ESPRITO SANTO. Tribunal de Justia. Relatrio: ao de inconstitucionalidade no
100070023542. Vitria: TJES, 23 set. 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/xgkFCo>.
FARIAS, Jesualdo Pereira. Frum Assessor da Andifes. Braslia: Fonaprace, 15
abr. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/F4DNVg>.
FBSP FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA. Anurio Brasileiro
de Segurana Pblica 2013. So Paulo: FBSP, 2013. Disponvel em: <http://www.
forumseguranca.org.br/estatistica/dados-criminais>. Acesso em: 16 out. 2014.
FGV FUNDAO GETLIO VARGAS. Indicadores socioeconmicos nas
UPPs da cidade do Rio de Janeiro. FGV Projetos, Rio de Janeiro, n. 17, 2012.
Disponvel em: <http://goo.gl/1Jxv2T>. Acesso em: 16 set. 2014.
FILHO, Mario. O negro no futebol brasileiro. Rio de janeiro: Mauad, 2010.
FRANCO JUNIOR, Hilrio. A dana dos deuses: futebol, cultura, sociedade.
So Paulo: Companhia das Letras, 2007.
FREYRE, Gilberto. Foot-ball mulato. Dirio de Pernambuco, 18.06.1938.
Sociologia, Rio de Janeiro, v. 2, p. 431-433, 1973.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. PPA: o que no e o que pode ser. Polticas sociais:
acompanhamento e anlise, Braslia, n. 20, artigo especial, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/1JJvqY>. Acesso em: 26 jan. 2015.
GRANJEIA, Jualianna. Professor d uma aula de Revoluo Francesa para no
ser linchado. O Globo, 1o jul. 2014.
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia
das Letras, 1995. Disponvel em: <http://goo.gl/8elDtj>.
HOLLANDA, Bernardo Borges Buarque de. O fim do estdio nao? Notas sobre a
construo e a remodelagem do Maracan para a Copa de 2014. In: CAMPOS, Flavio;
ALFONSI, Daniela (Orgs.). Futebol objeto das cincias humanas. So Paulo: Leya, 2014.
Igualdade Racial
493
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATISTICA.

PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio 2013.
INESC INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS. Perfil dos
candidatos s eleies 2014: sub-representao de negros, indgenas e mulheres
desafio democracia.Braslia: Inesc, set. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/Y9ptrd>.
Acesso em: 19 set. 2014.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Retrato
das desigualdades de gnero e raa. Braslia: Ipea, 2011. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/retrato/#>.
ISAIA, Artur Csar. A umbanda: as imagens do inimigo no discurso catlico de
meados do sculo XX. [S.l.]: ABHR, [s.d.]. Disponvel em: <http://bmgil.tripod.
com/iac29.html>. Acesso em: 26 jan. 2015.
IKAWA, Daniela. Aes Afirmativas em Universidades. In: LEWANDOWSKI, R.
(Org.). Arguio de descumprimento de preceito fundamental 186: voto. Braslia:
STF, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/LxWVyT>. Acesso em: 10 set. 2014.
LAESER LABORATRIO DE ANLISES ECONMICAS, HISTRICAS,
SOCIAIS E ESTATSTICAS DAS RELAES RACIAIS. Eleies 2014 e as
propostas para a igualdade racial. Tempo em Curso, v. 6, n. 8, a. 6, ago. 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/OtIB0e>. Acesso em: 23 set. 2014.
LEITE, Marcelo. Oitenta e dois porcento dos paulistanos so contra rolezinho,
diz pesquisa Datafolha. Folha de So Paulo, So Paulo, 9 mar. 2015. Disponvel
em: <http://goo.gl/fzBTLf>.
LOPES, Felipe Tavares Paes. Dimenses ideolgicas do debate pblico acerca da
violncia no futebol brasileiro. Revista Brasileira de Educao Fsica e Esporte, So
Paulo, v. 27, n. 4, p. 597-612, out./dez. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/ITfy1k>.
MARTINS, Jos de Souza. As condies do estudo sociolgico dos linchamentos
no Brasil. Revista Estudos Avanados, So Paulo, v. 9, n. 25, p. 295-310, set./dez.,
1995. Acesso em: 5 jul. 2014.
MELGAO, Lucas. Securizao da vida urbana: da psicoesfera do medo a tecnoesfera
da segurana. 2010. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
Disponvel em: <http://goo.gl/DGBvxa>. Acesso em: 10 ago. 2014.
MENDES, Priscilla. Senado ter cota de 20% para negros em concursos pblicos,
diz Renan. G1, 13 maio 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/9MfpzW>. Acesso em:
15 set. 2014.
494
MERLINO, Tatiana; CASTOR, Caio. A pacificao violenta da Mar. Brasil de

Fato, Rio de Janeiro, 27 maio 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/V0qSI2>.
MOURA, Tatiana Whately et al. Mapa da Defensoria Pblica no Brasil. Braslia:
Ipea; Anadep, 2013.
MS pede cotas raciais em concursos do Judicirio e Legislativo da Unio. Notcias
STF, 14 jul. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/rh0DG2>.
OLIVEIRA, Nelma Gusmo de. A produo da cidade atravs do espetculo
esportivo: quando a exceo se torna regra. @metropolis, n. 13, a. 4, p. 10-19,
jun. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/XpB925>. Acesso em: 10 out. 2014.
OSRIO, R. G. Desigualdades raciais e de gnero no servio pblico civil:
programa de fortalecimento institucional para a igualdade de gnero e raa,
erradicao da pobreza e gerao de emprego (GRPE). Braslia: [S.l.], 2006.
(Cadernos GRPE, n. 2).
RESENDE, Igor. Aranha chegou a apanhar e ser detido por engano mas perdoou
policiais. ESPN, 29 ago. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/OH6tby>.
RIO DE JANEIRO. Lei no 6717, de 18 de maro de 2014. Probe o ingresso ou
permanncia de pessoas utilizando capacete ou qualquer tipo de cobertura que oculte
a face, nos estabelecimentos comerciais, pblicos ou abertos ao pblico. Dirio
Oficial do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, mar. 2014a. Disponvel
em: <http://goo.gl/yeXQ8i>.
______. Processo no 0004747-33.2014.4.02.5101. Rio de Janeiro: MPF; PRRJ,
2014b. Disponvel em: <http://goo.gl/VPbLtu>.
SALVADOR. Secretaria Municipal de Gesto. Processo seletivo simplificado no
04/2014/SEMGE, de 12 de setembro de 2014. Salvador: Secretaria Municipal de
Gesto, 12 set. 2014.
SANTOS, Irlan Simes da Cruz. O pblico dos estdios: marcos histricos da atual
elitizao e arenizao do futebol brasileiro. In: CONGRESSO DE CINCIAS
DA COMUNICAO NA REGIO NORDESTE JOO PESSOA, 16.,
Joo Pessoa. Anais... Joo Pessoa: Intercom, 15-17 maio 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/4EebuV>. Acesso em: 10 set. 2014.
SEPPIR SECRETARIA DE POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE
RACIAL. Relatrio de gesto do exerccio de 2013. Braslia: Presidncia da
Repblica; SEPPIR, 2013.
SILVA, Josenilton Marques da; SILVA, Tatiana Dias. Igualdade racial. Polticas
sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 21, p. 421-480, 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/NS9X4f>.
Igualdade Racial
495
SILVA, Tatiana D. O estatuto da igualdade racial. Rio de Janeiro: Ipea, 2012.

(Texto para Discusso, n. 1712). Disponvel em: <http://goo.gl/0LaQF3>.
SILVA, Tatiana D. et al. Planejamento e financiamento das polticas de igualdade
racial: possibilidades para o Plano Plurianual 2012-2015. Braslia: Ipea, 2011.
(Nota Tcnica, n. 7). Disponvel em: <http://goo.gl/y5Kv3R>. Acesso em: 26 jan. 2015.
SILVA, Tatiana Dias; SILVA, Josenilton M. da. Reserva de vagas para negros em
concursos pblicos: uma anlise a partir do Projeto de Lei 6.738/2013. Braslia: Ipea, 2014.
(Nota Tcnica, n. 17). Disponvel em: <http://goo.gl/zmld2W>. Acesso em: 23 set. 2014.
SINHORETTO, Jacqueline; SILVESTRE, Giane; SCHLITTLER, Maria
Carolina. Desigualdade racial e segurana pblica em So Paulo: letalidade
policial e prises em flagrante. So Paulo: UFSCAR, 2 abr. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/pHKDFP>. Acesso em: 5 jul. 2014.
SOARES, Antonio Jorge. Histria e inveno de tradies no campo do futebol. Revista
Estudos Histricos, v. 13, n. 23, 1999. Disponvel em: <http://goo.gl/Br0974>.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Militarizao da questo urbana. Revista Lutas Sociais,
So Paulo, n. 29, p. 117-129, jul./dez., 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/ik4I0I>.
SOUZA, Taiguara Libano Soares. Constituio, segurana pblica e estado de
exceo permanente: a biopoltica dos autos de resistncia. 2010. Dissertao
(Mestrado) Pontficia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2010. Disponvel em: <http://goo.gl/y1zUvO>. Acesso em: 3 ago. 2014.
STF SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MS 33072: mandado de segurana
(eletrnico). Relatora: Ministra Crmen Lcia. Braslia: STF, 7 ago. 2014. Disponvel
em: <http://goo.gl/uLr0Np>. Acesso em: 15 set. 2014.
UNEGRO UNIO DE NEGROS PELA IGUALDADE. Balano eleitoral
do voto tnico negro e presena dos negros no parlamento. Belo Horizonte:
fev. 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/wGah8U>.
VAINER, Carlos B. Cidade de exceo: reflexes a partir do Rio de Janeiro.
In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 14., 2000, Rio de Janeiro. Anais...
Rio de Janeiro: ANPUR, 23-27 maio 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/uMhmiu>.
VIEIRA, Jos Jairo. Consideraes sobre preconceito e discriminao racial no
futebol brasileiro. Revista Teoria e Pesquisa, So Paulo, n. 42-43, p. 221-244,
jan.-jul., 2003. Disponvel em: < http://goo.gl/lNvOXL>. Acesso em: 6 jul. 2014.
VOLPE; Ana Paula; SILVA, Tatiana D. Reserva de vagas para negros na
administrao pblica. Braslia: Ipea, 2014. (Relatrio de Pesquisa). No prelo.
496
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da violncia 2014: os jovens do Brasil. Rio de

Janeiro: Flacso, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/5s7833>. Acesso em: 20 set. 2014.
ZIGONI, Carmela. Democracia em disputa: como a Casa Grande se renovou nas
eleies 2014. Braslia: Inesc, 27 nov. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/iiekLW>.
Acesso em: 26 jan. 2015.
ANCHIETA, Karen de Abreu. Histria da implantao do sistema de cotas

para negros na Universidade Estadual de Londrina UEL (2000-2005). 2008.
Dissertao (Mestrado) Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2008.
BRASIL. Decreto no 6.096, de 24 de abril de 2007. Institui o Programa de Apoio
a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais Reuni. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 2007a. Disponvel em: <http://goo.gl/MzmH7D>.
______. Ministrio da Educao. Reuni: reestruturao e expanso das universidades
federais diretrizes gerais. Braslia: MEC, 2007b. Disponvel em: <http://goo.gl/iDi2VO>.
______. Ministrio da Educao. Portaria no 582, de 14 de maio de 2008. Disciplina
a concesso de bolsas de ps-graduao do Reuni. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
14 maio 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/Elp8pM>.
______. Ministrio da Educao. Anlise sobre a Expanso das Universidades
federais 2003-2012. Braslia: MEC, 2013a.
CASTRO, Joo Abraho de; AQUINO, Luseni Maria C. de; ANDRADE, Carla
Coelho de. Juventude e Polticas Sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009.
CARVALHAS, Flvio; FERES JUNIOR, Joo; DAFLON, Vernica. O impacto
da Lei de Cotas nos estados: um estudo preliminar. Rio de Janeiro: Gemaa, 2007.
p. 1-17. (Textos para Discusso Gemaa, n. 1).
COELHO, Sintia Said; VASCONCELOS, Maria Celi Chaves. A criao das
instituies de ensino superior no Brasil: o desafio tardio na amrica latina. In:
COLQUIO INTERNACIONAL SOBRE GESTO UNIVERSITRIA NA
AMRICA DO SUL, 9., Florianpolis, 2009. Anais... Florianpolis: Cigu, 25-27
nov. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/PcehFh>.
FERES JUNIOR, Joo; DAFLON, Vernica; RAMOS, Pedro; MIGUEL, Lorena.
Aes afirmativas raciais no ensino superior pblico brasileiro: um panorama
analtico. Cadernos de pesquisa, v. 43, n. 148, p. 302-327, jan.-abr. 2013.
GHIRALDELLI JR, Paulo.Histria da educao.So Paulo: Cortez, 1999.
Igualdade Racial
497
GOMES, Joaquim B. Barbosa. Ao afirmativa e princpio constitucional da

igualdade: o direito como instrumento de transformao social a experincia
dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
LOPES, Maria Auxiliadora; BRAGA, Maria Lcia de Santana (Orgs). Acesso e
permanncia da populao negra no ensino superior. Braslia: MEC; Unesco, 2007.
MUNANGA, Kabengele (Org.). Superando o racismo na escola. 2. ed. Braslia:
MEC, 2005.
NASCIMENTO, Alexandre do. Movimentos sociais, educao e cidadania: um
estudo sobre os cursos pr-vestibulares populares. 1999. Dissertao (Mestrado)
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1999. Disponvel em:
<http://goo.gl/pkCtr6>. Acesso em: 22 jul. 2014.
PIZA, Edith. Adolescncia e racismo: uma breve reflexo. In: SIMPSIO
INTERNACIONAL DO ADOLESCENTE, 1., 2005. Anais... [S.l.: s.n], maio
2000. Disponvel em: <http://goo.gl/CZsxsZ>. Acesso em: 10 out. 2014.
RIO DE JANEIRO. Lei no 5346, de 11 de dezembro de 2008. Dispe sobre
o novo sistema de cotas pra o ingresso nas Universidades Estaduais e d outras
providncias. Porto Alegre: Editora Armazm Digital, 2009.
SANTOS, Irlan Simes da Cruz. Futebol: segurana ou controle social? Outras Palavras,
7 jul. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/GxgyGQ>. Acesso em: 13 jun. 2014.
SANTOS, Joclio Teles (Org). Cotas nas universidades: anlises dos processos
de deciso. Salvador: CEAO, 2012.
______. O impacto das cotas nas universidades brasileiras (2004-2012).
Salvador: CEAO, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/ZuKo5t>.
498
APNDICE A
QUADRO A.1
Normas vigentes sobre reserva de vagas para negros na administrao pblica (2014)
Localizao
Incio
Vagas reservadas
Governo federal
2014
20%
Lei no 12.990/2014
Legislao
Senado Federal
2014
20%
Ato da Comisso Diretora no 7, de 2014
Paran
2003
10%
Mato Grosso do Sul
2008
10%
(e 3% para indgenas)
Rio de Janeiro
2011
20%
Rio Grande do Sul
2011
Reserva de vagas proporcional populao

estadual aos negros
nos cargos pblicos
Lei no 13.694/2011 e Decreto no 48.724/2011 e Portaria PGE

no 15.703/2011
So Paulo
2013
Pontuao diferenciada
com meta de 35%1, 5, 6
Lei Complementar no 1.259, 15/01/2015;

Decreto no 59.900,de 06/12/2013
Bahia
2014
30%7
Nova Iguau (RJ)
2011
20%
10
Resende (RJ)
2004
20%
11
Rio de Janeiro (RJ)
2008
20%1, 2
12
Vitria (ES)
2004
30%
Lei no 6.225/2004 e Decreto no 13.249/2007
13
Bebedouro (SP)
2003
20%
Lei no 3.250/2003
14
Campinas (SP)
2004
20%2
Lei no 1.2156/2004
15
Cubato (SP)
2002
20%
16
Embu das Artes (SP)
2010
20%
17
Itatiba (SP)
2005
25%
Lei no 3.798/2005
18
Itu (SP)
2003
20%3
Lei no 391/2003
19
Ituverava (SP)
2003
20%
Lei no 3.544/2003
20
Jaboticabal (SP)
2003
20%
Lei no 3.134/2003
21
Jundia (SP)
2002
20%3, 4
22
Limeira (SP)
2004
20%
Lei no 3.691/2004 e Decreto no 109/2004
23
Mato (SP)
2004
20%
Lei no 3.576/2004
24
Piracicaba (SP)
2002
20%3
Lei no 5.202/2002 (revogada) e Lei no 6.246/2008
25
Porto Feliz (SP)
2011
20%
Lei no 4.993/2011
26
Betim (MG)
2005
15%
Leis no 4.119/2005 e no 4.925/2009
27
Campos Altos (MG)
2006
10%
Lei no 236/2006
Estados
Lei no 14.274/2003 e Lei no 16.024/2008
Lei no 3.594/2008 (alterada pela Lei no 3.939/2010) e
Decreto no 13.141/2011
Decreto no 43.007/2011 e Lei no 6.067/2011
Municpios
Lei no 4.095/2004
Lei no 4.978/2008 e Lei no 5.401/2012
Lei no 5.745/2002 (alterada pelas Leis no 5.979/2002,

no 6.750/2006 e no 7.209/2008) e Decreto no 18.667/2002.
(Continua)
Igualdade Racial
499
(Continuao)
Localizao
Incio
Vagas reservadas
28
Caratinga (MG)
2003
Legislao
29
Contagem (MG)
2004
12%
30
Guaxup (MG)
2003
20%
Lei no 1.585/2003
31
Ibi (MG)
2002
20%
Lei no 1.686/2002
32
Juiz de Fora (MG)
2002
20%3, 4
Lei no 10.283/2002 e Resoluo no 1.193/2004
33
Cricima (SC)
2004
20%
34
Arroio Grande (RS)
2005
10%
Lei no 2.239/2005
35
Bag (RS)
2007
20%
Lei no 3.938/2002 e Decreto no 17/2007
36
Cachoeira do Sul (RS)
2004
30%
Lei no 3.550/2004 e Lei no 4.018/2010
37
Caxias do Sul (RS)
2005
10%
38
Montenegro (RS)
2004
12%
Lei no 4.016/2004 Lei no 4.038/2004
39
Pelotas (RS)
2003
20%
Lei no 4.989/2003 (alterada pela Lei no 5.858/2011)
40
Porto Alegre (RS)
2003
12%
Lei Complementar no 494/2003 e Decreto no 14.288/2003
41
So Leopoldo (RS)
2005
12%
Lei no 5.784/2005 e Decreto no 4.415/2005 (alterado pelo

Decreto no 4.532/2006)
42
Viamo (RS)
2009
44%1
Lei no 3.210/2004 e Lei no 3.257/2004
43
Araucria (PR)
2003
10%
44
Bituruna (PR)
2003
10%
Lei Estadual no 14.274/2003
45
Colombo (PR)
2007
10%
Lei no 1.005/2007
46
Guarapirama (PR)
2003
10%
47
Ibipor (PR)
2008
5%
Lei no 2.236/2008
48
Nova Ftima (PR)
2003
10%
49
Ponta Grossa (PR)
2004
10%
Lei no 7.696/2004
50
Unio da Vitria (PR)
2003
10%
51
Pocon (MT)
2008
20%3
Lei no 1.476/2008
52
Souza (PB)
2004
53
Salvador (BA)
2011
30%
54
Cornlio Procpio (PR)
2008
10%
Lei no 411/2008
55
So Paulo
2013
20%2, 4, 5
56
Cuiab
2014
20%
Lei Municipal no 5.842, de 30 de julho de 2014
Lei no 2.776/2003
3, 4
3, 4
Lei no 3.829/2004 e Lei no 4.310/2009
Lei no 1.982/2004 e Lei no 2.097/2008 (revoga lei anterior)
Fonte: Adaptado de Ipea (2014).

Notas: 1 Inclui indgenas.
2
Reserva para mulheres negras.
3
Inclui empresas terceirizadas.
4
Inclui cargos em comisso.
5
Inclui estgios.
6
Inclui outros programas, como bolsas de estudo.
7
Inclui contrataes temporrias.
Obs.: Atualizado at novembro de 2014. Localidades tachadas: j tiveram normas, mas agora esto suspensas/revogadas.
CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO
1 APRESENTAO
Nesta edio do boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise, este captulo

dedica-se ao acompanhamento da conjuntura e das polticas implementadas no
campo da igualdade de gnero durante o ano de 2013 e o primeiro semestre de
2014. Este foi um perodo de relativa estabilidade no que se refere atuao
governamental direcionada s mulheres, mas tambm de importantes retrocessos
e acontecimentos negativos na esfera de ao dos trs poderes que compem a
Unio. Sem dvida este cenrio complexo e produto de mltiplos fatores, entre
os quais h que se destacar a insistente perpetuao de valores tradicionais acerca
de gnero e o fortalecimento de uma onda conservadora e violenta que alcana
e tem impactos significativos sobre temas muito caros poltica de gnero e s
polticas desenvolvidas para as mulheres.
Com o propsito de analisar de forma mais profunda os diversos fatos que
marcaram a conjuntura do perodo, este captulo inova em sua seo 2. Tendo
como pano de fundo uma discusso sobre o movimento conservador em ascenso
no pas, so apresentadas reflexes sobre: i) as percepes sociais em relao
violncia contra as mulheres, motivadas pelo lanamento nos anos de 2013 e 2014
de inmeras pesquisas sobre o tema; ii) as respostas em termos de polticas pblicas
ao fenmeno da violncia; iii) os casos de violncia institucional que ganharam
destaque no perodo coberto; iv) os resultados do processo eleitoral em termos de
acesso aos espaos de poder e deciso para mulheres e negros(as); e v) os retrocessos
conservadores no espao do Executivo e do Legislativo, a exemplo da discusso
sobre o Estatuto da Famlia, o Plano Nacional de Educao (PNE) e o projeto
da cura gay apresentado durante a presidncia do deputado Marcos Feliciano
na Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CMDHM) da Cmara Federal.
Na seo 3, o foco est na anlise do programa Mulher, Viver sem Violncia,
lanado em 2013 e cuja implementao s comeou a se efetivar no ano de
2014. O novo programa se organiza em torno de seis eixos, entre os quais est a
Casa da Mulher Brasileira, iniciativa que tem alcanado maior visibilidade.
A Casa tem como grande inovao a proposta de reunir, em um mesmo local, um
maior nmero de servios para atenderem a mulheres em situao de violncia,
evitando que estas tenham que se deslocar diversas vezes e procurando garantir um
502
atendimento integral e humanizado a cada uma. A proposta bem-vinda, mas sua

implementao envolve uma srie de desafios, inclusive a definio de estratgias de
articulao ainda pouco claras com o Pacto Nacional pelo Enfrentamento da
Violncia contra as Mulheres, principal programa do governo federal para o tema
at ento. Ainda nesta seo, apresenta-se uma breve anlise sobre o oramento da
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica (PR),
que alcanou seu maior valor na histria do rgo e cuja execuo foi comprometida
pelo lanamento do novo programa, tal como se ver adiante.
Finalmente, a ltima seo apresenta os desafios que se impem ao novo
governo que se iniciou em 2015, tendo ainda como pauta a promoo da autonomia
das mulheres e da igualdade de gnero. Considerando que a SPM seja mantida
como tal na segunda gesto da presidenta Dilma Rousseff, resta ao governo lidar
com desafios que envolvem, por um lado, aspectos administrativos e de gesto
e, por outro, questes ideolgicas e culturais que tm, de forma cada vez maior,
impactado decisivamente a pauta de gnero na sociedade brasileira.
2 FATOS RELEVANTES
Na histria no h esquecimento. Em 2014, o Golpe Militar que instituiu a

