"Construindo Uma Outra Sociedade - o Capital Social Na Estruturação de Uma Cultura Política Participativa No Brasil" PDF

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV.
2003
CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE:

O CAPITAL SOCIAL NA ESTRUTURAO
DE UMA CULTURA POLTICA PARTICIPATIVA NO BRASIL
Marcello Baquero
RESUMO
Este artigo examina a relao entre democracia, cultura poltica e capital social no Brasil. O tema
abordado de maneira compreensiva, pois acredita-se que esses conceitos interagem permanentemente. No
caso brasileiro possvel, entretanto, identificar alguns fatores que historicamente tm incidido na
configurao de um tipo de cultura poltica, de carter hbrido, que mistura posturas favorveis democracia
e predisposies negativas em relao s instituies polticas. Esse mal-estar, argumenta-se, no
conjuntural nem temporrio, mas de carter estrutural e danoso para o fortalecimento democrtico. Em tal
cenrio o desenvolvimento do capital social, aumentaria, prtica e teoricamente, o poder dos cidados
permitindo-lhes maior insero e participao na arena poltica. So utilizados como fonte dados de
pesquisas qualitativas e quantitativas coletados no Rio Grande do Sul no perodo de 1974 a 2000. Os
resultados do estudo sugerem uma ausncia de capacidade cooperativa entre os brasileiros, o que poderia
explicar os dficits de participao poltica e a conseqente instabilidade democrtica.
PALAVRAS-CHAVE: cultura poltica; democracia; capital social; participao poltica.
I. INTRODUO
Os esforos empreendidos no Brasil para fortalecer sua democracia, desde o incio do processo
de redemocratizao, tm convergido para a defesa de maior participao da cidadania nos processos de deciso poltica e na fiscalizao dos
gestores pblicos. Tais esforos tm visado
reverter o crescente processo de desintegrao
social, resultado, entre outros fatores, da diminuio do Estado como fruto da adoo de uma perspectiva neoliberal que desestruturou a sociedade
sem gerar uma contrapartida criativa que possibilitasse articular um espao comum sob novas
regras. Segundo Lechner (1990), o que est claro
na Amrica Latina e que se considera aplicvel
tambm ao Brasil o fracasso da tentativa de
instituir a coordenao social baseada na racionalidade do mercado, conquanto esta no se sustenta
por si s nem sustenta uma ordem e uma orientao
comunitria que favoream a integrao social.
Tal situao estimulou a realizao de estudos
e pesquisas de carter multidisciplinar que passaram a refletir sobre a importncia de redescobrir
e recuperar o Estado e a sociedade, valorizando,
sobretudo, a participao cidad. Como sugere Sen
(1998, p. 597), a relevncia intrnseca dos direitos
civis e polticos [acrescenta-se: os direitos humaRecebido em 28 de maro de 2003.
Aceito em 17 de julho de 2003.
nos, tambm] garantidos pela democracia, autoriza

a defender sua vigncia sem que seja necessrio
demonstrar se essa forma de democracia fomenta
ou no o crescimento econmico. Esse posicionamento no deixa de ser uma novidade se considerando que por muito tempo a teoria democrtica
liberal vigente recomendou sacrificar alguns direitos polticos e civis, por os considerar como obstculos para o desenvolvimento.
Assim, o reconhecimento e valorizao de fatores subjetivos na democracia tm levado atores
sociais e polticos a um consenso, cada vez maior,
sobre a necessidade de evitar a fragmentao da
sociedade e, em decorrncia, evitar o questionamento da validade do sistema democrtico. Os
desafios imediatos relacionados a essa problemtica
dizem respeito a como estimular e motivar os cidados a participar politicamente em um contexto
de fragmentao e crescente desigualdade social?
Como criar e/ou reconstituir um ambiente estimulante para a participao poltica? Tais desafios
so gigantescos, pois o Estado, ao longo de sua
histria, tem perdido a credibilidade em convocar
seus cidados para enfrentar essa tarefa. Tornouse imperativo, portanto, refletir sobre mecanismos
que proporcionem o retorno do cidado esfera
poltica.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 21, p. 83-108, nov. 2003
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CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

A despeito disso, deve-se salientar que se tem
modificado, substancialmente, o pensamento
ortodoxo sobre a participao cidad, que a limitava
a aes convencionais. Atualmente, verifica-se
uma reorientao terico-prtica significativa no
pas, que reabilita, no s na retrica, mas tambm
na prtica, a noo de sociedade em que as pessoas deveriam ter mais poder e ingerncia na fiscalizao dos gestores pblicos. Em tal cenrio, quais
so as ramificaes dessa reorientao tanto na
dimenso dos gestores pblicos como na dimenso
da sociedade civil? A tenso da relao entre Estado e sociedade que caracteriza o Brasil est atenuando-se por esse movimento? possvel afirmar
que h um revigoramento do papel do cidado na
esfera pblica? Existe capital social? E, se existe,
contribui para melhorar a qualidade da democracia?
Na tentativa de responder a essas indagaes
tem-se verificado uma produo substancial de
estudos e pesquisas dedicada temtica de revalorizao da participao poltica dos cidados. No
entanto, parece que, apesar do reconhecimento
do papel do indivduo no processo poltico, poucos
esforos tm sido empreendidos para materializar
esse papel na realidade cotidiana. Constatam-se
lacunas e deficincias na compreenso sobre quais
mecanismos funcionam (ou no) na dinmica de
capacitar os cidados para uma maior e mais
qualificada participao na poltica. Uma dessas
lacunas refere-se ao papel do capital social e sua
influncia (ou sua ausncia) na estruturao de
uma sociedade mais democrtica que precisa ser
examinado. Dessa forma, este artigo busca compreender como se d o processo de desenvolvimento de interesses polticos em um contexto
caracterizado pela desigualdade social e crescente
pobreza e analisa as possibilidades de constituir
capital social como fator de empowerment dos
setores excludos. Isso deve ser entendido como
um instrumento complementar e no como substituto de mecanismos convencionais de ingerncia
poltica, capaz de agregar os cidados na busca
de objetivos comuns e no em um sentido de isolamento corporativo. Trata-se, portanto, de sugerir
caminhos que proporcionem a visibilidade e resoluo das demandas desses setores pblicos que
historicamente estiveram margem da preocupao dos governantes, junto com aqueles grupos
que gozam de privilgios, em virtude de sua
capacidade associativa e corporativa. Essencialmente, pretende-se responder seguinte pergunta:
possvel dar poder (to empower) aos cidados
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individualmente, aumentando sua capacidade colaborativa em contextos caracterizados por prticas

polticas tradicionais, por padres de desigualdade
social e em ambiente de desconfiana generalizada?
E, se afirmativo, esse processo contribui para a
melhoria da qualidade da democracia no pas? Para
responder a essas perguntas utilizam-se dados de
pesquisas qualitativas e quantitativas realizadas no
Rio Grande do Sul1.
II. O CIDADO NA POLTICA
Pensar em mecanismos que proporcionem uma democracia social mais justa implica trazer as
pessoas para a esfera pblica. Tal transio depende, fundamentalmente, da capacidade do Estado
e de suas instituies de aceitar e valorizar essa
participao. Uma democracia social sem polticos
ou cidados democrticos est fadada ao fracasso.
Nessa linha de anlise, para alguns autores
(KRISHNA, 2002, p. 437), a mera existncia de
instituies democrticas criadas de cima para
baixo no suficiente para garantir a estabilidade
poltica, e, menos ainda, a justia social. A menos
que os cidados tenham f nessas instituies e
envolvam-se em atividades de auto-governana, a
democracia enquanto conceito e enquanto prtica
pode tornar-se algo destitudo de significado, usado
para legitimar prticas autoritrias e de corrupo
institucionalizada, pois a cidadania social no se
faz presente. Segundo Iazzetta (2000, p. 40), si
la ausencia de ciudadana social nos conmueve,
1 Apesar da existncia de bancos de dados sobre a cultura
poltica na Amrica Latina (Latinobarmetro, World Values

Survey, Encuesta Panamericana, Cesop), ainda se verificam
problemas de continuidade e de padronizao de perguntas.
As questes formuladas nem sempre correspondem s
definies que alguns autores do aos mesmos conceitos.
Assim, prender-se a esses dados poderia limitar algumas
reflexes tericas que vo alm dessas dimenses, quando
se incorporam indicadores pontuais de atitudes e
comportamentos. Como nosso objetivo de natureza
compreensiva, optou-se por utilizar vrias fontes regionais
para tentar responder s questes formuladas neste artigo.
Acredita-se que as inferncias que se fazem a partir desses
dados encontram respaldo na teoria e, fundamentalmente,
na histria de grande parte dos pases da regio latinoamericana. Pesquisas qualitativas e quantitativas levadas a
cabo em cidades do Rio Grande do Sul, tanto com
adolescentes quanto com eleitores adultos, so utilizadas
para apreender como se d o processo de constituio de
normas, valores e crenas a respeito da dimenso poltica,
bem como se esses elementos contribuem (ou no) para a
constituio de capital social.
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

no es solo porque ofende a la dignidad humana
sino porque socava las posibilidades de aquellos
de actuar autnomamente en su relacin con otros
ciudadanos y con el Estado e, continua, el verdadero desafo reside por consiguiente en construir
una sociedad ms justa y hacerlo democrticamente.
Historicamente, a ausncia de uma maior
participao das pessoas no Brasil tem mostrado
que a democracia de procedimentos no tem
conseguido legitimar-se por seus prprios valores,
pois, presentemente, o grau de contestao alto
e a participao das pessoas em atividades
convencionais (pertencer a partidos, participar de
comcios, discutir poltica, entre outros) reduzida. O dilema enfrentado pelo pas de que os
recursos econmicos para satisfazer as demandas
materiais bsicas so insuficientes, levando a um
processo acelerado de desagregao da vida social.
A histria recente tem mostrado que sociedades
nessas condies dificilmente promovem o estabelecimento de culturas polticas participativas ao
contrrio, caracterizam-se pela ineficincia, corrupo ou regimes despticos.
Dessa forma, a crise da democracia formal
seu sistema histrico-social acumula contradies
que no se podem resolver por meio de ajustes
dentro dos padres institucionais vigentes pode
ser identificada como resultado de quatro fatores
(HIRST, 2002, p. 412-414): a) um declnio da
participao poltica com evidncia de uma crescente alienao da poltica e insatisfao com os
polticos; b) a perda da capacidade de governana,
por parte dos estados, em virtude tanto do processo de globalizao quanto da mudana da esfera
pblica para o mercado. Particularmente, as polticas neoliberais tm estimulado a instalao de uma
moldura legal que favorece e garante a livre circulao de bens e capitais que possibilitaram, com
sucesso, a retirada crescente do Estado das reas
sociais com a privatizao dos servios pblicos,
beneficiando as empresas transnacionais. A forma
como tem aparecido a contradio entre a racionalidade do mercado e a racionalidade local tem sido
em termos do crescente desemprego, de uma
excluso social macia, da expanso da pobreza,
da supresso de garantias pblicas para a terceira
idade e para a juventude, da reduo de gastos
nas reas sociais, da desmobilizao social e na
descrena em projetos emancipatrios. Nesse contexto de crise, o grande desafio como resgatar a
dignidade humana (MARGULIS, 1996, p. 8).
Geralmente os efeitos da globalizao tem sido e

