Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Este documento foi preparado por Fbio Lucas Pimentel de Oliveira, Economista, Mestre e Doutorando em
Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), bolsista da Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) e Deborah Werner, Economista, Mestre em Desenvolvimento Econmico
pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Doutoranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPQ).
O documento foi elaborado no marco das Primeiras Jornadas de Planejamento Econmico e Social 2013, organizadas
pelo Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (ILPES). A reviso e preparao de
todos os trabalhos foi levada a cabo por Paulina Pizarro, sob a coordenao geral de Ren A. Hernndez.
Agradecem-se os comentrios e o apoio do comit liderado por Jorge Mttar, Diretor do ILPES, e integrado por Rudolf
Buitelaar, Ren A. Hernndez, Luis Miguel Galindo, Eduardo Aldunate, Luis Mauricio Cuervo, Sergio Gonzlez, Juan
Francisco Pacheco, Daniel Perrotti, Luis Riffo, Carlos Sandoval, Alicia Williner e Lucy Winchester.
As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a posio da
CEPAL. Este documento no foi submetido reviso editorial.
LC/W.591
Copyright Naes Unidas, maro de 2014. Todos os direitos reservados
Impresso nas Naes Unidas, Santiago, Chile
ndice
Resumo ........................................................................................................................................... 5
I.
Introduco ................................................................................................................................ 7
II.
III.
Resumo
O trabalho apresenta uma perspectiva evolutiva das polticas brasileiras de desenvolvimento regional.
Para tanto, parte da experincia do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, nos anos
de 1950, e alcana a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), considerando os
principais determinantes sociais, econmicos e polticos que separam as duas polticas. Procura-se
destacar a complexidade de fatores contexto geopoltico, (macro)-estratgia nacional de
desenvolvimento econmico, diagnstico e concepo do problema regional, enfoque escalar das
polticas, estruturao institucional, entre outros que tem condicionado o planejamento regional
brasileiro. Pretende-se evidenciar a desconexo entre os processos concretos e as intervenes
polticas, o que inibe a perspectiva de uma estratgia nacional, principalmente no bojo de uma notria
desconstituio estrutural da prtica de planejamento. Na concluso, o trabalho se prope a extrair
algumas lies e subsidiar um debate sobre as perspectivas para a efetiva retomada de polticas de
desenvolvimento regional no Brasil.
CDIGOS JEL: O21; P11; R58
I. Introduo
Na ltima dcada, as polticas de cunho territorial passaram a figurar, de forma crescente, na agenda
poltica da maior parte dos Estados Nacionais da Amrica Latina e do Caribe. Esse contexto favorvel,
porm, no deve omitir o fato de que, egressos de um perodo de reformulao no que se refere ao rol
que deveriam desempenhar no processo de desenvolvimento econmico, os Estados tiveram que
reposicionar as polticas espaciais conforme a estratgia nacional definida e o prprio histrico de
desenvolvimento dos pases.
No caso do Brasil, o processo de desenvolvimento regional tem como centro nevrlgico a
constituio e integrao do mercado interno nacional, dizer, a forma segundo a qual se correlaciona
o movimento maior da economia brasileira, entendida como sntese de intermediao da economia
internacional e das economias regionais no pas1. Em torno a essa questo central, possvel precisar
uma periodizao histrica do dito processo, considerando a articulao de escalas de diversos nveis.
Ao incorporar a dimenso histrica, que ser trabalhada com maior detalhe na prxima
subseo, faz-se necessrio afirmar que at 1929/30 o pas era constitudo por regies que formavam
"arquiplagos regionais", pores territoriais vinculadas com o exterior segundo uma lgica primrioexportadora, que praticamente prescindiam de relaes com outras regies do pas. A partir de ento e
at 1955/56, testemunhou-se a conformao de uma malha de conexes regionais tendo por base a
circulao de mercadorias, que engendrou pela primeira vez uma articulao inter-regional de cunho
"mercantil". Finalmente, de 1955/56 at o presente momento, com avanos e percalos, est-se em
presena de uma "integrao produtiva" entre as regies brasileiras, que pode ser caracterizada pelo
aprofundamento da circulao de mercadorias pelo territrio nacional, mas que d vez,
principalmente, circulao de capitais entre as diversas partes constitutivas do pas.
Faz-se necessrio, para a anlise do processo de planejamento regional, superar o ponto de
vista estritamente documental ou tcnico, de modo que sejam considerados os determinantes no
necessariamente vinculados s polticas que certamente incidem sobre as possibilidades de
interveno pblica sobre o espao. Defende-se, portanto, que as concepes de planejamento
estiveram vinculadas a correntes tericas especficas, refletidas numa no-neutralidade tanto do ponto
Embora se defenda o vnculo do planejamento com distintas concepes tericas, este no constitui o objeto de
anlise do estudo. Sem embargo, fica sugerida a necessidade de se avanar no cotejo entre a prtica do
planejamento e as correntes tericas que, em distintos momentos, influenciaram o planejamento regional brasileiro.