Ditadura no Brasil completou meio sculo. Os relatos dos que resistiram ao
regime de exceo refletem a fora insistente de uma memria que desaprendeu
o ofcio de esquecer. Alguns dias antes do Golpe, com o apoio de setores da
Igreja Catlica, do empresariado, da imprensa, de estudantes e de comerciantes,
fora realizada a Marcha pela Famlia com Deus pela Liberdade, que reuniu cerca
de 500 mil pessoas nas ruas do Rio de Janeiro contra o governo Joo Goulart,
considerado uma ameaa comunista. Esse episdio serve como sntese dos dois
grandes conjuntos de fatos que permearam a conjuntura sobre a qual se debrua
este texto: o conservadorismo e a violncia, elementos que integram o processo
de constituio da sociedade brasileira e de suas instituies polticas.
Com a instalao da Comisso Nacional da Verdade (CNV) em 16 de maio de
2012, foram recuperados relatos que estiveram represados pela anistia conservadora,
e que fizeram a memria da represso deslizar sobre os tempos atuais. Os depoimentos
comisso encontram no presente os ecos de uma histria que definitivamente no
acabou e que no pode acabar, tendo em vista o silncio dos desaparecidos, a anistia
dos torturadores e a herana que se traduz na reproduo das prticas de violncia nos
dias atuais. No perodo da Ditadura, a tortura s mulheres era impetrada por meio
de assdio, abuso, estupro e ataques fsicos e psicolgicos, inclusive maternidade.
Seu carter nitidamente generificado constitua reao oficial dupla transgresso
por elas praticada: a resistncia autoridade ditatorial e o rompimento com o papel
subalterno prescrito por uma sociabilidade machista. A Ditadura incrementou uma
Igualdade de Gnero
503
cultura repressiva que se enraizou em instituies e prticas sociais, e que projeta

o corpo da mulher como objeto de um sistema de controle e regulamentao da
vida. A demanda por reforos desse mesmo tipo de controle emana atualmente de
parte da sociedade e ganha espao no sistema poltico-institucional.
Esse processo no se d, porm, sem resistncias. Pautas feministas e relativas
comunidade de lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e trangneros
(LGBTT) vm conquistando espao na arena pblica impulsionadas, entre outros
fatores, pelas estratgias plurais de luta e organizao, pela multiplicao de coletivos autnomos e pela atuao em rede. De outro lado, a aproximao do Estado
brasileiro com os movimentos sociais organizados garantiu, nos ltimos anos, que
lideranas feministas assumissem importantes cargos na esfera pblica, aumentando
sua esfera de influncia sobre as instituies estatais. Alm disso, o crescimento
organizativo das comunidades LGBTT empurrou para a arena pblica temas
importantes, como a unio civil de pessoas do mesmo sexo, a adoo de crianas
por casais homoafetivos, a criminalizao da homofobia etc. A reivindicao por
ampliao de direitos incrementou as tenses j existentes entre, de um lado,
organizaes feministas e comunidades LGBTT e, de outro, segmentos religiosos
tradicionalistas (Machado, 2012).
Esses temas provocaram um duplo movimento no interior do campo religioso:
de um lado, fizeram emergir igrejas inclusivas, de orientao mais liberal; de outro,
suscitaram a reao de um ativismo religioso conservador, muito presente nos
perodos eleitorais ao menos desde as eleies de 2010 (Machado, 2012).
A emergncia do ativismo religioso conservador tem sido associada tambm
sua capacidade de dialogar com as condies objetivas e subjetivas de vida de
uma frao de classe em ascenso1 nos ltimos anos, que representa em bloco a
maioria da populao brasileira. Suas posies polticas dialogam com valores e
prticas difusamente disseminadas pelo tecido social. Apenas a ttulo de exemplo,
pesquisa Datafolha2 divulgada em 17 de outubro de 2013 aponta que 48% dos
brasileiros tendem a assumir posies de direita, levando-se em considerao suas
opinies quanto ao aborto, posse de armas, causa da pobreza e homossexualidade.
Isso posto, em que termos esse conservadorismo se expressa? O que ele
efetivamente conserva ou pretende conservar? A que este conservadorismo reage?
H uma onda conservadora ou incremento da expresso de uma sociedade
historicamente conservadora? Que novidades este conservadorismo apresenta para
a pauta de gnero sustentada pelas diversas organizaes feministas?
1. Mltiplas anlises vm apontando e/ou refutando o perfil conservador atribudo a uma frao de classe que ascendeu
social e economicamente ao longo dos ltimos doze anos, identificados em categorias como subproletariado (Singer,
2012), precariado (Braga, 2012), nova classe trabalhadora (Chau, 2013) e batalhadores (Souza, 2012).
2. A este respeito, ver Quarenta... (2013).
504
A partir de fatos concretos ocorridos entre junho de 2013 e 2014, este texto
pretende analisar os constrangimentos polticos atualmente enfrentados por instituies
pblicas e organizaes dedicadas pauta de gnero. A ocupao da presidncia da
Comisso de Direitos Humanos por um deputado que integra a Frente Parlamentar
Evanglica (FPE), o processo eleitoral, as manifestaes de junho de 2013 e a divulgao
de pesquisas de percepo social com relao a pautas polmicas, como o aborto e o
casamento de pessoas do mesmo sexo, acenderam o debate sobre a possvel emergncia
de uma onda conservadora no Brasil. Alm disso, a divulgao de dados apontando
para a violncia contra a mulher repe a necessidade de analisar com profundidade a
sua persistncia e o seu crescimento, a despeito das medidas institucionais adotadas
nos ltimos anos.
Em suma, neste perodo duas grandes questes destacaram-se: o nmero
considervel de ocorrncias relacionadas violncia contra as mulheres e uma forte
presena de lideranas religiosas confrontando bandeiras feministas, com elevado
poder de bloqueio destas pautas no plano institucional. A anlise de conjuntura
empreendida neste captulo pretende explorar as perguntas elencadas sem pretender
respond-las definitivamente ou esgot-las. Interessa-nos, sobretudo, identificar como
os fatos no perodo supracitado se relacionam com os elementos estruturais que
integram historicamente as opresses com base no gnero. Tambm pretendemos
identificar em que medida os fatos recentes reforam a articulao das opresses
de gnero com outras formas de opresso, impondo novos desafios s organizaes
feministas e ao Estado brasileiro, responsvel, por determinao constitucional,
pela garantia da igualdade entre homens e mulheres e pelo combate a todas as
formas de violncia e opresso.
2.1 Dos dados sobre violncia s pesquisas de percepo social: a violncia
como reao conservadora
O perodo de julho de 2013 a agosto de 2014 foi marcado por frequentes episdios
de violncia contra mulheres, assim como por mobilizaes e iniciativas voltadas
garantia de direitos populao feminina e promoo da igualdade de gnero.
Pelo menos desde a dcada de 1930 os movimentos sociais brasileiros, sobretudo
feministas e de mulheres, tm atuado continuamente para dar visibilidade aos
constrangimentos e s violaes que afetam as mulheres, assim como para coibi-los.
A ateno que a mdia e as polticas pblicas dispensam ao tema constitui indcio
de sua extenso na sociedade brasileira: apenas em 2013, o Ligue 180, destinado ao
atendimento de casos de violncia contra a mulher, contabilizou 532.711 registros,
totalizando quase 3,6 milhes de ligaes desde a criao do servio, em 2005;
dados do Datasus indicam que 4.719 mulheres foram vtimas de violncia letal no
pas em 2012; entre 1980 e 2012, as taxas de homicdio passaram de 2,3 para 4,8
Igualdade de Gnero
505
por 100 mil mulheres um crescimento de 111%.3 Estes nmeros colocam o Brasil
em stimo lugar no ranking de 84 pases segundo as taxas de homicdio de mulheres.4
De acordo com o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica 2013 (FBSP, 2013),
foram registradas 50.617 ocorrncias de estupro em 2012, 26,1 casos por 100 mil
habitantes, 138 por dia. Em comparao com 2011, houve crescimento de 18,17%
de notificaes (ou casos registrados). Embora no figure como um dos principais
crimes cometidos segundo o imaginrio social associado violncia, h mais casos
de estupro no Brasil do que de homicdios dolosos, que tiveram 47.136 registros
em 2012. Os dados, porm, tendem a ser ainda piores levando-se em considerao
que apenas 10% das ocorrncias5 so reportadas polcia, fato muito influenciado
pelo perfil dos agressores, que so, na maioria dos casos, parentes, namorados ou
amigos/conhecidos da vtima (70%) (Cerqueira e Coelho, 2014).
Os dados so alarmantes, mas de que forma a populao brasileira reage escalada
de violncia contra as mulheres? Aplica-se o mesmo padro de respostas conferido
s demais infraes legislao penal? Estudos e fatos recentes sugerem que no.
Pesquisa realizada em setembro de 20136 pelo Instituto Brasileiro de Opinio
Pblica e Estatstica (Ibope) permite identificar, a um s tempo, a demanda pelo Estado
penal como resposta violncia e o perfil de respostas conservadoras quanto s pautas
de gnero. Assim, de um lado, 79% dos eleitores brasileiros so contra a descriminalizao da maconha, 46% defendem a pena de morte e 80% defendem a diminuio
da maioridade penal; de outro, 79% so contra a legalizao do aborto e 53% contra
a unio civil de pessoas do mesmo sexo. Mesmo entre os mais jovens, a legalizao da
maconha e do aborto recebe reprovao superior a 70%. No mesmo diapaso, pesquisa
realizada pelo Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da Universidade de So Paulo
(USP), em 1999 e 2010 capturando percepes das pessoas sobre a relao entre a
violncia e o bairro, a polcia, as penas, as punies e os direitos humanos , aponta
para a persistncia e o crescimento de um segmento conservador com vis nitidamente
autoritrio. Embora no configure maioria entre os entrevistados, este segmento
defende o uso de fora fsica como forma de resoluo de conflitos, a legitimao do
uso de fora policial contra suspeitos, o apoio tortura, pena de morte e ao uso da
violncia como forma de disciplinar os filhos (Cardia, 2012).
A pesquisa Percepes dos homens sobre a violncia domstica contra a mulher,7
em sua primeira edio, teve resultados simblicos: 56% dos entrevistados
3. Ver Waiselfisz (2014).
4. Ver Waiselfisz (2012).
5. Estimativas elaboradas por Cerqueira e Coelho (2014), a partir dos dados do Sistema de Informao de Agravos de
Notificao (Sinan), do Ministrio da Sade (MS).
6. A esse respeito ver Bramatti e Toledo (2014).
7. Pesquisa publicada no dia 29 de novembro de 2013. Foram ouvidas 1.500 pessoas, em cinquenta municpios de
todas as regies do Brasil.
506
admitiram j ter cometido alguma forma de agresso contra mulheres (xingou,

empurrou, agrediu com palavras, deu tapa, deu soco, impediu de sair de casa,
obrigou a fazer sexo). A maioria deles tambm considerou inaceitveis determinadas
condutas por parte da mulher (que fique bbada, que saia com amigos sem o
marido, que utilize roupa inadequada, que no mantenha a casa em ordem).
Ainda 37% dos entrevistados responderam que as mulheres os desrespeitam mais
por causa da Lei Maria da Penha (Instituto Avon; DataPopular, 2013).
Em direo semelhante, a pesquisa Tolerncia social violncia contra as
mulheres, publicada pelo Ipea em 4 de abril de 2014 (Ipea, 2014), reforou a percepo de que representaes e prticas distintas com relao s mulheres esto em
concorrncia na sociedade brasileira. Por um lado, a maior parte dos entrevistados
reconheceu a violncia domstica e familiar contra a mulher como inaceitvel e
apoiou a punio dos agressores; por outro, tambm a maioria entendeu que se
trata de um problema do mbito privado, no qual terceiros no devem interferir,
e que a violncia sexual est relacionada ao comportamento da mulher.
Outra pesquisa, realizada pela Ipsos Public Affairs8 em vinte pases, ratifica
esse diagnstico: 38% das pessoas entrevistadas no Brasil declararam que o papel
da mulher o de ser boa me e boa esposa; 61% entendem que gays e lsbicas
tm o direito a uma vida livre de constrangimentos. Embora tais dados possam
suscitar interpretaes diversas, sobretudo na falta de uma srie histrica que os
torne comparveis no tempo, cabe registrar que, no que se refere pauta de gnero,
o Brasil figura entre os piores colocados no ranking, que inclui pases como ndia,
China, Rssia, frica do Sul, Argentina, Turquia, entre outros.
Se, de um lado, a populao solicita o Estado penal e a ao violenta como
resposta sensao de insegurana, quando a mulher a vtima a demanda desaparece
em face da normalizao e naturalizao da violncia generificada. H, portanto, no
s uma tolerncia social agresso contra as mulheres, mas ainda uma legitimao
destas prticas, como uma espcie de punio exemplar pelo descumprimento do
papel a que foram destinadas a cumprir.
As pesquisas evidenciaram alguns aspectos do repertrio de valores sexistas
vigentes na sociedade brasileira, sobretudo daqueles que esto calcados na compreenso de que as mulheres devem ser controladas e vigiadas no cumprimento de
papis sociais de gnero bem delineados. Segundo essa lgica, o desvio da aparncia,
do comportamento e das funes consideradas apropriadas justificaria o recurso
violncia. A persistncia de representaes e prticas opressivas com base no gnero
destoa das conquistas femininas pertinentes ao trabalho remunerado e educao,
bem como do aumento das denncias da violncia sofrida.
8. A pesquisa, realizada nos meses de setembro e outubro de 2013, ouviu mais de 16 mil pessoas entre 18 e 64 anos
em todo o mundo. A este respeito ver Gender & gay rights, disponvel em: <http://goo.gl/K9Desd>.
Igualdade de Gnero
507
A violncia domstica e familiar baseada no gnero responde por uma parcela

significativa dos casos de agresso (fsica, psicolgica, moral e sexual) e assassinato
de mulheres. Ela tambm aquela que mais consistentemente se tem buscado
identificar, desnaturalizar e combater. O aumento das denncias e das mortes
violentas, a despeito das aes voltadas ao seu enfrentamento, indicativo de seu
enraizamento em valores conservadores e patriarcais que encontram grande resistncia
transformao e parecem aumentar a despeito das grandes modificaes pelas
quais a sociedade brasileira passou e do persistente empenho de setores sociais na
promoo do iderio de cidadania, equidade e justia social.
2.2 As respostas contraditrias do Estado violncia em 2013 e 2014
O Estado vem dando respostas violncia de forma ambgua e contraditria: de

um lado, o ncleo duro da poltica de segurana pblica permanece atrelado a uma
lgica repressiva e militarizante, sem qualquer dilogo com as pautas de gnero e raa;
de outro, programas e iniciativas governamentais de carter intersetorial a despeito de
resultarem em medidas concretas voltadas igualdade de gnero ganham reduzido
espao na periferia do sistema, com moderados recursos e pequena capacidade de
reverso dos altos ndices de violncia.
No mbito intersetorial, ganharam destaque as iniciativas de enfrentamento
violncia contra as mulheres que visam estimular a notificao dos casos de violncia
e fortalecer a rede de atendimento e proteo s vtimas, com aes relativas ao
Ligue 180 e Casa da Mulher Brasileira.
O Ligue 180 um servio gratuito de atendimento telefnico que funciona
vinte e quatro horas por dia, todos os dias, mantido pela SPM/PR e destinado
ao acolhimento de denncias de violncia contra a mulher e prestao de
informao e orientao s demandantes. De 2005 a 2013 a central recebeu
quase 3,6 milhes de ligaes. Segundo o balano semestral divulgado em 2013
(Brasil, 2013e), o servio teve acessos oriundos de 56% dos municpios brasileiros
e a proporo das chamadas a partir de pequenas cidades e da zona rural, mais
suscetveis carncia de servios especializados, tem aumentado. A partir de
maro de 2014 o Ligue 180 foi transformado em disque-denncia, passando
tambm a providenciar o encaminhamento das queixas recebidas aos rgos de
segurana pblica e de justia de cada Unidade Federativa (UF).9
A mudana pode ser considerada positiva, uma vez que a ampliao das
atribuies do servio simplifica fluxos institucionais muitas vezes bastante
confusos para o pblico-alvo das polticas pblicas e reduz a quantidade de rgos
a serem acionados pelas denunciantes e/ou vtimas em situao de risco at que
9. A esse respeito, ver seo 3 deste captulo.
508
a queixa seja efetivamente acolhida. Para garantir que os benefcios vislumbrados

pela medida se concretizem, faz-se necessrio acompanhar a maneira como os
encaminhamentos efetuados pela central sero tratados pelas autoridades da
segurana pblica e do sistema judicirio. O monitoramento poder minimizar o
risco de que as denncias se percam no trnsito interinstitucional tanto em virtude
da pendncia de informaes sobre os casos repassados quanto por uma possvel
atribuio de prioridade aos casos acolhidos presencialmente.
Ainda com relao s aes voltadas ao atendimento e proteo s mulheres,
a SPM lanou, em 25 de maio de 2014, a campanha nacional Violncia contra
as Mulheres Eu Ligo, que teve por objetivo divulgar a existncia e as funes do
servio por meio de peas publicitrias. Na mesma data foi apresentado o aplicativo
Clique 180 para celulares, com acesso direto ao Ligue 180 e informaes sobre a
violncia contra a mulher e sobre a localizao dos servios da rede de atendimento
e proteo. Trs semanas aps o lanamento da ao as denncias haviam aumentado em 60% (de 12 mil para cerca de 20 mil por dia), confirmando a hiptese
levantada pelo balano de 2013 de que a mdia tem um papel fundamental na
divulgao dos servios.
A campanha foi propositalmente lanada durante a Copa do Mundo de
Futebol masculino, com vistas a encorajar a notificao de episdios de violncia
sexual ocorridos durante o evento. A preocupao das autoridades brasileiras
com o aumento dos nmeros relativos agresso contra mulheres indicativa
de como os grandes eventos internacionais sediados pelo Brasil no possuem o
mesmo sentido para toda a populao, como j indicavam setores mobilizados
durante as manifestaes de junho de 2013. No caso das mulheres, a circulao
de representaes do Brasil em que as brasileiras figuram como atrao adicional
para turistas fortalece interpretaes e prticas sexistas, colonialistas e racistas por
parte dos estrangeiros, e mesmo dos brasileiros.10
Tambm em 2014 intensificaram-se os esforos para a criao da Casa da
Mulher Brasileira, poltica pblica anunciada pela SPM para o atendimento
s mulheres vtimas de violncia domstica e familiar. Inspirado no modelo da
Cidade da Mulher, implantado em El Salvador, o programa tem por intento
integrar, em um nico local, servios pblicos de segurana, do sistema judicirio,
de sade, de assistncia social e de orientao para o trabalho, emprego e renda
em 26 capitais brasileiras.
10. Visando promover seus produtos e incrementar suas taxas de lucro por ocasio da realizao da Copa do Mundo
no Brasil, a Adidas lanou duas camisetas com ntida conotao machista e racista. Em uma camiseta o Brasil era
representado por ndegas com biquni fio dental; a outra camiseta trazia a tradicional representao da mulata ao lado
de uma frase que significa fazer gols em portugus. A este respeito ver <http://goo.gl/hfXKvr>.
Igualdade de Gnero
509
A iniciativa de concentrar os servios em apenas um lugar e promover um

atendimento integral louvvel. A mudana do modelo evita que as mulheres
tenham que se deslocar indefinidamente em busca de servios que podem ser
decisivos para sua proteo e acesso a direitos o que termina, muitas vezes,
desestimulando o recurso s instituies pblicas e aumentando sua vulnerabilidade violncia. Contudo, necessrio garantir que a poltica no comprometa
a diretriz de capilarizao da rede e dos servios, tendo em vista as dificuldades de
prover servios de proteo e atendimento s mulheres nas reas rurais e pequenos
municpios, como ser analisado com mais detalhes a seguir.
Em 2013 e 2014 as aes de contraposio violncia contra as mulheres no
mbito do Poder Legislativo derivaram do relatrio final da Comisso Parlamentar
Mista de Inqurito sobre a temtica (CPMI-VCM), aprovado em 4 de julho de 2013,
que deu origem a quatorze projetos de lei11 encaminhados ao Congresso Federal.
De forma geral, os projetos destinaram-se promoo da autonomia financeira
da mulher em situao de violncia, ao fortalecimento da rede de atendimento e
proteo e insero do feminicdio como circunstncia qualificadora do crime de
homicdio no Cdigo Penal.
A criao de mecanismos legais, embora de fundamental importncia, nem
sempre tem sido capaz de garantir o efetivo enfrentamento violncia. Alguns
episdios ocorridos durante o perodo considerado e que ganharam notoriedade na
mdia refletem a existncia de obstculos aplicao da legislao vigente devido a
vises e decises de carter conservador.12 Esses casos exemplificam a maneira como
o sistema de justia tem servido de palco de disputas entre distintas concepes
sobre gnero e direitos e do uma dimenso dos entraves para a efetiva garantia de
direitos s mulheres. Dois exemplos aqui ajudam a elucidar os diferentes modos
pelos quais as instituies pblicas brasileiras reproduzem violncia material e
simblica quanto ao gnero.
Em junho de 2013, o Tribunal de Justia de Minas Gerais (TJ-MG) baseou
sua deciso sobre o processo de uma jovem contra o ex-namorado em pareceres
moralistas sobre o carter da vtima. O ru, acusado de divulgar fotos ntimas da
11. Para mais informaes sobre a CPMI, consultar a edio nmero 22 deste peridico.
12. Os desdobramentos da denncia de agresso da atriz Luana Piovani pelo ex-namorado Dado Dolabella foram, nesse
sentido, emblemticos. Em 3 de julho de 2013, o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro (TJ-RJ) publicou deciso em que
anulava a condenao do ator com base nos argumentos do relator, Sidney Rosa da Silva, de que a indicada vtima,
alm de no conviver em relao de afetividade estvel como o ru ora embargante, no poderia ser considerada uma
mulher hipossuficiente ou em situao de vulnerabilidade. Na pea, o desembargador considerou ainda que a atriz
no poderia ser considerada uma mulher oprimida ou subjugada aos caprichos de um homem. Necessrio observar
que a Lei Maria da Penha (Brasil, 2006) no estabelece critrios de estabilidade da relao para que a mulher seja
considerada vtima, embora o desembargador e seus colegas tenham se dedicado a tais avaliaes. Mediante recurso
interposto pelo Ministrio Pblico do Estado Rio de Janeiro (MP-RJ), o Superior Tribunal de Justia (STJ) reverteu a
deciso do TJ-RJ em 1o de abril de 2014, reforando o entendimento de que a referida lei aplica-se para toda e qualquer
mulher, independentemente de sua condio fsica e social.
510
ex-namorada na internet, havia sido condenado em primeira instncia ao pagamento de indenizao no valor de R$ 100 mil por danos morais. A condenao
foi mantida em segunda instncia, mas o valor da indenizao foi reduzido para
R$ 5 mil, frente ao entendimento dos desembargadores de que a vtima tinha
conscincia do que fazia ao tirar as fotos e de que sabia do risco que corria.
O revisor do processo alegou que, ao posar para as fotos naquelas circunstncias,
a vtima demonstrou um conceito moral diferenciado, liberal, e no cuidou
de sua moral. O desembargador teceu comentrios adicionais sobre a diferena
entre poses e fotos sensuais (que so aquelas que no agridem e no assustam, aquelas que provocam a imaginao de como so as formas femininas,
que podem ser erticas, e que so para o contexto de uma relao de namoro,
em quarto escuro) e as poses constantes nas fotos que motivaram o embate jurdico
(fotos em posies ginecolgicas, tiradas no contexto de um namoro curto e a
distncia, passageiro e que no foi srio) (Justia..., 2014).
No dia 16 de junho de 2014, o Tribunal de Justia de So Paulo (TJ-SP)
inocentou um homem que foi preso em flagrante por estupro de vulnervel em
2011. Na poca do crime, a vtima tinha 13 anos, e afirmou que se prostitua e
que era usuria de drogas. O relator da ao, quando de seu trmite em segunda
instncia, acatou a alegao da defesa de que o fazendeiro foi induzido a erro sobre
a idade da menina. Para o desembargador, em virtude da prtica de prostituio,
do uso de substncias entorpecentes e da ingesto de bebidas alcolica, no s a
aparncia fsica como a mental desses menores se destoar do comumente notado
em pessoas de tenra idade (TJ-SP..., 2014).
Embora os casos mencionados estejam relacionados a lugares e dispositivos
jurdicos distintos, desponta neles uma tenso entre a compreenso de que direitos
devem ser garantidos a qualquer mulher e a opinio de que no se aplicam a mulheres
que ocupam certas posies sociais ou que no aderem a padres normativos tradicionais com base no gnero. Sob esta ltima perspectiva, a apurao da violncia no
deve centrar-se na apreciao das evidncias da violao denunciada e nas aes do
ru. Antes, o julgamento da situao, do comportamento ou do carter da vtima
so avaliados segundo parmetros conservadores que, no mbito jurdico tal como
para boa parte dos respondentes das pesquisas do Instituto Avon/Datafolha
e do Ipea definem como inaceitveis determinadas condutas e comportamentos
por parte da mulher. Estes no foram, porm, os nicos casos em que as instituies
responsveis por garantir direitos e proteo s mulheres respaldaram a violncia
praticada em contexto domstico e familiar e lhes impuseram novas violaes.
Outros tipos de violncia perpetrados contra as mulheres para alm daquele
travado no mbito interpessoal tm recebido menor ateno, sobretudo quando
praticada por agentes estatais ou ensejada pela sua contundente omisso. Os casos
Igualdade de Gnero
511
noticiados em 2014, ainda que tenham ganhado visibilidade na mdia, no foram