utilizada por governantes para implementar
polticas pblicas, consideradas inevitveis, mas
que resultam no agravamento do quadro social;
c) as bases sociais da participao democrtica e
o pluralismo poltico em culturas caracterizadas
por associaes fortes esto ameaadas por seu
perceptvel declnio, como tambm da participao
no poltica (social). Os cidados comeam a
relacionar-se com o mundo muito mais via meios
de comunicao eletrnicos, passando mais tempo
isolados uns dos outros e em um consumo privado.
Em pases como o Brasil, essa fase convive paralelamente com uma crescente excluso social; d)
fato que a amplitude tanto da democracia formal
quanto das associaes voluntrias mais uma
caracterstica das sociedades avanadas, por serem
elas sociedades organizacionais. Tal cenrio afasta
a sociedade civil como ente de controle e fiscalizao tanto das instituies estatais quanto das organizaes privadas. Dessa forma, os cidados perdem poder tanto como empregados quanto como
consumidores. Assim, a democracia organizacional
no promove valores democrticos de consulta
sobre os interesses das pessoas afetadas por suas
decises. Outrossim, este tipo de democracia encoraja o controle hierrquico, gerando, a passividade por parte dos controlados. Embora essas condies no sejam propcias solidez democrtica,
esses pases tm conseguido manter uma certa
estabilidade poltica longitudinal, em virtude das
polticas pblicas que incidem positivamente na
qualidade de vida dos seus cidados. O problema
surge quando esses elementos aparecem em sociedades como a brasileira, em que a dimenso material essencial (sade, moradia, emprego) est longe
de ser resolvida.
No caso do Brasil, constata-se uma contradio
entre um avano tecnolgico acelerado simultaneamente com o agravamento do quadro social, o
que tem levado a que quanto mais aumente a excluso social e o contingente de excludos, menor
a capacidade do Estado em responder s demandas desses grupos. O resultado tem sido o de que
as pessoas tm comeado a inventar e encontrar
mecanismos informais de transmitir suas demandas sociais e, cada vez mais, tentam resolver essas
reivindicaes sem a ingerncia do Estado. Constata-se, assim, o desenvolvimento crescente de novas formas de mobilizao cultural e formas
alternativas de construo de identidades e participao coletivas no contexto da precariedade do
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Estado, necessrias para a sobrevivncia dos excludos, em condies de carncia, privao e desigualdade2 .
As perspectivas para o futuro nessas circunstncias no so promissoras, se examinado o legado histrico que privilegiava caminhos e solues
meramente tcnicos. Por exemplo, nas dcadas
de 1980 e 1990 a nao brasileira enfrentou gravssimos problemas sociais e econmicos que influenciaram decisivamente a produo acadmica, que
at ento privilegiava solues tcnicas e institucionais, colocando o cidado apenas como espectador ou em um papel no-protagnico. A crise
econmica e o crescimento da pobreza e da excluso social catalisaram o interesse, por parte da
comunidade acadmica e de organismos nacionais
e internacionais, pelas redes sociais como elementos geradores de solues. Institucionalizou-se um
interesse sobre o tipo de capital social que seria
relevante para as camadas tradicionalmente excludas das polticas sociais e passou-se a reconhecer
e aceitar a idia de que a democracia requer, pelo
menos, um nvel mnimo de capital social, ou seja,
normas e formas de associao que possibilitariam
o surgimento de confiana dos cidados nas autoridades constitudas e nas instituies vigentes.
Essas reflexes levaram ao questionamento da
modernizao do capitalismo, pois seu pressuposto
de que somente a tecnologia pode trazer vantagens
para o desenvolvimento social mostrou-se falso.
Prova disso que a maior parte do mundo tem
seguido esse modelo e o problema social no tem
sido resolvido. As tentativas de explicar o fracasso
das instituies polticas como geradoras nicas
e eficientes de legitimidade vo desde os tericos
da modernizao, que atribuem o atraso poltico
aos baixos nveis de alfabetizao, urbanizao e
desenvolvimento industrial, at, em uma outra
perspectiva, os tericos do desenvolvimento, tais
como Huntington (1975), que considerava a
instabilidade poltica como resultado de uma
participao crescente e descontrolada, em virtude
da capacidade limitada de respostas por parte do
Estado, bem como de um desenvolvimento institucional inadequado. Por sua vez, os tericos da
dependncia argumentavam que a estrutura
econmica internacional e nacional produzia entre
os pases da Amrica Latina e os outros pases

desenvolvidos foras inimigas ao desenvolvimento
democrtico. Por sua vez, a perspectiva de cultura
poltica tentava explicar como o legado cultural
ibrico gerou valores deletrios para o amadurecimento democrtico.
Nesta ltima perspectiva, atribuiu-se uma relevncia especial coeso da famlia e da comunidade como elemento tangvel na possibilidade de um
desenvolvimento econmico eficiente, em reas
em que o Estado tem fracassado. Para alguns autores (HIRST, 2002, p. 409), esses elementos propiciaram o surgimento da chamada democracia associativa; esse tipo de democracia ao contrrio
da doutrina econmica liberal, que tenta limitar as
funes do Estado e privilegia o mercado como
regulador das relaes sociais busca a expanso
da governana democrtica e da sociedade civil.
A nfase que se coloca no associativismo procura
responder crise da eficincia declinante da democracia por procedimentos e o crescente descontentamento dos cidados com um Estado centralizador e padronizado nas suas aes; ao mesmo
tempo, propicia elementos de fiscalizao para os
cidados (accountability). Busca-se, por esse caminho, democratizar o Estado e a sociedade ao
mesmo tempo em que os fortalece.
importante ressaltar que as dificuldades das
abordagens alternativas em fortalecerem-se
resulta, tambm, da tenacidade com que o mundo
acadmico aderiu s linhas estabelecidas de anlise,
negligenciando, nesse processo, o exame do novo
ou no-antecipado. Um desses fenmenos diz
respeito a formas alternativas de participao e
mobilizao poltica margem das instituies
convencionais e socialmente aceitas. No entanto,
a bibliografia at recentemente teimou em negar
seu significado ou tm-nas colocado em segundo
plano em relao s anlises de engenharia institucional. A conseqncia tem sido a prevalncia
de um conhecimento reativo que parece estar
sempre comeando do zero. Parece que estamos
sempre reagindo s teorizaes que vm de fora,
ao invs de refletir, de maneira autctone, utilizando
o dilogo com o conhecimento estabelecido como
contra-argumento construo de explicaes
tericas alternativas.
III. A REINVENO DA CIDADANIA
2 Esse fenmeno conhecido como resilincia, isto , a
capacidade de as pessoas adaptarem-se positivamente

sociedade, em condies adversas (MELILLO & OJEDA,
2001).
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A materializao do cidado no processo

poltico tem sido constatado particularmente no
contexto do fortalecimento de entidades locais,

organizaes no-governamentais (ONGs), associaes de moradores e organizaes voluntrias,
entre outras. No campo do reativamento do poder
local, por exemplo, vrias experincias tm mostrado que a guinada para o seu revigoramento tem
possibilitado uma ingerncia maior dos cidados
na poltica (FACHIN & CHARLAT, 1998). De fato,
tem-se argumentado que as polticas para o
desenvolvimento local so mais eficientes quando
formuladas e implementadas por uma cooperao
prxima entre os atores pblicos e privados
(COUTO, 1995; SOARES, 1996; COOKE &
MORGAN, 1998; MOURA, 1998; SOARES &
PONTES, 1998; PEREIRA, 1999).
Uma das razes desse movimento da reativao
do local pode ser atribudo ao desencanto das pessoas com os programas sociais do governo, principalmente em relao pobreza, ao desemprego
e decadncia comunitria. A conseqncia tem
sido a busca das organizaes engendradas informalmente na sociedade, por parte dos cidados,
como alternativas preferenciais na resoluo dos
problemas, evidenciando o distanciamento do
cidado das instituies polticas convencionais
da democracia formal como seus interlocutores
efetivos.
As organizaes alternativas s tradicionais
(partidos) so vistas crescentemente como sendo
mais flexveis e efetivas do que os programas
patrocinados pelo Estado. Tambm so consideradas mais capazes de estruturar suas atividades s
necessidades e circunstncias comunitrias.
Assim, em virtude das deficincias da democracia
representativa, um nmero crescente de pessoas
parece depositar f na ao da sociedade civil no
processo de regenerao poltica. A esse respeito
Smuloviz e Peruzzotti (2000), propem o conceito
de accountability societal como complementar
ao de accountability horizontal que ocorre
dentro do Estado, como mecanismo que possibilita
o controle e a fiscalizao dos gestores pblicos,
por meio de recursos no institucionais e cuja efetividade est baseada em sanes simblicas.
Esse movimento relativamente recente, pois
o enfoque predominante na Cincia Poltica era, e
, institucionalista e de procedimentos ou a chamada democracia minimalista. Por muito tempo,
tornou-se consensual que regimes democrticos
so mais bem definidos em termos de procedimentos e no em termos de substncia. Emblemtico desse posicionamento o estudo de Ros-
tow (1970) sobre transies democrticas, em que

afirmava peremptoriamente que h um reconhecimento geral de que a democracia essencialmente um assunto de procedimento e no de substncia (idem, p. 421). Na mesma linha de anlise
Diamond (1996, p. 3) afirma que felizmente, a
maioria das definies sobre democracia atualmente (em contraste com as das dcadas de 1960 e
1970) convergem para definir a democracia como
um sistema de autoridade poltica, separada de
qualquer elemento econmico e social. Essas
perspectivas sobre democracia tm sido questionadas, particularmente no que diz respeito Amrica
Latina, onde, por exemplo, segundo Camp (2001,
p. 9), o que mais distingue a verso latino-americana de democracia daquela dos Estados Unidos
a nfase na igualdade econmica e social e no
progresso.
Parte significativa da produo contempornea
sobre democracia na Amrica Latina rejeita afirmaes de carter minimalista por as considerar
pouco teis na reflexo dos dilemas desses pases,
bem como por terem sido derrubadas pelos fatos
contemporneos. A histria encarregou-se de
mostrar as limitaes desses argumentos, pois as
democracias, nessa regio, continuam a evidenciar
srios problemas sociais, portanto de substncia,
o que obrigou uma reavaliao das referidas
perspectivas tericas, redirecionando a discusso
no sentido de resgatar o cidado para a esfera poltica. Atualmente est claro que as pessoas que no
tm poder (empowerment) submetem-se facilmente
a discursos populistas ou simplesmente caem em
uma passividade permanente. Tais elementos so
danosos para a democracia. Esse fenmeno no
monoplio dos pases em desenvolvimento, mas
tambm comea a ser observado nas economias
centrais. Por exemplo, para alguns autores (KARL,
BANDUCCI & BOWLER, 2003), o declnio do
engajamento cvico na Unio Europia um
sintoma do descontentamento da populao e uma
crise de legitimidade.
Tal situao tem-se estendido de maneira
negativa para os pases da Amrica Latina, onde
se verifica o precrio grau de legitimidade que os
governos latino-americanos tm experimentado
nos ltimos anos e que se tem materializado em
aes que no respeitam os direitos humanos de
todos os cidados, bem como em uma crescente
indiferena dos governantes pelos problemas dos
pases. Esse processo, que para alguns autores
caracteriza a desinstitucionalizao do Estado
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(GARAY, 2001), tem levado a uma perda da noo
do bem comum e prevalncia de interesses
particulares, fragilizando, dessa maneira, a convivncia cidad e acarretando uma vulnerabilidade
do contrato social. Constata-se nesse cenrio uma
aculturao (formao prtica de princpios e
fundamentos que regem comportamentos dos
cidados) de atitudes e comportamentos que
desvalorizam as prticas democrticas e levam a
uma eroso de princpios bsicos de convivncia
pacfica. Tal situao tem levado a que la enraizada
fragmentacin del tejido social, la deslegitimacin
del Estado y la perdida de convivencia ciudadana
se manifiestan no slo en el deterioro de comportamiento y conductas ciudadanas sino en las relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales,
al hacerlas proclives a la configuracin de lo que
se puede denominar como un proceso de aculturacin de la ilegalidad y en ciertos campos, hasta
una aculturacin mafiosa a cargo de grupos poderosos que van superditando y condicionando
paulatinamente actitudes e inclusive algunos valores de otros grupos y estratos de la sociedad. Lo
que, entre otras cosas, va afectando la misma cultura cvica o la civilidad en amplios sectores de la
sociedad (idem, p. 3).
Cabe ressaltar que tal comportamento o resultado no de uma predisposio dos cidados em
privilegiar a informalidade, a apatia ou a alienao,
mas da atual desordem poltica, econmica, social
e cultural que caracteriza a sociedade contempornea. ODonnell (1994) tem chamado as
democracias latino-americanas com essas caractersticas de democracias delegativas. Na
democracia representativa, os governantes eleitos representam os eleitores, enquanto na democracia delegativa os governantes, uma vez eleitos,
fazem prevalecer sua vontade particular em detrimento da comunidade em um sentido amplo.
Tais elementos tambm contribuem para o surgimento do que Parga (2001) denomina de processo
de corrupo da democracia, o qual no ser resolvido com mais leis, mais regras ou mais procedimentos democrticos formais. Nessa linha de
anlise, Touraine (1997) argumenta que alguns atores e observadores consideram a volta de processos eleitorais livres como uma comprovao
da vitria da democracia. Segundo ele, essa
concluso no pode ser aceita como verdadeira.
A decadncia das idias e dos movimentos revolucionrios e contra-revolucionrios pode significar
um retrocesso da poltica desvinculada da maior
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parte da sociedade, o que positivo, porm no