Aes pblicas anteriores a 1959 j possuam alguma orientao espacial. Pode-se citar os casos das intervenes
baseadas na Constituio de 1946; o SPVEA, plano orientado valorizao da Amaznia; e a criao da Comisso
do Vale do rio So Francisco, atual CODEVASF, em 1948. Tambm relevantes foram as criaes do BNB (Banco
do Nordeste do Brasil) e do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico), instituies que deram
suporte financeiro s aes anteriores SUDENE. Contudo, foi somente com este rgo que se elaborou uma
estratgia sistmica de desenvolvimento regional.
Ensina a literatura pertinente que no perodo que antecede 1930 o Brasil era um grande arquiplago
constitudo por diversas "ilhas regionais". Essa interpretao, atribuda a Francisco de Oliveira (2008),
afirma que at princpios do sculo XX cada subespao brasileiro estava muito mais vinculado ao
exterior do que com as demais regies que conformavam o pas. Em linha com a lgica primrioexportadora que tipificava a economia naquela poca, a extroverso das regies viabilizava a
canalizao do excedente econmico para os centros decisrios do mundo, e cada um desses
subespaos nacionais e respectivas atividades exportadoras havia experimentado, como demonstrou
Furtado (1977), as peculiaridades referentes forma como os ciclos internacionais incidiam sobre as
possibilidades produtivas ali geradas.
Esse quadro prevaleceu at pelo menos o ltimo quarto do sculo XIX, quando a economia
cafeeira instalada inicialmente no Rio de Janeiro e em seguida em So Paulo possibilitou o
desenvolvimento de relevantes atividades-satlite em relao atividade exportadora principal. Com
isso, foi sendo constitudo um ncleo interno de acumulao de capitais baseado na nascente
centralidade urbana da cidade de So Paulo, que relacionava mo-de-obra livre e imigrante no
processo produtivo, que j alcanava alguns setores da indstria na forma de pequenas plantas
industriais. Essa dinmica, observada com mais vigor no "oeste paulista", habilitou essa regio do pas
condio de lcus principal de acumulao de capital no perodo que antecedeu 1930, constituindo o
chamado "complexo cafeeiro" (Mello, 2009).
Ao superar as demais "ilhas regionais" e constituir as bases objetivas para impulsionar um
processo de desenvolvimento econmico mais aprofundado do ponto de vista do desenvolvimento das
foras produtivas, So Paulo se posicionava como o futuro centro produtivo nacional, o que ocorreu aps
a crise de 1929, quando tem incio o processo de industrializao restringida4. Se antes de 1930 havia
uma clara orientao das atividades econmicas do pas para o exterior, a partir de ento a
O conceito de industrializao restringida remete ao trabalho de Cardoso de Mello (2009). Trata-se de uma reviso
crtica do clebre conceito de industrializao por substituio de importaes, que tipificou o pensamento
estruturalista a partir dos estudos de Ral Prebisch, Celso Furtado e Anbal Pinto. Maria da Conceio Tavares
tambm alerta para a necessidade de adotar o conceito de "restrio" e, juntamente com Cardoso de Mello, atentam
para a necessidade de considerar um aparato terico dinmico que permita escapar da determinao histrica do
conceito de "substituio". Alm disso, industrializao remete a processo, e no a indstria (que tem carter pontual).
Com destaque para a construo da infraestrutura necessria para viabilizar a circulao de mercadorias. A
constituio de infraestrutura era somente um meio "fsico" de suporte a uma questo cuja resoluo era, sobretudo,
poltica. Em geral, teorias de desenvolvimento regional atualizadas, como a Nova Geografia Econmica, ignoram
esse fato. Mais grave, alguns pases da Amrica Latina chegam a reproduzir esse equvoco de concepo em suas
diretrizes de poltica, esvaziando contraditoriamente o carter poltico da ao pblica.
10
periferia nacional e no plo industrial brasileiro. Vez que em So Paulo as fraes de capital eram
usualmente mais avanadas e aptas concorrncia pelo domnio dos mercados no pas, o resultado
lquido dos estmulos, ou seja, do processo de articulao mercantil, dependia da temporalidade da
constituio capitalista em cada regio e da condio de complementaridade ou concorrncia do tecido
produtivo perifrico em relao ao plo, embora de maneira geral o resultado tenha sido bastante
positivo no apenas para So Paulo, mas tambm para a periferia.
No caso especfico do Nordeste, regio onde o principal estado at ento (Pernambuco) havia
enfrentado severos efeitos de bloqueio, a situao se agravou ao ponto de ser lanada pela primeira
vez uma poltica de desenvolvimento regional para o pas.
11
Iniciado o processo de industrializao pesada com o bloco de investimentos do Plano de Metas entre
1956-1961, no s o movimento de articulao comercial inaugurado no perodo anterior foi
intensificado, como tambm passaram a ser verificados fluxos de capitais entre as regies brasileiras.