suficientes para que a violncia institucional13 passasse a ser considerada como um
entrave sistemtico garantia dos direitos das mulheres.
Se grande parte dos esforos dos movimentos feministas e de mulheres tem se
direcionado a tornar pblica a violncia que tem lugar na esfera privada, verifica-se
que nem sempre a violncia praticada contra mulheres em mbito pblico ultrapassa
o status de fatalidade ou redunda na punio dos responsveis. Nesse sentido,
exemplar o constante empenho dos movimentos de mulheres negras em denunciar
violaes que incidem, de forma estrutural e cotidiana, sobre a vida dos sujeitos
integrantes deste segmento social, e que em geral no so consideradas como questes
de gnero (Carneiro, 2003; Werneck, 2010a). Contudo, para as experincias das
mulheres negras, as dimenses de gnero e raa so indissociveis, pois no
existem em separado e no so separveis seno analiticamente (Werneck, 2010b).
Sua organizao e atuao poltica e intelectual contribuem, assim, para a expanso
do escopo do que compreendido como gnero.
Essa perspectiva retoma os sujeitos mulheres negras em sua integralidade
(Werneck, 2010b), pois prescinde da prtica de pensar sua insero social apenas
a partir de questes consideradas prioritrias para mulheres brancas, homens
brancos ou homens negros, ao mesmo tempo que supera a tendncia de analisar a
sua situao na sociedade brasileira apenas a partir da comparao com os demais
grupos. Ao colocar outras perguntas e estabelecer novos recortes, tal prisma analtico compreende a objetificao, a desumanizao, a criminalizao e a violncia
decorrentes do racismo como questes relevantes para a pauta da igualdade de
gnero. Parte, para tanto, do reconhecimento da relevncia da poltica racial
para o processo de colonizao (Hooks, 1990) e para a atual configurao das
hierarquias e desigualdades.
Tomado como referncia, esse entendimento descortina outros aspectos do
conservadorismo e da violncia. Um deles a violncia policial contra mulheres
negras, que se escora na representao perene destas como desviantes em relao
aos papis sociais de gnero (Giacomini, 2006), conforme conservadoramente
concebidos. A tradio repressora do Estado em relao populao negra
vale-se, no caso das mulheres negras, de seu distanciamento das representaes
de boa me, boa esposa e mulher respeitvel.
13. A violncia contra as mulheres e suas relaes umbilicais com o conservadorismo institucionalizado tm longa histria.
Basta lembrar que at 1916 vigiam no Brasil as Ordenaes Filipinas, legislao de inspirao medieval calcada no poder
patriarcal, que dava ao homem o monoplio do ptrio poder, o direito de castigar fisicamente a mulher e o poder de veto
aos mais simples atos da vida civil. O Cdigo Civil de 1916, que substituiu as Ordenaes Filipinas, considerava a mulher
relativamente incapaz quanto responsabilidade pelos seus atos, subordinando-a figura do pai, quando solteira, e
figura do marido, quando casada. Este mesmo cdigo prescrevia que o marido era o chefe da sociedade conjugal, detendo
o poder de representao da famlia, na qual a mulher era mera colaboradora. Em caso de conflito entre os progenitores
quanto ao exerccio do ptrio poder, prevalecia a deciso do pai. Cabia mulher, neste modelo, a direo moral da famlia.
512
Dois episdios ocorridos no perodo considerado ilustram esta conexo entre

conservadorismo e violncia. No dia 16 de maro de 2014, no Rio de Janeiro,
Claudia Silva Ferreira voltava da padaria no Morro da Congonha quando foi
baleada no pescoo e nas costas em meio a uma operao da Polcia Militar (PM).
J morta, foi colocada no porta-malas da viatura policial, a despeito do protesto de
vizinhos e amigos. Durante o percurso, o porta-malas abriu-se e o corpo de Claudia
foi arrastado, sem que os policiais atendessem aos avisos de motoristas e pedestres
que assistiam cena. Na delegacia, frente s suspeitas de execuo policial j que
os tiros foram disparados a curta distncia , os policiais alegaram inicialmente que
Claudia portava quatro armas. Em agosto de 2014, o Ministrio Pblico (MP) emitiu
parecer em que recomendava que os seis policiais envolvidos no caso fossem julgados
pela justia militar apenas, mas no pela justia comum, sob o argumento de que
o crime se tratava de uma falha pertinente ao trabalho, e no de um crime contra
a vida. Os seis policiais foram presos em flagrante, cumpriram priso temporria e
depois foram alocados em atividades internas e administrativas da PM.
Tambm repercutiram na mdia e nas redes sociais os embates de diversas instncias da autoridade pblica com Elizabete Gomes da Silva, viva do ajudante de
pedreiro Amarildo de Souza. Em julho de 2013 Amarildo foi sequestrado, torturado
e executado por policiais da Unidade de Polcia Pacificadora (UPP) da Rocinha.
Trs semanas aps o seu desaparecimento, a polcia pediu a priso preventiva de
Elizabete, sob a alegao de que ela estaria envolvida com o trfico de drogas.
O pedido foi negado pela promotora do caso. Em julho de 2014 Elizabete
esteve desaparecida por dez dias. Quando reapareceu, admitiu o uso abusivo de
lcool e de drogas, pelo qual o delegado titular da 11a DP (Rocinha) manifestou
inteno de indiciar Elizabete por abandono de menores. Em seu entendimento,
seus filhos teriam ficado desamparados, uma vez que ela era a nica provedora
do lar. Na ao da autoridade policial, os efeitos sociais, familiares e psicolgicos
desagregadores de um assassinato cometido por agentes estatais, gatilho de uma
srie de tragdias familiares, no foram apenas desconsiderados como ainda foram
mobilizados pelo prprio Estado contra a vtima de suas aes.14
Nos casos de Cludia e de Elizabete, autoridades policiais e jurdicas, atuando
em nome de instituies estatais em princpio voltadas defesa de direitos e promoo da cidadania, colaboraram na prtica de violncia, na desresponsabilizao
dos autores e na criminalizao daquelas que deveriam proteger. Nesse cenrio,
o questionamento da capacidade de desempenhar modelarmente o papel de me
presta-se finalidade de reforar sua criminalizao. Afinal, as representaes
das comunidades, famlias e mulheres pobres e (majoritariamente) negras como
14. Cabe ressaltar a importncia do papel do Estado na proteo de crianas e adolescentes, em consonncia com o
Artigo 227 da Constituio Federal. O que se argumenta aqui que a desestruturao daquela famlia foi gerada pela
ao de agentes do Estado, que se omitiu no momento de assistir as vtimas, mas no no momento de cobrar e penalizar.
Igualdade de Gnero
513
perigosas e desviantes em relao ao padro ideal conservador tm historicamente

justificado a negao e a violao de seus direitos, traduzidas em suspeio e vigilncia
ostensiva, na criminalizao em massa e em um crescente nmero de assassinatos.
Outra situao de violncia sistemtica contra mulheres ganhou destaque
em dezembro de 2013, quando se tornou pblico o relatrio produzido pelo
Conselho Nacional de Justia (CNJ) sobre a situao das unidades prisionais do
Maranho, superlotadas e locais de violentos embates entre faces criminosas
rivais. O documento revelou que, no Complexo Penitencirio de Pedrinhas,
namoradas, esposas e irms dos presidirios so obrigadas a manter relaes sexuais
com chefes das faces, que ainda ordenam de dentro do presdio o estupro de
mulheres relacionadas aos seus rivais. Por exigncia das lideranas dos grupos
criminosos, a direo do complexo autorizou que as visitas ntimas ocorram no
interior das celas, s vistas de todos. O fato de que mulheres sejam violentadas
no interior de instituies estatais, com o conhecimento e o consentimento das
instncias dirigentes, respalda a necessidade de dar ateno ao envolvimento
(por cumplicidade, ao e/ou omisso) de autoridades pblicas com o quadro
mais amplo de violncia e violao de direitos das mulheres.
Nesse sentido, constitui um importante avano a suspenso da revista ntima
vexatria nos presdios de So Paulo. Vlida a partir de 13 de agosto de 2014,
a nova legislao adotada pelo estado deixa de obrigar os visitantes em sua grande
maioria, mulheres a despir-se, fazer agachamentos, dar saltos ou submeter-se
a exames clnicos invasivos. A revista passou a ser mecnica e realizada em local
reservado. Aprovado pelo Senado, um projeto de lei atualmente em tramitao na
Cmara dos Deputados pretende estender a medida s penitencirias de todo o pas.
Ainda em considerao a violncias travadas em espao pblico, em maro
de 2014 ganharam relevncia denncias de abusos praticados em nibus, metrs e
trens. Nesse perodo, a multiplicao de perfis no Facebook que enalteciam o assdio
sexual no transporte pblico gerou fortes reaes. A polmica deu visibilidade
frequncia e gravidade desse tipo de violao, que afeta diariamente milhares de
pessoas e que se perpetua pela vigncia do entendimento de que os corpos femininos
esto disponveis ao acesso masculino indiscriminado e no consentido. No Rio de
Janeiro e no Distrito Federal as autoridades apostam na adoo de vages exclusivos
para mulheres para a reduo das ocorrncias. A medida, contudo, considerada
segregacionista por algumas organizaes feministas, que veem na criao de espaos
separados para as mulheres o reforo da compreenso do espao pblico como
territrio masculino. Propem, de modo alternativo, que sejam adotadas cmeras
nos transportes coletivos, promovidas campanhas de conscientizao, criados canais
de denncia para as vtimas, entre outros.
514
A violncia institucionalizada de gnero vem ganhando novas nuances na

conjuntura recente. De um lado, h uma gerao de mulheres dispostas a no
tolerar mais qualquer violncia de gnero e raa, disseminando suas posies
polticas em redes e organizaes. De outro, cresce tambm a expresso poltica de
grupos conservadores, com grande capacidade de bloqueio das pautas histricas
de gnero. E nesta clivagem que as diferenas entre as ruas e a seara institucional
vm se mostrando mais relevantes.
2.3 Onda conservadora ou expresso poltica de um conservadorismo
historicamente presente na sociedade brasileira? O processo
eleitoral e seus resultados em questo
O processo poltico no Brasil nitidamente controlado por grupos e coalizes que

conferem poltica institucional um perfil generificado e racializado. At o pleito
de 2014, em nenhuma eleio a legislao que estabelece cota mnima de 30%
das candidaturas a cada sexo havia sido efetivamente cumprida. At 2010 vigorava
entendimento jurisprudencial que, na prtica, tornava incuo este dispositivo.15
Os dispositivos introduzidos pela Lei no 12.034/09 legislao eleitoral alteraram
o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ao estabelecerem que s se
considera respeitada a cota mnima caso os partidos apresentem nmero efetivo de
candidatas. O novo entendimento jurisprudencial fez o nmero de candidaturas
femininas crescer entre os pleitos de 2010 quando j vigia a nova norma, mas seu
cumprimento foi flexibilizado e 2014, quando houve maior cobrana, conforme
pode-se observar no grfico 1.
GRFICO 1
Nmero de candidatas entre os processos eleitorais (todos os cargos)

(Em %)
8.000
6.000
4.000
6.572
40
30
5.056
28,9
22,4
2.000
20
10
0
Eleies 2010
Candidatas
Eleies 2014
Candidatas em relao ao total (%)
Fonte: TSE (2014).

Obs.: Dados atualizados at 10 de novembro de 2014 (sujeitos a alterao em virtude das atualizaes feitas pelo TSE, em
especial aquelas relativas a candidaturas impugnadas).
15. A lei de cotas existe desde os anos 1990. Porm, a regra previa apenas reserva, e no preenchimento efetivo das
candidaturas, que podiam ficar vazias a ttulo de cumprimento do estabelecido em lei. Alm disso, no havia nenhum
dispositivo legal prevendo qualquer sano aos partidos que descumprissem as regras estabelecidas. A alterao do
termo reserva para preenchimento das vagas, introduzida pela Lei no 12.034/09, obriga desde ento os partidos a
apresentarem efetivamente mulheres como candidatas. No pleito de 2014, o TSE orientou todos os tribunais regionais
a intimarem os partidos que no cumprissem com a lei.
Igualdade de Gnero
515
Esse aumento precisa ser relativizado, pois a legislao eleitoral considera

apenas o registro como critrio para aferio do cumprimento da cota mnima
prevista em lei. Parte desse incremento constitui mero cumprimento formal do
dispositivo legal pelas siglas partidrias, fato passvel de ser identificado pelo nmero
de candidatas sem nenhum voto em alguns Estados.
No quadro geral, se levarmos em considerao todos os cargos em disputa
no pleito de 2014, incluindo-se aqueles para os quais a cota mnima no se aplica,
as mulheres esto ainda mais sub-representadas. Conforme se pode depreender do
grfico 2, quanto maior o grau de importncia do cargo, menor a participao
feminina. Cabe ressaltar, no entanto, que esta eleio foi marcada por uma disputa
presidencial que contou com trs candidaturas de mulheres, das quais duas se
colocaram de maneira bastante forte ao longo do processo eleitoral e uma se elegeu.
GRFICO 2
Brasil: proporo de mulheres no total de candidaturas, segundo cargo (2014)

(Em %)
30
27,3
29,1
27,3
29,0
29,8
26,0
25
20,0
19,8
20
15,4
15
12,1
10
5
Senadora 2o Suplente
Senadora 1o Suplente
Deputada Distrital
Deputada Estadual
Deputada Federal
Senadora
Vice-governadora
Governadora
Vice-presidente
Presidente
Fonte: TSE (2014).

Obs.: Dados atualizados at 10 de novembro de 2014 (sujeitos a alterao em virtude das atualizaes feitas pelo TSE, em
especial aquelas relativas a candidaturas impugnadas).
A despeito do ainda baixo nmero de candidaturas, inferior prescrio legal,

o nmero de candidatas eleitas tem crescido nos ltimos anos. O pleito de 2014
fica marcado pelo maior nmero de mulheres eleitas na histria para a Cmara
Federal (51 no total). Porm, este nmero representa apenas 9,94% do total de
cadeiras e o ritmo de crescimento do nmero de mulheres eleitas muito baixo,
conforme pode-se observar no grfico 3.
O menor nmero de candidatas no explica sozinho o baixo nmero de
eleitas, pois se as mulheres quase alcanaram 30% de candidaturas, outros
motivos devem explicar um percentual de representao inferior a 10%.
516
Cabe mencionar que uma srie de fatores que marcam nossa cultura se configuram como barreiras participao feminina na poltica: no imaginrio social,
h uma importante dissociao entre mulher e poder; as mulheres ainda so
as principais responsveis pelo extenso e contnuo trabalho de cuidados;
h grande preconceito e discriminao contra as mulheres que se colocam
na poltica, entre outros. Desse modo, h um aspecto mais cultural e menos
do desenho do sistema poltico bastante relevante. J no mbito do sistema
poltico, a distribuio desigual de recursos e de tempo de televiso funciona
como mecanismo eficaz de bloqueio ao pleno acesso das mulheres disputa
eleitoral. Estudo elaborado pela organizao no governamental (ONG)
Transparncia Brasil aponta que as quinze maiores empresas doadoras nas
eleies de 2014 destinaram 82% do dinheiro despendido com financiamento
de campanha aos candidatos homens brancos com curso superior completo, que
representam 55% dos concorrentes ao Legislativo. As mulheres, por sua vez,
receberam apenas 13% dos recursos destinados pelas maiores empresas em
termos de financiamento de campanha (Paiva, 2014).
GRFICO 3
Brasil: evoluo do nmero e da proporo de mulheres eleitas para a Cmara dos

Deputados (1945-2014)
(Em %)
60
50
40
30
20
10
0
1945 1950 1954 1958 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014
Eleitas
% de eleitas
Fonte: TSE ([s.d.]).
Assim, se a desigualdade marca o processo poltico desde o seu nascedouro,

o processo eleitoral tende a aprofund-la, dado o incremento da intervenincia
do poder econmico. Isto ter como resultado, pois, um descompasso entre o
quadro de candidatos e o de eleitos, aprofundando ainda mais a sub-representao
dos segmentos subalternizados. Em termos percentuais, desconsiderando-se a
Presidncia da Repblica, as mulheres esto em larga desvantagem nos cargos
do Executivo, tendo sido eleita apenas uma mulher como governadora no pas.16
16. A governadora eleita em Roraima, Suely Campos (Partido Progressista PP), entrou na disputa eleitoral um ms
antes do pleito, substituindo seu marido, que desistiu da candidatura aps ter seu registro negado duas vezes pelo
Tribunal Regional Eleitoral (TRE) com base nos critrios da Lei da Ficha Limpa.
Igualdade de Gnero
517
No Legislativo esto mais representadas na Assembleia Distrital, na qual atingem

20,83% dos cargos (tabela 1).
TABELA 1
Brasil: nmero total de homens e mulheres eleitos e proporo de eleitas por cargo (2014)
Eleitos
Cargo
Masculino
Presidente
Feminino
1
Total
1
Mulheres eleitas (%)

100,00
Governador
26
27
3,70
Senador
22
27
18,52
Deputado federal
462
51
513
9,94
Deputado estadual
920
115
1035
11,11
19
24
20,83
Total
1449
178
1627
10,94
Total (%)
89,06
10,94
100,00
Deputado distrital
Fonte: TSE (2014).
GRFICO 4
Brasil: candidatos eleitos para a Cmara Federal, segundo sexo e raa (2014)
(Em %)
8,0
2,0
18,1
71,9
Homens brancos
Homens negros
Mulheres brancas
Mulheres negras
Fonte: TSE (2014).
Considerando-se marcadores de sexo e raa, as mulheres negras so as mais

sub-representadas entre os estratos sociais subalternizados, com apenas 2% das
vagas ocupadas. Deste nmero, apenas 0,6% se autodeclararam pretas. Os homens
518
brancos, por sua vez, exercem larga hegemonia no Legislativo federal, fato que guarda
consonncia com o padro de ocupao em outros espaos de poder da sociedade
brasileira. Entre os eleitos na Cmara dos Deputados, 81% so homens, 71% so
homens brancos e 61% so homens brancos ligados ao setor empresarial. O atual
modelo de representao expresso, portanto, da colonizao da poltica institucional
por relaes de poder que entrelaam, de forma complexa, gnero, raa e classe.
Em suma, levando-se em considerao apenas estes marcadores e tomando os
resultados do processo eleitoral apenas como um indicador das relaes de poder
entre grupos sociais em uma sociedade, as eleies de 2014 no parecem apontar,
a priori, para nenhum fato novo no processo poltico brasileiro. Tambm no
apresentam nenhum descompasso com as interpretaes a respeito das estruturas de
poder que estudos de gnero e raa vm apontando como elementos estruturantes
das desigualdades calcinadas nestes marcadores.
De outro lado, o controle do processo poltico-institucional tem como subproduto
a expanso de setores tradicionalmente relacionados expresso mais conservadora
da sociedade. Ruralistas, deputados ligados indstria de armamentos e a bancada
religiosa expandiram sua participao relativa no Congresso Nacional. Segundo o
Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), a bancada evanglica
passou de 78 para 82 deputados; a bancada da bala17 saltou de 44 para 55 deputados;
a bancada sindical caiu de 86 para 43 deputados; a bancada ruralista contar com
pelo menos 139 deputados (Diap, 2010).
Na atual conjuntura, nunca foi to importante compreender as relaes entre
poltica e religio, sobretudo face ao crescimento poltico de grupos religiosos e
sua capacidade de apropriao de valores e subjetividades vividas por vastos setores
da populao brasileira. Embora sua participao na cena poltica no signifique
necessariamente um recrudescimento do discurso conservador,18 parte do catolicismo, do pentecostalismo e do neopentecostalismo19 vm ganhando espao na
poltica institucional brasileira, defendendo a codificao de valores tradicionais
por meio da defesa ferrenha de um modelo patriarcal de famlia. Compreender os
elementos que contribuem para o crescimento destes segmentos20 fundamental
17. A bancada da bala composta por deputados e senadores ligados indstria de armamentos, ex-policiais e
bombeiros eleitos na ltima legislatura.
18. Na dcada de 1960, articulada com as ideias nacional-desenvolvimentistas, setores da Igreja Catlica chegaram a
defender reformas de base, fundando sindicatos e grupos operrios, ainda que o Golpe de 1964 tenha sido oficialmente
apoiado pela eclesia. Na dcada de 1970, padres e procos ligados teologia da libertao construram as comunidades
eclesiais de base, pregando a participao crist tanto na defesa de uma nova igreja quanto na transformao de uma
nova sociedade.
19. O campo evanglico bastante diversificado. Agrega denominaes tradicionais, caracterizadas por uma maior
rigidez doutrinria quanto esttica, cultura e ao comportamento; e denominaes mais flexveis, que no impem
rupturas profundas com costumes e prticas muito presentes na juventude dos tempos atuais.
20. Em contraponto a essa postura vm surgindo igrejas evanglicas de perfil inclusivo, embora elas sejam pouco
significativas em nmero quando comparadas com as demais.
Igualdade de Gnero
519
para elucidar a relao entre as denominaes religiosas, as estruturas de poder e

o bloqueio institucional pauta de gnero.
2.3.1 A colonizao da poltica por categorias morais religiosas e o bloqueio das
pautas de gnero
A repblica moderna, segundo a verso contratualista liberal, consolidou a ideia