indica, de per se, a criao ou o fortalecimento da
democracia. Naturalmente esses argumentos no
implicam sugerir que instituies no sejam consideradas importantes ou coloc-las em segundo plano tal posicionamento seria ingnuo. Trata-se,
sim, de incorporar explicaes alternativas aos
dficits democrticos observados no pas, indo
alm da engenharia institucional. A esse respeito
Lechner (1994) defende que a menos que se desenvolva uma racionalidade normativa, vale dizer, uma
cultura poltica que valorize a democracia como
valor, junto a uma racionalidade tcnico-instrumental, o processo de modernizao democrtica
somente poder assentar-se em bases autoritrias
de dominao. Deve-se reconhecer, entretanto, que
o processo de reorientao terica lento e insatisfatrio. Os chamados modelos alternativos so ainda frgeis e dependem de respaldo emprico.
A nfase nas instituies foi necessrio, e inevitvel, em uma determinada poca, particularmente durante a redemocratizao do pas, pois
uma das primeiras etapas era a reconstituio das
instituies polticas. Tal tarefa era imperativa no
estgio inicial da construo democrtica; a institucionalizao dessas organizaes, entretanto, nos
anos posteriores, no implicou a resoluo dos
problemas de estabilidade e fortalecimento democrtico. A histria mostra que, mesmo com instituies polticas polirquicas, o pas no conseguiu
reverter seus padres tradicionais de autoritarismo
e prticas populistas. Tal comportamento redundou no distanciamento deliberado dos governantes
em relao aos problemas mais urgentes, levando
ao seu isolamento e reincidncia de prticas autoritrias no trato da coisa pblica. Evidenciou, portanto, a impossibilidade desses governos em utilizar
as instituies vigentes para realizar mediaes
efetivas de relaes sociais autnomas. Dessa
forma, a democracia contempornea no pas temse tornado excessivamente padronizada, em que
o respeito s instituies limita-se a uma funo
legitimadora das autoridades polticas. Segundo
Valds, necessrio superar o mito que reduz a
democracia ao processo tcnico, sem examinar
seu verdadeiro contedo, que o resultado da
soma de valores ticos e culturais historicamente
determinados (VALDS, 2002, p. 36). por essa
razo que se tornou imperativo buscar outras
explicaes e solues para esses problemas.
A revalorizao da poltica da sociedade civil
e, conseqentemente, do papel atribudo ao

cidado como sujeito integrante das polticas
pblicas no se restringe dimenso institucionalformal, segundo a qual os procedimentos polirquicos servem como fatores de empowerment das
pessoas, principalmente por meio das eleies
como principal fator de controle popular dos
representantes eleitos. A esse respeito Joslyn e
Ligler (2001) argumentam que, embora as eleies
ofeream aos cidados um mecanismo institucional
para expressar seu ponto de vista pr ou contra o
governo, implicitamente proporcionam os meios
para afirmar a crena na legitimidade do sistema
poltico vigente. A histria recente do Brasil, entretanto, tem mostrado que esse procedimento polirquico, sem negar sua importncia, no se tem
constitudo no fator de poder do cidado. Pelo
contrrio, a despeito da existncia de eleies,
segundo dados de pesquisas eleitorais levadas a
cabo na Amrica Latina nos ltimos quinze anos
(BAQUERO, 2001), os eleitores parecem mais
desconfiados e mais decepcionados com a poltica
a conseqncia parece ter sido a institucionalizao de uma apatia generalizada em relao aos
meios convencionais da poltica (partidos, eleies
e procedimentos formais, de maneira geral).
Em relao a isso, Young (2000, p. 4) afirma
que chegamos a um momento histrico paradoxal,
em que quase todos parecem ser favorveis
democracia, mas poucos acreditam que um governo democrtico possa fazer alguma coisa. Os processos democrticos, em muitos casos, parecem
paralisar o processo de tomada de decises. Atualmente vista com ceticismo a noo de que com
boas instituies e com boas intenes e predisposies das pessoas para engajarem-se politicamente
garante-se a estabilidade democrtica.
Ao mesmo tempo em que a perspectiva institucional questionada, vrias e distintas formas
alternativas de participao poltica, que no encontram explicaes tericas adequadas no conhecimento estabelecido, tm surgido. Por exemplo, o
movimento de Chiapas no Mxico, o movimento
indgena no Equador, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra no Brasil, alm das milhares de iniciativas documentadas em relao a grupos da sociedade que se organizam espontaneamente em prol de objetivos comuns (Revista do
Terceiro Setor, 2003). A ausncia de marcos explicativos sobre esses movimentos, possibilitaram
discusses sobre o papel das associaes voluntrias e/ou informais como entidades geradoras
de reflexes e prticas de incluso cidad. Assim,
as associaes cvicas e voluntrias so crescentemente vistas como sendo importantes no resgate

do cidado para a esfera pblica e na promoo
da discusso poltica e das polticas do governo.
De modo geral, essas organizaes, por meio da
estruturao e dedicao margem de um apoio
institucional, em muitos casos tm conseguido
mobilizar os cidados marginalizados socialmente
para pressionar o Estado a responder s suas
demandas.
Nesse sentido, uma segunda dimenso de valorizao do cidado tem emergido recentemente,
relacionando-se possibilidade de empowerment
dos cidados por meio do capital social, o qual se
refere ao envolvimento dos indivduos em atividades coletivas que geram benefcios em um espectro mais amplo. Essa guinada para explicaes
alternativas de empowerment e participao poltica
tm gerado uma produo cientfica significativa
sobre a validade ou no do paradigma de capital
social no processo de fortalecimento da democracia contempornea. Um corolrio resultante que
quando h, de fato, um processo interativo para
decidir sobre assuntos comunitrios, o lado perdedor no questiona a legitimidade do resultado,
pois a deciso passou por uma discusso pblica,
inclusiva e regular do ponto de vista de procedimentos. Uma das conseqncias desse debate
tem sido a proliferao de estudos que tem orientado sua preocupao para avaliar a qualidade da
democracia nos pases em desenvolvimento (BAKER, 1999; BAQUERO, 2003).
Estudos iniciais cuja preocupao era encontrar
mecanismos de ampliao da democracia em um
sentido maximalista defendiam o processo de
descentralizao, pois, por meio desse instrumento, as relaes entre o Estado, o mercado e a
sociedade civil seriam mais eficientes. Segundo
Guallida e Perez (2002), a democracia fundamentada nos princpios da descentralizao transcende
a definio que particulariza a dimenso processual
caracterizada pela existncia de eleies livres,
liberdade de associao, accountability e o controle civil da instituio militar como defendido
pela abordagem institucionalista.
Outrossim, a democracia resultante de um processo de descentralizao transcende a democracia
representativa, pois implica que o processo de
tomadas de decises resulte da negociao estabelecida diretamente entre os vrios atores sciopolticos que influenciam a agenda poltica (GUA-
89

DILLA & PEREZ, 2002, p. 90). Outrossim, um
dos objetivos da descentralizao a eliminao
de procedimentos clientelsticos na relao Estadosociedade. O problema, entretanto, o pressuposto da descentralizao que visualiza o cidado
comum como um ator social com poder e capaz
de fazer prevalecer seu ponto de vista, em um
contexto de deliberao, o que est longe da realidade, pois, de maneira geral, a maior parte da populao no v nos mecanismos de deliberao,
por no estar preparada, uma sada para seus
problemas.
Assim, ampliar a participao dos cidados na
poltica tem a ver com a forma como eles descodificam e internalizam normas e valores em relao
poltica, ou seja, o tipo de cultura poltica. Em
uma avaliao retrospectiva sobre a importncia
da cultura poltica na explicao dos fenmenos
polticos e sociais, constata-se que ela era vista
como algo secundrio, negligenciando uma discusso mais aprofundada sobre seu papel na configurao de um sistema democrtico e participativo.
IV. O RESSURGIMENTO DA CULTURA POLTICA
A retomada de estudos sobre cultura poltica
pode ser atribuda ao colapso do marxismo e ao
ressurgimento do nacionalismo, por um lado, e s
deficincias explicativas das abordagens
institucionais, por outro, estimulando o interesse
sobre como os regimes polticos legitimam-se e
como os cidados posicionam-se frente a esses
elementos. Nas ltimas duas dcadas tem-se
institucionalizado o axioma de que os regimes
democrticos dependem, para sua sobrevivncia,
do apoio dos cidados bem como de sua confiana
nas instituies e nos governantes. Isso se aplica,
sobretudo, aos regimes que esto no processo de
amadurecer e estabilizar suas democracias.
Embora no seja possvel estabelecer o grau de
apoio necessrio para fortalecer a estabilidade
poltica, o consenso de que, sem ele, os regimes
polticos sero ineficientes e com pouca credibilidade, mesmo tendo sido eleitos pelo voto
popular e funcionando dentro dos marcos
polirquicos da legalidade.
A premissa que vincula o apoio poltico
estabilidade democrtica remonta aos clssicos,
porm sua materializao emprica teve incio com
David Easton (1965), que diferenciou apoio especifico (s instituies e aos governantes), que o
resultado de um quid pro quo pela satisfao do
90
atendimento s demandas da populao, de apoio

difuso, que significa uma lealdade generalizada no
contingenciada pelas recompensas de curto prazo.
O importante a ressaltar que essas duas dimenses esto organicamente ligadas e que a estabilidade democrtica depende de ambas.
A importncia atribuda cultura poltica e
sociedade civil est presente em quase todos os
clssicos da democracia (Tocqueville, Rousseau,
Aristteles, Plato) e nas mais recentes reflexes
sobre a importncia de trazer de volta o cidado
para a esfera poltica (Habermas, Pateman,
Mouffe, Giddens, Touraine). Do ponto de vista
dessas perspectivas alternativas, a cultura vista
como dinmica e no esttica e que evolui constantemente sob a influncia de fatores externos e
internos. Sua base, no entanto, constitui-se de
fatores duradouros que a tornam diferente de outras culturas. Tal sntese materializa-se em crenas,
predisposies, motivaes e normas de fazer as
coisas de um povo. No entanto, junto com valores
positivos so construdos valores que influenciam
a forma como as pessoas fazem e vem as coisas
em um determinado contexto.
Assim, mesmo que conceitos como atraso,
misria, fome, clientelismo, personalismo, patrimonialismo no possam ser considerados como
valores culturais, eles so assimilados pela cultura
e naturalizados, gerando, no campo da poltica,
uma cultura passiva, silenciosa e pouco participativa. o que se denomina de fatores histricoestruturais (BAQUERO & PRA, 1995).
Esses fatores historicamente possibilitaram a
subordinao poltica dos cidados a determinados
candidatos em troca de favores do Estado que,
em princpio e segundo o marco jurdico, deveriam estar disponveis para todos. No , entretanto, o que ocorre. Via de regra, o comum que
o poltico aproprie-se de recursos pblicos (patrimonialismo) para conseguir a subordinao poltica, pois desse mecanismo depende sua reeleio
mas os que se subordinam obtm, de maneira
privilegiada, o que deveriam ser bens de acesso
pblico. Dessa forma, o clientelismo funciona como um espelho, pois ao particularismo dos polticos corresponde o particularismo dos eleitores.
Em tal cenrio o tipo de cultura poltica que surge
permite que o assistencialismo atue como um
mecanismo poderoso de cooptao e controle dos
cidados. O paradoxal da situao que essa
prtica funciona em virtude das deficincias e