Entre a centralidade exercida por So Paulo quanto ao desenvolvimento regional brasileiro no perodo da
industrializao restringida e no perodo da industrializao pesada h, porm, uma diferena qualitativa
crucial: a partir desta ltima, o dinamismo das periferias regionais do Brasil passaria a estar determinado
pelo movimento maior do principal plo produtivo da economia brasileira, resultado do estabelecimento
de uma diviso inter-regional do trabalho.
O ritmo e a intensidade do crescimento perifrico seriam determinados, exceo feita s
intervenes pblicas, pelo comportamento da economia de So Paulo, mais ainda quando se
considera que a partir do Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek a liderana setorial do
processo de industrializao brasileiro passou a ser exercida pelos setores de bens de produo, bens
de capital, bens de consumo durveis ou bens de consumo no-durveis, espacial localizados em
territrio paulista, que detinha o parque industrial mais avanado do pas nos setores agora
fundamentais para o crescimento da indstria (Cano, 2007).
Embora articuladas produtivamente, nos anos de 1950 a concentrao produtiva regional
alcanou um patamar at ento indito, dando margem ao surgimento da Questo Regional no Brasil,
que focalizava uma regio especfica: o Nordeste. Alm dos aspectos econmicos, a Questo Regional
foi impulsionada pelos efeitos da seca de 1958 na regio, pelo surgimento das Ligas Camponesas, pela
emergncia de movimentos sociais urbanos e eleio de representantes da esquerda, numa conjuntura
marcada pela Revoluo Cubana, que tambm influenciava levantes rurais e clamores por reforma
agrria e pela atuao progressista da Igreja catlica na regio, entre outros fatores mais particulares
(Guimares Neto, 1997).
Nesse contexto que surge o documento do GTDN (Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste), cujo objetivo era, de um lado, desvelar a realidade nordestina,
enterrando as falcias que secularmente serviram para justificar a utilizao de dinheiro pblico na
perpetuao de estruturas anacrnicas e anti-sociais (Furtado, 1989: 56); e, de outro lado e por
consequncia, modificar o padro neutro (do ponto de vista da capacidade de transformao estrutural
da regio) de interveno pblica que at ento havia prevalecido no Nordeste. A inspirao terica do
13
14
O relatrio do GTDN tambm foi resultado do labor de Celso Furtado. Contudo, por questes relativas resistncia
poltica a seu nome, Furtado preferiu manter sob sigilo tal autoria, posteriormente confessa em livro auto-biogrfico.
Ver Furtado (1989).
conveniente lembrar que durante o Plano de Metas (1955-59) teve papel fundamental a Instruo 113 da SUMOC
(institucionalidade que operava como um Banco Central), que viabilizou a transio para a industrializao pesada ao
permitir a importao direta de mquinas e equipamentos, facilitando a entrada de empresas transnacionais no Brasil.
Ver Abreu (1990).
15
16
O Golpe Militar de 1964 marcou o incio do que Vainer (2007) denominou de "processo de
desconstituio do planejamento regional no Brasil" e do que Nabuco (2007) denominou de
"(des)institucionalizao de polticas regionais". Para Arajo (1993), j a partir da dcada dos 1970
tem incio uma crise do planejamento regional, sintetizada nos seguintes elementos: a) ecloso do
autoritarismo e rompimento da sustentao poltica; b) a concentrao administrativa de recursos e a
prioridade ao planejamento nacional (reforma tributria e administrativa ps-1964); c) a crise fiscal e
financeira do Estado (j nos 1980); d) transformaes econmicas ocorridas e seus desdobramentos
espaciais (como resultado da reestruturao do capitalismo mundial); e finalmente, e) o desgaste da
proposta regional.
De acordo com Guimares Neto (2010), as polticas de desenvolvimento regional,
cristalizadas no modelo da SUDENE, se caracterizaram pela abrangncia macrorregional, cuja misso
se orientava pelo desenvolvimento socioeconmico regional. O modelo de gesto estava constitudo
por um conselho de desenvolvimento integrados por representantes de esferas diferentes de governo,
apoiado por uma secretaria tcnico-executiva que apoiava administrativamente o conselho. O
planejamento tinha como objetivo central reduzir as disparidades regionais por meio de uma ao
diversificada, cuja chancela estava na grande mobilizao social que dava respaldo ao rgo.
(Guimares Neto, 2010).
No entanto, o regime militar alteraria por completo a forma de atuao do "modelo da
SUDENE", ao limitar a interveno do Estado sobre as regies ao estmulo fiscal e financeiro de
projetos industriais. A partir do ciclo econmico atribudo ao perodo do Milagre (1968 e 1973), a
economia regional se integrou ao dinamismo da economia nacional sem, contudo, promover as
reestruturaes e transformaes que permeavam a estratgia anteriormente proposta.