de democracia a partir de um modelo normativo-institucional que consagra a
separao entre Estado (esfera pblica) e interesses particulares (esfera privada).
Estes extremos se relacionariam, segundo esse modelo, por meio da mediao de
agremiaes partidrias que monopolizam formalmente o direito de representao
poltica. Esta representao se daria de forma cclica, garantindo alternncia de
poder e renovao de elites polticas (Antonio e Lahuerta, 2014). Estes pressupostos
garantiriam o deslocamento do fator religioso da condio de elemento regulador
da vida social nas sociedades ocidentais. No modelo liberal clssico, a regulao
entre Estado e sociedade civil realizada pelo direito. Porm, quando o campo
do direito disputado pelas religies, a tenso entre autonomizao das esferas
religiosa e poltica e o direito interveno religiosa na esfera pblica se explicita
(Machado, 2012).
No Brasil, o iderio liberal nunca foi levado a termo, como na descrio aqui
elaborada. Feriados religiosos, reconhecimento de efeito civil ao casamento religioso,
permisso de manuteno de cemitrios particulares, insero da disciplina religiosa
nas escolas, servio militar no compulsrio para a eclesia so exemplos de vasos
comunicantes estabelecidos entre a Igreja Catlica e a poltica no Brasil. Todos estes
institutos foram estabelecidos na Constituio de 1934. Auxlios financeiros, isenes
de impostos e relao estreita com agncias de governo garantiram tratamento
privilegiado Igreja Catlica ao longo de todo o sculo XX (Machado, 2012).
Assim, a entrada em cena dos evanglicos no constitui nenhuma ruptura de um
processo histrico de laicizao da poltica, mas a ampliao do espao pblico
propriamente dito. A religio, de fato, nunca sara da esfera pblica (Novaes, 2001).
A relao entre Estado e religio no foi inaugurada, portanto, pelos evanglicos
ou pela bancada religiosa eleita no Congresso nas ltimas legislaturas. Os evanglicos
e catlicos, por seu turno, no so os nicos a defenderem posies de matriz conservadora na sociedade ou no Congresso. Tambm no so estes setores os nicos a
ocuparem as frentes parlamentares em que temas candentes, como a concepo de
famlia, o aborto, a eutansia tm sido debatidos. Lideranas religiosas progressistas
tambm atuam em diversas organizaes, movimentos sociais, conselhos e fruns
em defesa de direitos humanos, entre outros.
Esta seo trata, porm, de um fato inconteste: para defender a famlia e os
valores morais que a sustentam, parte dos evanglicos passou a atuar no Congresso
520
Nacional contra a descriminalizao do aborto, das drogas, contra a unio civil

de homossexuais e todas as iniciativas voltadas educao sexual. O crescimento
poltico destes grupos reacendeu o debate sobre o papel da religio no espao pblico
e os direitos de acesso aos bens polticos. Embora no defendam o estabelecimento
de um Estado religioso, reivindicam o direito de exercer presso sobre o Estado e
de ser tratado de forma igualitria, tal como um grupo de presso. Operam com
a defesa da laicidade do Estado, desde que isso no signifique a negao do acesso
da religio ao espao pblico. Contudo, ainda que pretendam ser considerados
grupos de presso como quaisquer outros, h algo peculiar a estes grupos religiosos
que no pode ser olvidado: seu crescimento se d base da imposio de valores
e padres de vida sobre outros grupos sociais e indivduos.
Os evanglicos em especial tm a sua fora poltica espelhada no forte crescimento do nmero de fiis. Os ltimos censos vm apontando uma alterao
expressiva da composio religiosa da populao brasileira. Os catlicos representavam
83,3% da populao em 1991, passando para 64,6% em 2010. J os evanglicos
saltaram de 9% para 22,2% no mesmo perodo.
Esse crescimento se d em um contexto de diversificao interna do pentecostalismo e de diminuio relativa do protestantismo histrico. Entre as mudanas
internas no interior do pentecostalismo, algumas merecem destaque, tais como:
menor rigidez quanto aos usos e costumes praticados pelos seus membros; adoo
da teologia da prosperidade; incorporao de temas da agenda poltica externa s
prprias igrejas, alguns deles defendidos por movimentos sociais; grande penetrao
na periferia das grandes cidades, atuando muitas vezes como mediador entre Estado
e comunidades; investimento crescente nos meios de comunicao; aproximao
com partidos polticos; interveno estratgica nos processos eleitorais, sobretudo
nas eleies legislativas, ampliando seu poder de barganha na esfera do Executivo.
A identidade religiosa passou a atuar como importante capital poltico,
incorporado por siglas partidrias tradicionais que passam a enxergar, nos candidatos ligados s igrejas, uma importante fonte de votos. A identidade religiosa
passou a concorrer com a identidade partidria na definio das posies polticas
(Machado, 2012). Esta identidade estivera classicamente relacionada com uma
esttica e uma moral rgidas e uma relao estritamente religiosa com a poltica
institucional. At os anos 1970 o protestantismo histrico compreendia que
toda autoridade instituda era oriunda de uma ordenao divina, interpretao
que estabelecia uma ciso definitiva entre o reino espiritual e o mundo terreno.
Por esse motivo os pentecostais tendiam a ser socialmente identificados com
a preservao do estabelecido, com a feio mais conservadora da sociedade
(Valverde, [s.d.]). O surgimento da teologia da prosperidade representa uma
ruptura profunda com essa tradio.
Igualdade de Gnero
521
A adoo da teologia da prosperidade pelo neopentecostalismo e o seu espraiamento para parte do pentecostalismo histrico permitiu que segmentos evanglicos
dialogassem com as condies objetivas de vida de parte substantiva de seus fiis.
Se antes as expectativas de bnos e salvao estavam depositadas no futuro, agora
as graas so alcanadas na vida presente. Os telogos neopentecostais questionam o
apassivamento clssico da igreja quanto sua atuao frente aos poderes institudos,
advogando uma postura protagonista na cena pblica. A partir dos anos 1990 essa
estratgia se intensifica com o uso de um discurso de guerra, retomando textos de
teor belicista contidos no Antigo Testamento (Valverde, [s.d.]).
A entrada em cena dos evanglicos se d, portanto, em um contexto em
que a identidade aparece como elemento aglutinador to ou mais importante
quanto a sigla partidria. As pautas de ordem moral neste contexto so essenciais
para a constituio e o fortalecimento de uma identidade poltica evanglica
e suas disposies dialogam com uma moral crist difusamente disseminada,
calcinada na defesa da famlia como princpio ordenador da estrutura social. Esta
percepo, porm, no exclusiva dos grupos religiosos organizados e essa no
exclusividade explica tambm a sua capacidade de dialogar com amplos setores
sociais. Pesquisa realizada pelo Datafolha21 sobre opinies, comportamentos e
valores mostra que a famlia a instituio mais importante para os brasileiros,
acima de estudo, trabalho, religio, lazer, casamento e dinheiro.
A defesa de uma famlia nuclear formada pela unio entre homem e mulher
como esteio de uma interveno poltica remonta ao iderio romntico do sculo
XIX, em que a famlia era representada como a base de sustentao do tecido
social e o Estado uma mera derivao institucional em linha reta de ascendncia.
Em outras palavras, o Estado seria uma ampliao do crculo familiar (Holanda, 1995)
e as crises sociais e polticas, o produto da desconstituio da unidade fundamental
da estrutura social. Assim, a vida pblica no passaria do prolongamento da vida
domstica, como se a poltica nada mais fosse do que o prolongamento do espao
privado, e a coeso social o produto da obedincia e da servido.
O conceito de famlia , de outro lado, classicamente sacralizado: ela tomada
como solenidade indissolvel, consagrao de uma unio divina matrimonializada
pelo Estado. Sua associao ao casamento normatizou e institucionalizou um modelo
moral de convvio, punindo com a excluso outras modalidades de sociabilidade,
organizao e convivncia sociais. Neste sentido, a histria do direito de famlia
pode ser definida como uma histria de excluses (Dias, 2007). Parte substantiva
destas ideias se encontra materializada no Projeto de Lei no 6.583/2013, que cria
o Estatuto da famlia. A iniciativa tem por escopo definir legalmente a famlia
21. A pesquisa foi realizada em 2008 e ouviu 2.095 brasileiros em 211 municpios. A este respeito ver Famlia... (2008).
522
como unio exclusiva entre homem e mulher, dispensando-lhe polticas pblicas

e concedendo-lhe direitos exclusivos.
Alm de adotar uma definio excludente e no consensual de famlia,
a proposta pretende instituir conselhos da famlia, rgos autnomos e permanentes
que teriam funo fiscalizatria e inquisitorial, podendo notificar o MP a respeito
de eventuais infraes aos direitos da famlia, solicitar informaes de famlias a
autoridades pblicas ou convoc-las para prestar esclarecimentos. Prope assegurar
atendimento prioritrio ao tipo de famlia reconhecido pela proposta no mbito do
Sistema nico de Sade (SUS), violando o princpio da laicidade, universalidade e
integralidade que orienta toda a poltica de sade. Prev atendimento prioritrio
gravidez na adolescncia e no mulher grvida, destituindo a mulher do direito
ao seu prprio corpo.
A proposta contraria posicionamentos jurdicos e polticos menos ortodoxos.
A Constituio de 1988 reconhece como famlia legtima no s aquela constituda
pelo casamento, como tambm a unio estvel e a famlia monoparental (Artigo 226,
3o e 4o). Segundo interpretao dominante na esfera doutrinria e jurisprudencial,
o Artigo 226 da Constituio, porm, meramente exemplificativo, motivo pelo
qual outras formas de composio familiar vm sendo reconhecidas judicialmente.
Nesse sentido, o STF deu importante passo em 2011 quando, ao julgar a Ao
Direta de Inconstitucionalidade no 4.277 e a Arguio por Descumprimento de
Preceito Fundamental no 132, estendeu a aplicao do regime jurdico da unio
estvel ao ente familiar formado por pessoas do mesmo sexo.
Na prtica, isso significa dizer que, atendidos os requisitos formais exigidos
para o reconhecimento da unio estvel, o ente familiar formado por pessoas
do mesmo sexo poder requerer penso, estabelecer o regime de bens, suceder
herana e requerer benefcios previdencirios. A despeito da necessidade de
discusso judicial, abre a possibilidade de converter a unio estvel em casamento
civil. Tambm possibilita que casais homoafetivos requeiram a adoo de crianas,
conforme entendimento j consolidado pelo Superior Tribunal de Justia (STJ),
escorado nos princpios que orientam o Estatuto da criana e do adolescente.
Essas diferentes formas de constituio familiar passam a figurar, portanto,
como categorias passveis de tutela jurdica, com relevantes efeitos de ordem
pessoal e patrimonial. Esta mudana representa um importante passo para o
reconhecimento do afeto e da solidariedade entre os integrantes de um ncleo
familiar como elemento determinante para o reconhecimento legal de relaes
sociais j disseminadas no plano dos fatos.
O reconhecimento jurdico de novas estruturas de convvio e a desconstituio de modelos legais tornaram-se o centro da disputa entre grupos religiosos
e organizaes feministas e LGBTT. Temas antes marginais nos programas de
Igualdade de Gnero
523
governo dos candidatos Presidncia ganharam relevo nos dois ltimos pleitos:
em 2010 foi o aborto; em 2014, a criminalizao da homofobia e o casamento de
pessoas do mesmo sexo.
No Brasil, o pleito de 2010 foi marcado pelo comprometimento pblico das
candidaturas presidncia da repblica instituio de uma gesto que defende
a vida. Em 2014, este cenrio se repetiu, embora com menor fora ao longo do
processo eleitoral. A entrada em cena de uma candidata associada publicamente
aos evanglicos trouxe pautas de ordem moral para o centro do debate poltico.
As posies sobre o aborto serviram como elemento de distino das candidaturas, fato que determinou perdas de votos que assumiu ou foi associada
defesa da legalizao. A partir da, diversas vitrias pontuais foram conquistadas
pela bancada religiosa. A entrada da educao religiosa nas escolas,22 o veto ao
kit anti-homofobia,23 a ausncia de iniciativa que trate da questo do aborto no
Congresso, a crise gerada com o III Programa Nacional de Direitos Humanos24
e o veto a uma campanha de preveno ao HIV/AIDS destinado ao pblico gay
e lsbico25 mostraram o forte poder de presso deste segmento. Projetos de lei em
tramitao no Congresso ameaam at mesmo as disposies contidas no Cdigo
Penal, que permitem a interrupo de gravidez nos casos de estupro ou de risco
vida da mulher.
Na conjuntura aqui analisada, outras iniciativas e vetos foram conquistados
a partir da mobilizao em nome da religio. No incio de 2013, o deputado
Marcos Feliciano, integrante da Frente Parlamentar Evanglica (FPE), foi indicado presidncia da Comisso de Direitos Humanos e Minorias. (CDHM).
Alm dele, outros 22 parlamentares da FPE passaram a atuar na comisso,
levantando bandeiras como a defesa da famlia, em nome da qual se estruturou
uma forte oposio discursiva ideologia de gnero. Em sua gesto, durante
o ano de 2013, a CDHM aprovou o projeto da cura gay. Com a aprovao do
PL, bancada suspenderia uma resoluo do Conselho Federal de Psicologia que
probe psiclogos de oferecer tratamento para homossexualidade. Entretanto,
22. O Brasil assinou um acordo com o Vaticano que garante os direitos de propriedade da Igreja Catlica no pas e
mantm o ensino religioso facultativo nas escolas pblicas.
23. Em 2013, o Ministrio da Sade mandou recolher material educativo destinado a crianas e adolescentes,
cujo contedo versava sobre o combate homofobia. O material foi elaborado em 2010 como parte do programa
de preveno de doenas transmissveis (DST) e Aids e distribudo para as secretarias de sade de 13 estados.
Alm de tratar de assuntos como a homossexualidade, a revista falava de uso de preservativos e gravidez na adolescncia.
Em funo da presso da bancada evanglica, o governo federal suspendeu a produo e a distribuio desse material,
que seria distribudo nas escolas, por se tratar, segundo os ativistas religiosos, de um kit-gay.
24. O PNDH 3 foi aprovado em 2009, aps processo extenso de consulta popular. Entre as medidas atacadas por
lideranas conservadoras poca estavam a descriminalizao do aborto, a criminalizao da homofobia e a instalao
da Comisso da Verdade.
25. No dia 2 de fevereiro de 2012, o Ministrio da Sade lanou a campanha de preveno Aids do Carnaval 2012,
direcionada, prioritariamente, a jovens gays, pblico no qual tem crescido os casos de infeco. Entre os materiais
da campanha havia trs vdeos com jovens gays, travestis e heterossexuais. O material, contudo, foi retirado do ar e
substitudo por outro com um homem e uma mulher trazendo dados estatsticos.
524
a proposta foi rejeitada imediatamente pela maioria da Casa. Sob sua gesto,
foi aprovada ainda proposta que visava implementao de um plebiscito
sobre a unio civil homossexual, projeto de decreto legislativo que permite aos
cartrios recusar o registro de casamento homoafetivo,26 que permite igrejas
impedirem a entrada de gays, e foi rejeitada proposta de igualdade jurdica aos
homossexuais na declarao como dependentes, para fins previdencirios, de
seus companheiros. Nenhuma destas propostas, porm, foi a Plenrio.
Em 29 de maio de 2014, a Portaria no 415/14 (Brasil, 2014b) foi revogada pelo Ministrio da Sade frente presso da bancada religiosa. A portaria
tratava da interrupo da gestao/antecipao teraputica do parto previstas
em lei e todos os seus atributos na tabela de procedimentos, medicamentos,
rteses/prteses e materiais especiais do SUS. A normativa regulamentava e determinava os procedimentos a serem realizados pelo SUS nos casos em que o Cdigo
Penal e o STF j excluam o carter criminoso da prtica do aborto: gravidez
decorrente de estupro, risco de vida para a me e gravidez de feto anencfalo.27
Por fim, a Comisso Especial que analisa o Plano Nacional de Educao
(PNE) na Cmara aprovou, em abril de 2014, o texto principal do plano,
do qual foi retirado, frente ao lobby de pastores-deputados, a diretriz que prope a
superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da igualdade
racial, regional, de gnero e de orientao sexual. Manteve-se, ento, a redao
do Senado, que determina a promoo da cidadania e na erradicao de todas
as formas de discriminao. Parlamentares mais conservadores entendiam que a
nfase na igualdade de gnero e orientao sexual permitiria a adoo de materiais
didticos e atividades escolares que incentivassem a homossexualidade. Os mais
progressistas defendiam que o trecho busca promover o combate homofobia e
ao preconceito contra as mulheres.
A atuao da FPE est distribuda em comisses permanentes que tratam dos
meios de comunicao, programas sociais e conselhos pblicos. Essa participao
tem sido estratgica para garantir o incremento da propaganda religiosa via concesses de rdio e televiso, bem como da sua atuao como mediadora de servios
pblicos estatais. A poltica de comunicao das igrejas robusta, compreendendo
desde a aquisio de concesses ao aluguel de espao em outras emissoras e rdios.
Algumas denominaes tm jornal prprio, distribudo gratuitamente, com tiragens
26. Em 14 de maio de 2013, o Conselho Nacional de Justia (CNJ) estabeleceu em resoluo que nenhum cartrio
brasileiro poder recusar a habilitao, celebrao de casamento civil ou de converso de unio estvel em casamento
entre pessoas do mesmo sexo. Projeto de Decreto Legislativo apresentado por um integrante da FPE e aprovado pela
Comisso de Direitos Humanos suspende a resoluo do CNJ, permitindo que os cartrios se recusem a executar o registro.
27. Para mais informaes a respeito, ver seo 3 deste captulo.
Igualdade de Gnero
525
superiores a 1,5 milho de exemplares. A compra de redes de rdio e televiso28

garantiu no s o crescimento numrico de fiis, mas tambm a constituio de
nichos de mercado. O incremento do espao nos meios de comunicao vem
sendo acompanhado do crescimento evanglico em outros setores: controlam
10% do mercado editorial de literatura (incluindo os catlicos) e 20% do mercado
fonogrfico (Paula, 2013).
O conservadorismo, portanto, no se confunde com o fenmeno religioso,
como todo o debate sobre violncia tratado neste boletim j ilustrou. Porm, com ele
se relaciona, na medida em que o discurso desses grupos ultrapassa o reconhecimento
legtimo da defesa pblica de suas ideias, passando a advogar a institucionalizao de concepes estreitas de famlia e a restringir o direito de livre disposio
sobre o corpo feminino em nome da regulao estatal da vida e da sexualidade.
Em pesquisa extensa realizada com lideranas evanglicas, Christina Vital e Paulo
Vitor Leite Lopes identificaram os argumentos que integram o discurso poltico
desses atores. Os argumentos utilizados pelos integrantes da bancada evanglica
contra a pauta de gnero e LGBTT mobilizam, em regra, uma espcie de pnico
moral e o medo como catalisadores do discurso (Vital e Lopes, 2013).
Quanto pauta LGBTT, o pnico moral mobilizado pela ameaa que
a homossexualidade supostamente representaria reproduo familiar para a
preservao da espcie. Alm disso, a homossexualidade destituiria a famlia da
condio de ordenadora da sociedade. A preservao desta ltima seria fundamental,
segundo representantes deste segmento, para a manuteno da hierarquia entre
os sexos e a transmisso de valores tradicionais. Quanto aos direitos das mulheres,
alguns destes representantes entendem que a defesa da igualdade de direitos entre
homens e mulheres induz estas ltimas a no terem filhos, ameaando tambm a
reproduo da espcie. So peremptoriamente contra o aborto em qualquer hiptese,
associando-o tortura. Entendem que qualquer passo em direo legalizao
pode induzir a sua descriminalizao definitiva, motivo pelo qual so contrrios a
toda e qualquer medida que no seja de natureza punitiva (Vital e Lopes, 2013).
Dois livros recentemente publicados no Brasil reforam as posies sexistas e
homofbicas assumidas pela representao poltica de alguns segmentos religiosos.
O primeiro deles, intitulado A estratgia o plano dos homossexuais para transformar
a sociedade, foi traduzido no Brasil pela editora Central Gospel. No livro os
homossexuais so representados como pedfilos, figuras anticrists dotadas de um
plano diablico. A clula-me da sociedade, segundo seu autor, a famlia, formada
por pai, me e filhos. A estratgia gay, segundo o autor, visa promover relaes
28. J no cenrio do debate constituinte, deputados ligados a denominaes religiosas apostavam suas fichas na poltica
de telecomunicaes, cuja poltica de concesses fora utilizada como moeda de troca nos embates que marcaram o
processo. Foi a partir de 1997, porm, que as igrejas passaram a disputar com prioridade as concesses de rdio e TV.
526
promscuas e destruir a estrutura moral da sociedade, legitimando comportamentos

abominveis cujo produto final seria a destruio do ser humano (Liono, 2014).
Entre os catlicos foi lanado, pela editora Katechesis, o livro Ideologia de gnero:
neototalitarismo e a morte dafamlia, cujo ttulo autoexplicativo. Nele o autor associa
a pauta de gnero ao totalitarismo, defendendo a existncia de diferenas biolgicas
antropolgicas entre o homem e a mulher. Reverberando as teses do livro, Dom
Orani Tempesta expe, em sntese, aquilo que entende ser a ideologia de gnero,
suas conexes com o totalitarismo e as consequncias possveis para a famlia:
Outro ponto a ser refutado o que defende a liberdade de construo sexual.
Com efeito, assim como toda ideologia, a de gnero considerada pelo estudioso
argentino Jorge Scala, em sua obra Ideologia de gnero: neototalitarismo e morte da famlia
(So Paulo: Katechesis, 2011), a mais radical j conhecida na histria, pois se aplicada
destruiria o ser humano em sua integralidade e, por conseguinte, a sociedade, cuja
clula-me a famlia tambm mentirosa. Ela oferece s pessoas a iluso de que
sero plenamente livres em matria sexual, contudo, uma vez que essas pessoas tenham
tomado a mentira por verdade, so aqueles que detm o poder real que escolhero,
a seu beneplcito, o modo como o povo dever padronizadamente exercer a sua
sexualidade sob o olhar forte do Estado que tutelaria para que cada um fizesse o que
bem entendesse. Dentro da cartilha estatal, bvio. S no se toleraria, por enquanto,
as relaes sexuais no consentidas, todas as demais seriam vlidas e deveriam ser
toleradas pelo governo e pela sociedade em geral como lcitas (Tempesta, 2014).
Em outro artigo, Dom Murilo Krieger, arcebispo de Salvador e primaz do