incapacidade do Estado em responder s demandas da populao.
Foram essas preocupaes que fizeram que
ressurgisse o interesse sobre a cultura poltica
pois a constatao da crise da democracia representativa, com sua nfase no mercado e na racionalidade dos atores como enfoque predominante,
no consegue explicar o crescente descontentamento dos cidados com as instituies polticas
e sociais.
Tal situao estimulou na Cincia Poltica um
redirecionamento para pesquisas de cultura poltica, que assumem posicionamento ontolgico claro
de que a cultura fundamental na compreenso
dos fenmenos polticos. No se trata da defesa
de posicionamento monoltico sobre a supremacia
da abordagem da cultura poltica vis--vis outras
perspectivas tericas, mas de uma abordagem
compreensiva que incorpora as explicaes institucionais. A esse respeito, Inglehart (1988, p. 1223)
argumenta que est, cada vez mais, evidente a precariedade dos modelos que ignoram os aspectos
culturais.
O primeiro passo na direo de valorizar a
cultura poltica surgiu no trabalho de Almond e
Verba (1965), em uma perspectiva comparativa
emprica sobre a cultura poltica de cinco pases.
Apesar das criticas feitas a esse trabalho (esttico,
normativo, voluntarista) muitas delas plenamente
justificveis uma contribuio importante e que
prevalece ao longo do tempo diz respeito importncia atribuda, pelos autores, a normas e valores
culturais como fundamentais na persistncia da
democracia de massa. Na perspectiva da cultura
poltica so as atitudes e as expectativas em relao
ao sistema poltico que mantm a comunidade
nacional integrada. Os valores e atitudes so avaliados em termos de como agem no sentido da manuteno da comunidade em um sentido nacional.
Nessa perspectiva, quando se observam polarizaes de atitudes a conseqncia a desordem e
a instabilidade. Visto dessa forma, a teoria da
cultura poltica centra-se na problemtica da estabilidade. Os autores da cultura cvica preocupamse com o estabelecimento das condies sob as
quais as democracias so estveis e detm uma
autoridade legtima. Outrossim, do ponto de vista
da teoria da cultura poltica, Estado e sociedade
so entidades separadas que so integradas por
meio de instituies intermedirias (formais e informais) via processo de socializao poltica. As pes-
quisas de opinio so fundamentais para avaliar

como os cidados internalizam crenas em relao
a essas instituies e deduz-se dessas crenas o
grau de legitimidade do sistema poltico. No caso
do Brasil, vrias pesquisas tm sido levadas a cabo
nessa direo (LAMOUNIER & SOUZA, 1991;
MOISS, 1995; BAQUERO, 2001). Tais pesquisas
constataram que o legado histrico tem uma influncia fundamental na compreenso das razes
que levaram ao surgimento e manuteno de uma
cultura poltica fragmentada e silenciosa no Brasil.
Como conseqncia, estabeleceu-se a importncia
de reconhecer as singularidades de sua cultura com
vistas a buscar respostas eficientes aos seus problemas.
Segundo a teoria da cultura poltica, a confiana interpessoal e a confiana nas instituies
polticas so pr-condies para a formao de
associaes secundrias que, por sua vez, podem
agir como promotoras da participao poltica e,
conseqentemente, no aperfeioamento da democracia. Para o bom funcionamento das instituies
polticas imperativa a confiana dos cidados
nelas. Se em um sentido causal no se pode especificar o que antecede o qu, do ponto de vista
mais compreensivo essa relao inegvel. O desafio est em encontrar mecanismos que possibilitem uma integrao entre esses conceitos de
modo a conferir poder aos cidados para uma ingerncia maior na poltica. A esse respeito Przeworski (1999) tem argumentado que os defensores
do capitalismo concluem equivocadamente que a
maneira tima de gerar resultados econmicos
seria reduzir a funo econmica do governo,
quando o que necessrio garantir que a conduta
do governo seja submetida a uma fiscalizao
atenta por parte dos cidados. Em sntese, a economia melhora quando melhora a qualidade da democracia, garantindo aos cidados que possam
exigir do governo responsabilidades pela conduo
econmica e social do pas.
A capacidade de fiscalizao, entretanto, passa
por um processo de capacitao (educao poltica) das pessoas para no s se interessarem nos
assuntos de natureza poltica, como tambm, fundamentalmente, participarem dessa arena. Alcanar
esse objetivo, entretanto, tarefa gigantesca se
avaliados os indicadores de escolaridade no pas.
Em pesquisa divulgada pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) em julho de 2003 (ABRAMOVAY
& CASTRO, 2003), constatou-se que cerca de
91

50% dos alunos brasileiros na faixa dos 15 anos,
esto abaixo ou no chamado nvel 1 de alfabetizao, marca estabelecida pela UNESCO que
classifica os alunos que conseguem apenas lidar
com tarefas muito bsicas de leitura. Ao mesmo
tempo, em uma escala sobre nveis de compreenso de leitura englobando 41 pases, o Brasil est
quase no fim da fila: 37a posio frente (e no
muito) na Amrica Latina somente do Peru (Revista do Terceiro Setor, 2003). O que est claro,
atualmente, que educao para a democracia no
existe. Como constituir cidados crticos e orientados para uma participao poltica maior em tal
cenrio? Esse parece um dos principais desafios
que os cientistas polticos tm que responder, pois
o que se verifica na prtica uma situao de apatia
e um senso de impotncia para resolver as coisas.
Esse tipo de comportamento parece um fenmeno
global. Por exemplo, segundo alguns autores
(PUTNAM & GOSS, 2002) existe atualmente um
processo generalizado de desengajamento cvico.
No caso brasileiro, tal eroso dos laos sociais
manifesta-se em uma cultura da lealdade que raramente vai alm da famlia e do grupo de amigos
mais prximos. O setor pblico visto com desconfiana e a noo de bem comum frgil. Mas
o que mais surpreende a aparente indiferena
das pessoas em relao a essas prticas. O resultado concreto a ausncia de polticas de incluso
social e uma tendncia a desestimular a participao dos cidados.
Nesse cenrio, deparamo-nos com um regime
democrtico convivendo com um Estado oligrquico. O regime promove o respeito Constituio,
s leis, s instituies e aos procedimentos democrticos. No entanto, controlado por poderes
patrimonialistas de grupos minoritrios que agem
em detrimento do bem coletivo, promovendo, dessa forma, uma concentrao maior de riquezas de
setores privilegiados, acentuando a desigualdade
e a excluso social. Para tentar reverter esse processo, Putnam e Gross (idem), baseados em
teorias desenvolvidas h mais de um sculo e, em
nossa opinio, de aplicao universal, tm
proposto que os graves problemas econmicos,
polticos e sociais de um sistema poltico no podem ser resolvidos pela mera existncia de instituies, mas necessrio fortalecer as redes de
solidariedade entre os cidados. Nessa mesma linha
de pensamento, Young argumenta que at as
supostamente sociedades mais democrticas do
mundo na maior parte do tempo so democracias
92
plebiscitrias: os candidatos posicionam-se vagamente sobre os assuntos polticos, os cidados

apiam-se uns aos outros e tm pouca relao com
o processo poltico, at a prxima eleio
(YOUNG, 2000, p. 5) e acrescenta que o esprito
e a prtica democrticos inspiram muitas organizaes voluntrias; movimentos compostos de tais
grupos algumas vezes influenciam as aes do
governo e as aes de outras instituies poderosas (ibidem).
Segundo Putnam, o conceito que enfoca a importncia da promoo e do fortalecimento da solidariedade capital social no novo, pois tem
sido reinventado pelo menos seis vezes desde que
apareceu nos trabalhos de Hanifan (1916). Em
tempos recentes o conceito de capital social tem
sido utilizado de maneira multidisciplinar, levando
a um consenso de que a evidncia gerada por esses
estudos permite afirmar que as caractersticas da
sociedade civil afetam a sade da democracia, das
comunidades e das pessoas (PUTNAM & GOSS,
2002).
Tal constatao difere das abordagens tradicionais cujo enfoque sobre a democracia geralmente se davam mais no campo acadmico, negligenciando uma discusso mais aprofundada
sobre como os cidados percebem a democracia
e suas experincias em um regime desse tipo. Uma
forma de estudar como as pessoas concebem esse
conceito tem sido via pesquisas quantitativas que
buscam a confirmao (ou no) de hipteses prelaboradas. No entanto, quando o conceito de democracia analisado qualitativamente, do ponto
de vista de como os cidados experimentam-na,
geralmente as teorias estabelecidas e os conceitos
mostram-se estreitos e incompletos.
Emblemtico dessa situao so os estudos
produzidos por Powers (1999), na Argentina, onde
constatou que o uso do paradigma polirquico de
democracia insuficiente para captar a riqueza
ou a insuficincia desse conceito. Nesse sentido,
a abordagem qualitativa parece a mais indicada
para tentar captar a noo de capital social. Pesquisas que mostrem como as pessoas constrem
o significado do mundo poltico tornam-se oportunas e relevantes. No Brasil, principalmente no Rio
Grande do Sul e Paran, vrios pesquisadores tm
orientado suas preocupaes para essa temtica,
pontualmente com adolescentes. Os dados apresentados na Tabela 1 mostram como, ao longo
dos anos, a juventude tem descodificado a poltica.

TABELA 1 AVALIAES NEGATIVAS DE CATEGORIAS POLTICAS (RIO GRANDE
DO SUL)
Categoria/ano
1994
2000
2003
Mdia
Poltica
71
69
75
72
Partidos
72
71
65
69
Governo
70
72
69
70
Democracia
86
84
82
84
TOTAL (N)
(600)
(580)
(1118)
FONTES: para 1994 e 2000: pesquisas sobre socializao poltica do Ncleo de Pesquisas
sobre Amrica Latina (NUPESALUFRGS); para 2003: pesquisa sobre o universo poltico da
juventude no inicio do sculo XXI, em Caxias do Sul (LUCAS, 2003).
NOTAS: 1. A tabela refere-se s respostas seguinte questo: Gostaramos que voc
colocasse ao lado de cada palavra outra que seja, na sua opinio, parecida, prxima, da
palavra sugerida (dimenso negativa).
2. As respostas agrupadas na dimenso negativa foram: corrupo, roubalheira, mentira,
suja, ladra, poder, falsa, injusta, desonesta, briga, interesseira, ruim,
enganadora, sem carter, chata, confuso, pssima, podre e mal.
3. Na varivel democracia, as categorias so na dimenso positiva.
Os sintomas de um processo de desconsolidao democrtica e, conseqentemente, de crise

de legitimidade do sistema poltico brasileiro
tornam-se evidentes em trs reas, a saber: a percepo negativa e hostil dos cidados em relao
aos partidos polticos, aos agentes polticos e s
instituies polticas.
H um consenso de que quando as pessoas
desconfiam permanentemente da classe poltica
as possibilidades de construir uma democracia
eficiente diminuem substancialmente. Se, alm dessa desconfiana, os partidos polticos no se constituem em pontos de referncia para a construo
de identidades coletivas, as relaes sociais e polticas do-se em uma dimenso terciria, ou seja,
estabelecem-se relaes diretas entre o cidado e
o Estado (Presidente da Repblica), margem dos
partidos. Talvez essa constatao seja a que mais
aproxima-se de um teorema, pois a evidncia emprica a esse respeito incontestvel.
Outrossim, o fracasso das instituies policial
e judiciria em proteger os cidados tem propiciado o surgimento de organizaes para-estatais que
acabam contribuindo para uma imagem negativa
do Estado. Como conseqncia, presentemente
os cidados vivem sob condies de mais insegurana e pobreza.
de um mercado de desencanto, particularmente

com a poltica e com os polticos. Tal contexto
possibilita a desvalorizao das virtudes democrticas, que aparecem mais como fico do que
realidade, agravada com o esvaziamento das promessas democrticas. Embora esse desencanto
no tenha produzido tolerncia pelo autoritarismo,
tem gerado sociedades desmobilizadas e apticas.
As pessoas crescentemente se tm retirado da arena pblica para a privada, fragilizando qualquer
possibilidade de construir uma cidadania democrtica, bem como instituies polticas eficientes e
estveis.
Os dados da Tabela 1 confirmam esse diagnstico, pois constata-se a forma negativa que a juventude internalizou a dimenso poltica, na ltima
dcada. As flutuaes longitudinais so mnimas
e esto dentro da margem de erro. O que est evidente nesse resultado a prevalncia de opinies
preponderantemente hostis em relao s trs instituies mencionadas e que so consideradas essenciais na democracia representativa (na mdia
72% para a atividade poltica, 69% para os partidos
polticos e 70% para o governo). Em relao ao
item democracia os dados so opostos, pois se
verifica uma orientao majoritria pr-democracia, ou seja, apoio difuso (mdia 84% de respostas
positivas).
Essas condies tm criado o que se denomina
93