Assim, um aspecto marcante entre o planejamento regional anterior e o posterior ao regime
militar reside no fato de que o desenvolvimento regional atribudo concepo da SUDENE buscava
a reestruturao e transformao da sociedade e sua dinamizao e modernizao, proposta que viria a
ser substituda por um planejamento regional que, se bem no haja rompido com a ideia da
"integrao nacional", estava pautado por objetivos complementares ao plano de fazer do Brasil uma
potncia mundial.
17
18
de terem sido criados na fase do Milagre Brasileiro e serem baseados na ideia de polarizao do
desenvolvimento econmico, ou seja, sob a justificativa de que era possvel promover a desconcentrao
geogrfica do desenvolvimento por meio da criao de plos regionais (Nabuco, 2007).
A regio deixou de ser a escala merecedora de uma poltica especfica. Em seu lugar, partiu-se
para a identificao de potenciais micro-localizados funcionais a algum programa estratgico de cunho
nacional. Somam-se a esses programas os Grandes Projetos de Investimento (GPI), entendidos como as
grandes unidades produtivas relacionadas ao desenvolvimento de atividades bsicas, ao incio de cadeias
produtivas para extrao e produo de minrios, a grandes obras de infraestrutura, complexos
industriais porturios, termeltricas, hidreltricas, entre outros. Os GPI foram considerados eficazes para
assegurar a difuso acelerada do progresso tcnico e, por consequencia, de engendrar a superao das
desigualdades regionais brasileiras. Ao lado dos programas estatais, foram vetores fundamentais de
reestruturao do territrio e de gestao de novos espaos econmicos (Vainer, 1990).
Assim, j no eram os planejadores regionais que projetavam o desenvolvimento das regies,
mas os planejadores e tomadores de deciso de cada um dos macro-setores de infraestrutura, com
destaque para o setor eltrico, o setor mnero-metalrgico e o setor petroqumico. Frente a cada setor,
no mais se apresentavam as regies, mas um espao diferenciado de localizao de investimentos e
projetos, definidos com base no potencial que ofereciam acumulao capitalista. Intervenes desse
tipo concorreram para redesenhar o territrio nacional em uma nova geografia que refletia e
sustentava os novos recortes que substituam as antigas regies do pas (Vainer, 2007).
Por esse aspecto, Arajo (1991) afirma que a interveno do Estado buscou concretizar a
apropriao de riquezas atravs da consolidao de um modelo de planejamento sustentado por uma
organizao tecno-burocrtica de empresas e agncias estatais que tomavam decises estratgicas
baseadas em uma racionalidade tcnica instrumental que davam suporte ao planejamento centralizado,
autoritrio e excludente. Em sntese, por esse padro de planejamento no era a regio que acolhia o
plo, mas o plo que gerava e geria as regies.O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND,
1974-1979) confirma essa concepo.
Se nos anos de 1970 j se mostrava clara a tendncia desconstituio do planejamento
regional, a crise fiscal e financeira que acometeu o Estado nacional a partir da dcada de 1980
relegaria o desenvolvimento regional brasileiro aos ltimos efeitos decorrentes da interveno de tipo
anterior. Constrangidas pela insolvncia do Estado, envolto em um ambiente econmico igualmente
crtico, as intervenes pblicas eram cada vez mais orientadas ao curto prazo e, no que diz respeito
poltica espacial, assumiam um carter cada vez mais pontual. Segundo Arajo (1993), tais aes que
j ento poderiam ser qualificadas de assistencialistas, tendncia consolidada nos anos de 1990.
Sem embargo, no se pode omitir que no plano poltico a redemocratizao em 1985 e a
elaborao da Constituio de 1988 foram acontecimentos relevantes, porque avalizaram a retomada
da participao popular nos preceitos do planejamento, dizer, a reaproximao da sociedade na
definio dos rumos que a ao pblica tomaria desde o ponto de vista espacial. Exemplo marcante
o impulso que recebe a questo metropolitana no Brasil, antes discutida em instncias menores
(Maricato, 2011).
A partir dos anos de 1990 dcada caracterizada pela abertura comercial e financeira do pas
intensificou-se a chamada Guerra Fiscal entre unidades federadas, fenmeno que j vinha se
expressando com alguma intensidade no final da dcada anterior. A Guerra Fiscal foi (e ainda )
decorrncia direta da incapacidade coordenadora do Estado Nacional quanto promoo de polticas
de desenvolvimento regional, e do ponto de vista fiscal se traduz na perda global de receitas tributrias
para o setor pblico. O potencial de receitas repassado em um "leilo de lugares" (Brando, 2012)
aos capitais privados, sob o argumento de que necessrio criar condies vantajosas de explorao
de atividades econmicas em determinados espaos subnacionais, a despeito do debilitamento
financeiro dos entes subnacionais em um contexto de adeso do Estado Nacional aos ditames do
Consenso de Washington (Cano, 2007b).
19
A integrao competitiva de partes do Brasil pode significar a tendncia fragmentao crescente do pas. Nesse
contexto, mais que no passado, o planejamento governamental, o papel coordenador, articulador e regulador do Estado
Nacional e a prtica do planejamento territorial explcito (inclusive no seu corte regional) ganham importncia
crescente (Arajo, 1993, p.11).