Brasil, tambm questiona os adeptos da teoria do gnero, por pretenderem alterar
a realidade humana manifesta em suas evidncias anatmicas. Segundo este autor,
adotar essa teoria significa querer uma sociedade baseada numa iluso. (...) nascemos
menino ou menina. A procriao necessita de pai e me. A criana precisa de pai
e me para se desenvolver, para construir a sua personalidade (Krieger, 2014).
A emergncia desses grupos vem sendo objeto de inmeras interpretaes,
merecendo destaque aqueles que relacionam conservadorismo, sociedade de
consumo e a chamada nova classe mdia.29 O segmento destacado por alguns autores
como nova classe mdia, rtulo economicista que identifica a ascenso social das
pessoas com base em estratos de renda, outra forma de categorizar uma frao
expressiva da classe trabalhadora precarizada, cuja insero no mundo do trabalho
marcada por jornadas extensivas de trabalho, baixos salrios, baixa escolaridade e
instabilidade. A melhoria evidente de suas condies de vida no est ancorada nos
elementos que garantem nveis razoveis de estabilidade classe mdia tradicional.
29. Os rendimentos da maioria dos autodeclarados evanglicos no censo de 2010 no ultrapassam dois salrios
mnimos. So majoritariamente negros (54,9%) e possuem baixa escolaridade (8,6% so analfabetos e 42,3% tm
ensino fundamental incompleto).
Igualdade de Gnero
527
A insegurana que marca a trajetria de vida deste segmento se conjuga

ao desejo de mudana como elemento doador de sentido ao pertencimento
religioso (Paula, 2013). E aqui o discurso conservador ocupa um importante
papel identitrio em parte do vasto campo evanglico e em segmentos do
catolicismo. Segundo Marilene de Paula:
O discurso conservador, baseado sobretudo na exortao da famlia nuclear tradicional,
feita de homem e mulher, outra chave de pensamento para entendermos o forte apelo
dessas igrejas junto a essa nova classe trabalhadora. Esse discurso rejeita qualquer outro
tipo de orientao sexual que no a heterossexual e condena as prticas consideradas
desviantes, como o aborto, o consumo de drogas (alcolicas ou ilcitas), o adultrio
etc. Assim, essas igrejas servem como uma fronteira moral; zelam pelo relacionamento
familiar, pela integrao e socializao entre as pessoas. O comportamento correto
inclui passar pela educao formal, o vestir-se adequadamente, o falar sem o uso de
palavres ou qualquer linguagem vulgar, o respeito aos irmos da congregao etc.,
ou seja, um conjunto normatizado de comportamentos que do uma base de sustentao
tanto social quanto econmica. No entanto, como o campo no homogneo,
a diversidade engloba tanto posies morais bem conservadoras quanto aquelas
flexveis aos costumes e comportamentos da sociedade atual. Mas h algo em comum:
elas contribuem decisivamente para reunir os indivduos com um objetivo comum
que diz respeito melhoria da sua condio de vida, em mltiplos aspectos, inclusive
o econmico (Paula, 2013, p. 133).
O recrudescimento desse conservadorismo, de outro lado, precisa ser contextualizado em uma curva mais longa do processo histrico. Segundo Andr Singer
(2012), hegemonia poltica dos militares contraps-se uma hegemonia cultural
protagonizada pela esquerda, em uma espcie de onda democrtica que veio de
baixo e deu origem a sindicatos, movimentos populares, organizaes feministas e
negras. O retardamento da onda neoliberal no Brasil, determinado por essa onda
democrtica, no persistiu nos anos 1980, quando governos eleitos ancorados no
neoliberalismo passaram a conquistar fraes expressivas da populao, sobretudo
ao defender a mercantilizao dos espaos pblicos, a ode ascenso individual
e a competio como motor das transformaes polticas, econmicas e sociais.
A onda conservadora que agora se presencia dialoga com a emergncia de outros
grupos organizados como sujeitos legitimados a disputarem os rumos da poltica
em uma arena pblica cada vez mais ampliada. Os rumos desse processo, porm,
ainda esto em aberto, assim como as interpretaes a seu respeito.
O ano de 2013 foi marcado, para a SPM, pelo lanamento e incio da implementao do programa Mulher, Viver sem Violncia. Lanado pela prpria presidenta
Dilma Rousseff em maro daquele ano, o programa representou uma nova proposta
no que diz respeito a aes de enfrentamento violncia que a secretaria vem
528
executando junto aos estados e municpios h anos. Por ter representado o maior
investimento, tanto financeiro quanto poltico, para a SPM, por ser composto por
diversas frentes de ao e, ainda, por representar um importante desafio do ponto
de vista da implementao, o programa ser o foco desta seo nesta edio.30
Antes de se iniciar a apresentao e a anlise do programa, porm, importante
mencionar que a SPM continuou, em 2013, a implementar outras iniciativas que
j vinham sendo postas em prtica desde gestes anteriores.
3.1 Iniciativas da SPM nas reas de educao e de autonomia econmica
Na rea de trabalho e autonomia econmica das mulheres destaca-se o lanamento

da 5a edio do Programa Pr-Equidade de Gnero e Raa, destinado a empresas e
instituies pblicas e privadas interessadas em desenvolver programas e projetos
para promover a igualdade de gnero no ambiente de trabalho nas reas de gesto
de pessoas e cultura organizacional. Nesta edio, pouco mais de oitenta instituies pblicas e privadas se inscreveram, devendo cumprir um plano de aes
apresentado por elas prprias para que sejam agraciadas, ao final de dois anos, com
o selo pr-equidade de gnero e raa caso a SPM avalie que o plano foi cumprido
a contento. O programa tem estimulado importantes mudanas no mbito das
empresas e instituies que o adotaram. Contudo, ainda limitado no que se refere
a mudanas efetivas em termos de presena de mulheres e negros nos postos de
trabalho, nos cargos de direo e poder e em ocupaes de melhor remunerao.31
Uma grande conquista do ano foi a aprovao da Emenda Constitucional
no 72/2013, que tratou da ampliao dos direitos trabalhistas para as trabalhadoras
domsticas. Para que os direitos assegurados pudessem tornar-se efetivos na prtica,
a EC deveria ser regulamentada pelo Congresso Nacional. O Senado Federal
apresentou proposta de regulamentao Cmara dos Deputados em julho de
2013, tal como apresentado detalhadamente na edio anterior deste peridico.
Na Cmara foram apresentadas mais de cinquenta emendas ao projeto, entre
elas o retorno da contribuio sindical, defendida pela Federao Nacional das
Trabalhadoras Domsticas (FENATRAD), redues nas alquotas de contribuio
patronal ao INSS e questes relacionadas jornada de trabalho. O conjunto de
emendas retornou para discusso no Senado Federal, mas em novembro de 2014
este rejeitou todas as emendas encaminhadas pela Cmara, inclusive uma emenda
substitutiva global apresentada pela deputada federal Benedita da Silva e apoiada pela
FENATRAD e pela Central nica dos Trabalhadores (CUT). O debate, portanto,
mais de um ano depois, permanece exatamente no mesmo patamar. A federao
30. O lanamento do programa e seus desafios iniciais j haviam sido abordados brevemente na ltima edio deste
peridico.
31. Para mais informaes sobre o programa, ver a edio no 20 deste peridico.
Igualdade de Gnero
529
da categoria continua apresentando suas crticas proposta mas, ao que parece,

estas tm tido pouco eco. O texto retorna agora Cmara. Se aprovado, segue para
sano presidencial; caso contrrio, retorna ao Senado para novo debate. A despeito
do grande avano que a EC representou, a persistente ausncia de regulamentao
de seus dispositivos evidencia a falta de prioridade conferida questo, que expe
conflitos de classe, raa e gnero trazidos tona na contraposio entre a categoria
das trabalhadoras domsticas e os avanos conferidos pela EC, por um lado, e os
empregadores, com as suas supostas perdas, por outro.
Ainda no que se refere ao emprego domstico foi aprovada, em abril de 2014,
a Lei no 12.964/2014, que prev cobrana de multas ao empregador domstico
que no assinar a carteira de trabalho da trabalhadora. A multa, com valor inicial
de R$ 805, pode aumentar a depender do tempo de servio da trabalhadora, da
sua idade, do nmero de trabalhadores e do tipo de infrao identificado. A ideia
estimular a ampliao da formalizao da categoria tema no enfrentado pela
EC no 72/2013 e que, em 2013, ainda era de reduzidos 31,8%.
Um dos grandes ns desta questo refere-se s dificuldades de fiscalizao
da assinatura da carteira de trabalho das domsticas em funo do princpio da
inviolabilidade do lar, o qual impede os auditores fiscais do trabalho de realizarem diligncias nos domiclios. Procurando contornar esta questo para assegurar
a efetividade da Lei no 12964/14, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
publicou a Instruo Normativa no 110 (6 de agosto de 2014) que dispe sobre
os procedimentos de fiscalizao do cumprimento das normas relativas proteo
ao trabalho domstico. Com a IN, instituiu-se sistema de fiscalizao indireta da
assinatura da carteira da trabalhadora domstica que passa a se dar a partir de denncia
da prpria trabalhadora ou de terceiros mantendo-se o sigilo quanto identidade
do denunciante em quaisquer das unidades descentralizadas do MTE existentes
no pas. Uma vez realizada a denncia, os auditores fiscais do trabalho procedem
notificao dos empregadores, por meio dos Correios, informando-os sobre data,
local e lista de documentos a serem entregues, entre os quais obrigatoriamente deve
constar a Carteira de Trabalho com a identificao da trabalhadora, a anotao do
contrato de trabalho e as condies especiais, quando for o caso, de modo a comprovar
a existncia de vnculo empregatcio. A IN prev, ainda, que, havendo necessidade de
fiscalizao no domiclio, a mesma s poder se realizar a partir de autorizao por
escrito do empregador. At a promulgao da IN, a fiscalizao da formalizao do
vnculo trabalhista desta categoria dependia de mandados judiciais. H, portanto,
um avano no procedimento. No entanto,permanecem questes sensveis, pois
a denncia ainda que annima mantm a trabalhadora em uma situao de
exposio e fragilidade frente ao empregador denunciado.
530
Na rea da educao, a SPM lanou, em 2013, o 9o Prmio Construindo a

Igualdade de Gnero, desenvolvido em parceria com o Ministrio da Educao
(MEC), o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e a ONU Mulheres.
O prmio ofertado aos estudantes de ensino mdio, graduao, mestrado e
doutorado e tem como objetivo o fortalecimento da reflexo crtica e da produo
cientfica sobre mulheres, gnero e feminismos. Nesta edio, o prmio recebeu
2.031 inscries, nmero 60% inferior ao verificado na 8a edio, lanada em
2012, que recebeu 5.139 trabalhos, um recorde histrico.
Mantiveram-se tambm em execuo os programas Gnero e Diversidade na
Escola (GDE) e Gesto de Polticas Pblicas em Gnero e Raa (GPP), destinados,
respectivamente, formao de profissionais da educao e gestores em polticas
pblicas nas temticas de gnero e relaes tnico-raciais. As duas iniciativas
juntas capacitaram, em 2012 e em 2013, respectivamente, 7 mil e 7,5 mil pessoas,
nmero muito restrito, especialmente ao se considerar que a meta para o perodo
2012-2015 de capacitar 180 mil profissionais (sendo 140 mil no GDE e 40 mil
no GPP). Para a secretaria, contribui para este resultado o fato de que a participao
nas formaes no obrigatria para os profissionais. No entanto, mesmo sem a
obrigatoriedade, ambas as iniciativas j conseguiram alcanar resultados bem mais
satisfatrios em anos anteriores, sendo importante rever o formato dos programas
e avaliar a possibilidade de um esgotamento do modelo proposto.
3.2 Enfrentamento da violncia contra as mulheres
A rea da violncia representou, mais uma vez, o espao de inovao e ousadia na

execuo de polticas da SPM. Tendo reorientado as linhas centrais de interveno
do governo federal, que at ento vinham sendo pautadas pelo Pacto Nacional
de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, lanado em 2007,32 o novo
programa Mulher, Viver sem Violncia se organizou em torno de seis eixos, os
quais, em linhas gerais, so: i) instituio da Casa da Mulher Brasileira; ii) ampliao
da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180); iii) melhoria do atendimento
e da coleta de provas em casos de violncia sexual; iv) criao ou ampliao de
ncleos de atendimento s mulheres nas fronteiras; v) realizao de campanhas
de conscientizao; e vi) disponibilizao de unidades mveis de atendimento s
mulheres rurais33.
J em seu lanamento, em meio s comemoraes do dia internacional da
mulher de 2013, o programa despertou polmica entre os movimentos sociais,
pesquisadores(as) do tema e dentro do prprio governo federal, uma vez que foi uma
32. Ver a edio nmero 15 deste peridico.
33. O sexto eixo no constava dos primeiros documentos relacionados ao programa, tendo sido incorporado posteriormente.
Igualdade de Gnero
531
iniciativa construda apenas pela SPM, em um curtssimo espao de tempo e sem

qualquer tipo de dilogo com a sociedade e outras instncias do Estado. importante
destacar que o programa Mulher, Viver sem Violncia indica novos caminhos para a
poltica nacional de enfrentamento da violncia, a qual j havia sido pactuada com os
governos subnacionais e para a qual os esforos dos movimentos feministas vinham se
orientando ao longo dos ltimos anos. Nesse sentido, j de imediato o programa sofreu
crticas por ser construdo e imposto de cima para baixo, em um claro movimento
contrrio quele que vinha sendo adotado pela SPM. Outras crticas importantes
foram levantadas quanto ao contedo do programa, as quais sero apresentadas ao
longo da exposio de cada um dos eixos que o compem.
3.2.1 Instituio da Casa da Mulher Brasileira
O primeiro eixo do programa a Casa da Mulher Brasileira, que representou a sua

maior novidade e gerou tambm muitos questionamentos em torno de sua pertinncia
e viabilidade. A proposta reunir, em um mesmo espao fsico, diversos servios de
atendimento s mulheres em situao de violncia, como delegacia especializada,
juizado especializado, defensoria pblica, promotoria, atendimento psicossocial
e orientao para o mercado de trabalho e renda. O objetivo, como foi visto, era
assegurar s mulheres um atendimento unificado e humanizado, evitando que
tivessem que peregrinar por diversos servios e por um longo perodo de tempo em
condies de fragilidade por conta da violncia sofrida para poderem receber um
atendimento realmente integral. A proposta tambm tinha o objetivo de facilitar
a integrao entre os servios, favorecendo a comunicao entre eles, garantindo
maior celeridade aos processos e possibilitando a atuao, efetivamente, em rede.
De fato, uma das principais dificuldades para a implementao do Pacto Nacional
tem sido assegurar que todos os servios que integram a Rede de Atendimento s
Mulheres em Situao de Violncia atuem realmente em rede, com articulao e
acompanhamento dos casos, e no apenas como diferentes servios pelos quais as
mulheres devem passar e recontar suas histrias, como se estivessem acessando o
Estado sempre pela primeira vez.
Importante destacar que a relao entre o Pacto Nacional e o programa
Mulher, Viver sem Violncia no parece estar clara.34 A principal motivao para o
redirecionamento da poltica de enfrentamento violncia teria sido a constatao
de que o Pacto Nacional no conseguiu avanar de fato na formao de uma
rede de atendimento, com integrao e articulao entre os diversos servios.
34. No Decreto no 8.086, de agosto de 2013, que institui o programa Mulher, Viver sem Violncia, consta que o Programa
integra a Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres e as aes de implementao do Pacto
Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (Artigo 1o, 1o). Ver Brasil (2013b).
532
Alm disso, a ideia dos municpios-polo, uma das importantes inovaes do desenho
do pacto, tambm no vinha se concretizando a contento.35
Com isso, a nova proposta representa, na prtica, um abandono da estratgia
de interiorizar os servios e uma priorizao do investimento nas capitais. Apesar de,
em tese, o pacto seguir valendo, a implementao do novo programa e, mais especificamente, da Casa da Mulher Brasileira, teve como consequncia o direcionamento
de recursos financeiros e de tempo da equipe da SPM para uma estratgia que
prioriza a centralizao dos servios. Com efeito, tudo indica que a poltica se viu
diante de um dilema: ampliar o atendimento a mulheres residentes em cidades
desprovidas de servios especializados ou aperfeioar o atendimento em cidades que
j contam com servios. A primeira opo mostrou-se de difcil implementao,
o que no exclusividade da poltica de atendimento s mulheres, tendo em vista
a organizao federativa e as dificuldades para superar as divisas entre municpios.
Causa apreenso, no entanto, a guinada dada pela poltica em to pouco tempo,
tendo em vista que o pacto havia sido renegociado com todas as UFs para o perodo
2012-2015, e tendo em vista o plano de expanso dos servios de atendimento.
A SPM vinha consolidando uma linha de atuao, pautada inclusive em diretrizes
apresentadas por rgos como a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal
de Contas da Unio (TCU),36 no sentido de capilarizar os servios para que mais
municpios brasileiros contassem com pelo menos uma porta de acolhimento para
mulheres em situao de violncia. Os anos de 2013 e 2014 representaram uma
importante desacelerao desta iniciativa. Prioriza-se, a partir de ento, a integrao
dos servios disponveis sem dvida, um importante elemento para garantia de
um atendimento integral e humanizado , mas em detrimento da implantao de
novos servios em localidades desprovidas.
O desenho da Casa da Mulher Brasileira foi elaborado a partir das constataes
dos desafios que permaneciam efetivao de uma rede integrada de atendimento e
com base em duas experincias prvias, o Centro Integrado de Atendimento Mulher
(CIM), em Belo Horizonte, e o projeto Cidade Mulher, em El Salvador. O primeiro
teve o apoio da SPM e buscava reunir, em um mesmo espao fsico, a Delegacia
Especial de Atendimento Mulher (Deam), o Juizado Especializado em Violncia
Domstica e Familiar contra as Mulheres, a Defensoria Especializada, a Promotoria
e o centro de referncia. Contudo, devido ao subdimensionamento espacial, ao final
da implantao, reuniram-se no espao somente o juizado, o centro de referncia e a
defensoria pblica, que se instalou no formato de planto. A despeito destas questes,
a ideia de um atendimento integrado que reduzisse a necessidade de deslocamento
35. Para uma anlise inicial do desenho do pacto, ver Boueri e Costa (2013). Para uma anlise mais focada na dimenso
territorial do desenho do pacto, ver Ipea (2013).
36. Ver Ipea (2013).
Igualdade de Gnero
533
das mulheres e integrasse os servios j estava presente em uma iniciativa apoiada

pela secretaria.
No caso do projeto Cidade Mulher, de El Salvador, trata-se de uma estrutura
mais ampla, voltada no somente para os casos de violncia domstica, mas para
o atendimento de mulheres e seus filhos pequenos em diferentes campos de ao
da poltica social.37 O projeto foi visitado por algumas autoridades brasileiras,
incluindo a presidenta Dilma Rousseff e a ministra Eleonora Menicucci, a partir
de um acordo firmado entre os dois pases em 2011 com vistas promoo da
igualdade de gnero e dos direitos das mulheres. O modelo salvadorenho parece
ter sido a maior inspirao para a Casa da Mulher Brasileira, lanada no dia 13
de maro de 2013, apenas com um pr-projeto arquitetnico elaborado pelo
renomado arquiteto Joo Filgueiras Lima (Lel), a pedido da presidenta Dilma, e
uma lista de servios que estariam disponveis no local. Apesar de no constar do
planejamento da SPM para 2013 nem ter sido previamente discutida, a proposta
da Casa foi lanada e apadrinhada pela presidenta, que ento estabeleceu a meta
de entregar 27 unidades at o final de seu mandato.
Uma meta de tal monta somente poderia ser alcanada se, quando do lanamento, os acordos com os entes federados j estivessem firmados, os terrenos
escolhidos e desimpedidos, e os demais parceiros da iniciativa os sistemas de
segurana, justia, assistncia social e gerao de emprego e renda devidamente
engajados. Ocorre que somente aps o lanamento do programa a SPM deu incio
ao rduo trabalho de implementar esta nova poltica, que apresenta significativas
exigncias para alcanar sucesso.
A primeira dessas exigncias a parceria com os governos estaduais e suas
diversas instncias, como judicirio local, polcias e rgos do poder executivo.
O Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres vinha
costurando esses acordos, a partir da adeso dos governos estaduais. Quando o
novo programa foi lanado, a SPM j contava com a adeso de todos os estados ao
Pacto Nacional. Surpreendentemente, este processo foi reiniciado com o incio da
implementao do programa Mulher, Viver sem Violncia e os governos estaduais
voltaram a ser procurados pela SPM para aderirem a esta nova iniciativa.
Paralelamente, no esforo de tentar cumprir a meta ento apresentada,
as duas etapas enfrentadas pela SPM foram a (tentativa de) contratao do arquiteto que desenhou a pr-proposta e a busca por terrenos nas capitais. Depois de
alguns meses de anlises das possibilidades, chegou-se concluso de que no
seria possvel efetuar a contratao do referido profissional para a elaborao do
projeto arquitetnico completo e execuo da Casa, devido legislao referente
37. Os eixos de atuao do programa Ciudad Mujer so: ateno violncia de gnero, autonomia econmica, sade
sexual e reprodutiva, educao coletiva e ateno infantil. Mais informaes disponveis em <www.ciudadmujer.gob.sv>.
534
a processos licitatrios e obras do governo federal. O longo tempo despendido

inutilmente na tentativa de contratao do arquiteto autor do pr-projeto reflete
a dificuldade de se implementar uma ao divulgada sem planejamento prvio e
desenhada sem a participao da equipe executora.
A equipe da SPM passou, ento, a elaborar estudos preliminares, levantando
as necessidades de cada servio, do ponto de vista do espao fsico, do nmero de
profissionais, estrutura etc. Concluiu-se que cada Casa abrigaria algo em torno
de duzentos profissionais e deveria dispor de um espao de 10 mil m2, sendo que,
destes, 3,4 mil m2 deveriam ser de rea construda. A partir deste levantamento,
foi dado flego ao processo de buscar terrenos nas primeiras capitais. A determinao
foi de que os terrenos se localizassem em reas centrais e de fcil acesso e fossem
de propriedade da Unio. Em algumas capitais, isto pde ser atendido. Em outras,
abriu-se a possibilidade de cesso municipal ou estadual ou, ainda, de reformas e
adaptaes de prdios j existentes.38
Todo esse processo foi conduzido a partir da adeso formal de estados ao
programa39 e de uma negociao caso a caso, envolvendo a SPM e, em cada estado,
governo local, tribunal de justia, secretaria de segurana pblica, ministrio pblico,
defensoria, prefeitura da capital, entre outros atores. Com isso, em cada estado
haver um arranjo particular para a implantao da Casa. Mas um importante
propsito da SPM de que os servios j existentes no sejam deslocados, e sim
que sejam criados novos servios para o atendimento na Casa.
Para a preparao dos terrenos, construo da Casa e instalao de todos os
equipamentos necessrios, bem como para a reforma de edificaes existentes,
definiu-se que no haveria repasse de recursos para os governos locais e que a
execuo seria realizada de modo direto pela SPM. Isto representou um desafio
importante, tendo em vista ser uma novidade na forma de atuao da secretaria.
A magnitude desse processo e a ausncia de quadros especializados e em nmero
suficiente determinaram que fosse firmado um acordo entre a SPM e o Banco
do Brasil para que este gerenciasse todos os contratos de licitao so quatro
por capital e o andamento das obras. Para que este acordo pudesse ser firmado,
o Congresso Nacional precisou aprovar uma lei, oriunda de uma medida provisria.40
A partir da promulgao da lei que autoriza a SPM a contratar o Banco do Brasil,
38. Em Porto Alegre (Rio Grande do Sul), o terreno destinado construo da Casa foi uma cesso do governo estadual; em
Palmas (Tocantins), uma cesso municipal; em Vitria (Esprito Santo) e em Teresina (Piau), edificaes sero reformadas.
39. At o fechamento desta edio, dezoito estados haviam aderido ao programa. So eles: Alagoas, Amazonas, Bahia,
Cear, Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraba, Paran, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina, So Paulo e Sergipe.
40. Lei no 12.865, de 9 de outubro de 2013 (converso da Medida Provisria no 615, de 2013) que, em seu Artigo 18,
autoriza a Unio, por intermdio da SPM, a contratar o Banco do Brasil ou suas subsidirias para atuar na gesto de
recursos, obras e servios de engenharia relacionados ao desenvolvimento de projetos, modernizao, ampliao, construo
ou reforma da rede integrada e especializada para atendimento da mulher em situao de violncia.
Igualdade de Gnero
535
foi firmado um acordo, em outubro de 2013, entre os dois entes; assegurou-se o

montante de recursos para a construo das 27 casas e inseriu-se esta iniciativa
na lei do regime diferenciado de contrataes pblicas (Lei no 12.462, de 4 de
agosto de 2011). Isto , a construo da Casa da Mulher Brasileira foi includa
no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o que simplifica os processos
licitatrios e garante a fluidez de recursos financeiros, como ser tratado a seguir.
Em quinze capitais, o processo de contratao das obras j est mais encaminhado,41 mas at o final de 2014 nenhuma Casa havia sido entregue populao.
As Casas de Braslia (Distrito Federal) e Campo Grande (Mato Grosso do Sul)
eram as mais adiantadas, devendo ser finalizadas e postas em funcionamento
ainda no incio de 2015. O hercleo esforo empreendido pela equipe da SPM
para viabilizar a iniciativa da Casa no pde, portanto, ser traduzido em nmeros
importantes at o final do primeiro mandato da presidenta Dilma, tendo em vista
o curto prazo disponvel para o alcance de uma meta de vulto lanada revelia da
equipe que conduzia a poltica de enfrentamento violncia contra as mulheres.
Os desafios para a implementao da ao no findaro, no entanto, quando
as Casas estiverem erguidas e equipadas. A articulao vertical entre os diferentes
nveis de governo e horizontal entre diferentes reas de polticas pblicas
tarefa das mais difceis, ainda no realizada a contento por nenhum setor de atuao
governamental, e essencial para o bom funcionamento da Casa. condio para
que se alcance a meta de oferecer um atendimento humanizado e integral a todas
as mulheres que busquem o servio.
3.2.2 Ampliao da central de atendimento mulher
O segundo eixo do programa, lanado em 2013, foi a ampliao da Central de