Os dados refletem, no mbito da proposta deste
artigo, a dificuldade da transio de uma sociedade
clientelstica para uma sociedade com relaes
horizontais. Nesse processo, a consolidao da
cidadania no um processo sem dificuldades.
Depende de fatores mltiplos que esto envolvidos
na transformao de uma cultura poltica para uma
dimenso mais participativa; depende tambm da
proliferao de organizaes sociais autnomas e
da capacidade dessas associaes em representar
a pluralidade e diversidade dos distintos interesses
existentes na sociedade como um todo; depende
tambm da existncia de movimentos sociais
democrticos e mecanismos institucionalizados
que sejam aplicados para tornar a democracia
participativa vivel, tais como o referendo, a revogao de mandato e a liberdade de associao.
A leitura dos dados da Tabela 1 sugere que a
democracia possvel se existem indivduos
capazes de abstrair-se do particularismo e assumir
a imparcialidade, colocando-se no lugar dos outros.
Uma democracia de indivduos racionais, porm
auto-interessados, inconcebvel, visto que a
racionalidade emerge da cooperao contratual.
Os procedimentos dessa cooperao so: a) a
participao direta, b) em deliberaes pblicas,
c) das assemblias que ocorrem periodicamente,
d) que legislam por meio de consenso ou maioria,
e) que designam representantes f) sempre sujeitos
a revogao de mandato. Em virtude dessas regras
geram-se resultados coletivamente vinculantes, ou
seja, decises moralmente justas. Esse processo
no sugere que a sociedade civil constitua-se em
uma alternativa ao governo democrtico, mas na
cesso de um espao livre em que as atitudes so
conservadas e um comportamento democrtico
condicionado (BARBER, 1999, p. 9). Alcanar tal
objetivo, em um contexto de descrena generalizada, no entanto, quase impossvel. Torna-se
imperativo, portanto, examinar elementos que
promovam cidados ativos. O conceito de capital
social parece til nessa direo.
V. CAPITAL SOCIAL
O capital social um potencial e poderoso
conceito explicativo nas Cincias Sociais. Ao
contrrio da cultura poltica, que enfatiza a
estabilidade ideolgica e a estabilidade das democracias, a teoria do capital social tem no mago
de sua anlise o desempenho das instituies
democrticas. Putnam (1993) argumenta que as
94
instituies so instrumentos para alcanar

propsitos e no meramente concordncias. Os
cidados querem que o governo faa coisas e no
simplesmente decida coisas. Poder-se-ia dizer que
s atitudes e normas propostas pela teoria de
cultura poltica acrescenta-se uma dimenso
avaliativa de como faz-las, de maneira eficiente:
nisso que se constitui o capital social. Esse fator
distinto da teoria de capital social levou Foley e
Edwards (1997, p. 550) a sustentar que o capital
social faz parte da busca por novos paradigmas
com os quais confrontar os problemas das sociedades contemporneas. Para o Banco Mundial,
por exemplo, esse conceito est sendo considerado como o elo perdido do desenvolvimento
(FINE, 1999), inclusive promovendo uma nova
agenda de anlise na reduo da pobreza e na
promoo da democracia social. Assim, seu uso
tem possibilitado reflexes alternativas tericoprticas, conceituaes e pesquisas empricas que
permitem que vrias reas de polticas pblicas
sejam melhor compreendidas. Ao mesmo tempo,
um conceito problemtico em vrios aspectos,
tais como: seu significado, sua medio, se
antecedente ou conseqente e sua dependncia
contextual. Suas razes, alm de serem histricas,
so multidisciplinares (Putnam na Cincia Poltica;
Coleman na Sociologia; Fukuyama na Histria
Econmica e na Sociologia). Do ponto de vista
ideolgico, em uma dimenso contnua, o capital
social pode ser o empowerment da cidadania, o
pluralismo e a democratizao. Em uma dimenso
mais conservadora, o capital social localiza-se em
um compromisso com estruturas familiares
tradicionais e em uma ordem moral coletiva
fundada em valores tradicionais (GAMARNIKOV
& GREEN, 1999). As definies mais conhecidas
so aquelas que vinculam o capital social
confiana nas relaes sociais (FUKUYAMA,
1995), como engajamento cvico via participao
em associaes voluntrias (PUTNAM, 1995),
como uma fbrica social que cria o desejo de
cooperar no desenvolvimento de capital fsico
(OSTROM, 1994) como uma varivel na gerao
de capital humano entre geraes e como um
aspecto da estrutura social que facilita determinadas formas de ao e cooperao.
Uma diferena importante entre capital social
e outras formas de capital que o capital social
existe em uma relao social. Reside nas relaes e no no indivduo sozinho, como o caso

de habilidades de capital humano. construdo
em coletividades institucionalizadas tais como:
universidades, corporaes, governos, associaes informais de pessoas em que o conhecimento
e as vises de mundo formam-se e so transferidas.
Obrigaes, confiana, fluxo de informaes,
amigos, cultura, normas, redes e engajamento
cvico constituem-se em indicadores parciais sobre
o que o capital social e onde reside. Se a metfora
de bens e capitais til para analisar as relaes
sociais, deve ter em conta a habilidade transformadora do capital de uma coisa para outra. O que
nas relaes sociais funciona como um catalisador
de aes coletivas e cooperativas? Os economistas
tm enfatizado principalmente o motivo individual
ou a maximizao de utilidades (ambio). Se as
pessoas confiam umas nas outras, honram as obrigaes, seguem as normas e tornam-se amigos
uns dos outros, somente para maximizar sua prpria a utilidade, esses elementos so simplesmente
commodities adicionais para serem intercambiados.
necessrio, portanto, acrescentar outras
variveis que esclaream como o capital social
funciona. Por exemplo, a simpatia, um indicador
difcil de ser operacionalizado quantitativamente,
pode gerar envolvimentos unilineares que no so
calculados necessariamente com a expectativa de
retorno. A esse respeito, os socilogos e os analistas
polticos afirmam que o comportamento que segue
normas e obrigaes no calculado estritamente,
mas apreendido na socializao, um esforo
parcialmente inconsciente. Os indivduos interagem, formam e so formados por esses processos
culturais.
Visto dessa perspectiva, o capital social um
recurso complexo que oferece explicaes sobre
como os dilemas da ao coletiva podem ser
superados; muitos autores sustentam que tm um
impacto significativo e relevante na obteno de
resultados importantes de polticas pblicas em
reas como: educao, sade, criminalidade, bemestar, crescimento econmico, desempenho de
instituies polticas e desenvolvimento de
governos efetivos e democrticos (MALLONEY,
SMITH & STOKER, 2000, p. 802). Apesar das
criticas ao conceito, Trigilia (2001, p. 428) argumenta que, se usado com cuidado e preciso e se
no estiver sobrecarregado, o conceito de capital
social pode ajudar-nos a compreender no s o
desenvolvimento local, mas principalmente a

formulao de polticas mais apropriadas embora
ressalte que o capital social no deve ser visto em
termos de cultura ou civilidade, mas em termos
de relaes e redes sociais.
A premissa essencial do capital social a de
que permite aes cooperativas comunitrias e
resolve os problemas comuns da coletividade. Assim, o conceito de capital social atraente porque
agrega um nmero de caractersticas da vida social
principalmente para aspectos negligenciados ou
escondidos da vida poltica de uma cidade. Desafia-nos a explorar a infraestrutura da sociedade
civil e sugere que dentro dela podemos encontrar
explicaes sobre como em algumas localidades
a atividade poltica e, principalmente, econmica
e social mostram grande vitalidade e parecem ser
mais efetivas. Tal hiptese tem-se consolidado ao
longo do tempo com estudos que tm verificado
tal relao (PUTNAM, 1995; principalmente,
NARAYAN & CASSIDY, 2001).
Paradoxalmente, a polmica e a controvrsia a
respeito do significado do capital social tem-se
constitudo uma fonte de estmulo realizao de
estudos e pesquisas, ao invs de marcar seu
declnio. Do ponto de vista terico, por exemplo,
tenta-se construir conceitos intermedirios, dentro
dos quais se incluem anomalias empricas e
analticas que inevitavelmente surgem da existncia
de redes e da confiana. Outrossim, a noo de
causalidade entre capital social e resultados especficos pode ser revertida ou redefinida.
Est claro que, presentemente, as dimenses
de capital social (tais como: confiana das relaes
entre os indivduos e instituies; redes e canais
informativos; normas e sanes efetivas) so de
importncia fundamental na formao da vida
econmica e social. O capital social considerado
produtivo, pois torna possvel alcanar determinados objetivos que na sua ausncia no seria
possvel.
A valorizao das associaes livres como
ingredientes verdadeiros dos sistemas democrticos, portanto de capital social, no novo:
remonta a Montesquieu, Tocqueville e Weber. O
ltimo, por exemplo, embora no utilizasse o
termo capital social no seu trabalho sobre a tica
protestante, j concebia a idia de redes sociais
como instrumento para influenciar a formao de
atividades empresariais, facilitando assim o
desenvolvimento econmico em uma rea parti-
95

cular. O que importa ressaltar que, da mesma
forma que muitos autores contemporneos, Weber
avaliou positivamente os resultados e as conseqncias dessas redes de relaes sociais para a
atividade econmica.
De fato, todas as constituies do mundo liberal-democrtico explicitam, de alguma forma, a
necessidade de assegurar e garantir a liberdade de
associao. Nos ltimos anos, essa idia tem ocupado grande espao de debate, principalmente a
premissa central de Putnam (1993; 2000), para
quem a problemtica central da sade das sociedades contemporneas localiza-se no envolvimento
dos cidados com associaes no-polticas como
requisito essencial da constituio de normas e
valores de adeso democracia. Nesse sentido,
as associaes so as principais escalas da democracia na sociedade (ROBTEUTSCHER, 2002,
p. 514).
Essa afirmao, no entanto, tem sido contestada do ponto de vista quantitativo, pois argumenta-se que existe pouca evidncia de que fazer
parte de associaes voluntrias est relacionado
a atitudes individuais de confiana (NEWTON,
2001, p. 201). Baseado nesses resultados afirmase que as teorias que associam capital social,
sociedade civil e estabilidade democrtica so
frgeis. Creio que a questo no est na ausncia
de solidez terica, mas sim na forma, ainda no
resolvida, de como se mede a confiana e o capital
social. mais provvel que os indicadores
empricos no estejam captando essa associao,
pois seria inconsistente defender que a integrao
social, a eficincia econmica e a estabilidade
democrtica possam ser alcanadas, embora a
histria mostre que em alguns casos seja possvel,
mesmo sem confiana por parte dos cidados nas
instituies e nos governantes. A existncia de
confiana no s cria um ambiente de credibilidade
e, conseqentemente, de legitimidade, como
fortalece o contrato social. A ausncia desse
elemento gera tenso permanente e instabilidade
na sociedade que, no mximo, pode aspirar a uma
democracia instvel em que mecanismos de
96
engenharia institucional no raro parecem medidas