20
Para a correta compreenso da retomada da dimenso espacial do planejamento nos anos de 2000 no
Brasil, devem ser mencionados os determinantes que surgiram nos anos de 1990, especialmente as
alteraes na percepo sobre a forma como o planejamento poderia influenciar o debate sobre o
desenvolvimento regional naquele momento.
Entre esses elementos, cabe mencionar a redefinio das relaes intergovernamentais,
caracterizada pela ruptura com a centralizao poltica e pela rediviso das atribuies entre trs novos
nveis de governo (Unio, Estados e Municpios), tendncia consolidada pelo fortalecimento pelo
menos ao nvel institucional dos entes subnacionais, conforme prerrogativa da Constituio Federal
de 1988. Ao mesmo tempo, o processo de redemocratizao permitiu maior participao pblica nos
processos decisrios e enfraqueceu a tecnocracia do perodo ditatorial, principalmente no
planejamento urbano.
Tambm surgiram no bojo das preocupaes com o desenvolvimento regional dimenses antes
pouco contempladas, a exemplo da dimenso ambiental (Buarque, 1999), da interao entre
desenvolvimento regional e avano tecnolgico (Diniz e Gonalves, 2005) e da dimenso cultural como
aspecto intangvel do desenvolvimento (Furtado, 1984). Essas novas tendncias levaram ao
questionamento da nfase excessivamente econmica nos planos de desenvolvimento (nacionais e
regionais) em detrimento da dimenso social10.
Quanto aos aspectos econmicos, na dcada de 2000, especificamente a partir de 2004, o
"efeito-China" expresso no crescimento explosivo da demanda de produtos primrios por parte desse
pas asitico contribuiu sobremaneira para a retomada do crescimento da economia brasileira, que
perdurou em uma trajetria continuada de crescimento at a crise financeira mundial iniciada em
10
A hegemonia do econmico relegava um papel secundrio dimenso social, vista como secundria e como
subproduto dos xitos econmicos. Essa interpretao fruto da convico de que o crescimento econmico
condio necessria e suficiente para melhorar os padres de vida da populao. As dimenses ambiental e
tecnolgica s comearam a ganhar espao a partir dos anos de 1990, enquanto a dimenso poltica (cuja
materializao a participao popular nos processos decisrios) somente a partir de 1985 passou a ser
efetivamente possvel, uma vez que sofria as restries de um ambiente marcado pela ditadura militar. Ver a crtica
de Arajo (1993).
21
22
O binio 2003/2004 foi o perodo no qual se trabalhou sobre a elaborao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR). A PNDR representa, pela primeira vez desde o diagnstico do
GTDN e da consequente poltica de desenvolvimento regional da SUDENE, a retomada explcita da
dimenso espacial do desenvolvimento no mbito de uma poltica de Estado.
Como um dos pressupostos da PNDR, constava a necessidade de atender s demandas por
descentralizao e participao popular, por trs do que jazia a ideia de romper com os planos do tipo
top-down para promover uma articulao bottom-up/top-down, modificando, portanto, a perspectiva
escalar que at ento havia prevalecido no histrico de planejamento regional no pas. Considerando
que a diviso macro-regional brasileira "mais esconde do que revela" (Arajo, 1997) as
particularidades de cada subespao nacional, e em linha com o propsito de reescalonar a ao
pblica, era necessrio definir uma nova regionalizao do territrio brasileiro, capaz de identificar
novas tendncias e cenrios para que as polticas nacionais de desenvolvimento e de organizao
territorial respondessem aos requerimentos das dinmicas sociais, econmicas e polticas expressas no
nvel subnacional.
Nesse sentido, de partida a PNDR representou um novo e moderno enfoque de poltica
regional, inaugurando uma perspectiva escalar diferenciada e pautada na participao popular no
processo de planejamento, que tambm inclua a dimenso da sustentabilidade ambiental como
diretriz. Alm disso, a PNDR est pautada na retomada de uma estratgia de desenvolvimento
regional orientada pelas potencialidades internas da economia brasileira, vinculando dessa forma a
escala nacional s potencialidades endgenas de nvel subnacional existentes no pas.
Para elaborar aes, a PNDR parte de um diagnstico da realidade regional brasileira no
perodo 1991-2000, analisada a partir da escala microrregional. em base a essa leitura que o
documento prope a explorao das potencialidades locais como meio de reduzir as disparidades
regionais existentes, promovendo a convergncia dos nveis de vida das populaes que vivem em
diferentes partes do pas. A PNDR tambm se prope a contrarrestar as tendncias predominantes de
localizao das atividades privadas no territrio brasileiro, motivo pelo qual se prope a impulsionar
prioritariamente a insero de regies perifricas a um processo de desenvolvimento econmico de
carter nacional.