Atendimento Ligue 180. Esta central foi implantada no ano de 2005 e, desde ento,
vem expandindo sua capacidade de atendimento e o escopo de atuao. Desde
maro de 2014 passou a funcionar no somente como um servio que disponibiliza
informaes, mas tambm que encaminha denncias (o que se convencionou chamar
de alterao de ligue para disque-denncia). Isto significa um importantssimo
avano: no caso das chamadas que apresentem denncias de violncia contra as
mulheres, a atendente gera um encaminhamento diretamente para o MP e para
um ponto focal do sistema de segurana pblica do estado da vtima por meio
do Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica SINESP). Caso se
trate de uma emergncia, a polcia militar j acionada para ir at o local do crime;
caso seja a notcia de um crime ocorrido, so dados os encaminhamentos para a
41. As Casas de Campo Grande, Braslia e Vitria esto com obras mais adiantadas, sendo que esta ltima ser
implantada em um imvel j existente, que est sendo reformado. Em Fortaleza, So Paulo, Curitiba, Salvador e So
Lus, as licitaes j foram realizadas. As Casas de Boa Vista, Aracaju, Palmas, Porto Alegre, Macei, Macap e Teresina
esto em fase de projeto (informaes de setembro de 2014).
536
abertura do inqurito policial. Esta alterao relevante vem sendo implementada

gradativamente: at setembro de 2014, 23 estados j estavam conectados Central
180 com equipes para receber as denncias encaminhadas.
No se sabe exatamente qual o tamanho da demanda que ser gerada para o
disque-denncia. Uma aproximao pode ser retirada da anlise dos atendimentos
atualmente realizados pela central. Nos primeiros seis meses de 2014, a Central
180 realizou 265.351 atendimentos,42 dos quais 30.625 (11%) foram relatos de
violncia. Ento, parte deste montante que deve ser encaminhada aos servios
de segurana pblica e justia dos estados. Mesmo considerando que nem todo
relato de violncia deve gerar denncia e que a viabilizao do encaminhamento
foi sendo gradativa, ao longo do primeiro semestre de 2014 j foram encaminhadas
cerca de 15 mil denncias pela Central 180 para os servios estaduais de segurana
pblica e justia.
Esse procedimento exige ajustes finos para funcionar a contento e no gerar
falsas expectativas nas mulheres em situao de violncia, nem risco no caso de
situaes mais graves. Alm de equipes disponibilizadas para encaminhar as denncias
e os mecanismos de comunicao em funcionamento, preciso aperfeioar a triagem
dos casos encaminhados e a definio dos papis da polcia e do MP ao receberem
a denncia. Diferentes situaes podem ocorrer, entre elas podem-se exemplificar:
casos de ameaa ou xingamento: no configuram ao penal privada;
portanto, a atuao do poder pblico s pode ter incio com a denncia
formal e presencial pela vtima. Desta forma, nesses casos, a denncia
feita junto central no deve ser encaminhada ao estado; a atendente
deve orientar a vtima a se dirigir a uma delegacia;
casos de ao incondicionada, enquadrados na Lei Maria da Penha: para
que seja dado incio ao policial a partir de uma denncia encaminhada
por meio do servio telefnico, necessrio que haja dados bsicos sobre
o caso. Devem ser suficientes para que se configure a violncia sofrida,
de forma que a fora policial possa dar incio ao processo de investigao.
Adicionalmente, mesmo quando uma denncia corretamente encaminhada,
a polcia que deve tomar as primeiras providncias e, no momento devido, encaminhar o inqurito policial ao MP. Com isso, a opo da Central 180 de encaminhar
as denncias simultaneamente para o ponto focal na segurana pblica e o ponto
focal no MP pode gerar um atulhamento de papis e processos que prejudicam o
42. O mesmo caso de violncia pode gerar mais de um atendimento. Um atendimento se refere a cada procedimento
adotado pela atendente da central a partir de uma chamada considerada vlida. Um caso de violncia pode gerar um
atendimento do tipo relato e um ou mais do tipo encaminhamento, por exemplo. Os dados de atendimento da
central referentes a 2014 esto disponveis no portal <www.compromissoeatitude.org.br>.
Igualdade de Gnero
537
correto encaminhamento dos casos. E s faria sentido em casos especiais como, por
exemplo, aqueles envolvendo violncia domstica por parte de agente policial.43
Nas ocorrncias de crcere privado e trfico de pessoas, o encaminhamento
urgente e os procedimentos j funcionavam com integrao mesmo antes da
Central se tornar disque-denncia.
Ainda em 2013 foi lanado o Clique 180,44 um aplicativo de celular desenvolvido
em parceria com a ONU Mulheres e a Embaixada Britnica, que tem por objetivo
orientar mulheres e/ou interessados no tema sobre as variadas formas de violncia
contra a mulher, sobre o que fazer caso seja vtima de algum tipo de violncia, a
rede de servios disponvel e tambm sobre a Lei Maria da Penha. Para cada tipo
de violncia h uma definio que contribui para a compreenso das mulheres das
formas de violncia que podem ser sofridas e oferecido tambm um conjunto de
orientaes sobre como proceder em busca de ajuda, atendimento e reparao.45
3.2.3 Humanizao do atendimento nos servios de sade
O terceiro eixo do programa Mulher, Viver sem Violncia a humanizao do

atendimento nos servios de sade, com nfase nos casos de violncia sexual, incluindo
o aprimoramento da coleta de provas. O objetivo das aes duplo: melhorar o
atendimento, inclusive buscando reduzir a peregrinao da mulher por vrios
servios, e aprimorar a coleta e guarda de material que possa servir de prova em
processo judicial.
O objetivo de humanizar o atendimento pode ser avaliado por algumas
caractersticas dos servios, entre as quais: os servios devem se localizar prximos
s vtimas, ser de fcil acesso e funcionar em regime de planto, de modo a evitar
grandes deslocamentos e/ou longo tempo de espera; os profissionais devem ser
capacitados para um atendimento acolhedor e eficaz; os locais devem ter privacidade
e conforto. Complementarmente, do ponto de vista da produo de provas com
objetivos judiciais, os vestgios devem ser coletados, armazenados e examinados
de forma correta, de acordo com os protocolos adotados e de modo a minimizar
a impunidade dos agressores.
As aes do programa vm sendo desenvolvidas sobretudo pelo Ministrio
da Justia (MJ) e pelo Ministrio da Sade (MS). A parceria imprescindvel,
43. Nesse caso, pode ser interessante dar conhecimento ao MP para que este possa acompanhar o andamento do
caso e das investigaes.
44. Ver Clique 180, disponvel em: <http://clique180.org.br/cms/meta>.
45. Constam do aplicativo: i) informaes sobre os tipos de violncia contra as mulheres, com exemplos e linguagem
acessvel; ii) um passo a passo detalhado sobre como agir e que tipo de servio procurar em cada caso de violncia; iii)
a localizao dos servios da Rede de Atendimento e a possibilidade de traar uma rota para chegar at eles; iv) a Lei
Maria da Penha dividida em captulos, para consulta; v) o boto para ligar diretamente para o 180; e vi) a ferramenta
colaborativa para mapear os locais das cidades que oferecem riscos s mulheres.
538
tendo em vista que o atendimento s vtimas de violncia sexual em geral engloba

tanto o atendimento feito pela equipe de sade quanto aquele realizado pelo perito
criminal. O exame de corpo de delito de grande importncia nos casos de violncia
domstica e em especial de violncia sexual, mas muito comum que sua realizao
revitimize as mulheres devido inadequao dos espaos fsicos e, muitas vezes,
ao despreparo das equipes. O local em que as mulheres vtimas realizam os exames
em geral o mesmo local de presos, quando no de exame de cadveres. No caso
da violncia sexual, especialmente desejvel que a necessidade de procedimentos
mdicos no revitimize e exponha a mulher, e tambm particularmente importante
que a coleta de vestgios seja feita de maneira correta, pois comumente configura
um passo de suma importncia do ponto de vista judicial.
No dia de lanamento do programa, foi assinado o Decreto no 7.958/2013
que, entre outras determinaes, prev, no conjunto dos procedimentos realizados
pelos profissionais do SUS nos casos de violncia sexual, a coleta de vestgios
para, assegurada a cadeia de custdia,46 encaminhamento percia oficial, com a
cpia do Termo de Consentimento Informado (Artigo 4o, inciso IV). O decreto
estabelece, ainda, que a coleta, identificao, descrio e guarda dos vestgios (...)
observaro regras e diretrizes tcnicas estabelecidas pelo Ministrio da Justia e
pelo Ministrio da Sade (Artigo 4o, 1o).
Essa norma representa uma importante inovao, pois autoriza o servio de
sade a fazer a coleta de vestgios do crime. A regulamentao desta nova competncia
vem sendo negociada entre os rgos e entre as categorias profissionais envolvidas,
sobretudo mdicos ginecologistas das secretarias de sade e mdicos peritos das
secretarias de segurana pblica.
Uma portaria interministerial est em processo de negociao, mas somente
desde a publicao do referido decreto o MS j publicou trs portarias destinadas
a normatizar o atendimento nos servios de ateno s pessoas vtimas de violncia
(Portarias no 528, de 1o abril de 2013, e no 485, de 1o de abril de 2014, que revogou
a primeira, e Portaria SAS no 618, de 18 de junho de 2014). A portaria de abril de
2014 inova em relao anterior ao mencionar explicitamente os institutos mdicos
legais e reforar o papel dos servios de referncia do SUS para a coleta de vestgios:
Sem prejuzo da atuao do Instituto Mdico Legal (IML), os estabelecimentos de
sade podero realizar, no mbito dos servios de referncia dispostos no caput,
a coleta, guarda provisria, preservao e entrega de material com vestgios de
46. A cadeia de custdia se refere ao processo de registrar o armazenamento dos vestgios de um crime, visando
garantia da rastreabilidade das evidncias em um processo judicial. A cadeia de custdia fundamental para garantir
a idoneidade e a rastreabilidade dos vestgios, com vistas a preservar a confiabilidade e a transparncia da produo
da prova pericial; (...) a garantia da cadeia de custdia confere aos vestgios certificao de origem e destinao e,
consequentemente, atribui prova pericial resultante de sua anlise, credibilidade e robustez suficientes para propiciar
sua admisso e permanncia no elenco probatrio (Brasil, 2014c).
Igualdade de Gnero
539
violncia sexual, conforme o disposto no Decreto no 7.958, de 13 de maro de

2013 (Artigo 5o, 1o).
No caso da sade, h o Servio de Ateno s Pessoas em Situao de Violncia

Sexual no mbito do SUS. Em dezembro de 2014, constavam do Cadastro Nacional
de Estabelecimentos de Sade (CNES) 323 servios de ateno s pessoas em
situao de violncia sexual em todo o Brasil.47 O MS vem dando apoio aos
hospitais de referncia que aderem ao programa, por meio do repasse de R$ 90
mil para a instalao de trs ambientes: um destinado ao acolhimento das pessoas
em situao de violncia sexual, um para a coleta de vestgios e outro para a cadeia
de custdia. At setembro de 2014, 65 hospitais de referncia (de um total de 97)
haviam aderido a esta iniciativa.
J o MJ publicou a Portaria SENASP no 82/2014 (Brasil, 2014c), que estabelece
diretrizes para os procedimentos referentes cadeia de custdia de vestgios, no
exclusivamente para os casos de violncia sexual, mas tambm os abarcando.48 Alm
dessas diretrizes, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) elegeu, em
2014, a estruturao e fortalecimento de centrais de custdia e a institucionalizao
de cadeia de custdia de vestgios (Brasil, 2014d)49 como objeto dos convnios
firmados com secretarias estaduais para aperfeioamento da atividade pericial.
Alm da adequao dos espaos nos servios de sade e nos de percia e da
negociao acerca dos procedimentos a serem adotados para a cadeia de custdia,
em 2014 o MS e o MJ, em parceria com a SPM, vm promovendo capacitaes
para equipes de sade e mdicos peritos com vistas a aprimorar a coleta de provas
em casos de violncia sexual. Dois cursos de capacitao j foram realizados, sendo
que cada um atendeu profissionais de trs estados. O objetivo capacitar todos os
profissionais envolvidos nas diferentes etapas do atendimento.50
Cabe lembrar a diversidade de arranjos entre estados e, dentro de um mesmo
estado, entre capital e cidades do interior. Um outro elemento deste cenrio
a fragilidade da atividade pericial como caracterstica bastante generalizada no
Brasil. O objetivo , portanto, respeitando os diferentes arranjos locais, fortalecer a percia onde houver e, onde no houver, viabilizar e qualificar a atuao
47. A ampliao e a qualificao dos servios e o acompanhamento do cadastramento so aes do III Plano Nacional
de Polticas para as Mulheres (III PNPM), referentes ao perodo de 2013 a 2015. Alm destas, o plano j previa tambm
a ao de colaborar para implementao de estratgias que garantam a regulamentao da cadeia de custdia
de material biolgico, para garantir a materialidade das provas nas situaes de violncia sexual contra mulheres,
adolescentes e crianas (Brasil, 2013d, ao 3.6.6).
48. Ver Brasil (2014c).
49. As centrais de custdia so os locais destinados a armazenar os vestgios recolhidos. O MJ implementa, desde 2012,
o programa Brasil Mais Seguro, que tem como um de seus objetivos principais a reduo da impunidade por meio do
aperfeioamento de provas. A estratgia de aprimorar os servios de percia se d por meio de repasse de recursos via
convnio, aquisio de equipamentos e padronizao de procedimentos operacionais.
50. O curso tem como principal foco o aperfeioamento da anamnese, da descrio de leso (traumatologia forense)
e da coleta de vestgios biolgicos que possam ser utilizados como provas.
540
dos profissionais de sade para um atendimento integral, que inclua a coleta

(e o armazenamento) de vestgios.
Os Institutos de Medicina Legal (IMLs) esto presentes em menos de 10%
dos municpios brasileiros. preciso lembrar que os IMLs so rgos vinculados
s secretarias de estado de segurana pblica. Cada estado organiza seu servio
de polcia tcnico-cientfica e os IMLs, distribuindo unidades territorialmente de
acordo com o contingente populacional. Consta do relatrio da SENASP (Brasil,
2012), com dados referentes ao ano de 2012, que havia no Brasil 381 unidades de
medicina legal e 2.279 peritos mdicos legistas atuando no pas, sendo que mais
da metade (53%) trabalhavam nas capitais.
Os hospitais de referncia em atendimento a vtimas de violncia sexual, apesar
de tampouco se encontrarem em grande nmero, se somariam a essa rede para
aprimorar o atendimento a essas mulheres. Viabilizar a coleta e o armazenamento
de vestgios pelo servio de sade importante tambm porque a vtima pode
decidir realizar a denncia policial tempos depois do crime ocorrido.
As iniciativas propostas encontraram resistncia por parte dos mdicos peritos,
preocupados em salvaguardar seu campo de atuao, e dos mdicos ginecologistas, receosos em relao responsabilidade por armazenar vestgios de crimes.
Contudo, nos dilogos que sucederam o lanamento do programa Mulher, Viver
sem Violncia, as resistncias parecem ter diminudo e, finalmente, percebem-se
avanos. A nova legislao, que prev que vestgios sejam coletados nas unidades
de sade, busca sanar o problema das provas questionadas judicialmente por no
terem sido coletadas por mdico perito. A inadequao dos espaos tanto nos
hospitais quanto nos IMLs vem sendo tambm enfrentada e, finalmente, investiu-se
na capacitao dos profissionais envolvidos.
Pode-se dizer, portanto, que nos anos de 2013 e 2014 houve conquistas neste
campo que objeto de numerosas denncias por parte de mulheres em situao de
violncia e de demandas por parte de movimentos sociais. O atendimento a vtimas
de violncia sexual no raro relacionado realizao do aborto previsto em lei e,
por isso, objeto de vigilncia por parte de grupos religiosos, resistncia por parte
de mdicos e avanos lentos no sistema de sade. Se h atualmente 97 hospitais de
referncia para o atendimento a pessoas em situao de violncia sexual, h somente
49 servios de ateno interrupo da gravidez nos casos previstos em lei.51 E j
foram bastante reportadas as inmeras dificuldades de todas as ordens encontradas
pelas mulheres vtimas de violncia sexual que desejam realizar um aborto legal.52
51. De acordo com dados do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES), disponvel em: <http://cnes.
datasus.gov.br/>.
52. Ver, entre outros, Pouza, Pessoa e Cortz (2014) e Gallo (2010).
Igualdade de Gnero
541
Neste campo, no ano de 2014 houve um debate caloroso em torno da publicao de uma portaria do MS que inclua a interrupo de gestao prevista em
lei na tabela do SUS, estabelecendo valores para o procedimento.53 Parlamentares
e grupos religiosos atacaram a portaria, alardeando que configurava uma legalizao do aborto no Brasil, ou uma expanso de suas possibilidades. Uma semana
depois, o MS revogou a portaria alegando que os valores nela estabelecidos no
haviam sido devidamente acordados com os gestores estaduais e municipais
e que os impactos financeiros seriam desconhecidos. Desde ento, uma nova
portaria no foi publicada, o que significa que o procedimento interrupo da
gestao/antecipao teraputica do parto previstas em lei no consta at hoje da
tabela de procedimentos, medicamentos, rteses/prteses e materiais especiais do SUS.
Grupos religiosos questionam o prprio contedo da Lei no 12.845, de 1o de agosto
de 2013, que dispe sobre o atendimento a pessoas em situao de violncia sexual.
A lei estabelece que [o]s hospitais devem oferecer s vtimas de violncia sexual
atendimento emergencial, integral e multidisciplinar, visando ao controle e
ao tratamento dos agravos fsicos e psquicos decorrentes de violncia sexual
(Brasil, 2013a, Artigo 1o) e define os servios que este atendimento compreende
a serem prestados por todos os hospitais integrantes da rede SUS , tais como
diagnstico e tratamento das leses; amparo mdico, psicolgico e social; facilitao
do registro da ocorrncia; profilaxia da gravidez; profilaxia das doenas sexualmente
transmissveis, entre outros. A lei est sendo questionada; a justificativa apresentada
em um projeto de lei que visa revog-la a de que a lei tem manifestamente como
principal objetivo preparar o cenrio poltico e jurdico para a completa legalizao
do aborto no Brasil.54
3.2.4 Ampliao dos centros de atendimento s mulheres em regies de fronteira seca
O quarto eixo do programa Mulher, Viver sem Violncia refere-se aos centros de
atendimento s mulheres em regies de fronteira seca. A meta inicial era chegar a dez
centros em funcionamento. A concepo do centro comparvel da Casa da
Mulher Brasileira, pois busca reunir, em um mesmo espao, servios de justia,
segurana pblica e atendimento psicossocial. Aos trs centros existentes,55 aos
quais se destinam recursos para ampliao e adequao dos espaos, se somaro
mais sete,56 que devem ser construdos. O objetivo abranger as fronteiras do
Brasil com nove pases: Argentina, Bolvia, Colmbia, Guiana, Guiana Francesa,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. O atendimento abrange enfrentamento ao

54. Ver Brasil (2013a).
55. Foz do Iguau (Paran), Oiapoque (Amap) e Pacaraima (Roraima).
56. Bonfim (Roraima), Brasilia (Acre), Corumb (Mato Grosso do Sul), Jaguaro (Rio Grande do Sul), Ponta Por (Mato
Grosso do Sul), Santana do Livramento (Rio Grande do Sul) e Tabatinga (Amazonas).
542
trfico de mulheres e explorao sexual, questes sensveis nessas regies, alm

de atuao voltada para mulheres migrantes.
At o final de 2014 todos os municpios brasileiros envolvidos na implementao dos centros j haviam realizado a adeso ao programa, com o objetivo
de adequar ou construir espaos para o atendimento s mulheres nas fronteiras.
Em trs cidades (Bonfim-RR, Corumb-MS e Ponta Por-MS) os terrenos j
haviam sido disponibilizados para a SPM e os projetos executivos encontravam-se
em fase de finalizao, j quase prontos para iniciar os processos de licitao nos
municpios. Nas cidades de Santana do Livramento (RS), Jaguaro (RS), Brasilia
(AC) e Tabatinga (AM), a cesso dos terrenos ainda estava sendo negociada.
3.2.5 Realizao de campanhas de conscientizao
O quinto eixo do programa Mulher, Viver sem Violncia previa a realizao de

campanhas de conscientizao acerca da temtica. Em 2013, deu-se continuidade
campanha Compromisso e Atitude pela Lei Maria da Penha, lanada nacionalmente
em agosto de 2012, que teve como estratgia a parceria com governos estaduais e
com grandes empresas de capital pblico, privado e misto, alm da veiculao de
peas publicitrias nos grandes meios de comunicao. Em 2014, foi lanada a
campanha Violncia contra a Mulher Eu Ligo, com a participao de atrizes
famosas e peas publicitrias em diferentes formatos, como vdeos, udios, cartazes
e banners, que contou com a parceria do Ministrio das Cidades (MCid) e da
Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom-PR).57
3.2.6 Disponibilizao de unidades mveis de atendimento s mulheres do campo,
floresta e guas
O sexto e ltimo eixo do programa foi um compromisso assumido por ocasio da

Marcha das Margaridas de 2011. Trata-se da disponibilizao de unidades mveis de
atendimento s mulheres de reas de campo, floresta e guas. So 54 nibus dois
para cada UF adaptados para assistncia, atendimento, encaminhamentos legais,
realizao de palestras e esclarecimentos sobre a Lei Maria da Penha.
Trata-se do atendimento a uma demanda antiga da parte dos movimentos
de mulheres do campo, pois a violncia domstica aparece como um problema de
grande relevncia nessas reas e o acesso informao e a servios de atendimento
historicamente muito precrio. Como aponta o relatrio da pesquisa Marcha
das margaridas: perfil socioeconmico e condies de vida das mulheres trabalhadoras
do campo e da floresta,
57. Ver Campanha... (2014).
Igualdade de Gnero
543
Considerando as condies em que vivem as mulheres rurais, com pouco acesso a

servios e informaes e relativo isolamento, de se esperar que a exposio delas
a tais riscos [violncia domstica, estupro, explorao sexual] seja agravada. Alm
disso, se o enfrentamento da violncia contra as mulheres j difcil nas cidades,
onde instituies pblicas e privadas podem ser acionadas para cuidados, abrigos e
protees, para as mulheres do campo e da floresta esses caminhos praticamente no
existem (Ipea, 2013, p. 41).
Em 2007, havia sido criado o Frum Nacional Permanente de Enfrentamento