casusticas e descontextualizadas. A esse respeito
DaMatta tem observado que achar que ns
vamos modificar profundamente e sanar determinados males modificando simplesmente a
arquitetura institucional, eu realmente acho uma
coisa terrvel (DAMATTA, 1993, p. 55). Esse
seria um dos elementos, segundo o autor, que
explicaria porque os brasileiros sistematicamente
vivem sob regimes cujo funcionamento autoritrio, embora democraticamente eleitos.
Talvez por isso tanto Tocqueville como Putnam
tenham estabelecido uma associao prxima entre
confiana, normas, virtudes cvicas em geral e
associaes, de um lado, e um processo democrtico eficiente, por outro. A credibilidade de um
sistema poltico e seu eficiente desempenho, portanto, depende do grau de confiana que as
pessoas tm nas instituies.
Assim, a legitimidade de um sistema poltico
construda por meio de fatores institucionais, histricos e culturais. Na dimenso da cultura poltica
so as atitudes de satisfao demonstrada pelos
cidados em relao democracia que nos do
indcios sobre o grau de legitimidade e credibilidade do sistema poltico. Esse indicador clssico
e vem dos tempos de David Easton (1965), para
quem essas atitudes possibilitam determinar o que
ele denominou de apoio difuso, que era considerado
essencial no processo de construo de legitimidade das instituies polticas. Apesar das crticas
feitas aos conceitos de apoio difuso e apoio especfico, consideramos que, pelo menos at os dias
de hoje, os aspectos positivos e sua contribuio
na compreenso das bases de legitimidade superam
as deficincias apontadas por vrios autores
(NORRIS, 1999). Porm, o conceito mais importante na compreenso da estabilidade de um sistema poltico tem a ver com o apoio dos cidados
s instituies da poliarquia.
A esse respeito torna-se oportuno examinar o
grau de confiana dos brasileiros em suas instituies polticas; esses dados esto apresentados
na Tabela 2.

TABELA 2 GRAU DE CONFIANA DOS BRASILEIROS NAS INSTITUIES POLTICAS (%)
Instituies/
ano
1968
1974
1985
1994
1996
1998
2000
2002
40
48
56
70
83
82
92
87
84
87
86
92
89
40
66
60
90
89
91
367
380
488
600
600
600
600
600
Governo
Federal
Congresso
Nacional
Partidos
Polticos
TOTAL (N)
FONTE: Pesquisas eleitorais em Porto Alegre (NUPESAL-UFRGS).

NOTA: A tabela refere-se pouca ou nenhuma confiana dos entrevistados nas instituies indicadas.
As respostas dos entrevistados em relao ao

grau de confiana que eles depositam nas
instituies polticas neste caso o governo, o
Poder Legislativo e os partidos mostram que os
cidados no confiam nelas. A confiana nas
instituies no somente uma dimenso atitudinal
de valor positivo do ponto de vista moral e tico,
tambm imperativo para o fortalecimento da
democracia. Em sociedades caracterizadas pela
desconfiana prevalecem as atitudes e comportamentos polticos tradicionais, em que o clientelismo, o personalismo e o patrimonialismo so prticas do cotidiano poltico. O mais preocupante
dos dados acima o gradual crescimento dessa
desconfiana, mesmo no mbito de um regime
democrtico. A persistncia desses nveis elevados
de desconfiana pode constituir-se em um indcio
fundamental para entender a crise permanente dos
governos popularmente eleitos no pas, nos ltimos
anos. Quando menos de 20% da populao confia
nas suas instituies (de 1996 a 2002), difcil
falar em consolidao democrtica.
Segundo essa evidncia que mostra as insti-
tuies polticas margem da vida das pessoas,

inevitvel que os cidados voltem-se para outros
interlocutores nas suas reivindicaes as associaes informais. Esse comportamento no novo, pois desde a publicao do livro Political Culture de Almond e Verba, tem-se acumulado grande
quantidade de evidncias empricas que mostram
que as associaes tm um impacto positivo na
sade democrtica dos pases. Constatou-se que
a correlao est condicionada pelas condies
histricas estruturais de um pas, ou seja, no se
pode concluir que a relao participao em associaes voluntrias fortalecimento democrtico
seja causal. Isso se deve ao fato de que as associaes no fomentam, por si ss, um tipo de cultura
poltica, mas so um reflexo de e amplificam os
traos culturais dominantes de seu ambiente. Na
verdade, constituem-se no espelho da cultura poltica vigente.
Robteutscher (2002, p. 516) apresenta o
seguinte esquema para avaliar a diferena entre a
perspectiva do capital social e a perspectiva
histrica.
FIGURA 1 ASSOCIAES ENTRE O CAPITAL SOCIAL E O DISCURSO

HISTRICO
Vnculo do capital social
Todas as
Associaes
Cultura Poltica
(cvica)
democrtica
Vnculo histrico
Associaes
democrticas
Cultura (cvica)
democrtica
Reflexo
Associaes nodemocrticas
Cultura nodemocrtica
FONTE: Robteutscher (2000, p. 516).
97

Esse esquema valioso na compreenso de
como uma cultura poltica construda, pois ilustra
como os chamados fatores histrico-estruturais
incidem nessa configurao. No se trata de um
determinismo histrico ou cultural, mas sim da
influncia de um legado que incide na forma como
os valores e crenas internalizados pelas pessoas
afetam a qualidade da democracia de um pas. Se
esses valores e normas so negativos a possibilidade de substituir uma ordem social remota,
pois valores e crenas so o fundamento da institucionalidade democrtica. No Brasil, segundo
Fernandes (1968), o problema histrico da poltica
o ethos patrimonialista. Segundo o autor, so
quatro sculos de mandos e desmandos clientelistas. Isso fez que o conflito (a lgica da poltica)
fosse tratado desde os primrdios da Repblica
como caso de polcia, excluso e antagonismo
social exacerbado, produzindo uma estrutura
poltica autoritria que vige at os dias atuais. Tal
contexto histrico no pode ser negligenciado para
compreender porque os cidados brasileiros no
confiam nas suas instituies polticas, ao mesmo
tempo que permite compreender porque a mera
existncia de condies estruturais para que a
democracia fortifique-se insuficiente.
Por exemplo, se se institucionaliza na sociedade
o medo e a insegurana coletivos, as clulas sociais
so praticamente destrudas, no possibilitando o
desenvolvimento de normas, tais como: solidariedade, confiana e tolerncia. No seu lugar, constitui-se uma cultura poltica de resignao a prticas
autoritrias, verticais, hierarquizadas, mesmo em
um regime democrtico. Tais atitudes e comportamentos negam a possibilidade de produzir mecanismos institucionais de mediao poltica com
credibilidade. Tal situao dificilmente contribui
para a solidificao de uma cultura poltica participativa.
Esse dilema fez que a agenda do perodo recente de democratizao no Brasil tenha-se voltado
para a busca de diretrizes de incluso social e poltica dos cidados na sociedade moderna. Essa
tarefa, entretanto, exigiu o resgate de conceitos
que haviam sido considerados pouco teis na
compreenso dos dilemas democrticos, tais
como: clientelismo, personalismo e patrimonialismo. Esses conceitos, por exemplo, so utilizados
por Bruso, Nazareno e Stokes (2001) para examinar por que na Argentina os eleitores, apesar de
terem sido trados por promessas eleitorais que
no se materializaram aps seus candidatos serem
98
eleitos, continuaram a apoiar o partido poltico e

os polticos que frustraram suas expectativas; a
explicao dos autores que o clientelismo de
Menem funcionou na cooptao dos pobres. O
mesmo fenmeno ocorreu no Peru, com Fujimori,
e no Equador, com Bucharam e depois com
Mahuad. Exemplos como esses no so incomuns
nos pases da Amrica Latina, e o Brasil no a
exceo. Candidatos notoriamente conhecidos por
suas prticas autoritrias, populistas e com pouco
teor tico e moral continuam a ser eleitos. Nesse
contexto, o legado cultural das instituies tanto
formais quanto informais so o reflexo da forma
como as relaes sociais so absorvidas pela
cultura em um sentido clientelstico.
Esse contexto faz que a poltica e suas instituies sejam vistas de maneira negativa, propiciando
a emergncia de modos alternativos de transmisso de demandas; esses canais alternativos fundamentam-se, em parte, na corrupo, em uma
burocracia ineficiente, na supresso de liberdades
civis, nas falhas na esfera dos direitos de propriedade e no fracasso na manuteno da coeso.
No caso do Brasil, tais fatores caracterizaram sua
histria obrigando as comunidades a tentar resolver
por si mesmas problemas que so da responsabilidade do Estado, em um sentido privado e informal. Isso se deve ao fato de que as pessoas no
vem nessas instituies mritos ou vem-nas com
desconfiana, de modo que o distanciamento delas
inevitvel. Quando os mecanismos de representao convencionais (partidos polticos) no
conseguem expressar ou agregar os interesses da
populao, por meio de um consenso democrtico,
a crise decorrente dessa situao leva a um funcionamento atpico das instituies democrticas
os grupos tradicionalmente marginalizados continuam a ser excludos da agenda dos partidos. Tal
situao conduz prevalncia do clientelismo e
do particularismo (os interesse particular sobrepe-se ao bem pblico) que, por sua vez, possibilita um cinismo generalizado em relao s instituies formais da poliarquia (PARAMIO, 1999).
Nesse contexto, os partidos servem para agregar
votos e no preferncias, no possibilitando a
formulao de polticas pblicas de interesse geral
(LYNE, 1997). No surpreende que, nessas
circunstncias, as pessoas no demonstrem
interesse em filiar-se ou identificar-se com partidos
polticos. Os dados da Tabela 3 so ilustrativos
desse distanciamento, no caso do Rio Grande do
Sul.

TABELA 3 IDENTIFICAO PARTIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL (%)
Partido/ano
1974
1985
1994
1996
1998
2000
ARENA
18
MDB
41
N/S ou N/R
11
PDS
PDT
28
PT
29
41
33
40
PTB
PMDB
21
11
10
PFL
PCdoB
0,5
0,4
PFL
PSDB
Nenhum
28
30
41
32
34
30
TOTAL (N)
380
600
600
600
600
600

NOTAS: 1. Os totais podem no somar 100% em virtude da no incluso de preferncia abaixo de 1%.
2. N/S ou N/R: no sabe ou no respondeu.
No perodo de 1994-2000, a magnitude da

identificao partidria favorece claramente o
Partido dos Trabalhadores (PT), em detrimento
de todos os outros partidos, que experimentam
um declnio ou estagnao constantes. O que
chama ateno, entretanto, manuteno da no
identificao partidria acima de 30% nesses quase
20 anos, revelando que os partidos pouco tm feito
para motivar os cidados a filiarem-se ou mesmo
identificarem-se com eles. Como se sabe, um dos
elementos considerados essenciais para a
estabilidade poltica de uma nao o grau e a
estabilidade com que as pessoas se identificam
com as organizaes mediadoras de seus
interesses. Presume-se que com o processo de
convivncia democrtica, ao longo do tempo, essa
identificao tenda a aumentar. O que se observa,
entretanto uma estagnao e at um processo
de desinstitucionalizao dos partidos. Esses dados
mostram que a possibilidade de desenvolver
estmulos para um engajamento poltico maior dos
cidados no se d por meio dos partidos polticos.