23
A ideia bsica (re)articular as regies e, ao mesmo tempo em que estas promovem, tambm
devem aproveitar-se do dinamismo da economia nacional. O propsito de reduzir as disparidades
regionais j no parte do pressuposto de regies-problema (como fez o GTDN) ou de regies
competitivas integradas a fluxos internacionais de mercadorias e de capital (como nos anos de 1990),
mas sim de considerar que possvel extrair da diversidade de cada regio aspectos econmicos,
institucionais, sociais, naturais e mesmo culturais que possam contribuir ao processo de
desenvolvimento nacional e regional.
Uma das principais propostas da PNDR, portanto, a de tentar romper com a velha tradio
da hegemonia do planejamento setorial de corte nacional, que a partir dos 1970 relegou a segundo
plano a importncia da espacialidade do processo de planejamento. A ideia a de definir e
implementar o planejamento regional no pas partindo de objetivos explcitos de ordenamento
territorial, da regionalizao das polticas setoriais e dos resultados regionais/locais decorrentes da
integrao dos mercados.
A explorao adequada de potenciais locais atravs da poltica requer uma notvel articulao
entre nveis estatais, empresas e sociedade. Por isso, a PNDR tambm prev uma articulao com
polticas realizadas por outras instncias governamentais, a exemplo das polticas sociais e polticas de
desenvolvimento agrrio, adotando objetivos paralelos (respectivamente, reduo da pobreza e
desenvolvimento de atividades agrcolas) que contenham dimenso espacial.
Como plano de ao, o documento-base da PNDR prope a realizao de investimentos em
infraestrutura, a proviso de crdito e o desenvolvimento das habilidades locais como requisitos para a
promoo produtiva local e tambm para a insero ativa da populao no processo de
desenvolvimento, o que reflete o enfoque da construo social do territrio e do empoderamento
social. A proposta de "ativar produtivamente" os espaos subnacionais principalmente os
atrasados passa necessariamente pelo reforo das organizaes produtivas regionais e pela
ampliao da participao social atravs do estmulo a prticas de construo de planos e programas
sub-regionais de desenvolvimento. Escapa-se, pois, do excessivo economicismo que havia marcado as
polticas anteriores.
Como se mencionou anteriormente, est implcito na PNDR o objetivo de promover a
integrao do mercado interno nacional, tanto produtiva como poltica. Neste ltimo caso, a poltica
prope que se supere o federalismo competitivo recrudescido a partir dos 1980, com pice nos 1990 e
que tem prevalecido at o perodo atual, expresso, por exemplo, na Guerra Fiscal para que se
restabelea a capacidade de planejamento e interveno indutora do Estado atravs da cooperao
federativa. Para isso, promover uma articulao poltica que envolva os trs nveis de governo (Federal,
Estaduais e Municipais) estratgico. Como j se comentou anteriormente, a articulao interministerial
tambm relevante para que se possa extrair de outras polticas repercusses espaciais desejadas.
Para verificar em que medida a poltica se encontrava alinhada s necessidades do momento
atual, realizou-se recentemente uma reviso tcnica sobre as diretrizes da poltica (denominada "PNDR
Fase 2"). Uma das concluses dessa reviso foi a de que, desde o ponto de vista institucional, era preciso
reforar o papel de coordenao do Ministrio da Integrao, responsvel pela implementao da
poltica, e incorporar tambm as regies dinmicas do pas no escopo da poltica. O propsito de
concatenar vrias polticas PNDR de tal complexidade que j se est propondo que um Ministrio de
maior ascendncia a Casa Civil assuma o intento proposto pela nova poltica regional.
Do ponto de vista da execuo da poltica, os recursos financeiros a ela dedicados seriam
provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Inspirado no modelo
europeu, o FNDR se prope a articular os recursos j existentes mas insuficientes para impulsionar a
PNDR na forma de fundos constitucionais de desenvolvimento regional (designados com fins
especficos para as regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste), alm de dispor de recursos que seriam
derivados de uma reforma tributria. Para avanar, portanto, a PNDR depende de negociaes
polticas bastante custosas. Por isso, o enfoque moderno e atualizado que orientou sua concepo no
se fez acompanhar pelas reformas fiscais necessrias para auspiciar sua execuo.
24
25
A Questo Regional surgiu no Brasil no final dos anos de 1950 a partir de interpretaes sobre as
disparidades de nvel e ritmo de crescimento entre a regio Nordeste e a rea mais rica do pas,
ento denominada de Centro-Sul. Para o combate do "desconforto" que causava esse
desenvolvimento desigual, foi criada uma instituio especificamente relacionada dimenso
espacial do desenvolvimento, responsvel pela conduo de uma poltica de desenvolvimento
regional para o Nordeste.
A partir de um corte escalar macrorregional e institucionalmente vinculada presidncia da
Repblica, e se bem tenha resistido ao perodo de instabilidade que caracterizou os anos de 19591964, a SUDENE teve sua atuao severamente condicionada pelas consequencias sociais,
econmicas e polticas decorrentes do Golpe Militar de 1964. A partir de ento, especialmente na
dcada de 1970, mudanas na concepo de desenvolvimento regional e alteraes na forma de atuar
do Estado foram, crescentemente, reduzindo no apenas o papel da SUDENE (ento a expresso
mxima do arranjo institucional dedicado ao tema), mas tambm e principalmente da poltica de
desenvolvimento regional, a um plano secundrio no rol de prioridades do governo.