Violncia contra as Mulheres do Campo e da Floresta, composto por representantes
das principais organizaes de mulheres rurais e de ministrios do governo federal.
A partir de 2013 vm sendo instalados os fruns estaduais, com o objetivo de
acompanhar a implementao da poltica e, em especial, atuar no planejamento
do atendimento nas unidades mveis. Os nibus foram integralmente financiados
pela SPM58 e entregues aos governos estaduais, que devem organizar a prestao
de servios, disponibilizando profissionais e realizando a manuteno dos veculos
aps o primeiro ano de funcionamento, pois para este perodo foram tambm
repassados recursos pela secretaria, em um total de R$ 10 milhes para todos
os estados. O objetivo garantir o atendimento social, psicolgico e jurdico s
mulheres residentes de reas remotas e distantes dos centros urbanos. Para tanto,
de especial relevncia a articulao dos governos estaduais com os movimentos
sociais e com as prefeituras, para que o servio mvel de fato consiga chegar aos
locais onde se mostra mais necessrio. Um total de 53 unidades mveis foram
entregues em 24 estados do pas,59 estimando-se que, at setembro de 2014,
16 mil mulheres tenham sido atendidas nessas unidades.60
A principal crtica iniciativa est justamente no fato de que o servio no
permanente e pode no estar disponvel no momento de maior necessidade de
uma mulher em situao de violncia. Alm disso, quando se torna disponvel,
isto , quando chega localidade, ganha muita visibilidade, o que pode intimidar
mulheres que temem denunciar seus agressores. Trata-se, portanto, de um dilema
importante para a poltica pblica: manter servios fixos que garantam uma ampla
cobertura em reas longnquas e de baixa densidade populacional parece invivel,
mas seguir deixando milhares de mulheres desprotegidas e com acesso falho a
servios fundamentais tampouco parece aceitvel.
58. Cada veculo teve um custo de R$ 550 mil. equipado com duas salas de atendimento, netbooks com roteador
e pontos de internet, impressoras multifuncionais (digitalizao de documentos e fotocpias), geradores de energia,
ar-condicionado, projetor externo para telo, toldo, 50 cadeiras, copa e banheiro adaptados para a acessibilidade de
pessoas com deficincia. Para mais informaes, ver SPM, disponvel em: <www.spm.gov.br>.
59. Algumas unidades mveis, apesar de entregues, ainda encontravam-se, em dezembro de 2014, em fase de
implantao para incio das atividades. Conforme levantamento realizado pela SPM, estas unidades correspondiam a
um total de dez, distribudas por sete UFs.
60. Ver Unidades... (2015).
544
Em uma avaliao mais ampla da poltica, possvel afirmar que o novo

programa de enfrentamento da violncia contra as mulheres capitaneado pela
SPM confirma a priorizao desta temtica pela secretaria e reflete a construo
paulatina da poltica, baseada em avaliaes das aes implementadas e percepes de seus erros e acertos. Com isso, algumas iniciativas e estratgias so
mantidas e novas passam a ser implementadas, o que pode ser lido tanto do ponto
de vista da busca pelo aperfeioamento da ao governamental quanto do ponto de
vista da descontinuidade de algumas atuaes. Infelizmente, a imensa complexidade
da questo, aliada inexistncia de dados adequados, no permite que as polticas
sejam avaliadas em seu impacto final sobre a vida das mulheres a quem so dirigidas.
3.3 Execuo oramentria da SPM em 2013
O ano de 2013 foi o segundo perodo de execuo oramentria no novo modelo

de planejamento e oramento definido com o lanamento do Plano Plurianual
(PPA) 2012-2015. Tal como apresentado de forma detalhada na edio anterior
deste peridico, as polticas desenvolvidas pela SPM passaram a ser agregadas em
um nico programa temtico, Poltica para as mulheres: promoo da autonomia
e enfrentamento da violncia, e em um outro especfico de gesto, Programa de
Gesto e Manuteno da Secretaria de Polticas para as Mulheres. Entre 2012 e
2013, porm, houve alteraes importantes nas aes oramentrias da secretaria,
tal como se pode observar no quadro 1. Estas mudanas foram resultado de ajustes
realizados na programao oramentria de todo o governo federal aps o primeiro
ano de execuo do novo PPA, entre os quais se destaca a criao dos Planos
Oramentrios (POs) internos, os quais sero detalhados a seguir.
Diante desse cenrio, em 2013 houve a supresso de aes temticas oramentrias,
simplificando-se o oramento da SPM, que passou a contar com apenas cinco aes,
frente s treze existentes em 2012. No quadro 1 pode-se identificar que houve a
aglutinao das aes ligadas violncia em uma especfica, chamada atendimento
s mulheres em situao de violncia, bem como o englobamento de diversas aes
relacionadas aos direitos em uma nica ao chamada promoo de polticas de
igualdade e de direitos das mulheres. Foram mantidas ainda aes especficas para
a central de atendimento mulher, para o incentivo autonomia econmica e ao
empreendedorismo das mulheres e para a publicidade de utilidade pblica.
QUADRO 1
Brasil: aes oramentrias da Secretaria de Polticas para as Mulheres (2012 e 2013)

Aes 2012
Aes 2013
Ampliao e consolidao da rede de servios de atendimento s mulheres em

situao de violncia.
Capacitao de profissionais para o enfrentamento violncia contra as

mulheres.
(Continua)
Igualdade de Gnero
545
(Continuao)
Aes 2012
Central de atendimento mulher Ligue 180.
Aes 2013
Central de atendimento mulher Ligue 180.
Apoio a iniciativas de preveno violncia contra as mulheres.

-
Atendimento s mulheres em situao de

violncia.
Apoio a iniciativas de fortalecimento dos direitos das mulheres em situao

de priso.
-
Promoo de polticas de igualdade e de

direitos das mulheres.
Apoio a iniciativas de referncia nos eixos temticos do Plano Nacional de

Polticas para as Mulheres.
Incorporao da perspectiva de gnero nas polticas educacionais e culturais.
Incentivo autonomia econmica e ao empreendedorismo das mulheres.
Incentivo autonomia econmica e ao

empreendedorismo das mulheres.
Fortalecimento da participao de mulheres nos espaos de poder e deciso.
Apoio criao e ao fortalecimento de organismos de promoo e defesa dos

direitos da mulher.
Publicidade de utilidade pblica.
Publicidade de utilidade pblica.
Produo e divulgao de informaes, estudos e pesquisas sobre as mulheres.
Programa de gesto e manuteno da Secretaria de Polticas para as Mulheres.
Fonte: Planos Plurianuais 2008, 2011 e 2015 e Oramento Federal 2012-2015.

Muito embora a nova metodologia do PPA se proponha desenhar com mais

clareza as diretrizes e a tornar mais bem definidos seus objetivos e metas, a ao
oramentria passa a ter descritivo mais genrico e de difcil associao s atividades
realizadas. A Lei Oramentria Anual (LOA), neste novo contexto, passou tambm
por alteraes significativas. Anteriormente, a LOA previa determinado recurso
vinculado a cada uma das aes oramentrias, e estas eram o nico instrumento
de implementao e monitoramento da execuo. A partir de 2013 acrescentou-se
um novo elemento lei, o chamado Plano Oramentrio (PO):
Plano Oramentrio (PO): PO uma identificao oramentria, de carter
gerencial (no constante na LOA), vinculada ao oramentria, que tem por
finalidade permitir que tanto a elaborao do oramento quanto o acompanhamento
fsico e financeiro da execuo ocorram num nvel mais detalhado do que o do
subttulo/localizador de gasto (Brasil, 2013c, p. 43).
Ainda que o PO esteja vinculado s aes, ele resulta do desdobramento

destas em um produto especfico, seja em funo intermediria (meio ou etapa
por intermdio dos quais a referida ao poder ser alcanada), seja para acompanhamento intensivo, de modo que uma ao pode conter vrios POs com
recursos determinados. Os POs funcionam, portanto, como planos gerenciais,
e na associao de recursos aos POs que se torna possvel identificar, em maior
546
nvel de detalhamento e concretude, como o oramento tem sido distribudo

e executado. Assim, o PO identifica a distribuio dos recursos de uma determinada ao no detalhe de seu desdobramento. O produto ou bem ao qual
ele se refere, contudo, pode ser aglutinado ao de um outro PO, desde que seja
referente mesma ao. Pode-se citar como exemplo a ao prevista para 2013 de
promoo de polticas de igualdade e de direitos da mulher, na qual h um conjunto
de oito atividades identificadas em POs, entre os quais um, de nmero 0001,
destinado produo e divulgao de informaes, estudos e pesquisas e outro, de
nmero 0004, incorporao de gnero nas polticas pblicas. Considerando, hipoteticamente, que estas duas atividades possam ser complementares, na medida
em que seja necessria a elaborao de um estudo que proponha mecanismos de
incorporao de gnero nas polticas, elas podem ser eventualmente agregadas em
um nico PO para que sejam executadas conjuntamente.
A execuo oramentria via PO confere, certamente, mais flexibilidade aos
rgos, uma vez que os procedimentos de alterao de recursos nos POs so bem
mais facilitados do que aqueles constantes nas LOAs, que exigiam at mesmo remessa
ao Congresso Nacional para aprovao. O quadro 2 apresenta o fluxo de elaborao
e implementao dos recursos oramentrios, nos quais destacam-se os pontos 7.1
e 8.1, que evidenciam que o PO pode ser alterado de forma mais simplificada,
mediante submisso, via Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP),
de justificativa do rgo responsvel ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP). Uma vez analisada e aceita a justificativa, o recurso fica disponvel
para realocao de um PO para outro, desde que dentro da mesma ao especfica,
mantendo, portanto, sua adequao s iniciativas e objetivos de referncia.
QUADRO 2
Fluxograma de elaborao e implementao dos Planos Oramentrios

1) F ormulao e apresentao
do PPA pelo Executivo.
2) Aprovao do PPA
pelo Legislativo.
5) E laborao da LOA
pelo Executivo.
6) Anlise e aprovao da
LOA pelo Legislativo.
3) Apresentao da LDO com

metas e prioridades
pelo Executivo.
7) Efetivao das aes
pelo Executivo.
7.1) Alterao no PO via SIOP.
4) Aprovao da LDO
pelo Legislativo.
8) Monitoramento e avaliao
das aes pelo Executivo.
8.1) Anlise e aprovao de
alteraes dos POs.
Fonte: Brasil (2013c) e Inesc (2006).

Objetivou-se, assim, que, com diretrizes claras, o poder Executivo passasse

a ter maior maleabilidade no cumprimento dos objetivos e metas, adequando a
alocao dos recursos de planos oramentrios que compem uma mesma ao, de
modo que sejam dialogadas com o contexto de execuo, bem como incorporando
Igualdade de Gnero
547
indicaes da sociedade observadas nos espaos de discusso e participao social,

tais como conselhos, conferncias, grupos de trabalho etc.
Contudo, o monitoramento e a avaliao de aes especficas por parte da
sociedade civil, tal qual podiam ser realizados no antigo modelo de PPA, tornam-se
de difcil identificao, uma vez que a LOA divulgada apenas com as aes
oramentrias agregadas, cabendo em cada uma delas um conjunto muito mais
amplo de atividades, sendo difcil saber exatamente o que executado em cada
rubrica. Os POs no esto disponibilizados de imediato sociedade nos sistemas
de monitoramento da execuo oramentria. Ademais, os recursos so designados
para o cumprimento de uma ao oramentria determinada, e a elas associado
um conjunto de produtos identificados pelos POs cuja execuo pode se dar
plenamente, podendo haver remanejamento dos valores dos POs entre si, bem como
os POs podem ser suprimidos de modo que se cumpra o referido objetivo daquela
ao oramentria sem que todas as suas etapas sejam igualmente executadas.
Tendo esse novo modelo de planejamento e oramento como pano de fundo,
cabe destacar que a execuo de polticas para mulheres pela SPM no mbito federal
completou um ciclo de dez anos, em 2013, retomando-se a trajetria contnua de
crescimento oramentrio que havia sido interrompida em 2012, quando se verificou
queda neste valor. Em 2013, o oramento da SPM atingiu R$ 191 milhes, seu
mais alto valor na histria, bem como o maior crescimento entre um ano e outro
(76,7%). Importante ressaltar que R$ 118 milhes, ou 63% do total do oramento
de 2013, so oriundos de emendas parlamentares, conquistadas aps atuao do
Executivo e do Legislativo no processo de aprovao do oramento. O governo
federal havia destinado SPM reduzidos R$ 68 milhes em sua proposta de LOA,
valor muito inferior aos patamares anteriores, evidenciando, de forma contraditria,
pouca valorizao e prioridade ao tema. Diante deste quadro, a SPM tentou negociar
uma expanso de seu oramento junto ao Ministrio do Planejamento, que s se
efetivou no Congresso Nacional por meio de uma emenda do relator do oramento
no valor de R$ 12 milhes. A este movimento, somou-se o esforo da Bancada
Feminina do Congresso Nacional e dos movimentos feministas que contriburam
decisivamente para a ampliao do oramento da secretaria por meio de emendas
de comisso da ordem de R$ 70 milhes e emendas individuais no valor de
R$ 38 milhes. importante destacar que, historicamente, o movimento feminista
e de mulheres tem conseguido, no processo de negociao de emendas, ampliar
substantivamente o oramento da SPM, apesar das dificuldades cada vez maiores
para sua atuao no espao do Congresso Nacional.
No grfico 5 se observa a evoluo oramentria ano a ano da SPM, sendo
possvel perceber que os limites autorizados para movimentao e empenho at 2006
tiveram relativa estabilidade e, em seguida, apresentaram tendncia sustentada de
548
crescimento, exceo do ano de 2012, no qual se observou uma pequena retrao.

Estes aumentos foram mais significativos em 2007, quando o oramento subiu
em 75,3% passando de R$ 36,7 milhes, em 2006, para R$ 64,4 milhes, em 2007
e em 2013, quando este valor cresceu de R$ 108,04 milhes para R$ 191 milhes,
representando uma ampliao de 76,7%.
GRFICO 5
Oramento autorizado da Secretaria de Polticas para as Mulheres (2003-2013)

(Em R$ milhes)
250
191,0
200
150
100
50
68,48
41,2
39,9
36,7
39,0
2003
2004
2005
2006
80,7
96,5
107,1
2009
2010
122,0
114,7
2011
2012
0
2007
2008
2013
Fonte: Siafi/STN e SPM.

Obs.: Valores deflacionados pelo ndice nacional de preos ao consumidor amplo (IPCA) anual mdio de 2013.
Considerando-se os valores destinados manuteno da SPM,61 o montante

autorizado para o exerccio de 2013 foi de R$ 208 milhes, sendo que 93,4%
deste valor direcionaram-se para o programa temtico e 6,6% para o programa de
gesto. Entre as aes programticas, a de atendimento s mulheres em situao de
violncia foi a que recebeu a maior parcela dos recursos (61,8%), seguida pela de
promoo de polticas de igualdade e diretos das mulheres, com destinao de 21,8%.
Assim como j vinha se observando nos anos anteriores h, nitidamente, uma
priorizao de recursos para aes ligadas ao enfrentamento da violncia (tabela 2).
TABELA 2
Execuo oramentria da SPM (2013)

(Em R$)
Programas e aes
Poltica para as mulheres:
promoo da autonomia e
enfrentamento da violncia
Promoo de polticas de igualdade e
de direitos das mulheres
Dotao inicial
Autorizado
(lei + crditos)
Liquidado
Nvel de
execuo(%)
(C)
(D = C / B)
(A)
(B)
(%)
176.351.250
190.986.250
93,4
135.160.636
70,8
38.488.750
31.723.750
20,4
20.783.788
65,5
(Continua)
61. Inclui pagamento de pessoal, auxlios-alimentao, transporte e pr-escolar, assistncia mdica e odontolgica,
administrao da unidade e contribuio da Unio, autarquias e fundaes para o custeio do regime de previdncia
dos servidores pblicos federais.
Igualdade de Gnero
549
(Continuao)
Programas e aes
Dotao inicial
Autorizado
(lei + crditos)
Liquidado
Nvel de
execuo(%)
(D = C / B)
(A)
(B)
(%)
(C)
108.920.000
124.920.000
57,7
89.114.951
71,3
Publicidade de utilidade pblica
4.500.000
4.500.000
2,4
4.499.049
99,9
Central de Atendimento Mulher

Ligue 180
8.000.000
10.400.000
4,2
5.768.671
55,5
Incentivo autonomia econmica e

ao empreendedorismo das mulheres
16.442.500
19.442.500
8,7
14.994.177
77,1
Programa de gesto e
manuteno da Secretaria de
Polticas para as Mulheres
12.490.267
17.569.472
6,6
15.979.618
90,9
188.841.517
208.555.722
100,0
151.140.254
72,5
Atendimento s mulheres em
situao de violncia
Total
Fonte: Siafi/STN e SPM.
O programa temtico de polticas para as mulheres: promoo da autonomia

e enfrentamento violncia, estruturado em cinco grandes aes, teve 71% dos
recursos gastos, no maior montante j liberado para execuo da SPM desde sua
criao, em 2003. Se, por um lado, a execuo ainda limitada, por outro preciso
reconhecer que, diante de um quadro de ausncia completa de planejamento para
o ano de 2013 (tal como apontado anteriormente), uma execuo de 71% pode
at ser considerada satisfatria. O Relatrio de Gesto divulgado pela SPM (Brasil,
2014a) deixa claro que este programa teve sua execuo alterada ao longo de 2013,
em funo do lanamento do programa Mulher, Viver sem Violncia, que direcionou a prioridade para a sua implementao, contemplando, aproximadamente,
70% dos valores alocados e empenhados no programa tal como pode-se ver na
ao atendimento s mulheres em situao de violncia (Brasil, 2014a, p. 14). Ainda
que este tenha sido um elemento a dificultar a execuo do oramento da SPM
em 2013, preciso lembrar que a secretaria enfrenta um problema contnuo de
capacidade de gesto do seu gasto, evidenciado pela permanncia de problemas que
dificultam a execuo dos recursos ao longo do ano. Questes como a demora na
formalizao de convnios, a inadimplncia dos parceiros, o elevado nvel de restos
a pagar de anos anteriores, o contingenciamento, a existncia de equipe insuficiente
so fatores que, ano aps ano, seguem impactando negativamente a ao do rgo.
Importante destacar, tambm, que a dotao oramentria para a ao atendimento s mulheres em situao de violncia, na qual se situa o programa Mulher, Viver
sem Violncia, foi, em 2013, recepcionada no mbito do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC2), conforme disposto na Portaria no 110, de 30 de agosto de
2013, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Com isso, a ao torna-se
prioritria no processo de execuo oramentria, sendo dotada de mais flexibilidade
550
e agilidade para execuo dos valores oramentrios e financeiros e estando livre de

limitaes impostas, por exemplo, pelo contingenciamento de recursos. Alm disso, h,
sem dvidas, um ganho poltico ao se incorporar uma ao em um programa central
do governo federal, em especial por estar relacionada a tema tradicionalmente no
priorizado na esfera governamental.
Em outubro de 2013, por meio da Lei no 12.685/2013, a SPM foi autorizada
a contratar, por meio de dispensa de licitao, o Banco do Brasil para atuar na
gesto de recursos, obras e servios de engenharia relacionados ao desenvolvimento
de projetos, modernizao, ampliao, construo ou reforma da rede integrada e
especializada para atendimento mulher em situao de violncia. Nesse sentido,
foi firmado o Contrato 15/2013 (...) onde concentrava-se a implementao da
Casa da Mulher Brasileira, principal equipamento do programa Mulher Viver sem
Violncia (Brasil, 2014a, p. 45).
Isso significa, portanto, que a construo das Casas em todo o pas, que
deve se dar de maneira direta pela SPM e no via convnios com governos
estaduais/municipais algo completamente novo para a secretaria , est agora sob
responsabilidade do Banco do Brasil, que recebeu os recursos da SPM para que,
a partir de sua experincia e expertise com projetos desta natureza, pudesse garantir
sua execuo. Vale destacar que cabe ao banco apenas a execuo da parte fsica da
obra, permanecendo como atribuio da SPM e dos governos estaduais a gesto
efetiva do programa, a articulao com os servios, a alocao de profissionais
para atendimento, a garantia de atendimento integral e humanizado, entre outras
questes desta natureza.
Ao se olhar mais detidamente para cada uma das aes do programa, contudo,
pode-se ver que o grau de execuo se deu de forma distinta. Enquanto a ao
padronizada publicidade de utilidade pblica recebeu apenas 2,4% e obteve o
maior xito na execuo das aes (99%), a Central de Atendimento Mulher
Ligue 180 obteve o menor desempenho na efetivao de suas aes, com apenas
55% de execuo, valendo a pena destacar ser essa uma ao prioritria e de
execuo direta da SPM. A baixa execuo do oramento da central est associada,
conforme a prpria SPM aponta, solicitao de um crdito adicional de R$ 2,4
milhes para a realizao de licitao de empresa para ampliar o servio no Brasil
e no exterior e para transform-lo em um disque-denncia, a qual, no entanto,
no foi realizada em 2013.
importante, por fim, ressaltar que o oramento indicado na dotao
inicial ou mesmo no autorizado, tal como apresentado na tabela 2, no significa
disponibilidade imediata do referido recurso financeiro, havendo a figura do
contingenciamento. Assim, muito embora a LOA defina um teto a ser gasto com
determinada poltica, o recurso financeiro correspondente vai sendo disponibilizado
Igualdade de Gnero
551
para os respectivos rgos de execuo gradualmente ao longo do ano, conforme a

receita federal arrecada os recursos e conforme os rgos executam o financeiro j
disponibilizado.62 Se, por um lado, os mecanismos de gesto financeira parecem
criar barreiras execuo plena das aes oramentrias programadas, por outro
o contingenciamento uma garantia de disponibilidade financeira, bem como de
capacidade de execuo de cada rgo. Assim, se fossem considerados apenas os
recursos efetivamente liberados para a SPM em 2013, a execuo oramentria do
rgo seria de cerca de 95%, valor muito superior aos 72% considerados quando
se analisa o oramento autorizado para a secretaria (LOA mais crditos).
De modo geral, a execuo dos recursos destinados s polticas para as
mulheres junto a SPM tem sido a cada ano mais desafiadora, dada a complexidade
prpria de uma poltica transversal que cresceu tanto politicamente quanto em
termos oramentrios ao longo dos dez anos de sua implementao. Enquanto o
montante de 2013 quase dobrou em relao a 2012, a execuo caiu em relao
aos anos anteriores.
4 DESAFIOS
Os ltimos doze anos marcaram um novo momento no campo das polticas para
as mulheres no Brasil. A criao da SPM e as conquistas da decorrentes, como a
aprovao da Lei Maria da Penha, da proposta de emenda constitucional (PEC) das
domsticas, a criao da Central de Atendimento Mulher e a ampliao da Rede de
Atendimento s Mulheres em Situao de Violncia, representam uma resposta
do governo a demandas histrias dos movimentos feministas e de mulheres do pas.
No entanto, mais de uma dcada depois da institucionalizao do tema na
esfera do Estado, os desafios permanecem pouco alterados. Tais desafios podem
ser entendidos, no contexto atual, a partir de uma diviso em dois grandes grupos:
desafios administrativos e de gesto e desafios ideolgicos, polticos e culturais.
A SPM foi instituda, em 2003, com o objetivo de promover a incorporao,
em todo o governo, da perspectiva de gnero e/ou das necessidades e especificidades
das mulheres nas mais diversas polticas pblicas implementadas. Para dar conta
desta misso, a secretaria adotou algumas estratgias, entre as quais se destacaram
a atuao, por meio de articulao poltica junto aos ministrios setoriais, de modo
que estes pudessem perceber como a questo de gnero era relevante e necessria
62. De modo mais detalhado, o fluxo segue da seguinte maneira: uma vez definida a ao a ser executada, o administrativo
deve reservar, do oramento previsto, o valor correspondente, e indicar o percentual que poder ser imediatamente
liquidado, planejando os perodos subsequentes nos quais o restante poder ser paulatinamente liquidado. Nesse
sentido, o valor da reserva fica comprometido e novas reservas no podero ser feitas at que haja mais recursos
financeiros disponveis. Por esta razo, o rgo executor deve planejar a realizao de suas aes ao longo do ano,
prevendo liquidao parcial dos recursos de modo a garantir que haja em conta recursos financeiros suficientes para
o pagamento das atividades realizadas.
552
ao seu trabalho cotidiano, e o desenvolvimento de iniciativas-piloto ou exemplares,