A produo de capital social, tendo como
catalisador os partidos, mnima. Os eleitores
procuram outras fontes de motivao para
envolver-se politicamente. De maneira geral, podese afirmar que os partidos, inclusive em um estado
considerado politizado como o Rio Grande do Sul,
baseiam a representao de interesses muito mais
no intercmbio particularizado, razo por que a
maioria dos eleitores carece de identidade
ideolgica. No surpreende, portanto, que os
cidados procurem outros mecanismos de
agregao de seus interesses. Nesse caso, podem
ser apontadas as associaes secundrias e
voluntrias.
A hiptese na literatura que a participao
em associaes produz capital social relevante, o
que significa que promove e facilita o engajamento
poltico. Esse tipo de capital social produzido
como conseqncia da experincia poltica e da
99

informao que regularmente comunicada dentro
da rede de relaes sociais do indivduo.
Uma das postulaes mais consistentes que se
tem estabelecido na discusso sobre a democracia
a de que, sem confiana, ela no sobrevive. Seu
fortalecimento, portanto, depende do fim do monoplio da representao e agregao de interesses
centrada nos partidos. As circunstncias atuais
exigem outras formas de agregar demandas. Embora o capital social seja fomentado por uma variedade ampla de interaes formais e informais entre
os membros de uma comunidade, uma anlise
plena dessas interaes no observvel. O que
se pode observar a prevalncia de filiao em
organizaes voluntrias em um determinado
contexto. Como resultado, ser membro de associaes tem-se tornado o indicador mais adequado
para examinar a formao ou destruio de capital
social. Acredita-se que, ao fazer parte de associaes, as pessoas desenvolvem interaes entre si,
aumentando a possibilidade do desenvolvimento
de confiana recproca entre elas. O resultado,
segundo pesquisas (YAMAGISHI & YAMAGISHI, 1994), o aumento da capacidade da ao
coletiva, cooperao e confiana intragrupo, possibilitando que os objetivos coletivos sejam alcanados mais facilmente. A questo fundamental,
entretanto, saber se a participao em grupos e

associaes tambm contribui para o processo de
construo de uma sociedade em que a cooperao
para todo e qualquer propsito no somente dos
grupos facilitado (STOLLE & ROCHON,
1998). Nessa direo, as associaes, em um sentido amplo, podem ser o caminho a seguir. Outrossim, pressupe-se que a experincia de ser membro de associaes formais ou informais contribui
para o desenvolvimento da tolerncia e cooperao
entre os cidados de maneira geral. O teorema
de que quanto mais a pessoa participa de associaes, maior a tendncia a solidificar um civismo
pblico e, conseqentemente, o fortalecimento da
democracia. Tais qualidades, tolerncia e cooperao, somente geram confiana generalizada quando
se orientam para a comunidade como um todo, o
que no o caso de bandos, a mfia, ou grupos
fanticos que podem produzir capital social personalizado, mas no produzem capital social pblico
que o que conta para o amadurecimento democrtico de um pas.
Nessa direo, o que nos interessou foi examinar a experincia das pessoas em associaes
em um sentido mais genrico e pblico na capital
gacha, pois o capital social pblico constitui-se
na essncia da tese do capital social.
TABELA 4 GRAU DE ASSOCIATIVIDADE EM PORTO ALEGRE

(1974-2000) (EM %)
Ano/resposta
1974
1998
2000
Sim
34
17
22
No
68
83
78

NOTA: A tabela refere-se s respostas seguinte questo: O(a)
sr(a). participa de algum tipo de associao (religiosa, esportiva,
outra)?.
Embora a anlise dos dados diga respeito s

pessoas, o capital social pressupe objetivos
tangveis de natureza coletiva (por exemplo, unir
esforos para conseguir o asfaltamento de ruas);
assim, o capital social pblico refere-se unidade
de anlise macro e no micro. Os dados
examinados nos anos 1974, 1998 e 2000 sugerem
nveis reduzidos de associatividade dos cidados
em Porto Alegre. O que chama a ateno a
percentagem relativamente elevada de pessoas que
responderam participar de algum tipo de
100
associao em 1974 (34%): seria lgico esperar

que tal nvel fosse mais razovel para os anos
subseqentes, pois foi a poca da chamada
consolidao democrtica (1998-2000). Para
tentar compreender o que estava acontecendo, essa
varivel foi cruzada com o tipo de associao a
que o cidado vinculou sua participao. A resposta
foi esclarecedora. Em 1974, 76% das pessoas
responderam participar de algum tipo de
associao religiosa, indicando sua igreja como a
fonte primria de tal vnculo, caindo para 67%

em 1998 e 51% em 2000. O que se depreende
dessas informaes que, a partir de 1974, o
declnio em associatividade dos cidados coincide
com o declnio da credibilidade das instituies
polticas como fontes de construo de identidades
coletivas. Esse declnio, no entanto, aparentemente
no foi substitudo por vnculos com outro tipo
de associaes que experimenta, ao contrrio
do esperado, uma reduo. O ideal seria poder
contar com dados de pesquisa do tipo painel que
nos possibilitassem uma avaliao das flutuaes
atitudinais em relao s razes que levaram as
pessoas a no se interessarem em participar de
outras associaes. Na ausncia dessas
informaes, no entanto, pode-se levantar uma
hiptese de que pertencer ou ser membro de igrejas
uma atividade quase formal e obrigatria, no
produzindo estoques de capital social pblico que
se possam transferir para outras associaes,
conforme os dados parecem sugerir. Do ponto de
vista emprico, pelo menos, a evidncia de uma
tradio de associatividade pblica em Porto Alegre
deve ser vista com cautela.
A hiptese que aqui se levanta que imperativo fomentar e fortalecer as associaes voluntrias e pblicas existentes como instrumentos
vitais do amadurecimento democrtico pela
participao ativa e propositiva, da intelectualidade
do pas, indo alm de uma prtica meramente
descritiva e de diagnstico. Para Verba et alli
(1995), por exemplo, um dos principais resultados
da existncia de associaes que elas proporcionam um espao para que as pessoas discutam a poltica mais freqentemente, estimulando
seu interesse, sofisticao e participao poltica.
A associao, por outro lado, quando espontnea e voluntria, ao contrrio de obrigatria,
possibilita conhecer outras pessoas, aumentando
no s a possibilidade de mais discusses polticas,
como aumenta a percepo do indivduo do que
est ocorrendo na sociedade e a maneira dominante e aceita da forma de pensar e agir.
Assim, pressupe-se que as associaes civis
so mais democrticas e mais cvicas porque
existem em sociedades que so mais democrticas
e mais cvicas do que sociedades do passado. As
evidncias mais citadas na Amrica Latina dessa
situao so: a criao de Villa el Salvador, no Peru;
as feiras de consumo popular, na Venezuela, e o
oramento participativo, em Porto Alegre
(KLIKSBERG, 2000).
No entanto, vrios autores tm alertado para a

importncia de reavaliar a relao causal entre
associaes e bom governo. Portes (1998), por
exemplo, tem sugerido que o impacto de redes
sociais nas atividades econmicas pode ser muito
diferente. Segundo ele, se, de um lado, em muitos
casos a informao e confiana que circulam por
meio das relaes pessoais podem limitar o
oportunismo e facilitar a cooperao econmica,
de outro lado podem agir como limitadores de
competitividade e assim reduzir a eficincia como
resultado dos conflitos entre os atores. Portanto,
para compreender de que forma as funes
positivas decorrentes da existncia de redes sociais
podem ser materializadas primordial conhecer
no s as condies culturais, mas tambm as
polticas.
A reflexo de Portes valiosa no sentido de
apontar a necessidade de levar-se em considerao
o contexto histrico e cultural dentro do que o
capital social (ou no) gerado. No caso brasileiro,
apesar de os dados no englobarem o conjunto do
pas, pode-se inferir teoricamente que no h uma
tradio associativa e a que existe no proporciona
as bases de produo de capital social pblico.
Dessa forma, apesar da existncia de centenas de
associaes informais e voluntrias que organizamse em torno de objetivos comuns, elas parecem
no gerar redes associativas mais amplas, pois seus
membros centram-se em questes particulares.
Esse, por exemplo, tem sido o problema do oramento participativo em Porto Alegre (GENRO,
2001; RICCI, 2001).
Assim, a histria mostra que o monoplio da
representao e participao poltica no Estado e
nos partidos polticos no Brasil est longe de
constituir-se no elemento catalisador de uma
qualidade democrtica melhor, contribuindo para
o crescente ceticismo do cidado em relao s
instituies polticas. Nesse contexto, o Estado
de Direito permanentemente questionado e
imprevisvel e as estruturas burocrticas no
funcionam de acordo com valores universais. Dito
de outra forma, em um contexto em que o Estado
ineficiente e com pouca credibilidade, as redes
sociais podem aumentar o desenvolvimento do
conflito tanto na atividade econmica como nas
instituies pblicas em uma dimenso negativa,
levando apropriao de recursos polticos e
conseqentemente institucionalizao de relaes
pautadas por clientelismo e paternalismo. Esse
parece o caso do Brasil contemporneo.
101

Nesse sentido, a construo de capital social
pblico deve ser analisada dentro de uma
compreenso da evoluo histrica e das condies
materiais do pas, alm de considerar-se como um
processo de interaes sociais que levam a
resultados construtivos. No depende, portanto,
de um nico fator e tambm no uma relao
linear (BANKSTON & ZHOU, 2002, p. 285).
VI. AS BASES DE LEGITIMIDADE DO SISTEMA POLTICO BRASILEIRO
Vrios autores brasileiros, ao longo do tempo,
tm argumentado que o legado histrico do pas
no possibilitou o estabelecimento de bases slidas
para constituio de uma democracia duradoura
no sentido social (Viana, Amaral, Tavares, Hollanda, Uricochea). Um dos elementos responsveis
por tal situao , segundo os autores, a incapacidade das instituies em constiturem-se em
pontos de referncia para a construo de identidades coletivas na sociedade. Os dados da Tabela 4,
acima, demonstram claramente que, longitudinalmente, a desconfiana nessas instituies, mesmo
na vigncia da redemocratizao, mantm-se
inalterada.
Para o caso do Brasil, quando se examina qual
a contribuio das instituies governamentais da
democracia formal na produo de capital social
pblico, constata-se que, ao contrrio do que se
esperava, o que essas instituies produzem no
capital social mas fragmentao e apatia por parte
dos cidados.
O argumento de Eduards e Foley (1997) de
que o capital social especfico de um determinado
contexto, existindo nas relaes e normas sociais
que facilitam a ao cooperativa e que existem
dentro dos grupos no necessariamente transfervel para outros contextos oportuno a esse
respeito. Se aceito o argumento de contextualidade, ento no h sentido em medir o capital
social no nvel individual fora da comunidade
especfica. Talvez isso ocorra porque a ateno
tem-se orientado para o papel das associaes
voluntrias e civis, negligenciando parcialmente o
papel da famlia, da escola e do lugar de trabalho
no debate sobre capital social.
Em um sentido mais abrangente, o capital social
deve incorporar a famlia, os amigos e os colegas
de trabalho como elementos constituidores de um
recurso importante se que pode catalisar em pocas
de crise ou em situaes que requeiram alcanar
102
bens materiais coletivos. Assim, aquelas comunidades com elevados estoques de redes sociais e
associaes cvicas esto em uma posio mais
slida para enfrentar vulnerabilidades, a pobreza,
resolver disputas e/ou tirar partido de novas
oportunidades (WOOLCOCK, 2001). esse, por
exemplo, um dos argumentos utilizados para
explicar o sucesso do oramento participativo em
Porto Alegre. Afirma-se que essa cidade detm
uma dimenso de sociabilidade igualitria que
contribuiu na formao de elementos associativos
mais fortes que no resto do Brasil (AVRITZER,
2003, p. 20), promovendo, assim, predisposies
associativas que facilitaram a implantao de uma
democracia mais participativa.
A evidncia mais slida em apoio da tese do
capital social vem de estudos no nvel comunitrios
(cvico), que se utilizam de medidas sofisticadas
de redes comunitrias, da natureza e da abrangncia da participao cvica e dos intercmbios entre
vizinhos. Dessa forma, para que a democracia
funcione a confiana e as redes representam prcondies necessrias, porm no suficientes.
Uma sociedade pode ter elevados ndices de confiana entre os cidados, ou pode estar interconectada com redes sociais horizontais, mas para que
esses recursos sejam relevantes para a democracia
as pessoas devem preocupar-se com assuntos que
vo alm de suas vidas privadas. Aqui o papel do
Estado, nos seus vrios nveis, e a comunidade
acadmica tornam-se insubstituveis, pois so
esses agentes que podem articular a construo
de capital social em um sentido mais amplo e mais
abrangente.
Essa participao pode gerar efeitos internos e
externos no sistema poltico. Externamente as
associaes podem passar a ser vistas como canais alternativos de influncia, pois proporcionam
vnculos institucionais entre os membros e o sistema poltico e servem como instituies intermedirias. A articulao e agregao de interesses, bem
como de valores, facilitada pela presena de densas redes de associaes secundrias (PUTNAM,
1993).
No nvel interno, o resultado pode se dar na
gerao de hbitos de cooperao, solidariedade e
esprito pblico. um processo de socializao.
Outrossim, tem tambm um efeito educacional
porque os participantes adquirem habilidades e
competncias que so importantes para a democracia: por exemplo, conhecimento sobre tem-