Nos anos de 1970 prevalecia a centralizao de processos decisrios em estamentos
burocrticos, cuja atuao estava pautada no autoritarismo para a definio de estratgias e aes, algo
que prevaleceu at o final da Ditadura Militar, reforando a ideia de que o planejamento regional
estava cada vez mais relegado a ser de natureza complementar e de tnica compensatria e acessria,
uma vez que era sempre precedido pela definio das principais polticas governamentais, estas de
carter macroeconmico/setorial/nacional. O essencial das polticas pblicas se definia e executava
nesses recortes, nitidamente a-espaciais.
Na segunda metade dos 1970, as polticas regionais foram especificamente direcionadas a
determinadas reas do pas, sendo o II PND (1974-79) - uma poltica nacional de corte setorial - o
exemplo maior dessa lgica. A expresso mxima da interveno espacial do II PND era os grandes
projetos de investimentos (GPI). O essencial da atuao atravs dos GPI se concebia atravs de
polticas setoriais definidas escala nacional, sem considerar as estruturas produtivas regionais prexistentes e/ou as particularidades dos locais (geralmente perifricos) onde eram instalados.
27
Seria inadequado esperar que, no contexto de crise fiscal e financeira que acometeu o Estado
nos anos de 1980, se revertesse essa tendncia. Na realidade, os anos de 1980 representaram o
momento em que as polticas de desenvolvimento regional mais agonizaram. Sem embargo, a dcada
dos 1980 conduziu a um importante avano institucional na concepo de polticas subnacionais de
desenvolvimento: a possibilidade de participao popular no processo de desenvolvimento, muito em
funo do peso crescente e dos problemas socioeconmicos que ganhava a dimenso urbana.
Quanto orientao neoliberal dos anos de 1990, quando o Estado se compromete
prioritariamente com aspectos gerenciais, a estratgia regional levada a cabo demonstrou na prtica o
que na teoria era evidente: uma seletividade espacial nociva a qualquer concepo de nao, que
prescindia do compromisso de converter as potencialidades econmicas dos espaos eleitos em
benefcios para a sociedade, priorizando explicitamente a iniciativa privada, na crena de que tal ao se
reverteria pelo mercado em benefcios sociedade.
A retomada de uma orientao social-desenvolvimentista do Estado brasileiro a partir de 2003
permitiu a concepo de uma moderna poltica de desenvolvimento regional, que prevalece at os dias
atuais, e cuja virtude estar em linha com o estado das artes da cincia regional em nvel mundial.
Deve-se reconhecer, entretanto, o fato de que outros determinantes tm sido mais relevantes para o
desenvolvimento regional que a prpria poltica.
Em outras palavras, o quadro que prevalecia nos 1970 e 1980 referente ao carter acessrio
da poltica regional continua vigente: tm mais importncia no contexto atual o grupo de polticas
pblicas de carter implcito e a ao privada com repercusso territorial. Isso permite concluir que a
poltica atual, a despeito do avano que representa, ainda no conseguiu superar a marginalizao das
polticas espaciais no rol de prioridades da ao pblica e nem prover, em funo da falta de recursos
financeiros, resultados que sejam derivados efetivamente do que tem sido por ela proposto.
Nessa situao de pouca efetividade da poltica regional, a emergncia de novos processos com
repercusso espacial especialmente a descoberta de jazidas de petrleo na costa sudeste do Atlntico e a
realizao de grandes eventos nos principais centros urbanos do pas e a consolidao de processos j
vigentes, como a explorao perifrica de recursos minerais por grandes grupos privados, representam
importante desafio ao pblica, se esta realmente se pretende postar como uma contra-fora no
tendencial movimento de concentrao produtiva e como um elemento de coordenao institucional
referentes queles processos.
Em outras palavras, no est clara a forma como se d o alinhamento desse dinamismo
regional em relao Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, evidenciando que a poltica
no tem sido capaz de coordenar o leque de aes espaciais existentes no pas. Da o prprio
Ministrio de Integrao clamar a necessidade de delegar a coordenao institucional da poltica a um
Ministrio de maior ascendncia. Ou seja, os processos concretos, ao contrrio de reforar a
importncia da poltica espacial, a esto condicionando ao carter acessrio, para no dizer marginal,
que tem prevalecido no pas h vrios anos. preciso, pois, superar esse papel e resgatar,
efetivamente, o planejamento regional no escopo de polticas pblicas no Brasil.
28
Bibliografia
Abreu, M.P., (org.), A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana. Rio de Janeiro,
RJ: Campus, 1990.