a partir das quais a SPM procurava demonstrar diferentes possibilidades de interveno pblica no tema. Para alm destas questes, a secretaria assumiu tambm
a coordenao das polticas de enfrentamento da violncia contra as mulheres,
ainda que sua execuo fosse de responsabilidade compartilhada entre os rgos.
Considerando a misso e o escasso oramento da secretaria, as iniciativas
implementadas exceo daquelas na rea de violncia eram de alcance limitado
e beneficiavam um pequeno nmero de mulheres. Esperava-se que, ao longo dos
anos, os rgos responsveis pela implementao das polticas setoriais incorporassem
a responsabilidade pela execuo das aes, desobrigando a SPM da realizao
destes projetos, e ampliassem suas possibilidades de atuao. Uma dcada depois,
porm, os avanos so limitados neste campo. Ainda que os rgos estejam mais
sensibilizados para a temtica quinze inclusive j contam com mecanismos de
gnero63 em sua estrutura , boa parte dos programas e das aes desenvolvidos para
as mulheres continuam tendo um carter experimental, com um conjunto restrito
de beneficirias, incapazes de alterar, de forma efetiva, a realidade das mulheres no
pas e com recursos de toda ordem ainda muito escassos.
A transversalizao da perspectiva de gnero permanece muito mais como
um grande princpio orientador da atuao governamental do que como um
elemento de planejamento e gesto da poltica na prtica. Em verdade, a falta de
compreenso do que venha a ser o tema no rgo e a guetizao do assunto em
pequenos espaos ou at mesmo em um restrito grupo de pessoas 64 dentro de
cada ministrio ou instituio contribuem para este cenrio. Ainda que esta no
seja uma realidade exclusiva do Brasil a ideia de transversalizao j vem sendo
criticada em outros pases ,65 possvel dizer que, mais de dez anos aps a SPM ser
criada, o pas alcanou xito limitado no que se refere incorporao da temtica
de gnero e/ou mulheres de forma sustentada e efetiva no governo federal.
63. A SPM contabiliza os seguintes rgos: Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA); Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE); Fundao Nacional do ndio; Ministrio das Relaes Exteriores (MRE); Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA);
Ministrio das Comunicaes (MC); Ipea; Ministrio da Defesa (MD); Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa); Ministrio do Meio Ambiente (MMA); Ministrio da Sade (MS); Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal.
64. No incomum que haja uma personalizao do acompanhamento das polticas para mulheres nos rgos setoriais.
Como consequncia desta falta de institucionalizao da temtica, qualquer mudana de quadros que atinja este
grupo de pessoas responsveis pela poltica de gnero e/ou mulheres pode provocar uma descontinuidade nas aes
do rgo relacionadas ao tema.
65. Em especial, no que se refere s capacidades de gerar o desenvolvimento de polticas efetivas para transformar a
vida das mulheres e no de se tornar um conceito diludo, despolitizado e pouco objetivo. (...) quanto mais o gnero
transversalizado, menos encontramos polticas efetivas de equidade de gnero nos espaos e documentos principais
de formulao de polticas (Cornwall, Harrison e Whitehead, 2013, p. 3). H um entendimento de que o conceito tem
adotado um carter cada vez mais burocrtico e tecnocrtico e menos poltico. Como destacam Costa e Sardenberg (2008,
p. 107) [transversalizao] trata-se de uma instncia de estratgia poltica, que exige, como elemento fundamental,
a construo de uma vontade poltica.
Igualdade de Gnero
553
Em especial no campo da violncia, cuja coordenao e boa parte da

execuo tem ficado a cargo da SPM, os desafios incluem ainda a necessidade de uma
atuao intersetorial, que garanta que os diferentes rgos implementadores da poltica
no mbito federal, bem como os servios da rede de atendimento mulher em situao
de violncia no mbito local, atuem em rede, coordenados e articulados, de modo
a ofertar um atendimento integral e humanizado s mulheres que destas polticas
necessitem. Um desafio bastante atual refere-se implementao do novo programa
Mulher, Viver sem Violncia, cujas novidades em termos estratgicos e de gesto
no podem obscurecer as aes que j vinham sendo implementadas ao longo dos
ltimos anos. O desafio garantir que o programa seja efetivado sem, contudo, abrir
mo da interiorizao e ampliao dos servios da rede de atendimento s mulheres,
bem como da capacitao dos profissionais que atuam nos servios especializados e
tambm naqueles no especializados para atendimento s mulheres,66 os quais, espera-se,
no sero substitudos pela Casa da Mulher Brasileira. Alm disso, a prpria gesto da
Casa constitui-se em um grande desafio para a SPM, uma vez que ir envolver uma
articulao vertical entre Unio, estados e, em menor medida, municpios e uma
articulao horizontal entre diferentes setores tanto no nvel federal, quanto local.
J o segundo grande grupo de desafios poltica desenvolvida para as mulheres e
para a igualdade de gnero diz respeito s limitaes impostas por questes de natureza
moral, ideolgica ou culturais. Considerando-se o cenrio de recrudescimento do
conservadorismo e da violncia que marcam a sociedade brasileira, preciso ter
em mente que boa parte dos temas que impactam direta e decisivamente a vida
das mulheres no pas e que so questes centrais defendidas pelos movimentos
feminista e de mulheres tende a sofrer ainda mais restries nos campos da
poltica pblica, do legislativo e do judicirio. Pautas relacionadas com a autonomia
do corpo feminino, tais como a descriminalizao e/ou legalizao do aborto e a
violncia obsttrica, tm tido seu debate impossibilitado por concepes religiosas
ou por valores que colocam em espaos externos mulher as possibilidades de
deciso sobre os rumos de sua vida.
A permanncia de fortes ranos machistas, sexistas e homofbicos na sociedade brasileira cria obstculos construo de novos cenrios, por exemplo, no
campo da violncia contra as mulheres e da diviso sexual do trabalho. Tal como j
apontado neste texto, a violncia contra as mulheres ainda tolerada socialmente,
existindo situaes em que aceita, compreendida ou mesmo no reconhecida.
O espao domstico segue sendo entendido, por boa parte da sociedade, como
interditado ao do Estado e, assim, a interveno estatal em conflitos entre
66. Os servios no especializados so aqueles que no se direcionam exclusiva ou majoritariamente ao atendimento de
mulheres em situao de violncia, mas que, por conta de sua misso e pela inexistncia de uma rede maior de servios
especializados, atendem mulheres nesta condio. Incluem, por exemplo, os Centros de Referncia de Assistncia Social,
as Delegacias Comuns de Polcia Civil e as Defensorias Pblicas.
554
parceiros (ou no caso da violncia na infncia, a exemplo da lei da palmada)

ainda motivo de grande discusso.
A construo de um novo contrato social, a respeito das responsabilidades pelos
trabalhos domsticos e de cuidados, , neste contexto, uma utopia ainda distante.
Enquanto as mulheres avanam cada vez mais para reas nas quais, historicamente,
no houve espao para elas, o trabalho domstico e de cuidados segue sendo uma
responsabilidade imposta muito mais a elas do que aos homens, e muito mais s
famlias do que ao Estado. A ideia de que cuidar uma caracterstica natural
s mulheres ainda fortemente difundida em sociedade e utilizada como justificativa
para eximir os homens neste marco, incapazes de realizar um trabalho to bom quanto
as mulheres de um papel mais ativo neste campo. No mesmo sentido, o Estado
brasileiro conta com a existncia nas famlias de mulheres (mais especificamente, de mes)
que possam realizar os cuidados e a reproduo social e que possam assegurar o
sucesso de iniciativas como o Programa Bolsa-Famlia e o Programa Melhor em Casa,
por exemplo. Em um cenrio de reduo do trabalho domstico remunerado,
rediscutir a diviso do trabalho de cuidados entre Estado e famlias e entre homens
e mulheres urgente para que se possa avanar rumo a uma sociedade com maior
igualdade de gnero e autonomia das mulheres.
REFERNCIAS
ANTONIO, Gabriel Henrique Burnatelli de; LAHUERTA, Milton.

O neopentecostalismo e os dilemas da modernidade perifrica sob o signo do novo
desenvolvimentismo brasileiro. Revista Brasileira de Cincia Poltica, Braslia,
n. 14, maio/ago. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/wF9Ztc>.
BOUERI, R.; COSTA, M. A. (Eds.). Brasil em desenvolvimento 2013: Estado,
planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2013. v. 3. Disponvel em:
<http://goo.gl/Xt0rOp>.
BRAGA, Ruy. A poltica do precariado: do populismo hegemonia lulista. So
Paulo: Editora Boitempo, 2012.
BRAMATTI, Daniel; TOLEDO, Jos Roberto. O material jornalstico
produzido pelo Estado protegido por lei. Estado, 4 set. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/A1a2g8>.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Emendas
Constitucionais de Reviso. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 1988. Disponvel em:
<http://goo.gl/Do79PY>.
Igualdade de Gnero
555
______. Lei no 11.340, de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia
domstica e familiar contra a mulher. Dirio Oficial da Unio, Braslia, ago. 2006.
Disponvel em: <http://goo.gl/2wQCUK>.
______. Lei Complementar no, de 4 de junho de 2010. Altera a Lei Complementar
no 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o 9o do Artigo 14
da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jun. 2010.
______. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Diagnstico
da percia criminal no Brasil. Braslia: MJ, 2012.
______. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei no 6.055, de 2013. Revoga-se a Lei
no 12.845, de 1o de agosto de 2013, que dispe sobre o atendimento obrigatrio e
integral, s pessoas vtimas de violncia sexual. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
ago. 2013a. Disponvel em: <http://goo.gl/KziCoV>. Acesso em: 18 nov. 14.
______. Decreto no 8.086, de 30 de agosto de 2013. Institui o Programa Mulher:
Viver sem Violncia e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
ago. 2013b. Disponvel em: <http://goo.gl/jyKuxH>. Acesso em: 18 nov. 2014.
_______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento
Federal. Manual tcnico de oramento. Braslia: MTO/SOF, 2013c. Disponvel
em: <http://goo.gl/bwHteF>.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Polticas para as Mulheres.
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia: SPM, 2013d.
______. Secretaria de Poltica para as Mulheres. Ligue 180: central de atendimento
mulher: balano semestral janeiro a junho/2013. Braslia: SPM, out. 2013e.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Prestao
de contas ordinria anual: relatrio de gesto do exerccio de 2013. Aracaju: SPM,
mar. 2014a. Disponvel em: <http://goo.gl/vB4AaS>.
______. Ministrio da Sade. Portaria no 415, de 21 de maio de 2014. Inclui o
procedimento interrupo da gestao/antecipao teraputica do parto previstas
em lei e todos os seus atributos na Tabela de Procedimentos, Medicamentos,
rteses/Prteses e Materiais Especiais do SUS. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
maio 2014b. Disponvel em: <http://goo.gl/PpmrXK>.
______. Portaria Senasp no 82, de 16 de julho de 2014. Estabelece as Diretrizes
sobre os procedimentos a serem observados no tocante cadeia de custdia de
vestgios. Dirio Oficial da Unio, Braslia, jul. 2014c.
______. Portaria Senasp no 89, de julho de 2014. Institui processo de seleo de
propostas para pactuao de convnios relacionados ao fortalecimento das atividades
556
de percia criminal oficial dos estados e do Distrito Federal. Braslia, jul. 2014d.
Disponvel em <http://goo.gl/JDNssQ>.
CAMPANHA Eu ligo e aplicativo Clique 180 incentivam denncias. Portal
Brasil, 22 maio 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/GaARwD>.
CARDIA, Nancy (Coord.). Pesquisa nacional, por amostragem domiciliar,
sobre atitudes, normas culturais e valores em relao a violao de direitos
humanos e violncia: um estudo em 11 capitais de estado. So Paulo: Nevusp,
2012. Disponvel em: <http://goo.gl/0ny4Gp>. Acesso em: 10 out. 2014.
CARNEIRO, Sueli. Mulheres negras, violncia e pobreza. In: SPM SECRETARIA
ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES. Programa de preveno,
assistncia e combate violncia contra a mulher (Plano Nacional): dilogos
sobre a violncia domstica e de gnero construindo polticas para as mulheres.
Braslia: SPM, 2003. Disponvel em: <http://goo.gl/kOuwvE>.
CERQUEIRA, Daniel; COELHO, Danilo de Santa Cruz. Estupro no Brasil: uma
radiografia segundo os dados da Sade (verso preliminar). (Nota tcnica, n. 11).
Braslia: Ipea, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/w2vZJI>. Acesso em: 15 set. 2014.
CHAU, Marilena. Uma nova classe trabalhadora. In: SADER, Emir (Org.).
10 anos de governos ps-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. So Paulo: Editora
Boitempo; Rio de Janeiro: Flacso Brasil, 2013. p. 123-134.
CORNWALL, Andra; HARRISON, Elizabeth; WHITEHEAD, Ann. Introduo:
reposicionando feminismos em gnero e desenvolvimento. Revista Feminismos,
Salvador, n. 1, jan.-abr. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/LzZcwn>.
COSTA, Ana Alice; SARDENBERG, Ceclia. A transversalizao de gnero e raa
no Plano Nacional de Qualificao: anlise crtica e diretrizes. Ser Social, Braslia,
v. 10, n. 23, p. 101-138, jul./dez. 2008.
DIAP DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA
PARLAMENTAR. Radiografia do novo Congresso: legislatura 2011-2015.
Braslia: Diap, dez. 2010. (Srie Estudos Polticos, a. 5). Disponvel em:
<http://goo.gl/h0sJmW>.
DIAS, Maria Berenice. A tica na jurisdio de famlia. Revista Brasileira
de Direito Constitucional (RBDC), n. 9, jan./jun. 2007. Disponvel em:
<http://goo.gl/rX4e3k>. Acesso em: 10 out. 2014.
FAMLIA fica ainda mais importante para brasileiros. DataFolha, 10 dez. 2008.
Disponvel em: <http://goo.gl/rBya7m>.
Igualdade de Gnero
557
FBSP FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA. Anurio

brasileiro de segurana pblica 2013. So Paulo: FBSP, 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/4798Hu>. Acesso em: 16 out. 2014.
GALLO, Paula. O aborto dos outros. [S.l.]: A.H.F., 7 nov. 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/gxhsDb>.
GIACOMINI, Snia Maria. A alma da festa: famlia, etnicidade e projetos num clube
social da Zona Norte do Rio de Janeiro o Renascena Clube. Belo Horizonte; Rio
de Janeiro: Editora UFMG; IUPERJ, 2006. Disponvel em: <http://goo.gl/uBxHS2>.
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. So Paulo: Cia. das Letras, 1995.
HOOKS, Bell. Aint I a woman: black women and feminism. London; Winchester:
Pluto Press, 1990.
INESC INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS. O oramento
pblico ao seu alcance. Braslia: INESC, 2006.
INSTITUTO AVON; DATAPOPULAR. Percepes dos homens sobre violncia
domstica contra a mulher. So Paulo: Instituto Avon/DataPopular, 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/QhmwFx>.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Perfil
socioeconmico e condies de vida das mulheres trabalhadoras do campo
e da floresta. Braslia: Ipea, 2013. (Relatrio de pesquisa). Disponvel em:
<http://goo.gl/HtDpMh>.
______. Sistema de indicadores de percepo social: tolerncia social violncia
contra as mulheres. Braslia: Ipea, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/5FDSCj>.
JUSTIA reduz para R$ 5 mil indenizao por fotos ntimas divulgadas. O tempo,
Belo Horizonte, 10 jul. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/iGS60l>.
KRIEGER, Dom Murilo. A teoria do gnero. CNBB, 15 set. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/V7uVKp>. Acesso em: 25 set. 2014.
LIONO, Tatiana. Ideologia de gnero: a emergncia de uma teoria religiosa
sobre os riscos da democracia sexual. Portal Frum, 27 set. 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/uIdf9Q>. Acesso em: 25 set. 2014.
MACHADO, Maria das Dores Campos. Religio, cultura e poltica. Religio
e Sociedade, Rio de Janeiro, v. 32, n. 2, p. 29-56, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/IbMgnO>. Acesso em: 10 set. 2014.
NOVAES, Regina Reyes. A divina poltica: notas sobre as relaes delicadas entre
religio e poltica. Revista USP, So Paulo, n. 49, p. 60-81, mar./maio 2001.
Disponvel em: <http://goo.gl/1RelO0>.
558
PAIVA, Natlia. Grande doador ignora candidatos negros e mulheres. Transparncia

Brasil, set. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/ZbWT8o>. Acesso em: 10 set. 2014.
PAULA, Marilene de. A nova classe trabalhadora e o neopentecostalismo.
In: BARTELT, Dawid Danilo (Org.). A nova classe mdia no Brasil como
conceito e projeto poltico. Rio de Janeiro: Heinrich Boll Stiftung, 2013.
p. 124-135. Disponvel em: <http://goo.gl/oMQQVp>. Acesso em: 10 set. 2014.
POUZA, Anna Beatriz; PESSOA, Gabriela S; CORTZ, Natacha. Dor em dobro.
Reportagem Pblica, 29 maio 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/GRs1lI>.
QUARENTA e oito porcento dos brasileiros se identificam com os valores ideolgicos
de direita. DataFolha, 17 out. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/EiSqYX>.
SINGER, Andr. Os sentidos do lulismo: reforma gradual e pacto conservador.
So Paulo, Cia. das Letras, 2012.
SOUZA, Jess. Os batalhadores brasileiros: nova classe mdia ou nova classe
trabalhadora? Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012.
TEMPESTA, Dom Orani. Reflexes sobre a ideologia de gnero. CNBB, 28 mar.
2014. Disponvel em: <http://goo.gl/NeYZVy>. Acesso em: 25 set. 2014.
TJ-SP considera adolescente prostituta e inocenta estuprador. SpressoSP, So
Paulo, 4 jul. 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/fJkHXP>.
TSE TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Estatsticas eleitorais 2014. [S.l.]:
TSE, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/L2aDkX>. Acesso em: 13 nov. 2014.
______. Repositrio de dados eleitorais. [S.l.]: TSE, [s.d.]. Disponvel em:
<http://goo.gl/vYDItg>. Acesso em: 13 nov. 2014.
UNIDADES mveis para atendimento a mulheres em situao de violncia no
campo e na floresta. Poltica para as Mulheres, 28 jan. 2015. Disponvel em:
<http://goo.gl/AlDllT>. Acesso em: jan. 2015.
VITAL, Christina; LOPES, Paulo Victor Leite. Religio e poltica: uma anlise
da atuao de parlamentares evanglicos sobre direitos das mulheres e LGBTs
no Brasil. Rio de Janeiro: Heinrich Boll Stiftung; ISER, 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/xjZoDj>. Acesso em: 10 set. 2014.
VALVERDE, Messias. Os neoevanglicos e a participao poltica. Tempo e Presena
Digital, [s.d.]. Disponvel em: <http://goo.gl/U8qhOY>. Acesso em: 13 ago. 2014.
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da violncia 2012: atualizao homicdio
de mulheres no Brasil. Rio de Janeiro: Cebela, Flacso; Braslia: Seppir, 2012.
Disponvel em: <http://goo.gl/ReHBZf>.
Igualdade de Gnero
559
______. Mapa da violncia 2014: os jovens do Brasil. Braslia: SGPR; SNJ, 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/yzEu2W>.
WERNECK, Jurema. Mulheres negras e violncia no Rio de Janeiro. In: Mulheres
de Braslia e do Rio de Janeiro no monitoramento da poltica nacional de
enfrentamento violncia contra as Mulheres. Rio de Janeiro: Criola; Cfemea, 2010a.
______. Nossos passos vm de longe! Movimentos de mulheres negras e estratgias
polticas contra o sexismo e o racismo. Revista da ABPN, v. 1, n.1, mar./jun.
2010b. Disponvel em: <http://goo.gl/5zwPLh>.
BIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAMPOS, Luiz Augusto; MACHADO, Carlos. A cor e o sexo da poltica:

composio das cmaras federais e estaduais. Rio de Janeiro: Gemaa, 2014. p. 2.
(Textos para Discusso do Gemaa, n. 7). Disponvel em: <http://goo.gl/UReGyb>.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Ipea
The manuscripts in languages other than Portuguese

published herein have not been proofread.
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond Pro 11 (texto)

Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

IPEA Políticas Sociais Acompanhamento e Anaálise 2015 PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

IPEA Políticas Sociais Acompanhamento e Anaálise 2015 PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretoria de Estudos e Polticas Sociais

Ana Cleusa Serra Mesquita

Andrea Barreto de Paiva

Divonzir Arthur Gusso

Frederico Augusto Barbosa da Silva

Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa

Alexandre Arbex Valadares

Antonio Teixeira Lima Junior

Antonio Teixeira Lima Junior

quila Estevo da Silva Campos

Leonardo Alves Rangel

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 (jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

Esta edio dedicada memria

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

O captulo de Previdncia social traa uma sntese das discusses em torno da

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

como desafio, a necessidade de ampliar o acesso por meio do aumento da oferta

o enfrentamento desses desafios setoriais: a questo federativa e o regime de

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

de consideraes analticas sobre o significado das polticas pblicas culturais luz do

provveis desdobramentos da Lei no 13.001, publicada em 20 de junho de 2014,

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

como confrontao reativa contra os sinais de uma ascenso poltica, social e

No que se refere violncia, o captulo discute os dados sobre o fenmeno,

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

No dia 30 de dezembro de 2014, foi publicado em edio extraordinria do

A carncia, tempo mnimo de contribuio que regula o direito a determinado

Introduo de tempo mnimo de casamento ou unio estvel

Antes da Medida Provisria no 664/2014, a penso por morte era vitalcia.

Durao da penso por morte aps a Medida Provisria no 664/2014

Durao do benefcio de penso por morte (em anos)

Elaborao dos autores.

Como pode ser observado na tabela 1, quanto maior a expectativa de

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

O auxlio-doena, benefcio previdencirio pago mensalmente pelo INSS ao segurado

Antes da mudana, era possvel que o valor do auxlio-doena excedesse a

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

respectivamente. Assim, servidores federais passaram a ter regras diferentes dos

Foi observado, no ano de 2013, avano em um dos principais pontos da reforma da

Servidores pblicos estaduais em 2012 e situao do regime previdencirio em 20141

Com previdncia complementar aprovada

Com previdncia complementar em funcionamento

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS)/MPS.

A tabela 2 apresenta duas informaes. A primeira o total de servidores

Em maro de 2015, a presidncia da Repblica enviou ao Congresso medida

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

medidas provisrias, sempre seguindo o combinado anteriormente com as centrais

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

Do lado fiscalista, deve-se reconhecer que necessrio manter o equilbrio

O crescimento atpico nas concesses de aposentadorias por tempo de servio,8

aposentam com tempo de contribuio superior aos 35 e 30 anos exigidos para

No primeiro semestre de 2014, entre os principais benefcios, a Previdncia

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

e apenas 5,44% para auxlios-doena (previdencirios e acidentrios), o menor

Principais benefcios emitidos pelo INSS (junho de 2005, 2013 e 2014)

Penses por morte

Auxlio-doena (previdencirio e acidentrio)

3.2 RGPS e RPPS: cobertura previdenciria, finanas e