ticas especficas ou como as instituies pblicas
funcionam, como administrar a organizao,
como discutir assuntos de maneira civilizada...
dessa forma, as associaes podem constituir-se
em escolas de democracia.
Nos ltimos anos tm proliferado associaes
tercirias cujo apoio d-se por meio de contribuies monetrias ao invs da participao com
tempo. Assim, constata-se que h um declnio na
intensidade de envolvimento associacional. Sabese que o capital social pode formar-se e transmitirse por interao direta; por outro lado, grupos
tercirios consistem em redes verticais e no horizontais, conseqentemente no contribuindo para
o desenvolvimento de redes horizontais ou da confiana social.
Assim, redes verticais contribuem pouco para
resolver problemas coletivos. Segundo Putnam
(1993, p. 74) uma rede vertical, independentemente de sua densidade e da importncia para seus
participantes, no pode sustentar confiana e
cooperao. Em contrapartida, as associaes
fomentam um maior grau de horizontalidade. A
associao cria redes secundrias que promovem
a interao face-a-face com poucas barreiras para
os de fora e com os participantes envolvidos
em associaes mltiplas. No nvel individual,
afiliaes mltiplas significam uma interao mais
ampla. Conseqentemente, deve ter um efeito
cumulativo no nvel de confiana e engajamento
cvico e deve ampliar o escopo de redes que
facilitam sua difuso na sociedade. Em pesquisa
emprica levada a cabo na Noruega, Wollebaek e
Selle (2002, p. 44) demonstraram que a participao tem um impacto na confiana social inclusive
quando se controla pelas caractersticas demogrficas. A forma mais produtiva de participao em
relao formao de capital social parece ser
no apenas a participao em vrias associaes
mas afiliaes mltiplas em associaes com
propsitos diferentes.
Um dos aspectos centrais de capital social o
de entender a democracia por meio da transformao das relaes de poder entre o Estado, o
mercado e a sociedade civil. A idia de democracia
implcita nesse tipo de descentralizao transcende
a de funo estritamente processual de uma
democracia como um sistema poltico caracterizado por eleies livres, baseado no sufrgio universal, liberdade de associao, accountability e
controle civil dos militares (ODONNELL, 1992).
VII. CONCLUSO
Uma das teses que se tem solidificado na teoria
poltica contempornea a que diz respeito s
virtudes da democracia participativa vis--vis a
democracia representativa. Estudos com diferentes
metodologias e perspectivas tericas tm
crescentemente convergido para a idia de que
imperativo resgatar o cidado para a esfera pblica.
Tanto a legitimidade e a credibilidade de um sistema
poltico dependem no s das instituies polticas
da engenharia institucional, dos fatores externos
e internos, mas tambm de uma base normativa
de apoio a essas instituies por parte dos cidados.
H um consenso de que sem confiana no h
democracia. Presume-se que o processo de construo de bons cidados passa por um engajamento
mais eficiente e permanente na arena poltica. So
as associaes que facilitam essas atividades, pois
elas constituem-se em escolas de cidadania onde
se aprende, fundamentalmente, as virtudes da
cooperao e da tolerncia. Isso no significa um
posicionamento que favorea ou insinue a diminuio ou enfraquecimento das instituies tpicas
do sistema representativo de democracia. O contexto contemporneo, entretanto, caracteriza-se
pelo surgimento de um conjunto de fatores novos
e inesperados que no foram contemplados pelos
tericos da democracia de procedimentos e que
esto obstaculizando a construo eficiente de um
sistema democrtico orientado para o social. Para
deter esse processo de fragmentao societria
por meio do capital social necessrio fortalecer
a ao coletiva. Trs componentes so essenciais
para alcanar esse objetivo: confiana; desenvolvimento de redes sociais e fomento ao engajamento
cvico.
So esses instrumentos, alm dos mecanismos
convencionais, que podero proporcionar bases
alternativas que complementaro as polticas convencionais para resolver os problemas contemporneos da sociedade brasileira: a desagregao
social, a fragmentao societria, a eroso da
confiana interpessoal e nas instituies polticas,
a crise econmica e o crescimento da pobreza e
da excluso social. Tais fatores e sua superao
no dependem de mais leis, mais instituies e mais
regras. Em muitos casos esses procedimentos j
esto previstos na Constituio: os problemas so
sua implementao e os mecanismos de
fiscalizao do cumprimento de tais dispositivos.
Dois exemplos so suficientes para ilustrar essa
103

situao: o cumprimento constitucional de um
salrio mnimo e o tratamento igualitrio dos
cidados. A sua inobservncia no se deve
ausncia da palavra escrita, mas ausncia de
vontade poltica e de mecanismos eficientes de
fiscalizao.
Portanto, a importncia renovada sobre papel
da cultura poltica no processo de fortalecimento
democrtico do pas nas teorias modernas de
sociedade cvicas sugere que atividades deliberativas face a face e a colaborao horizontal dentro
das organizaes voluntrias longe da esfera
poltica (tais como: clubes esportivos, cooperativas
agrcolas ou grupos filantrpicos) promovem a
confiana interpessoal e fomentam a capacidade
de trabalho conjunto no futuro, criando os
elementos de coeso da vida social que so as
bases da sociedade civil e da democracia. Os dados
aqui examinados sugerem a existncia de uma
cultura poltica pouco participativa, tanto na
dimenso convencional quanto na dimenso
associativa, mas, ao mesmo tempo indica a
necessidade de organizar os grupos j existentes,
bem como promover a formao de associaes
para alcanar metas instrumentais, bem como para
criar as condies para uma cooperao mais ampla
ou capital social pblico. Subjacente a essa
argumentao est a importncia atribuda ao
conceito de confiana. A valorizao desse
conceito pode ser atribuda a uma conscientizao
ampla de que as bases existentes de cooperao
social, solidariedade e consenso tm experimentado uma eroso e que h uma necessidade de
procurar outras alternativas. Para Misztal (1998,
p. 12), a confiana, entendida freqentemente em
termos vagos e genricos, condiciona todos os
aspectos da vida humana. Quando a comunidade
danificada todos sofrem e quando destruda, a
sociedade declina e entra em colapso (ver os
exemplos recentes da Argentina, do Equador e do
Iraque). Os dados analisados mostram que o senso

de comunidade gerada pelas instituies
convencionais da democracia mnimo.
Os dficits democrticos criados pelo funcionamento deficiente das instituies convencionais
da democracia representativa tm produzido
orientaes nos cidados de repdio forma como
se pratica a poltica atualmente, levantando a
necessidade de criar mecanismos societrios de
fiscalizao dos gestores e instituies polticas.
Para efetivar tal fiscalizao, as pessoas crescentemente se tm voltado para a participao em
grupos informais margem das organizaes convencionais. Esse tipo de comportamento tem-se
institucionalizado e funciona em carter permanente. No entanto, a miopia dos governantes em
reconhecer esses movimentos como parte de um
novo contexto, em que essas organizaes possam
conviver cooperativamente com as instituies tradicionais, no tem possibilitado uma agenda que
se oriente pela compreenso e pelo fortalecimento
desses novos mecanismos de presso. Nesse sentido, o capital social como instrumento de empowerment das pessoas para agirem coletivamente
pode ser o mecanismo que estava faltando para
gerar uma democracia mais eficiente e com qualidade, em que as demandas de grupos tradicionalmente excludos no sejam esquecidas, ao
mesmo tempo em que tais experincias fortaleam
o conceito de cidadania. Aceitar tal proposta,
entretanto, envolve reconhecer que os paradigmas
tradicionais que privilegiam solues tcnicas
devem ser substitudos por outros que incorporem
a dimenso subjetiva e social da democracia. Esse
posicionamento implica a deconstruo do conhecimento estabelecido e a adoo de uma prxis
mais conseqente e propositiva da Cincia Poltica
o que, certamente, para grande parte da comunidade acadmica, uma heresia.
Marcello Baquero (baquero@orion.ufrgs.br) Professor do Departamento de Cincia Poltica da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Doutor em Cincia Poltica pela Florida State
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV.

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE:

nos, tambm] garantidos pela democracia, autoriza

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

individualmente, aumentando sua capacidade colaborativa em contextos caracterizados por prticas

1 Apesar da existncia de bancos de dados sobre a cultura

poltica na Amrica Latina (Latinobarmetro, World Values

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

Geralmente os efeitos da globalizao tem sido e

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

os pases da Amrica Latina e os outros pases

2 Esse fenmeno conhecido como resilincia, isto , a

capacidade de as pessoas adaptarem-se positivamente

A materializao do cidado no processo

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

tow (1970) sobre transies democrticas, em que

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

parte da sociedade, o que positivo, porm no

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

as associaes cvicas e voluntrias so crescentemente vistas como sendo importantes no resgate

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

atendimento s demandas da populao, de apoio

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

quisas de opinio so fundamentais para avaliar

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

plebiscitrias: os candidatos posicionam-se vagamente sobre os assuntos polticos, os cidados

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

Os sintomas de um processo de desconsolidao democrtica e, conseqentemente, de crise

de um mercado de desencanto, particularmente

Essas condies tm criado o que se denomina

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

instituies so instrumentos para alcanar

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

desenvolvimento local, mas principalmente a

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

engenharia institucional no raro parecem medidas

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

FONTE: Pesquisas eleitorais em Porto Alegre (NUPESAL-UFRGS).

As respostas dos entrevistados em relao ao

tuies polticas margem da vida das pessoas,

FIGURA 1 ASSOCIAES ENTRE O CAPITAL SOCIAL E O DISCURSO

FONTE: Robteutscher (2000, p. 516).

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

eleitos, continuaram a apoiar o partido poltico e

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

FONTE: Pesquisas eleitorais em Porto Alegre (NUPESAL-UFRGS).

No perodo de 1994-2000, a magnitude da

cidados no se d por meio dos partidos polticos.

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

entretanto, saber se a participao em grupos e

TABELA 4 GRAU DE ASSOCIATIVIDADE EM PORTO ALEGRE

FONTE: Pesquisas eleitorais em Porto Alegre (NUPESAL-UFRGS).

Embora a anlise dos dados diga respeito s

associao em 1974 (34%): seria lgico esperar

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

No entanto, vrios autores tm alertado para a

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

CONSTRUINDO UMA OUTRA SOCIEDADE

Iraque). Os dados analisados mostram que o senso

Marcello Baquero (baquero@orion.ufrgs.br) Professor do Departamento de Cincia Poltica da

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 83-108 NOV. 2003

CAMP, R. A. 2001. Democracy through Latin