Araujo, F. G. B., Modernizao e Conflito No Brasil Contemporneo. In: Anais do IV Encontro Nacional
da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR). vol. 1.: 221-227. Salvador, 1991.
Araujo, Tania Bacelar, A Experincia de Planejamento Regional no Brasil. In: ANPPUR. (Org.).
Reestruturao do Espao Urbano e Regional no Brasil. So Paulo: HUCITEC, 1993.
_______Herana de diferenciao e futuro de fragmentao. Estud. av. vol.11 no.29 So Paulo
Jan./Apr. 1997.
_______Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Fortaleza: Revista Econmica do
Nordeste, BNB, Fortaleza, 4-6/1999.
Brando, C.A., Territrio e desenvolvimento: as mltiplas escalas entre o local e o global. Campinas, SP:
Editora da UNICAMP, 2012.
Buarque, S.C., Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentvel. Braslia:
IICA, 1999.
Cano, W., Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil: 1930-1970. So Paulo: Editora
UNESP, 2007.
_______Soberania y politica economica en America Latina. Cuba: Editorial de Ciencias Sociales, 2007b.
_______Ensaios sobre a formao econmica regional do Brasil. Campinas, SP: Editora da UNICAMP, 2002.
Carvalho, F. F., Da Esperana Crise: a Experincia das Polticas Regionais no Nordeste. Dissertao de
Mestrado. Campinas, SP: Instituto de Economia, Unicamp, 2001.
Diniz, C. C.e Gonalves, E., Economia do conhecimento e desenvolvimento regional. In: Diniz, C. C.;
Lemos, M. B. Economia e territrio. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2005.
Furtado, Celso. Formao Econmica do Brasil. 13 edio. So Paulo, Nacional, 1977.
_______Cultura e Desenvolvimento: em poca de crise. Rio de Janeiro, RJ: Paz e Terra, 1984.
_______A fantasia desfeita. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989.
Galvo, A.C.F. e Brando, C.A., Fundamentos, motivaes e limitaes da proposta dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento. In: Gonalves, M.F., Brando, C.A. e Galvo, A.C.F., Regies
e cidades, cidades nas regies. O desafio urbano-regional. Ed. Unesp, So Paulo, 2003.
Galvo, O.J.A., Regional development in Brazil: a study of economic integration in an unevenly developed
country. Thesis (PhD). London: [s.n.], 1987.
Goodman, D. et al., Os incentivos financeiros industrializao do Nordeste e a escolha de tecnologias.
Pesquisa e Planejamento, 1 (2): 329-365. Rio de Janeiro, dez. 1971.
GTDN, Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste. Recife: SUDENE, 1994.
Guimares Neto, L,. Introduo Formao Econmica do Nordeste. Recife: Massangana-FJN, 1989.
29
_______Trajetria Econmica de uma regio perifrica. Estudos Avanados, vol.11 no.29 So Paulo
Jan./Apr. 1997.
_______Antecedentes e Evoluo do Planejamento Territorial no Brasil. In: Arajo, Tania Bacelar de
(coord.). Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanos e Desafios. Braslia:
IICA, 2010.
_______Desafios para uma poltica nacional de desenvolvimento regional no Brasil: Entrevista especial
com Leonardo Guimares Neto. Revista Polticas Pblicas, Vol 16., no. 1. So Lus, Maranho:
UFMA, 2012.
Maricato, E., Impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis, RJ: Vozes, 2011.
Mello, J.M.C., O Capitalismo Tardio. Campinas, SP: Unesp-Edies Facamp, 2009.
Nabuco, M. R. (2007), A (des)institucionalizaco das polticas regionais no Brasil. etc., espac o, tempo e
crtica, Revista Eletro nica de Cie ncias Humanas e Sociais e outras coisas, n. 2 (6), vol. 1.
Disponvel em http://www.uff.br/etc.
Oliveira, F., Noiva da Revoluo/Elegia para uma Re(li)gio. So Paulo: Boitempo, 2008.
Pacheco, C.A., Fragmentao da Nao. Campinas: IE/UNICAMP, 1998.
PIMES (Programa Integrado de Mestrado em Economia e Sociologia), Desigualdades Regionais no
Desenvolvimento Brasileiro. Recife: SUDENE/PIMES/UFPE, 4V, 1984.
Tavares, Hermes M. Nordeste 1959: a Lei de Irrigao abortada. Cadernos IPPUR, Ano XXII, No. 1,
Jan-Jul 2008.
Vainer, C. B. Grandes projetos e organizao territorial: os avatares do planejamento regional. In: Srgio
Margulis. (Org.). Meio Ambiente: aspectos tcnicos e econmicos. Braslia: IPEA/PNUD, 1990,
v. 179-211.
_______Fragmentao e projeto nacional: Desafios para o planejamento territorial. In: Diniz, Clio
Campolina. (Org.) Polticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas luz da
experincia da Unio Europia e do Brasil: Ministrio da Integrao Nacional, 2007, v.1. : 103-130.
30
Anexo
31
QUADRO A.1
MARCOS FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL
32